Aspectos Institucionais e Regulatorios Da Integração de Transportes Do Mercosul

TEXTO PARA DISCUSSO N444
ASPECTOS INSTITUCIONAIS E REGULATRIOS DA INTEGRAO DE TRANSPORTES DO MERCOSUL*
Newton de Castro** Philippe Lamy***
Rio de Janeiro, outubro de 1996
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Da DIPES/IPEA e professor da FEA/UFRJ. Consultor do PNUD.
O IPEA uma fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento e Oramento, cujas finalidades so: auxiliar o ministro na elaborao e no acompanhamento da poltica econmica e prover atividades de pesquisa econmica aplicada nas reas fiscal, financeira, externa e de desenvolvimento setorial.
Presidente Fernando Rezende
Diretoria Claudio Monteiro Considera Lus Fernando Tironi Gustavo Maia Gomes Mariano de Matos Macedo Luiz Antonio de Souza Cordeiro Murilo Lbo TEXTO PARA DISCUSSO tem o objetivo de divulgar resultados de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA, bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao pelo Instituto, para informar profissionais especializados e colher sugestes. ISSN 1415-4765
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IPEA, 1998 permitida a reproduo deste texto, desde que obrigatoriamente citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so rigorosamente proibidas.
SUMRIO
RESUMO ABSTRACT INTRODUO GERAL ............................................................................1 PARTE I: A EXPERINCIA DA COMUNIDADE EUROPIA E DO MERCOSUL..............................................................................2 1 - A EXPERINCIA DA COMUNIDADE EUROPIA..............................2 2 - A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL.........................................21 3 - CONCLUSO DA PARTE I ................................................................33 PARTE II: OS ASPECTOS INSTITUCIONAIS E REGULATRIOS DA INTEGRAO DO MERCOSUL...........................................35 1 - A INTEGRAO OPERACIONAL E DE EMPRESAS DE TRANSPORTE..............................................................................................35 2 - O SUBSETOR RODOVIRIO: CONFIGURAO INSTITUCIONAL E ECONMICA .....................................................................................43 3 - SUBSETOR DUTOVIRIO: CARACTERSTICAS RELEVANTES DO SETOR...............................................................................................52 4 - OS SUBSETORES PORTURIO E DE NAVEGAO ......................55 5 - O TRANSPORTE AREO DE PASSAGEIROS .................................63 6 - O TRANSPORTE FERROVIRIO ......................................................72 7 - MERCADO CONCORRENCIAL DE TRANSPORTES DO MERCOSUL ........................................................................................78 ANEXO A: EVOLUO DO TRANSPORTE DE CARGA COMUNITRIO.......................................................................87 ANEXO B: EVOLUO DO TRANSPORTE DE CARGA ENTRE BRASIL E DEMAIS PASES DO MERCOSUL ..................................88 BIBLIOGRAFIA ........................................................................................92
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RESUMO
Este estudo discute a experincia de 30 anos de integrao de transportes, da Unio Europia, como ponto de partida para analisar essa questo no mbito do Mercosul. No so tratadas as inmeras e amplas oportunidades de investimento na infra-estrutura voltada para a integrao fsica regional. Concentra-se, por complementaridade, nos ambientes institucionais e regulatrios exigidos para a efetiva integrao dos operadores de transporte. Ressaltam-se, de um lado, os conceitos que devem nortear uma efetiva integrao de servios, e de outro, principais bices regulatrios integrao desejada. As caractersticas relevantes dos modos de transporte brasileiro, bem como a competitividade do transporte multimodal so tambm contemplados.
ABSTRACT
This study reviews the thirty years old experience of the European Union related to transportation integration, as a starting point to investigate this issue in Mercosur. Infrastructure investments needed for the physical integration of Mercosur countries are not treated herein. In fact, the study concentrates on the institutional and regulatory environments required for an effective integration of transport operators. The concepts that should guide transportation service integration are outlined, following a discussion of the main regulatory restrains that remain in the Brazil. The relevant characteristics of the brazilian transport modes, and their relative advantages with respect to the Mercosur flows, are also analyzed.
A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL
INTRODUO GERAL A globalizao dos mercados, observada nas ltimas dcadas, vem ocasionando mudanas radicais na organizao dos processos de suprimento, produo e marketing. Um dos vetores determinantes desse processo internacional a reduo das impedncias ao intercmbio comercial, a partir dos progressos institucionais e tecnolgicos verificados nos meios de transporte, armazenagem e comunicaes. Cada vez mais, as vantagens comparativas locacionais, anteriormente proporcionadas pela proximidade de fontes de recursos naturais e pela mo-de-obra barata, perdem espao quando confrontadas com os requisitos cada vez mais estritos dos mercados consumidores. Passaram a ser mais determinantes os aspectos relacionados qualidade dos insumos e produtos, prazos de entrega, assistncia tcnica e inovaes. A orientao dos processos produtivos, buscando atender a esses requisitos dos mercados consumidores, tem feito com que a eficincia do sistema logstico se torne uma condio bsica para a competitividade de todos os setores da economia. H um reconhecimento generalizado de que a implementao de novas tecnologias, estruturas regulatrias e institucionais, prticas administrativas e operacionais, no setor transportes, proporciona margens fundamentais em termos de competitividade. Internacionalmente, a organizao da indstria de servios de transportes j se alterou de forma profunda, no sentido de aumentar a eficincia de suas interfaces operacionais, principalmente atravs da fuso de empresas e da integrao de operadores, e por intermdio de alianas estratgicas. Empresas ferrovirias, porturias, areas, rodovirias e de navegao esto abandonando suas caractersticas modais tradicionais para se integrarem a sistemas de prestao de servios multimodais, com uso intensivo dos meios modernos de comunicao. Essas mudanas, contudo, s tm sido possveis atravs da eliminao de uma srie de restries regulatrias fuso de empresas de modais diferentes e livre competio por novos mercados, possibilitando uma redefinio dos servios de acordo com os melhores interesses dos usurios. Entretanto, no Brasil, a nica tentativa relevante, at o momento, de mudana das regras e das estruturas institucionais que regem os esquemas logsticos internos predominantes no pas a nova regulamentao das atividades porturias, sancionada em fevereiro de 1993, mas ainda em fase inicial de implementao. Em relao aos regulamentos e regras que regem especificamente o transporte no mbito do Mercosul, as tentativas de facilitao dos transportes restringem-se a alguns aspectos burocrticos relativos a controles de fronteira. Permanecem em pleno efeito uma ampla gama de restries ao transporte de mercadorias, tais como reservas de mercado e diferenas de regulamentos tcnicos, que oneram os custos logsticos do comrcio.
No obstante, o mercado sul-americano tem crescido rapidamente, aproximando-se ao da Unio Europia, que tradicionalmente o segundo parceiro comercial do Brasil, aps os Estados Unidos. O desenvolvimento de sistema de transportes compatvel com esse mercado indispensvel para a manuteno da competitividade das economias participantes e para garantir a continuidade dessas relaes de comrcio. O desafio, entretanto, no novo. A Unio Europia, entre outros blocos econmicos, por exemplo, j acumulou ampla experincia nesse domnio nos seus 30 anos de existncia. Assim, este estudo procura discutir essa valiosa experincia que contm indicaes aproveitveis para o Mercosul, se devidamente adequadas s peculiaridades econmicas e sociais da regio. Nesse sentido, no sero abrangidas por este trabalho as inmeras e amplas oportunidades de investimento na infra-estrutura voltada para a integrao fsica regional. Concentra-se, por complementaridade, nos necessrios ambientes institucionais e regulatrios exigidos para a efetiva integrao dos operadores de transporte. Mais ainda, destaca-se a importncia desses aparatos para a eventual e desejada atrao de capitais privados para projetos tambm de infra-estrutura. Dessa maneira, apresenta-se uma viso do Mercosul sob a tica dos transportes, ressaltando-se, de um lado, os conceitos que devem nortear uma efetiva integrao de servios, e de outro, principais bices regulatrios integrao desejada. As caractersticas relevantes dos modos de transporte brasileiros, bem como do transporte multimodal so tambm contemplados. A seo final dedicada a uma anlise da competitividade intermodal dos transportes no mbito do Mercosul, supondo-se que se atinja um grau razovel de integrao entre os pases membros.
PARTE I: A EXPERINCIA DA COMUNIDADE EUROPIA E DO MERCOSUL 1 - A EXPERINCIA DA COMUNIDADE EUROPIA 1.1 - A Ordem Jurdica Europia e a Regulamentao Comunitria dos Transportes 1.1.1 - Um Direito Constitucional Afastando-se dos modelos jurdicos de relaes entre pases, a Comunidade Econmica Europia, instituda pelo Tratado de Roma de 1957, cria uma ordem jurdica autnoma, a qual formalmente aparenta-se ao direito internacional, mas difere dele na sua substncia, j que afeta o direito interno dos estados membros e cria direitos e obrigaes para as pessoas, fsicas e jurdicas.
O Direito comunitrio ultrapassa os interesses de cada um dos estados membros inscrevendo-se no longo prazo, em funo de objetivos diretores. O tratado est ajustado para uma durao ilimitada e impe transferncias de soberania que podem ser qualificadas de irreversveis, embora restritas inicialmente. Ele , para todas as atividades includas no seu campo de aplicao, uma Constituio. O que ele prescreve deve ser feito; nada contrrio ao que ele prescreve deve ser feito. 1.1.2 - As Principais Instituies Comunitrias 1.1.2.1 - O Conselho dos Ministros (o Conselho) o rgo poltico que toma todas as decises de maior importncia. Os ministros nacionais que o compem so escolhidos pelos respectivos Estados pelas suas atribuies, em funo das matrias tratadas. Assim, o conselho encarregado de decises em matria de transportes rene pelo menos os 12 ministros dos Transportes da Comunidade. Do conselho emana a norma hierarquicamente superior, no interesse comunitrio. O grande problema do seu funcionamento foi sempre a modalidade de deciso, em funo do assunto tratado. A votao realizada por unanimidade ou por maioria simples ou qualificada. Esta questo foi amplamente resolvida com a assinatura do Ato nico Europeu de 1986. Acima do Conselho dos Ministros est o Conselho Europeu, formado pelos chefes de estados ou de governos, o qual define as grandes orientaes polticas. 1.1.2.2 - A Comisso o rgo executivo da Comunidade. O colgio dos seus 17 membros nomeados pelos governos, por quatro anos, tem a sua independncia funcional garantida. A comisso responsvel perante o parlamento europeu. A comisso, dentro das condies previstas no tratado, tem poder de: controle, como guardi do tratado que ; proposio dos regulamentos, diretivas e decises do conselho; execuo das regras estabelecidas pelo conselho; negociao, em nome da Comunidade; gesto, com atribuies autnomas importantes no domnio financeiro.
1.1.2.3 - O Parlamento Europeu eleito pelo sufrgio universal direto e estruturado em 10 grupos polticos representativos das foras polticas nos estados membros da
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Comunidade. Porm, no constitui um poder legislativo. Sua vocao mais de rgo de controle poltico da Unio Europia. Com o Tratado de Maastricht, de 1991, os seus poderes foram reforados: controla o trabalho da comisso europia e pode votar uma moo de censura contra ela; os parlamentares podem apresentar perguntas escritas comisso e aos ministros dos Negcios Estrangeiros sobre assuntos de oramento; fixa o oramento da Unio Europia, aps t-lo estabelecido em colaborao com o Conselho dos Ministros; controla a execuo do oramento da Unio.
O Parlamento a autoridade oramentria da Comunidade. O tratado prev a sua consulta obrigatria, sob risco de nulidade, pela comisso antes de submeter proposies ao Conselho. O Ato nico Europeu introduziu um processo de cooperao parlamentoconselho que garante uma participao efetiva do Parlamento na elaborao regulamentar, em particular a possibilidade de emendar textos e mesmo um poder indireto de bloqueio em nvel do conselho. 1.1.2.4 - A Corte de Justia Garante a aplicao uniforme do Direito Comunitrio. Ela clarifica os pontos do Direito Comunitrio por via das questes prejudiciais que lhe so colocadas pelas jurisdies nacionais. Com isso acaba exercendo um papel motor pelas chamadas ateno que enderea, direta ou indiretamente aos estados membros e s instituies que no cumprem com as suas obrigaes oriundas dos tratados, obrigando-os ao. Ela pode ser acionada por um estado membro, pelo conselho, pela comisso ou pelo parlamento, e por toda pessoa fsica ou jurdica. A corte tambm uma jurisdio interna do trabalho. Existe ainda o Conselho Econmico e Social, importante pela sua composio e influncia, mas com papel apenas consultivo.
1.1.3 - As Normas de Direito Comunitrio As normas de Direito Comunitrio so formuladas nos tratados e nos atos de Direito derivados emanados das instituies competentes. Estes atos so: a) O regulamento do conselho ou da comisso, que representam a lei comunitria, sendo de alcance geral. obrigatrio e diretamente aplicvel
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em todos os seus elementos. Freqentemente, um regulamento da comisso vem precisar as condies de aplicao de um regulamento do conselho, embora formalmente no haja hierarquia entre os dois. b) A diretiva do conselho ou da comisso, obrigatria para os governos dos estados membros, os quais devem provocar as modificaes de legislao, regulamentao e prticas nacionais necessrias para a realizao dos objetivos fixados pela Diretiva. c) A deciso do conselho e da comisso obrigatria em todos os seus elementos para os destinatrios que ela designa (artigo 189, pargrafo 4 do Tratado de Roma). A maioria das decises tem alcance limitado, visando empresas ou associaes ou categorias de empresas, por exemplo, em caso de desrespeito s regras de concorrncia. d) As aes na justia tambm tm incidncia sobre o Direito Comunitrio. As jurisdies nacionais, tanto quanto a comisso so freqentemente chamadas para arbitrar queixas sobre violaes das disposies dos tratados. As jurisdies nacionais podem recorrer corte europia pela via de uma questo prejudicial isto , sem abordar o fundo da questo. A deciso da corte obrigar a jurisdio nacional. As queixas comisso podem conduzir a pedidos de recursos corte. Um acrdo da corte leva os estados e as instituies europias, e mesmo as empresas e os particulares, a atuar na direo indicada, fazendo evoluir, na prtica, a norma comunitria.
1.2 - O Tratado de Roma e os Transportes 1.2.1 - O Tratado O Tratado de Roma contm, de um lado, regras gerais aplicveis a todas as atividades econmicas e, de outro, polticas comunitrias em trs setores-chave: a agricultura, o comrcio exterior e os transportes. Essas polticas so previstas como uma obrigao do tratado e no como facultativas. Os transportes constituem uma parte importante do tratado que instituiu a CEE. Um mercado comum no se concebe sem uma poltica de transporte que permita efetivamente o exerccio das liberdades de circulao que lhe so essenciais. Ademais, necessrio organizar os transportes da maneira a mais eficaz possvel, a fim de reduzir os seus custos para a comunidade. Tal como para a agricultura, um captulo inteiro do tratado consagrado aos transportes; no obstante, estes nunca se beneficiaram de uma verdadeira poltica comum.
O ttulo IV do tratado, referente aos transportes, comea pelo artigo 74, pelo qual os objetivos do tratado so perseguidos pelos Estados membros, no que diz respeito matria regida pelo presente ttulo, no quadro de uma poltica comum dos transportes (PCT). Esta poltica esboada a traos largos, nos artigos 75 a 83. Trata-se de assegurar, nas melhores condies, os deslocamentos de 340 milhes de habitantes e de milhes de toneladas de mercadorias. Para tanto, a poltica comum de transportes deve intervir nas reas seguintes: implantao de malhas europias de transportes, a fim de interligar eficazmente os Estados membros; manter condies de concorrncia entre os vrios modais de transporte e entre os operadores dos diferentes Estados membros; harmonizao das normas e das legislaes nacionais (tcnicas, sociais, fiscais e ambientais); equilbrio regional, de maneira que as regies atrasadas ou perifricas no permaneam isoladas do resto da Comunidade e a solidariedade comunitria para com elas poder exercer-se; levar em conta a dimenso ambiental, as polticas de pesquisa e o relacionamento com os demais pases exteriores Comunidade.
A Comunidade deve opor-se s restries livre circulao dos servios. Ao mesmo tempo, precisa alvejar uma harmonizao do quadro geral no qual os modais de transporte e as empresas de transporte conduzem as suas atividades sem perder de vista os objetivos de otimizao dos transportes, de reforo da capacidade de concorrncia da Comunidade e de melhoramento dos servios oferecidos aos cidados.1 Portanto, o papel dos Estados membros no tanto regular a economia, mas intervir para permitir funcionar um mercado europeu dos transportes. Isto significa que a cabotagem generalizada, em igualdade de condies para todas as empresas, dentro das fronteiras da Comunidade, o objetivo final da poltica comum de transporte. Na realidade, esse objetivo final apareceu com clareza apenas no Ato nico Europeu de 1987, pois o artigo 84 do Tratado precisava: 1. As disposies do presente ttulo aplicam-se aos transportes por ferrovia, rodovia e hidrovia. 2. O conselho, votando por unanimidade, poder decidir se, em que medida, e por que procedimento, as disposies apropriadas podero ser tomadas para a navegao martima e area. Com este artigo, as autoridades governamentais martimas e aeronuticas e as companhias operadoras dos dois modais por muitos anos puderam acreditar que o Tratado de Roma no lhes dizia respeito.
Em La politique des transports de la Communaut europenne. Documentation europenne, priodique, 3/1984. citado por Vauclare, Transports 93.
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Foi o Ato nico que acelerou o processo de deciso ao introduzir o voto por maioria em questes relacionadas com a poltica de transportes martimos ou areos. 1.2.2 - A Aplicao do Tratado Logo, em 1958, o conselho tratou de constituir o Comit de Transportes previsto pelo artigo 83 do Tratado,2 com a finalidade de fornecer subsdios comisso e ao conselho, em matria de transportes. O exerccio da atividade de transporte, isto , do deslocamento de mercadorias de terceiros contra remunerao, est estritamente regulamentado nas economias liberais industrializadas. Nos pases da Europa, essas regulamentaes vieram substituir tradies de operao elaboradas pouco a pouco nas prticas da economia medieval, sobretudo nos setores mais antigos dos transportes fluviais e martimos. Em cada pas, as novas regulamentaes, de inspirao capitalista, foram construdas progressivamente, atravs de um processo alternado de negociaes e rupturas. Em particular, viria a reaparecer, em todos os pases e dentro de cada modalidade de transporte, e de cada especialidade profissional, dentro desses modais, novos corporativismos, to opostos a mudanas quanto as antigas corporaes medievais. A harmonizao dessas regulamentaes seria necessariamente complexa e demorada. Os legisladores negociadores comearam pelo que era menos conflitivo, primeira vista. Aos poucos iam ser publicadas recomendaes, resolues e decises do conselho e da comisso, de ordem geral a respeito de: estabelecimento de uma nomenclatura uniforme de mercadorias para a estatstica de transportes (1961);3 processo de exame e consulta prvios para determinadas disposies legislativas, regulamentares ou administrativas previstas pelos Estados membros no domnio dos transportes (1962);4 facilitao dos controles fsicos e das formalidades administrativas quando do transporte de mercadorias entre Estados membros, em
Cf. deciso do conselho, de 15 de setembro de 1958, estabelecendo o estatuto do Comit de Transportes. Cf. recomendaes da comisso dirigidas aos Estados membros, Conselho das Comunidades, de 30/9/61. Cf. deciso do conselho, de 21/3/1962.
particular aps a supresso das alquotas alfandegrias internas Comunidade, a partir de julho de 1968;5 coordenao dos investimentos e dos auxlios financeiros em matria de infra-estrutura.
A Comunidade dispe j de uma srie de instrumentos relativos aos auxlios de Estado no setor dos transportes, alguns dos quais dos anos 60. O escalonamento no tempo da produo desses instrumentos fez com que situaes semelhantes em diferentes subsetores fossem, no raras vezes, tratadas de maneiras diversas. Dessa assimetria decorreu a necessidade do reexame dos instrumentos com vista a sua racionalizao e atualizao. Para melhorar a transparncia, a comisso procura desenvolver um inventrio dos auxlios em vigor em benefcio de todos os modais de transportes. Essa medida foi complementada pela fixao de regras destinadas a aumentar a transparncia da contabilidade financeira das entidades responsveis pelo fornecimento das infra-estruturas e servios de transportes. Nessa matria, as situaes so muito desiguais. Por exemplo, a informao fornecida pelas empresas ferrovirias suficiente; mas a que fornecem os portos e outros tipos de terminais deixa muito a desejar. Em conseqncia, esto sendo preparadas medidas com vistas a aumentar a transparncia de suas contabilidades, tendo em conta os diferentes tipos de organizao dos portos e seus variados estatutos jurdicos;
Cf. regulamento do conselho n 3.23776, de 21/12/1976, sobre aplicao da Conveno TIR Transporte Internacional Rodovirio); diretiva do conselho, de 01/12/1983; regulamento do conselho n 3.648/91, de 11/12/91.
tarifao pela utilizao das infra-estruturas:
As autoridades comunitrias esto buscando induzir o desenvolvimento da qualidade das infra-estruturas de transportes, cientes de se tratar de uma condio bsica para a reduo dos custos operacionais do comrcio, inclusive por permitir uma concorrncia equilibrada entre os diversos modais. Aplicando a ttica de comear pelo menos conflitivo, promoveram primeiro a organizao de um inqurito permanente, em cada pas membro, sobre os custos das infra-estruturas que servem aos transportes ferrovirio, rodovirio e hidrovirio, com o objetivo de harmonizar a tarifao pela sua utilizao.6 Este trabalho resultou na elaborao de um sistema comum de tarifao do uso das infraestruturas fundado no princpio do usurio pagador. Esse sistema, fundado sobre a noo de custo marginal de uso, encontrou grande resistncia por parte dos Estados membros. Seguiu-se a instituio de um processo de consulta, visando coordenao dos investimentos, com a criao de um comit de matria de infra-estruturas de transportes.7 As despesas de infra-estruturas so conhecidas, pois todos os anos publicada a contabilidade das despesas de infra-estrutura de todos os Estados membros, para todos os modais de transporte. A partir dos anos 80, o conselho passa a regulamentar o financiamento pela Comunidade de infra-estruturas de transportes e a comisso a conceder recursos financeiros para apoiar a realizao de projetos especficos de infraestruturas nos pases membros.8 Embora as boas intenes e a demanda de transportes tenham aumentado, o investimento em infra-estruturas de transporte interior Europa, expresso em termos de percentagem do Produto Nacional Bruto, diminuiu entre 1975 e 1980, de 1,5 para 1,2%. Essa reduo se estabilizou, no incio dos anos 80, em cerca de 1% do PIB, onde permaneceu ao longo de toda a dcada.9
Cf. decises do conselho de 22/6/1964; 13/5/1965; 27/1/1970. Regulamento n 1.108/70 do conselho, de 4/6/70, introduzindo um sistema de contabilidade das despesas referentes s infra-estruturas de transportes terrestres, e os regulamentos da comisso, n 2.598/70 e n 281/71, vindo precisar a aplicao do primeiro. Cf. deciso do conselho, de 20 de fevereiro de 1978.
Cf. regulamentos do conselho, n 3.600/82, de 30/12/1982; n 1.889/84, de 26/6/1984; n 3.620/84, de 19/12/1984; n 4.059/86, de 22/12/1986; n 4.070/87, de 22/12/1987; n 4.048/88, de 19/12/1988; e inmeras decises da comisso consentindo financiamentos a investimentos em infra-estruturas especificadas dentro de pases membros. Fonte: CEMT Tendncias de investimento em infra-estruturas de transportes nos pases da CEE e na dcada de 80, CEMT/COM (91) 9, captulo 4.
1.3 - A Harmonizao das Regulamentaes e a Abertura do Grande Mercado nico dos Transportes A Comunidade visa ao estabelecimento de um mercado comum, espao sem fronteiras interiores, no qual a livre circulao das mercadorias, das pessoas, dos servios e dos capitais assegurada. Para isso, entre outras medidas, deve cuidar da aproximao das legislaes nacionais, na medida necessria ao funcionamento do mercado comum e do estabelecimento de um regime assegurando que a concorrncia (chances iguais para todos) no seja deturpada dentro do mercado comum. Em outros termos, a poltica comum de harmonizao das regras e condies de concorrncia deve correr em paralelo com a liberao da cabotagem. uma tarefa complexa, o que explica a lentido na edificao da regulamentao comunitria dos transportes. Os legisladores comunitrios abordam e tratam sistematicamente, para cada modal de transporte, dentro do que for possvel para as condies de negociaes a cada momento: das regras de concorrncia; das intervenes estatais; do funcionamento do mercado. So pormenorizados ainda: a observao e o acesso ao mercado, preos e condies de transporte; a aproximao das estruturas de custo, incluindo as condies tcnicas e de segurana, condies sociais, condies fiscais; o transporte multimodal ou combinado; e mesmo a harmonizao com as disposies sobre transportes do primeiro Tratado sobre a Comunidade Europia do Carvo e do Ao (Ceca). As dificuldades na elaborao dos primeiros regulamentos sobre a liberdade de cabotagem revelaram dois tipos de obstculos: o enclausuramento jurdico e as falsas simplificaes. O enclausuramento apareceu nos textos relativos cabotagem rodoviria e cabotagem martima. Assim, toda pessoa jurdica estabelecida num Estado membro pode praticar a cabotagem nos outros Estados membros. Ao contrrio, uma pessoa jurdica estabelecida como armador no poder exercer a cabotagem martima, sem uma condio adicional: ser controlada por interesses comunitrios. Para o operador de cabotagem martima exigida a cidadania comunitria; para o cabotador rodovirio no. A preocupao com a simplificao do texto para evitar distores e armadilhas da linguagem pode conduzir, tambm, a complicaes jurdicas. Por exemplo o projeto de texto regulamentar sobre a cabotagem rodoviria previa que o cabotador ficaria submetido, logo que passasse as fronteiras, aos dispositivos legais, regulamentares e administrativos do pas onde ofereceria servios de transporte. Esta formulao levantou, de imediato, grandes preocupaes e perplexidade. At onde se daria essa transposio de regras? Felizmente, o texto definitivo dirimiu essas
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preocupaes, precisando, de maneira limitativa, somente as regras do pas da cabotagem que seriam aplicveis. (Mercadal) 1.3.1 - No Transporte Rodovirio O transporte rodovirio foi o primeiro a conhecer a possibilidade da cabotagem. Autorizaes comunitrias foram instauradas a partir de 1968, permitindo aos transportadores de um Estado membro realizar um transporte entre dois outros Estados membros. Inicialmente, o nmero de autorizaes atribudas era pequeno. Aps a assinatura do Ato nico, essas autorizaes vieram a aumentar ao ritmo de +40% a.a. at a liberalizao completa em 1993. A cabotagem em servios de transporte rodovirio de passageiros foi regulamentada em 1992.10 O processo de harmonizao contemplou gradativamente os seguintes aspectos: regras de concorrncia; supresso de discriminaes em matria de preos e condies de transporte; harmonizao de certas disposies com incidncia na concorrncia no domnio dos transportes rodovirios; intervenes estatais; ao dos Estados membros em matria de obrigaes inerentes noo de servio pblico no domnio dos transportes rodovirios; auxlios concedidos no domnio dos transportes rodovirios; funcionamento do mercado; medidas a tomar em caso de crise no mercado dos transportes rodovirios de mercadorias; observao do mercado; estabelecimento de uma nomenclatura uniforme de mercadorias para a estatstica dos transportes; registro estatstico dos transportes rodovirios de mercadorias no mbito de uma estatstica regional; acesso ao mercado; estabelecimento de certas regras comuns para os transportes internacionais (transportes rodovirios de mercadorias por conta de outrem); estabelecimento de documentos de controle; acesso profisso de transportador rodovirio de mercadorias no domnio dos transportes nacionais e internacionais; e nvel mnimo de formao de determinados condutores de veculos de transporte rodovirio.
O regulamento do conselho, n 2454/92, de 23/7/1992, fixa as condies em que as transportadoras no-residentes podem efetuar servios de transporte rodovirio de passageiros num Estado membro.
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1.3.2 - No Transporte Ferrovirio At recentemente, todos os pases europeus encontravam-se numa situao semelhante. Uma nica empresa realizava o conjunto das atividades ferrovirias: construir e manter as infra-estruturas; assegurar a circulao dos trens de passageiros suburbanos, regionais e de longa distncia e a circulao dos trens de carga. Ela estava limitada pela escala do pas, sendo empresa pblica, com atividade de servio pblico, em particular no transporte de passageiros. O setor ferrovirio europeu tem o seu financiamento assegurado, em boa parte, pelo setor pblico. As empresas estavam pesadamente endividadas, o que se explica pelas suas necessidades de investimentos em infra-estruturas ante uma fraca capacidade de autofinanciamento causada pelos resultados de explorao insuficientes. Essas empresas esto, h tempo, habituadas a cooperar para assegurar o transporte das pessoas e das cargas de um pas para outro, seguindo as regras fixadas pela Unio Internacional dos Caminhos de Ferro (UIC). nesse contexto que so acertadas as normas tcnicas, coordenados os horrios e estabelecidas as modalidades de repartio das receitas do trfego mtuo internacional. Porm, essa cooperao tem falhas importantes, em particular no domnio tcnico. Se a bitola est unificada em toda a Europa (exceto na Espanha e em Portugal, que j optaram pela bitola internacional para as suas linhas novas em particular de alta velocidade), no o caso para os sistemas de alimentao eltricos nem para os sistemas de sinalizao, diferentes entre pases e mesmo regies, inclusive nas linhas de alta velocidade. Essas disparidades obrigam a utilizar material de trao bi, tri e mesmo quadri-correntes e adaptados a vrios sistemas de sinalizao. No mbito comercial, embora tenham ocorrido algumas melhorias recentes, tais como a gesto em comum de alguns mercados de carga, a coordenao atual entre as malhas no permite maior agilidade de resposta suficiente para poder competir em nvel de igualdade com os outros modais, em particular o rodovirio [Fournier (1993)]. Perante a dinmica do grande mercado de transportes, a atual fase do processo de integrao econmica europia, iniciada em 1/1/93, apresenta duas posies que se opem no que diz respeito reestruturao do setor ferrovirio. a) A posio liberal da Direo Geral da Concorrncia (do Conselho da Europa), segundo a qual o setor ferrovirio deveria trabalhar em condies semelhantes aos demais modais, hidrovirio, rodovirio e areo, isto , com separao da gesto da infra-estrutura da gesto da circulao ferroviria, levando a cortar em duas as atuais companhias nacionais de estradas de ferro. Sobre as infra-estruturas, administrada de maneira especfica, poderiam ser organizadas circulaes concorrentes, reconhecendo-se o direito de livre acesso de todas as empresas
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ferrovirias da Comunidade totalidade da malha europia. Esta teria seu acesso aberto tambm a novos operadores privados, com material de trao e de transporte, e pessoal especializado, prprios. b) A posio da cooperao, mais simptica Direo Geral Comunitria dos Transportes, que reconhece s atuais companhias nacionais uma competncia exclusiva sobre a gesto das suas malhas e sobre o fornecimento da trao ferroviria. Admite a cooperao entre elas para a organizao tcnica e comercial do transporte, exigindo das operadoras nacionais a aceitao da colaborao de outros operadores (o que j existe com as empresas proprietrias dos seus vages), a observao de uma estrita igualdade de tratamento entre seus usurios e, finalmente, a obrigao de observar um cdigo de boa conduta no relacionamento entre as redes (hoje representado pelos regulamentos da UIC). Haveria, portanto, um certo espao de concorrncia entre setores pblico e privado na comercializao do transporte e no fornecimento de outros servios conexos [Fournier (1993)]. Este debate resultou, at agora, numa diretiva do Conselho da Europa relativa ao desenvolvimento das ferrovias comunitrias, publicada em 29 de julho de 1991. Trata-se de um compromisso que aceita a tese liberal de uma separao entre a gesto das infra-estruturas e a explorao dos servios de transporte ferrovirio, mas com notveis limitaes. Essa separao tornou-se obrigatria, a partir de 1 de janeiro de 1993, apenas no mbito contbil. Nesse sentido, as empresas devem reorganizar as suas contabilidades separando os custos e as receitas ligados infraestrutura dos provenientes da operao da ferrovia. No que diz respeito ao direito de acesso, ele concedido s empresas ferrovirias (aquelas registradas como tal em um dos Estados da Comunidade) somente em dois casos: o agrupamento internacional de cargas e o transporte multimodal internacional. previsto que as empresas podero assegurar a trao sobre a malha dos outros pases atravessados. Nos dois casos uma taxa de infra-estrutura dever ser paga e a sua importncia ser fixada pelos Estados da Comunidade Europia sobre proposio do administrador da mesma. Em reao evoluo assim iniciada, as ferrovias nacionais tornaram pblica uma declarao comum, em 27/4/92, onde elas: a) assumem o compromisso de aplicar com lealdade a diretiva comunitria, vista como uma base estvel para o desenvolvimento ferrovirio; b) pedem uma poltica europia de transporte visando harmonizao das condies da concorrncia intermodal; c) afirmam sua vontade de perseguir e reforar a cooperao entre as malhas para a montagem de consolidaes internacionais de cargas, para o desenvolvimento do transporte intermodal internacional e da malha
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ferroviria europia para alta velocidade, para a montagem de sistemas globais de distribuio, bem como a harmonizao tcnica e a pesquisa. Predominou, portanto, o ponto de vista das ferrovias pblicas europias, e no necessariamente dos governos dos pases da Comunidade. Finalmente, o Tratado de Maastricht introduziu no Tratado de Roma um captulo novo sobre as grandes redes europias de infra-estrutura, incluindo a noo de interoperabilidade. No caso do transporte ferrovirio, trata-se de estabelecer as condies de operao, sem obstculos tcnicos, entre as redes. Atualmente, somente a ligao Paris-Bruxelas pode ser efetuada sem troca de locomotiva na fronteira (Fournier, op.cit.). As 24 ferrovias europias (comunitrias e no-comunitrias) criaram uma filial em comum: Intercontainer, que no administra terminais mas permite aos operadores nacionais ter acesso ao mercado internacional. A Comisso da Comunidade Europia e as ferrovias dos 12 pases, mais a Sua e a ustria, traaram grandes orientaes a partir de um estudo de exeqibilidade de malha europia de transporte intermodal. Partindo deste trabalho, as redes decidiram desenvolver o transporte intermodal a partir de 30 eixos geogrficos principais correspondentes s concentraes de fluxos rodovirios entre plos econmicos europeus. No horizonte do ano 2005 estes eixos deveriam concentrar 75% das trocas europias, permitindo a sistematizao do uso de trens inteiros. As necessidades de investimentos correspondentes so estimadas em 779 milhes de ECUs (SNCF). Na vspera da abertura do grande mercado europeu (incio de 1993), as situaes institucional e de produo das ferrovias europias eram bastante diversificadas. Do lado institucional duas situaes destacam-se: as EFs que funcionavam em regime do tipo administrao pblica (era o caso geral) e a SNCF, da Frana, que desde o incio dos anos 70 mantinha com o Estado relaes de tipo contratual.11 Do lado da produo do transporte de carga existem dois grupos: o primeiro formado pelas DBs, da Alemanha ex-ocidental, e a SNCF, que em 1991 transportaram mais de 50 bilhes de tku (61,9 e 50,6, respectivamente) correspondentes a uma participao superior a 20% dos seus mercados nacionais de carga (21 e 26%, respectivamente), e o segundo, reunindo as demais companhias para as quais a carga est se tornando um mercado marginal em relao ao transporte de passageiros, sendo a situao mais ntida na British Rail, da Inglaterra, em fase de privatizao. Estima-se que apenas menos da metade de todos os transportes ferrovirios, nacionais e internacionais, percorreu distncias superiores a 150 km e cerca de 15% distncias superiores a 500 km [BCE (1993)].
Contrato-Programa para 1969/70 e aditivo para 1973/74; Contrato de Empresa negociado em 1978 para o perodo 1979/80. Para esse histrico ver [Monnet (1985)].
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Em funo disto, os diferentes governos dos pases da Comunidade Europia vo, sobretudo a partir de 1992, intensificar ou introduzir programas de reestruturao das suas ferrovias, visando adapt-las diretiva comunitria. Durante a dcada de 80, o transporte ferrovirio recebeu cerca de 23% de todos os investimentos em transportes, subsetor dutovirio excludo. 1.3.3 - No Transporte Martimo Entre 1960 e 1980, as frotas comerciais dos 12 pases que compem a atual Unio Europia duplicaram a sua tonelagem, o nmero de navios de incio se manteve constante, depois entrou num processo de diminuio e o efetivo de marinheiros baixou de 376 mil para 254 mil. O conjunto das frotas comerciais europias constitua 32,3% da tonelagem mundial em 1970, e somente 16,6% em 1987. No mesmo perodo, a frota de livre matriculao de bandeira cresceu de 19 para 31,6% da tonelagem mundial. Em 1939, na vspera da Segunda Guerra Mundial, esta frota no representava mais que 1,2% do total mundial. O dinamismo dos armadores europeus passa por uma adaptao concorrncia exterior e a uma internacionalizao das atividades, dos navios e das suas tripulaes. Desde 1975, o excesso de capacidade do transporte martimo levou a uma queda do nvel dos fretes, agravada por uma reduo das trocas. A concorrncia endureceu, tanto com os ento pases do Leste, os quais subsidiavam suas armaes e praticavam uma rgida poltica de reserva de mercado, quanto com os novos pases industrializados e martimos (NPIs), e em relao aos pases de convenincia. A partir de 1976, aps uma longa greve dos marinheiros, os armadores da Alemanha Federal transferem 40% da sua frota para a bandeira de Chipre, juntando-se assim situao dos armadores norte-americanos que usam o pavilho do Panam e o da Libria, desde a Segunda Guerra Mundial. Progressivamente, todos os pases europeus passaram a usar a livre matriculao dos seus navios, at que na vspera da abertura do "grande mercado", a frota dita "controlada" representava entre 1/3 e metade da frota sob pavilho nacional. Essa internacionalizao teve por efeito criar um mercado internacional do trabalho martimo em que a preferncia recai sobre os marinheiros mais econmicos, com muita semelhana com o mercado de trabalho do incio do sculo na Europa, e com conseqentes perdas de empregos nacionais. A estabilidade no emprego desaparece, mesmo para os comandantes de navios que no tm mais autoridade na explorao do navio.12
Como ficou revelado pelos processos que seguiram os nufragos, com catstrofes ecolgicas, dos navios Torrey Canyon e Amoco Cadiz.
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Como reduzir os custos de operao dos navios e conservar o pavilho nacional, escapar s obrigaes e exigncias da legislao trabalhista e social nacional, mas continuar recebendo ajudas, subsdios de equilbrio, de investimentos ou mesmo exoneraes fiscais? E como, para os Estados, continuar exercendo uma fiscalizao sobre adequao dos navios s regras de segurana, em particular antipoluio, definidas nacional e internacionalmente? Dois caminhos jurdicos vo ser utilizados pelos Estados europeus: a) o registro dos navios num territrio dependente da soberania nacional mas dotado de um estatuto de autonomia local ou de um direito local especfico determinado por uma autoridade local; ou b) a criao, pela lei, de um segundo registro dos navios destinados ao comrcio internacional, permitindo aliviar as obrigaes do pavilho nacional, num processo de desregulao trabalhista que pode significar um recuo do direito trabalhista. Trata-se, em todos os casos da criao dos chamados "pavilhes econmicos". Para a marinha mercante, o "grande mercado" de 1993 ter uma significao muito limitada. O mercado mundial dos transportes martimos j est aberto. Os quatro regulamentos comunitrios de 14 e 15 de dezembro de 1986 constituem a base da poltica comunitria tendo como referncia, no a bandeira do navio, mas a nacionalidade do armador. No incio de 1992, entrou em vigor o registro comunitrio Euros, incluindo o direito e a obrigao de ostentar o pavilho comunitrio. O registro comunitrio se sobrepe ao pavilho nacional. Trata-se de harmonizao dos pavilhes econmicos europeus. Permite o recrutamento de marinheiros no-europeus, remunerados, no mnimo, segundo a recomendao da OIT.13 O Euros institui uma reserva de mercado do trabalho parcial para os marinheiros europeus, mas sem fixar uma remunerao mnima para eles. A reserva de mercado continua total para as tripulaes dos ferries e das linhas regulares de passageiros e veculos. A aplicao do princpio da livre prestao de servios de transportes martimos internos nos Estados membros (cabotagem martima) pde se tornar efetiva a partir do 1 de janeiro de 1993, pela publicao, em 7 de dezembro de 1992, do Regulamento (CEE) n 3.577/92 do conselho. Este institui a liberdade de prestao de servios de transporte martimo dentro de um Estado membro (cabotagem martima) para os armadores comunitrios que tenham os seus navios registrados num Estado membro e com bandeira desse Estado membro, desde que esses navios preencham todos os requisitos necessrios sua admisso cabotagem nesse Estado membro,14 incluindo os navios registados no "Euros" (registro comunitrio com bandeira da Unio Europia).
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Recomendao n 109 da OIT: salrio mnimo de US$ 286/ms para os marinheiros. Por derrogao esta exigncia ser temporariamente suspensa at 31/12/96.
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Entende-se como "armadores comunitrios": pessoas fsicas ou jurdicas nacionais de um Estado membro e estabelecidas num Estado membro e que se dediquem atividade de navegao; e tambm os nacionais de um Estado membro estabelecidos fora da Comunidade ou as companhias de navegao estabelecidas fora da Comunidade, porm controladas por nacionais de um Estado membro, se os seus navios estiverem registrados num Estado membro e portarem a respectiva bandeira, de acordo com a sua legislao.15 Para os navios que efetuam cabotagem continental, todos os assuntos relacionados com a tripulao sero da responsabilidade do Estado membro onde o navio esteja registrado (Estado de bandeira).16 Para os navios que efetuem cabotagem insular (isto , entre os portos do continente e uma ou mais ilhas de um Estado membro, ou entre ilhas de um mesmo Estado membro17), todos os assuntos relacionados com a tripulao sero da responsabilidade do Estado de acolhimento (onde o navio efetua o servio de transporte martimo).18 1.3.4 - A Formao do Mercado Comum do Transporte Areo Trs decnios se passaram entre a assinatura do Tratado de Roma, instituindo a CEE, em maro de 1957, e a adoo do primeiro conjunto coerente de medidas significativas, marca de uma poltica comum do transporte areo, em dezembro de 1987. A pura e simples aplicao do Tratado de Roma, assinado em 1958 e que inclua explicitamente o domnio dos transportes, mas sem regra especfica para os transportes areo e martimo, ao contrrio dos transportes terrestres, teria levado a uma desregulamentao de tipo norte-americana. Sendo politicamente impossvel, preferiu-se responder ao esprito do tratado: aproximar as polticas econmicas dos Estados, desenvolver as atividades e intercmbios, reforar a estabilidade da Comunidade e aproximar os Estados. Nessa linha vrias etapas foram ultrapassadas: em 1974, deciso da Corte de Justia dizendo que as regras gerais do Tratado de Roma se aplicam ao transporte areo;
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Art.2/2. Art.3/1. A Guiana Francesa considerada ilha, neste regulamento. Art.3/2.
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em 1978, o Conselho da Europa estabelece um programa prioritrio para a aviao (normas de rudo, normas tcnicas, salvamentos, averiguao sobre acidentes, formalidades, subsdios, licenas, condies de trabalho); em 1979, publicao, pela Comisso Europia, de um primeiro memorando de avaliao do transporte areo e insistindo sobre a necessidade de uma poltica europia comum de transporte areo; em 1984, publicao de um segundo memorando propondo uma poltica do transporte areo, a meio caminho entre a proteo total e a desregulamentao norte-americana; em 1986, acrdo da Corte de Justia, dito "Acrdo Nouvelles Frontires", autorizando um transportador a operar a partir de um pas da Comunidade que no seja o seu pas de origem e reafirmando que o Tratado de Roma, na sua integridade, aplica-se ao transporte areo. No final de 1987, em conseqncia do Ato nico Europeu que estabelece a data-limite de 31 de dezembro de 1992 para a implantao do "grande mercado", espao sem fronteiras internas no qual a livre circulao dos bens, das pessoas, dos servios e dos capitais fica assegurada segundo as disposies do tratado, publicado um "primeiro pacote" [Naveau (1992)] de medidas, que ser aperfeioado por um "segundo pacote", em 1990, e um terceiro, em 1992 (este com aplicao prevista a partir do 1/1/1993, mas com um perodo de transio at 1/4/1997 para a liberao total da "cabotagem", isto , transporte de passageiros entre duas cidades de um mesmo pas por uma companhia estrangeira). Estas "diretivas", de maneira geral, tendem a reduzir o controle dos governos, individualmente, sobre o mercado areo (acesso, capacidades, tarifas, condies de concorrncia). Os princpios da evoluo so os seguintes: proibio dos acordos de pool e abandono da partilha por igual da oferta entre companhias de dois pases no transporte internacional (substituda progressivamente pelo critrio da performance comercial); liberalizao progressiva dos direitos de trfegos (multidesignao de companhias sobre as linhas interestaduais) e generalizao dos direitos de "quinta liberdade"; da cooperao entre companhias, dentro da tabela tolerncia concorrencial, para harmonizar tarifas, horrios e capacidades; introduo, como para as demais empresas, da noo de companhia europia, em funo de critrios de tamanho de capital, de europeizao da rede operada e do trfego transportado etc.;
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abertura do mercado aos vos charters; de conduta" para os sistemas
elaborao de um "cdigo informatizados de reserva;
harmonizao das normas e procedimentos tcnicos dos pases membros da Comunidade (em particular no que diz respeito qualificao do pessoal tcnico); Primeiras conseqncias: Para as companhias: procura de reagrupamento, atravs de acordos, fuso etc.; tentativa de tomada do controle comercial do mercado, via grandes sistemas informatizados de reserva SIR (AMADEUS com Air France, Lufthansa, Iberia, SAS mais 16 companhias; GALILEO com BA, Alitalia, Austrian) com estratgias de alianas em nvel mundial (AMADEUS com SYSTEM ONE de Texas Air; ABACUS do Sudeste asitico; GALILEO com APOLLO da United...), exploso do trfego charter, que j realiza mais da metade do trfego intracomunitrio, e a conseqente reativao das filiais charters das grandes companhias regulares. Para os aeroportos: sobretudo uma concorrncia crescente entre eles, para se tornar o hub europeu em relao aos Estados Unidos (Londres, Paris ou Frankfurt) ou hubs regionais dentro do sistema de livre cabotagem j anunciado; problemas de capacidade excedente, com dficit financeiro, segundo a redistribuio das redes de rotas das companhias, complicados pelo desenvolvimento da rede europia de trens de passageiros a grande velocidade (incluindo o tnel sob o Canal da Mancha). De maneira geral, as elevadas taxas de crescimento do trfego areo dentro, para ou a partir da Europa provocaram grandes tenses em certas partes da infra-estrutura de transporte areo. Problemas resultantes da natureza fragmentada e no normatizada dos sistemas de gesto e de controle do trfego areo (ATM/ATC) na Europa e da diviso do espao areo coincidem com uma enorme falta de pistas disponveis e de capacidades dos terminais em alguns dos principais aeroportos. A estrutura do espao areo da Unio Europia encontra-se limitada pelos sistemas fixos de rotas de trfego areo civil, devido atribuio de enormes parcelas do espao areo para fins militares; pela separao dos sistemas de controle do trfego segundo os espaos areos nacionais; e pelo fato de o controle do trfego areo comercial em rota no se aplicar geralmente abaixo dos 10 mil ps, e assim constitui um obstculo importante a qualquer melhoria em termos de capacidade e de eficcia. As presses concorrenciais que levam as companhias areas a optar por maiores freqncias de vos com aeronaves de menores
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dimenses e redes do tipo radial podem contribuir para agravar ainda mais o problema de congestionamento do espao areo. Uma das questes mais importantes permanece sendo o relacionamento dos europeus com os demais pases exteriores Comunidade. Na dcada de 80, os aeroportos foram os que se beneficiaram mais de investimentos, tendo registrado um aumento substancial de 2,9 para 5,6% da sua participao no total destinado ao setor transportes.
1.4 - Concluso A verso inicial do Tratado de Roma, em 1957, inclua uma poltica comum de transporte, porm limitada aos transportes terrestres. A exigncia de condies de concorrncia iguais para todos e o objetivo de um mercado nico europeu de transporte conduzem a uma poltica de harmonizao das regulamentaes, em cada pas, e a uma poltica de transio progressiva das atividades de transporte para um espao de operao muito maior, mas tambm muito mais competitivo. Durante os primeiros 30 anos de vigncia do tratado, de 1957 at 1987, a poltica europia de transporte limitou-se introduo de facilidades burocrticas na passagem de fronteiras, de unificao de nomenclaturas e de sistemas estatsticos, e contabilizao de custos e investimentos em infra-estrutura. Mesmo a cabotagem no transporte rodovirio, realizada no papel 10 anos aps a ratificao do tratado, continuou extremamente limitada pela prtica burocrtica de concesso das autorizaes europias de transporte. Em 1987, o mercado europeu no passava de uma unio aduaneira bemsucedida. A vontade poltica de realizar um verdadeiro mercado comum integrado de mercadorias e servios, de mo-de-obra e de capitais foi reafirmada por todos os Estados membros e expressa na ratificao por unanimidade do Ato nico, que veio aperfeioar o tratado inicial e marcar a data de 1 de janeiro de 1993 para abertura do grande mercado. A fixao desta data foi acompanhada pela listagem de todos os obstculos que ainda faltava ultrapassar. Nessa ocasio, os modais da navegao martima e do transporte areo foram includos na poltica europia de transporte. Hoje o princpio da cabotagem generalizada para todos os modais uma realidade. Apenas as companhias areas obtiveram o prolongamento do perodo de transio at 1997. Um problema importante que continua existindo a harmonizao total das polticas sociais dos diferentes Estados membros. Porm, essa dificuldades no devem ser pretexto para o imobilismo, pois toda atitude no voluntarista levera to-somente a um alinhamento das
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regulamentaes sobre as disposies menos comprometedoras, em termos de condies de trabalho. Desde janeiro de 1993, as preocupaes das autoridades europias em matria de transportes se viraram para os problemas ecolgicos e de saturao prxima ou previsvel dos grandes eixos transeuropeus de transportes terrestres. Este duplo problema essencialmente devido progresso da transferncia cada vez maior das cargas para o modal rodovirio, mais poluente, maior consumidor de espao e de energia fssil, em prejuzo dos demais modais. Essa preferncia modal pode ser explicada pela melhor integrao do transporte rodovirio ao sistema de produo-distribuio das empresas, para as quais oferece a flexibilidade do transporte "porta a porta".
2 - A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL 2.1 - O Tratado de Assuno 2.1.1 - A Caminho de um Novo Direito? Ao contrrio da Comunidade Econmica Europia, instituda pelo Tratado de Roma de 1957, o Mercosul, nascido do Tratado de Assuno, no cria uma ordem jurdica autnoma diferente do direito internacional, j que no afeta o direito interno dos Estados membros e, nesse sentido, no cria propriamente direitos e obrigaes novas para as pessoas, fsicas e jurdicas. Enquanto isso, o Direito comunitrio ultrapassa os interesses de cada um dos Estados membros, inscrevendo-se, no longo prazo, em funo de objetivos diretores. O Tratado de Assuno est ajustado para um perodo de transio que no impe transferncias de soberania. 2.1.2 - As Principais Instituies do Mercosul 2.1.2.1 - O Conselho do Mercado Comum (o Conselho) a instncia mxima do Mercosul. formado pelos ministros das Relaes Exteriores dos quatro Estados partes. Assume a conduo poltica do processo de transio a caminho da integrao e pela tomada de decises para assegurar o cumprimento de todos os objetivos previstos pelo Tratado. A sua presidncia rotativa, por perodos de seis meses e por ordem alfabtica. O Conselho do Mercado Comum (CMC) rene-se pelo menos uma vez por ano. faculdade do conselho, adotar decises a fim de assegurar o cumprimento dos objetivos do Tratado de Assuno. Na falta de um rgo institucional definitivo com poder para avaliar regras e tomar decises a exemplo da Comisso europia, autoridade executora europia , os scios do Mercosul, representados pelo CMC,
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criaram uma "Comisso de Comrcio" (Decreto n 13/93), coordenada pelas chancelarias dos quatro pases. Essa comisso ter como tarefa principal estudar toda sorte de problema de ordem prtica que certamente surgir, desde a acusao de dumping, at entraves burocrticos nas fronteiras. um rgo de carter intergovernamental encarregado de assistir o rgo executivo do Mercosul, visando zelar pela aplicao dos instrumentos de politica comercial comum, bem como efetuar o acompanhamento e reviso dos temas e matrias relacionadas com as polticas comuns, o comercio intra-Mercosul, e com terceiros pases. A Comisso de Comrcio do Mercosul ser coordenada pelos MREs dos Estados partes e suas atividades se iniciaram em 1/10/94, sendo prevista pelo menos uma reunio mensal. 2.1.2.2 - O Grupo Mercado Comum o rgo executivo do Mercosul, sendo coordenado pelos respectivos ministros das Relaes Exteriores dos Estados partes. O grupo comporta quatro membros titulares e quatro membros representantes de rgos pblicos de cada pas (Ministrios das Relaes Exteriores e da Economia, e Bancos Centrais), que se alternam segundo as reunies do grupo. O grupo conta com uma "secretaria administrativa", com sede em Montevidu, para divulgar as atividades e guardar os documentos. O Grupo Mercado Comum se desdobra em 11 subgrupos de trabalho especializados: Subgrupo 1 = Assuntos Comerciais, tem por tarefa a reviso e eliminao de assimetrias introduzidas nos tratamentos fiscais e financeiros das exportaes para pases membros e a aplicao ao comrcio de produtos agrcolas dos cdigos de subsdios e antidumping do Gatt. Subgrupo 2 = Assuntos Aduaneiros, com a tarefa de harmonizar e amenizar os procedimentos aduaneiros nas fronteiras entre os Estados partes. Subgrupo 3 = Normas Tcnicas. Subgrupo 4 = Polticas Fiscais e Monetrias relacionadas ao comrcio. Subgrupo 5 = Transportes Terrestres, com a tarefa de definir uma poltica comum de transportes visando ao aumento das ligaes fsicas entre os territrios dos Estados partes e de perseguir a desregulamentao e a harmonizao das normas, a fim de alcanar o livre trnsito intra-regional. Subgrupo 6 = Transporte Martimo, com a tarefa de analisar e rever os regimes e acordos vigentes no setor, com o objetivo de facilitar o
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intercmbio comercial e realizar estudos sobre a convenincia de se elaborar um enfoque integrado no mbito dos transportes terrestres martimo e areo na regio. Subgrupo 7 = Poltica Industrial e Tecnolgica, que trata, entre outros, da harmonizao das polticas de propriedade industrial e intelectual. Subgrupo 8 = Poltica Agrcola. Subgrupo 9 = Poltica Energtica. Subgrupo 10 = Coordenao de Polticas Macroeconmicas. Subgrupo 11 = Relaes Trabalhistas, Emprego e Seguridade Social. 2.1.2.3 - Soluo de Controvrsias no Mercosul No h instituio que se parea com a Corte de Justia Europia. Porm, o Tratado de Assuno previu, em seu artigo 3, a adoo de um sistema de soluo de controvrsias para o perodo de transio, dispondo ainda, em seu Anexo III, que as controvrsias que poderiam surgir entre os Estados partes em decorrncia de sua aplicao deveriam ser resolvidas por meio de negociaes diretas e, em etapas ulteriores, mediante a interveno do Grupo Mercado Comum (GMC), rgo executivo do Tratado, ou do Conselho do Mercado Comum, a instncia mxima do Mercosul. A partir de um projeto elaborado pelo GMC para a soluo de controvrsias foi assinado em Braslia, na Reunio dos Presidentes do Mercosul de 17/12/91, um protocolo (Protocolo de Braslia) que instituiu o Sistema de Soluo de Controvrsias. Segundo este protocolo, o Sistema de Soluo de Controvrsias, no perodo de transio, conta com quatro instncias resolutivas: Negociaes Diretas entre as partes envolvidas. Interveno Arbitral do Grupo do Mercado Comum (GMC). Recurso a um Sistema Arbitral (por meio de um tribunal ad hoc). Um Procedimento Expedito, para as reclamaes formuladas por particulares (pessoas fsicas ou jurdicas).
No se instituiu nenhum Tribunal de Justia do Mercosul, mas tosomente um sistema arbitral ad hoc, exclusivamente delimitado ao objeto em disputa. O protocolo permanecer vigente at a data de entrada em vigor do sistema permanente de soluo de controvrsias para o Mercosul.
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2.1.3 - A Funo Normativa no Mercosul O Mercosul , na fase transitria (at 1/1/1995), uma organizao de natureza intergovernamental, com graus mnimos de supranacionalidade. Afirmaes sobre a vigncia dos atos da organizao no territrio dos Estados partes dependem de um exame casustico de cada um e da efetiva "internalizao" que os referidos Estados partes tenham realizado, de boa f e na conscincia da efetiva aplicao das normas do Tratado de Assuno de 1991 dada a inexistncia de dispositivos do Tratado que realizem, automaticamente, tal "internalizao" [Soares (1992)]. O Mercosul, com sua fraca dose de supranacionalidade, revela uma distribuio de poderes entre dois rgos de representao intergoernamental: o Conselho do Mercado Comum e o Grupo do Mercado Comum. O primeiro editando decises (previstas nos artigos 9 e 10 do Tratado de Assuno); e o segundo, resolues e recomendaes com competncia fortemente hierarquizada entre ambas, com precedncia no conselho. A atividade normativa intensa e, pelo menos em nveis tcnicos, demonstra uma extraordinria capacidade de resolver questes setoriais. Porm, dada a caracterstica de quase nula supranacionalidade do Mercosul, no estgio atual, a efetiva "internalizao" de suas normas parece depender das decises isoladas das autoridades internas de cada Estado parte. A vigncia das normas do Mercosul nas esferas domsticas dos Estados partes ser funo do conceito de obrigatoriedade que estes se faam dos seus dirigentes, de seguir adiante com as obrigaes igualmente assumidas. Pelo menos, no que diz respeito parte brasileira, a maioria das normas do Mercosul se encontra vigente no territrio nacional [Soares (1992)]. 2.2 - A Organizao dos Transportes Terrestres no Mercosul 2.2.1 - O Tratado e os Transportes O Tratado de Assuno, subscrito em 26 de maro de 1991 entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, visa constituir entre esses pases, um mercado comum que dever estar conformado em 31 de dezembro de 1994 e que se denominar Mercosul. Este mercado comum implica: A livre circulao de bens, servios e fatores produtivos entre os pases membros, atravs, entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios e restries no-tarifrias circulao de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente.
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O estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoo de uma poltica comercial comum em relao a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados e a coordenao de posies em foros econmico-comerciais regionais e internacionais. A coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre os pases signatrios: de comrcio exterior, agrcola, industrial, fiscal, monetria, cambial e de capitais, de servios, alfandegria, de transportes e comunicaes e outras que sejam resolvidas de comum acordo, a fim de assegurar condies adequadas de concorrncia, entre os pases signatrios. O compromisso dos pases signatrios de harmonizar suas legislaes, nas reas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integrao. Durante o perodo de transio foram firmados entre os Estados partes vrios acordos de complementao visando facilitar a criao das condies necessrias para o estabelecimento do Mercosul. Ver, entre outros, os programas de liberao comercial consistindo de redues tarifrias progressivas, lineares e automticas, acompanhadas da eliminao de restries no-tarifrias ou medidas de efeito equivalente ou de outras restries ao comrcio entre os pases signatrios coordenao de polticas macroeconmicas a se realizar gradualmente e de forma convergente com os programas de desagravao tarifria e de eliminao de restries no-tarifrias. Uma tarifa exterior comum, que incentiva a competitividade externa dos pases signatrios. A adoo de acordos setoriais, com o fim de otimizar a utilizao e a mobilidade dos fatores de produo e alcanar escalas eficientes. 19 2.2.2 - A Aplicao do Tratado no Domnio dos Transportes Terrestres Na sua primeira reunio, o Conselho do Mercado Comum (CMC), em final de 1991, estabeleceu diretrizes para 1992, em particular para o setor transportes, visando: Reduzir substancialmente seus custos e estimular o necessrio investimento privado. Aprofundar o processo de desregulamentao internacional de carga entre os pases membros.
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do
transporte
A utilizao da referncia a regras do Gatt ficou, de incio, dificultada pelo fato de que o Paraguai inicialmente no era membro do Gatt.
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Harmonizar as regulamentaes, levando em conta que novas normas no devem implicar restries competncia, mas avanar na deteco de assimetrias que afetam o processo de integrao no setor, e ao cumprimento dos acordos em matria de pesos e dimenses dos veculos. Decises do conselho do Mercado Comum relativas aos transportes terrestres:20 Deciso no 09/92: Instrues aos rgos competentes visando adoo de medidas para implementar controles integrados de fronteiras; * A Deciso no ensejou a adoo de medidas legais destinadas sua internalizao no Brasil. Deciso n 05/93: Aprova o "Acordo para Aplicao dos Controles Integrados de Fronteira" Acordo de Recife. * Em Implementao. A Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda est realizando as consultas necessrias elaborao das medidas legais destinadas a incorporar no Direito brasileiro as diretrizes contidas no Acordo de Recife. Resolues do Grupo Mercado Comum relativas aos transportes terrestres; Resoluo n 02/91: Controle Integrado de Fronteira SGT-2.
* A aduana de Puerto Iguaz/Foz de Iguau j funciona em sistema integrado. Apenas para os controles tursticos de passageiros, encontram-se em funcionamento integrado as aduanas de Paso de los Libres/Uruguaiana; Ciudad del Este/Foz de Iguau; Chuy/Chu; Rio Branco/Jaguaro; e Rivera/Livramento. A implantao do regime integrado pleno nas mencionadas aduanas depende de negociaes bilaterais ainda pendentes. Resoluo n 03/91: Funcionamento permanente das aduanas SGT-2. * Implementado para o chamado transporte porta a porta, com utilizao do formulrio MIC/DTA, bem como para bagagens de turistas. O funcionamento permanente das aduanas depende de negociaes
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At a data de concluso deste estudo.
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bilaterais e acertos preliminares com instituies bancrias, de transporte e de fiscalizao fitossanitria, ambiental etc. Resoluo n 04/91: Formulrio comum de carga.
* Norma de execuo CLEF/CSA n 01 de 10/10/91. Instruo normativa DRF n 56 de 23/8/91, publicada no DOU de 27/8/91. Resoluo n 06/91: Reconhecimento de lacres. Telex Circular 2.482/91, da Secretaria da Receita Federal. Resoluo n 09/91: Harmonizao de normas tcnicas relativas a requisitos de segurana, rudo e emisses de veculos. * Implementada (segundo Anexo XI da Ata da Reunio de 22-26/11/93. A Resoluo 06/92 modificou o artigo 1 da Resoluo 09/91. Modificada, igualmente, pela Resoluo 26/93. Resoluo n 01/92: Estabelece a data de 1/1/93 para o funcionamento dos controles integrados de fronteiras * A Resoluo no ensejou a adoo de medidas legais visando a sua internalizao no Brasil. Resoluo n 08/92: Aprova o Regulamento nico de Trnsito e Segurana Viria. * Encontra-se em trmites administrativos para ser aprovado como AAP na Aladi. Resoluo n 09/92: Estabelece a data de 1/6/92 para a vigncia do Formulrio aduaneiro TIF/DTA. * Instruo normativa SRF n 12 de 25/1/93. Resoluo n 37/92: Aprova as condies gerais para o Seguro de Responsabilidade Civil do proprietrio e/ou condutor de veculos terrestres no-matriculados no pas de ingresso, em viagem internacional. * Conforme Ofcio GAB n 98, de 6/5/93, da Susep, est sendo aguardado o exame de notas tcnicas de prmios para implantao da Resoluo. Resoluo n 38/92: Intercmbio de informaes estatsticas de Comrcio Exterior Implementada pelo SGT-01.
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* A Resoluo no ensejou a adoo de medidas legais destinadas a sua internalizao no Brasil. Resoluo n 39/92: Aprovada a incluso no Formulrio MIC/DTA dos registros solicitados pelo SGT-05. * Implementada. Resoluo n 67/92: Cria Comisso de Estatsticas Implementada pelo SGT-10. * A Resoluo no ensejou a adoo de medidas legais destinadas a sua internalizao no Brasil. Resoluo n 01/93: Acordo para Aplicao dos Controles Integrados nas fronteiras do Mercosul Acordo de Recife. * Em implementao. A Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda est realizando as consultas necessrias elaborao das medidas legais destinadas a incorporar no direito brasileiro as diretrizes contidas no Acordo de Recife. Resoluo n 13/93: Controle de contedo de mercadorias prembaladas. * Em implementao. A Resoluo estabelece o incio de sua vigncia para 31/12/94. 2.2.2.1 - Transporte Rodovirio e Multimodal O Manifesto Internacional de Carga/Declarao de Trnsito Aduaneiro (MIC/DTA), institudo em novembro de 1991, tornou possvel a operao de transporte porta a porta entre pases do Mercosul. O despacho e a conferncia de carga so feitos no pas de origem da operao, e o caminho no sofre interveno de aduana no momento de cruzar a fronteira. Somente 10% dos caminhes com carga de exportao que cruzam a fronteira do Brasil com a Argentina (em Uruguaiana) fazem o transporte porta a porta (da origem ao destino final). O MIC/DTA oferece uma serie de vantagens, mas as transportadoras preferem usar o autnomo para as viagens de transferncia porque o frete mais barato e, alm disso, elas no colocam os seus caminhes nas rodovias deterioradas da regio. E assim o transbordo de carga continua sendo feito em Uruguaiana, porque s podem cruzar a fronteira veculos de propriedade de empresas autorizadas a movimentar cargas no Mercosul. O transporte com MIC/DTA pode ser feito em cinco dias entre So Paulo e Buenos Aires. Sem o documento a viagem dura at trs dias mais, mas
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feita por autnomos, o que torna o frete mais barato. Alm disso existe a questo da existncia de carga de retorno.21 Segundo a Associao Brasileira dos Transportadores Internacionais (ABTI), uma outra limitao ao uso do MIC/DTA o reduzido nmero de postos alfandegados nas pontas. Na Grande So Paulo, h sete depsitos alfandegados pblicos, onde podem ser feitos o despacho e a conferncia da carga internacional. A Receita Federal em So Paulo estaria iniciando um processo de licitao para implantao de mais 50 estaes aduaneiras em todo o pas, principalmente na regio Sudeste e na Grande So Paulo.22 Em janeiro de 1995, com o previsto fim do perodo de transio do Tratado de Assuno e a realizao da Unio Aduaneira, significando a prtica da alquota 0% entre os Estados partes do Mercosul, o MIC/DTA deve perder grande parte de sua funo para o comercio intra-regional, com ressalva das listas dos produtos "em regime de adequao" e os de "excees tarifa externa", mas passar a ser usado em operaes de comrcio internacional com os demais pases (Gazeta Mercantil 15/12/93). 2.2.2.2 - Transporte Ferrovirio Na sua quarta reunio (12-13/3/92), o SGT-5 Transportes Terrestres emitiu vrias recomendaes no que diz respeito aos transportes ferrovirios: a) Necessidade de implementao de uma poltica nica de seguros, sendo consenso que: os seguros devem acompanhar os bens que se transportam no mbito do Mercosul; que devem ser economicamente compatveis com o que se aplica a outras formas de transporte terrestre; que cada estrada de ferro deve assumir a responsabilidade civil quando a carga circula na sua jurisdio; e que a carga poderia ser segurada entre origem e destino mediante um contrato especfico entre o responsvel pelo despacho e a empresa seguradora.
b) O problema de regime de transferncia de divisas para o pagamento de fretes ferrovirios foi reconhecido "virtualmente" resolvido.
Segundo entrevista do chefe da Diviso Aduaneira da Receita Federal no Rio Grande do Sul Gazeta Mercantil de 15/12/93. Segundo entrevista do inspetor da Receita Federal em So Paulo Gazeta Mercantil de 15/12/93.
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c) Foi tratado o tema de criar incentivos ao transporte direto entre pontos terminais de carga. d) Concordou-se em facilitar a criao de empresas operadoras de carga ferroviria internacional, propiciando a criao de instrumentos legais adequados que possibilitem a essas empresas capacidade de atuar como "Operador de Transporte Multimodal" e que, como titular, possam celebrar contratos de transporte multimodal, emitindo a respectiva carta de porte e unificando, assim, a responsabilidade sobre o total da operao. f) Nveis de tolerncia em pesos e cargas (a Receita Federal brasileira j tinha expedido a Instruo Normativa n 113, de 4/12/91, fixando em menos de 5% o limite para a excluso de responsabilidade do transportador nos casos de falta de mercadoria importada a granel. g) Desenvolvimento de estudos tcnicos objetivando a integrao de sistemas ferrovirios, no mbito do Mercosul. O SGT-5 reconheceu, tambm, como tendo interessantes perspectivas de cargas ferrovirias, a existncia dos corredores: So Paulo-Buenos Aires; Assuno-Rio Grande do Sul; Assuno-Montevidu; Assuno-Buenos Aires; Porto Alegre-Montevidu.
A esses corredores dever dar-se prioridade para a implantao das medidas acertadas no mbito do Mercosul.
2.3 - A Organizao dos Transportes Martimos e Areos no Mercosul Decises do Conselho do Mercado Comum relativas aos transportes martimos e areos: Deciso n 12/91: Estabelece canais diferenciados nos portos e aeroportos para os residentes do Mercosul. * A medida, de alcance simblico, encontra-se implementada nos principais aeroportos internacionais do Brasil. Deciso n 01/92: Aprova o cronograma de tarefas que devero ser realizadas preparando medidas a serem aprovadas antes do 31 de dezembro de 1994.
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Para o Subgrupo de Trabalho n 6 Transporte Martimo , a lista de tarefas a seguinte: a) Acordo multilateral de transportes martimos Anlise dos acordos bilaterais existentes. Normalizao de estatsticas sobre trfego martimo regional. Elaborao e discusso de proposta multilateral. Exame por pas da proposta. Elaborao do texto final do acordo. Encaminhamento ao GMC para considerao e instrumentao.
b) Registro comum de embarcaes Avaliao dos projetos nacionais. Comparao das legislaes nacionais existentes. Avaliao interna. Discusso e elaborao de proposta comum. Encaminhamento ao GMC para considerao e instrumentao.
c) Transporte multimodal (em cooperao com o SGT-5) Apresentao de propostas. Avaliao interna. Discusso e elaborao de proposta comum. Encaminhamento ao GMC para considerao e instrumentao.
d) Regime trabalhista para o transporte martimo e fluvial (com base no trabalho do SGT-11) e) Normas sobre segurana de navegao Apresentao de propostas. Avaliao interna. Discusso e elaborao de uma proposta comum. Encaminhamento ao GMC para considerao e instrumentao.
O ltimo prazo para a realizao deste cronograma era de final de 1993, mas estas tarefas encontram graus de dificuldade e so de prioridades diversas para a criao de um mercado unificado de transportes martimos. Resolues do Grupo Mercado Comum relativas aos transportes martimos e areos: Resoluo n 51/92: Aprova a criao de uma Comisso no SGT-6:
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* A Resoluo no ensejou a adoo de medidas legais visando a sua internalizao no Brasil. Obstculos unificao do mercado de transporte martimo no Mercosul: O objetivo da unificao do mercado de transporte martimo, atravs a negociao de um Acordo Multilateral de Transporte Martimo, aumentar a eficincia do sistema com a conseqente reduo dos custos e fretes. Porm, em face das assimetrias dos custos operacionais hoje existentes entre os Estados partes e entre esses e terceiros pases, mister adotar medidas que propiciem s empresas de transporte martimo do Mercosul operarem em condies justas de competio. a) Obstculos de natureza trabalhista As legislaes dos quatro pases membros comportam muitas divergncias, constatadas pelo SGT-6, as quais contribuem diretamente para a acentuada distino entre os custos operacionais dos navios de cada bandeira, prejudicando a possibilidade de integrar o transporte martimo, obter o mesmo grau de competitividade, segurana e preservao do meio ambiente.
Elaborando um estudo para o SGT-11 visando destacar as disparidades trabalhistas entre os pases membros, o SGT-6 verificou que o Brasil o pas de maior carga tributria sobre mo-de-obra no Mercosul, seguido da Argentina. O Uruguai possui iseno quase total deste tipo de impostos.23 Concomitante a esse problema vem o das legislaes trabalhistas de cada Estado parte, a respeito da reserva de mercado de trabalho martimo para os seus respectivos cidados, limitando a possibilidade para os armadores em recrutar tripulaes estrangeiras sob contratos prprios, fugindo s condies trabalhistas de cada pas. A soluo que est sendo estudada pelo Subgrupo 6 a criao de um Segundo Registro de Embarcaes no mbito do Mercosul (Bila ns 11 e 12) semelhana do Uruguai e dos pases membros da UE . b) Legislaes de reserva de carga existentes nos Estados partes
Para cada US$ 100 pagos de salrio tripulao brasileira, h um custo de US$ 251 por parte da armao, enquanto a cada US$ 100 pagos tripulao argentina, h um custo total de US$ 135 por parte do armador (Cf. Boletim de Integrao Latino-Americana n 11 e !2 MRE/SGIE/NAT).
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A Argentina, pelo fato de a desregulamentao da sua legislao interna permitir o acesso s suas cargas, sem limitao por bandeiras, est querendo introduzir no acordo uma exigncia de reciprocidade. J o Uruguai tem uma legislao interna que permite deixar sem efeito as clusulas de reserva de carga em caso de reciprocidade. O Brasil aprovou recentemente modificao na sua Constituio possibilitando a abertura da cabotagem nacional martima a navios de bandeira estrangeira. Essa abertura atinge imediatamente apenas o segmento de passageiros. 2.4 - Concluso Embora ainda seja pouca comprometedora do ponto de vista legal e institucional, essa fase de transio do Mercosul deu s suas instncias tcnicas e consultivas espao para comear um inventrio dos problemas tcnicos que tem de ser enfrentados para se alcanar uma simples Unio Aduaneira. Esse trabalho ser valioso para as etapas seguintes do processo de aproximao. Os objetivos concretos atingidos at agora limitam-se a simplificaes nos processos aduaneiros, primeirssimo passo no longo caminho da liberao da circulao internacional de mercadorias. As dificuldades no surgem apenas do lado das administraes pblicas, mas eventualmente tambm das empresas privadas que se apegam s eventuais reservas de mercado.
3 - CONCLUSO DA PARTE I O Mercosul tem por objetivo tornar-se um bloco econmico sem barreiras nem fronteiras, permitindo a livre circulao dos bens e das pessoas j no incio do prximo milnio. Esse processo comeou h pouco mais de quatro anos com a assinatura do Tratado de Assuno, em 1991, e entrou, desde o incio de 1995, na sua segunda fase: Unio Aduaneira, dada como intermediria entre as de zona de livre comrcio e de mercado comum. O fato de ter conseguido alcanar a etapa em prazo to curto se deve vontade poltica dos Estados partes, mas tambm vontade dos seus comerciantes e dos seus diplomatas e seus assistentes tcnicos, os quais se inspiraram amplamente na experincia histrica da Comunidade, hoje Unio Europia. Tal como aconteceu no processo de formao da UE, so os respectivos aparelhos burocrticos dos Estados as partes que sentem a maior dificuldade em acompanhar as mudanas.24 As lies de quase 40 anos de edificao da Unio Europia dos transportes se do em trs direes de preocupaes:
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Cf. Folha de S. Paulo de 14/12/94: Aduana lenta do Brasil j preocupa.
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1. A unio econmica no setor transportes pode fugir da uniformizao mas no da harmonizao das regras de concorrncia, dos estatutos profissionais, das liberdades individuais e coletivas, dos regimes de proteo social, das regras do Direito do trabalho. Deve almejar uma harmonizao das normas tcnicas e das regulamentaes de segurana dos transportes. Esses objetivos parecem ainda de alcance difcil nos casos dos modais rodovirio e martimo. 2. Alm disso, os problemas dos desequilbrios e ineficcia do setor transportes tem uma dimenso regional. Existe uma interao estreita entre o desenvolvimento dos transportes e a distribuio geogrfica das atividades econmicas. A maior parte dos setores cruciais da economia, tanto na Unio Europia quanto no Mercosul, nomeadamente os servios e a indstria transformadora de alta tecnologia, tende a localizar-se em zonas congestionadas e ambientalmente sensveis: por um lado, nas grandes cidades e conturbaes e, por outro lado, em corredores interligando plos mais dinmicos. Enquanto os custos ambientais e econmicos de investimentos suplementares nessas reas vo crescendo, observa-se um abandono relativo das zonas perifricas, onde custos altos devidos a distncia e obstculos naturais combinam-se com benefcios de difcil identificao e quantificao. Observa-se tambm que tendo em conta a geografia fsica e econmica, algumas regies tm que suportar encargos desproporcionais no que diz respeito aos custos do trfego entre fronteiras, especialmente o trfego rodovirio. Essa questo pode se tornar especialmente grave em virtude do trnsito de veculos pesados de mercadorias, do qual as regies de trnsito retiram poucos ou nenhum benefcio econmico, mas devem arcar com os custos de manuteno de infra-estruturas e custos ambientais. Se alguns Estados membros gozam de um certo equilbrio, na medida em que h tantos caminhes seus que viajam nas estradas de outros Estados membros, como caminhes de outros Estados nas suas estradas, o mesmo no se verifica noutros Estados membros. Alguns se beneficiam de um balano significativamente positivo enquanto outros, pelo contrrio, tm que suportar um encargo que excede significativamente a utilizao que os seus caminhes fazem das estradas em outros pases. Em nvel de Unio Europia, os progressos na resoluo deste ltimo tipo de problema tm sido lentos, ainda h muito para se fazer no que diz respeito aproximao dos encargos de utilizao das infra-estruturas, em particular dos encargos imputveis aos caminhes. 3. Enfim, conhecido que o crescimento contnuo dos servios de transporte e do volume de trfego tm como conseqncia problemas ambientais. Todos os modos de transporte motorizados consomem energia e produzem poluio operacional. O consumo de energia do setor transportes representa 30% do total do consumo de energia final da
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Unio Europia, sendo virtualmente equivalente ao da indstria. A poluio operacional causada pelos transportes afeta a atmosfera, o solo, as guas e o mar. O transporte rodovirio o que mais afeta o meio ambiente em termos de consumo de energia e de poluio operacional. Este modal consume mais de 80% da energia final total utilizada no setor transportes e contribui em mais de 75% para a produo total de CO 2 na Unio Europia [BCE (1993)]. E essa lio tambm ter que ser levada em conta pelos arquitetos do Mercosul.
PARTE II: OS ASPECTOS INSTITUCIONAIS E REGULATRIOS DA INTEGRAO DO MERCOSUL 1 - A INTEGRAO OPERACIONAL E DE EMPRESAS DE TRANSPORTE 1.1 - Introduo Esta seo tem como objetivo discutir os principais aspectos relativos integrao intra e intermodal, identificando condies e alternativas para um desempenho eficiente do sistema de transportes. A constituio de um sistema integrado de transportes entre os pases do Mercosul passa obrigatoriamente pela considerao deste como um sistema multimodal de transporte, uma vez que seu trfego ser preponderantemente originado e/ou escoado de/para outros subsistemas de transporte e/ou empresas operadoras. Da capacidade desses subsistemas, e de seus operadores, de captar fluxos inter-regionais ou de movimentar adequadamente o trfego gerado em outros subsistemas, depender, em grande parte, a economicidade das suas linhas-tronco. Nesse sentido, destaca-se a questo do intercmbio e da coordenao dos arranjos multimodais, com vistas captao e distribuio de cargas. Para tanto, apresenta-se, inicialmente, uma breve reviso dos princpios essenciais que devem nortear o desempenho eficiente de um sistema de transporte. Referncias especiais so feitas s situaes em que os servios so prestados por mais de um operador. Os conceitos so ilustrados, sempre que possvel, com exemplos de outros pases. Em seguida, aborda-se a experincia internacional e nacional no que diz respeito ao transporte multimodal e de cada um dos modais, dando nfase ao papel desempenhado por uma regulamentao adequada para o desenvolvimento dos transportes. A questo da economicidade das linhas tronco de transporte, associada extenso dos percursos inter-regionais no caso em questo, destaca a vantagem comparativa dos modais ferrovirio e martimo. Nesse particular, a competitividade desses modais abrange um amplo leque de mercadorias, alm dos granis tipicamente transportados. Nesse sentido, coloca-se em evidncia a questo do atendimento a uma estrutura de
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demanda complexa que impe padres mais exigentes quanto qualidade dos servios, influenciando, conseqentemente, no dimensionamento da via, dos equipamentos e dos terminais, bem como na programao das rotinas e prticas operacionais. Em que pesem as extenses geogrficas dos hinterlands dos dois maiores pases do Mercosul Brasil e Argentina , deve-se ressaltar que o desenvolvimento do transporte unimodal e multimodal, no Brasil, passa necessariamente pela articulao rodoferroviria e entre as suas vrias empresas ferrovirias. Entretanto, o transporte multimodal no Brasil vem crescendo sobretudo pela articulao rodovia-porto-navio, a partir da expanso e diversificao do comrcio exterior brasileiro, tambm propiciado pelo uso cada vez maior do continer. Entretanto, os exemplos de integrao intermodal envolvendo a ferrovia (exceto, naturalmente, no transporte de mercadorias a granel, em grandes volumes) so ainda escassos. Contribui, para tanto, o fato de que o mercado tradicional da ferrovia ainda se expande a uma velocidade maior do que a capacidade de investimento e expanso ferroviria. Tornam-se, assim, fundamentais a definio e o teste de alternativas de arranjos institucionais, organizacionais, comerciais e operacionais envolvendo as ferrovias, de modo a possibilitar e estimular tal integrao, bem como a expanso do mercado tradicional e servios ferrovirios. 1.1.1 - Aspectos Conceituais e Condicionantes de Eficincia em Transportes Nesta seo, alinhamos e discutimos alguns princpios e condicionantes do desempenho em transportes. Estes foram selecionados tendo como referncia especial a eficincia global do sistema, seja modal ou multimodal, em condies em que os servios so prestados por mais de um agente. Deve-se destacar, todavia, que o atendimento a esse rol de condies muitas vezes conflitante, impondo que se busque um balanceamento, de acordo com as caractersticas da oferta e da demanda de cada situao. No entanto, o reconhecimento explcito desses condicionantes deve permitir, nas sees que se seguem, situar o caso brasileiro atual, no contexto do Mercosul, bem como propor alternativas para o seu desenvolvimento. A primeira condio que se busca atingir em transportes a de fluxo contnuo: a minimizao de transferncias, esperas, manuseios e retorno de equipamento. No extremo do atendimento a esse aspecto, temos o exemplo do transporte dutovirio entre dois pontos. Outro exemplo seria a fuso de empresas ferrovirias nos Estados Unidos, bastante acentuada ao longo deste sculo, inclusive aps a desregulamentao do setor em 1980, motivada pela busca de maior eficincia dos servios em termos de velocidade e confiabilidade nos aspectos que antes dependiam da coordenao entre diversos agentes.
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Transferncias e transbordos geram custos de oportunidade tanto do capital da empresa operadora como da mercadoria dos embarcadores. Em parte, o crescimento da unitizao de cargas e, em particular, da conteinerizao foi em resposta a essa necessidade. A pr-blocagem de trens de modo a evitar a reclassificao em pontos intermedirios e a introduo de rotinas horrias para trens de longo percurso, evitando transferncias e esperas intermedirias, tambm possibilitaram maior competitividade intermodal s ferrovias. Nos Estados Unidos, por exemplo, o livre intercmbio de vages entre empresas ferrovirias tornou-se possvel aps a Guerra Civil, atravs da padronizao das bitolas existentes, o que permitiu a esse pas passar a contar com um sistema nico no sentido fsico. A tal medida seguiu-se, ainda antes do fim do sculo XIX, a criao de zonas de fusos horrios, de modo a permitir a coordenao entre os movimentos das composies de diferentes empresas. Prticas de rateamento direto e tarifao integrada j eram comuns no incio deste sculo. Outro tipo de compromisso a ser feito concerne ao nvel de especializao a seguir quanto a equipamento, terminais, mtodos de operao e comunicaes. Embarcadores procuram cada vez mais servios dimensionados para suas necessidades especficas; e o grau de especializao possvel evolui conforme o volume a ser transportado. Na produo de servios, as dificuldades (e os ganhos) de especializao aumentam quando h mais de um operador envolvido no uso comum de terminais e equipamento. A necessidade de se estabelecer protocolos de comunicao compatveis entre operadores essencial para a agilizao do processo de intercmbio de carga e equipamento. No modo ferrovirio, por exemplo, o intercmbio de vages exige no s a padronizao de bitolas, mas tambm de conexes de trao e freios entre vages, de rodas etc. Destacam-se ainda os condicionantes impostos pelo tamanho de lote. Em princpio, quanto maior o volume a transportar menor o custo unitrio, principalmente de transferncia em terminais e proporcionados pelo uso de veculos maiores no transporte. A consolidao de carga aparece, portanto, como uma das funes mais importantes para o atingimento de nveis de custo mais baixos. No modo ferrovirio, ressalta-se a vantagem do uso de composio com unidades mltiplas, o que aumenta substancialmente a flexibilidade da programao de atendimento a vrios perfis de tamanho de lote. 1.2 - Coordenao entre Agentes Ofertadores de Transportes A primeira forma de lidar com o problema de se ter vrias unidades empresariais ligadas por uma relao funcional, no caso, de transporte, seria sua fuso. H, no entanto, uma srie de arranjos alternativos que
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facilitam a funo de transporte, preservando, ao mesmo tempo, a pluralidade de agentes. Esses arranjos podem ser feitos tanto no mbito de um nico modo como entre modos distintos. Dentre os possveis, destacamos: a) rotas e tarifas unificadas; b) intercmbio de equipamento; c) uso comum de terminais e instalaes; d) pool de equipamentos, recursos financeiros e trfego; e) quadro horrio confeccionado para facilitar o intercmbio; f) padronizao conjunta de equipamentos e rotinas operacionais; g) administrao nica. Na coordenao entre empresas de transporte, destacam-se vrios domnios. No caso brasileiro notvel a dificuldade de combinar no s a articulao no domnio fsico-operacional, mas tambm nos campos dos interesses comerciais e financeiros. No domnio comercial, deve ser assinalado que o transporte intermodal representa para as empresas operadoras a introduo de um novo tipo de negcio. Ora, j se constitui um exemplo clssico na literatura administrativa a exposio da incapacidade histrica das empresas monolticas modais (principalmente as ferrovirias, martimas e porturias) de redefinirem o seu negcio, mesmo diante do aparecimento e crescimento da concorrncia de outras modalidades de transporte, principalmente a rodoviria. Tem sido teorizado que essa estagnao organizacional , em grande parte, explicada pelo ambiente altamente regulado pelo poder pblico e, no caso brasileiro, ainda sujeito a interferncias polticas perversas. Mais especificamente, a estrutura administrativa dessas operadoras caracteriza-se por abrigar gerentes mais velhos e com menor grau de educao do que em outros setores, tornando-se, portanto, mais relutante a mudanas e menos propensa a estimular iniciativas que privilegiem a criatividade e agressividade empresarial [Grimm et alii (1987)]. Por outro lado, a organizao que gerncia um servio de transporte coordenado pode ser, em princpio, um embarcador, uma associao de embarcadores, um transportador ou um conjunto destes, ou um agenciador de cargas. O embarcador pode tentar coordenar os diferentes transportadores, fornecendo ou no parte do material rodante a ser utilizado. Da mesma forma, associaes podem ser feitas visando obteno de descontos no frete devido consolidao de maiores volumes. No domnio legal, h ainda necessidade de um suporte que ampare as atividades comerciais dos diversos agentes envolvidos. No caso dos Estados Unidos, por exemplo, com o crescimento do trfego e com o aumento da capacidade dos veculos, no incio deste sculo, os
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problemas de congestionamento em terminais foram-se agravando ao ponto de criar um problema nacional. Consciente dessa questo, o Congresso americano estabeleceu legislao (Transportation Act, de 1920) que criava condies para a consolidao do sistema ferrovirio, bem como dava Comisso de Comrcio Interestadual poderes para exigir o uso conjunto de terminais. Assim, um operador que possusse um conjunto de instalaes poderia ser obrigado a permitir a um outro operador o uso compartilhado dessas instalaes, caso: a) fosse do interesse pblico tal uso; b) no prejudicasse ao operador dono das instalaes a conduo do seu prprio trfego; c) uma compensao seria ajustada entre as partes. No caso de terminais, a proviso dessa lei tornava-se complicada operacionalmente. No entanto, no caso das linhas frreas, propriamente, a prtica j era comum bem antes de legislao especfica ser estabelecida. Esta, por sua vez, estabelecia, inclusive, sobre manobras em terminais de outras ferrovias, bem como sobre a construo de extenses e conexes. 1.3 - Algumas Experincias Internacionais de Multimodalidade Torna-se importante comparar as experincias internacionais no que diz respeito ao transporte multimodal, bem como integrao entre operadores. Como j foi destacado em relao aos Estados Unidos, a existncia de um sistema de transporte no centralizado exigiu esforos e solues no sentido da racionalizao desse sistema de uma forma global. Na Frana, por exemplo, a Societ Nationale de Chemins de Fer (SNCF), uma grande empresa estatal, vem passando por uma srie de transformaes estruturais e gerenciais nos ltimos anos. A SNCF, diante da perda de trfego no regime porta a porta, que comeou a ser absorvido por transportadoras rodovirias privadas, estudou a possibilidade de recuperar esse tipo de clientela diminuindo o custo unitrio de distribuio. O pas encontrava-se em plena crise de abastecimento de petrleo (1978), tornando mais favorvel a proposta de utilizao de um sistema intermodal para entregas de longa distncia. Assim, foi montado um sistema de transporte intermodal, em que as responsabilidades eram as seguintes: as transportadoras rodovirias efetuariam a coleta dos fornecedores e a entrega aos usurios, assim como os transportes diretos com distncia inferior a 350 km; a SNCF efetuaria o transporte a distncias superiores a 350 km;
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os terminais ou ptios de baldeao, carga e descarga seriam operados pelas transportadoras ou pela SNCF, dependendo dos interesses de implantao comercial na regio em referncia; a SNCF efetuaria a comercializao.
Numa segunda fase, a SNCF criou uma subsidiria de transportes rodovirios para efetuar as coletas e/ou entregas. Como resultado, em 1987, o transporte multimodal e o de veculos foram os nicos que cresceram no perodo, destacando-se o transporte multimodal. As demais cargas, tradicionalmente ferrovirias, apresentam ndices decrescentes. Nos Estados Unidos, pode-se afirmar que duas vertentes bsicas e aparentemente contraditrias direcionaram o sistema de transporte: competio e integrao. As regras de funcionamento do transporte interestadual so ainda hoje promovidas pelo Interstate Commerce Commission (ICC). Criada em 1887, a ICC tinha como objetivo garantir tarifas justas e razoveis e ausncia de discriminao entre pessoas, lugares ou tipos de trfego, entre outros. Em 1920, foi introduzida a regra de rateamento, permitindo que as empresas ferrovirias recebessem um pagamento pela utilizao de sua propriedade. O Ato de 1920 deu poderes ao ICC para modificar e ajustar qualquer tarifa considerada injusta ou no razovel, assim como determinar diferentes tarifas para as vrias regies do pas. E, ainda, a construo de novas ferrovias ficou subordinada ao exame do ICC, quanto a convenincia e a necessidade pblicas. A ICC passou a ter controle total sobre a desativao ou no de trechos ferrovirios deficitrios. Os Atos de 1935 e 1940 subordinaram o transporte por rodovia e hidrovia ao ICC, ainda que uma grande parcela dos produtos transportados estivesse livre de regulamentao. Aparentemente, dois erros bsicos foram cometidos: o primeiro foi no considerar a rodovia e a hidrovia como competidores da ferrovia; o segundo foi estabelecer cinco classes de transporte rodovirio e apenas uma para o transporte ferrovirio, que tinha a obrigao de atender a todos de forma igualitria. A prtica da ICC de fixar a tarifa de um modo de transporte para proteger o trfego em outro modo passou a ser bastante discutida, dando origem ao Ato de 1958 e ao Ato de 1976, conhecido como Railroad Revitalization and Regulatory Reform (4R). O Ato 4R modificou totalmente a poltica da ICC, que passou a fixar as tarifas com base em custos diferenciados e o retorno adequado pela prestao do servio, levando-se em considerao a demanda e concorrncia relativa a cada produto. Com a desregulamentao praticamente total, em 1980, com o Staggers Act, seguiu-se um amplo processo de reestruturao do setor. As ferroviastronco (Classe I) concentraram seus negcios nos seus principais eixos de transporte, buscando fuses ou acordos operacionais com ferrovias complementares. Esse processo de integrao estendeu-se tambm s
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empresas de outros modais, principalmente terminais porturios e empresas de navegao. Paralelamente, ocorreu um processo de desmobilizao de linhas e ramais secundrios, de mais baixa densidade de trfego, para empresas ferrovirias menores (Classes II e III), bem como para os respectivos usurios. De fato, ao contrrio do que se previa inicialmente em funo dos altos custos fixos impostos pela produo de servios de transporte ferrovirio, houve uma verdadeira exploso do nmero de pequenas empresas ferrovirias; estas com caractersticas operacionais e gerenciais significativamente diferentes dos grandes operadores. J no Canad, as empresas ferrovirias tm atuado significativamente no desenvolvimento do transporte multimodal a partir da dcada de 70, cuja participao de aproximadamente 40%. A partir da concluso de que o crescimento limitado da agricultura, na dcada de 70, deu-se em parte pela ineficincia e inadequao do seu sistema de distribuio, o grupo gerencial da Canadian National Rail deu ateno especial ao sistema de distribuio de gros e juntamente com a indstria de gro, o governo federal e o das provncias iniciaram um programa que consistiu basicamente em: a partir de 72, aquisio de 12 mil vages do tipo hopper fechado em substituio ao equipamento ultrapassado existente; eliminao/abandono de linhas deficitrias (1.428 milhas de linhas foram abandonadas na dcada de 70 e mais 2.250 milhas foram temporariamente suspensas); modernizao de 11 ramais (409 milhas);
racionalizao do sistema de elevadores primrios com o fechamento dos pequenos e ineficientes elevadores, enfatizando aqueles com grande capacidade de processamento (totalizavam, na poca, 24 terminais, 27 elevadores de transferncia e 3.133 elevadores primrios). O objetivo era chegar a 2.800 elevadores primrios em 83/84, o que significaria uma reduo de 44% no nmero de elevadores e um aumento de capacidade de 30%; montagem do block system.
O block system foi estabelecido no final dos anos 60 como forma de tornar mais eficiente a alocao dos vages e de atender aos objetivos individuais conflitantes dos diversos atores envolvidos (agncias e instituies do governo, proprietrios de elevadores primrios e terminais, associaes comerciais, agentes de comercializao, organizaes de fazendeiros e grupos de interesse especficos), consistindo no seguinte modelo: diviso da regio Oeste do Canad em reas/blocos; criao do Canadian Wheat Board Grain Transportation Department; montagem do
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sistema de telecomunicao; diviso das responsabilidades entre Canadian Wheat Board, empresas de elevadores primrios e empresas ferrovirias; criao do Grain Transportation Committee, com o objetivo inicial de resolver pequenos problemas. Num segundo momento, foi formado um grupo tcnico para estudar o transporte de gro e propor solues de longo prazo associadas expanso do mercado de gro. 1.4 - A Multimodalidade no Brasil Para entender o atual estgio do transporte multimodal no Brasil, torna-se necessrio analisar tambm a legislao pertinente, bem como compreender as relaes entre as diversas modalidades. A legislao fundamental para o desenvolvimento de planos e projetos que envolvam o transporte coordenado. Nesse sentido, vide o caso americano onde a legislao funcionou como um dos elementos principais para obrigar a integrao entre transportadores ferrovirios. No Brasil, a legislao em vigor trata basicamente da utilizao do transporte intermodal ligado ao comrcio exterior, sob a forma de contineres. Somente em dezembro de 1986 foi publicada a Portaria 64 do Ministrio dos Transportes que institui o Modelo de Conhecimento de Transporte Intermodal para o comrcio interno. De certa forma, isso confirma a afirmativa de que, at o presente, o grande estmulo ao desenvolvimento desse negcio vem do comrcio exterior, tendo em vista a utilizao de contineres, o que, num primeiro momento, no atinge a ferrovia. O transporte intermodal ainda baseado, do ponto de vista jurdico, na Lei 6.288, de 11 de dezembro de 1975, que dispe sobre a utilizao, movimentao e transporte de mercadorias em unidades de carga. Trata ainda a lei da conceituao das cargas, da classificao dos diversos tipos de transporte, do estabelecimento do conhecimento intermodal e das condies para realizao por empresa do transporte domstico de contineres. Dois anos aps a sua promulgao, a Lei 6.288 foi regulamentada pelo Decreto 80.145, de 15 de agosto de 1977, que introduziu pequenas modificaes. Posteriormente, foi editado o Decreto 92.461, de 12 de maio de 1986, alterando, especificamente, dispositivos do Decreto 80.145 que tratavam do conhecimento intermodal. Desde 1990, est em discusso no Congresso Nacional um projeto de uma nova lei (4.586) sobre o transporte multimodal. A nfase desse projeto ainda se localiza no contrato de transporte (conhecimento nico), na definio de responsabilidades e atribuies legais, e penalidades. Seu mrito est em no restringir o acesso ao mercado de operador de transporte multimodal, atravs de exigncias burocrticas, embora ainda
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exija a habilitao, pelo Ministrio dos Transportes, para o operador no segmento internacional.
2 - O SUBSETOR RODOVIRIO: CONFIGURAO INSTITUCIONAL E ECONMICA O Transporte Rodovirio de Carga (TRC) o subsetor responsvel pela maior frao do movimento interno de mercadorias no Brasil. Estima-se que os dispndios operacionais do TRC atinjam aproximadamente 8% do Produto Interno Bruto, ou seja, uma cifra prxima de R$ 50 bilhes por ano. No obstante a importncia do TRC nos planos macro e microeconmico, muito pouco se conhece sobre sua estrutura e funcionamento, no caso brasileiro. H carncias no s de dados bsicos sobre as caractersticas do setor, como tambm de estudos analticos que revelem suas principais relaes e condicionantes de comportamento. O TRC foi regulamentado pela Lei 7.093, de 19/04/83, e pelo Decreto 89.874, de 26/06/83.25 Segundo esses marcos regulatrios, os transportadores classificam-se nas seguintes categorias: a) Empresa de Transporte Comercial (ETC) quando pessoa jurdica, organizada sob qualquer forma prevista em lei, inclusive sob a forma de cooperativa de transportadores rodovirios autnomos, que tenha como atividade exclusiva ou principal a prestao de transporte de bens, mediante remunerao atravs de frete; b) Transportador Comercial Autnomo (TCA) quando pessoa fsica, coproprietria ou arrendatria de um nico veculo automotor de transporte de carga, que tenha como objetivo a prestao de servio de transporte de bens, mediante remunerao atravs de frete; c) Transportador de Carga Prpria (TCP) quando pessoa fsica ou jurdica que execute transporte de bens de sua propriedade, por ela produzidos ou comercializados, ou ainda recebidos em consignao, utilizando veculos de sua propriedade ou sob arrendamento mercantil, no podendo executar transporte de bens mediante remunerao atravs de frete. Alm dessas restries, a Lei 7.092 delegou poderes ao Ministrio dos Transportes para intervir no subsetor, visando s melhorias em seu desempenho econmico. Nesse sentido, a Portaria 216, deste ministrio, estabeleceu, entre outras, exigncias de capital mnimo obrigatrio e frota prpria de veculos e instalaes, para a concesso de registro
Este decreto foi alterado pelo Decreto 94.148, de 26/03/87; ver tambm a Portaria MT 216, de 08/04/87.
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(obrigatrio) de empresa de transporte comercial, bem como restries para reas geogrficas de atuao. Note-se que a regulamentao do TRC foi estabelecida aps longo e intenso esforo desenvolvido pela Associao Nacional das Empresas de Transporte Rodovirio de Carga (NTC). Na sua conquista, a NTC conseguiu que os legisladores fossem insensveis a um estudo tcnico do prprio Ministrio dos Transportes que argumentava contrariamente regulamentao [Geipot (1980) e Wright (1982)]. Na prtica, essa regulamentao no foi implementada. Cabe notar que as novas leis de concesses (nesse caso, a Lei 9.074, de 7 de julho de 1995, artigo 2, pargrafo 2) estabelecem que independe de concesso, permisso ou autorizao o transporte de cargas pelo meio rodovirio. Essa proviso de fato uma desregulamentao de direito do subsetor, revogando as restries impostas pela legislao anterior. Na Tabela 1 a seguir, estimativas realizadas a partir de levantamentos feitos pelo Geipot revelam que, em meados da dcada de 80, a distribuio da frota de cerca de um milho de caminhes apresentava as seguintes caractersticas [Geipot (1984)].
Tabela 1 Distribuio da Frota de Caminhes por Tipo de Transportador (Em %) Autnomo Autnomo vinculado Empresa Transportadora Autnomo vinculado Empresa de Carga Prpria Individual de Carga Prpria Empresa de Carga Prpria Empresa Transportadora Outros 16 6 5 9 38 18 8
A extino do Cadastro de Veculos e Proprietrios, em 1985, e a ausncia de outras pesquisas abrangentes sobre o universo do TRC fazem com que as projees dessas caractersticas fiquem prejudicadas. No obstante, acredita-se que nesse perodo houve um aumento da participao das empresas de transporte comercial e das empresas de carga prpria, em detrimento do autnomo. Mais recentemente, tm-se observado um movimento no sentido da maior terceirizao do transporte, em benefcio das ETCs, e um revigoramento do segmento dos autnomos (a partir de 1993), em funo da retomada do crescimento econmico e da recuperao dos nveis gerais de frete. As empresas de carga prpria (incluindo os transportadores individuais) so responsveis por aproximadamente 30% do produto mdio de transporte do TRC. De maneira geral, as ECPs que atuam no transporte
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intermunicipal e interestadual concentram-se no transporte de lotes inteiros. Em particular, a ocorrncia da ECP mais freqente em setores industriais ou agrcolas que demandam o uso de equipamento especializado (e.g., transporte de cimento, gases, produtos perigosos). No entanto, o predomnio das ECPs se faz notar mais fortemente na distribuio urbana de mercadorias, utilizando caminhes e comerciais leves, furges e utilitrios. Nesse segmento, as ECPs so responsveis por aproximadamente 50% do produto mdio de transporte. Note-se que uma das razes alegadas para a existncia de ECP exatamente a maior capacidade de exercer controle sobre os embarque e/ou coleta de carga, assim como sobre o roteamento dos veculos, atividades estas de maior importncia relativa na distribuio urbana de cargas. Existem cerca de 19 mil empresas de transporte comercial (carga), no Brasil, segundo levantamentos da Fundao IBGE [IBGE (vrios anos)]. Dados do ltimo levantamento disponvel (1990) apontam para uma receita global anual de cerca de R$ 17 bilhes, emprego de 375 mil pessoas e transporte de 460 milhes de toneladas. As ETCs so normalmente divididas de acordo com o tipo de rota fixa ou sem itinerrio , com o tipo de mercadoria transportada, em que pese sua exigncia quanto ao tipo de equipamento, ou ainda de acordo com o mercado atendido (especializao geogrfica). As empresas que operam sem itinerrio fixo tendem a minimizar operaes em terminais de concentrao de cargas, voltando-se para o mercado de cargas inteiras. J as ETCs que operam em rotas regulares concentram-se tipicamente em lotes de carga fracionada, consolidando-os em terminais prprios ou arrendados. Os transportadores autnomos se dividem em dois grupos: aqueles vinculados s ETCs ou ECPs, e aqueles sem vnculo, prestando servios diretamente aos usurios, mas tambm s ETCs e ECPs, porm sem se vincular a estas. Cabe ressaltar que a prestao de servios dos autnomos s empresas, em geral, predominantemente s ETCs. Estas atuam na produo de servios, tanto com frota prpria como comprando capacidade do autnomo. Por exemplo, em 1989, 31% das despesas das ETCs foram referentes a pagamentos de autnomos, contra 20% de despesas de salrios e 13% de combustveis, demonstrando claramente a substituio de transporte prprio pelo autnomo. A utilizao deste pelas ETCs ocorre ainda com maior intensidade no transporte interregional, possivelmente devido ao interesse das ETCs de alocar suas frotas prprias aos fluxos com percursos menores. Operando com o autnomo, uma ETC pode minimizar os impactos de flutuaes da demanda por servios e os riscos de subutilizao de sua frota.
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A Estrutura de Custos e Fretes do Transporte Rodovirio No que se segue, procura-se analisar a estrutura de custos do TRC. Em princpio, toma-se a funo de custo total de longo prazo de uma ETC como a base para tarifao de contratos de longo prazo e, portanto, a referncia mdia de fretes rodovirios em mercados funcionando em regime concorrencial. No curto prazo, porm, os estudos existentes sobre a estrutura dos custos rodovirios indicam a possibilidade de fretes at 40% abaixo dos custos mdios de longo prazo. Dessa forma, tem-se como referncia adicional para o piso do mercado o frete praticado por autnomos, dada sua ampla utilizao por parte das ETCs. Uma das alternativas metodolgicas para analisar a estrutura de custos das ETCs atravs de funes de engenharia, a partir de relaes tcnicas que expressem a forma de produo dos servios, isto , atravs da especificao do ciclo completo do veculo. Nesse caso, associandose preos unitrios aos insumos e aos fatores de produo, chega-se ao custo de produo de um dado tipo de servio. O problema com esse tipo de metodologia que no h garantia que essas relaes tcnicas se verifiquem na prtica. Um agravante, no caso brasileiro, advm do alto grau de utilizao de autnomos pelas ETCs. Estes, por sua vez, tm estruturas de custo significativamente diferentes das ETCs. Assim sendo, julga-se que a melhor opo seja estimar econometricamente uma funo de custo baseada em dados coletados de empresas comerciais operando no transporte de carga inteira. No seu trabalho seminal, Meyer et alii (1960) observaram que a indstria do TRC exibia custos unitrios aproximadamente constantes. Mais recentemente, estimulados pela tendncia concentrao observada nesse mercado, muitos autores argumentaram que a curva de custo mdio do setor deveria exibir retornos constantes para firmas pequenas e economias de escala para firmas de grande porte. Essas economias foram atribudas s economias proporcionadas pela maior extenso mdia das linhas, observadas nas firmas de maior porte. Quando isso ocorre, os custos fixos administrativos, de terminais e inerentes ao prprio ciclo do veculo, so rateados por uma quantidade maior de toneladasquilmetros produzida. Os estudos economtricos contemporneos tm-se caracterizado por maior sofisticao na especificao da forma funcional do modelo de custo (e.g., formas flexveis tipo translog, quadrtica), pela incorporao de variveis que melhor expressem as caractersticas do servio prestado, diferenciando, inclusive, as economias de escala das economias de densidade, como tambm pela incorporao de restries tecnolgicas, no caso de funes de curto prazo. Nessa linha metodolgica, o ponto de partida da nossa estimao uma funo de custo total dada por:
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CSTT = F (CGTT; EMLNT; NLNT) onde: CSTT = custo operacional total; CGTT = carga transportada; EMLNT = extenso mdia das linhas; NLNT = nmero total de linhas. No sentido de flexibilizar a forma funcional, adota-se uma especificao translog, incluindo os termos lineares, quadrticos e cruzados das variveis selecionadas. Assim a forma estimada dada por:
2 2 2
CSTT = a + b*CGTT + c*EMLNT + d*NLNT + e*CGTT
+ f*EMLNT
+g*NLNT
+ h*CGTT*EMLNT + i*CGTT*NLNT + J*EMLNT*NLNT
estando todas as variveis na forma logartmica. A amostra de estimao consiste de 193 empresas operando no transporte de carga inteira lquida. As principais estatsticas operacionais dessas empresas so apresentadas na Tabela 2.
Tabela 2 Estatsticas Bsicas das Empresas de Transporte Rodovirio da Amostra Item Nmero de Empresas Carga Transportada Extenso Mdia das Linhas Nmero de Linhas Custo Operacional Total Despesas c/ Combustvel Despesas c/ Carreteiros Ativo Imobilizado Pessoal Ocupado Receita Empresa Mdia 39.700 242 4,1 405.000 82.250 97.430 220.032 32 442.070 Total da Amostra 193 7.662.000 795 78.120.000 15.870.000 18.804.000 42.466.000 6.144 85.320.000
Os resultados da estimao esto dispostos na Tabela 3 e podem ser considerados excelentes na medida em que explicam cerca de 80% das variaes de custo das empresas. No seu ponto mdio, a estrutura de custo exibe economias de densidade: um aumento de 10% da carga transportada, dada a mesma extenso mdia e total de linhas, levaria a um crescimento de apenas 7,2% nos custos. Da mesma forma, empresas
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com extenso mdia de linha maiores apresentam custos unitrios menores por tonelada-quilmetro; resultado explicado, entre outros, pelo fato de que quanto maior a distncia de transporte, mais se diluem os custos fixos. Maior cobertura geogrfica, por seu turno, impe uma contrapartida em termos de custo: um aumento de 10% no nmero de linhas, mantidas a extenso mdia e a carga transportada constantes, leva a um custo total 3,3% superior. A funo de custo unitrio decorrente da funo de custo total estimada cai rapidamente com a extenso mdia das linha, tornando-se praticamente constante a partir de uma distncia de 500 quilmetros (ver Tabela 4). O comportamento do custo unitrio em relao carga transportada semelhante, exibindo fortes economias de densidade de transporte at 30 mil toneladas/ano aproximadamente, por empresa.26
Tabela 3 Resultados da Estimao da Funo de Custo R2= 0,80 Varivel Intercepto - Termos Lineares cgtt emlnt nlnt - Termos Quadrticos cgttsq emlntsq nlntsq - Termos Cruzados emlnln cgteml cgtnln F = 81,9 MSE = 0,727 Parmetro 17,86 Desvio Padro 2,73
-0,1557 -0,9282 0,8508
-0,16 -0,93 0,85
0,0353 0.0589 -0,0787
0,03 0,06 -0,08
0,0861 0,0511 -0,0781
0,09 0,05 -0,08
Os resultados da funo de custo unitrio so apresentados em valores deflacionados para cruzeiros mdios de 1990, convertidos em dlares pela cotao mdia (comercial) daquele ano.
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Tabela 4 Custos Rodovirios (US$/1.000 tku) Volume Transportado (t) 50 1.791 6.508 9.972 10.579 12.727 12.732 13.455 13.474 15.501 18.025 18.667 26.385 29.515 36.637 38.312 40.991 56.142 62.916 70.347 74.496 82.719 95.299 106.317 122.609 146.179 213.392 283.886 555.544 524 295 250 245 229 229 224 224 214 203 201 180 174 164 162 159 146 142 139 137 134 130 127 123 119 112 107 100 Distncia Rodoviria (km) 100 267 157 135 133 125 125 123 123 118 112 111 101 98 93 92 90 84 82 80 80 78 76 75 73 71 67 65 62 300 103 65 58 57 54 54 53 53 51 49 49 45 44 42 42 42 39 39 38 38 37 37 36 36 35 34 34 33 500 70 46 41 40 38 38 38 38 37 35 35 33 32 31 31 30 29 29 28 28 28 27 27 27 27 26 26 26
Para o caso do transportador autnomo, coletam-se os dados de fretecaminhoneiro obtidos junto aos pontos de concentrao desses transportadores, para diversas rotas (ver Tabela 5). Os dados, em dlares por tonelada, so valores mdios observados para a origem So Paulo e os destinos assinalados, no perodo 29/10 a 26/11/93, deflacionados para valores mdios de 1990 (para fins de comparao com os resultados das ETCs).
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Tabela 5 Frete Caminhoneiro (US$/t) Origem: So Paulo Destino Aracaju Belm Belo Horizonte Blumenau Braslia Campina Grande Campo Grande Caxias do Sul Cuiab Curitiba Feira de Santana Florianpolis Fortaleza Foz do Iguau Goinia Governador Valadares Imperatriz Ipatinga Itabuna Jequi Joo Pessoa Joinville Juazeiro do Norte Juiz de Fora Londrina Macei Natal Petrolina Porto Alegre Porto Velho Recife Rio de Janeiro Salvador Santos So Lus Teresina Uruguaiana Vitria Vitria da Conquista Distncia 2.230 2.960 588 658 1.010 2.790 1.050 978 1.760 402 1.850 707 3.080 1.035 920 930 2.345 803 1.635 1.582 2.825 537 2.650 509 550 2.495 2.993 2.230 1.120 3.015 2.725 430 1.959 75 3.368 2.809 1.605 940 1.440 Frete 56.8 59.4 17.9 17.5 29.8 60.9 27.1 22.1 33.5 15.0 42.3 19.8 59.0 31.2 25.1 26.6 49.0 19.1 42.1 43.5 59.4 16.9 61.6 8.8 16.7 55.7 65.2 52.4 25.5 48.5 60.3 14.9 43.6 6.3 59.3 62.9 30.7 26.6 40.0
De posse desses dados, calibram-se dois modelos para a relao do frete com a distncia. O primeiro um modelo log-linear simples dado por:
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ln(frete) = a + b*ln(dist). No segundo, flexibilizamos a relao entre frete e distncia, permitindo que essa elasticidade seja varivel nessa ltima dimenso. Assim, estimamos o modelo log-quadrtico, dado por: ln(frete) = a + b*ln(dist) + c*ln(dist)*ln(dist). Os resultados apresentados nas Tabelas 6 e 7 so excelentes, tendo os dois modelos poder de explicao da variao dos fretes superior a 95%. Note-se ainda que a elasticidade do frete em relao distncia de fato varivel, em funo da significncia estatstica do parmetro c no segundo modelo, sendo igual a 69% em mdia.
Tabela 6 Modelo 1 Frete versus Distncia Constante Erro Mdio Estimado R-Quadrado Nmero de Observaes Coeficiente Desvio Padro b 0.686051 0.025209 -1.42191 0.123206 0.952416 39
Tabela 7 Modelo 2 Frete versus Distncia ao quadrado Constante Erro Mdio Estimado R-Quadrado Nmero de Observaes b -0.10513 0.228645 1.173310 0.108074 0.964377 39 c 0.059169 0.017019
Coeficientes Desvio Padro
Os valores do frete em funo da distncia, conforme estimados pelos dois modelos, so apresentados na Tabela 8. Ressalte-se que os resultados so bastante semelhantes para valores intermedirios de distncia. As maiores discrepncias surgem nas pequenas distncias,
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nas quais temos fretes at 20% superiores no segundo modelo. Neste, os valores do frete caem mais rapidamente com a distncia, mas se estabilizam num patamar acima do primeiro modelo. Observe-se que os valores encontrados para o frete-caminhoneiro se situam nos nveis intermedirio e inferior dos custos estimados nas Tabelas 6 e 7 para as empresas, apesar de as amostras serem de perodos bastante distintos. Isso reflete no s a estabilidade da estrutura de custos rodovirios, como tambm a robustez dos modelos estimados.
Tabela 8 Frete Caminhoneiro em Funo da Distncia (US$/1.000 tku) Distncia 100 200 300 400 500 750 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 Frete Modelo 1 56.8 45.7 40.3 36.8 34.3 30.2 27.6 24.3 22.2 20.7 19.5 Frete Modelo 2 69.9 48.7 40.6 36.0 33.1 28.7 26.3 23.7 22.2 21.3 20.6
3 - SUBSETOR DUTOVIRIO: CARACTERSTICAS RELEVANTES DO SETOR Esse modal, embora responda por uma parcela reduzida na diviso intermodal de cargas, revela-se de grande importncia para o futuro do Mercosul, tendo em vista as possibilidades de expanso nos segmentos de mercado abrangidos pelo setor de petrleo e seus derivados, de gs natural, e do lcool, bem como sua concorrncia direta com o transporte ferrovirio e martimo. O transporte desses produtos regulamentado pelo Departamento Nacional de Combustveis (DNC) e, no caso hidrovirio e dutovirio, executado pela Petrobrs, sob regime de monoplio constitucional da Unio. Das refinarias aos postos de abastecimento, o transporte de combustveis no Brasil acarreta custos superiores a US$1 bilho por ano. Atualmente cerca de 54% desse transporte (em termos de tonelada-quilmetro til) so executados por cabotagem, 20% por ferrovia, 16% por caminho, 7% por dutovia e 3% por via fluvial. A tendncia de emprego crescente de dutos, particularmente em substituio cabotagem (em distncias
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inferiores a 600 km), refletida no crescimento do sistema dutovirio especializado em derivados de petrleo de 503 km, em 1970, para os atuais 4 mil (existem outros 4.000 km exclusivamente empregados para gs natural). Esses oleodutos servem preponderantemente de ligao das regies produtoras, ou dos terminais martimos, s refinarias, ou s bases de distribuio. So tipicamente de curta distncia. Os dois oleodutos mais extensos, em operao, so os que ligam o Rio de Janeiro a Belo Horizonte, transportando petrleo (357 km) e derivados claros (362 km). Em 1992, esses dois oleodutos transportaram cerca de 7 milhes de toneladas de produtos. Destacamos ainda o mineroduto de Mariana (MG) a Ponta do Ubu (ES), pertencente Samarco, voltado ao transporte de minrio de ferro, com 396 km de extenso; e o de Tapira (MG) a Uberaba (MG), pertencente Fosfertil, que transfere concentrado fosftico por uma distncia de 120 km. A implementao prevista do duto interligando Paulnea a Braslia, servindo tambm s bases de Ribeiro Preto, Uberaba, Uberlndia, Goinia, So Jos do Rio Preto e Cuiab, acrescentar 937 km malha atual, ao custo de US$ 320 milhes. H ainda que se ressaltar o projeto do gasoduto ligando os campos de gs natural da Bolvia ao Brasil, em fase de desenvolvimento, bem como o potencial de projetos futuros de integrao energtica, via dutoviria, dos pases do Mercosul. Apesar desse aparente avano das dutovias e considerando-se os custos modais em jogo, ainda evidente a pequena participao da modalidade dutoviria ante as demais, particularmente cabotagem e ferrovia. De fato, o transporte dutovirio foi responsvel por apenas 3,2% das toneladasquilmetro produzidas no pas, em 1992, observando-se, inclusive, um declnio do percentual de 3,7% obtido em 1988 [Geipot (vrios nmeros)]. Ressaltamos que, por exemplo, nos Estados Unidos, os oleodutos detm cerca de 21% de participao no mercado de transporte de carga interurbano. Esse desempenho sofrvel da dutovia, no Brasil, pode ser em parte explicado pela rigidez imposta ao transporte de combustveis decorrente do monoplio constitucional do transporte "por meio de conduto" dos derivados de petrleo bruto (artigo 177), assim como da regulamentao da comercializao dos derivados, administrada pelo DNC. Essa rigidez ocasiona dois efeitos: primeiramente, os investimentos em novos dutos ficam condicionados capacidade financeira da Petrobrs e s suas prioridades; em segundo lugar, o efeito da estrutura de preos dos derivados, estabelecida administrativamente, inibe as consideraes de custo nas decises de investimento. A recentssima emenda constitucional, promulgada em 09/11/95 e que flexibiliza o monoplio da Unio no setor petrolfero, passa a permitir a contratao de empresas estatais ou privadas para a realizao das
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atividades abrangidas pelo artigo 177 da Constituio. Prev tambm essa emenda que uma lei complementar ir definir as formas dessa contratao. A Estrutura de Custos Dutovirios Passando para a estrutura de custo do transporte dutovirio, ressalta-se que as questes relevantes, para fins do planejamento de transportes, ocorrem em situaes em que a infra-estrutura ainda no existe. Isso torna a questo do custo de investimento e, conseqentemente, o custo de capital, no primeiro aspecto crucial da definio da economicidade da implantao de dutos. Mais ainda, sendo o custo operacional de dutos diminuto ante o custo do investimento, a escala de operao o segundo determinante fundamental do problema. Considere-se, inicialmente, que o movimento de produtos por um duto muito lento, somente 5 a 8 km/h. Essa vagareza contrabalanada pelo fato de que os produtos so transportados 24 horas por dia e sete dias por semana. Isso torna a velocidade efetiva bem maior quando comparada quela de outros modos. Essa velocidade efetiva, transformada em capacidade, resulta em vazes igualmente altas: um duto de 12 polegadas de dimetro pode movimentar 350 metros cbicos de produtos por hora, ou mais de 2,5 milhes de metros cbicos por ano. Na prtica, porm, as vazes efetivas dependem, entre outros, da disponibilidade de produtos, na origem, e de armazenagem e, principalmente, das necessidades de consumo, no destino. Assim, por exemplo, o duto de derivados claros Araucria-Paranagu, com 12 polegadas de dimetro, extenso de 94 km, inaugurado em 1977, s ultrapassou a marca de 2,5 milhes de metros cbicos de produtos claros transportados em 1983. Dessa forma, considerando-se que os servios de um duto so extremamente limitados em termos de relocao de origem/destino (ao contrrio do material rodante em outros modos, por exemplo), o dimensionamento da demanda no horizonte de vida do duto de fundamental importncia. Dados disponveis sobre os custos de construo de dutos apontam para cifras de US$ 14 por metro e por polegada de dimetro. Note-se que esses valores correspondem a um duto de 10 a 14 polegadas de dimetro, mas variam pouco para bitolas maiores ou menores. Isso quer dizer que h significativas economias de escala na construo. Assim, a construo de um duto com o dobro da capacidade de um duto de 10 polegadas custaria, por exemplo, somente 20% a mais. O raciocnio inverso particularmente importante para a viabilidade da implantao de dutos. Tomando-se o exemplo de um duto de 10 polegadas, como da ligao projetada Araucria-Itaja, um custo do capital de 15% a.a., e as cifras de custo de construo j mencionadas, chega-se a um custo anual de investimento por quilmetro de US$ 22 mil. Supondo-se um volume transportado de 1 milho de toneladas por ano, somente o custo de
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construo imporia um custo de US$ 22 por 1.000 tku; o que colocaria srias dvidas sobre a viabilidade econmica de tal projeto, ante os fretes ferrovirios eventualmente possveis nas linhas existentes.
4 - OS SUBSETORES PORTURIO E DE NAVEGAO 4.1 - A Navegao de Longo Curso Procura-se, inicialmente, caracterizar a evoluo do comrcio exterior brasileiro, como forma de distinguir o principal segmento da demanda dos subsetores porturio e de navegao. Notamos que o movimento global do comrcio exterior evoluiu de 151 para 260 milhes de toneladas, de 1976 a 1993, representando um crescimento anual de 3,2%. Desses nmeros agregados, ressaltamos dois aspectos extremos. O primeiro a participao quase absoluta dos portos nessa movimentao, estvel em torno de 98% para as importaes e variando entre 94 e 99% para as exportaes. O segundo aspecto diz respeito ao fato de o crescimento observado nesse perodo ter sido propiciado pelas exportaes, at o final da dcada de 80. Estas cresceram de 90 para 177 milhes de toneladas de 1976 a 1989, ou seja, a uma taxa anual de 5,3%. A partir de 1991, no entanto, as importaes voltam a apresentar crescimento acelerado, em funo da poltica de abertura comercial brasileira, passando de 57 milhes de toneladas, em 1990, para 78 milhes, em 1993; crescimento este que se manteve nos anos mais recentes. Em termos do tipo de carga e sentido (exportao/importao), deve-se destacar o crescimento da carga geral (at 1985) e dos granis slidos na exportao. Uma meno especial devida ao espetacular crescimento dos contineres. De fato, de um volume insignificante de 57 mil TEUs, em 1975, a movimentao de contineres ascendeu marca de 907 mil TEUs, em 1993, o que corresponde a uma taxa de crescimento anual de 17%. Cabe ainda destacar a importncia dos dispndios com frete martimo gerados no comrcio exterior que alcanaram, em 1994, a cifra de US$ 6,2 bilhes, ou seja, 8,2% do valor total transacionado atravs dos portos nacionais. Note-se que as cargas acondicionadas foram responsveis por 50% desse montante, ao passo que os granis, detentores de 87% do volume movimentado, determinam somente 50% do frete. Esses pesos relativos demonstram a importncia da movimentao das cargas acondicionadas, em termos do custo, apesar da participao menos expressiva em termos de volume. O impacto lquido dos servios de transporte martimo, no balano de pagamentos, tem sido fortemente negativo, alcanando o montante de US$ 2,1 bilhes, em 1994. At recentemente, a organizao do mercado de navegao de longo curso refletia a extensa e intensa regulamentao e participao direta do
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setor estatal na economia em geral e nos transportes. A base legal mais recente o artigo 21 (item XII) da Constituio Federal que estabelece competncia para a Unio explorar os servios de transporte aquavirio diretamente ou sob regime de autorizao, permisso ou concesso. A legislao anterior inclua o Decreto-Lei 1.143 (dezembro de 1970) que atribua administrao federal competncia para: autorizar a operao de empresas de navegao, linhas de navegao e viagens extras; estabelecer exigncias profissionais para os trabalhadores das empresas de navegao; estabelecer nveis mximos de frete; coordenar a participao de empresas nacionais nas conferncias internacionais de frete; e autorizar a venda ou o arrendamento de embarcaes. curioso notar que ainda em maro de 1990, atravs da Resoluo 10.790, o Secretrio de Transportes Aquavirios estabeleceu regras para a autorizao de operao de empresas de navegao e a concesso de linhas. O esprito dessa legislao endorsava explicitamente o regime fechado das conferncias de linhas regulares. At ento, existiam seis conferncias autorizadas a operar em reas geogrficas estritamente definidas. Em cada conferncia participava, pelo Brasil, o Lloydbras e uma empresa de navegao privada. Havia ainda acordos bilaterais com seis pases latinos (Peru, Chile, Uruguai, Equador, Mxico e Argentina) e a Arglia, estipulando uma diviso 50/50% de cargas. Em 1991, o setor foi sacudido por uma ampla desregulamentao. As portarias 7, 8, 9 e 10 do Ministrio da Infra-estrutura abriram operao os segmentos da navegao de longo curso e cabotagem, e de navegao de apoio. Isso significou que uma empresa autorizada a operar na navegao de longo curso poderia oferecer qualquer tipo de servio nesse segmento (mas no na cabotagem, por exemplo). As companhias de navegao tambm podem operar como membros conferenciados ou de forma independente. A contabilidade da participao da bandeira brasileira nas conferncias de frete ou nos acordos bilaterais (e pagamentos associados) adstrita aos membros desses arranjos. A portaria 7 tambm revogou os artigos da Resoluo 10.790, que requeria um processo licitatrio para a concesso de novas linhas e a necessidade de demonstrao de que o novo servio era econmica e financeiramente vivel. Atualmente, as condies de entrada nesses mercados so bem menos estritas. 4.2 - Comrcio de Cabotagem Da mesma forma feita para os fluxos de longo curso, descrevem-se as caractersticas da cabotagem, seu crescimento em valores absolutos e relativos economia. Inicialmente, apresentam-se os dados referentes evoluo da carga transportada, que passou de 13 para 54 milhes, no perodo 1972/92, alcanando um crescimento de 7,4% a.a. Essa expanso se d, fundamentalmente, nos subsetores de granis lquidos e slidos, a partir de 1980, quando ento se verifica um retrocesso no movimento de cargas acondicionadas na cabotagem.
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Um dos aspectos mais relevantes para o comrcio no mbito do Mercosul, em relao cabotagem (grande cabotagem, no caso, ampliada para os pases limtrofes), o potencial de gerao de servios que esta apresenta para os fluxos comerciais mais importantes. Nesse sentido, destacam-se abaixo algumas referncias do frete praticado na cabotagem. Duas consideraes so devidas. A primeira que os custos da movimentao porturia e do transporte interno at (de) os portos de origem (e destino) oneram o custo do transporte por cabotagem. Esses custos podem ser considerados como elementos fixos, diminuindo em termos unitrios com a distncia de transporte. O outro aspecto a considerar diz respeito ao fato de que, no caso do petrleo, derivados, lcool e do minrio de ferro, o custo do transporte de cabotagem no pode ser facilmente dissociado da comercializao desses produtos, uma vez que realizado pelas prprias companhias que os comercializam ou suas subsidirias. A base legal do transporte de cabotagem foi recentemente modificada pela emenda constitucional promulgada em 15/08/95. Esta passa a permitir a operao de navios de bandeira estrangeira na cabotagem e na navegao fluvial. auto-aplicvel no que concerne ao turismo, mas depende de regulamentao para a navegao fluvial e a cabotagem de cargas. A tendncia atual que essa regulamentao restrinja a operao de embarcaes estrangeiras quelas afretadas por armadores brasileiros. Mesmo essa possibilidade s seria autorizada quando se comprovar a inexistncia de navios brasileiros para executar o servio. No mbito do Mercosul, a tendncia se defender um regime de reciprocidade, no muito distante dos antigos acordos bilaterais de diviso 50/50%, em confronto com uma poltica de maior abertura s bandeiras estrangeiras. Nesse sentido interessante ressaltar que a Argentina j permite, mesmo que em carter precrio e temporrio, o registro especial de navios em bandeiras de outros pases, de forma a reduzir principalmente os encargos sociais e restries de tripulao impostas por sua bandeira nacional.
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Tabela 9 Frete de Cabotagem por Tipo de Mercadoria

Mercadoria Granis Lquidos lcool Petrleo leo Combustvel Granis Slidos Bauxita Carvo Minrio de Ferro Sal Trigo Cargas Acondicionadas Total/Mdia Frete Total 6 (US$10 ) 155 13 5 9 129 13 7 40 33 19 15 438 Tku 6 (10 ) 51.741 2.146 2.4541 3.261 29.350 4.347 1.658 10.262 4.514 4.510 1.041 137.372 T. 3 (10 ) 40.385 1.275 25.120 2.445 14.135 1.969 1.288 6.016 1.550 1.833 335 96.351 Distncia (km) 1.281 1.683 977 1.334 2.076 2.208 1.288 1.706 2.912 2.461 3.109 1.426 Frete US$/1.000tku 3.0 6.0 0.2 2.6 4.4 2.9 4.5 3.9 7.4 4.3 14.0 3.2
Dados referentes a 1989.
4.3 - Os Servios Porturios A regulamentao anterior dos portos brasileiros foi publicada em 1934 e complementada em 1954 e 1956. At 1975, os portos pblicos eram administrados pelos estados ou por empresas estaduais ou privadas concessionrias, sob a autoridade regulamentar do Departamento Nacional dos Portos e Vias Navegveis (DNPVN). Nessa poca, passaram ao controle centralizado de uma empresa pblica holding, a Portobrs, que foi dissolvida em 1990. As atribuies de fiscalizao, controle e planejamento exercidas pela Portobrs foram transferidas, sucessivamente, para departamentos dos extintos Ministrios da InfraEstrutura, dos Transportes e Comunicaes e do atual Ministrio dos Transportes. Sob o antigo regime, o sistema porturio distinguia-se por: o controle centralizado das tarifas porturias; o monoplio dos sindicatos sobre o fornecimento de mo-de-obra avulsa para a movimentao de mercadorias, em particular dentro dos navios; a proibio para os terminais privativos movimentarem mercadorias de terceiros (em 1988 eles movimentaram 76% da carga que transitou pelos portos brasileiros). As conseqncias desta regulamentao foram o baixo nvel de especializao e de produtividade dos portos pblicos, assim como os seus altos custos de operao, em particular no que diz respeito estiva e aos custos de oportunidade relativos imobilizao de navios e equipamentos. Em relao base legal atual do setor, tem-se que a Constituio Federal de 1988 declara ser de competncia da Unio: "Explorar diretamente ou
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mediante autorizao, concesso ou permisso (...) os portos martimos, fluviais ou lacustres." Dispe ainda que compete privativamente Unio legislar sobre o "regime dos portos". A nova legislao regulamentando a atividade porturia foi promulgada em 26/02/93 (Lei 8.630). Os principais aspectos dessa reforma so: a) descentralizao com criao dos conselhos de Autoridade Porturia, nos quais so representadas vrias partes interessadas do sistema; b) possibilidade de transferir os portos pblicos a entidades privadas; c) opo para os terminais privativos operarem cargas de terceiros; d) privatizao da operao porturia; e) a previso de criao, em todos os portos, de rgos de gesto de mo-deobra porturia, acabando com as atividades de empresa monopolista de trabalho temporrio desenvolvidas pelos sindicatos de trabalhadores porturios avulsos, no fornecimento de mo-de-obra para a estiva; f) autonomia tarifria das autoridades porturias. As principais conseqncias esperadas so uma reduo dos custos de estiva e uma melhor coordenao das operaes porturias com os conseqentes ganhos de produtividade, ainda incentivada pela concorrncia entre portos, que deveria tambm levar melhoria da qualidade dos servios ou reduo de tarifas e a novos investimentos privados, com ampla especializao e redistribuio dos mercados entre as instalaes porturias. Dentre as responsabilidades atribudas aos Conselhos de Autoridade Porturia (CAP) destacam-se a elaborao de diretrizes e normas para as atividades dos portos pblicos. s Administraes Porturias cabe propor estruturas tarifrias e operacionais adequadas aos respectivos sistemas porturios e submet-las aos respectivos CAPs para homologao. Dessa forma, a questo tarifria remetida para negociao entre as partes representadas no CAP. Essa questo tarifria, no entanto, fica indefinida, na lei aprovada, no caso de licitao para arrendamento de instalaes porturias de uso pblico, uma vez que no aborda o aspecto da exclusividade do uso de instalaes. Em relao questo da modalidade da explorao porturia, a lei admite a figura da instalao porturia de uso privativo misto. Nesse caso foi removida uma grande restrio em relao movimentao de carga exclusivamente prpria por terminais privativos, conforme estabelecia a legislao passada. Nesse particular, prev-se tambm a extino da cobrana de tarifas dos terminais privativos pelos portos organizados, sem contrapartida efetiva de servios. H que se ressaltar ainda a importncia da definio do que seria a rea do porto, que tem grandes implicaes, nessa lei, para o regime jurdico a que estar submetida cada instalao porturia de uso privativo, bem como a delegao para o Poder Executivo desmembrar as atuais concesses para explorao. Note-se que essa delegao dada sem que tenha conotao de diretriz a ser seguida pelo Poder Executivo, nem se definem as situaes em que tal procedimento seria recomendado.
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No que diz respeito operao porturia, propriamente dita, a nova lei cria a figura do operador porturio que ser o agente executor da movimentao de carga e armazenagem. Em princpio, qualquer pessoa jurdica que se qualificar poder ser operador porturio. No entanto, essa qualificao feita pela administrao porturia que, por sua vez, j est de antemo qualificada como operador porturio na lei. A administrao porturia fica assim nessa situao particular de qualificar aqueles que seriam seus prprios concorrentes. As exigncias para qualificao, por sua vez, sero expedidas pelos CAPs em que tem voto, inicialmente, somente a administrao porturia, que o nico operador porturio no primeiro instante, e, posteriormente, os demais operadores j qualificados. A questo mais delicada da lei diz respeito s relaes trabalhistas. A legislao que dizia respeito aos trabalhadores da estiva, os quais exercem atividades de carga e descarga na embarcao, se encontrava nos decretos de 1934, na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), e no Regulamento do Trabalho Martimo (RTM). Os artigos 255 e 257 da CLT definiam que o trabalho de estiva "s poder ser executado por operrios estivadores ou por trabalhadores em estiva de minrios, nos portos onde os houver especializados, de preferncia sindicalizados, devidamente matriculados na capitania dos portos ou em suas delegacias ou agncias." No distinguia entre portos pblicos, privados ou privativos e proibia o recurso a pessoal com vnculo empregatcio ou tripulao, exceto nos navios graneleiros de produtos lquidos ou nos de produtos slidos automatizados. Alm disso, a Lei 2.196, de 1/4/1954, havia conferido atuao exclusiva, no cais e alm do cais, aos estivadores, conferentes, vigias, consertadores, arrumadores. A Lei 4.858/65 reforava essa orientao ao atribuir competncia CMM (Sunamam), hoje DNTA, e ao Conselho Superior do Trabalho Martimo (CSTM), para fixar a mode-obra de estiva de embarcao. A lei aprovada recria as figuras do trabalhador porturio (TP), e do trabalhador porturio avulso (TPA), bem como, em cada porto, o rgo de Gesto de Mo-de-Obra do Trabalho Porturio, com o objetivo de gerir um cadastro aberto a esses trabalhadores (seletivo no sentido de que estabelece nmero de vagas, forma e periodicidade para acesso ao registro de avulso). Ademais, a lei assegura o registro dos TPAs existentes em 31/12/90 e dos TPs de capatazia demitidos sem justa causa. Estabelece que a contratao de TP de estiva, conferncia, conserto e vigilncia, com vnculo empregatcio, s pode ser feita entre TPAs registrados. Outro aspecto notvel que a lei congela a atual proporo entre TPA e TP com vnculo empregatcio das Instalaes Porturias de Uso Privativo. A nova lei tambm cria uma indenizao para o cancelamento do registro dos TPAs, equivalente a aproximadamente US$ 13 mil e mais um
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adicional de US$ 3 mil, caso o TPA venha a subscrever capital de sociedade comercial como objeto de atividade de operao porturia. Essa indenizao ser paga atravs de um fundo alimentado pela arrecadao de um novo imposto sobre o comrcio exterior de 0,6 a 1 Ufir por tonelada movimentada, a vigorar pelo perodo de quatro anos. O montante arrecadado deve girar em torno de US$ 100 milhes/ano. A implantao dos OGMOs comea a deslanchar a partir de uma atuao mais efetiva do governo federal, atravs da criao do Grupo Executivo para Modernizao dos Portos (Gempo), em abril de 1995 (Decreto 1.467). Est previsto para o incio de 1996 a assinatura dos primeiros acordos coletivos entre sindicatos e operadores porturios, reconhecendo o OGMO como instituio responsvel pelo controle e alocao de mode-obra nos portos. As estimativas para o custo econmico total da movimentao porturia giram em torno de US$ 3 bilhes/ano, incluindo o custo de oportunidade dos navios e da carga. Desses, cerca de 2/3 seriam incorridos nos portos pblicos, em contraste com o volume inferior a 1/4 de tonelada movimentada. O componente de custo mais importante seria o custo de oportunidade das embarcaes, que representa cerca de 40% do total, ou seja, perto de US$ 1 bilho/ano. O raciocnio prossegue da seguinte forma: bastaria um ganho de 10% do tempo mdio de permanncia dos navios no porto para compensar os recursos arrecadados para o fundo de indenizao. Esse aumento de produtividade seria facilmente obtido, mesmo nos termos atuais da lei. Ganhos maiores seriam obtidos se fossem ainda mais flexibilizadas as regras de contratao do trabalhador porturio. Note-se que estamos diante de um jogo de soma positiva, no qual possvel fazer com que todas as partes ganhem mais, caso se avance no sentido da desregulamentao. Relembrando no s as restries mencionadas anteriormente, ressalta-se o fato de a prpria lei, ciente da importncia de uma melhor coordenao da atividade porturia, dar diretriz no sentido de que cinco anos aps a sua publicao deve-se buscar a multifuncionalidade do trabalho porturio, em contraste com a inadequada rigidez na diviso de funes em vigor at agora. Fica a uma questo para o legislador. Tomando-se a seguir a questo tarifria, destaca-se inicialmente sua importncia na determinao dos nveis de competitividade da cabotagem vis--vis os modais concorrentes e do transporte de longo curso vis-vis as fontes alternativas de suprimento do comrcio exterior, em particular no mbito do Mercosul. Os dados apresentados a seguir referem-se estrutura tarifria antiga, uma vez que as novas estruturas, permitidas pela legislao recente, ainda no foram integralmente postas em prtica.
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Ressalta-se primeiramente a varincia dos valores unitrios das tarifas entre os diversos portos brasileiros. Obviamente que as tarifas devem ser diferenciadas, na medida em que refletem os custos de proviso dos servios e estes variam entre os diversos portos, em funo das disparidades verificadas em fatores tais como a escala de operao, preos de insumos, tipo e condies de trfego etc. No obstante, as variaes entre os portos pblicos brasileiros ocorrem exatamente ao contrrio do que a economia indicaria: os portos maiores tambm apresentam custos e tarifas maiores. Atendo-se s tabelas tarifrias A (Utilizao do Porto), B (Atracao), C (Capatazia) e N (Movimentao fora do Cais), diferenciamse, grosso modo, trs grupos de portos em relao a seus nveis tarifrios. Inicialmente, tem-se Santos com tarifas em torno de 100% superior mediana dos portos. Segue-se a CDRJ, num primeiro plano, liderando os portos das Companhias Docas e as antigas administraes porturias mais importantes em termos de volume movimentado. Finalmente, teramos portos das concessionrias estaduais e algumas das administraes porturias com menor movimento. Toma-se, por exemplo, a Tabela C (Capatazia), responsvel pela maior parcela das receitas operacionais do sistema. Note-se que, enquanto as tarifas por tonelada de Santos para carga geral e granel situam-se no patamar de US$ 14 e 5, respectivamente, as da CDRJ so US$ 6 e 1,6, as das Companhias Docas e APs mais importantes variam em torno de US$ 3,8 e 2,5 e das concessionrias estaduais em torno de US$ 2,5 e 1,5. Em relao Tabela B (Atracao), os valores encontrados so bem mais uniformes, situando-se por volta de US$ 0,3 e 0,7, normalmente sendo US$ 0,6 por metro linear de cais ocupado por dia. Na Tabela A (Utilizao do Porto), destaca-se, inicialmente, a discriminao entre a movimentao de longo curso e a de cabotagem, sendo a tarifa desta ltima cerca de 50% inferior. Outro aspecto a ressaltar concerne unidade de cobrana quando a movimentao se d fora do cais, em terminais de uso privado. Nesse caso, utiliza-se a tonelagem lquida de registro da embarcao envolvida na movimentao, enquanto na movimentao no cais a referncia o volume carregado, descarregado ou baldeado no porto. Se considerarmos que a movimentao fora do cais predominantemente de granis e que, geralmente, a tonelada movimentada de mesma magnitude da tonelagem lquida de registro, a tarifa da Tabela A efetivamente cobrada cerca da metade daquela cobrada da movimentao fora do cais. Note-se, ainda, a existncia de tarifas especiais para os grandes volumes movimentados em terminais privativos, tais como minrio de ferro, petrleo e seus derivados. Essas
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tarifas que incidem sobre a movimentao fora do cais (Tabelas A e N) devem ser profundamente alteradas com a nova legislao, que estabelece que somente podero ser cobradas tarifas que realmente tenham contrapartida efetiva de servios prestados e com custos compatveis. O que ainda ocorre com a antiga estrutura , em grande medida, uma cobrana de pedgio aos terminais de uso privativo, de modo a financiar os dficits dos portos pblicos.
5 - O TRANSPORTE AREO DE PASSAGEIROS A regulamentao dessa atividade se deu pari passu com a expanso do setor, que chegou a contar com at 22 companhias areas, em 1955. Mas, j em 1973, o Decreto 72.898 consolida um oligoplio de quatro companhias de atuao nacional. No mbito regional, foi criado, em 1976, o Sistema Integrado de Transporte Areo Regional (Sitar), que dividiu o pas em cinco regies, atribudas, em regime de monoplio, a cinco companhias privadas. O decreto de 1973 consolidou, tambm, a estrutura bsica regulatria do subsetor, a qual estabelece controles rgidos, sendo explicitamente contra qualquer tipo de competio. Os controles do Departamento de Aeronutica Civil (DAC), subordinado ao Ministrio da Aeronutica (este militar), se estendiam a tarifas, rotas, horrios, tipo de aeronave e operaes em geral e at a publicidade e ao financiamento da compra de passagens. A infra-estrutura aeroporturia tambm controlada rigidamente, sobretudo aps a criao da Infraero, no final de 1972. O primeiro movimento para a modernizao da regulamentao do setor ocorre com a promulgao, pelo Congresso, do Cdigo Brasileiro de Aeronutica (CBA), em 1986.27 Esse cdigo conflitava com o restritivo decreto de 1973, tendo essa lei ficado sem regulamentao at meados de 1990.28 Pelo novo CBA fica delegado ao ministro da Aeronutica a responsabilidade de expedir instrues para a explorao de servios areos regulares e para a constituio de novas empresas a eles dedicadas. Reza que as concesses ou autorizaes sero regulamentadas pelo Poder Executivo, instituindo ainda a doutrina da competio controlada, nos termos: "Os servios areos de transporte regular ficaro sujeitos s normas que o governo estabelecer para impedir a competio ruinosa e assegurar o seu melhor rendimento econmico, podendo, para esse fim, a autoridade aeronutica, a qualquer tempo, modificar freqncias, rotas, horrios e tarifas de servios e quaisquer outras condies da concesso ou autorizao."
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Lei 7.565 de 1986. O Decreto 99.677, de 8/11/90, regulamenta a Lei 7.565 e revoga o decreto de 1973.
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Durante o ano de 1990, o Ministrio da Aeronutica inicia a implementao das recomendaes da Comisso de Fiscalizao e Controle da Cmara dos Deputados, editadas em novembro de 1989. Por conta destas vo ser introduzidas vrias inovaes: a) a Transbrasil e a Vasp recebem permisso para operar vos internacionais, quebrando o monoplio da Varig nesse mercado; b) o sistema Vos Diretos ao Centro (VDC) estendido ao trecho RioSo Paulo (Santos Dumont-Congonhas) que passa a ser servido tambm pela Rio-Sul, TAM e BR-Central com avies turbolices, mas com a mesma tarifa que a ponte area; c) dada permisso s companhias de criar novas modalidades de tarifas, com confirmao caso a caso pelo DAC, de modo a permitir a ampliao do uso do transporte areo: tarifas para idosos, jovens, estudantes em viagens de pesquisa, stand-by etc. Em aplicao nova regulamentao, o Ministrio da Aeronutica define as condies a serem observadas no processamento de pedidos de autorizao para funcionamento de sociedades que se proponham a explorar os servios de transporte areo regular.29 Essa regulamentao, no entanto, especifica o regime de "autorizao", que constitui um elemento de delegao a ttulo precrio elevando os riscos dos investimentos privados, para o transporte areo regular. Alternativamente essa explorao poderia depender de "concesso", que constitui um contrato bilateral no qual ambas as partes assumem deveres e obrigaes mtuos em condies preestabelecidas. Essa portaria, na realidade, bloqueou novamente o mecanismo de entrada no mercado de novas companhias, que o Decreto 99.677/90 desbloqueava atravs da regulamentao do assunto via portarias ministeriais. A figura da "autorizao", embora mais coerente com o esprito da desregulamentao, no deixa de tornar essa regulamentao inconsistente com o esprito do CBA. A Flexibilizao Tarifria Em maio de 1991, o Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento, que centralizava o controle de preos da economia, d o primeiro passo no sentido da flexibilizao tarifria.30 Em junho de 1991, o MEFP devolve ao DAC o poder de reajustar as tarifas areas. Este aperfeioa as regras
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Portaria 789/GM5, de 20/11/90. Portaria 307, de 6/5/91.
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anteriores, instituindo fatores de ponderao, que vo definir uma escala de variao em torno de uma tarifa bsica (esta com peso igual a 1).31 Em setembro de 1991, o Departamento de Aeronutica Civil consolida o princpio da faixa tarifria, dentro da qual as companhias podem livremente diferenciar os seus preos de passagens. Estabelece um limite superior em +0,32 e inferior em -0,50 em relao tarifa bsica nacional igual a 1 e bsica regional igual a 1,3, e que as empresas devero propor, individualmente, o emprego de qualquer tarifa dentro da faixa determinada, especificando os trechos em que ser utilizada e as condies de aplicao a ela associadas. 32 Em fevereiro de 1992, finalmente, instituda a liberdade monitorada das tarifas areas domsticas, ficando para o DAC estabelecer as regras de funcionamento do regime tarifrio, proceder ao monitoramento das tarifas praticadas pelas empresas e intervir sempre que estivessem ultrapassados os limites estabelecidos.33 As estimativas existentes mostram que a tarifa inteira brasileira corre de 2% abaixo at 19% acima da tarifa inteira americana correspondente de 1983, dependendo da distncia do vo (as tarifas americanas caram significativamente ao longo da dcada de 80). Tendo em vista essas comparaes de mdias, poder-se-ia argumentar que os regulamentadores brasileiros seriam capazes de estabelecer nveis de tarifas adequados sem o inconveniente da competio. Deve-se considerar, no entanto, que: a) os custos brasileiros, especialmente salrios, taxas de pouso e decolagem, uso de ptio e de navegao, so menores do que em pases desenvolvidos (a parte de salrios no total dos custos ultrapassa os 40%); e b) uma tarifa mdia apropriada no garante que um segmento especfico do mercado tenha uma tarifa adequada. A esse respeito, provvel que passageiros de rotas de alta densidade e/ou longa distncia estejam subsidiando aqueles das rotas de baixa densidade e/ou curta distncia. Mais ainda, a prtica de descontos e promoes no mercado americano (usado na comparao) , certamente, mais intensa do que no Brasil, fazendo com que a tarifa mdia efetivamente cobrada seja inferior. A Prtica da Doutrina de Competio Controlada Em setembro de 1992, alm de ratificar o sistema de flexibilizao tarifria instaurado em 1991, o Ministrio da Aeronutica reviu a estrutura regulatria do subsetor. Dessa feita, permite que realmente novas empresas se candidatem para explorar servios de transporte areo
Portaria 196/DGAC, de 27/6/91. Posteriormente, a Portaria 247/SPL, de 7/8/1991, vir especificar que esse novo sistema no se aplica ponte area Rio-So Paulo.
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Portaria 322/SPL. Portaria 75/GM5, de 6/2/1992.
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pblico, regular, de mbito nacional ou regional, e no-regular.34 Ademais, reestrutura o Sistema de Transporte Areo Regular, dando definio s linhas areas regulares e fixando as condies ao seu acesso, e cancelamento do mesmo, pelas companhias areas nacionais ou regionais. Assim, toda companhia de aviao regular dever ter um "plano bsico de linhas", que ser aprovado pelo DAC, inclusive cada alterao posterior, levando em conta cinco aspectos econmicos e tcnicos. Tambm o aumento de oferta numa linha area regular dever ser autorizado a partir da anlise de quatro requisitos de trfego. Para operacionalizar todo esse processo, o DAC dispor de um rgo colegiado: a Comisso de Linhas Areas (CLA), de carter consultivo, integrado por membros do prprio DAC, representantes de todas as companhias de transporte areo regular, da Infraero e da Diretoria de Eletrnica e Proteo ao Vo.35 A nova regulamentao fixa, tambm, em no mximo 50% a participao de uma empresa ou associao de empresas na oferta autorizada do segmento de transporte que explora (nacional ou regionalmente).36 E, por fim, revoga a proibio feita s companhias de mbito nacional de controlar mais de 1/3 do capital votante das companhias regionais (caso Varig-Rio Sul).37 Estabeleceu-se, nessa ocasio, o conceito de "linhas areas especiais", que "ligam, sem escalas, dois aeroportos centrais ou um aeroporto central com a Capital Federal, a fim de atender, essencialmente, ao transporte executivo", sendo aeroportos centrais: Santos Dumont (SBRJ), Congonhas (SBSP), Pampulha (SBBH). Essas linhas podero ser exploradas pelas companhias regulares, com prioridade para as de mbito regional, exceo da linha Santos Dumont-Congonhas-Santos Dumont, que ser explorada, prioritariamente, pelas companhias de mbito nacional. Mas, para ter acesso a essas linhas, as companhias
A Portaria 686/GM5/92 vem oportunamente substituir a inconsistente Portaria 789/GM5/90, dessa vez respeitando os termos do CBA.
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Portaria 687/GM5/92.
A Lei 8.158, de 8/1/1991, institui normas e cria mecanismos para a defesa da livre concorrncia e a liberdade da iniciativa privada dentro de uma economia de mercado. Assim, define como delito qualquer prtica econmica assimilvel a dumping, cartel e aambarcamento, estabelecimento de situaes de oligoplio ou monoplio e modifica o artigo 74 da Lei 4.137/62 relativa a prticas de abuso do poder econmico. Institui, em particular, a obrigao de submeter aprovao da Secretaria Nacional de Direito Econmico (SNDE), do Ministrio da Justia, "qualquer forma de concentrao econmica (...) cuja conseqncia implique a participao da empresa ou grupo de empresas resultante em 20% de um mercado relevante de bens ou servios" (na nova redao do artigo 74, Lei 4.137/62). A partir dessa lei o transporte areo dever encontrar o caminho certo entre a "competio ruinosa" e a livre concorrncia. Revoga a Portaria 022/GM5/76 que regulamentava o Decreto 76.590/75 de criao do Sitar.
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regionais devero ter uma participao mnima na oferta global de transporte areo regional (linhas especiais excludas) igual a 15%. O equipamento areo para operar essas linhas dever ser adequado infra-estrutura dos aeroportos centrais (desaparece aqui a obrigao de uso de avies turbohlices de menor capacidade, conforto e velocidade).38 Os servios regulares das linhas areas especiais podero, eventualmente, ser executados atravs do sistema de pool entre empresas credenciadas, dependendo de autorizao do DAC, que determinar tambm se este pode ou no oferecer mais de 50% dos assentos-quilmetro. Caso no haja pool, o DAC fixar a participao de cada empresa na oferta total de assentos-quilmetro. Os horrios para operar as linhas especiais devero ser requeridos ao DAC via CLA. Enfim, a linha especial de operao exclusiva, no podendo fazer conexo com vos nacionais mas apenas regionais. A linha Santos Dumont-Congonhas, a chamada ponte area Rio-So Paulo, teve regulamentao especfica. A Portaria 689/GM5/92 dispe sobre a ponte area Rio-So Paulo e institucionaliza, mais uma vez, o pool formado entre as trs companhias nacionais, deixando a estas a iniciativa de abri-lo a outras ou no, por voto de unanimidade. Quando a demanda indicar a necessidade de aumento de oferta, esse ser feito prioritariamente pelo pool. Porm, o DAC poder autorizar outras empresas a operar a ligao, quando esse servio vier a contribuir para a melhoria do atendimento aos usurios. Foi ainda fixado o coeficiente do adicional tarifrio, destinado suplementao tarifria de linhas areas regionais, e disciplinados a cobrana, o recolhimento e a aplicao do produto de sua arrecadao. Esse adicional, criado pelo Decreto 76.590/75 que institui o Sitar, continua em 3% sobre a tarifa de todos os bilhetes de passagem das linhas areas nacionais e especiais, cabendo ao DAC a fiscalizao e o controle do seu recolhimento e da aplicao do seu produto. As novas regras de aplicao da arrecadao do adicional limitam esta a linhas areas regionais, operadas por aeronaves cuja configurao bsica no exceda a 30 assentos, e que sejam linhas areas pioneiras (no operadas por companhia regular h pelo menos trs anos) ou linhas areas essenciais (ligao entre duas localidades, que no seja executada por qualquer outra companhia regular, com pelo menos uma freqncia diria, e/ou que no se caracterize como preponderantemente turstica).39
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Portaria 688/GM5/92. Portaria 690/GM5/92.
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Esta regulamentao foi acompanhada de dispositivos renovando as concesses das companhias areas de mbito regional, criadas na ocasio da implantao do Sitar. As novas concesses estendem-se a todo o territrio nacional, desaparecendo a noo de regies de operao. O Impacto das Reformas A estrutura regulatria atual gerou uma situao ambgua para as empresas. De um lado, dispem de relativa flexibilidade tarifria, de outro, permanecem engessadas em um rgido esquema de concesso, que limita e inibe fortemente adequaes na capacidade ofertada, em qualquer uma de suas dimenses. A pesada regulamentao de atribuio e de eliminao de linhas leva as companhias a serem extremamente cautelosas em propor qualquer mudana, especialmente em termos de cancelamento de linhas, pois cada mudana pode se tornar permanente. Essa rigidez afeta tambm a capacidade das companhias de oferecer combinaes preo-quantidade que sejam mais adequadas s condies do mercado e aos parmetros tecnolgicos. Isso se aplica tanto s rotas de alta densidade quanto s de baixa densidade. Em particular, contribuem para tanto as portarias divulgadas em setembro de 1992 que: a) ratificam a existncia oficial de conselho consultivo como o caso da CLA, no qual se encontram as companhias para opinar sobre pedidos de modificao de linhas ou horrios, apresentados por uma ou vrias delas; b) consolidam, em nome da tradio, o regime de pool na ligao RioSo Paulo (Santos Dumont-Congonhas), limitando a oferta de servios ao binmio: 1) avio preo ida/volta=US$ 210, tempo de viagem entre pontos de 40 minutos; 2) nibus preo ida/volta=US$ 20, tempo de viagem entre pontos de seis horas; c) restringem a oferta das linhas especiais que apresentam razovel densidade de trfego potencial e deveriam, em princpio, oferecer as condies para um regime de maior concorrncia. O Ministrio da Aeronutica fez acompanhar a publicao das suas portarias, de setembro de 1992, de um documento intitulado "Poltica para os Servios de Transporte Areo Comercial" que previa a "livre competio, com a retirada gradual e progressiva da extensa e ampla regulamentao que limita sua explorao".40 A distncia, se no a contradio, entre o enunciado e a realidade regulamentar vem indicar a pouca atrao e intimidade com regimes de maior concorrncia por parte do rgo regulamentador.
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Gazeta Mercantil, 23/9/92.
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Um dos principais resultados que a estrutura de linhas permanece relativamente inalterada h dcadas, no obstante a radical mudana de tecnologia do setor (isto , de avies de pequena capacidade para os wide-bodies). Uma flexibilidade maior da oferta iria, provavelmente, tomar a forma de uma ampliao das combinaes preos/qualidade de servio. Embora no seja possvel obter uma queda consistente das tarifas em todos os segmentos do mercado, a desregulamentao da oferta deve trazer uma reduo nas tarifas das rotas de longa distncia e/ou alta densidade e um aumento nas de curta distncia e/ou baixa densidade de trfego. Alguns sistemas tipo hub and spokes devem comear a aparecer nas conexes inter-regionais, beneficiando em particular as rotas para e das regies Sul e Sudeste, e para e das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. 41 Como resultado, alguns Boeing 737, menores, e os obsoletos Boeing 727, que voam nessas rotas, poderiam ser substitudos. Essa combinao de avies maiores em vos de longa distncia, com liberdade de estabelecer nveis de tarifas e de servios, pode beneficiar os passageiros que preferem qualidade de servio e tarifas menores. Muitos desses passageiros potenciais esto estrangulados entre o barato, mas extremamente cansativo e custoso em tempo, nibus interestadual e o dispendioso avio a jato. H indicaes seguras de que o nmero de transportadoras deve crescer, pelo menos inicialmente, em vrias rotas. O aumento dos servios fornecidos pelas companhias regionais nas maiores rotas desde 1989 uma comprovao dessa previso. Da mesma maneira, as maiores empresas podero concentrar seus vos entre um menor nmero de cidades. Em conseqncia, novos mercados esto se abrindo para as transportadoras regionais. Alm disso, a demanda de servios aeroporturios pode se modificar significativamente devido aos sistemas hub and spokes. Em relao ao Mercosul, o grande destaque a discutir-se a implantao da poltica de "cus abertos" proposta pela Argentina, dentro do esprito do Tratado de Assuno. Nesse sentido, a posio do Ministrio da Aeronutica de que parece ser prematura a incluso dos servios de transporte areo no Mercosul.42 Nesse sentido, observa-se que a poltica brasileira de relacionamento aeronutico bilateral pode de fato ser considerada um sucesso, no que concerne estabilidade da oferta de capacidade. No obstante, no se
Vale notar que a distribuio geogrfica das origens e destinos no Brasil no parece ser a mais adequada implantao desse tipo de sistema, pelo menos quando comparada quela dos Estados Unidos, por exemplo. Cf. Exposio de Motivos MAer 002, de 13/01/92, principalmente nos itens 4 (letras a at l), 7 e 9.
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pode assegurar que essa oferta seja adequada; ou que os custos operacionais das empresas nacionais no estejam inchados; e que, conseqentemente, as tarifas estejam acima do nvel que prevaleceria num regime alternativo de maior flexibilidade. As evidncias existentes, antes pelo contrrio, apontam numa oferta pouco sensvel s flutuaes mesmo previsveis da demanda, resultando em baixa qualidade de servio, em perodos de pico, e custos extras para as empresas areas em pocas de demanda reduzida. No que tange s tarifas, estas so estabelecidas de forma a recuperar os custos elevados de operao das empresas nacionais, onerando o usurio com os custos da dita poltica aeronutica brasileira. Para as empresas estrangeiras, as linhas para o Brasil (ou Amrica Latina, em geral) passam ento a se constituir em rico filo de mercado (no caso da extinta PAN-AM, estas foram as nicas linhas que sempre contriburam para o lucro, mesmo nos ltimos anos da empresa). A indstria do transporte areo internacional brasileiro parece conseguir um desempenho notvel, quando medido por sua participao relativa nas principais rotas, sempre prximo a 50%. Esse fato, no entanto, no necessariamente decorrncia da competitividade dessa indstria, mais sim da rgida distribuio de freqncias entre as empresas, nos tratados bilaterais. Ademais, esse tipo de organizao no necessariamente o melhor arranjo de rotas e de diviso de trfego. Esquemas to rgidos normalmente conduzem elevao nos custos, reduo do nvel de servio, ou a ambos. Algum esquema mais flexvel, semelhante ao que se prope para a navegao martima internacional (e.g., a regra 40-40-20), poderia ser negociado, ampliando as possibilidades das empresas brasileiras e estrangeiras, em benefcio do usurio. O mercado brasileiro , sem dvida, o maior e as empresas latinoamericanas estatais, em sua grande maioria, no tm maiores perspectivas de crescimento. Esses dois fatos s favorecem a posio das empresas brasileiras, no caso de uma eventual abertura. Por ser o maior mercado e nossas empresas j o dominarem, estas podero expandir suas linhas para os novos mercados tirando partido das economias dos sistemas de rotas tipo hub and spokes que revolucionaram a aviao comercial no primeiro mundo, nas ltimas dcadas, com brutal reduo de custos. Ao contrrio do que parece sugerir o argumento, so as empresas menores dos outros pases que deveriam temer a concorrncia das empresas brasileiras; ainda mais sendo estatais, com pouca inclinao comercial e/ou capacidade de alavancar recursos financeiros para expanso de rotas. Por outro lado, a entrada de empresas areas extracontinente, com maior capacidade comercial e financeira, pode modificar o panorama descrito no item anterior. Entretanto, essas modificaes sero lentas pois essas empresas europias so tambm estatais, em sua maioria, e vm sofrendo prejuzos nos ltimos anos pelo acirramento da competio em
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seus principais mercados (ressalte-se que as maiores empresas americanas obtiveram finalmente lucros, em 1995). Alm disso, a inexorvel tendncia de abertura do mercado europeu fragilizar ainda mais a situao dessas empresas em mercados marginais como o latinoamericano. tambm possvel estabelecer salvaguardas para impedir que os megacarriers engulam as empresas menores, reduzindo a competio nesses mercados. H ainda que se considerar que a poltica de "cus abertos" no resultaria necessariamente em excesso de oferta crnico, embora isso ocorra em perodos especficos de competio tarifria. Tampouco verdadeiro que transportadores pequenos com equipamentos obsoletos possam manter por muito tempo uma guerra de preos: no s tm capacidade financeira menor, como operam com custos mais altos (haja vista seus equipamentos). Finalmente, a questo de concorrncia predatria pode e deve ser resolvida atravs da fiscalizao e controle das agncias governamentais. O problema maior se situa no fato de que essas agncias latino-americanas, sem exceo, no esto aparelhadas tecnicamente para exercer essas funes regulatrias em mercados funcionando em regime de maior competio. As principais vantagens de maior abertura de mercado seriam em termos de aumento de competio, especializao e diversificao de servios oferecidos, aumento da eficincia e reduo de custos, atravs de rearranjos nas rotas e melhor adequao dos equipamentos, e no em termos de crescimento puro e simples do trfego das empresas nacionais. Note-se que a questo do equilbrio balanceado de oportunidades econmicas no mbito do Mercosul deve ser encarada de uma forma global, no cabendo o raciocnio parcial de perda ou ganho em mercados especficos. Alm do mais, quem corre maior risco de perder so as demais empresas latino-americanas, pelas razes j expostas. Quanto poltica de flexibilizao adotada pelo Ministrio da Aeronutica, ela ainda capenga, pois flexibiliza apenas a tarifa e no a oferta que continua sendo estritamente controlada. O resultado que aps a dita flexibilizao, apenas algumas promoes marginais foram feitas; a estrutura de rotas e a alocao do equipamento continuam a mesma do tempo do turbohlice. Some-se a isso a arcaica separao de mercados "nacional" e "regional" que emperra a reestruturao e a expanso de ambos os grupos de empresas. A poltica de "cus abertos" ainda no praticada nos pases do primeiro mundo; mas as discusses na CEE so para valer e a questo em pauta concerne apenas velocidade que essa integrao dever ocorrer. Nos Estados Unidos, por outro lado, as restries participao do capital estrangeiro nas empresas areas tambm j esto sendo fortemente questionadas. Ademais, os Estados Unidos, sendo o maior exportador de avies do mundo, principalmente para o mercado europeu, tendem a ter
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uma poltica global balanceada, uma vez que j gozam de privilgios de transporte de passageiros entre pases europeus.
6 - O TRANSPORTE FERROVIRIO Quando a RFFSA foi criada em 1957, 18 das 22 ferrovias que estavam sob controle do governo federal foram imediatamente incorporadas ao patrimnio da RFFSA. Doze destas eram diretamente subordinadas ao Departamento Nacional das Estradas de Ferro (DNEF); quatro eram autarquias; e duas estavam sob regime de administrao especial. Ao DNEF foi atribudo o papel de superviso, planejamento e controle do sistema ferrovirio, que passou a ser feito de maneira mais independente, uma vez que o DNEF se viu aliviado do nus de ser regulamentador e operador. Cinco anos depois, em 1962, o papel institucional do DNEF foi fortalecido pela Lei 4.102/62, que o transformou em autarquia e criou tambm o Fundo Nacional de Investimento Ferrovirio. Este era alimentado com 3% da renda fiscal federal e uma sobretaxa de 10% sobre as tarifas ferrovirias. Esse fundo era administrado pelo DNEF, mas o esforo fiscal dos anos 60 teve vida curta e a prioridade explcita foi dada ao setor rodovirio. O destino do DNEF foi selado pela falta tanto de vontade poltica quanto de controle dos recursos para investimentos: em 1974 a autarquia era declarada extinta pela Lei 6.171/74. Essa lei tambm repassou para a RFFSA vrias das responsabilidades do DNEF; nomeadamente, fiscalizar os servios ferrovirios, promover a coordenao dos estudos sobre tarifas e custos, planejar a estandardizao do sistema ferrovirio; assistir qualitativa e quantitativamente o subsetor; e executar a componente ferroviria do Plano Nacional de Transporte. Mais tarde, em 1975, a Contadoria Geral de Transporte e o conselho de Transportes e Tarifas foram tambm extintos e as suas tarefas relacionadas ao controle e coordenao do trfego mtuo e ao rateio entre as ferrovias da receita gerada, estas atribudas RFFSA. Com essas opes institucionais, o sistema ferrovirio foi deixado sem fora efetiva de regulamentao e de coordenao. No surpreendente que at hoje o trfego mtuo entre empresas do sistema ferrovirio esteja na sua infncia, mesmo entre as superintendncias da RFFSA. Hoje, o Ministrio dos Transportes tem um departamento encarregado do controle e da coordenao dos transportes terrestres, mas sua influncia sobre o subsetor ferrovirio pequena. De forma diferente de outras autarquias como o DNER (para as rodovias e transporte rodovirio) ou o DAC (aeroportos e transporte areo), esse departamento nunca teve tradio em definir e fiscalizar qualquer obrigao regulamentar para o
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subsetor. Muito pelo contrrio, parte dessas obrigaes foi delegada diretamente prpria RFFSA. Pode-se afirmar que, diferentemente de outros subsetores tais como o porturio ou o de transporte areo , o texto de regulamentao ferroviria no Brasil no limitativo. Antes pelo contrrio, pode-se dizer que o subsetor carece de uma regulamentao apropriada e, mais importante, de compromisso com sua implementao. Note-se que a regulamentao ferroviria foi aprovada pelo Decreto 51.813/63 Regulamento Geral de Transportes (GGT) , tendo sido concebida para as especificidades de um servio do tipo pblico. Isto quer dizer que o RGT uma pea de legislao inspirada nos caminhos de ferro do comeo do sculo, que carregavam cargas avulsas de vrios transportadores e tambm passageiros, cobravam tarifas publicadas e os seus trens tinham horrios predeterminados, parando em cada estao. Dezenas de artigos dizem respeito basicamente a aspectos menores das obrigaes das estradas de ferro, tipologias, procedimentos prprios e nomenclaturas. Muito pouco dito a respeito de poltica comercial, concorrncia de mercado e obrigao de acordos de trfego mtuo.43 Atualmente, o sistema ferrovirio quase to fragmentado como o da poca da criao da RFFSA, isto a despeito do intenso fluxo de carga, principalmente no eixo Norte-Sul do pas. Deve-se mencionar que, apesar da ausncia de regulamentao ferroviria especfica efetiva, a interferncia geral do governo na economia teve grandes impactos sobre a RFFSA e, em menor extenso, sobre as Ferrovias Paulistas S.A. (Fepasa). Congelamentos e controles de preos pblicos, instaurados durante os anos 80 e 90, perturbaram a sade financeira dessas companhias. Alm disso, a RFFSA foi submetida a todo tipo de interferncias polticas, especialmente durante os anos 80, que quebraram a continuidade necessria implementao de planos consistentes e levaram a RFFSA a despender preciosos recursos a servio de interesses menores. Mais ainda, o impacto da interveno governamental em outros setores da economia que demandam transporte foi determinante sobre o comportamento da ferrovia. A presena do Estado em dois setores bsicos da economia (ao e petrleo) e na comercializao de granis (trigo, carvo e lcool carburante) deu RFFSA e Fepasa um confortvel nicho para explorar, garantindo suas sobrevivncias. Contudo, a onda de desregulamentao e de privatizao, avanando a partir de 1990, sacudiu essas posies comerciais passivas das ferrovias. O governo federal livrou-se da comercializao do trigo e do carvo, revogou a legislao que igualava geograficamente os preos do ao
Nos Estados Unidos, por exemplo, a legislao federal define como crime qualquer ao que impea ou dificulte o comrcio interestadual. Assim, uma composio ferroviria de uma empresa pode exigir licena para trafegar pelas linhas de outras empresas, desde que haja capacidade nas respectivas linhas. 73
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privatizou as plantas de ao e comeou a desregulamentao da comercializao e dos preos dos combustveis automotivos a partir das bases secundrias. Ademais, as ferrovias esto em perigo de perder o seu melhor cliente a Petrobrs , em algumas linhas troncais, em virtude da construo de oleodutos. A incluso da RFFSA no Programa Federal de Desestatizao abriu a oportunidade de rever o funcionamento do sistema ferrovirio brasileiro, em particular sua regulamentao. Na desestatizao programada, a iniciativa privada est sendo chamada a participar de concorrncias para adquirir a concesso dos servios em seis malhas ferrovirias, atualmente administradas pela RFFSA. Nesse contexto, a nova regulamentao econmica dos servios de transporte ferrovirio deve redefinir os papis que devem ser desempenhados pelos provisores privados de servios, pelos usurios e o poder concedente. fundamental que essa estrutura regulatria venha a fomentar a eficincia, a eqidade e a transparncia na proviso desses servios. Inicialmente, nota-se que h um consenso geral de que o regime de concorrncia entre diferentes empresas o melhor mecanismo de regulao dos mercados. Onde h competio entre iguais, por exemplo, a regulamentao econmica de preos ou tarifas torna-se normalmente desnecessria. Nesse caso, que o mais freqente no mercado de transporte de atuao das ferrovias brasileiras, inclusive no caso do Mercosul, a livre negociao de contratos de transporte deve prevalecer, sem a interferncia do poder concedente. Note-se que mesmo uma tarifa de referncia supostamente alta pode prejudicar a definio dos servios, visto que pode ser do interesse do usurio um padro de qualidade que s se viabiliza comercialmente com uma tarifao superior de referncia. Outrossim, h sempre o risco do uso de critrios idiossincrticos quando de eventuais reajustes tarifrios motivados pela inflao de preos. Conseqentemente, nem mesmo uma tarifa de referncia inicialmente alta garantiria uma permanente liberdade de negociao tarifria entre usurios e concessionrios. No limite inferior das tarifas, h situaes em que o poder concedente dever intervir contra a prtica de tarifas predatrias, ou seja, abaixo do custo incremental de cada servio. Esses custos, no entanto, variam muito conforme as condies especficas de cada fluxo de carga, podendo ser extremamente reduzidos (e.g., cargas de retorno). Outrossim, a grande mobilidade dos fatores de produo dos concorrentes da ferrovia torna quase incua a prtica de preos predatrios, a mdio prazo, para uma eventual conquista e usufruio de poder de mercado. No obstante, pode haver uns poucos casos em que essa prtica tenha possibilidade de xito, dando origem ento ao segundo princpio que probe a prtica de preos abaixo do custo incremental de cada servio.
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A existncia de uma parcela significativa de custos comuns, em ferrovias, tem como conseqncia prtica a impossibilidade de se tarifar baseado em custos, to-somente, e garantir simultaneamente o equilbrio financeiro da concesso. Isso porque esses custos no so atribuveis inequivocamente a servios especficos, tornando-se arbitrria qualquer tentativa de cobri-los. A necessidade de equilibrar financeiramente o negcio ferrovirio, no entanto, fez com que se consagrasse uma metodologia alternativa de diferenciao de preos de acordo com a demanda, ou seja, pelo valor implcito dos servios para o usurio. H limites, no entanto, para a liberdade tarifria preconizada anteriormente. No caso brasileiro, em particular, a paucidade das tarifas tem sido garantida pelo prprio controle pblico das empresas ferrovirias. H, contudo, usurios que, no passado, tomaram decises de investimento e de localizao e se encontram atualmente, em grande medida, cativos do transporte ferrovirio. A pretendida mudana do controle das concesses para o setor privado pode ensejar uma reestruturao oportunstica das tarifas cobradas pelos servios, no sentido de se cobrar acima daquilo que seria negociado entre os usurios e os concessionrios privados, caso esses usurios ainda no tivessem tomado suas decises locacionais e de investimento. Nesses casos de usurios cativos, colocam-se habitualmente trs restries ou testes pratica de preos diferenciados pela demanda, ou preos de Ramsey, qual sejam, o teste do Custo Individualizado, o teste da eficincia produtiva e a restrio de receita global adequada. O primeiro teste garante que o usurio cativo no seja cobrado pelo servio mais do que o custo incorrido por um fornecedor alternativo especializado naquele servio. Cabe ressaltar que este um teste terico e altamente especfico. Isto quer dizer que ele varia significativamente em funo do caso considerado. No obstante, a idia de se desenvolver o clculo do menor custo terico de se prestar um servio alternativo a um usurio (ou grupo de usurios cativos) atraente, pois possibilita estabelecer um teto inequvoco para o preo dos servios. No caso brasileiro, h algumas complexidades adicionais. Inicialmente, os futuros concessionrios iro arrendar ativos operacionais e no construir, do zero, as ferrovias. O valor do arrendamento est ligado ao valor dos ativos operacionais e no apresenta maiores complicaes. O valor da concesso, no entanto, determinado exatamente pelo que se pode cobrar do usurios atuais e potenciais. Dessa maneira, o componente de custo afundado (sunk), que o valor pago pela concesso, depende da estrutura regulatria e de sua implementao, sobre as quais ainda pouco se sabe. Esse problema pode ser contornado, caso se admita que as barreiras entrada e sada de novos fornecedores de servios sejam eliminadas na anlise do custo individualizado. Essa remoo de barreiras extingue qualquer vantagem desfrutada pela ferrovia existente; vantagem esta que lhe confere poder de monoplio. Pode-se, dessa maneira, estimar o custo individualizado atravs da simulao da
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operao do transporte ferrovirio pelo prprio usurio, nas linhas do concessionrio, sendo que o usurio tambm pagaria uma tarifa pelo uso das linhas, ou trakage rights. Essa tarifa seria determinada pelo custo direto do desgaste da via, causado pelo trfego do usurio. O teste da eficincia produtiva permite a investigao de eventuais aberraes na gerncia da concesso, expurgando-as dos custos do concessionrio. Assim, uma eventual defesa do concessionrio de sua poltica tarifria deve ter como base uma administrao inequivocamente eficiente. Finalmente, o teste da receita global adequada funciona nos dois sentidos. No primeiro, o poder concedente deve assistir ao concessionrio no sentido deste obter receitas que sejam suficientes, sob uma administrao honesta e eficiente, para cobrir todas as despesas operacionais, incluindo depreciao, obsolescncia, arrendamentos, pagamento devido pela concesso, bem como um lucro razovel sobre o capital alocado no empreendimento. No segundo sentido, o poder concedente deve verificar se um eventual uso oportunstico de poder de monoplio est permitindo ao concessionrio auferir receitas excessivas. H algumas diretrizes bsicas para a determinao da adequao da receita global. Inicialmente, a rentabilidade obtida pelo concessionrio deve ser semelhante quela desfrutada por empreendimentos com riscos semelhantes em outros setores da economia. Cabe notar que essa comparao no deve ser feita entre outras empresas do prprio setor ferrovirio, uma vez que estas esto sujeitas a um subconjunto igual de fatores externos. Outrossim, o retorno obtido no deve ser encarado como um nmero rgido a ser atingido todos os anos e jamais ultrapassado, mas visto como uma meta de longo-prazo. De outro lado, esse teste no deve funcionar como um desincentivo ao concessionrio para este aperfeioar sua operao e reduzir seus custos. Outro aspecto de fundamental importncia concerne possibilidade de eliminao de linhas antieconmicas. De fato, as linhas de baixa densidade constituem uma barreira considervel ao atingimento de padres de eficincia na indstria ferroviria brasileira. Em princpio, no h por que manter servios ferrovirios antieconmicos. Obviamente, que a regulao desse processo ir afetar diretamente o valor das concesses e deve ser decidida anteriormente s licitaes. Por outro lado, se reconhece que alguns servios podem ser considerados relevantes, sob a tica pblica, e o poder concedente poder optar por mant-los em nveis mnimos. Esses casos (e as razes para mant-los) devem ser claramente explicitados nos editais de licitao, inclusive com os nveis de servio exigidos. Nos demais casos, o processo de erradicao de linhas e instalaes antieconmicas deve ser plenamente apoiado e incentivado pelo poder concedente.
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Cabe notar, entretanto, que se observa uma posio contrria erradicao de linhas antieconmicas, tanto nos governos federal e estaduais como na opinio pblica em geral. Tal posio decorre do fato de haver um certo encantamento e uma predisposio favorvel a ferrovias (e desfavorvel a rodovias), bem como do fato de o custo desses servios no ser pago diretamente pelos que partilham dessa posio. A maneira positiva de contornar essa posio seria atravs da associao da erradicao de linhas antieconmicas com projetos de expanso ferroviria, ligados ou no concesso em questo. Assim, os eventuais benefcios auferidos pelo concessionrio, atravs da erradicao, deveriam ser necessariamente investidos em novos projetos ferrovirios, na sua ou em outras concesses, a seu exclusivo critrio. De qualquer forma, jamais se deveria criar algo como um fundo de investimento ferrovirio, a ser gerido pelo poder concedente: os novos investimentos devem ser deixados, em qualquer circunstncia, a critrio dos concessionrios. Destaca-se ainda, no bojo da questo regulatria, em particular no caso do Mercosul, o tema do acesso competitivo e da integrao ferroviria. Em princpio, h duas motivaes para que possa existir algum tipo de intercmbio entre os subsistemas ferrovirios. A primeira possibilitar a competio entre as prprias empresas ferrovirias. Assim, essas empresas poderiam disputar clientes dentro e fora dos seus limites geogrficos, caso tivessem algum controle das condies operacionais em que se daria a ultrapassagem do limite de suas linhas. A outra motivao de promover os servios ferrovirios nos casos em que os pontos de origem e destino se situem dentro dos limites de mais de uma empresa. H fortes indcios de que h um amplo mercado potencial para servios de transporte ferrovirio, no Brasil, nessas condies. O envolvimento de mais de uma empresa ferroviria para o desenvolvimento desses mercados condio sine qua non. Nesse sentido, esse tema de acesso mtuo entre ferrovias, no Brasil, parece bem mais uma questo de remoo de barreiras institucionais integrao intramodal, do que de promoo da competio intramodal. Assim, cabe ao regulamento do transporte ferrovirio no s obrigar os concessionrios a praticar o trfego mtuo, mas principalmente introduzir dispositivos visando encoraj-los a negociar acordos de interpenetrao e de trfego recproco. Dessa forma, o poder concedente pode servir como uma instncia de regulao pr-ativa desses acordos, sob certas condies mnimas. Uma delas a condio de que as ferrovias poderiam cancelar tais acordos quando puderem demonstrar que estes so detrimentais aos seus respectivos desempenhos financeiros. De outro lado, um transportador ferrovirio interessado no trfego mtuo poderia requerer ao poder concedente que estabelea nveis mnimos de servio e mximos de tarifa (trakage rights), caso fracassem as
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negociaes privadas para o desenvolvimento de um mercado que requeira o envolvimento de mais de uma ferrovia. O estgio mais avanado da integrao intramodal , sem dvida, a fuso de concessionrias ferrovirias. Dois casos se destacam no cenrio brasileiro. O primeiro seria de integrao vertical entre ferrovias. Isto , duas ferrovias que se complementam, atravs de trfego mtuo, para servir mercados que ultrapassam suas malhas individuais, decidem aprofundar esses laos operacionais no sentido de uma integrao tambm administrativa e societria. Nesse caso, dadas as circunstncias do mercado potencial brasileiro de trfego intramodal, essa integrao seria benfica, no que facilitaria a reduo das impedncias ao trfego intramodal, bem como possibilitaria eventuais racionalizaes de funes administrativas e operacionais. Por outro lado, poder haver circunstncias em que as ferrovias guardem entre si uma relao predominantemente concorrencial. Por exemplo, as ferrovias (ou linhas) da Fepasa, SR5+SR10, SR3 e CVRD-EFVM, que atravs de arranjos alternativos podem servir as mesmas cargas (e.g., gros, fertilizantes ou minrio de ferro), de/para mesmas origens, para/de portos distintos. Esses arranjos so claramente concorrentes e, como tal, deveriam ser preservados. Nesses casos, a integrao entre concorrentes, ou horizontal, deveria ser inibida. O mais provvel que os subsistemas ferrovirios que iro emergir do processo de privatizao guardaro entre si os dois tipos de relao: complementar e concorrencial. Caber ao poder concedente estabelecer o grau existente e potencial de cada uma dessas relaes, com vistas a determinar a desejabilidade de uma fuso de concessionrias.
7 - MERCADO CONCORRENCIAL DE TRANSPORTES DO MERCOSUL Apesar de as relaes comerciais externas do Brasil ainda serem bastante reduzidas, em termos comparativos internacionais, em particular com os pases da Amrica Latina, o cenrio dos anos 90 parece ser favorvel ao xito do Mercosul. O crescimento dos fluxos comerciais observados nos anos mais recentes confirmam essas expectativas. O transporte rodovirio responde por uma parcela relativamente reduzida dos fluxos de carga entre o Brasil e os demais pases do Mercosul, em face da elevada participao do transporte martimo na movimentao de granis. No obstante, os fluxos rodovirios de exportao e importao vm evoluindo significativamente, principalmente para atender expanso do comrcio de produtos manufaturados. Esse fato, alm da especializao requerida para o transporte de alguns desses produtos, remete investigao do mercado potencial de fluxos para a ferrovia como alternativa aos transportes martimo e rodovirio. As Tabelas 10 a
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13 apresentam os principais produtos comercializados com a Argentina e o Uruguai, assim como os portos brasileiros de origem ou destino e os respectivos fretes martimos. Notam-se, inicialmente, volumes reduzidos, excetuando-se o minrio de ferro e o trigo. Apenas a exportao de produtos siderrgicos e de produtos qumicos sobressai-se com vistas ao transporte ferrovirio, nas atuais circunstncias. Estudos realizados, no mbito da Aladi, com o objetivo de identificar as possibilidades de intercmbio comercial entre os pases membros apontam no sentido de um potencial de incremento substancial no comrcio latino-americano. Considerando os produtos que poderiam ser fornecidos pelos parceiros regionais e que atualmente so adquiridos de outros pases, o intercmbio comercial global poderia ser aumentado em at 600%. Restringindo a anlise aos produtos que j so hoje comercializados entre esses pases, o aumento poderia ser de 100 a 200%. No caso do Brasil e da Argentina, por exemplo, as importaes adicionais se concentrariam no complexo trigo e, em menor grau, no setor metal-mecnico; e as exportaes brasileiras tambm aumentariam neste ltimo setor. Na pauta de produtos com potencial de crescimento a mdio prazo, destacam-se ainda as exportaes de produtos siderrgicos e qumicos, o intercmbio de partes, peas e veculos em ambos os sentidos, e a importao de arroz da Argentina e do Uruguai. Ressalte-se tambm que uma vasta gama de produtos poderia ser somada a essa pauta, caso a unitizao, em particular a conteinerizao, de cargas se encontrasse em estgio mais avanado nesses pases.
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Tabela 10 Transporte Martimo e Pases do Mercosul EXPORTAO Pas Argentina - minrio de ferro - ferro e ao - prod. qumicos - leo combustvel - outras Uruguai - leo combustvel - leo diesel - GLP - lcool - outras 1987 Volume 1.000 t 3.312 2.664 69 68 68 444 61 39 11 6 3 2 1988 Frete US$ mil 39.168 19.131 1.069 509 4.086 14.373 796 285 87 134 71 219 Volume 1.000 t 3.731 2.647 355 144 585 228 154 65 4 5 Frete US$ mil 46.142 20.788 6.105 2.962 16.287 2.365 1.482 606 136 141
IMPORTAO Pas Argentina - trigo - milho - sal - carvo - outras Uruguai - fertilizantes - inseticidas - sebo - superfosfato - outras
1977 Volume 1.000 t 1.549 1.044 135 125 60 185 36 29 3 2 1 0
1978 Frete US$ mil 26.261 13.531 2.118 2.068 1.243 7.301 500 296 37 113 6 48 Volume 1.000 t 1.401 922 70 63 346 30 13 8 9 Frete US$ mil 27.400 13.511 1.128 1.603 11.158 779 123 474 182
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Tabela 11 Transporte Martimo, Pases do Mercosul e Portos Nacionais

EXPORTAO Pas/Porto de Origem Argentina - minrio de ferro Tubaro MBR/Rio Rio de Janeiro Ponta do Ubu Sepetiba - ferro, ao, gusa Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Santos Praia Mole Vitria - derivados petr. Rio de Janeiro Santos Paranagu 1987 Volume 1.000 t 2.646 1150 699 261 322 215 98 24 25 15 10 24 1988 Frete US$ mil 18.999 7901 5331 2095 2180 1492 1.516 419 350 215 146 386 Volume 1.000 t 940 Frete US$ mil 6195
137 393
1310 3126
28 13 39 185 133
519 304 823 2988 2.565
196 125 29 42
6711 6329 130 252
86 80 38
3868 625 723
IMPORTAO Pas/Porto de Origem Argentina - trigo Santos Rio de Janeiro Vitria Salvador - Sal Santos Rio de Janeiro - Produtos qumicos Santos
1987 Volume 1.000 t 1670 835 445 263 90 37 41 37 4
1988 Frete US$ mil 21278 10639 5231 3386 1424 598 639 571 68 Volume 1.000 t Frete US$ mil
55 325
601 4.555
59
24
1395
59
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Assim, alguns grupos de produtos despontam com potencial para o desenvolvimento de servio integrado de movimentao, envolvendo o modal ferrovirio: o trigo; produtos siderrgicos e qumicos; e cargas conteinerizadas. Cada grupo, a seu modo, apresenta oportunidades e dificuldades especficas de atrao para esse tipo de servio. Nas tabelas abaixo, estimam-se, de forma preliminar, qual seria o frete mximo possvel de ser cobrado pela ferrovia, de modo a empatar com o modal alternativo em termos de custo total de movimentao entre a Argentina e o Brasil (So Paulo). Tomando inicialmente o caso do trigo, considera-se o modal martimo como concorrente, uma vez que este atua praticamente absoluto nesse mercado. Um servio integrado de transporte ferrovirio de trigo argentino para So Paulo, envolveria uma ponta rodoviria at o terminal de embarque ferrovirio (ainda na Argentina), provavelmente de menor extenso do que a necessria para atingir os portos da Bacia do Prata; um percurso ferrovirio em territrio argentino, encontrando as linhas da RFFSA em Uruguaiana, onde se faz necessrio transbordo ou troca de truque, em face de diferena de bitola; j no Brasil, o transporte se d atravs das linhas da SR6, SR5 e da Fepasa, atingindo So Paulo. O custo total do transporte martimo, incluindo as pernadas rodovirias em ambos os pontos terminais, alcana US$ 55 por tonelada. No esquema alternativo, subtraem-se desse valor os custos das pernadas rodovirias, dos transbordos e do frete ferrovirio argentino, obtendo-se um valor de frete ferrovirio mximo de US$ 30 por tonelada, ou US$ 15/1.000 tku teis. Caso o moinho de destino disponha de desvio ferrovirio, dispensando a entrega rodoviria, esse valores atingem US$ 35/t e US$ 17/1.000tku, respectivamente. Esses valores de mximo ferrovirio para o trigo situam-se no limite inferior do admissvel para os volumes e as condies operacionais vislumbradas para esse servio e, mesmo assim, no devem oferecer suficiente cobertura dos custos de capital da ferrovia brasileira. No obstante, melhorias operacionais que tragam aumentos de produtividade, conjugadas com esforos de angariar cargas de retorno, podem tornar esse mercado atrativo a mdio prazo. O caso do transporte de cargas conteinerizadas tratado comparando-se as alternativas martima e rodoviria com um servio intermodal rodoferrovirio So Paulo-Buenos Aires, onde o caminho efetua o transporte no trecho Livramento (RS)-Buenos Aires ou vice-versa. Procura-se, assim, contornar o problema da diferena de bitola dos sistemas Argentino e Uruguaio, estendendo a pernada rodoviria at as linhas da RFFSA. Nesse caso, obtm-se mximos ferrovirios que variam de US$ 43/1.000 tku, na comparao com a alternativa martima, at US$29/1.000 tku, na comparao com a rodoviria. Nota-se a maior competitividade do modo rodovirio, nesse tipo de transporte, em funo
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dos altos custos porturios envolvidos na opo martima. Assim, o modal concorrente passa a ser o rodovirio, tornando o frete ferrovirio mais atrativo. Observe-se que, no caso de cargas conteinerizadas, ampliam-se as possibilidades de fluxos de retorno, inclusive de cargas no conteinerizadas, tais como produtos siderrgicos, automveis etc., muito embora o mesmo deva ocorrer tambm para o modal concorrente.
Tabela 12 Estimativa do Mximo Ferrovirio para o Comrcio com o Mercosul: Trigo

Itens 1- Controle de qualidade/t Distncia rodoviria porto (km) Frete rodovirio unitrio (US$/tku) 2- Frete rodovirio porto origem/t 3- Despesas porturias origem/t 4- Frete martimo - Santos/t 5- Seguro martimo/t 6- Adicional Frete Martimo Mercadoria./t 7- Despesas porturias Santos/t 8- Comisso afretamento/t Distncia rodovirio at moinho (km) Frete rodovirio unitrio (US$/tku) 9- Frete rodovirio at moinho Transporte Martimo 0,08 400 0,04 16 4 13 0,915 3,25 10 0,078 150 0,05 7,5 Itens 1- Controle de qualidade/t Distncia rodoviria at o ponto de transbordo (km) Frete rodovirio unitrio (US$/tku) 2- Frete rodovirio at ferr./t 3- Despesas transbordo origem./t Distncia ferroviria at Uruguaiana (km) Frete ferrovirio unitrio (US$/tku) 4- Frete ferrovirio Argentino/t Transbordo Uruguaiana (US$/t) 5- Seguro transporte ferrovirio/t 6- Despesas transbordo des./t 7- Comisso agente/t Dist ncia rodoviria at moinho (km) 8- Frete rodovirio unitrio (US$/tku) 9- Frete rodovirio at moinho Total s/ frete ferrovirio brasileiro Distncia ferroviria Uruguaiana/ SP (km) Mximo Ferrovirio (US$tku) Mximo Ferrovirio (US$/t) Transporte Ferrovirio 0,08 100 0,05 5 1,5 500 0,02 10 1,5 1,665 1,5 0,1 70 0,05 3,5 24,845 2052 0,015 30,0
TOTAL
54,823
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Tabela 13 Estimativa do Mximo Ferrovirio para o Comrcio com o Mercosul: Contineres

Itens 1-Tara do continer (t) Carga mdia (t) Transporte Itens Martimo 2,5 12,5 1- Tara do continer (t) Carga mdia (t) Distncia rodoviria SPLivramento (km) Frete rodovirio unitrio (US$/tku) Distncia rodovirio Livramento (km) Frete rodovirio unitrio (US$/tku) Travessia do Prata 2- Frete rodovirio at ferrovirio/t 3- Despesas transbordo Livramento/t Distncia ferroviria at Uruguaiana (km) Frete ferrovirio unitrio (US$/tku) 4- Frete ferrovirio argentino/t 5- Seguro transporte ferrovirio/t 6- Despesas transbordo destino/t 7- Comisso agente/t Distncia rodovirio entrega (km) Frete rodovirio unitrio (US$/tku) 8- Frete rodovirio entrega Total s/ frete ferrovirio brasileiro Distncia ferroviria Livramento/SP (km) Mximo Ferrovirio (US$/tkm) Mximo Ferrovirio (US$/t) Transporte Rodovirio Ferrovirio Direto 2,5 12,5 2,5 12,5 2182 0,04 500 0,045 2 24,5 2 0 0 0 5,265 2 0 70 0,07 4,9 38,665 1961 0,043 85,0 2 89,28 0 0 0 0 7,07136 0 0 0 0,07 0 96,35136 1961 0,029 57,7
Distncia rodoviria porto (km) Frete rodovirio unitrio (US$/tku) 2- Frete rodovirio porto origem/t 3- Despesas porturias origem/t 4- Frete martimoSantos/t 5- Seguro martimo/t 6- Adicional de Frete Martimo Mercadoria/t 7- Despesas porturias Santos/t 8- Comisso afretamento/t Distncia rodoviria entrega (km) Frete rodovirio unitrio (US$/tku) 9- Frete rodovirio at moinho
100 0,06 6 20 48 2,87 12 27 0,288 150 0,05 7,5
Total
123,658
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Como aspectos positivos para o transporte ferrovirio, esse fluxos apresentam maior distncia mdia, possibilidades de conjugao de cargas de retorno, inclusive com triangulaes de origem/destino, e fretes atraentes. O principal aspecto negativo, em contrapartida, concerne necessidade de conjugar mais de uma operadora ferroviria e, possivelmente, tambm uma operadora rodoviria. Esse fator, alis, apontado como o maior bice ao desenvolvimento do transporte ferrovirio inter-regional, mantendo-o em nveis inexpressivos ante o potencial de mercado. As possibilidades de desenvolvimento de servios de transporte ferrovirio no mbito do Mercosul dependem fortemente da capacidade de os operadores ferrovirios funcionarem de forma integrada. Assim, aspectos mais tcnicos, tais como distncia de transporte, tamanho de lote, concentrao de origem e destino, passam at para um segundo plano na definio dos mercados mais promissores. Esses fluxos poderiam ainda ser combinados com os fluxos interregionais de maior distncia de transporte, ou seja, entre So Paulo e Rio Grande do Sul, principalmente de contineres. No obstante, esses fluxos envolvem necessariamente a integrao de dois a trs operadores ferrovirios, alm de, provavelmente, um rodovirio. Isto certamente exigiria uma mudana radical nos modos de tratamento do servio de transporte por parte desse agentes. Nesse sentido, uma primeira linha de ao seria a iniciativa de conversaes com os operadores multimodais (e futuros concessionrios ferrovirios privados), no sentido de desenvolver ou intensificar, quando existentes, tais arranjos. O fato de o trfego mtuo entre esses subsistemas ser, atualmente, diminuto pode facilitar o estabelecimento de regras novas regras operacionais e comerciais. Um dos aspectos mais importantes a ser definido nessas negociaes concerne ao incentivo ao marketing de servios e ao conseqente controle e responsabilidade do transporte. Isto quer dizer que o agente que tiver formulado e comercializado o servio dever ter controle sobre a operao, podendo ou no emitir o conhecimento nico de transporte. Para tanto, as regras de cada segmento operacional devero ser estabelecidas a priori. Note-se que esse agente no precisa ser um operador modal. Ou melhor, talvez seja aconselhvel que no o seja. Por exemplo, os trs operadores modais firmariam um acordo operacional e comercial para novas cargas. Esse acordo seria administrado por um grupo executivo, com autonomia para se associar com outros transportadores e operadores de terminais, de modo a oferecer pacotes logsticos integrados por produto, dentro de regras gerais preestabelecidas pelas operadoras. Assim, o grupo e os agentes externos formulariam um novo servio para um cliente, o
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comercializariam e controlariam a operao. Esta seria estabelecida pela programao e requisio de vages, trao e tripulao, bem como uma grade horria adequada para o tipo de servio. Seriam tambm eliminadas impedncias ao movimento da composio, tais como troca de trao ou de tripulao por questes no operacionais. Nessa linha de argumentao, recomendvel a criao de um organismo independente responsvel pela coordenao dos fluxos e pela intermediao para resolver problemas entre as empresas operadoras do sistema intermodal, assim como com os respectivos usurios. Esse rgo dever ser, na medida do possvel, independente das estruturas operacionais existentes, de modo a possuir um forte poder decisrio. Ao setor pblico dos pases signatrios do Tratado de Assuno, por outro lado, cabe intensificar a estratgia de desenvolver um ambiente regulatrio adequado, de forma a permitir que os operadores funcionem desimpedidamente. Adicionalmente aos esforos de manter e ampliar a infra-estrutura, essa estratgia deveria contemplar: uma progressiva liberalizao da oferta de servios dentro e entre pases; a compatibilizao de normas tcnicas; e a remoo ou facilitao de barreiras burocrticas livre circulao de veculos e mercadorias.
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ANEXO A: EVOLUO DO TRANSPORTE DE CARGA COMUNITRIO
Tabela A.1 Transporte de Carga Comunitrio (Em bilhes de tku) Anos 1970 1975 1980 1985 1989 1990 Fonte: ECMT. 207 177 194 181 181 176 377 459 581 634 784 797 Setores Ferrovirio Rodovirio Hidrovirio Dutovirio 101 95 104 95 104 105 60 69 80 61 62 63 745 800 959 971 1.131 1.141 Total
Tabela A.2 Taxas de Crescimento Mdio Anual (em %) Anos 1970-1975 1975-1980 1980-1985 1985-1989 1989-1990 -3,1 +1,8 -1,2 -0,1 -2,7 +4,0 +4,8 +1,1 +6,7 +1,7 Setores Ferrovirio Rodovirio Hidrovirio Dutovirio -1,2 +1,8 +1,3 +1,7 +1,0 +1,0 +1,0 -5,3 +0,4 +1,6 +1,3 +3,7 +0,2 +3,9 +0,9 Total
Tabela A.3 Evoluo da Participao Modal no Transporte de Carga Comunitrio (em %) Anos 1970 1975 1980 1985 1989 1990 Fonte: ECMT. 27,8 22,1 20,2 18,6 16,6 15,4 50,6 57,4 60,6 65,6 69,3 69,9 Setores Ferrovirio Rodovirio Hidrovirio Dutovirio 13,6 11,9 10,8 9,8 9,2 9,2 8,0 8,6 8,4 6,3 5,5 5,5 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Total
87
ANEXO B: EVOLUO DO TRANSPORTE DE CARGA ENTRE O BRASIL E PASES DO MERCOSUL
Tabela B.1 Movimentao de Carga entre o Brasil e o Restante do Mercosul 1985/94 (em 1.000 t) Anos Exportaes Importaes* Total
1985 3.833 1986 4.328 1987 4.929 1988 5.696 1989 6.017 1990 4.462 1991 5.327 1992 6.289 1993 8.847 1994 10.093 Fontes: Cacex/Depec para os anos 1985 anos 1991 a 1994. *Importaes efetivas. **At 7/93.
3.676 8.004 2.815 7.744 2.492 8.188 3.864 9.881 4.711 9.173 5.966 11.293 6.906 13.195 6.671** 15.518** a 1990; Secex/DTIC para os
Tabela B.2 Taxas de Crescimento a cada Ano 1985/94 (em %) Anos Exportaes Importaes* -23.4 -11.5 55.1 21.9 26.6 15.8 Total -3.2 5.7 20.7 -7.2 23.1 16.8 17,6** -
1985 1986 12,9 1987 13,9 1988 15,6 1989 5,6 1990 -25,8 1991 19,4 1992 18,1 1993 40,7 1994 14,1 *Importaes efetivas. **At 7/93
88
Tabela B.3 Movimentao de Carga entre Brasil e Argentina 1985/94 (em 1.000 t) Anos Exportaes Importaes* Total
1985 3.175 1.601 4.776 1986 3.541 2.569 6.110 1987 4.126 2.126 6.252 1988 4.673 1.900 6.573 1989 5.103 2.830 7.933 1990 3.751 3.581 7.332 1991 4.422 4.959 9.381 1992 5.128 5.886 1.014 1993 6.703 5.989** 12.692** 1994 7.728 Fontes: Cacex/Depec para os anos 1985 a 1990; Secex/DTIC para os anos 1991 a 1994. *Importaes efetivas. **At 7/93.
Tabela B.4 Taxas de Crescimento a cada Ano 1985/94 (em %) Anos Exportaes Importaes* 60,5 -17,2 -10,6 48,9 26,5 38,5 18,7 1,7** Total 27,9 2,3 5,1 20,7 -7,6 27,9 17,4 15,2** -
1985 1986 11,5 1987 16,5 1988 13,3 1989 9,2 1990 -26,5 1991 17,9 1992 16,0 1993 30,7 1994 15,3 *Importaes efetivas. **At 7/93.
89
Tabela B.5 Movimentao de Carga entre Brasil e Paraguai 1985/94 (em 1.000 t) Anos Exportaes Importaes* Total
1985 473 1986 432 1987 500 1988 528 1989 490 1990 435 1991 520 1992 681 1993 1.160 1994 1.172 Fontes: Cacex/Depec para os anos 1985 anos 1991 a 1994. *Importaes efetivas. **At 7/93.
412 885 535 967 333 833 194 722 447 937 455 890 373 893 506 1.187 326** 1.486** a 1990; Secex/DTIC para os
Tabela B.6 Taxas de Crescimento a cada Ano 1985/94 (em %) Anos Exportaes -8,7 15,7 5,6 -7,2 -11,2 19,5 31,0 70,3 1,0 Importaes* 29,9 -37,8 -41,7 130,4 1,8 -18,0 35,7 Total 9,3 -13,9 -13,3 29,8 -5,0 0,3 32,9 25,2** -
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 *Importaes efetivas. **At 7/93.
90
Tabela B.7 Movimentao de Carga entre Brasil e Uruguai 1985/94 (em 1.000 t) Anos Exportaes Importaes* Total
1985 185 1986 355 1987 303 1988 495 1989 424 1990 276 1991 385 1992 480 1993 984 1994 1.193 Fontes: Cacex/Depec para os anos 1985 anos 1991 a 1994. *Importaes efetivas. **At 7/93.
572 927 356 659 398 893 587 1.011 675 951 634 1.019 514 994 356** 1.340** a 1990; Secex/DTIC para os
Tabela B.8 Taxas de Crescimento a cada Ano 1985/94 (em %) Anos Exportaes Importaes* -37,8 11,8 47,5 15,0 -6,1 -18,9 Total -28,9 35,5 13,2 -5,9 7,2 -2,5 -34,8** -
1985 1986 91,9 1987 -14,6 1988 63,4 1989 -14,3 1990 -34,9 1991 39,5 1992 24,7 1993 105,0 1994 21,2 *Importaes efetivas. **At 7/93.
91
BIBLIOGRAFIA
Arancel Externo Comn del Mercosur Sistema Armonizado, Importaciones - Exportaciones. Asuncin: Ed. Libreria El Foro, 1995. Boletim das Comunidades Europias (BCE). Futura evoluo da poltica comum dos transportes. Suplemento 3, 1993. Boletim de Integrao Latino-Americana MRE/SGIE/NAT. Braslia, 1992-1994 (Coleo do Bila). DOUSSET, J. La politique commune des transports: bilan et perspectives ; confrence au sminaire d'economie des transports (1981-1982) l'Ecole Nationale des Ponts et Chausses. Paris: Ed. Presses de l'ENPC, 1983. EUROTRANS, C. La messagerie express en Europe. Paris: Ed. Presses de l'ENPC; Caen: Ed. Paradigme, 1992 (Col. Transports et Communication, 41). FOURNIER, J. Le train, l'Europe et le service public. Paris: Ed. Odile Jacob, 1993. GEIPOT. Avaliao da regulamentao econmica do transporte rodovirio de carga. Braslia, 1980. ----------. Estudo sobre o transporte rodovirio de carga. Braslia, 1984. ----------. Anurio estatstico dos transportes. vrio nmeros. GRIMIM, C.M. et alii. The impact of U.S. regulatory reform on railroad management and organizational structure. Transport Research, v.21A, n.2, 1987. HAMELIN, P., RIBEILI, G., VAUCLAIRE, C. Transports 93 - professions en devenir; enjeux et rglementations. Paris: Ed. Presses de l'ENPC, 1992. IBGE. Pesquisa sobre o transporte rodovirio. Rio de Janeiro, vrios nmeros. MEYER, J.R. et alii. The economics of competition in the transportation industry. Harvard University Press, 1960. NAVEAU, J. Droit Arien Europen - les nouvelles rgles du jeu. Paris: Ed. Presses de l'ITA, 1992 (Col. Droit du Transport Arien).
92
SOARES, G.F.S. A atividade normativa do Mercosul nos primeiros anos de vigncia do Tratado de Assuno: um balano positivo? Buletim de Integrao Latino-Americana, n.12 - MRE/SGIE/NAT, 1992. WRIGHT, C. A regulamentao econmica dos transportes. Revista Brasileira de Economia, v.36, n.2, abr. 1982. WYCKOFF, D.D. Railroad management. Lexington Books, MA, 1976.
93

Aspectos Institucionais e Regulatorios Da Integração de Transportes Do Mercosul

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TEXTO PARA DISCUSSO N444

ASPECTOS INSTITUCIONAIS E REGULATRIOS DA INTEGRAO DE TRANSPORTES DO MERCOSUL*

Newton de Castro** Philippe Lamy***

Rio de Janeiro, outubro de 1996

Da DIPES/IPEA e professor da FEA/UFRJ. Consultor do PNUD.

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

tarifao pela utilizao das infra-estruturas:

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

Art.2/2. Art.3/1. A Guiana Francesa considerada ilha, neste regulamento. Art.3/2.

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

abertura do mercado aos vos charters; de conduta" para os sistemas

elaborao de um "cdigo informatizados de reserva;

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

At a data de concluso deste estudo.

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

Cf. Folha de S. Paulo de 14/12/94: Aduana lenta do Brasil j preocupa.

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

CSTT = a + b*CGTT + c*EMLNT + d*NLNT + e*CGTT

+ h*CGTT*EMLNT + i*CGTT*NLNT + J*EMLNT*NLNT

A INTEGRAO VIRIA DO MERCOSUL

-0,1557 -0,9282 0,8508

-0,16 -0,93 0,85

Newton de Castro Philippe Lamy*

CSTT = a + bCGTT + cEMLNT + dNLNT + eCGTT

+ hCGTTEMLNT + iCGTTNLNT + JEMLNTNLNT