A BUROCRACIA COMO UMA FASE NECESSRIA

*Rui Magalhes Piscitelli

RESUMO: O presente artigo tem por objetivo fazer uma breve leitura crtica do livro do Professor Marcelo Torres, Professor da Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG1, acerca do sistema administrativo burocrtico e seus consectrios, agregando tambm o pensamento de contemporneos pensadores do Direito que embasaram nossas concluses. 1 -O DIREITO ADMINISTRATIVO E SUA GNESE: Sobre a essncia do Direito Administrativo Brasileiro, resume-nos Maria Paula Dallari Bucci2:
O direito administrativo uma criao francesa, que influenciou profundamente os direitos administrativos do continente europeu, em particular o da Itlia, da Alemanha e mais recentemente o da Unio Europia. Para as Administraes Pblicas dos pases latino-americanos, foram transpostos modelos, ou partes deles, da Espanha e de Portugal, todos eles de inspirao basicamente francesa.

Desde o famoso caso Agnes Blanco, em 1.873, no qual, em Frana, uma menina fora atropelada por uma empresa estatal de fumo e o julgamento do caso foi remetido ao Conselho de Estado Francs, temos a autonomia do Direito Administrativo do Direito Civil. At esse perodo, a Administrao Pblica, como vertente vinculada do Estado, como no poderia deixar de ser, seguia a direo poltica do Governo. E a poltica governamental de ento delegava ao Estado to-somente a funo de dar condies a que os
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TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo.. Estado, democracia e administrao pblica no Brasil. Rio de Janeiro: ed. FGV, 2.004 2 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e polticas pblicas. So Paulo: ed. Saraiva, 2002, p 41

cidados se desenvolvessem em suas esferas de atuao. O Estado to melhor cumpria sua boa misso quanto no interviesse na rotina social. A Revoluo Francesa iniciara um modelo de Estado baseado na fora poltica preponderante do legislador; ao Judicirio, era somente lcito e legtimo aplicar a lei (juzes bouche de la loi). Bem corresponde a essa imagem a figura do Juiz Jpiter de Franoi Ost. Contudo, paralelamente a isso, a sociedade se transformava rapidamente, e ao Estado no era mais suficiente que garantisse somente os direitos de defesa aos cidados. A Revoluo Industrial, como efetivamente provocou crescimento econmico, tambm aumentava cada vez mais a desigualdade na repartio da riqueza . Diante desse quadro, o liberalismo na Economia, representado sobremaneira pelas idias de Adam Smith, no conseguia mais sustentar que a concorrncia maximiza o desenvolvimento econmico e que os benefcios do desenvolvimento seriam partilhados por toda a sociedade.3 2- DAS MUDANAS SOCIAIS QUE IMPULSIONARAM A MUDANA DO PERFIL DO ESTADO: No final do sculo XIX, comear a surgir movimentos sociais e, com eles, novas concepes filosficas e econmicas. Karl Marx foi um dos maiores crticos do sistema ento vigente, diagnosticando a concentrao de renda que estava sendo gerada pelo processo de industrializao, fazendo com que cada vez mais o excedente do tempo de trabalho dos operrios fosse apropriado pelos donos dos fatores de produo. Nas palavras da Professora Titular do Departamento de Economia da USP4:
O capitalismo atomizado e concorrencial do incio do sculo XIX cedera lugar a um capitalismo molecular ou de grandes concentraes econmicas, de forte tendncia monopolstica; o Estado abandonara sua passividade de simples guardio da ordem para interferir, cada vez mais, no campo econmico...

Assim, surgem os direitos fundamentais de segunda dimenso, calcados nos ideais sociais das Constituies do Mxico, 1.917, e Weimar, 1.919, demonstrando uma preocupao para que o Estado, sim, interfira positivamente na sociedade, justamente nos mbitos econmico, social e cultural. Veja-se: aqui, j falamos de aes positivas do Estado na sociedade. Sobre o assunto: ...estes direitos fundamentais, no que se distinguem dos clssicos direitos de liberdade e igualdade formal, nasceram abraados ao princpio da igualdade, entendida esta num sentido material5. Nessa quadra, o Estado passa a ter uma participao ativa na sociedade. Na histria do sculo XX, passamos a conviver com o Welfare state, Estado de bem-estar social.
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PINHO, Diva Benevides et al. Manual de Economia. 3 edio. So Paulo: Saraiva, 1.998, p 37 Cf Pinho, Manual de Economia, p 41 5 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito constitucional .7 ed. So Paulo: ed. Malheiros, 1997, p 518

Progressivamente, mais recursos pblicos so destinados a gastos sociais, como sade, educao e previdncia social. O Estado passa a ser devedor de prestaes positivas da sociedade, como nos ensina Alexy:
Para el problema de los derechos subjetivos a prestaciones tienen importncia, sobre todo, ls decisiones em ls que no solo se habla como suele suceder de obligaciones objetivas Del Estado, sino que, adems, se analizan derechos subjetivos a acciones positivas 6

E como no podia deixar de s-lo, a Administrao Pblica teve de acompanhar esse desenvolvimento. 3- A BUROCRACIA DE MAX WEBER: Max Weber, socilogo alemo, inaugura o termo burocracia no incio do sculo XX. Com isso, analisando o quadro histrico anterior, Max Weber no v outra forma de a Administrao Pblica acompanhar tais mudanas seno se reorganizando, e esta reorganizao passa pela implementao do sistema burocrtico. Como marco inicial, toma Weber a estrutura funcional do exrcito prussiano de meados do sculo XIX. Na sua gnese, a burocracia visa a dotar o Estado-Administrao Pblica de racionalidade. Nesse vis, no h como dispensar de seguir alguns princpios, quais sejam, o da legalidade, o da impessoalidade, o da publicidade, o da hierarquia, o da especializao de funes e o do controle dos atos estatais, visto que no mais toleraria a sociedade do incio do sculo XX a no-transparncia da coisa pblica. No entanto, at os dias de hoje, quando se quer falar de uma mquina administrativa emperrada a primeira crtica que se faz que isso se deve burocracia. Muitas crticas so feitas, dentre elas, a quantidade de procedimentos e de controle estatais e o desrespeito legitimidade popular. Retomando a idia das dimenses dos direitos fundamentais, podemos a eles as fases da Administrao Pblica. No devemos, em absoluto, tomar o sistema burocrtico como prejudicial sociedade, seno como um passo no seu desenvolvimento. Aqui tambm podemos mencionar o positivismo jurdico de Kelsen, o qual, em hiptese alguma, deve ser abandonado, seno acompanhado das mudanas jurdicas necessrias para no perder seu concerto temporal.

4- BREVES TPICOS SOBRE A EVOLUO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA:

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Cf. Alexy, Teoria de los derechos fundamentales, p 422.

No Brasil, na dcada de 30, na Era Vargas, temos a criao do Departamento de Administrao do Servio Pblico, o DASP. A poltica de pessoal da esfera federal passava por sua coordenao, e, com ele, as nomeaes de novos funcionrios pblicos, sendo o concurso pblico cada vez mais alargado para ingresso na carreira pblica, iniciando o fim do nepotismo. Tnhamos,a, boas razes da burocracia weberiana em combate ao sistema patrimonialista (adotado at a implementao do sistema burocrtico administrativo) , no qual governantes de planto tomavam o Estado como prosseguimento de suas propriedades privadas, usando bens, nomeando parentes, etc. Evoluindo, no podendo deixar de s-lo pela torrente de mudanas sociais, em 1.998 foi promulgada a Emenda Constitucional nr. 19. Nela temos um importante marco da entrada do servio pblico brasileiro, j seguido pelas prticas de modernizao administrativa desde o incio da dcada aplicados, do modelo gerencial. At um novo princpio foi adicionado ao art. 37 da Carta Maior, que cuida da Administrao Pblica, o da eficincia. No entanto, sabemos que a prxis no se modifica somente pelo texto legal. No Brasil, ainda temos uma forte crise de aplicao desse novo Direito Administrativo, que, nesse espectro, no mais se contenta com a legalidade dos atos administrativos, seno anseia pela matriz constitucional de fundantes polticas pblicas sociais. E, aqui, o Poder Judicirio convocado para seu novo papel, no mais o de aplicador de regras, seno o fiscalizador do cumprimento das normas, estas enquanto princpios e regras constitucionais. Este, alis, o entendimento esposado pelo Ministro Celso de Mello, firmando posio do Egrgio Supremo Tribunal Federal sobre a participao do Judicirio, sim, na formulao de polticas pblicas, mas de forma acessria na concreo do mnimo existencial; aos demais casos, a atribuio cabendo aos Poderes Executivo e Legislativo, mas levando-se em considerao a reserva do possvel:
certo que no se inclui, ordinariamente, no mbito das funes institucionais do Poder Judicirio e nas desta Suprema Corte, em especial - a atribuio de formular e de implementar polticas pblicas (JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, "Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976", p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domnio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. Tal incumbncia, no entanto, embora em bases excepcionais, poder atribuir-se ao Poder Judicirio, se e quando os rgos estatais competentes, por descumprirem os encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficcia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de clusulas revestidas de contedo programtico. 7

5- BREVE CONCLUSO:
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ADPF nr. 45, deciso monocrtica do Excelentssimo Ministro Celso de Mello em 29/04/2.004, Supremo Tribunal Federal

Em linha de concluso, pensamos que o sistema burocrtico da Administrao Pblica deve, sim, ter muitos de seus princpios aplicados ainda hoje praticados, dentre eles destacamos o carter meritrio de recrutamento e desenvolvimento dos seus servidores; todavia, o sistema burocrtico puro remonta a uma fase do Direito Administrativo em que tnhamos no ato administrativo unilateral o objeto central dessa cincia. E, desde a 2 metade do sculo XXI, o conceito de poltica pblica comea a ganhar grande destaque no cenrio administrativista. Nele, conclumos, a participao da sociedade demandada cada vez mais, desde a participao em audincias pblicas na feitura e acompanhamento dos oramentos (base de planejamento do Estado democrtico de Direito), at a fiscalizao de todos setores sociais sobre a Administrao, dentre eles o Ministrio Pblico, organizaes no-governamentais e sindicatos. S assim poderemos evoluir na construo de um Direito Administrativo como brao operacional das polticas pblicas implementadas pelo Estado brasileiro (e em nosso pas, subdesenvolvido, a presena indutora do Estado tem ainda maior importncia ante a carncia quase generalizada de recursos privados) em obedincia nossa Carta Maior, que, todavia, deve ter uma interpretao aberta a todos os Membros de nossa sociedade.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS:

-ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudos Polticos y Constitucionales, 2002; - BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito constitucional .7 ed. So Paulo: ed. Malheiros, 1997; -BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e polticas pblicas. So Paulo: ed. Saraiva, 2002; - CAMPILONGO, Celso. Direito e democracia, So Paulo: Max Limonad, 1997; - DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 12. ed. So Paulo: Atlas, 2000; - KELSEN, Hans. O que justia ? A justia, o Direito e a poltica no espelho da cincia. Traduo de Lus Carlos Borges. So Paulo: Martins Fontes, 1998; -OST, Franois. O tempo do Direito. Lisboa: ed. Piaget, 1999; - PINHO, Diva Benevides et al. Manual de Economia. 3 edio. So Paulo: Saraiva, 1.998; - SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 5 edio. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005;

-TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo.. Estado, democracia e administrao pblica no Brasil. Rio de Janeiro: ed. FGV, 2.004;

*Procurador Federal, Especialista em Processo Civil pela UFRGS, Mestrando em Direitos Fundamentais pela ULBRA-RS, Professor da Faculdade de Direito da UFRGS.