Captulo 2 POLTICA E POLTICAS: A CINCIA POLTICA E O ESTUDO DE POLTICAS PBLICAS1

I O estudo de polticas pblicas uma das reas em que os cientistas polticos encontraram razes para esperanas de que venham a ser capazes de emular os economistas quanto a rigor e preciso. Acostumados ao trato de complexas questes herdadas de uma velha tradio filosfica, aos olhos de muitos especialistas em cincia poltica o deslocamento da nfase para problemas de polticas pblicas surge como promissora mudana, por meio da qual sua disciplina poderia vir a acercar-se do to almejado status cientfico. O fato de que a rea de polticas pblicas se mostre amplamente receptiva ao recurso a tcnicas aparentemente rigorosas tais como anlise de sistemas, anlise de custo-benefcio, program-budgeting e outras pareceria corroborar tais expectativas. De outro ponto de vista, o interesse pelo estudo de polticas pblicas tem sido vinculado ao objetivo de se atingir novo equilbrio no volume de esforos dedicados respectivamente ao lado do input e ao do output do processo poltico. Apesar de que a distino entre tais "lados" se formule de maneiras diversas (input versus output, processos versus polticas, processos versus contedos), no raro se sustenta que a cincia poltica se ocupou tradicionalmente sobretudo dos aspectos da vida poltica relacionados ao input, e que teria chegado a hora de inclinar-se a balana em favor dos aspectos de output. Em certa medida, a expectativa de se alcanar o rigor cientfico atravs do estudo de polticas pblicas se baseia precisamente na idia de que os outputs so mais diretamente suscetveis de avaliao racional do que as lutas e tensas formas de interao entre "demandas" e "apoios" (D. Easton) que constituem o lado dos inputs do processo poltico. Seja qual for a correo das afirmaes acima como descrio das idias e expectativas dos que trabalham no campo de polticas pblicas (e estou consciente de que no fazem justia a muito do que se realiza nesse campo), elas me parecem apontar para o que me inclino a ver como o problema bsico a ser enfrentado por aqueles que desejem
Verso modificada de trabalho apresentado ao Seminrio Internacional de Anlise de Polticas Pblicas, Escola Brasileira de Administrao Pblica da Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, 27 a 30 de maio de 1975, como contribuio ao tpico Polticas Pblicas, Estratificao Social e Padres de Desenvolvimento.
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abordar o estudo de polticas pblicas na qualidade de cientistas polticos. Haver um carter peculiar anlise de polticas pblicas que possa ser considerado compatvel com as preocupaes que distinguem a cincia poltica? A nfase nos outputs garantir a expectativa, para a cincia poltica como tal, de ganhos significativos quer na compreenso de dimenses importantes do processo poltico, quer em rigor e preciso? No seria antes o caso de que o xito do prprio estudo de polticas pblicas pela cincia poltica exija que qualquer pretenso de peculiaridade seja abandonada, e que os fatos da rea sejam examinados luz das mesmas velhas e rebeldes questes da cincia poltica? Indo mais longe, haveria alguma forma de se empreender precisamente essa tarefa de maneira rigorosa? Tais indagaes parecem apropriadas discusso de um tpico que relaciona problemas de polticas pblicas a temas tais como estratificao social e desenvolvimento. Elas se impem tanto mais diante do crescente interesse pelo estudo de problemas de polticas pblicas no Brasil e na Amrica Latina em geral do qual so expresses o presente seminrio e o que se realizou em 1974 em Buenos Aires 2 , bem como do contexto poltico em que tal interesse ocorre. A onda de autoritarismo poltico no continente, cujas peculiaridades com respeito anterior tradio autoritria latino-americana se mostram de maneira talvez exemplar na sofisticao e permanncia do "modelo" brasileiro, trazem para o primeiro plano dos debates polticos alguns dos problemas fundamentais secularmente tratados por filsofos e analistas polticos. Poderemos esperar do incipiente desenvolvimento dos estudos de polticas pblicas em nossos pases contribuies significativas compreenso dos importantes problemas polticos que enfrentamos? II As cincias sociais se vem presentemente envolvidas numa busca de novos caminhos que reveste interesse crucial para a cincia poltica e suas relaes com o estudo de polticas pblicas. Refiro-me a algumas tentativas mais ou menos recentes de redefinio das relaes entre a cincia econmica e as demais cincias sociais, particularmente a cincia poltica. O que tm de desconcertante alguns dos desenvolvimentos correspondentes se revela no fato de que o mesmo rtulo, "nova economia poltica", reivindicado por dois movimentos distintos que, de certa forma, encaminham-se em direes opostas.

Esse seminrio teve lugar no Instituto de Desarollo Econmico y Social em junho-agosto de 1974, versando sobre o tema "Estado e Polticas Pblicas na Amrica Latina".
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No primeiro deles, que tem a ver com os esforos de especialistas associados chamada "nova esquerda", o uso daquele rtulo pretende sugerir a "politizao da cincia econmica".3 Apesar da heterogeneidade do movimento e da diversidade de temas que lhe podem ser relacionados, no que se refere posio com respeito ao estudo de problemas econmicos sua principal proposta pode ser descrita como um rechao s abstraes da economia "tradicional" ou neoclssica e um esforo por incorporar variveis sociais e polticas anlise. A posio envolve certa averso a preocupaes tericas como tal e a disposio de substitu-las pelo empenho de retratar adequadamente o ambiente social e poltico "concreto" das atividades econmicas, bem como suas condies e conseqncias polticas. Os aspectos distributivo e redistributivo do comportamento dos atores e variveis econmicos, bem como problemas de poder e sua interferncia com o funcionamento da economia, so trazidos ao foco central das investigaes. Mas o mesmo rtulo utilizado por um grupo distinto de economistas profissionais para indicar antes o que poderia ser descrito como a "economicizao da cincia poltica. Ctica quanto ao que podero produzir os numerosos "marcos de referncia" ou "esquemas conceituais", de carter antes definicional, que tm resultado do trabalho terico dos prprios cientistas polticos, esta abordagem, tambm conhecida como a teoria da escolha pblica (public choice), se empenha na construo, nas palavras de Gordon Tullock, de uma "teoria estrita da poltica, de carter afirmativo e proposicional,4 recorrendo para isso perspectiva e aos instrumentos prprios da cincia econmica mais precisamente, da microeconomia. A suposio principal a de que a economia como disciplina cientfica no se ocuparia de uma espcie particular de bens ou transaes distinguidos por sua natureza intrnseca, mas antes de qualquer espcie de situao ou processo onde esteja envolvido um problema de escassez. Isso tornaria a teoria econmica equivalente a uma teoria do comportamento racional como tal, aplicvel a qualquer arena (seja ela convencionalmente designada como econmica, poltica, social) em que tenhamos um problema de utilizao de meios escassos para a realizao de objetivos de qualquer natureza. Assim, este grupo de "novos economistas polticos" tem baseado seu trabalho terico no campo da poltica numa concepo de atores polticos que reproduz na arena poltica o homo economicus dos economistas clssicos e neoclssicos, caracterizado pelo empenho de manipulao eficiente das condies que lhe oferece o ambiente de maneira a maximizar a realizao de seus objetivos.
Uma conveniente apresentao crtica das posies da "nova esquerda" no campo da anlise econmica pode ser encontrada em Assar Lindbeck, The Political Economy of the New Left: An Outsider's View (Nova York, Harper & Row, 1971). 4 Gordon Tullock, "Theoretical Forerunners", Apndice 2 de James M. Buchanan e Gordon Tullock, The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy (Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1962).
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Meu propsito ao vincular a abordagem de polticas pblicas a essas diferentes maneiras de conceber as relaes entre a economia e a cincia poltica o de realar certas ambigidades na apreciao de desenvolvimentos recentes que se mostram relevantes para o estudo de polticas pblicas e para as preocupaes centrais destas notas. De certo ngulo, que tem a ver com consideraes de eficincia e racionalidade, a anlise de polticas pblicas pareceria exibir maior afinidade com os economistas polticos de preocupaes tericas (os da abordagem da public choice) do que com a economia poltica da nova esquerda. sugestivo observar, por exemplo, que, em artigo de William Mitchell publicado anos atrs, onde se procura contrastar a cincia poltica ou a sociologia poltica "convencional" com a economia poltica da public choice, as questes bsicas a serem tratadas por esta ltima so formuladas, em grande parte, precisamente em termos dos problemas que tm sido estudados por especialistas em polticas pblicas, incluindo o volume e a composio dos oramentos pblicos, a magnitude dos bens e servios pblicos produzidos e assim por diante.5 Essa afinidade pareceria reforada, ademais, pela nfase em eficincia e racionalidade que marca os recursos s tcnicas "rigorosas" anteriormente mencionadas, de uso freqente pelos analistas de polticas. Dois supostos relacionados se revelam associados a essa aproximao entre o estudo de polticas pblicas e a teoria da public choice. Em primeiro lugar, observa-se a tendncia a considerar os problemas que tm tradicionalmente sido tratados pela cincia poltica ou a sociologia poltica convencional como o locus da irracionalidade na vida social e poltica, como a regio da mesma em que foras e comportamentos no-racionais se manifestam. Em segundo lugar, esse trao de irracionalidade tende a ser vinculado aos elementos de tenso e conflito que tm sido destacados como caractersticos da vida poltica por uma longa e importante tradio de pensamento poltico, ao passo que a mesma correspondncia se estabelece entre a racionalidade, de um lado, e os elementos de consenso e coeso social, de outro. Isso se nota claramente, por exemplo, no trabalho de Mitchell acima mencionado, onde explicitamente a sociologia poltica e a teoria da public choice, com a nfase desta na racionalidade, so vistas como ligadas pelo fato de que, mais recentemente, a sociologia poltica seguiu a liderana de Lipset, Parsons e Kornhauser na nfase dada ao consenso, por contraposio viso da poltica como o produto de foras no-racionais a ser encontrada no realce dado por autores tais como Mosca, Marx, Pareto, Weber e Michels aos aspectos de desigualdade, luta, subordinao, divergncia de interesses e todos os aspectos mais speros e desagradveis da vida poltica .6 Num contexto de interesse mais direto por problemas de polticas
William C. Mitchell, "A Forma da Teoria Poltica Vindoura: Da Sociologia Poltica Economia Poltica", em Seymour M. Lipset (ed.), Poltica e Cincias Sociais (Rio de Janeiro, Zahar Editores, 1972), p. 153. 6 Ibid., pp. 156-7
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pblicas, a mesma tendncia pode igualmente ser ilustrada com um trabalho de Vernon Van Dyke, no qual, depois de passar em revista diversas tentativas de apreender "a natureza do poltico", o autor chega s seguintes definies: Chamamos uma poltica ou deciso de no-poltica quando ela adotada ( ... ) por meio da aplicao racional do conhecimento pertinente sobre a base de valores ou princpios consensuais; e chamamos uma poltica ou deciso de poltica quando ela resulta de barganha, ou luta, ou desejo ou opinio arbitrria (...). 7 Podem perceber-se facilmente as razes de tal tendncia a vincular o racional com o consensual do ponto de vista do especialista em polticas pblicas. A possibilidade de se tratar uma deciso ou poltica em termos de eficcia ou racionalidade requer a adoo do ponto de vista de determinado ator, de maneira que se possam estabelecer com clareza os objetivos da poltica em questo para se discutirem em seguida os problemas relativos s condies de sua adequada colocao em prtica num ambiente dado. A perspectiva caracterstica dos estudos de polticas pblicas tende inevitavelmente a dar nfase eficcia global das polticas ou decises, mesmo quando se tem em mente a diversidade de categorias sociais ou de focos de interesses para os quais tais decises podem ser relevantes. Assim, se se tem de considerar problemas de racionalidade do ponto de vista da sociedade como um todo, tende-se naturalmente a salientar aqueles fatores que permitem ver as relaes entre as diferentes categorias ou focos de interesses como sendo relaes do tipo "soma varivel", em que todos tm a possibilidade de realizar ganhos simultneos, bastando para isso que se tomem as decises corretas (racionais). -se levado, portanto, a eleger o ponto de vista daquele ator que pode ser considerado como expressando o objetivo comum de maximizao geral. 0 estado, ou alguma agncia particular dele em dados casos, surge como o candidato bvio, manifestando-se a propenso a favorecer aquelas dimenses da estrutura e do comportamento do estado que permitem v-lo como o instrumento de objetivos compartilhados, em detrimento dos traos mediante os quais ele se mostra antes como o resultado ou a expresso da luta entre interesses opostos. O que temos, assim, que muito do que se faz no estudo de polticas pblicas pode ser diretamente vinculado a uma tradio utilitria de pensamento, qual se mais naturalmente levado, como sugerido por John Rawls em livro de 1971, pelo procedimento de adotar "para a sociedade como um todo o princpio da escolha racional efetuada pelo indivduo tomado isoladamente".8 0 estado, devidamente assistido pelo analista de polticas, assume o lugar do espectador imparcial e capaz de identificao simptica "ao

Vernon Van Dyke, "Process and Policy as Focal Concepts in Political Research", em Austin Ranney (ed.), Political Science and Public Policy (Chicago, Markham Publishing Co., 1968), p. 334. 8 John Rawls, A Theory of Justice (Cambridge, Harvard University Press, 1971), pp. 26-7.
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levar avante a necessria organizao das aspiraes de todos em um sistema coerente de aspiraes".9 Nesta concepo da sociedade, diz Rawls, os diferentes indivduos so considerados apenas como diversas linhas ao longo das quais os direitos e deveres sero distribudos e os meios escassos de satisfao sero assignados de acordo com regras destinadas a assegurar o maior grau de atendimento dos desejos. A natureza da deciso tomada pelo legislador ideal no , portanto, significativamente diferente da do empresrio ao decidir como maximizar seu lucro pela produo desta ou daquela mercadoria ou da do consumidor ao decidir como maximizar sua satisfao pela aquisio deste ou daquele conjunto de bens. Em cada um dos casos h uma nica pessoa cujo sistema de desejos determina a melhor distribuio de recursos limitados. A deciso correta essencialmente uma questo de administrao eficiente.10 Pode muito bem dar-se que o utilitarismo e a perspectiva de eficincia global sejam precisamente o que se faz necessrio para assegurar a peculiaridade da anlise de polticas pblicas como campo de estudos, e podemos encontrar na literatura tentativas de defini-la que se orientam expressamente nessa direo. o caso, por exemplo, da abordagem de Yehezkel Dor, onde a anlise de polticas explicitamente entendida como "um instrumento prescritivo e heurstico destinado identificao de polticas preferveis".11 O preo que essa soluo exige, contudo, claramente a despolitizao do estudo de polticas pblicas, impondo a opo entre fazer anlise de polticas ou fazer cincia poltica.

III Importar esta posio em reivindicar os direitos do irracional, ou em aceitar a viso que faz da irracionalidade a marca distintiva do poltico? Longe disso. Pois, diversamente do que sugere Mtchell, no h qualquer afinidade especial entre o favorecimento do consenso, por um lado, e, por outro, o recurso suposio de racionalidade ao se tratar de construir uma teoria abstrata e proposicional da poltica, como se d na teoria da public choice. Ao contrrio, os supostos em que se baseiam os esforos tericos desta tm suas razes precisamente na tradio contratualista do pensamento poltico, que postula a divergncia de interesses entre agentes capazes de racionalidade como seu ponto de partida. 12 O objetivo de preservar ou recuperar a
Ibid., p. 27. Ibid., p. 27. 11 Yehezkel Dror, Design for Policy Sciences (Nova York, American Elsevier Pusblishing Co., 1971), p. 55 nota. 12 Para a elaborao explcita das razes contratualistas da public choice num dos trabalhos mais importantes nesse campo, bem como o rechao explcito da viso orgnica (utilitria) do estado, veja-se
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dimenso propriamente poltica, portanto, no acarreta de forma alguma a proposio de que faramos melhor atendo-nos aos antigos e "frouxos" esquemas conceituais da cincia poltica ou da sociologia poltica e abandonando o objetivo de erigir uma teoria mais afirmativa e proposicional da poltica, a qual parece requerer a suposio de racionalidade de sorte a poder alcanar a forma lgica que permite predies tericas rigorosas. Para diz-lo sem rodeios, minha inclinao pessoal de grande simpatia abordagem econmica do problema da teoria poltica, apesar do sabor de "imperialismo" de parte dos economistas, j que me parece que a referncia escassez e, portanto, racionalidade prov efetivamente uma chave unificadora para a cincia social em geral. O ponto a ser destacado, contudo, que o que caracteriza a poltica enquanto distinta do objeto da cincia econmica (ou do campo geral da cincia econmica, para ser conseqente com o que acabo de dizer acima) o fato de que a escassez poltica, ou a forma politicamente relevante da escassez, tem a ver com a interferncia dos objetivos (ou preferncias, ou interesses) de uma pluralidade de indivduos ou grupos entre si. Assim, enquanto podemos com propriedade falar de um aspecto econmico do comportamento do solitrio Robinson Cruso em sua ilha, somente temos um problema poltico quando Sexta-feira entra em cena, e na medida em que os interesses ou objetivos de cada qual tm agora, de alguma forma, que levar em conta os do outro. Para usar as palavras de uma tentativa de consolidao e sistematizao da teoria que se tem desenvolvido no campo da public choice, Comeamos com as pessoas, que, para nossos propsitos, so feixes de opinies sobre a natureza e de preferncias sobre as alternativas que a natureza lhes oferece. (...) Algumas das preferncias em cada feixe dizem respeito a coisas essencialmente privadas (...) Tais preferncias privadas so em geral de pouca relevncia para a poltica, embora de relevncia crucial para a cincia econmica. (...) Outras preferncias, porm, so essencialmente pblicas, no sentido de que sua realizao diz respeito no apenas aos que tm tais preferncias, mas tambm a outras pessoas. Neste caso, a realizao da preferncia de um pode depender crucialmente da negao a outro da possibilidade de realizar a sua prpria. (...) As preferncias cuja realizao envolve outras pessoas, e especialmente aquelas que s se realizam por meio da cooperao com outros ou da negao da possibilidade de que outros realizem as suas preferncias, constituem a matria prima da poltica. 13 Como sugerido pela referncia cooperao no texto citado, esta abordagem, que leva a questes relativas s implicaes para a realizao (racional) dos objetivos de certo agente que derivam da existncia de outros agentes com objetivos possivelmente
Buchanan e Tullock, The Calculus of Consent, pp. 11 e seguintes, e especialmente o Apndice I ao mesmo volume, sob o ttulo "Marginal Notes on Reading Political Philosophy", de autoria de James M. Buchanan, pp. 317 e seguintes. Para o contraste entre contratualismo e utilitarismo no que se refere a suas implicaes para concepes da justia social, veja-se Rawls, A Theory of Justice. 13 William H. Riker e Peter C. Ordeshook, An Introduction to Positive Political Theory (Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1973), pp. 1-2. 7

incompatveis (ou seja, questes relativas ao que se poderia designar como "a economia da coexistncia", isto , a poltica), aponta fatalmente para um problema de coordenao e organizao se se pode supor que os agentes em questo no querero viver num estado de guerra de todos contra todos. Em outras palavras, h sempre um problema constitucional um problema de minimizar as externalidades que o comportamento de uns acarreta para os outros e de se alcanar, pelo menos neste sentido, o bem coletivo a ser enfrentado, em diferentes nveis, por qualquer conjunto de "feixes de preferncias" que devam coexistir ou, o que crucial, por qualquer conjunto de tais conjuntos. Mas este um problema importante na verdade, o problema bsico da poltica e da cincia poltica precisamente porque, para recorrer a uma tautologia talvez sugestiva, a existncia e a ubiqidade do desacordo e de interesses divergentes fazem dele algo essencialmente problemtico, um problema cuja soluo no sobrevm naturalmente ou espontaneamente. Se se pretende fazer cincia poltica, portanto e este o ponto central desta elaborao de noes que podem parecer triviais a muitos , seria totalmente imprprio pretender resolver tal problema por hiptese, isto , pela simples adoo do que caracterizamos previamente como a abordagem utilitria no estudo de polticas pblicas. Se agora retomamos o contraste entre os dois projetos de estabelecimento de uma "nova economia poltica", o propsito da referncia a tal contraste no contexto de uma discusso de diferentes maneiras pelas quais os cientistas polticos podem abordar o estudo de polticas pblicas ficar talvez mais claro. Para comear por este ponto, a averso teoria por parte da economia poltica da nova esquerda no interesse de atingir as realidades do poder e da estrutura social claramente equivocada. No h qualquer razo para supor que a teorizao abstrata com base nos postulados gerais da teoria econmica (e quero dizer com isso, para afirm-lo de maneira explcita, a microeconomia e seus fundamentos neoclssicos) no possa, em princpio, levar ao tratamento adequado dos problemas que preocupam a economia poltica da nova esquerda. Mas tais problemas so problemas importantes, e seria irnico que os cientistas polticos se afastassem deles em busca do rigor por meio da nfase em polticas pblicas no momento mesmo em que um grande nmero de especialistas em economia comeam a se colocar questes que tm tradicionalmente sido cruciais para a cincia poltica ou a sociologia poltica. A proposta de politizao do estudo de polticas pblicas aqui formulada se aproxima claramente, assim, do ponto de vista substantivo, das preocupaes bsicas da nova esquerda. A despolitizao do trabalho dos cientistas polticos na rea de polticas pblicas ser particularmente estranha, alm disso, na medida em que pretenda reinvindicar como sua inspirao o objetivo de recorrer aos instrumentos comparativamente poderosos da anlise econmica. Pois tal pretenso estar baseada
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numa apreciao equivocada do sentido e do alcance desta ltima, e outro grupo crescente de economistas vem precisamente tentando mostrar, com resultados que justificam pelo menos presuno favorvel, como problemas estritamente polticos podem ser adequadamente colocados e rigorosamente analisados com os recursos da teoria "econmica". A receita, portanto, consistiria na fuso das preocupaes tericas da economia poltica da public choice com questes substantivas do tipo das que so formuladas pela economia poltica da nova esquerda. Observada do ponto de vista das relaes entre problemas de polticas pblicas, por um lado, e de estratificao social e padres de desenvolvimento, por outro, a posio acima indicada com respeito definio do objeto da cincia poltica permite a formulao de algumas proposies gerais que poderiam representar pontos de partida adequados. Para enunci-los numa linguagem cujo parentesco com a dialtica entre a divergncia de interesses e o problema da cooperao ser talvez claro, o problema da produo de poder para a realizao de objetivos coletivos, que pode ser visto como o problema central da anlise "tcnica" de polticas pblicas orientada por consideraes de eficcia, somente adquire significado do ponto de vista da cincia poltica porque se encontra relacionado de maneira complexa questo da distribuio do poder. Essa proposio tem importncia para questes relacionadas estratificao social no apenas porque qualquer "soluo" ao problema da produo de poder no plano da sociedade como um todo estar a um tempo condicionada pela distribuio de poder prevalecente e fadada a ter relevantes conseqncias para a mesma: outro aspecto relacionado tem a ver com o fato de que o prprio problema da produo de poder surge no somente no plano da sociedade como um todo, mas tambm no plano de coletividades parciais, entre as quais as que correspondem s classes sociais como focos potenciais de ao coletiva so especialmente importantes. Isso apresenta pontos de contato bem claros com a noo de agregao de interesses, levando questo relativa s maneiras pelas quais as restries de ordem estrutural e sociopsicolgica que pesem sobre o processo de agregao de interesses no nvel das classes favorecem ou dificultam certos padres de tomada de deciso na esfera de polticas pblicas, padres estes que, por sua vez, reagem sobre o potencial de produo de poder e de ao coletiva de classe exibido pelas diferentes classes sociais. Estritamente nesses termos, esta uma rea de problemas que no tem recebido muita ateno nos trabalhos tericos da public choice, embora muito do que se tem feito com respeito a problemas afins seja certamente pertinente e possa provavelmente desenvolver-se de maneira a dar conta dos aspectos peculiares rea (como, por exemplo, algumas das proposies de The Theory of Political Coalitions, de William Riker).14
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William H. Riker, The Theory of Political Coalitions (New Haven, Yale University Press, 1967). 9

Minha principal preocupao aqui, contudo, no a questo de como desenvolver uma teoria adequada da poltica a partir da abordagem econmica, questo que se aflorou apenas por suas conexes com o problema das relaes entre a cincia poltica e o estudo de polticas pblicas. Do ponto de vista de como levar avante a anlise de polticas com um contedo propriamente poltico, as formulaes anteriores parecem ter certas conseqncias para as quais me volto agora, referindo o problema especificamente ao contexto brasileiro contemporneo. IV Em linguagem familiar aos especialistas em polticas pblicas, a proposio bsica poderia talvez ser formulada em termos de que o estudo de polticas pblicas pelos cientistas polticos no contexto brasileiro contemporneo deveria dirigir-se sobretudo ao que Robert Salisbury chamou de polticas "constitucionais", definidas como aquelas que tm a ver com "as caractersticas estruturais do sistema authoritative de decises, ou seja, do governo".15 Os termos especficos dessa definio so um tanto enganadores, porm, pois com a expresso pretendo antes realar, como se d tambm com a elaborao que faz o prprio Salisbury das possveis direes em que caber orientar o estudo de polticas constitucionais, os complexos vnculos entre o governo e para abreviar a "sociedade", ou os vnculos entre os lados de input e output do processo poltico, na medida em que afetam as caractersticas estruturais do governo mencionadas na definio. Para retornar o sentido em que utilizei anteriormente o termo "constitucional" ao procurar caracterizar o objeto da cincia poltica, a nfase se dirige aqui tensa busca pelos agentes polticos de uma soluo para o problema constitucional tal como este se coloca no plano da sociedade como um todo, bem como s "regras do jogo" que prevalecem em qualquer momento dado, tanto do ponto de vista de seu papel como expresso de relaes de poder quanto de suas implicaes com respeito s chances de que desfrutam diferentes grupos ou classes de realizar seus interesses. Tal foco parece claramente necessrio quando se trata de problemas de estratificao social. A natureza dos condicionamentos polticos que no momento pesam sobre a tomada de decises na esfera do estado em nosso pas, porm, me parece imp-lo como guia do estudo de polticas pblicas no Brasil de maneira muito mais geral. Essa proposta me parece inteiramente de acordo com a perspectiva sugerida em trabalho de Guilhermo O'Donnell e Philippe Schmitter (onde, ademais, ela apresentada como expressando um claro consenso do seminrio de Buenos Aires sobre polticas
Robert H. Salisbury, "The Analysis of Public Policy: A Search for Theory and Roles", em Ranney (ed.), Political Science and Public Policy, p. 154.
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pblicas anteriormente mencionado), a saber, a de que o estudo de polticas pblicas deveria ser empreendida do ponto de vista de "o estado em ao".16 Tal perspectiva, a meu ver, importa em que as polticas especficas (ou os conjuntos de polticas) que venham a ser tomadas para estudo sejam consideradas como indicadores no esforo para se alcanar um diagnstico adequado do estado do estado brasileiro em nosso caso. Outra conseqncia que o estudo de polticas pblicas no merece o tempo e a energia dos cientistas polticos se ele pelo menos no tem em vista explicitamente o objetivo de avanar em rigor e preciso com respeito ao conhecimento vago que agora temos dos aspectos especificamente polticos do experimento autoritrio que se desenvolve, seus esforos e hesitaes relativamente a sua prpria institucionalizao e seus prospectos de evoluo. Um passo preliminar a ser dado como preparao para essa tarefa corresponderia ao estabelecimento de um "mapa" ou taxonomia de dimenses ou reas de polticas pblicas, ou das formas pelas quais o estado se relaciona com a sociedade. Tentativa preliminar nesse sentido, que prov um bom ponto de partida, j pode ser encontrada no trabalho de ODonnell e Schmitter acima mencionado. O esboo a elaborado paralelo em grande medida, no que se refere s principais categorias utilizadas, a vrios esforos tericos prvios no estudo de padres de desenvolvimento do estado-nao moderno, dos quais a distino estabelecida por Dankwart Rustow entre os problemas de autoridade, identidade e igualdade um exemplo que poderia servir igualmente bem como marco geral de orientao desde que se explorassem plenamente as condies requeridas para a "soluo" de cada um desses "problemas" e as implicaes das relaes que ocorrem entre as diversas dimenses.17 Seja como for, algo que poderia necessitar correo se se escolhe partir do esquema proposto por ODonnell e Schmitter a nfase relativamente reduzida que a se d aos aspectos correspondentes ao que Rustow designa como o problema da igualdade, que tem a ver basicamente com os graus e formas em que os "setores populares" vm a participar do sistema socioeconmico e poltico. Tendo em vista que o estado autoritrio brasileiro de 1964 representa antes de tudo uma reao ao problema posto pela emergncia dos setores populares participao social e poltica, essa dimenso obviamente crucial, independentemente de sua relevncia com respeito ao tpico das discusses do presente seminrio para o qual estas notas se destinam a contribuir. Nessa ordem de idias, seramos levados a destacar o estudo daquelas polticas diretamente relacionadas com a manuteno e viabilizao dos prprios traos autoritrios e excludentes do regime: as que tm a ver com seu aparato repressivo e de informaes; com o controle de rgos de
Guillermo O'Donnell e Philippe Schmiter, "Work Plan for the Study of Public Policy in Latin America", mimeografado, p. 2. 17 Dankwart A. Rustow, A World of Nations: Problems of Political Modernization (Washington, D. C., The Brookings Institution, 1967).
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representao de classe ou categorias sociais; com as relaes entre os militares e grupos civis (polticos, partidos, sindicados, empresrios); com as relaes entre o recurso a instrumentos de coero direta e a instrumentos de legitimao e manipulao propagandstica e simblica; e assim por diante. Particularmente interessante, talvez, dentro da esfera de problemas de legitimao do regime autoritrio, seria explorar a ocorrncia efetiva de certos padres primeira vista pouco plausveis de se relacionarem os objetivos e os efeitos de polticas alternativas: como sugerem os resultados eleitorais e outros tipos de dados, o regime aparentemente desfrutou de maior aquiescncia enquanto afirmou aberta e rigidamente suas feies autoritrias do que quando comeou a manifestar preocupao com problemas tais como redistribuio econmica e abertura poltica. Em vez de tentar estabelecer listas de problemas especficos que poderiam ser tratados, porm, concluirei com a breve elaborao de alguns aspectos fundamentais da discusso que se vem processando no pas com respeito natureza do modelo poltico em vigor, suas relaes com o modelo econmico e seus prospectos de transformao. O problema do intervencionismo e da expanso crescente do estado brasileiro e das conseqncias dessa expanso para a questo de autoritarismo versus liberalismo emerge como ponto crucial na discusso. A relevncia do problema num contexto em que se busca recuperar o contedo estritamente poltico no estudo de polticas pblicas parece bastante clara, pois se privilegia aqui o exame da articulao da feio eminentemente poltica do estado expressa no autoritarismo com a atuao do estado socioeconomicamente ativo que a abordagem de polticas pblicas supe. Algumas das posies que resultam da confuso acarretada pelas circunstncias particulares em que intervencionismo e autoritarismo se combinam na atualidade brasileira podem ser descritas como segue. De um lado, sobretudo setores empresariais e da grande imprensa, desejosos de ver a atuao econmica do estado limitada ao mbito compatvel com o papel de incentivador da iniciativa privada e temerosos dos riscos e das restries impostas a esta ltima pela expanso do estado, brandem os lemas do liberalismo clssico e apregoam a liberalizao poltica do regime. De outro lado, e em parte como conseqncia da correspondncia que assim se evidencia entre uma proposta politicamente liberalizante e certos interesses privados poderosos, dentre setores que em princpio se oporiam ao autoritarismo vigente brota com insistncia e nitidez crescentes uma proposta alternativa, que toma como premissa a idia de que as condies associadas expanso estatal negam viabilidade s tradicionais frmulas polticas liberais e pretende ver na prpria expanso do estado o instrumento, a prazo mais ou menos longo, de um objetivo bsico de democracia social. Nesta proposta, os traos especficos de autoritarismo poltico tendem a
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ser vistos, se no como a negao de valores que se aceita sejam sacrificados de vez em prol da almejada democracia social, pelo menos como algo em si mesmo instrumental para a consecuo desse objetivo, o qual, na medida em que se realize, criaria gradativamente as condies que inviabilizariam o prprio autoritarismo e viriam permitir a afirmao de direitos civis e polticos bsicos em termos distintos dos das frmulas liberais ultrapassadas, convertendo-se assim o autoritarismo no agente de sua prpria dissoluo a longo prazo. Alguns dos problemas bsicos do pensamento poltico em todos os tempos se encontram envolvidos na questo, sobretudo o intrincado e fundamental dilema das relaes entre liberdade e igualdade, e a possibilidade de uma tomada de posio lcida a respeito suporia no apenas o adequado esclarecimento analtico das relaes entre valores como os mencionados, das tenses resultantes da busca de sua realizao no jogo poltico concreto e do papel a cumprido pelo estado, mas tambm o esforo de diagnosticar com justeza a realidade poltica brasileira luz das proposies que se originem daquele trabalho analtico preliminar. Naturalmente, o diagnstico correto da realidade poltica brasileira algo que supostamente resultaria de um esforo coletivo de pesquisa no qual se incluiriam precisamente os estudos de polticas pblicas na perspectiva aqui proposta. Parece possvel e oportuno, porm, no contexto da rpida anlise ensaiada, procurar avanar algumas ponderaes que permitam iluminar a maneira pela qual se articulam o nvel da explorao analtica e o do diagnstico concreto, e assim talvez principiar a esclarecer os supostos em que se baseiam algumas posies que se vo tornando moda com respeito ao problema poltico brasileiro. Urna forma de se dar contedo talvez mais concreto ao dilema acima exposto em termos das relaes entre liberdade e igualdade seria formul-lo em termos da distino entre uma concepo "negativa" da liberdade como a mera ausncia de coero, envolvendo a garantia de certos direitos civis e polticos bsicos, e urna concepo "positiva" da liberdade, envolvendo a exigncia da criao de condies para a participao nos benefcios da atividade econmica e social e a expanso da idia de direitos do cidado de forma a incluir tambm a noo de direitos econmico-sociais. Deixando de lado aqui as dificuldades na convivncia dos ideais de liberdade e igualdade que poderia explicitar uma anlise em nvel mais abstrato 18 e tomando a questo em termos de direitos liberais versus liberdades positivas, so triviais algumas observaes que se podem fazer com respeito ao papel comumente atribudo ao estado no que se refere s relaes entre os dois aspectos. Assim, o zelo pelos direitos liberais
Uma interessante anlise terica das relaes entre as noes de liberdade e igualdade se encontra em Ralf Dahrendorf, "Liberty and Equality", includo no volume Essays in the Theory of Society (Londres, Routledge & Kegan Paul, 1968), do mesmo autor.
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envolve tradicionalmente uma postura de desconfiana com relao ao estado e a afirmao da necessidade de cont-lo e restringi-lo, j que a ideologia liberal v nele no apenas o foco por excelncia da tirania poltica em seus aspectos mais burdos, mas tambm, na medida em que se transforme em agente econmico direto, a ameaa livre iniciativa dos atores econmicos privados. Por contraste, ao zelo pelas liberdades positivas ou pelos direitos econmico-sociais se associa a atribuio de um papel positivo ao estado, seja sob a forma do welfare state que resulta das lutas em que se modifica e expande o ideal liberal de cidadania, seja, com mais razo, nos casos em que um movimento revolucionrio bem sucedido empolga o aparelho do estado e faz dele o instrumento da transformao profunda da sociedade. Se procuramos traduzir essa dualidade de perspectivas em termos das noes anteriormente introduzidas de produo e distribuio de poder o que ser talvez til para o esclarecimento de certos aspectos do problema bsico em questo , poderia parecer natural, primeira vista, o estabelecimento de uma correspondncia segundo a qual a defesa de direitos liberais privilegiaria as questes de distribuio de poder (j que se trata de conter e limitar o poder relativo do estado perante a sociedade, ou o poder do estado sobre a sociedade), enquanto que a posio orientada para a promoo dos direitos econmico-sociais privilegiaria questes de produo de poder (pois se trata de criar as condies de eficcia para a atuao de um estado ativo na promoo de determinados fins). As coisas se modificam, porm, quando examinadas com mais vagar. Em primeiro lugar, h claramente um sentido em que cabe recuperar a atuao do estado como fator positivo de garantia ou promoo dos direitos liberais. No preciso ser propriamente hobbesiano, nem contemplar a condio de beligerncia ou insegurana generalizada visualizada por Hobbes em seu estado da natureza, para reconhecer na ausncia de mecanismos institucionais que historicamente se tm consubstanciado na atuao efetiva do estado o perigo de comprometimento radical de certas "liberdades liberais":19 basta para tanto reconhecer o ncleo vlido da anlise de um Huntington quaisquer que sejam os problemas dessa anlise quanto a aspectos diversos relativamente oposio entre sociedades "cvicas", que contam com instituies efetivas produzidas ao longo de um lento processo de amadurecimento nos embates polticos, e sociedades "pretorianas", onde, na carncia de tais instituies, o entrechoque direto de foras sociais diversas d a ltima palavra no jogo poltico aos militares, pelo fato simples de que detm o controle imediato dos instrumentos de coero fsica. 20 Isso significa que, mesmo na
Raymond Aron utiliza essa expresso em "Libert, Librale ou Libertaire?", includo no volume de sua autoria tudes Poltiques (Paris, Gallimard, 1972), texto de grande relevncia para os problemas aqui considerados. Igualmente relevante "Pense Socologique et Droits de 1'Homme", constante do mesmo volume. 20 Veja-se Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies (New Haven, Yale University Press, 1968), especialmente captulos 1 e 4.
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perspectiva da garantia dos direitos liberais, o estado tem no apenas que ser contido ou neutralizado em certos aspectos de sua atuao, mas tambm que ser construdo de maneira adequada, e o xito desse processo de construo condio para sua conteno eficaz. De outro lado, porm, igualmente claro que a atuao do estado interventor e ativo pode dar-se em direo que se ope aos direitos econmico-sociais ou s liberdades positivas, e a interveno do estado pode revelar-se o instrumento para garantir graus diferentes de liberdades positivas para diferentes classes, por exemplo, ou para restringir a participao econmico-social de determinadas classes. No creio ser necessrio destacar a maneira pela qual a mescla autoritarismo-intervencionismo tem, no caso brasileiro, conseqncias excludentes, do ponto de vista socioeconmico, para amplos setores da populao. Transposta essa aparente indeterminao em termos das noes de produo e distribuio de poder, a observao que cabe ressaltar a de que a questo da distribuio social de poder, que se traduz mais ou menos diretamente na de se saber a que interesses o estado sensvel (ou, no limite, de que interesses controlam o estado) precede questo da forma positiva ou negativa assumida pela atuao do estado tanto no que se refere aos direitos liberais quanto no que diz respeito s liberdades positivas, e so precisamente as vicissitudes da luta poltica relacionada distribuio social de poder que determinam em ltima anlise aquela atuao em ambos os aspectos. Assim, a discusso do problema do estado enquanto agente da promoo eficaz de fins dados est condicionada, em ambas as reas, pelo problema da distribuio de poder, o que significa precisamente que os fins no so dados, mas surgem da confrontao e do embate polticos. E isso vlido ainda que caiba reconhecer que, uma vez que desse embate resulte a definio de certos interesses como prioritrios para a atuao do estado, um volume maior ou menor de recursos ou de poder, no sentido amplo em que aqui se adota a expresso poder ser empregado na realizao dos objetivos que da decorram, da mesma forma que o problema da mobilizao de recursos ou da produo de poder se colocar tambm para aqueles setores cujos interesses se vem excludos ou preteridos; e a estrutura geral de distribuio de poder prevalecente se ver por sua vez afetada pelo xito que venham a obter as diversas foras nos respectivos esforos de produo de poder. No pretendo que o que resulta dessa rpida discusso represente grande novidade, e ela me parece mesmo no fazer mais do que reiterar, por um caminho que parte da maneira pela qual certos problemas se colocam no atual cenrio poltico brasileiro, alguns postulados consagrados da sociologia poltica. Creio que ela se justifica, porm, precisamente pelo oportuno dessa reiterao diante de um quadro em que a
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perplexidade e o wishful thinking tm levado vrios dos que se tm envolvido na discusso da situao poltica brasileira a propostas que esquecem aqueles postulados consagrados, no podendo tais propostas escapar, portanto, da exigncia de que sobre elas recaia o nus da prova. Mais especificamente, da anlise anterior me parece derivar a necessidade do reconhecimento de que, numa situao em que o intervencionisino estatal extrai do autoritarismo poltico a garantia da sensibilidade do estado a determinados setores e da excluso socioeconmica de outros e na qual inexiste a possibilidade de transformao revolucionria por meio da ao autnoma dos excludos, a liberalizao, a superao do autoritarismo enquanto tal surge como a forma mais imediata e natural de se encaminhar a procura da meta de alterao da distribuio de poder prevalecente, j que mediante essa liberalizao se estariam obviamente criando condies mais favorveis mobilizao e agregao dos interesses excludos e produo de poder por parte deles. Por certo, subjacente s propostas que buscam fazer do autoritarismo o instrumento de sua prpria dissoluo e da implantao da democracia social est um diagnstico da realidade brasileira que v na expanso do estado um fator de crescente autonomia deste, autonomia que em si mesma representaria alterao significativa da distribuio de poder existente ao reduzir o grau em que o estado se apresenta como a expresso direta de certos interesses. Alm disso, preciso enfrentar o fato de que um dos componentes do dilema em que se debate a vida poltica brasileira, e talvez o fator principal de permanncia do autoritarismo, precisamente o reconhecimento de que a abertura ou liberalizao representa o risco de se verem afetadas de maneira importante as relaes de poder existentes derivando-se da razes para uma espcie de assuno do autoritarismo que podem alardear estarem fundadas numa postura de realismo poltico. Contudo, pretender tomar a relativa autonomia que resulta da expanso do estado na esfera econmica como indicando que o autoritarismo possa como que mudar de sinal e transformar-se no agente de hostilizao efetiva, permanente e eficaz dos interesses at aqui dominantes significa pura e simplesmente abrir mo da sociologia. E com ela do realismo, pois parece bastante claro o que h de voluntarismo no melhor dos casos inconseqente numa atitude de pretenso realismo que encontra na suspeita do poder autoritrio perante as camadas populares e no temor do fortalecimento poltico destas a razo que venha a levar tal poder a se autodissolver no curso de um processo mais ou menos longo em que as camadas populares se fortalecem. Sem falar do que caberia esperar se se admite que, em alguma forma particular de conduzir-se, esse processo possa corresponder s metas dos titulares atuais ou futuros do poder autoritrio de uma "democracia" social e poltica que apostasse na domesticao autoritria dos setores populares para alcanar sua liberao e afirmao futuras.
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Dir-se- que tudo isso desgua na necessidade de optar entre dois sonhos: o do autoritarismo como instrumento da democracia plena e efetiva e o da abdicao liberalizante do poder autoritrio. Mas, alm de haver sonhos mais e menos absurdos, resta ponderar que o dilema poltico vivido pelo pas se apresenta como tal no apenas pela impotncia e perplexidade que o regime de 1964 engendra entre os setores da sociedade brasileira que ele cerceia e reprime, mas tambm pela incerteza e pelos riscos que sua permanncia encerra para os prprios titulares do poder autoritrio e que levam a que o empenho de no perder a oportunidade de serem eles prprios os condutores de um processo efetivo de liberalizao possa acabar por surgir a seus olhos como a opo ditada pelo realismo. Sem dvida, no h transio automtica entre o nvel em que se desenvolvem as reflexes acima e o da seleo de formas especficas de abordar o estudo das polticas concretas do estado. Proponho, contudo, que o objetivo de se poder dizer algo no trivial sobre indagaes como as que so assim colocadas deve definir o arcabouo de tal estudo.

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