Tema 2. Sanciones

TEMA 2.- LA ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN 1.
Fundamento y delimitacin Para garantizar el cumplimiento de la legalidad y los intereses generales, la actividad de polica que analizamos en el tema anterior tiene como complemento la actividad sancionadora. Siguiendo a SANTAMARA PASTOR, podemos definir la sancin como la privacin de derechos que impone la Administracin con una finalidad represiva (de castigo) de una previa conducta ilcita, y preventiva o disuasoria de conductas similares, sin que dicha privacin deba guardar una relacin cuantitativa exacta con el volumen del dao causado. Lo que singulariza, por tanto, a la sancin frente a otros actos desfavorables dictados por la Administracin (p. ej., una expropiacin, la denegacin de una licencia) es su carcter reaccional frente a un previo ilcito administrativo. A su vez, no toda reaccin frente a conductas ilcitas constituye una sancin: no tienen tal carcter las medidas tendentes a restaurar el orden alterado por la conducta o a reponer el estado de cosas a su situacin legal (p. ej., el cierre de un bar que careca de licencia de apertura; revocacin de una licencia de apertura por no adoptarse las medidas necesarias para evitar ruidos excesivos...). Slo sern sanciones las que cumplan las citadas funciones de castigo y prevencin de nuevos ilcitos. No obstante, es preciso advertir que el concepto de sancin contina siendo objeto de debate por la doctrina. En la actualidad del tema pesa, sin duda, la trascendencia de la calificacin de una medida como sancionatoria, pues determina inmediatamente la atraccin de un rgimen de estrictos requisitos de fondo y de procedimiento, no exigidos para la adopcin del resto de actos desfavorables. El ejercicio de funciones punitivas por la Administracin ha sido una constante histrica en nuestro pas. La aspiracin ideal de la Constitucin de 1812 de dejar exclusivamente en manos de los jueces el castigo de las conductas ilegales, qued pronto en agua de borrajas. Los Alcaldes, que en el Antiguo Rgimen desempeaban funciones tanto administrativas como judiciales, conservaron su tradicional potestad sancionadora. A ellos se sumaron en el siglo XIX los Gobernadores Civiles, mximas autoridades administrativas en las provincias. Por su parte, los sucesivos Cdigos Penales reconocieron la potestad punitiva de la Administracin, si bien fijando como tope a la cuanta de las sanciones las previstas en el Cdigo para las faltas, salvo excepcin legal expresa. La extensin de la potestad sancionadora era inevitable: el robustecimiento de la Administracin y la multiplicacin de los sectores intervenidos haca imposible confiar exclusivamente a jueces y tribunales el castigo de los ilcitos administrativos, que desbordaban con mucho la capacidad de respuesta del poder judicial. Actualmente el debate doctrinal sobre la justificacin y conveniencia del ejercicio de poderes represores por la Administracin ha perdido gran parte de su sentido. El artculo 25 CE ha constitucionalizado la potestad sancionadora administrativa al establecer que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa; igualmente, el artculo 45.3 CE, tras proclamar el derecho al medio ambiente, conmina al legislador a fijar infracciones y sanciones administrativas en la materia. Admitida ya la potestad sancionadora de la Administracin, la discusin se traslada a la determinacin de los lmites y principios que han de regirla. En este sentido, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 18/1981, har suya tempranamente una lnea jurisprudencial
Tema 2. La actividad sancionadora de la Administracin
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iniciada por el Tribunal Supremo en tiempos preconstitucionales, y afirmar que la potestad sancionadora administrativa constituye, junto al Derecho Penal, una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado. La cuestin se centra hoy, pues, en conocer las reglas de convivencia y de distribucin competencial entre la potestad jurisdiccional penal y la potestad administrativa sancionadora. El punto de partida es la inexistencia de un criterio objetivo general de deslinde: es el legislador quien efecta esa distribucin; ya que nuestra Constitucional acepta esa distribucin formal (as, por ejemplo, el art. 45 CE alude a sanciones administrativas o penales para la salvaguarda del derecho al medioambiente). El Tribunal Constitucional tambin parte de esta identidad sustancial para concluir la comn aplicacin de los principios penales al Derecho Administrativo sancionador. Existen ciertos ilcitos que, en atencin a su especial gravedad y al carcter de la sancin que llevan aparejada, slo pueden ser regulados en el Cdigo Penal. Pero resulta ciertamente difcil concretar formalmente cules son, ms all de aqullos cuya sancin consista en la privacin de libertad o la prdida de Derechos civiles y polticos (aunque existan ciertas sanciones administrativas que pueden producir efectos de privacin de derechos en el propio orden administrativo, p. ej. la capacidad para ser contratista con la Administracin). Uno de los problemas que se suscitan es que la legislacin administrativa sancionadora se establece hoy en una pluralidad extraordinariamente extensa de normas jurdicas, a diferencia de lo que ocurre con el Derecho penal, codificado en un solo texto. Casi toda ley sectorial, del Estado o de las Comunidades Autnomas, establece su propio cuadro de infracciones y sanciones y a menudo otras peculiaridades del rgimen sancionador, lo que se explica por el reparto de competencias en esta materia. El Tribunal Constitucional, desde la STC 87/1985, ha mantenido que tanto el Estado como las Comunidades Autnomas pueden regular el Derecho sancionador en aquellas materias sobre las que ostenten competencias sustantivas, dentro del respeto a la legislacin del Estado, dictada con base en el art. 149.1.18 CE (bases del rgimen jurdico de las Administraciones pblicos y procedimiento administrativo comn) y en el art. 149.1.1 CE (regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, que conforme a la citada sentencia impedira introducir infracciones o sanciones que difieran una de otras de forma notable sin un fundamento razonable, lo que resulta muy impreciso, vase al respecto la STC 124/2003). Junto a ello ha de tenerse en cuenta que se est forjando un Derecho administrativo sancionador en el mbito de la Unin Europea. Los Tratados atribuyen la potestad sancionadora fundamentalmente al Consejo y a la Comisin (as, muy en especial, en materia de poltica de competencia), as como al Banco Central europeo. Numerosas normas de Derecho derivado prevn medidas sancionadoras y disciplinan su rgimen jurdico, y en ausencia de una normativa realmente general, ha sido la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de Luxemburgo la que ha elaborado los principios que rigen en esta materia, a partir de un anlisis comparado de los ordenamientos nacionales, influyendo a su vez, por un caracterstico efecto boomerang, sobre las regulaciones nacionales. Asimismo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo ha dictado importantes sentencias (entre las pioneras, la de 21 de febrero de 1984, Otztrk) al interpretar los derechos reconocidos en el Convenio europeo de Derechos Humanos. En el plano nacional, la construccin de un sistema ms o menos coherente se ha venido produciendo, de este modo, por va jurisprudencial.
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En 1992 la LPC regul en su Ttulo IX la potestad sancionadora, codificando de este modo, en gran medida, los principios desarrollados por la jurisprudencia precedente. Ahora bien, ms all de dichos principios, la LPC se remite a lo que disponga en cada caso la legislacin sectorial vigente, e incluso algunos de sus preceptos tiene carcter supletorio (p. ej., el que establece los plazos de prescripcin). An ms, la LPC excluye de su mbito de aplicacin las sanciones disciplinarias (aqullas que se imponen en las relaciones de especial sujecin), las tributarias y las del orden social. En desarrollo de la LPC se dict el RD 1398/1993, de 4 de agosto, que aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (en adelante, RSanc), que tiene valor supletorio de las reglas de procedimiento que puedan establecer las normas especiales. Algunas Comunidades Autnomas han aprobado tambin una Ley general reguladora del ejercicio de la potestad sancionadora por su propia Administracin (Ley vasca 2/1998) o Reglamentos generales de procedimiento sancionador (As, Decreto cataln 278/1993, o Decreto madrileo 245/2000). Por su parte, las Entidades locales tienen tambin potestad para aprobar ordenanzas de carcter sancionador, dentro del marco normativo estatal y autonmico, con la especialidad respecto a la vigencia del principio de legalidad que se estudiar en su momento. Finalmente, cabe hacer mencin especial a la competencia sancionadora ejecutiva que, junto a la reconocida a las Administraciones territoriales, se ha venido atribuyendo a las autoridades independientes o reguladoras (Banco de Espaa, Comisin Nacional del Mercado de Valores, Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones, Comisin Nacional de la Energa, Agencia espaola de proteccin de Datos, Tribunal de Defensa de la Competencia) por las leyes que las regulan y que pueden alcanzar sumas muy importantes y tener gran trascendencia para el desarrollo de la actividad empresarial del sector concernido. 2. Garantas constitucionales y principios de la potestad sancionadora La aplicacin al Derecho sancionador de los principios que rigen el Derecho Penal no ha sido, ni mucho menos, un proceso pacfico. Histricamente se mantuvo una exclusin formal de la aplicacin de los principios del Derecho Penal al Derecho sancionador administrativo, considerando que ste tena una naturaleza distinta. Tan es as que, inicialmente, las sanciones administrativas o gubernativas no eran recurribles ante los rganos jurisdiccionales, al considerarse como manifestacin especfica del poder poltico, puramente discrecional. Posteriormente se fue admitiendo la inexistencia de sanciones discrecionales, ya que esto es incompatible con la exigencia de tipificacin del supuesto de hecho en que consista el ilcito administrativo. Sin embargo, el sistema procesal que rega para la Administracin (decisin previa, presuncin de validez de los actos administrativos y principio de ejecutoriedad) ha mantenido en pie viejas tcnicas del Derecho de polica hasta tiempos recientes. Progresivamente, la labor de los Tribunales administrativos ha ido dando entrada a los principios del orden penal en el Derecho sancionador. A veces entendindolos como Principios Generales del Derecho, o, ms precisamente, como Principios Generales que condensaban reglas comunes a todo el ius puniendi del Estado y que, por lo tanto, resultaban de aplicacin directa al mbito sancionador administrativo. En la actualidad, el art. 25 de la CE ha consagrado esta interpretacin al considerar indistintamente aplicables tanto al mbito penal como al sancionador administrativo los principios de legalidad, tipicidad e irretroactividad de las disposiciones
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sancionadoras no favorables. La legislacin postconstitucional y la doctrina del propio Tribunal Constitucional ha demostrado, adems, que el elenco de principios comunes al ius puniendi del Estado es mayor an, destacando la aplicacin de otros principios como los de exigencia de culpabilidad o responsabilidad, o el de proporcionalidad. Hay que resaltar la importancia de la Ley 30/1992 en esta materia. En efecto, la LPC reconstruy formalmente, de manera innovadora, toda la doctrina sobre la potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas. La necesidad de una ley reguladora en este mbito era reclamada incesantemente por la doctrina y la jurisprudencia, por cuanto, como sealaba la STS de 20 de diciembre de 1988, en el Derecho administrativo sancionador son muchas las cuestiones todava dudosas cuya resolucin definitiva slo pueden venir por la va de una ley reguladora de la potestad sancionadora de las Administraciones pblicas". Siguiendo esta directriz, la LPC abord la ordenacin de la potestad sancionadora y especialmente la de los principios que rigen el ejercicio de dicha potestad. Con ello, la valoracin doctrinal del propsito que ha movido al legislador ha sido ciertamente favorable, aun a pesar de las crticas que se han formulado a algunas de las caractersticas concretas de la regulacin. Como regla general puede afirmarse que estos principios se aplican por igual al mbito sancionador administrativo y al mbito penal, por ser estas dos manifestaciones del mismo ius puniendi estatal. No obstante, debe tenerse presente que aunque la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo aplica generalmente los principios del orden penal al mbito administrativo, tal aplicacin se hace sin perjuicio de ciertas matizaciones de las que iremos dando cuenta. Analizaremos a continuacin los siguientes principios de la potestad sancionadora: de legalidad (a); de tipicidad (b); de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables y de retroactividad de las favorables (c); de responsabilidad (d); de proporcionalidad (e) y de non bis in dem (f). a) Principio de legalidad El principio de legalidad deriva del art. 25.1 CE: Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente en aquel momento Y ha sido incorporado al art. 127.1 LPC, conforme al cual: La potestad sancionadora de las Administraciones pblicas, reconocida por la Constitucin, se ejercer cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicacin del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este ttulo y, cuando se trate de entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en el ttulo XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local. Como ha destacado la jurisprudencia constitucional, este principio comprende una doble garanta: una material, conectada con el principio de seguridad jurdica, referida a la necesidad de predeterminacin normativa de las conductas ilcitas y las sanciones correspondientes. Esto es, la
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existencia de norma escrita, previa y cierta, que estudiaremos bajo el rtulo de principio de tipicidad; y otra formal, referida a la reserva de ley en materia sancionadora, a la que aqu nos referiremos. La primera cuestin a despejar es el alcance de la materia objeto de reserva de ley, y, en concreto, si, adems de a la tipificacin de las infracciones y la regulacin de las sanciones, afecta a otros aspectos complementarios, en particular los procedimentales. No existe una jurisprudencia uniforme, aunque parece entenderse que la materia procedimental no est reservada a Ley. Actualmente, hay una regulacin comn de carcter reglamentario, que analizaremos en el siguiente epgrafe, pero es cuestionable si temas como la prescripcin pueden considerarse tambin incluidos en lo procedimental, o si son ms bien aspectos sustantivos cubiertos por la reserva de ley. Hay que precisar, adems, que diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional que han admitido que la reserva legal puede quedar cumplida por Decreto-ley (SSTC 60/1986 y 6/1994, esta ltima admitiendo la cobertura legal del Real Decreto-Ley 3/1979, de Seguridad ciudadana en materia sancionadora). Asimismo, conviene destacar que la reserva de ley no es aplicable, conforme a la jurisprudencia constitucional, a la tipificacin de infracciones y sanciones por normas reglamentarias preconstitucionales, pues dicha exigencia no tiene carcter retroactivo (STC 42/1987). En el Derecho administrativo sancionador ha sido tradicional la regulacin por normas reglamentarias hasta la entrada en vigor de la Constitucin y, an hoy, la jurisprudencia constitucional reconoce la necesidad de admitir un margen de colaboracin reglamentaria. En efecto, el Tribunal Constitucional ha declarado que la garanta formal que incorpora el art. 25.1 CE no es idntica en el mbito de las sanciones administrativas que en el de las penales. En este sentido, la aplicacin de esta garanta constitucional debe hacerse con "matices" respecto al mbito del Derecho Penal donde la reserva material de Ley es absoluta. Por el contrario, en el mbito de la potestad sancionadora administrativa se admite una cierta colaboracin reglamentaria en la tipificacin de las infracciones y sanciones, como declararon las SSTC 42/1987; 61/1990; y 305/1993, en las que se afirma que "el alcance de la reserva legal no puede ser tan estricto en relacin con las infracciones y sanciones administrativas como en referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que ataen al modelo de distribucin de las potestades pblicas, bien por el carcter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, bien por ltimo por exigencias de prudencia o oportunidad que pueden variar en los distintos mbitos de ordenacin territoriales o materiales. Lo que la jurisprudencia constitucional prohbe de forma absoluta es la existencia de Reglamentos independientes o no claramente subordinada a la ley; as como reglamentos que se amparen en una clusula legal de remisin inespecfica. En consecuencia, lo que se admite en la tipificacin de las infracciones y sanciones es la colaboracin ocasional del reglamento de desarrollo o ejecutivo; siempre que ste no defina los ilcitos o infracciones administrativas ni las sanciones aplicables, sino que se limite a establecer ciertas especificaciones de las infracciones o la graduacin de las sanciones aplicables que sean un "mero complemento indispensable" (o un "mero desarrollo subordinado a la ley"). En todo caso, "la colaboracin reglamentaria en la normativa sancionadora slo resulta constitucionalmente lcita cuando en la Ley que le ha de servir de cobertura queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurdica y la naturaleza y lmites de las sanciones a imponer". Adems, la remisin debe ser expresa, delimitada y su contenido en cierta medida previsible, para cuya determinacin la jurisprudencia constitucional emplea los criterios de la complitud de la Ley remitente y de la previsibilidad de la norma reglamentaria remitida.
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La Ley 30/1992 es reflejo de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha sido positivizada en el art. 129.3 LPC, segn el cual: "Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o gradaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o lmites de las que contempla la ley, contribuyan a la ms correcta identificacin de las conductas o la ms precisa determinacin de las sanciones correspondientes". Esta manifestacin de la colaboracin del Reglamento en el mbito de la potestad sancionadora tiene especial importancia en el mbito local, ya que las Entidades locales slo pueden expresar su voluntad normativa en disposiciones administrativas de carcter general (Ordenanzas). El Tribunal Constitucional, como regla general, ha reconocido que la necesidad de respetar la autonoma local constitucionalmente garantizada en materia de competencia de los entes locales lleva a flexibilizar las consecuencias de la reserva de ley, pero no a excluirla, por lo que no pueden los municipios y otros entes locales tipificar por completo y segn su propio criterio infracciones y sanciones administrativas (STC 25/2004, entre otras; doctrina tambin sostenida por el Tribunal Supremo, en STS de 25 de mayo de 2004, entre las ms recientes). El problema, claro est, radica en determinar cul es la medida de dicha flexibilizacin. El reconocimiento de una cierta potestad de graduacin de las infracciones y sanciones administrativas ha sido una reivindicacin constante de los Entes Locales, que ha tenido plasmacin en algunas de las medidas adoptadas por el Estado para dar cumplimiento al llamado Pacto Local. En este sentido destaca la LO 10/1999, de reforma parcial de la LO de Seguridad Ciudadana, que modifica su art. 29 para habilitar a los Municipios para especificar en sus respectivas ordenanzas los tipos infractores cuya sancin corresponde a los Alcaldes en el marco de dicha Ley (en materia de espectculos pblicos y actividades y recreativas, tenencia ilcita y consumo pblico de drogas y de seguridad) dentro de los lmites del art. 129.3 de la LPC. Asimismo, la Ley 57/2003, de Modernizacin del Gobierno Local, introdujo en la LBRL un Ttulo XI titulado Tipificacin de las infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias. Se establece que, para la adecuada ordenacin de las relaciones de convivencia de inters local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios pblicos, los entes locales podrn, en defecto de normativa sectorial especfica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas, de acuerdo con los criterios que se fijan, consistentes en la clasificacin de infracciones que hace la propia LBRL entre infracciones muy graves, graves y leves, sancionables, salvo previsin legal distinta, hasta 3.000, 1.500 y 750 euros, respectivamente. No obstante, se trata de una regulacin parcial. Probablemente sea razonable entender, con SNCHEZ MORN, esta cuestin deben abordarse desde una perspectiva finalista y no formal, dado que el objetivo de la reserva de ley es la garanta de que cualquier medida sancionadora se apruebe democrticamente por los rganos parlamentarios y por un procedimiento participado. Otra cosa es que deba existir un lmite material a la regulacin sancionadora local, de la misma naturaleza que el establecido por el Tribunal Constitucional respecto de la legislacin autonmica, y que conecta con la competencia del Estado para salvaguardar la igualdad bsica de los espaoles en el ejercicio de los derechos fundamentales (art. 149.1.1. CE). b) Principio de tipicidad
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El principio de tipicidad no es sino una derivacin del principio de legalidad en su dimensin de predeterminacin normativa ya que como seala la STC 61/1990, "el principio de legalidad abarca o afecta al de tipicidad de las infracciones y sanciones administrativas, de tal modo que el conjunto de normas permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y grado de sancin susceptible de ser impuesta ante una conducta determinada". Por ello el Tribunal Constitucional hace coincidir la garanta material del art. 25.1 CE con el principio de tipicidad, es decir, con la existencia de preceptos jurdicos (lex praevia) que permitan predecir, con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas que llevan aparejadas la responsabilidad del administrado y su eventual sancin. Este principio se encuentra estrechamente vinculado al principio de seguridad jurdica, proclamado en el art. 9.3 CE y, como ha declarado el Tribunal Constitucional, su concrecin reclama las siguientes exigencias a la ley: a) que incluya todos los elementos del tipo, as como las causas de exclusin de la responsabilidad, pues en otro caso no se efecta correctamente la definicin acaba de la infraccin; b) que la ley determine las sanciones que pueden corresponderse con la infraccin realizada; c) la necesidad de la definicin de los ilcitos y de las sanciones y la necesaria correspondencia entre aqullos y stas. Una correspondencia cuya determinacin, como bien se comprende, puede dejar mrgenes ms o menos amplios a la apreciacin administrativa o judicial, pero que en modo alguno puede quedar encomendada por entero a ella (STC 220/1990). El principio de tipicidad de las infracciones ha sido recogido por el art. 129.1 de la Ley 30/1992, segn el cual: Slo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurdico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la administracin local en el ttulo XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local. Sin embargo, en cuanto a la tipicidad de las infracciones, la LPC no se ocupa de resolver, en un sentido o en otro, la vieja cuestin del empleo de dos tcnicas en la tipificacin: la utilizacin de conceptos jurdicos indeterminados y la posibilidad de normas con tipos sancionadores en blanco, que se rellenan de contenido mediante la aplicacin de otras normas, esto es, que tipifican infracciones por remisin a otras que impongan deberes, obligaciones o prohibiciones de ineludible cumplimiento, de forma que su conculcacin se considere el elemento definidor de la infraccin. Cuestiones de las que s se ha ocupado el Tribunal Constitucional. - En primer lugar, el Tribunal Constitucional ha reconocido la posibilidad de utilizar conceptos jurdicos indeterminados en la tipificacin de las infracciones, tales como: "paz pblica" "orden pblico" o "probidad". En este sentido es paradigmtica la STC 62/1982, que declara que no se lesiona el principio de tipicidad "en los supuestos en que la definicin del tipo interpone conceptos cuya delimitacin permita un margen de apreciacin, mxime en aquellos supuestos en que los mismos responden a la proteccin de bienes reconocidos en el contexto internacional en el que se inserta nuestra Constitucin". Pero esta admisin no es ilimitada; ya que, como seal la posterior STC 26/1994, para ser vlida, la concrecin de dichos conceptos jurdicos indeterminados ha de ser
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"razonablemente factible en virtud de criterios lgicos, tcnicos o de experiencia que permitan prever con suficiente seguridad la naturaleza y caractersticas esenciales de las conductas constitutivas de infraccin tipificada. Alguna jurisprudencia exige, en estos casos, una motivacin ms intensa del acto que impone la sancin (as, p. ej., STS de 3 de marzo de 2001). - En segundo lugar, los tipos denominados en blanco son admitidos por el Tribunal Constitucional que estima que no vulneran per se el principio de lex certa, siempre que el relleno de contenido Se mueva en las limitadas coordenadas en las que segn hemos visto ste puede desenvolverse, de tal modo que la consecuencia punitiva de la trasgresin sea previsible razonablemente (STC 219/1989, entre otras). Dentro de este marco, el tipo sancionador puede quedar integrado por la vulneracin de reglamentos o incluso de circulares vinculantes de entidades administrativas independientes o de normas tcnicas, pues la reserva de ley formal se exige de la norma sancionadora y no de aquella a la que se remite. En lo que hace a la tipicidad de las sanciones, stas tambin han de estar predeterminadas por la ley con suficiente grado de certeza. As, dispone el art. 129.2 LPC: nicamente por la comisin de infracciones administrativas podrn imponerse sanciones que, en todo caso, estarn delimitadas por la Ley. Este principio no se opone a que la ley otorgue a la Administracin un margen de apreciacin para graduar la sancin conforme a las circunstancias, y as suele hacerse, pero s prohbe que ste sea tan amplio que se transforme en una decisin prcticamente libre (STC 100/2003, por todas). Finalmente, dentro del principio de tipicidad se encuentra la prohibicin de la analoga in peius. Como seala el art. 129.4 LPC, Las normas definidoras de infracciones y sanciones no sern susceptibles de aplicacin analgica. Al igual que ocurre en el Derecho penal, el principio de tipicidad prohbe, por razones de seguridad jurdica, la aplicacin analgica de las normas sancionadoras administrativas, que slo pueden aplicarse a las conductas que renan todos los elementos del tipo descrito, principio que ya antes de la LPC haba sido rotundamente afirmado por la jurisprudencia constitucional (STC 75/1984). El problema radica a veces en deslindar la aplicacin analgica prohibida y la mera interpretacin de preceptos que describen tipos de infracciones en trminos amplios o generales. c) Principio de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables y de retroactividad de las favorables Dispone el art. 128 LPC que: 1. Sern de aplicacin las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infraccin administrativa. 2. Las disposiciones sancionadoras producirn efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor.
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El primer apartado se refiere a la irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables, y enlaza con los arts. 9.3 y 25.1 CE. El segundo apartado dispone la retroactividad de las normas sancionadoras ms favorables que aquellas vigentes hasta la fecha respecto de infracciones cometidas antes de dicha entrada en vigor. Esta norma no se deriva de la Constitucin, sino que es una opcin legislativa. Ahora bien, conviene aclarar que la retroactividad favorable no permite revisar actos firmes. Ambos principios son de aplicacin no slo a la tipificacin de infracciones y sanciones, sino tambin a otros elementos, como la prescripcin o las circunstancias modificativas de la responsabilidad. d) Principio de responsabilidad A diferencia de lo que ocurre con los principios anteriores, que son de aplicacin sustancialmente similar en el Derecho penal y en el Derecho Administrativo, no puede decirse lo mismo respecto al principio de responsabilidad, que suscita diversas cuestiones, relacionadas con la exigencia o no de culpa; con la determinacin de los sujetos responsables; y con las circunstancias modificativas de la responsabilidad. - Respecto a la exigencia o no de culpa, se entendi en tiempos que la responsabilidad en el mbito de las sanciones administrativas era de naturaleza "objetiva", esto es, que su materializacin no precisaba dolo, culpa o negligencia en la conducta sancionable, como s se exige en el Derecho penal. Se justificaba en la naturaleza de las conductas constitutivas de infraccin administrativa y en la dificultad prctica de probar la culpabilidad en muchos casos, como en el de las infracciones en masa (as, las tributarias). Esta posicin fue progresivamente condenada por la jurisprudencia a partir de los aos sesenta, y de este modo el Tribunal Supremo vino exigiendo una subjetivizacin culposa cuando menos de la accin u omisin que resulta sancionable en el mbito administrativo, exigencia que fue posteriormente refrendada por el Tribunal Constitucional (STC 76/1990). Actualmente, el art. 130.1 LPC dispone: "Slo podrn ser sancionados por hechos constitutivos de infraccin administrativa las personas fsicas o jurdicas que resulten responsables de los mismos aun a ttulo de simple inobservancia". El precepto parece prescindir de la culpa, y, de ser as, entrara en contradiccin con la jurisprudencia antes vista, por lo que los autores y la jurisprudencia han llevado a cabo una interpretacin correctora, conforme a la cual la exigencia de culpabilidad en el ilcito administrativo es ms flexible que en el Derecho penal. SNCHEZ MORN apunta que concurre por lo comn en los sujetos que pueden ser objeto de sancin un deber de diligencia que les impide excusar su culpa por ignorancia de las leyes aplicables y las obligaciones que les imponen. La inobservancia de este deber de diligencia, que incluye la culpa in eligendo e in vigilando (p. ej., a efectos de la responsabilidad de las empresas y personas jurdicas y sus dirigentes por hechos y omisiones de sus empleados) es suficiente para integrar el elemento subjetivo del ilcito. Hay, sin embargo, causas que exculpan de responsabilidad a los presuntos infractores. Entre ellas, y adems de la fuerza mayor y el caso fortuito, se encuentra por un lado la confianza legtima derivada de una actuacin de la Administracin que permita generar en el sujeto la conviccin de
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estas actuando lcitamente (licencias previas, precedentes, criterios manifestados en publicaciones o consultas, etc.); por otro lado, el error de hecho invencible; finalmente, la actuacin basada en una interpretacin razonable, aunque errnea, de la norma que resulta infringida (como establece, en materia tributaria, el art. 179.2 LGT). Obviamente la aplicacin de estas causas eximentes de responsabilidad u otras similares, as como la extensin del deber de diligencia del inculpado, debe analizarse a la luz de las circunstancias de cada caso y teniendo en cuenta el principio de buena fe. Aadimos nosotros si no cabe contemplar este mecanismo como una presuncin iuris tantum de culpa, que compete en su caso al responsable combatir alegando y acreditando cualquiera de las circunstancias antes mencionadas, lo cual puede resultar una carga necesaria para la efectividad del Derecho administrativo sancionador, aunque severa, mxime teniendo en cuenta el juego del principio de ejecutividad y ejecutoriedad que rige en el Derecho administrativo. A la potestad sancionadora de la Administracin le son de aplicacin los principios de garanta contenidos en el artculo 24.2 CE en relacin con el proceso penal, entre los que figura la presuncin de inocencia, que es uno de los principios nucleares del Estado de Derecho igualmente aplicable al mbito de la potestad sancionadora tal y como ha proclamado la jurisprudencia constitucional desde la STC 18/1981. Por tanto, como seala la STC 120/94, "la presuncin de inocencia es un principio esencial en materia de procedimiento que opera con la misma funcin e intensidad en el ejercicio de aquella potestad administrativa". Este principio tiene mltiples facetas en el mbito procesal del enjuiciamiento penal, de las cuales, para el especfico mbito de la potestad administrativa sancionadora, la STC 138/92 destaca especialmente dos que, por otra parte, han sido implcitamente recogidas en el art. 137 LPC: que la carga de probar los hechos constitutivos de infraccin corresponde ineludiblemente a la Administracin actuante, sin que sea exigible al inculpado una diablica probatio de los hechos negativos; y que se requiere la existencia de un acervo probatorio suficiente, cuyas piezas particulares han de ser obtenidas sin menoscabo o deterioro de los derechos fundamentales del inculpado. Ntese que, no obstante, el propio art. 137 LPC establece, en su prrafo tercero que: Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad, y que se formalicen en documento pblico observando los requisitos legales pertinentes, tendrn valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan sealar o aportar los propios administrados. - En cuanto a los sujetos responsables, debe destacarse la particularidad del Derecho administrativo sancionador que recoge el citado art. 130.1, que se refiere a la responsabilidad de las personas fsicas y jurdicas. Esta posibilidad es polmica, y ha dado lugar a una lnea fluctuante en la jurisprudencia del Tribunal Supremo. En todo caso, el Tribunal Supremo ha declarado en numerosas ocasiones la procedencia de emplear los conceptos de culpa in vigilando o culpa in eligendo para imponer sanciones a las personas jurdicas como consecuencia de la actuacin de sus empleados o de personas fsicas respecto de las que ejercan control o vigilancia, sealando que esta especial manifestacin subjetiva del principio de culpabilidad no impide que nuestro Derecho Administrativo admita la responsabilidad directa de las personas jurdicas, reconocindole pues, capacidad infractora. Esto no significa, en absoluto, que para el caso de las infracciones administrativas cometidas por personas jurdicas se haya suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino simplemente que ese principio se ha de aplicar necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas fsicas. Esta construccin distinta de la imputabilidad de la autora de la infraccin a la persona jurdica nace de la propia naturaleza de la ficcin jurdica a la
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que responden estos sujetos. Falta en ellos el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir las normas a las que estn sometidas. - La existencia de una pluralidad de personas responsables de una misma infraccin se regula en el art. 130.3 LPC del siguiente modo: Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposicin legal corresponda a varias personas conjuntamente, respondern de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. Sern responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las
obligaciones impuestas por la ley que conlleven el deber de prevenir la infraccin administrativa cometida por otros, las personas fsicas y jurdicas sobre las que tal deber recaiga, cuando as lo determinen las leyes reguladoras de los distintos regmenes sancionadores. Se trata de una regulacin escueta, a lo que se une la falta de reglas ms precisas en la mayora de las normativas sectoriales, lo que provoca dificultades aplicativas sobre cuestiones nucleares, como quines en el Derecho administrativo sancionador deben o pueden ser considerados responsables a ttulo de colaboradores necesarios o en virtud de su participacin en los hechos, junto al infractor principal. A falta de determinaciones normativas, la extensin de responsabilidad a otros partcipes, con carcter solidario, slo puede admitirse excepcionalmente y sobre la base de una culpabilidad demostrada, como interpreta la jurisprudencia en virtud del principio de personalidad de la pena (STS de 3 de diciembre de 2003, por todas). Por su parte, la responsabilidad derivada del deber de prevenir lo que hagan otros queda excluida si el obligado ha observado una conducta diligente y la infraccin se comete por el otro desconociendo las rdenes o instrucciones de aqul. Algunas normas sectoriales establecen, por el contrario, una regla de individualizacin de las sanciones (p. ej., al promotor y al director tcnico de una obra), y reglas especficas sobre la autora segn los diferentes tipos de infracciones que contemplan. - Finalmente, cabe sealar que no existe una regulacin general de las circunstancias modificativas de la responsabilidad. La jurisprudencia tiende a aplicar algunas reglas extradas del Derecho penal, como el error invencible, el estado de necesidad o la obediencia debida, pero no la minora de edad penal, dado que los menores tambin tienen capacidad de obrar en el Derecho administrativo, conforme dispone el art. 30 LPC, a salvo todo ello de la responsabilidad subsidiaria de quienes tienen el deber legal de ejercer la patria potestad o la tutela. e) Principio de proporcionalidad La proporcionalidad supone la exigencia de una relacin de correspondencia entre la infraccin y la sancin, de forma que sta no incurra en medidas innecesarias o excesivas. Este principio est consagrado en el art. 131.3 LPC, segn el cual: 1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningn caso podrn implicar, directa o subsidiariamente, privacin de libertad.
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2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deber prever que la comisin de las infracciones tipificadas no resulte ms beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas. 3. En la determinacin normativa del rgimen sancionador, as como en la imposicin de sanciones por las Administraciones Pblicas se deber guardar la debida adecuacin entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la sancin aplicada, considerndose especialmente los siguientes criterios para la graduacin de la sancin a aplicar: a) La existencia de intencionalidad o reiteracin. b) La naturaleza de los perjuicios causados. c) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la misma naturaleza cuando as haya sido declarado por resolucin firme. El principio de proporcionalidad, que se califica en la jurisprudencia como principio integrador del ordenamiento jurdico, impone, pues, la obligacin de modular el resultado sancionador a las circunstancias concurrentes, tal y como declar la STC 286/1993. Este principio tiene varias proyecciones: - En primer lugar, debe ser observado por el legislador (en la determinacin normativa) en el momento de regular el cuadro de infracciones y sanciones, tanto para clasificar aqullas segn su gravedad, como para determinar la sancin que corresponde a cada tipo y clase de infracciones. Principio que juega tanto proscribiendo sanciones excesivas como insuficientes, caso ste ltimo al que se refiere especficamente el apartado segundo. - En segundo lugar, debe ser tambin respetado por la Administracin a la hora de aplicar la norma sancionadora (en la imposicin de sanciones), graduando su alcance dentro de los mrgenes que habitualmente prevn las leyes y, en su caso, para determinar el tipo sancionador cuando la conducta ilcita pueda ser incluida en varios de ellos en funcin de su gravedad. Para ello, la propia LPC alude a diversos criterios en su apartado tercero, que antes reprodujimos, y que, en todo caso, no constituyen una lista cerrada y, de hecho, diferentes leyes sectoriales establecen otros distintos. La aplicacin del principio de proporcionalidad en la aplicacin obliga a motivar exponiendo las razones por las que se adoptar una sancin concreta entre el abanico de sanciones o la horquilla de cuantas establecidas. Como apunta SNCHEZ MORN, Se ha discutido si la decisin que la Administracin adopte dentro de los mrgenes legales y suficientemente motivada puede ser objeto de control judicial sustitutivo o debe ser respetada en caso de recurso contencioso-administrativo. Aunque la jurisprudencia no es unnime, resulta muy frecuente la sustitucin de la ponderacin de las circunstancias concurrentes que la Administracin realiza por la que articula el propio rgano judicial, lo cual es ms que discutible desde el punto de vista del reparto de funciones constitucionales en un Estado democrtico. e) Principio non bis in idem Siguiendo a SNCHEZ MORN en su exposicin de este principio, hay que constatar que la legislacin sobre sanciones administrativas es an bastante imperfecta como se manifiesta en el dato que la frecuencia con que una misma conducta est tipificada como ilcita en varios textos legales a la vez, ya sea una ley administrativa y el cdigo Penal, ya sea en varias leyes administrativas o en
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varios preceptos de algunas de ellas. En otros casos, la misma conducta puede ser integrada en dos o ms tipos sancionadores diferentes, ya que uno tiene un contenido ms amplio que el otro y se superpone a l o bien una de las conductas tipificadas presupone otra que tambin lo est aparte. En otros casos, se plantea si una conducta reiterada o prolongada en el tiempo es constitutiva de una o varias infracciones tipificadas. En todos estos casos, podra llegarse a la imposicin de varias sanciones a un mismo sujeto por una misma conducta o actuacin, ya sea simple o continuada. Sin embargo, el principio non bis in idem, extrado por el Tribunal Constitucional del art. 25.1 CE desde la STC 2/1981, prohbe imponer varias sanciones, de cualquier tipo, cuando exista identidad de sujeto infractor, hecho y fundamento. Dicho principio se recoge hoy en el art. 133 LPC, conforme al cual: No podrn sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o
administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento. Pueden diferenciarse dos casos de posible concurrencia: la de sancin penal y sancin administrativa y la de sanciones administrativas. - En el primer caso, la Administracin no puede imponer una sancin cuando los mismos hechos han sido objeto de condena penal, concurriendo las tres identidades, regla que expresa la preeminencia de la sancin penal sobre la administrativa. Hay que precisar cmo juega este principio. Si existe una sentencia penal condenatoria previa, y se hubiera incoado ya un procedimiento administrativo sancionador, deber archivarse (art. 5.1 RSanc). Si no se hubiera incoado an, no podr iniciarse. El problema se suscita cuando existe un previo pronunciamiento administrativo, en cuyo caso, la jurisprudencia no es uniforme, habiendo sealado que, o bien la posterior condena penal sera inviable (STC 177/1999) o bien s lo es, pero en ese caso dejara sin efecto la sancin administrativa (o la descontara) o implicara su revisin o anulacin. Para evitarlo, y dado que la tramitacin de un expediente sancionador administrativo es con frecuencia ms rpida que la de uno penal, la legislacin establece una regla procedimental, segn la cual, iniciada una instruccin penal, la Administracin no puede proseguir o concluir el expediente sancionador abierto por los mismos hechos e idntico fundamento contra las mismas personas. Es ms, no pocas leyes sectoriales obligan a la propia Administracin a pasar el tanto de culpa a dar traslado al Ministerio Fiscal en cuanto aparezcan indicios de delito (regla acogida en el art. 7.1 RSanc). Algunas leyes y el propio RSanc (art. 7.2) imponen la inmediata suspensin del procedimiento sancionador y otras permiten continuar la tramitacin, pero prohben que la resolucin sancionadora se dicte hasta que no haya sentencia penal, para evitar prdidas de tiempo innecesarias, en caso de que finalmente no haya condena penal. En todo caso, la suspensin del procedimiento, en la fase que sea, no reabre el cmputo del plazo de prescripcin de la infraccin administrativa. Si la sentencia penal es absolutoria, es posible proseguir o reanudar el expediente administrativo e imponer una sancin de esta naturaleza, pues la ausencia de responsabilidad penal no conlleva la irresponsabilidad administrativa. Ahora bien, ello debe complementarse con la llamada vinculacin de la Administracin al relato fctico del orden penal, que significa que la Administracin que instruye y resuelve un expediente sancionador ha de estar a los hechos fijados como ciertos por el orden penal que le vincula. As, segn el art. 137.2 LPC,
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"[...] los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularn a las Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien". Y ello, por cuanto, como seala el Tribunal constitucional, unos hechos no pueden existir y dejar de existir al mismo tiempo para rganos diferentes del Estado (STC 77/1983, por todas). La Administracin no est vinculada, en cambio, por la valoracin de esos hechos llevada a cabo por la jurisdiccin penal. Y, por otra parte, si la sentencia penal se limita a declarar unos hechos como no probados, nada impide a la Administracin verificar las pruebas que permitan probarlos posteriormente. Hay que puntualizar que no existe prohibicin de sancionar en la va administrativa si ya hay condena en la va penal cuando la sancin administrativa por los mismos hechos tenga distinto fundamento, lo que ha de entenderse como que los bienes jurdicos protegidos por la norma penal y por la administrativa sean diferentes. Ello se admite con mayor frecuencia en lo que hace a la compatibilidad de las sanciones disciplinarias con las sanciones administrativas o penales, siempre que tales medidas persigan la proteccin de bienes jurdicos diferenciados, lo que a menudo ocurre por cuanto la infraccin administrativa tutela el orden interno de la Administracin o el buen funcionamiento de los servicios o la confianza de los ciudadanos en aqulla y en sus agentes (por todas, STS de 8 de marzo de 2002). Ahora bien, no puede elevarse esta compatibilidad a regla sin excepcin, en la medida en que algunas normas penales que sancionan conductas de los funcionarios o de otras personas sometidas a relaciones de especial sujecin tienen la misma finalidad que las normas administrativas sancionadoras (STC 234/1991). - El segundo aspecto es el de la compatibilidad o no de la imposicin de diversas sanciones administrativas por unos mismos hechos. Se trata de una materia que carece de regulacin general, con la salvedad de lo dispuesto en el RSanc, que como sabemos tiene un mbito de aplicacin reducido y carcter supletorio. Al respecto, hay que distinguir diversas hiptesis: El concurso ideal de normas: se da cuando un mismo hecho cae bajo el mbito de aplicacin de varias normas sancionadoras, por ser subsumible en su presupuesto de hecho. En estos casos hay que acudir al principio de especialidad y de competencia. El concurso real de infracciones: se produce cuando un mismo hecho es constitutivo de varias infracciones. En estos casos, la concurrencia de infracciones puede dar lugar a sanciones independientes slo si son infracciones autnomas entre s, es decir, cuando la comisin de una no entrae necesariamente la de la otra, ya que en caso contrario deber imponerse nicamente la sancin correspondiente a la infraccin ms grave cometida, como establece el art. 4.4 RSanc (p. ej., no presentacin en plazo de una declaracin tributaria, que conlleva adems su falta de abono). Cuando se da una concurrencia de sanciones con el orden comunitario (art. 5.2 RSanc), el rgano estatal competente podr aplazar la resolucin del procedimiento si se acreditase que se est siguiendo un procedimiento por los mismos hechos ante los rganos comunitarios europeos (la potestad sancionadora a nivel comunitario reside en la Comisin y se despliega fundamentalmente sobre los mbitos de la competencia y del transporte). En este caso, se procede a la suspensin del procedimiento interno hasta que exista resolucin firme en el procedimiento comunitario. La suspensin parece formulada como potestad discrecional y, en todo caso, y al igual que en el supuesto de prejudicialidad penal, est suspensin tampoco reanuda el plazo de prescripcin ni se tiene en cuenta a efectos de la caducidad. Una vez que existe resolucin firme en el procedimiento
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comunitario se alzar la suspensin del procedimiento interno, pero la eventual sancin que se produzca en ste deber ser bien graduada para aminorarla, o bien compensada con la impuesta por los rganos comunitarios, sin perjuicio, en este ltimo caso de declarar la comisin de la infraccin. Finalmente, hay que aludir al tema de la infraccin continuada y su distincin con las infracciones sucesivas y acumuladas. A estos efectos, ser determinante constatar si todos los hechos tienen una unidad lgica y finalista o de propsito o no y si se tipifican en idntico precepto o, por el contrario, son independientes entre s (STS de 31 de marzo de 2003, entre otras). Como seala el art. 4.6 RSanc, ser sancionable como infraccin continuada: la realizacin de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecucin de un plan preconcebido o aprovechando idntica ocasin En estos casos, no es posible iniciar un nuevo procedimiento hasta que no se resuelva el primero y la resolucin sea ejecutiva. Adems, segn la jurisprudencia, la infraccin continuada es incompatible con el agravante de reincidencia. Analizados estos principios, debemos hacer un excurso acerca de las particularidades de la potestad disciplinaria respecto a la aplicacin de los principios generales de la potestad sancionadora, a partir de su exclusin por el art. 127 LPC, segn el cual Las disposiciones de este Ttulo no son de aplicacin al ejercicio por las Administraciones pblicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual. La potestad disciplinaria que la Administracin ostenta en relacin a los funcionarios pblicos, el personal a su servicio y, en general, respecto a todos aquellos que guardan con la Administracin una relacin de sujecin ms intensa o especial, ha constituido desde siempre una especialidad que presenta no pocas particularidades con relacin a la potestad sancionadora a la que se somete el comn de los ciudadanos, que se sitan en una simple relacin de sujecin general. A diferencia de sta, la potestad disciplinaria se aplica a los grupos o colectivos que se relacionan con la Administracin de una manera ms intensa, nacida a consecuencia de un ttulo jurdico especfico: es el mbito propio de la organizacin y de las relaciones de especial sujecin. La explicacin de esta especialidad deriva de su configuracin histrica, que hizo que se entendiera que en estos mbitos la Administracin tena una gran libertad de configuracin de la situacin jurdica de los mencionados colectivos en funcin de las necesidades que iba presentando el servicio. Por ello, aqu no se aplicaran los principios penales punitivos ni siquiera cuando estos fueron admitidos para la potestad sancionadora general. La doctrina ha reaccionado frente a esta separacin extrema de la potestad disciplinaria respecto de la sancionadora general. Como consecuencia de ello, hoy se advierte una corriente de acercamiento de la potestad disciplinaria a los principios de la potestad sancionadora general que tiene refrendo jurisprudencial; si bien se admiten an ciertas singularidades, que tienen su mxima expresin en la no aplicacin del principio de non bis in idem y en la "relajacin" del principio de legalidad. Sin embargo, s parece existir cierta unanimidad doctrinal sobre la necesidad de restringir esta calificacin a los grupos que estn incardinados en la organizacin administrativa: funcionarios, presos, militares y escolares, cerrando as el crculo de posibles destinatarios de la potestad
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disciplinaria y reaccionando contra su aplicacin a cualquier tipo de relacin jurdica nacida de una actividad reglamentada -autorizaciones-; de la utilizacin de un servicio pblico -usuarios-; o de la pertenencia a una corporacin profesional. En todo caso, como decamos, la LPC declara que el Ttulo IX De la potestad
sancionadora no es de aplicacin a la actividad disciplinaria de la Administracin respecto del personal a su servicio y respecto de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual. Por su parte, la Disposicin Adicional octava dispone que el procedimiento sancionador en materia disciplinaria se regularn por su normativa especfica, no sindole de aplicacin la presente ley. Esta exclusin plantea ciertos problemas, porque una cosa es la admisin de particularidades en el seno de la potestad disciplinaria y otra muy distinta que a los colectivos afectados por ella no se les reconozcan derechos fundamentales y principios que plasma dicha Ley con carcter general. Por ello, el Tribunal Constitucional ha declarado la aplicacin en el mbito de las relaciones de especial sujecin de la doctrina de los Derechos fundamentales y la presuncin de inocencia; y, ms concretamente, de los principios de legalidad, tipicidad e irretroactividad. Si bien algunos pronunciamientos del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo han admitido un "ablandamiento de dichos principios", en especial del de reserva de ley o principio de legalidad. No obstante, esta relajacin no puede conllevar la tipificacin de conductas infractoras por va reglamentaria completamente desconectada o al margen de una previa disposicin de rango legal. - El principio de legalidad tiene una sustancial flexibilizacin en materia de relaciones de sujecin especial, ya que el Tribunal Constitucional ha admitido que si bien en este tipo de relaciones el ejercicio de la potestad sancionadora debe tener tambin una cobertura legal, la ley puede remitir al reglamento por entero o casi por entero la especificacin y graduacin de las infracciones (desde la STC 2/1987, argumento que ha sido acogido por el Tribunal Supremo, por todas y recientemente, en STS de 26 de abril de 2004). La excepcin es an ms clara cuando la tipificacin se las infracciones o la determinacin de las sanciones se lleva a cabo por entidades o corporaciones dotadas de autonoma para la regulacin de las relaciones de sujecin especial, como en el caso de los colegios profesionales (STC 219/1989), en que el Tribunal constitucional ha considerado como habilitacin legal suficiente la contenida en el art. 5.i de la Ley de colegios profesionales de 1974, que se limita a prever la facultad de los colegios para ordenar el ejercicio de la facultad disciplinaria. - En cuanto al principio de tipicidad, dentro del tema de la exclusin de clusulas generales o indeterminadas para la tipificacin de las infracciones debe hacerse referencia a un problema tpico de la materia disciplinaria. En este mbito resulta ciertamente difcil evitar el recurso a estndares deontolgicos de conducta que son utilizados comnmente para fijar los tipos infractores a los que se conectan efectos sancionadores (p.ej., "velar por la tica profesional"; "atentado grave a la dignidad del superior"; o los "deberes de lealtad y obediencia" exigidos a los funcionarios). En este punto hay que retener dos precisiones: que el art. 26 CE prohbe expresamente los llamados Tribunales de Honor en el mbito de la Administracin civil; y que esos estndares de conducta deben interpretarse siempre como conceptos jurdicos indeterminados; esto es, que slo pueden dar lugar a una interpretacin o solucin posible, de un lado, y, de otro, que en cada caso han de concretarse a partir de los hechos y desde los valores expresados en dichos conceptos, y no por abstractas y vagas alusiones al honor, dignidad o conducta esperable en un determinado colectivo. - Un problema especfico en este campo es la inaplicacin del principio de non bis in idem; esto es, que quien se encuentra inmerso en una relacin de sujecin especial puede ser sancionado dos veces por el mismo hecho: una por aplicacin del correctivo disciplinario que le corresponda y
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otra por aplicacin del tipo infractor, penal o administrativo, en el que hubiera podido incurrir. En este sentido cabe decir que la ms reciente jurisprudencia admite que no es posible excepcionar el principio de non bis in idem por el mero hecho de estar en presencia de una relacin calificable, sin ms, como de especial sujecin; teniendo que existir otra justificacin adicional, cual es que las medidas correctivas traten de proteger bienes jurdicos distintos. 3. Las sanciones administrativas y sus clases Hasta ahora han sido infructuosos los intentos por hallar una diferencia cualitativa entre los ilcitos penales y los ilcitos administrativos (al menos, en el mbito de las relaciones de sujecin general). S podemos, en cambio, trazar algunas diferencias entre los efectos que unos y otros llevan aparejados, y es que hay cierto tipo de males que no pueden ser inflingidos por va sancionatoria. El art. 25.3 CE impide que la Administracin civil imponga sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privacin de libertad. Esta expresa prohibicin, que actualmente pudiera parecernos superflua por su obviedad, es testimonio de una enrgica reaccin del constituyente contra este tipo de sanciones, que no tuvieron un carcter ni mucho menos excepcional en etapas preconstitucionales. Debemos precisar, no obstante, que el art. 25.3 CE excepciona a sensu contrario a la Administracin militar, mbito en el que por razones tradicionales y de disciplina se mantienen sanciones de arresto. Es necesario aadir que, aunque carezca de un expreso reflejo constitucional, queda vedada igualmente a la Administracin la imposicin de sanciones que impliquen privacin o limitacin de otros derechos fundamentales. Las sanciones administrativas tpicas son la multa y la privacin de derechos: - La multa, o sancin pecuniaria, es la sancin administrativa por excelencia. Los principios de tipicidad y de proporcionalidad exigen que se grade su cuanta en correspondencia con la gravedad de las infracciones. Normalmente las normas proceden a fijar los lmites mnimos y mximos de las multas por infracciones muy graves, graves y leves. Por otra parte, numerosas leyes sectoriales no prefijan cifras concretas como lmites mximos y acuden al procedimiento de remitir el importe de las multas al resultado de multiplicar determinadas valoraciones realizadas por la Administracin (p. ej., el beneficio obtenido con la conducta ilcita, el valor de los bienes objeto de la infraccin) por un coeficiente (el doble, el triple,...). Esta tcnica ha suscitado las dudas de la doctrina por cuestionar los principios de tipicidad y de seguridad jurdica que exigen un conocimiento previo de las consecuencias de la actividad ilcita. Todo ello, sin perjuicio de que, como establece la propia Ley 30/1992 en su art. 130.2, el importe de las multas deba ser superior al beneficio obtenido con la actividad ilcita, de otro modo no cumpliran su finalidad disuasoria. - Las sanciones consistentes en la privacin de derechos de los que son titulares los sujetos sancionados han conocido una gran expansin en las ltimas dcadas. Este tipo de sanciones, tradicionales en el Derecho disciplinario de los funcionarios pblicos en el que no se aplican multas-, han sido adoptadas por numerosas leyes sectoriales, en mbitos en los que para el ejercicio de actividades se requiere la habilitacin por un ttulo administrativo (autorizacin, concesin). Las sanciones rescisorias consisten precisamente en la retirada de ese ttulo como castigo por la comisin de conductas ilcitas en el marco de la actividad autorizada. Se consideran medidas accesorias, no propiamente sanciones: - El comiso, previsto en algunas normas sectoriales, que consiste en la privacin de la propiedad de los bienes materialmente utilizados en la comisin de la infraccin. La doctrina
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advierte sobre la necesidad de su aplicacin restringida, pues en ocasiones encubren autnticas sanciones de privacin de derechos o multas cobradas en especie. - Las inhabilitaciones, que impiden al sancionado ser parte en determinadas relaciones con la Administracin. As, la imposicin de una sancin firme en ciertas materias (por infraccin grave en disciplina de mercado, en materia profesional o de integracin laboral de minusvlidos, o muy grave en materia social) incapacita para ser parte en contratos con las Administraciones pblicas por un perodo de cinco aos (art. 20.d) TRLCAP). Igualmente el art. 82.3.a) de la Ley General Presupuestaria prohbe la obtencin por un plazo de hasta cinco aos de nuevas subvenciones pblicas a los infractores de la normativa en la materia. - El deber de reposicin y de resarcimiento. Los arts. 130.2 LPC y 22 RSanc establecen la compatibilidad de las sanciones con la exigencia al infractor de la reposicin de la situacin alterada por el mismo a su estado originario, as como con la indemnizacin por los daos y perjuicios causados, que podrn declararse en la resolucin que pone fin al procedimiento. La reposicin de la situacin alterada por la infraccin a su estado originario se puede declarar en la resolucin final y no necesita un procedimiento complementario. En cuanto a la posible indemnizacin de daos y perjuicios, la Administracin es competente para determinar por s misma, sin necesidad de acudir a los Tribunales, el alcance de la indemnizacin por los daos causados a sus bienes y derechos, indemnizacin que puede hacer efectiva por la va de apremio. Es presupuesto para su exigibilidad la acreditacin de la misma en la fase procedimental oportuna y el conocimiento del interesado de la imputacin de la responsabilidad civil a lo largo del procedimiento, a los efectos de poder contrarrestar las apreciaciones administrativas, ya que de lo contrario se producira indefensin. Por ello, la obligacin de indemnizar slo se puede declarar en la resolucin final cuando la existencia del dao y su cuanta han quedado determinadas a lo largo del procedimiento. Si no es as, habr de determinarse en el "procedimiento complementario" que regula el art. 22.2 RSanc, que nada dice sobre los cauces procedimentales a seguir en este procedimiento complementario salvo que puede ser objeto de terminacin convencional. Puede pensarse que sera aplicable analgicamente el procedimiento para la exigencia de responsabilidad administrativa regulado por el R.D. 429/93, de 26 de Marzo. Lo que s dice el RSanc es que la resolucin de este procedimiento complementario pone fin a la va administrativa y ser inmediatamente ejecutiva, sin perjuicio, claro est, de que el interesado pueda interponer recurso contencioso-administrativo. A estos efectos dispone el art. 22.2 que ni la terminacin convencional ni la aceptacin por el infractor de la resolucin que pudiera recaer implica el reconocimiento voluntario de su responsabilidad. Por lo dems, conviene precisar que la Administracin no puede, en cambio, determinar el alcance de la responsabilidad patrimonial del infractor por daos causados a terceros, para lo que son competentes exclusivamente los rganos judiciales civiles. 4. El procedimiento sancionador: significado, principios y estructura a) Consideraciones generales La LPC no regul el procedimiento sancionador, limitndose a expresar genricamente un conjunto de Principios del procedimiento sancionador (arts. 134 a 138). Eso s, estableci la necesidad de seguir un procedimiento legal o reglamentariamente establecido en el ejercicio de la potestad sancionadora, en su art. 134.1 LPC:
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El ejercicio de la potestad sancionadora requerir procedimiento legal o reglamentariamente establecido. Se prohbe, en coherencia, en su art. 134.3 la imposicin de sanciones de plano. En ningn caso se podr imponer una sancin sin que se haya tramitado el necesario procedimiento. La regulacin de un procedimiento sancionador tipo o general vino de la mano de una
norma de desarrollo de la LPC: el R.D. 1398/1993, de 4 de Agosto, por el que se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RSanc.). Sin embargo, este reglamento naci con vocacin de aplicacin supletoria, aplicable slo en defecto total o parcial de norma procedimental especfica, estatal o autonmica. Ello es debido a que en la regulacin de procedimientos sancionadores quin tiene la competencia sustantiva tiene la adjetiva o procedimental (doctrina que sent el Tribunal Constitucional en su Sentencia sobre la Ley de Consumidores y posteriormente en la de la Ley de Aguas STC 227/1988). Esto significa que las Comunidades Autnomas podrn ejercer esta competencia de regulacin de los procedimientos sancionadores, a diferencia de lo que ocurre en el procedimiento administrativo general o de gestin, sin sujecin a las normas procedimentales sancionadoras comunes que fije el Estado en virtud del 149.1.18 CE. A ello se le suma que diversas Comunidades Autnomas han aprobado sus propios reglamentos generales de procedimiento sancionador (as, Catalua, Decreto 278/1993, o Madrid, Decreto 245/2000). Asimismo, la regulacin del procedimiento sancionador que hace este Reglamento tampoco es unitaria, ya que junto a la regulacin de un procedimiento sancionador tipo de carcter ordinario, el R.D. 1398/1993 regula otro de carcter simplificado para infracciones que revistan el carcter de leves, y que no es sino el mismo procedimiento ordinario sobre el que, sin embargo se ha procedido a acometer una serie de reformas meramente temporales, con el objeto de hacer efectiva la celeridad procedimental por la va del acortamiento de los plazos de tramitacin y de la concentracin de algunos actos procedimentales. A lo largo de las pginas que siguen, analizaremos, pues, tan slo el esquema general que deriva de la conjuncin de los principios establecidos por la jurisprudencia, en la LPC y en el RSanc, siendo los segundos desplazables, como hemos dicho, por la regulacin especfica de cada procedimiento sancionador. Junto a ello, el propio RSanc excluye de su mbito de aplicacin los procedimientos disciplinarios respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados con ella por una relacin contractual, respecto a los cuales el RSanc no tendr siquiera carcter supletorio. b) rganos competentes Hay que distinguir, con el art. 10 RSanc., entre rganos competentes para la iniciacin, la instruccin y la resolucin de los procedimientos sancionadores, que sern aquellos que en cada caso se designen por las normas aplicables. Si la norma sancionadora no fija rganos competentes se estar a las reglas sobre atribucin y ejercicio de competencias establecidas en el Captulo I del Ttulo II LPC. En concreto ser aplicable la regla del art. 12.3 (si la norma no establece rganos competentes se entender que la facultad de instruir y resolver corresponde a los rganos inferiores competentes por razn de la materia y el territorio, y de existir varios, al superior jerrquico comn) modulada por la necesaria divisin entre instruccin y resolucin en materia sancionadora. Cuando de
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la aplicacin de las reglas anteriores no quede especificado el rgano competente para iniciar el procedimiento, se entender que tal competencia corresponde al rgano que la tenga para resolver. Sin embargo, la LPC s establece la necesidad de distinguir entre el rgano de instruccin y el de resolucin, en su art. 134.2: Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora debern establecer la debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora, encomendndolas a rganos distintos. Se persigue as una mayor imparcialidad en el ejercicio de la actividad sancionadora, si bien ello no es incompatible con la existencia de dependencia jerrquica entre ambos rganos (STC 14/1999, entre otras). En todo caso, es de aplicacin a los titulares de los rganos administrativos que intervengan el rgimen de abstencin y recusacin establecido con carcter general en los artculos 28 y 29 LPC, que estudiamos el curso anterior, y, en relacin con este tema, debe sealarse que el art. 135 LPC incluye entre los derechos del presunto responsable el de ser notificado acerca de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de la norma que atribuya tal competencia. Cabe recordar que la no abstencin en los casos en que proceda podr dar lugar a responsabilidad disciplinaria del funcionario. Pero no por ello el acto ha de estar viciado (art. 28.3 y 5 LPC). El incidente de recusacin se puede promover en cualquier momento de la tramitacin del expediente (art. 29.1 LPC) pero la jurisprudencia ha dejado sentado (STC 138/1991) que en el procedimiento sancionador la recusacin ha de plantearse en fase de "descargo" (en el escrito de alegaciones) ya que el inculpado conoce la identificacin de los rganos competentes en el "pliego de cargos" o acuerdo de iniciacin y dado que, puesto que tal informacin no tiene otro objeto que la posible recusacin, admitir lo contrario sera poner en manos del inculpado una tcnica dilatoria ejercitable arbitrariamente. Y es que hay que tener en cuenta que la recusacin es el nico incidente que supone la paralizacin del procedimiento hasta que se resuelva (art. 77 LPC). El procedimiento de la recusacin est regulado en los apartados 2, 3 y 4 del art. 29. Segn la jurisprudencia, la omisin de la indicacin del rgimen de recusacin en el acuerdo de iniciacin no produce indefensin (SSTS de 5 de Julio de 1988 y de 20 de Enero de 1989). El art. 127.2 LPC sienta el siguiente principio: El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los rganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposicin de rango legal o reglamentario. En su redaccin originaria, se aada sin que pueda delegarse en rgano distinto, que planteaba problemas, en especial, en el mbito local, en que la potestad sancionadora se atribuye al Alcalde, siendo as que son muchas las infracciones sancionables (pinsese tan slo en materia de trfico). El RSanc. trat de paliar el problema estableciendo en su art. 10.3 que los Alcaldes podan desconcentrar esa competencia en otros rganos, mediante una norma general. Finalmente, prohibicin de delegacin fue suprimida por la Ley 4/1999. c) El presunto responsable y sus derechos Al presunto responsable corresponden una serie de derechos, algunos de los cuales se recogen en el art. 135 LPC: la
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Los procedimientos sancionadores garantizarn al presunto responsable los siguientes derechos: A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, as como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de la norma que atribuya tal competencia. A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurdico que resulten procedentes. Los dems derechos reconocidos por el artculo 35 de esta Ley. A estos derechos habra que sumar los derivados de la tutela judicial efectiva: a la asistencia letrada, a la formulacin de alegaciones y a la prctica de las pruebas (art. 137.4); a no declarar contra s mismo, relacionado con el derecho a no facilitar a la Administracin informes, documentos, inspecciones y otros actos de investigacin que no estn previstos por las leyes art. 39.1 LPC si bien, cuando s se establece el deber legal de colaboracin con la Administracin, incluida la entrega de documentos que puedan ser inculpatorios, el ciudadano no puede negarse a ello alegando aquel derecho constitucional, como ha sealado reiteradamente el Tribunal constitucional, entre otras en la STC 76/1990. Es ms, en algunas leyes la negativa a colaborar se considera infraccin sancionable. Se reconoce tambin el derecho a no confesarse culpable y a la presuncin de inocencia (art. 137.1 LPC), sobre la cual, no obstante, cabe aqu traer las consideraciones que hicimos en su momento en torno a la vigencia del principio de culpabilidad. Hay que sealar, adems, que el art. 137.3 LPC establece que: Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad, y que se formalicen en documento pblico observando los requisitos legales pertinentes, tendrn valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan sealar o aportar los propios administrados. Lo que, en el estado actual de la jurisprudencia, hay que interpretar, como no poda ser de otro modo, como presuncin iuris tantum, desvirtuable con prueba suficiente en contrario. Asimismo, y como concrecin del derecho del art. 35.a) LPC, el art. 3 RSanc reconoce el derecho de acceso permanente al expediente sancionador, que implica el de conocer el estado de su tramitacin y acceder y obtener copias de los documentos contenidos en el mismo en cualquier momento. d) Otros interesados Lo habitual es que un procedimiento sancionador se tramite con la nica participacin del presunto responsable. Sin embargo, es posible la intervencin de otros interesados que estn legitimados en la medida en que el procedimiento pueda afectar a sus derechos o intereses legtimos. Desde luego no pueden tener la consideracin de interesados aquellos que sean titulares de derechos "patrimoniales" que pudieran ser afectados por la resolucin, porque la resolucin sancionadora nunca podr reconocer derechos patrimoniales en beneficio de terceros, y es difcil
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imaginar supuestos donde la infraccin administrativa lesione derechos no patrimoniales, por eso no ser lo normal que existan terceros interesados que comparezcan en el procedimiento sancionador como titulares de derechos subjetivos. Ser normal, por contra, la existencia de titulares de intereses legtimos afectados por la resolucin sancionadora (p. ej. asociaciones y grupos de inters en procedimientos sancionadores sobre materias sectoriales, como tala de rboles o vertidos txicos) que se personen en el procedimiento antes de que haya recado la resolucin. El problema se plantea en relacin con las personas que han sido vctimas o perjudicados por la infraccin administrativa, algunos de los cuales, adems, han podido ser denunciantes. La jurisprudencia predominante considera que el denunciante carece de la legitimacin suficiente para ser considerado parte en el procedimiento, pues no hay un inters legtimo en que otra persona sea sancionada. Es decir, el denunciante puede ser un interesado en el procedimiento s es titular a su vez de un inters legtimo pero no en su mera cualidad de denunciante (SSTS de 16 de marzo de 1982, o de 15 de enero de 93). No obstante, el reconocimiento de la condicin de parte al denunciante puede contribuir a una dejacin por parte de la Administracin de su deber de actuar frente a infracciones. En efecto, es sumamente discutible que la Administracin pueda iniciar o no un procedimiento sancionador ante el conocimiento de hechos presuntamente constitutivos de infraccin (a nuestro juicio, el principio de legalidad, de objetividad, de irrenunciabilidad de las competencias propias, de no discriminacin o de interdiccin de la arbitrariedad justifican la solucin contraria). En este sentido, el reconocimiento de la condicin de parte, y de la legitimacin para impugnar las decisiones de no incoacin pueden servir de modo de control indirecto del ejercicio efectivo de la actividad sancionadora por la Administracin. Mxime cuando el denunciante ha sido vctima de la infraccin vctima. De hecho, alguna jurisprudencia reconoce la legitimidad del denunciante-vctima para impugnar el archivo de las denuncias que formulen (SSTS de 16 de julio y 13 de octubre de 2003). e) Actuaciones previas e iniciacin del procedimiento En algunos procedimientos, existe un trmite de actuaciones previas (regulado en el art. 12 Rsanc.). Se trata de un trmite facultativo, nunca obligatorio para la Administracin (SSTS de 11 de febrero de 1986 y de 3 de noviembre de 1992) que el art. 69.2 LPC califica, para los procedimientos iniciados de oficio, de "trmite de informacin previa". Se trata de actos de investigacin (al igual que las actuaciones instructoras del art. 16.2 RSanc), sin perjuicio de que a la postre puedan tener valor probatorio (art.137.3 L30/92), encaminados a la averiguacin preliminar de si concurren o no las circunstancias capaces de desembocar en la iniciacin del procedimiento sancionador (anloga a la "investigacin preliminar" dirigida por el Ministerio Fiscal de la que habla la Ley de Enjuiciamiento Criminal). Es una especie de "filtro" para evitar la indiscriminada incoacin de procedimientos sancionadores, impidiendo que cualesquiera "noticia criminis", fundada o no, haya de ocasionar la apertura del expediente (en este sentido se pronuncia la STS de 25 de febrero de 1992). La competencia para realizarla corresponde, segn el art. 12.2 RSanc, a los rganos que
tengan atribuidas funciones de investigacin, averiguacin o inspeccin cuando dichos rganos y el competente para iniciar el procedimiento no son el mismo; al rgano competente para la iniciacin del procedimiento, cuando ste tenga tambin atribuidas funciones inspectoras; o al rgano que determine la autoridad competente para iniciar o para resolver en ausencia de rganos con funciones inspectoras.
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Los posibles contenidos de las actuaciones previas son la inspeccin ocular, la recogida de efectos o instrumentos indicativos de la comisin de una infraccin, la solicitud de informes, la toma de declaracin a terceras personas, el levantamiento de actas de constancia, la prctica de anlisis tcnicos, etc. Al respecto hay que recordar que, tras la reforma por Ley 4/1999, el art. 72 LPC contempla la posible adopcin de medidas provisionales antes de la iniciacin del procedimiento administrativo en los supuestos previstos expresamente por una norma con rango de Ley, medidas que debern ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciacin del procedimiento, que deber efectuarse dentro de los quince das siguientes a su adopcin, y podr ser objeto del recurso que procesa, y que en todo caso quedarn sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciacin no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas. La realizacin de actuaciones previas no interrumpe el plazo de prescripcin de las infracciones ni implica el inicio del cmputo del plazo para resolver el procedimiento. El procedimiento sancionador se incoa siempre de oficio por el rgano competente (art. 11 RSanc). Eso no quiere decir que el impulso de dicha incoacin no pueda tener orgenes diversos, es decir, que la iniciativa para la iniciacin del procedimiento sancionador, no la iniciacin en s, puede provenir de la propia iniciativa del rgano competente para la iniciacin (que puede considerarse el modo normal); de orden de un superior jerrquico (que tiene efecto vinculante); de peticin razonada de otros rganos no jerrquicamente supraordenados de cualquier Administracin pblica (que carece de efectos vinculantes, aunque s obliga al rgano competente a comunicarle, en su caso, los motivos de la no incoacin; en este supuesto se incluye tambin el previsto en el art. 9 RSanc, conforme al cual cuando, en cualquier fase del procedimiento sancionador, los rganos competentes consideren que existen elementos de juicio indicativos de la existencia de otra infraccin administrativa para cuyo conocimiento no sean competentes, lo comunicarn al rgano que consideren competente). Finalmente, la iniciativa tambin puede provenir de denuncia de un tercero, denuncias que tampoco tiene efectos vinculantes respecto a la iniciacin del procedimiento. Las denuncias no pueden ser annimas y deben expresar los hechos que se conozcan y puedan constituir infraccin, la fecha de la comisin y, si es posible, la identificacin de los presuntos responsables. Conviene distinguir entre los agentes pblicos, que tienen el deber de realizarlas, y las que puede formular un ciudadano, que son voluntarias. En ste ltimo caso puede acompaarse de una solicitud de iniciacin de expediente sancionador, que, como antes dijimos, no confiere al denunciante, con carcter general, la condicin de parte en el procedimiento, salvo que pueda demostrar un interesamiento diferente al mero inters en que la infraccin sea sancionada, pero que, como dispone el art. 11.2 RSanc, obliga en todo caso al rgano competente a comunicarle la iniciacin o no del procedimiento. La iniciacin del procedimiento se acuerda por un acto de trmite denominado "acuerdo de iniciacin". Conforme establece el art. 13 RSanc., deber expresar, al menos, la identificacin de la persona o personas presuntamente responsables (aunque la norma no lo requiera expresamente, parece tambin necesario que se incluya el ttulo de imputacin esgrimido frente a cada uno de los sujetos pasivos del procedimiento, indicndose si su responsabilidad en la comisin de la infraccin es directa, solidaria o subsidiaria); la determinacin de los hechos que motivan la incoacin (que no genera vinculacin alguna al rgano que ha de resolver, a diferencia de la fundamentacin fctica de la propuesta de resolucin, como veremos); la posible calificacin jurdica de los hechos as como las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instruccin, que tampoco vincula al rgano que ha de formular la propuesta ni al que ha de resolver; el nombramiento del
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Instructor y, en su caso, Secretario, con la indicacin del rgimen de recusacin de los mismos, as como la indicacin del rgano competente para resolver (relevante a los efectos recusatorios) y la norma que atribuya tal competencia; la indicacin de la admisibilidad y efectos del reconocimiento voluntario de responsabilidad; las medidas provisionales eventualmente adoptadas; y la indicacin del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento as como los plazos para su ejercicio. Estos son los contenidos mnimos, que no impiden la existencia de otros adicionales, como la indicacin de que el procedimiento tenga carcter simplificado en el caso de que as sea. El acuerdo de iniciacin determina la interrupcin de plazos de caducidad del procedimiento. Hasta la LPC no exista una regulacin general de la prescripcin en materia de infracciones administrativas. Este era un problema acuciante por cuanto las normas sancionadoras sectoriales tampoco incorporaban previsin alguna al respecto, suscitndose dudas respecto al rgimen aplicable. Aunque en los ltimos tiempos parece que se haba alcanzado cierto consenso, no era difcil encontrar soluciones dispares. La lnea mayoritaria vena entendiendo que, en defecto de previsin expresa de la ley, el plazo de prescripcin de la infraccin era de dos meses aplicando analgicamente el previsto en el Cdigo Penal para las faltas contados a partir de la comisin (reprobando, por tanto, el criterio del conocimiento de la Administracin, que equivala a admitir la imprescriptibilidad), y sin que fuese posible establecer plazos distintos en funcin de la gravedad de la sancin. La LPC ha establecido unos plazos de prescripcin, que juegan en defecto de previsin especfica, y que comienzan a computarse desde el da que se cometa el hecho infractor para la infraccin. En efecto, el art. 132 LPC regula la prescripcin de las infracciones en los siguientes trminos: 1. Las infracciones [...] prescribirn segn lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si stas no fijan plazos de prescripcin, las infracciones muy graves prescribirn a los tres aos, las graves a los dos aos y las leves a los seis meses [...]. 2. El plazo de prescripcin de las infracciones comenzar a contarse desde el da en que la infraccin se hubiera cometido. Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudndose el plazo de prescripcin si el expediente sancionador estuviera paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al presunto responsable. El acuerdo de iniciacin se comunicar al instructor, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificar al denunciante, en su caso (cuando la denuncia haya sido acompaada de una solicitud de incoacin) y a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado. En la notificacin debe advertirse a los inculpados que, de no efectuar alegaciones en el plazo reglamentario, la iniciacin que contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada puede ser considerada propuesta de resolucin (art. 13.2 Rsanc). Hay que sealar que, iniciado el procedimiento, cabe el reconocimiento de la responsabilidad y el pago voluntario, circunstancias ambas que tienen como efecto la reduccin de la sancin.
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El reconocimiento de la responsabilidad requiere como mnimo el traslado al presunto responsable del acuerdo de iniciacin del expediente, que es, segn el art. 13.1.d) RSanc el lugar oportuno para ofrecer al presunto infractor la posibilidad de reconocimiento de responsabilidad, si bien est se podr reconocer tambin en cualquier fase del procedimiento anterior a la resolucin. En el momento en que se reconoce la responsabilidad el expediente para a fase resolutoria, con la imposicin de la sancin que proceda. Esto ltimo no se entiende bien ya que lo caracterstico de esta posibilidad es que va anexa a una oferta de reduccin, mxime cuando el propio Tribunal Supremo ha reconocido la legalidad de una posible reduccin de la sancin por la confesin voluntaria de la comisin de la infraccin (STS de 4 de Junio de 1986, donde se cuestionaba una medida de este tipo por posible infraccin del principio de legalidad). Asimismo, cuando la sancin tenga carcter pecuniario, el pago voluntario por el imputado, en cualquier momento anterior a la resolucin, podr implicar igualmente la terminacin del procedimiento sin perjuicio de la posibilidad de interponer los recursos procedentes (lo que no parece que quepa en el caso de reconocimiento de responsabilidad). En los trminos o perodos expresamente establecidos por las correspondientes disposiciones legales, se podrn aplicar reducciones sobre el importe de la sancin propuesta, que debern estar determinadas en la notificacin de la iniciacin del procedimiento. f) Medidas de carcter provisional Conforme dispone el art. 136 LPC: Cuando as est previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, se podr proceder mediante acuerdo motivado a la adopcin de medidas de carcter provisional que aseguren la eficacia de la resolucin final que pudiera recaer. Dicho precepto se desarrolla en el art. 15 RSanc. En ambos casos, se exige que la norma reguladora del procedimiento sancionador especfico prevea dicha posibilidad. El objeto de las medidas provisionales consiste en asegurar la eficacia de la resolucin sancionadora que pudiese recaer, el buen fin del procedimiento y evitar el mantenimiento de los efectos de la infraccin conforme a las exigencias del inters general. Su adopcin ha de ser siempre motivada y puede llevarse a cabo en cualquier momento del procedimiento. La competencia para la misma pertenece al rgano de resolucin pero, excepcionalmente y por motivos de urgencia inaplazable, las pueden adoptar tanto el rgano de iniciacin como el instructor. La imposicin de medidas provisionales est sometida al principio de proporcionalidad, lo que implica que la medida ha de ser necesaria, apta para alcanzar su objetivo y ponderada entre el perjuicio que suponga para el inculpado y el resultado que pretenda conseguir. Las medidas provisionales pueden ser cualquier que se prevea en la normativa especfica. El art. 15.2 Rsanc. Se refiere a la suspensin temporal de actividades, la prestacin de fianzas, y a la retirada de productos o suspensin temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad. En caso de que posteriormente no se siga resolucin condenatoria, el particular afectado podr deducir reclamacin de responsabilidad patrimonial, siempre que concurran los requisitos a los
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que la misma se somete en nuestro Derecho, y que sern analizados en el ltimo tema de este curso. Cabe, no obstante, adelantar que, pese a que la responsabilidad administrativa en Espaa se proclama objetiva, si la adopcin se fund en una valoracin razonable de la existencia de infraccin la jurisprudencia tiende a excluir el derecho a indemnizacin por entender que existe un margen de tolerancia para la Administracin en estos casos que impone al afectado el deber de soportar el dao. g) Instruccin La fase de instruccin comprende la puesta en prctica de actuaciones investigadoras, alegatorias y probatorias. Hay que tener en cuenta, ntese, que son trmites contingentes. Comienza con la notificacin al inculpado del acuerdo de iniciacin del procedimiento y finaliza con la remisin al rgano competente para resolver de la propuesta de resolucin elaborada por el rgano instructor. Corresponde al instructor la responsabilidad de tramitar el procedimiento, cumpliendo los plazos establecidos. A tal efecto debe incorporar sucesiva y ordenadamente los documentos, testimonios, actuaciones, actos administrativos, notificaciones y dems diligencias que se vayan realizando y tiene la obligacin de custodiar el expediente hasta la remisin de la propuesta de resolucin al rgano competente para resolver. Dentro de la instruccin podemos distinguir a su vez cuatro fases: la de actuaciones y alegaciones, el perodo de prueba, la propuesta de resolucin y la audiencia. 1) Actuaciones y alegaciones: Una vez notificado el acuerdo de iniciacin del procedimiento, los interesados dispondrn de un plazo de quince das (a contar desde el da siguiente al da en que reciben la notificacin) para aportar cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen convenientes, pudiendo proponer la prctica probatoria con indicacin de los medios de los que pretenden valerse. Este derecho a presentar alegaciones se ejerce sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 3.2 (derecho a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento con anterioridad al trmite de audiencia). No obstante, la razn fundamental de la previsin de este plazo preclusivo reglado para formular alegaciones se halla en la posibilidad de que, en ausencia de alegaciones en dicho plazo, el acuerdo de iniciacin se pueda convertir en propuesta de resolucin si se dan los requisitos del art. 13.2 (que el acuerdo de iniciacin contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada). Asimismo, el instructor debe realizar de oficio las actuaciones que resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones oportunos. 2) Perodo de pruebas: La existencia de un perodo de pruebas tiene anclaje constitucional, en la medida en que se deriva directamente del derecho a la presuncin de inocencia del imputado del art. 24 CE, lo que determina el nacimiento de la obligacin administrativa de asuncin de la carga de la prueba. El trmite probatorio se configura en el RSanc como una facultad discrecional del rgano instructor, si bien la jurisprudencia constitucional ha reiterado que los elementos que condicionan el ejercicio de la discrecionalidad en este caso "se ligan exclusivamente a la conviccin del rgano
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instructor acerca de la innecesariedad de la prctica de la prueba porque los hechos imputados al sujeto pasivo del expediente han quedado acreditados suficientemente con anterioridad a ese momento". Es decir, slo pueden rechazarse aqullas que resulten irrelevantes por innecesarias. El criterio sobre la pertinencia o no de los medios probatorios propuestos por los interesados habr de ajustarse a lo previsto en los arts. 80.3, 137.4 LPC y 17.2 RS, segn los cuales resultarn improcedentes: los medios de prueba que resulten irrelevantes para la decisin (art. 80.1 L30/92); los que recaigan sobre hechos que la Administracin tenga por ciertos (art. 80.2 L30/92); o sobre hechos que no puedan alterar la resolucin final en favor del inculpado (arts. 137.4 LPC 17.2 RSanc). En resumen, y como expresa la STS de 8 de mayo de 1986, "no es misin del instructor practicar todas las pruebas que se soliciten, sino tan slo las que conduzcan al esclarecimiento de los hechos y a la determinacin de las responsabilidades susceptibles de sancin". El rechazo de las pruebas propuestas de parte ha de motivarse (art. 80.3 LPC) La regulacin de la prueba es la comn a los procedimientos administrativos contenida en los arts. 80 y 81 LPC. Son admisibles todos los medios vlidos en derecho (art. 80.1 LPC), que estar a la especialidad prevista en el art. 17.4 Rsanc que dice que: "Cuando la prueba consista en la emisin de un informe de un rgano administrativo o autoridad pblica y sea admitida a trmite, se entender que tiene carcter perceptivo y se podr entender que tiene carcter determinante para la resolucin del procedimiento, con los efectos previstos en el art. 83.3 de la LRJ-PAC. (interrupcin del procedimiento hasta que recaiga el informe). El lugar, fecha y hora en que se practicar la prueba, ha de notificarse con la suficiente antelacin al interesado, con advertencia de que, en su caso, los particulares pueden nombrar tcnicos que les asistan (art. 81.2 LPC). Aqu deben excluirse los medios de prueba que no necesitan la intervencin de los interesados, como sucede p. ej. con los informes que se soliciten. La jurisprudencia ha admitido que si se acuerda prueba testifical o inspeccin ocular los interesados tienen derecho a acudir, incluso a formular preguntas al testigo y a firmar el acta de constancia que se levanta tras la inspeccin ocular. El plazo para la prctica no ser superior a 30 das ni inferior a 10 (art. 80.2 LPC). Junto a este rgimen general hay que destacar la presuncin de veracidad de las actas y denuncias de autoridades administrativas como medio de prueba (arts. 137.3 L30/92 y 17.5 RS). Es una consecuencia del principio de legalidad de los actos administrativos que, en materia sancionadora, se lleva a los extremos de invertir la carga de la prueba en estos casos desvirtundose, as, el principio de presuncin de inocencia, como ya vimos. Se trata de una presuncin iuris tantum, derivada de la imparcialidad y especializacin de quienes las firman, que puede ser destruida por tanto por prueba en contrario. No es necesaria la ratificacin formal en el expediente de los funcionarios que las extendieron. Adems, la jurisprudencia atribuye tambin valor probatorio, aunque con mayores matices y a veces sin presuncin de veracidad, a las denuncias o documentos de constatacin de hechos expedidos por otras personas que no son funcionarios pblicos, sino empleados o contratados por la Administracin o agentes o mandatarios de la misma (controladores de aparcamientos pblicos, inspecciones privadas, etc.). p. ej., la prueba
testifical; la inspeccin ocular; la prueba pericial y la peticin de informes. En este ltimo caso hay
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3) Propuesta de resolucin Concluida la fase de prueba, en su caso, el instructor debe formular propuesta de resolucin, que se notificar a los interesados indicndoles la puesta de manifiesto del procedimiento. A diferencia del acuerdo de iniciacin del procedimiento, que contena la "imputacin" al "inculpado", la propuesta de resolucin contiene la "acusacin" del mismo, que ya deja de ser tal para convertirse formalmente en "acusado". Se trata de un trmite esencial, cuya ausencia genera normalmente la nulidad de la sancin que pueda imponerse, salvo que se demuestre que no se ha producido la indefensin material del sancionado. Su contenido mnimo, establecido en el art. 18 RSanc, consiste en la fijacin motivada de los hechos, con indicacin expresa de los que el instructor considere probados y su exacta calificacin jurdica, determinndose la infraccin que en su caso aquellos constituyan y persona o personas que resulten responsables especificando las sanciones que propone que se impongan. Asimismo, han de indicarse las medidas cautelares que se hubiesen adoptado excepcionalmente por el rgano instructor o el que inici el procedimiento. En el caso de que no exista ilcito administrativo se propondr la declaracin de inexistencia de infraccin o responsabilidad. Asimismo, y debido la especial colocacin de la fase probatoria en el procedimiento sancionador donde, a diferencia del proceso penal, es el rgano instructor y no el decisor a quin incumbe la prctica de la misma, el art. 17.6 RSanc ha pretendido paliar los efectos que para el rgano decisor pueda tener el conocimiento indirecto de los resultados de la prueba obligando al rgano instructor a consignar en la propuesta de resolucin su propia valoracin de las pruebas practicadas cuando el fundamento de la decisin consista en la valoracin de las mismas, sin perjuicio de que el rgano decisor pueda separarse de la valoracin del instructor, ya que no se halla vinculado por la valoracin subjetiva que ste haga. Si bien la inclusin de todos estos extremos es necesaria, lo ms relevante es la fundamentacin fctica ya que es esto y no la fundamentacin jurdica lo que vincula al rgano decisor, puesto que, conforme establece el art. 20.3: "en la resolucin no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instruccin del procedimiento [...] con independencia de su valoracin jurdica". Tan slo podr desvirtuarse la relacin de hechos probados en el excepcional supuesto de que la autoridad decisora lleve a cabo "actuaciones complementarias" para averiguacin o aclaracin de hechos, posibilidad prevista en el art. 20.1 RSanc. No obstante, si la diferente apreciacin jurdica resulta en un incremento de la sancin sobre la propuesta, debe notificarse al inculpado para que pueda formular alegaciones complementarias. Junto a esta propuesta de resolucin se anexar una relacin de documentos obrantes en el expediente. La propuesta de resolucin ha de ser notificada al acusado. La falta de notificacin de la misma al acusado haga que el procedimiento sea nulo de pleno derecho por vulneracin del derecho del interesado a conocer previamente los trminos de la acusacin (STS de 19 diciembre de 1991). 4) Audiencia al interesado La propuesta de resolucin, una vez notificada, implica la puesta de manifiesto del expediente, a fin de que pueda el acusado formular alegaciones y presentar documentos e informaciones en un trmite final de audiencia por plazo de quince das. De este modo, la audiencia en el procedimiento sancionador no constituye sino un trmite alegatorio adicional. No se intenta mediante la audiencia dar cumplimiento al axioma "nadie pueda ser condenado sin ser previamente odo", ya que esto
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puede haberse cumplido suficientemente a lo largo del procedimiento sancionador. Ms bien lo que se pretende abrir un cauce de oposicin a los nuevos elementos fcticos y jurdicos que pudieran desprenderse de las diligencias instructoras. Por eso la audiencia deber celebrarse siempre que se pretenda resolver apoyndose en hechos y fundamentos distintos a los alegados por los interesados (STS de 17 de enero de 1992). Y se podr prescindir del trmite de audiencia "cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el acusado. Practicada la audiencia, en su caso, la propuesta, junto con todos los documentos, alegaciones e informaciones que obren en el expediente, se eleva al rgano competente para resolver. h) Terminacin Una vez recibida la propuesta de resolucin y los documentos obrantes en el expediente por el rgano competente para resolver, ste tiene diez das para dictar la resolucin definitiva salvo lo dispuesto en los apartados 1 y 3 del art. 20 RSanc, que regulan el trmite de "actuaciones complementarias". En realidad, se trata de dos trmites diferenciados. - Por una parte, se encuentra un trmite excepcional que trata de salvar una posible insuficiencia instructora, ya que slo est dirigido a la realizacin de prcticas de averiguacin y de esclarecimiento de hechos. Debe acordarse por acuerdo motivado del rgano decisor, adoptado dentro del plazo de diez das que tiene para resolver, producindose en este caso la suspensin del procedimiento hasta que se resuelva este incidente. Las actuaciones complementarias han de realizarse en un plazo no superior a quince das y el acuerdo ha de ser notificado a los interesados, que tienen un plazo de siete das para formular las alegaciones que tengan por convenientes. Una vez formuladas o pasado el plazo para ello o, en todo caso, pasado el plazo de quince das se reanuda el plazo interrumpido de resolucin. - Por otra, en caso de modificacin de la calificacin jurdica de la infraccin, tambin se suspende el plazo de resolucin. En este caso no se trata de ulteriores comprobaciones fcticas sino de un cambio de la calificacin jurdica de la infraccin con respecto a la propuesta de resolucin. A pesar de que el rgano decisor no esta vinculado a la calificacin jurdica sino a la fctica se prev un procedimiento de garanta en favor del interesado, dndole un plazo de quince das para que aporte cuantas alegaciones estime pertinentes. Realizados, en su caso, estos trmites, se dicta resolucin, que ha de ser motivada y resolver sobre cuantas cuestiones hayan sido planteadas por los interesados y cuantas otras deriven del procedimiento, como disponen los arts. 138 LPC y 20.2 RSanc. Contendr, como dispone el art. 20.4, la valoracin de las pruebas practicadas y especialmente aqullas que constituyan los fundamentos bsicos de la decisin; la fijacin de los hechos; la persona o personas responsables; la infraccin o infracciones cometidas; la sancin o sanciones que se imponen y, eventualmente, el resarcimiento e indemnizacin. Hay que tener en cuenta determinados aspectos a la hora de dictar la resolucin: que no son sancionables los grados imperfectos de infraccin (art. 4.1 RSanc: Slo se podrn sancionar infracciones consumadas [...]). Se excluyen as las figuras de "delitos frustrados" que acoge el Cdigo Penal; y que las medidas provisionales que hayan podido ser adoptadas han de
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compensarse con la sancin impuesta, como prev el art. 4.2 RSanc. Esta regla deriva del principio de proporcionalidad, y tambin tiene aplicacin en el mbito penal (as, respecto de la prisin provisional). La resolucin se notificar a los interesados y si el procedimiento se hubiese iniciado como consecuencia de orden superior o peticin razonada se comunicar al rgano administrativo autor de aqulla. 5. Efectividad de las sanciones y su impugnacin jurisdiccional Conforme establece el art. 138.3 LPC: La resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. En la resolucin se adoptarn, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva. Como puede comprobarse, el art. 138. 3 Ley 30/1992 contiene una excepcin a la regla general de inmediata ejecutividad de los actos administrativos, formulada en el art. 94 del mismo texto bajo la equvoca rbrica de ejecutoriedad, y dispone que la resolucin del procedimiento sancionador slo ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa, pudiendo prever la resolucin las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva. Este precepto tiene su fundamento en una lnea doctrinal que negaba la licitud de la ejecucin de las sanciones mientras cupiera un nuevo pronunciamiento de la Administracin al resolver un recurso administrativo o, dicho de otra forma, en tanto no fuera posible el acceso a los tribunales. De ah que se afirmara la necesidad de que la sancin fuera firme en va administrativa para su ejecucin. Como podemos ver, el art. 138. 3 no habla de sanciones firmes en va administrativa, sino de sanciones que pongan fin a la va administrativa, redaccin que se explica porque la LPC originariamente slo prevea un recurso administrativo: el recurso ordinario contra los actos que no ponan fin o no agotaban la va administrativa. Coincidan, por tanto, los conceptos de firmeza y agotamiento de la va administrativa. La Ley 4/1999 deshizo esta identidad al reintroducir el recurso de reposicin, permitiendo un nuevo pronunciamiento de la Administracin sobre actos que agotan la va administrativa. Ello obligara, en nuestra opinin, a reinterpretar el art. 138.3 y entender que las sanciones que ponen fin a la va administrativa slo sern ejecutables cuando devengan firmes en va administrativa, esto es, cuando transcurra un mes desde su notificacin sin que se haya interpuesto el recurso de alzada o de reposicin, segn proceda o, caso de interponerse, fuera desestimado expresamente o por silencio administrativo. Subsiste, sin embargo, la duda sobre la licitud de la ejecucin en el lapso que media entre la firmeza de la sancin en va administrativa y el pronunciamiento del Juez o Tribunal contencioso-administrativo acerca de la procedencia de la suspensin. Esta posibilidad ha sido duramente criticada por los autores. SANTAMARA PASTOR encuentra una posible solucin en el art. 111.4 prrafo tercero de la LPC, que dispone: La suspensin podr prolongarse despus de agotada la va administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de sta se extiendan a la va contenciosoadministrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando
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la suspensin del acto objeto del proceso, se mantendr la suspensin hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud La sancin slo sera ejecutiva, por tanto, cuando el juez o tribunal contenciosoadministrativo desestimara la peticin de suspensin del recurrente. No obstante, el propio autor reconoce que es dudoso el mbito de aplicacin de esta norma: si slo rige para los supuestos en que la Administracin acuerda positivamente la suspensin del acto administrativo o si, por el contrario, sera extensible a las sanciones, cuya suspensin se produce automticamente ex art. 138. Las sanciones prescriben con el transcurso del tiempo entre su imposicin y su ejecucin. Como dispone el art. 132 LPC: 1. Las [...] sanciones prescribirn segn lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si stas no fijan plazos de prescripcin [...] las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirn a los tres aos, las impuestas por faltas graves a los dos aos y las impuestas por faltas leves al ao. 3. El plazo de prescripcin de las sanciones comenzar a contarse desde el da siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolucin por la que se impone la sancin. Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecucin, volviendo a transcurrir el plazo si aqul est paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al infractor.
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