Funciones de Desarrollo Econmico

III.6.1.2.1. Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales Mandato Parque Bicentenario Auditora Financiera y de Cumplimiento: 09-0-16100-02-0462

Criterios de Seleccin Esta auditora se seleccion con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditora Superior de la Federacin para la planeacin especfica utilizada en la integracin del Programa Anual de Auditoras para la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realizacin. Objetivo Fiscalizar la gestin financiera relacionada con la creacin del mandato, con los ingresos y con la aplicacin de recursos para el cumplimiento de sus objetivos y metas, as como verificar que las operaciones se realizaron, registraron contablemente y presentaron en la Cuenta Pblica por el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C., y por la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de conformidad con la normativa aplicable. Alcance Universo Seleccionado: Muestra Auditada: Representatividad de la Muestra: 721,259.7 miles de pesos 721,259.7 miles de pesos 100.0 %

El mandato obtuvo ingresos por 721,259.7 miles de pesos, de los cuales 710,000.0 miles de pesos correspondieron a aportaciones de recursos fiscales, y 11,259.7 miles de pesos a rendimientos, los cuales fueron reportados en el Anexo XV I.- Informacin sobre los Fideicomisos, Mandatos y Anlogos que no son entidades, con registro vigente al 31 de diciembre de 2009, de la Cuenta Pblica 2009. Se revisaron el 100.0% de los ingresos y la totalidad de los egresos por 226,920.6 miles de pesos, integrados por 224,045.6 miles de pesos de los pagos realizados para construir el Parque Bicentenario, objeto del mandato, y 2,875.0 miles de pesos, que incluyeron el Impuesto al Valor Agregado, de los honorarios fiduciarios. Antecedentes El Poder Legislativo, por conducto de la Cmara de Diputados, ejerce control sobre los poderes Ejecutivo y Judicial para mantener el equilibrio entre ellos, en cumplimiento de sus facultades exclusivas establecidas en el artculo 74, fracciones IV y VI, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, las cuales se ven reforzadas en el artculo 126 del mismo ordenamiento, el cual dispone que no puede hacerse ningn pago que no est

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

comprendido en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), o bien, determinado por una ley posterior. La Cmara de Diputados ejerce ese control mediante lo siguiente: La aprobacin del PEF. La revisin y aprobacin de la Cuenta Pblica. En el PEF se incluye el presupuesto de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), a la que corresponde el despacho de diversos asuntos, entre ellos, el fomento, la proteccin, restauracin y conservacin de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable. Para el ejercicio de sus atribuciones, la SEMARNAT, como cualquier otra dependencia del Gobierno Federal, slo puede ejercer cada ao el gasto corriente y de capital (inversin) que la Cmara de Diputados le autorice en el PEF; es decir, la actividad institucional de esa dependencia est sujeta a la autorizacin del presupuesto por parte de ese rgano legislativo. En cuanto al presupuesto ejercido por la SEMARNAT, la revisin de la Cuenta Pblica tiene por objeto evaluar los resultados de su gestin financiera, comprobar si se ajust a los criterios sealados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas; es decir, mediante la Cuenta Pblica la SEMARNAT debe justificar, y la Cmara de Diputados debe verificar que los gastos se realizaron conforme al presupuesto autorizado. Adems, de acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la SEMARNAT es un ejecutor de gasto y como tal debe observar lo siguiente: 1. Las disposiciones que regulan la programacin, presupuestacin, ejercicio, control y evaluacin del gasto pblico federal para realizar sus actividades, en cumplimiento de sus atribuciones conferidas (artculos 1 y 2, fracciones I y XIII). El gasto pblico federal incluye, entre otras, las erogaciones por gasto corriente e inversin fsica que realice esa dependencia, sobre las cuales debe rendir cuentas por la administracin de los recursos pblicos (artculo 4). No se podr hacer ningn pago que no est comprendido en el presupuesto autorizado por la Cmara de Diputados o determinado por ley posterior (artculo 18). En el ejercicio de su presupuesto autorizado, se sujetar estrictamente a los calendarios de presupuesto que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) le autorice, en los trminos de las disposiciones aplicables (artculo 23). La programacin y presupuestacin de su gasto incluyen la previsin del gasto pblico para cubrir lo necesario a fin de desarrollar las actividades encaminadas al

2.

3. 4.

5.

Funciones de Desarrollo Econmico

cumplimiento de su objetivo, polticas, estrategias, prioridades y metas con base en indicadores de desempeo, contenidos en los programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo, en los trminos de la Ley de Planeacin (artculo 24). 6. Realizar todos los trmites necesarios para la contratacin de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obra pblica, con objeto de que los recursos se ejerzan con oportunidad a partir del inicio del ejercicio fiscal correspondiente (artculo 35). Una vez concluida la vigencia del PEF, slo podr realizar pagos, con base en l, por los conceptos efectivamente devengados en el ao que corresponda. Si por cualquier motivo al 31 de diciembre se conservaran recursos, incluyendo los rendimientos obtenidos, se deber reintegrar el importe disponible a la Tesorera de la Federacin dentro de los 15 das naturales siguientes al cierre del ejercicio (artculo 54).

7.

En sntesis, las actividades que la SEMARNAT debe desarrollar como parte de su actividad institucional, entendida sta como el conjunto de las acciones sustantivas o de apoyo que desarrolla para cumplir sus objetivos y metas contenidos en sus programas, deben ajustarse al presupuesto que le autorice anualmente la Cmara de Diputados, el cual considera las erogaciones de gasto corriente y de inversin que puede efectuar y los responsables de ello, en el marco del presupuesto con base en resultados. No obstante, para desarrollar el proyecto de inversin denominado en un principio Parque Ecolgico 18 de Marzo y, posteriormente, Parque del Bicentenario, la SEMARNAT, con la participacin de la SHCP, realiz, entre otras, las acciones siguientes: A. Solicit la intervencin de la SHCP para que, en su carcter de fideicomitente nico de la Administracin Pblica Centralizada, el 16 de noviembre de 2006, celebrara con el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C., la firma de un contrato mediante el cual se constituy el Fideicomiso nm. 2116 "Parque Ecolgico 18 de marzo", el cual, a partir de las decisiones que tomaran los servidores pblicos de la SEMARNAT que integraran su Comit Tcnico, se encargara de contratar y pagar lo siguiente: Los servicios profesionales por honorarios de la persona moral que auxiliara al fiduciario para elaborar la convocatoria, bases de licitacin y trminos de referencia, as como asesorarlo y asistirlo en todos y cada uno de los eventos correspondientes al proceso de licitacin para la contratacin de la persona moral que se encargara de la formulacin del proyecto ejecutivo para la construccin y operacin de un parque ecolgico en el terreno donado por Petrleos Mexicanos (PEMEX), en el cual estuvo ubicada la antigua Refinera 18 de Marzo. Los servicios profesionales por honorarios de la persona moral que se hara cargo de la elaboracin del proyecto ejecutivo para la construccin y operacin del parque ecolgico. La Subsecretara de Gestin para la Proteccin Ambiental de la SEMARNAT sera la responsable de vigilar que los recursos del fideicomiso se aplicaran a los fines para los cuales fue constituido, independientemente de las facultades de supervisin correspondientes a la Secretara de la Funcin Pblica.
3

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

El fiduciario cobrara por sus servicios los honorarios siguientes: Por el estudio y aceptacin del fideicomiso, 100.0 miles de pesos ms el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Por la administracin del fideicomiso, 125.0 miles de pesos mensuales ms el IVA. B. Solicit y obtuvo autorizacin presupuestal de la SHCP para aportar 63,800.0 miles de pesos al patrimonio del fideicomiso. Durante 2007, el fiduciario realiz la licitacin pblica nacional nm. 06320038-019/2007 que tuvo como finalidad concursar la "Elaboracin del proyecto del Parque Ecolgico 18 de Marzo hoy conocido como Parque del Bicentenario, y su respectiva propuesta de sustentabilidad econmica y financiera. El ganador de la licitacin fue el Museo Interactivo Infantil, A.C., con el que se firm el contrato nm. FPBC/LPPE/001/2008 por un monto de 58,163.4 miles de pesos, ms el IVA. El 30 de enero de 2009, mediante el acta de entrega-recepcin fsica de trabajos, la SEMARNAT, por medio de la Direccin General de Recursos Materiales, Inmuebles y Servicios, recibi el proyecto ejecutivo del parque y su propuesta de sustentabilidad econmica y financiera, elaborados por el Museo Interactivo Infantil, A.C. El 22 de mayo de 2007, PEMEX transmiti, a ttulo gratuito, la propiedad de los polgonos 1, 2, 3, 4 y 5, ubicados en una superficie total de 550,147.74 metros cuadrados (55.0 hectreas) en la Ex-Refinera 18 de Marzo, a favor del gobierno federal, a travs del Instituto de Administracin y Avalos de Bienes Nacionales (INDAABIN). Previamente, el 6 de septiembre de 2006, la SEMARNAT, PEMEX y Pemex Refinacin (PREF) suscribieron un convenio de colaboracin, en el cual este ltimo se oblig a realizar la remediacin del predio citado. En virtud de que al 31 de octubre de 2007 PREF estaba realizando los trabajos de remediacin, fue necesario que ste mantuviera en posesin, custodia y mantenimiento los cinco polgonos, cuyas zonas remediadas se entregaran formalmente al gobierno federal, por medio del INDAABIN, para que por su conducto se permitiera el acceso a la SEMARNAT para que realizara las acciones inherentes a la construccin del parque ecolgico. El 23 de enero de 2008, la Secretara de la Funcin Pblica public en el Diario Oficial de la Federacin el Acuerdo por el que se destinan al servicio de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales cinco inmuebles con superficies de 3,566.39, 25,004.25, 3,957.41, 510,634.34 y 6,985.35 metros cuadrados, identificados como polgonos 1, 2, 3, 4 y 5, respectivamente, que suman una superficie total de 550,147.74 metros cuadrados, ubicados en la Ex Refinera 18 de Marzo, localizada en la avenida Prolongacin Ingenieros Militares nmero 75, colonia Nueva Argentina, Delegacin Miguel Hidalgo, Distrito Federal, a efecto de que los utilice en la construccin de un parque ecolgico. De mayo a noviembre de 2009, PREF concluy la remediacin de 35.8 hectreas y quedaron pendientes 19.2 hectreas, y present a la SEMARNAT los documentos que constataron el
4

Funciones de Desarrollo Econmico

cumplimiento de los estndares de dicha remediacin, emitidos por la Direccin General de Gestin Integral de Materiales y Actividades Riesgosas. Entre los principales objetivos de la construccin del Parque Bicentenario, se encuentran los siguientes: Crear un parque ecolgico, educativo, recreativo, deportivo y cultural en la ciudad de Mxico. Fomentar la proteccin, lograr la restauracin y conservacin de los ecosistemas y recursos naturales, bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su buen aprovechamiento y desarrollo sustentable. Responder a las necesidades urbanas en materia de recreacin, educacin, cultura, atraccin turstica, deporte, diversin y esparcimiento a travs de su relacin con el medio ambiente, la ecologa, la historia, la ciencia y la tecnologa de manera ldica. Reconvertir un espacio de uso industrial en un pulmn verde de confort y transmisin del conocimiento. El proyecto consideraba la siembra y mantenimiento de 19,646 rboles de 20 especies y estara conformado por cinco jardines, cada uno con un carcter propio de acuerdo con las actividades que se desarrollaran y seran los siguientes: Jardn Natura, donde se encontrara el jardn botnico y la Plaza Bicentenario. Jardn Viento, contara con un auditorio al aire libre y el rea deportiva. Jardn Tierra, en el que se localizara el rea para personas de la tercera edad, el audiorama, el rea de juegos infantiles, el rea de deportes extremos y el rea de picnic, as como el gran corredor Paseo Bicentenario y la gran explanada. Jardn Sol, en el que se ubicaran el rea de museos, el auditorio y la planta de tratamiento. Jardn Agua, donde se localizara el lago, el restaurante, el rea de comida rpida, la sala de exhibiciones, el saln de eventos y el embarcadero. El parque requerira de una inversin de 1,468,300.1 miles de pesos, que inclua el IVA, adicionales a los 68,645.1 miles de pesos que se erogaron de 2007 al segundo trimestre de 2010 por el Fideicomiso nm. 2116 "Parque Ecolgico 18 de marzo", para la formulacin del Proyecto Ejecutivo del parque.

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

Resultados 1. Constitucin y aportacin de recursos al mandato En 2007, el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C. (BANOBRAS), en su carcter de fiduciario del Fideicomiso nm. 2116 "Parque Ecolgico 18 de marzo", realiz la licitacin pblica para concursar el Proyecto Ejecutivo del Parque Bicentenario y el 30 de enero de 2009, la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) recibi dicho proyecto ejecutivo, que incluy las estimaciones de recursos que demandara en 2009 y 2010. A solicitud de la SEMARNAT, en su presupuesto aprobado por la Cmara de Diputados para el ejercicio fiscal 2009, especficamente al Programa de prevencin y control de la contaminacin de los recursos ambientales y ecosistemas naturales, se le autorizaron 800,000.0 miles de pesos para el otorgamiento de subsidios a las entidades federativas y municipios (partida presupuestal 4233). La SEMARNAT inform que dicha autorizacin constituy una previsin presupuestaria que le permitira posteriormente, a partir de adecuaciones presupuestarias, contar con los recursos que le posibilitaran ejecutar el proyecto en su primera etapa, durante los ejercicios 2009 y 2010, as como ubicarlos en la unidad responsable que se encargara del proyecto, y en la partida de gasto en la que se realizaran las erogaciones. El 25 de febrero de 2009, el Titular de la SEMARNAT autoriz al Oficial Mayor de esa dependencia que dispusiera hasta de 800,000.0 miles de pesos del presupuesto originalmente autorizado por la Cmara de Diputados, para aportarlos al contrato de mandato nm. 2144, que celebrara esa dependencia con el BANOBRAS, con el objeto de construir el "Parque Bicentenario", una vez que se cumplieran todas las formalidades de la ley en la materia. El 11 de marzo de 2009, el Oficial Mayor inform al Titular de la Unidad de Asuntos Jurdicos, ambos de la SEMARNAT, lo siguiente: El contrato de fideicomiso nm. 2116 "Parque Ecolgico 18 de Marzo", constituido el 16 de noviembre de 2006, en el BANOBRAS, cumpli con su objeto y fines, como fue la elaboracin del proyecto ejecutivo para construir y operar un parque ecolgico. Conviene mencionar que, no obstante lo anterior, el fideicomiso todava se report en el Anexo XV I.- Informacin sobre los Fideicomisos, Mandatos y Anlogos que no son entidades, con registro vigente al 31 de diciembre de 2009, de la Cuenta Pblica 2009, aun cuando ya haba cumplido con su objeto y fines, por lo que de marzo a diciembre de ese ao se presume que pudieron haberse pagado honorarios fiduciarios en forma innecesaria, situacin que se inform al Titular del rgano Interno de Control (OIC) en la SEMARNAT, mediante el oficio nm. DGAFFA/SIIC/001/2010 del 1 de octubre de 2010, por no ser objeto de esta auditora.

Funciones de Desarrollo Econmico

Con motivo de la reunin de presentacin de resultados y observaciones preliminares, el BANOBRAS inform que los honorarios fiduciarios del fideicomiso fueron pagados hasta noviembre de 2008. Por su parte, la SEMARNAT proporcion la copia de los estados financieros al 31 de marzo de 2009, emitidos por el BANOBRAS, donde se identificaron pagos de honorarios fiduciarios por 3,665.9 miles de pesos, sin precisar las fechas en que fueron pagados, as como de los informes que se enviaron y capturaron en el Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos, Mandatos y Contratos Anlogos, de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), en los que no se observaron pagos por ese concepto durante 2009. Para la Auditora Superior de la Federacin (ASF), lo anterior significara que del 11 de marzo a diciembre de 2009 el BANOBRAS realiz, sin percibir ingreso alguno, las actividades siguientes: - Pag los servicios y el finiquito de la empresa supervisora del Proyecto Ejecutivo del Parque Ecolgico 18 de Marzo (A.E.I. Centro de Proyectos, S.C.). - Pag el finiquito a la empresa que desarroll el Proyecto Ejecutivo (Museo Interactivo Infantil, A.C.). - Pag los servicios a un miembro del grupo asesor. - Pag el entero de 5 al millar a la Tesorera de la Federacin (TESOFE). - Pag los honorarios por servicios de auditora externa del despacho Jara Rulln y Asociados, S.C. - Invirti los recursos del mandato. Sin embargo, le corresponde al OIC en la SEMARNAT verificar lo anterior. Se construira el parque ecolgico y para garantizar la conclusin de dicha obra era necesaria la celebracin de un contrato de mandato con el BANOBRAS, para que, mediante esa figura jurdica, se administraran los recursos y se realizaran los pagos relacionados con ese proyecto. El 23 de abril de 2009, la SHCP emiti la autorizacin presupuestal a la SEMARNAT para celebrar el contrato de mandato. El 30 de abril de ese ao, la SEMARNAT (mandante) y el BANOBRAS (mandatario) celebraron el Contrato de Mandato Irrevocable nm. 2144, denominado "Parque Bicentenario", mediante el cual la dependencia realiz lo siguiente: Otorg al BANOBRAS un mandato para realizar los pagos que le instruyera, por concepto de anticipos y estimaciones de los contratos que celebrara esa dependencia, de conformidad con las especificaciones contenidas en el proyecto ejecutivo elaborado
7

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

para la construccin y administracin temporal en el terreno del parque ecolgico denominado Parque Bicentenario, incluyendo la contratacin de la supervisin de obra. Se comprometi a hacer las aportaciones necesarias al mandato y entreg al BANOBRAS una cantidad inicial de 433,958.2 miles de pesos. Se oblig a pagar al BANOBRAS, con cargo en los recursos del mandato, por concepto de honorarios, las cantidades siguientes: - Por estudio y aceptacin del mandato, 100.0 miles de pesos. - Por la administracin del mandato, 300.0 miles de pesos mensuales, pagaderos el ltimo da hbil de cada mes. Por su parte, el BANOBRAS realizara lo siguiente: Abrira en una institucin de crdito el instrumento adecuado para recibir los recursos aportados al mandato. Invertira los recursos que le entregara el mandante. Realizara los actos aprobados por el mandante para cumplir el mandato. Presentara a la SEMARNAT los estados de cuenta del mandato, en los que se incluira una explicacin de las variaciones de los ingresos y egresos. Registrara contablemente, de manera diferenciada, las operaciones realizadas con los recursos aportados al mandato. A juicio de la ASF, el denominado "aporte" de recursos a un mandato constituy una provisin mediante la cual se pagaran los trabajos y servicios que requera la construccin del Parque Bicentenario por fuera del presupuesto aprobado por la Cmara de Diputados a la SEMARNAT. Lo anterior contravino el marco jurdico que regula la autorizacin, programacin, ejercicio, contabilizacin y rendicin de cuentas del gasto pblico destinado a la realizacin de un proyecto de inversin a cargo de una dependencia de la Administracin Pblica Centralizada, ya que la dependencia realiz adecuaciones presupuestarias a su presupuesto autorizado para disponer de 710,000.0 miles de pesos previstos por la Cmara de Diputados para otorgar subsidios a las entidades federativas y municipios mediante el Programa de prevencin y control de la contaminacin de los recursos ambientales y ecosistemas naturales, para realizar una erogacin presupuestal por ese monto y entreg dichos recursos al BANOBRAS, de conformidad con un contrato que celebr con dicha institucin de crdito. Conviene sealar que el mandato es un acto previsto y regulado por el Cdigo Civil Federal, mediante el cual, a diferencia del fideicomiso, no se crea una figura con un patrimonio propio diferente al del mandante, en la que este ltimo, en todo momento sigue teniendo la titularidad o propiedad de los recursos entregados al Mandatario, entrega que no debi considerarse como un gasto dentro del PEF, lo cual contraviene la
8

Funciones de Desarrollo Econmico

legislacin presupuestal, aun y cuando diversas disposiciones reglamentarias o administrativas del Ejecutivo Federal s lo prevean. Conviene sealar que la SEMARNAT carece de atribuciones para entregar a una institucin de crdito recursos de la Hacienda Pblica Federal, como una afectacin a su presupuesto 2009, as como su responsabilidad de ejecutor del gasto que requerira la construccin del parque ecolgico, por lo que dicho proyecto de inversin debi formar parte de su presupuesto en 2009 y 2010, ejecutarse conforme a la legislacin en la materia y reflejarse en la Cuenta Pblica correspondiente, situacin que no se dio, en contravencin de los artculos 126 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 32 bis de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, as como 4, 18, 23, 24, 35 y 54 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Confiri al BANOBRAS, como mandatario, las responsabilidades de invertir los recursos que le entreg, y realizar todos los pagos correspondientes al gasto por los servicios y trabajos relativos a la construccin del parque ecolgico. Al respecto, es necesario mencionar que la SEMARNAT no tiene atribuciones para asignar al BANOBRAS las responsabilidades de invertir recursos pertenecientes a la Hacienda Pblica Federal y, menos an, la de pagar las diversas erogaciones generadas por la construccin del parque ecolgico, ya que esas facultades corresponden a la SHCP, por medio de la TESOFE (artculo 51 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria), por tratarse de gasto pblico generado por una dependencia de la Administracin Pblica Centralizada. Finalmente, la ASF considera que la SHCP actu fuera de su mbito de competencia al autorizar a la SEMARNAT lo siguiente: La constitucin del Mandato. La aportacin al mandatario de recursos presupuestales por 710,000.0 miles de pesos, como una erogacin del PEF 2009, para constituir un fondo, fuera del presupuesto aprobado por la Cmara de Diputados a la SEMARNAT, para que ste ejecutara durante 2009 y 2010 los gastos relacionados con la construccin del Parque Bicentenario, con lo cual nicamente se report en la Cuenta Pblica 2009 la entrega de recursos presupuestales al mandatario, y no lo que ste realiz con los mismos, fue contraria a lo que dispone el marco jurdico que regula la autorizacin, ejercicio, contabilizacin y rendicin de cuentas del gasto pblico destinado a la realizacin de un proyecto de inversin a cargo de una dependencia.

Por lo anterior, la SEMARNAT infringi los artculos 126 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, as como 9 y 18 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en el sentido de que todo gasto realizado en el desarrollo de esa obra, debi de estar programado, presupuestado, ejercido, contabilizado en su presupuesto autorizado y, como tal, reflejado en la Cuenta Pblica, adems del hecho

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

de que no estaba facultada para efectuar un aporte de recursos de la Hacienda Pblica Federal a una figura que carece de patrimonio. Con motivo de la reunin de presentacin de resultados y observaciones preliminares, la SEMARNAT inform lo siguiente: Para el ejercicio presupuestal 2009 se programaron recursos para el Parque Bicentenario, mediante una previsin presupuestaria con base en las estimaciones de costos que en el momento de preparacin del anteproyecto del PEF se tenan, conforme al artculo 25, penltimo prrafo, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Para sustentar lo anterior, la dependencia proporcion copia de un oficio del 26 de septiembre de 2008, con el que la Direccin General de Programacin y Presupuesto, con motivo del proceso integral de programacin y presupuesto 2009, inform a la Direccin General de Gestin Integral de Materiales y Actividades Riesgosas que dentro del techo de gasto del PEF 2009 asignado a esa unidad administrativa, se incluyeron 800,000.0 miles de pesos para el Parque Bicentenario. Tambin proporcion copia de la Gaceta del Senado nm. 8, del 27 de junio de 2006, en la que se inform a la Comisin Permanente del Congreso de la Unin, respecto de los trabajos de la subcomisin encargada de investigar la situacin ambiental del predio de la Ex-Refinera 18 de Marzo; del oficio de la Cmara de Senadores, del 26 de octubre de 2006, con el cual remiti a la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica de la Cmara de Diputados, la proposicin con punto de acuerdo sobre la construccin del Parque Ecolgico en la Ex-Refinera 18 de Marzo, para que considerara en el presupuesto anual para el ejercicio fiscal de 2007 una partida especial para iniciar su construccin; del acta de la sesin de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, celebrada el lunes 30 de octubre de 2006, correspondiente al primer periodo de sesiones ordinarias del primer ao de ejercicio de la sexagsima legislatura, en la que se asent que se recibi el oficio con punto de acuerdo referido y se turn a la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica. Las adecuaciones presupuestarias por 710,000.0 miles de pesos fueron tramitadas y autorizadas con base en la legislacin y normativa vigente, y su propsito fue ubicar los recursos previstos para la ejecucin del Parque Bicentenario en la unidad responsable que se encargara del proyecto, as como en la partida de gasto en la que se realizaran las erogaciones. Los recursos permanecieron en el Programa Presupuestario G003 Prevencin y Control de la Contaminacin de los Recursos Ambientales y Ecosistemas Naturales, en el que fueron ubicados en el presupuesto aprobado a la SEMARNAT. El gasto realizado mediante las Cuentas por Liquidar Certificadas muestra que el ejercicio de los recursos correspondi con el presupuesto autorizado a la unidad responsable 512 DGRMIS y a la partida de gasto 7802. El gasto del Parque Bicentenario se registr en la Cuenta Pblica 2009, en el formato Programas y Proyectos de Inversin Concluidos y en Proceso por Tipos, en donde se identific la clave de registro en cartera, la entidad federativa, la fecha de inicio y

10

Funciones de Desarrollo Econmico

trmino de la obra, el presupuesto modificado total del proyecto a esa fecha, el presupuesto modificado anual y su ejercicio por 710,000.0 miles de pesos. A juicio de la ASF, lo antes mencionado no significa que se trate de una rendicin de cuentas, ya que se erogaron 710,000.0 miles de pesos del PEF 2009 como una aportacin a un mandato y se reportaron como tales en la Cuenta Pblica 2009, aun cuando el monto efectivamente dispuesto en ese ejercicio para la construccin del parque fue de 226,920.6 miles de pesos, los cuales no se reportaron como tales en la Cuenta Pblica como un ejercicio del PEF y el resto de los recursos sin ejercer, por 483,079.4 miles de pesos, se mantuvieron en el mandato, en lugar de haberse reintegrado a la Tesorera de la Federacin, como un gasto no ejercido. Para garantizar la construccin, supervisin de obras y administracin temporal del Parque Bicentenario, la SEMARNAT requera auxilio, por lo que decidi celebrar un contrato de mandato con BANOBRAS, para que mediante esa figura se administraran los recursos y los pagos relacionados con la obra, supervisin y administracin temporal del parque. La SEMARNAT explic que recurri a la figura del mandato debido a que no cuenta con estructuras ocupacionales amplias, ni la cantidad suficiente de personal para ejecutar la cantidad y magnitud de proyectos y programas que se le han conferido, por lo cual utiliz el apoyo que le permiten los artculos 9 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y 215, 216, 217 y 218 de su reglamento. Sobre el particular, la ASF considera que la legislacin presupuestal que regula la programacin, autorizacin, ejercicio, control y evaluacin del gasto pblico destinado a la realizacin de proyectos de inversin, como es el caso del Parque Bicentenario, no faculta a una dependencia ejecutora de gasto a que, en funcin de sus limitaciones humanas y materiales, transfiera a una institucin de crdito su responsabilidad de realizar directamente el gasto a ejecutar en un ejercicio o en ejercicios posteriores, mediante la celebracin de un contrato de mandato. A mayor abundamiento, a nivel de ley, slo la SHCP, como fideicomitente nico de la Administracin Pblica Centralizada, tiene la atribucin de afectar recursos de la hacienda pblica federal y constituir un patrimonio diferente a sta mediante un fideicomiso, nica figura prevista en la legislacin presupuestal, y los artculos 9 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a los que hace mencin la entidad fiscalizada, as como el 47 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, no prevn la existencia de figuras anlogas a dichos fideicomisos, a las cuales las dependencias del Ejecutivo Federal les puedan aportar recursos y constituir patrimonios independientes para ejercer, por medio de ellos, las atribuciones y responsabilidades que tienen conferidas. En conclusin, mediante la mecnica de transferir recursos a un mandato, con cargo en el PEF 2009, como si ste contara con patrimonio, la SEMARNAT garantiz contar con los recursos para llevar a cabo la obra durante 2009 (226,920.6 miles de pesos) y 2010 (483,079.4 miles de pesos), sin registrar los mismos en su presupuesto para la

11

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

realizacin de esa obra, ni tener que devolver los recursos no empleados al finalizar el primer ao, ni solicitarlos nuevamente en el siguiente, adems de no rendir cuenta de su utilizacin en la Cuenta Pblica, ya que en ella, solamente qued registrada una erogacin correspondiente a la aportacin de recursos a un mandato. Como resultado de la reunin de presentacin de resultados finales y observaciones preliminares, la SHCP inform lo siguiente: La SHCP de ninguna forma es la responsable de autorizar la constitucin de un mandato o acto anlogo por parte de los ejecutores de gasto; ya que en trminos de los artculos 214, fraccin I, 215 y 216 del reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, dicha determinacin corresponde a la propia dependencia o entidad que estime necesaria la celebracin del contrato respectivo, tan es as que la autorizacin para aportar los recursos al acto jurdico de que se trate corresponde de forma exclusiva al titular de la dependencia o entidad que con cargo a su presupuesto vaya a realizar la aportacin de recursos presupuestarios. Lo anterior se comprob con lo dispuesto por los artculos 215, fraccin IV, y 216 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que establecen que, en esos casos, la intervencin de la SHCP se limita a otorgar, en su caso, la autorizacin presupuestaria correspondiente, la cual, que en trminos de la primera de las disposiciones referidas en este prrafo, se emite para efectos de validar la suficiencia o disponibilidad presupuestaria. La autorizacin y asignacin de la Clave de Registro en el Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos que otorga la SHCP es siempre posterior a la constitucin o celebracin del acto jurdico de que se trate, por lo que no debe entenderse que ese trmite lleva implcita ninguna autorizacin distinta al del trmite de registro, tal como se desprende del prrafo segundo del citado artculo 217 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. En el presente caso, por tratarse de operaciones cuyo objeto de gasto es precisamente realizar la aportacin de recursos pblicos a mandatos o actos anlogos, el devengo del recursos se presenta al momento de reconocerse la existencia de la obligacin de realizar la aportacin correspondiente y, por ende, el ejercicio del presupuesto de la dependencia o entidad, con cargo en cuyo presupuesto se realiza la aportacin, se presenta en el momento en que este se realiza; entendiendo que su destino corresponde con el del objeto para el que se constituy el mandato o acto jurdico correspondiente. La constitucin y aportacin de recursos pblicos a un fideicomiso pblico no considerado entidad paraestatal, un mandato o acto anlogo, de ninguna forma implica que el ejecutor de gasto que aporte los recursos deje de ser responsable de la aplicacin de los recursos y mucho menos de la trasnparencia y rendicin de cuentas correspondiente, slo que las mismas se cumplen con las modalidades que al respecto establecen, entre otros, los artculos 213 a 221, 296 y 302 del Reglamento

12

Funciones de Desarrollo Econmico

de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para efectos de llevar el registro y seguimiento del ejercicio y destino de los recursos pblicos aportados, as como la transparencia y rendicin de cuentas correspondiente. Por su parte, la SEMARNAT inform lo siguiente: No se violent ninguna normativa ni mucho menos lo sealado en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, ya que el presupuesto de la SEMARNAT en 2009 s consider el recurso para el proyecto de construccin del parque bicentenario. Adems, el gasto correspondiente al Parque Bicentenario s fue registrado en la Cuenta Pblica 2009, as como en el formato Programas y Proyectos de Inversin Concluidos y en Proceso por Tipos, en donde se observa la clave de registro en cartera, entidad federativa, inicio y trmino de la obra, modificado total del proyecto a esa fecha, el presupuesto modificado anual y su ejercicio. La normativa presupuestaria se rige por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su reglamento, la cual reconoce la existencia de fideicomisos, mandatos y contratos anlogos, por lo que la constitucin del mandato se constituy conforme a la normativa presupuestaria autorizada. El sealar que no se pueden aportar recursos a los mandatos, omite lo indicado por el clasificador por objeto del gasto para la Administracin Pblica Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el cual es de observancia obligatoria de las dependencias federales, en el que se seala 7802 APORTACIONES A MANDATOS PBLICOS. Asignaciones que las dependencias y entidades que fungen como mandantes otorgan a los mandatarios, para que por cuenta de aquellas ejecuten acciones que les encomiendan. Los proyectos de inversin fueron oportunamente informados a la Cmara de Diputados y al pblico en general. Los recursos aportados al mandato son aquellos programados de acuerdo con la cartera de inversin registrada y autorizada. No se aportaron recursos que no estuvieran programados y autorizados en la misma cartera. Los recursos aportados se pre-comprometieron y comprometieron a travs de los distintos contratos suscritos para la construccin y supervisin del parque bicentenario, que por instruccin de la SEMARNAT, ejecut BANOBRAS. El reintegrar los recursos no ejercidos del mandato al cierre de un ejercicio presupuestal, implicara dejar descubiertos presupuestalmente o sin suficiencia presupuestaria, los contratos y las acciones necesarias para la ejecucin del proyecto del parque bicentenario. No obstante lo informado por la SEMARNAT, se reitera lo sealado en el sentido de que el mandato, a diferencia del fideicomiso, no cuenta con un patrimonio propio diferente al del mandante, el cual sigue teniendo la titularidad o propiedad de los recursos entregados al Mandatario, y al Mandato Parque Bicentenario se le entregaron recursos que no debieron considerarse como un gasto dentro del PEF. Vase accin(es): 09-0-16100-02-0462-03-001 09-9-16113-02-0462-08-001
13

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

2.

Egresos Durante 2009, el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C. (BANOBRAS), en su carcter de mandatario y por instrucciones de servidores pblicos de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), realiz pagos por concepto de anticipos y estimaciones a contratistas por 226,920.6 miles de pesos, para la construccin del Parque Bicentenario, por los conceptos siguientes:
INTEGRACIN DE LOS EGRESOS PARA LA CONSTRUCCIN DEL PARQUE BICENTENARIO EN 2009 (Miles de pesos) Concepto Fonatur Constructora, S.A. de C.V., por trabajos de construccin iii Servicios, S.A. de C.V., por la supervisin de los trabajos de construccin, gestora, asesora, consulta, asistencia, gestin y direccin, as como por la tramitacin, obtencin de licencias, permisos y dictmenes Honorarios fiduciarios ejercicio 2009 Tesorera del Gobierno del Distrito Federal Facultad de Arquitectura de la UNAM por la coordinacin de obra Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua por el Dictamen sobre el anlisis de factibilidad tcnica, econmica y ambiental de proyecto de reintegracin al contexto urbano y social del predio Juan Snchez Perales por la coordinacin tcnica de obra Marco Antonio Pea Castillo por la coordinacin administrativa de obra Otros Importe 204,940.7 13,776.8 2,875.0 2,882.6 1,785.6 342.3 141.1 141.1 35.4

Total 226,920.6 FUENTE: Integracin de saldos de los estados financieros al 31 de diciembre de 2009, elaborados por el BANOBRAS.

El BANOBRAS registr dichos egresos en las cuentas de orden Control de Conceptos diversos y Honorarios fiduciarios pagados, y en sus contracuentas Registro de Conceptos Diversos y Pago de honorarios, los cuales coincidieron con los 226,920.6 miles de pesos reportados en la Balanza de Comprobacin y en el Anexo XV I.- Informacin sobre los Fideicomisos, Mandatos y Anlogos que no son entidades, con registro vigente al 31 de diciembre de 2009, de la Cuenta Pblica 2009. La contratacin de la obra, su supervisin y los servicios vinculados a la misma fueron por asignacin directa por servidores pblicos de la SEMARNAT, quienes a su vez asumieron la responsabilidad de recibir a conformidad los bienes y servicios contratados. Por su parte, la SEMARNAT contabiliz y elabor una balanza de comprobacin y un estado de situacin financiera al 31 de diciembre de 2009, que incluy las operaciones realizadas con los recursos aportados al mandato, pero de forma econmica e independiente de los registros contables y presupuestales de sus propias operaciones, lo que confirma que la aplicacin de los recursos no cumpli las normas presupuestales y, por tanto, no se reportaron en la Cuenta Pblica 2009.

14

Funciones de Desarrollo Econmico

Se constat que la aplicacin de los 226,920.6 miles de pesos en adquisiciones de bienes, contratacin de servicios, y de obra pblica, y as como en el pago de los costos del Mandato Parque Bicentenario, realizada en el ejercicio 2009, estaba soportada por los comprobantes y facturas correspondientes y sus respectivos soportes. Sin embargo, con el anlisis de las facturas emitidas por FONATUR Constructora, S.A. de C.V., y pagadas por el BANOBRAS en el 2009, por 89,915.1 miles de pesos (204,940.7 miles de pesos que se entregaron a dicha empresa, menos el anticipo por 115,025.6 miles de pesos efectuado el 26 de junio de 2009) y su cotejo con los documentos denominados "Nmeros Generadores de Trabajos Realizados", los cuales representan las cantidades de material utilizadas en el proceso de ejecucin conforme a sus claves y conceptos presupuestados, y las "Estimaciones de Trabajos Realizados", que proyectan el importe total que se facturar por los trabajos ejecutados con base en los materiales utilizados y reportados en los "Nmeros Generadores de Trabajos Realizados", se comprob lo siguiente: En las facturas no se retuvo el 5 al millar de los Derechos por el Servicio de Inspeccin, Vigilancia y Control de las Obras y Servicios, en infraccin del artculo 191 de la Ley Federal de Derechos vigente, y de la clusula novena del contrato de obra pblica a precios unitarios y tiempo determinado nm. DGRMIS-DAC-OP009/2009. Sin incluir clculos basados en los planos arquitectnicos anexos, en siete de 31 estimaciones, se determinaron las diferencias siguientes: 492.6 miles de pesos que se reportaron en los denominados "Nmeros Generadores de Trabajos Realizados", y no fueron facturados. 235.4 miles de pesos que se facturaron pero no se consignaron en las "Estimaciones de Trabajos Realizados".

Como parte del proceso para aclarar esas inconsistencias, se comprob que en el ejercicio 2010 el rgano Interno de Control (OIC) en la SEMARNAT realiz la auditora nm. 04/2010, para verificar las operaciones correspondientes a 2009, relacionadas con la construccin del parque, y determin observaciones que incluyeron lo sealado por la Auditora Superior de la Federacin. Las observaciones determinadas por el OIC en la SEMARNAT incluyeron, entre otras, las siguientes: Obra pagada no ejecutada por 13,223.6 miles de pesos, referente a la adquisicin de 2,600 rboles que no se encontraron plantados y que, de acuerdo con las estimaciones, ese haba sido el trabajo ejecutado. La causa determinada fue la falta de supervisin del residente de obra y el efecto un incremento en el costo de la obra, as como un posible dao patrimonial. Como parte del seguimiento de esta observacin, la SEMARNAT proporcion al OIC los documentos en los que consta que la residente de obra solicit a FONATUR
15

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

el suministro de 2600 rboles diferentes de los del proyecto original; 26 nmeros generadores firmados con un total estimado de 2610 rboles y croquis de localizacin; anlisis de precios unitarios extraordinarios con firmas; factura nmero 1289 correspondiente al anticipo del 50.0% de la adquisicin de las especies, as como el reporte de plantacin de 2605 rboles, elaborado por la supervisora iii Servicios, S.A. de C.V., al 14 de octubre de 2009. Diversas diferencias en el pago de las estimaciones nms. 14 y 15 por 19,346.6 miles de pesos. La causa determinada fue la falta de supervisin del residente de obra, y de atencin de las observaciones formuladas por la empresa supervisora. El efecto de la observacin consisti en un incremento en el costo de la obra y un posible dao patrimonial. Como parte del seguimiento de esta observacin, la SEMARNAT inform al OIC que se realizaran las mediciones para elaborar los nmeros generadores y determinar los ajustes a realizar; posteriormente, le comunic que, con base en la revisin en campo a cargo de FONATUR, iii Servicios, S.A. de C.V., y de la propia SEMARNAT, se determinaron, conforme a los volmenes de obra reales tanto deductivas como aditivas por los importes siguientes: Estimacin 14: deductivas por 258.0 miles de pesos, y aditivas por 29.3 miles de pesos. Estimacin 15: deductivas por 11,558.8 miles de pesos, y aditivas por 216.4 miles de pesos.

En la estimacin 174 se aplicaron las deductivas de las estimaciones 14 y 15, por 228.7 y 11,342.4 miles de pesos, respectivamente, y el importe de la estimacin 174 coincidi con el de la factura pagada en agosto de 2010. El OIC inform a la SEMARNAT que esta observacin ya fue atendida. Pagos en exceso por 3,573.2 miles de pesos por ajustes a los volmenes de obra realizados por la empresa supervisora, as como errores en los clculos aritmticos de los nmeros generadores. La causa determinada fue la falta de supervisin del residente de obra y el efecto, un incremento en el costo de la obra y un posible dao patrimonial. Como parte del seguimiento de esta observacin, la SEMARNAT inform al OIC que las mediciones se realizaran para determinar las cantidades ejecutadas; posteriormente, le comunic que se determinaron los volmenes de obra reales, tanto de las deductivas por 4,518.3 miles de pesos como de las aditivas por 1,265.6 miles de pesos, correspondientes a las estimaciones 5, 11 a 13, 17 a 19, 21 a 28, 30 a 32 y 34 a 37. En las estimaciones 168 y 173 se aplicaron las deductivas de las estimaciones 5, 11 a la 13, 17 a la 19, 21 a la 28, 30 a la 32 y 34 a la 37, por 3,272.3 miles de pesos, monto superior en 19.6 miles de pesos de los 3,252.7 miles de pesos determinados
16

Funciones de Desarrollo Econmico

como volmenes de obra reales; asimismo, el importe de las estimaciones 168 y 173 coincidi con el de las facturas pagadas en agosto de 2010. El OIC inform a la SEMARNAT que esta observacin ya fue atendida. Pagos duplicados por 1,273.4 miles de pesos. La causa determinada fue la falta de supervisin del residente de obra, y de atencin a las observaciones formuladas por la empresa supervisora y el efecto, un incremento en el costo de la obra y como un posible dao patrimonial. Como parte del seguimiento de esta observacin, la SEMARNAT inform al OIC que FONATUR revis los volmenes y estuvo de acuerdo en aplicar el ajuste del volumen por 1,241.6 miles de pesos, pero no en aplicar el ajuste del concepto 10401.- Excavacin de cepas, por 31.8 miles de pesos, por lo que la residente de obra le solicit aplicar en la estimacin siguiente la deductiva por el importe aceptado y solicit a iii Servicios, S.A. de C.V., revisar el concepto 10401 para aclarar la diferencia. Posteriormente, la secretara le comunic que en la estimacin 174 se aplic para su pago la deductiva de las estimaciones 17, 23, 27 y 28, por 1,241.6 miles de pesos, y que los 31.8 miles de pesos formaron parte de la deductiva aplicada con motivo de la observacin anterior. El OIC inform a la SEMARNAT que esta observacin ya fue atendida. Inconsistencias y falta de soporte documental de estimaciones por 768.3 miles de pesos. La causa determinada fue la falta de supervisin en la integracin de las estimaciones por parte del residente de obra y el efecto, no contar con el soporte documental debidamente integrado que ampara la ejecucin de los trabajos y un posible dao patrimonial. Como parte del seguimiento de esta observacin, la SEMARNAT proporcion al OIC la documentacin soporte correspondiente de los 534.7 miles de pesos, correspondientes a los controles de calidad y pruebas de laboratorio solicitados, las estimaciones debidamente foliadas y firmadas por la residente de la obra y por la empresa supervisora, as como los nmeros generadores que incluyen el nmero de la estimacin y la fecha de ejecucin del trabajo. Por lo que respecta a la estimacin 10, no procedi la incorporacin del nmero generador, ya que se realiz la deductiva por 233.6 miles de pesos en la estimacin nm. 33. El OIC inform a la SEMARNAT que esta observacin ya fue atendida. Falta de aplicacin de la retencin del 5 al millar, estimado en 596.6 miles de pesos. La causa determinada fue la falta de atencin y omisin de lo estipulado en el contrato de obra nm. DGRMIS-DAC-OP-009/2009 y el efecto, encarecimiento de la obra y un posible dao patrimonial.

Como parte del seguimiento de esta observacin, la SEMARNAT inform al OIC que la residente de obra solicit a FONATUR que ratificara ese clculo y este ltimo determin

17

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

que el importe correspondiente totaliz 481.1 miles de pesos, cuya deductiva se realiz en la estimacin 171. Las observaciones determinadas por el OIC en la SEMARNAT fueron atendidas; sin embargo, no se observ ninguna accin encaminada a determinar responsabilidades a los servidores pblicos que las generaron. Vase accin(es): 09-9-16113-02-0462-08-002 3. Ingresos Durante 2009, el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C. (BANOBRAS), en su carcter de mandatario, obtuvo ingresos por 721,259.7 miles de pesos por los conceptos siguientes: Recursos aportados por la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) por 710,000.0 miles de pesos. Intereses por la inversin de los recursos por 11,259.7 miles de pesos.

El BANOBRAS registr dichos ingresos en las cuentas Otros bancos y Otros valores, y coincidieron con los 721,259.7 miles de pesos reportados en el Anexo XV I.- Informacin sobre los Fideicomisos, Mandatos y Anlogos que no son entidades, con registro vigente al 31 de diciembre de 2009, de la Cuenta Pblica 2009. El saldo diario promedio de los recursos con los que el BANOBRAS cont entre el 14 de mayo y el 31 de diciembre de 2009 ascendi a 356,779.5 miles de pesos, por lo que los intereses generados por 11,259.7 miles de pesos, representaron el 3.2%. Conviene sealar que los ingresos obtenidos por el mandatario de la inversin de los recursos que se le proporcionaron, al provenir y pertenecer a la Hacienda Pblica Federal, ya que no constituyeron un patrimonio diferente al de sta, debieron enterarse en la Tesorera de la Federacin (TESOFE) registrarse como un producto en la Ley de Ingresos de la Federacin porque se trataba de una inversin financiera, lo que no permiti su reflejo en la Cuenta Pblica. Con motivo de la reunin de presentacin de resultados y observaciones preliminares, el BANOBRAS inform lo siguiente: El mandato es un instrumento jurdico debidamente normado en la legislacin vigente, especficamente en el Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y sus actos se encuadran en una esfera jurdica equiparable a los fideicomisos y otros actos anlogos, entre los que se encuentra el propio mandato. En funcin de lo pactado con la SEMARNAT en la clusula cuarta del contrato de mandato, se convino que el mandatario realizara las actividades siguientes:

18

Funciones de Desarrollo Econmico

Invertira los recursos que le entregara el mandante, siguiendo sus polticas de inversin y de conformidad con las instrucciones del Mandante, en instrumentos de deuda gubernamentales o bancarios, en los plazos y trminos que le permitieran el adecuado cumplimiento del objeto del propio mandato. Reinvertira el producto de la amortizacin de los valores; es decir, dichos productos no deban enterarse a la TESOFE.

La ASF estima que los recursos que, con cargo en el Presupuesto de Egresos de la Federacin para 2009, le entreg la SEMARNAT al BANOBRAS eran y son propiedad de la Hacienda Pblica Federal, y no conforman un patrimonio diferente de sta, por lo que, en su caso, se trata de una inversin financiera del Estado. Asimismo, la figura jurdica de mandato, en los trminos que norma el Cdigo Civil Federal el aspecto patrimonial, de ninguna forma puede ser considerado como una figura anloga a un fideicomiso, susceptible de contar con un patrimonio propio independiente del aportante. El hecho de que el mandatario retenga los rendimientos junto con los recursos que la dependencia le entreg como mandante, por un lado, posibilita la realizacin de un mayor gasto no autorizado y, por otro, representa un quebranto para la Hacienda Pblica Federal, al no recibir sta el producto de dichos intereses, en infraccin del artculo 1, apartado A, fraccin V, numeral 2, letra d, de la Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal 2009. Con motivo de la reunin de presentacin de resultados finales y observaciones preliminares, el BANOBRAS inform que actu de conformidad con lo establecido en la clusula cuarta, tercer prrafo, del Contrato de Mandato, que establece A falta de instrucciones, el Mandatario invertir los recursos del Mandato de conformidad con la normativa aplicable en instrumentos de deuda gubernamentales o bancarios, en los plazos y trminos que permitan el adecuado cumplimiento del objeto del propio Mandato. El Mandatario reinvertir el producto de la amortizacin de los valores. Por su parte, la SEMARNAT inform lo siguiente: La normativa presupuestaria reconoce la existencia de fideicomisos, mandatos y contratos anlogos, por lo que la constitucin del mandato se realiz conforme a la normatividad presupuestal autorizada. Los contratos y acciones que se han ejecutado para la construccin del parque bicentenario, con cargo los recursos aportados y aquellos obtenidos por reinversin o intereses, han sido los considerados en la cartera de inversin registrada y autorizada por la SHCP, por lo que no puede considerarse el uso de estos intereses como un quebranto para la Hacienda Pblica Federal. Adicionalmente, la argumentacin de la ASF, con respecto a que no se cumpli con el artculo 1, apartado A, fraccin V, numeral 2, letra d, de la Ley

19

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

de Ingresos de la Federacin para el ejercicio 2009, no es aplicable para los intereses ganados en el parque bicentenario. Se cumpli con lo establecido en el oficio circular nm. 307-A-0751 del 29 de junio de 2006, emitido por la Unidad de Poltica y Control Presupuestal de la SHCP, dirigido a los Oficiales Mayores y Equivalentes en las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, en el que se definen y comunican a las dependencias y entidades que con cargo en su presupuesto aportan recursos presupuestarios a fideicomisos, mandatos o anlogos, lineamientos complementarios sobre la informacin que deben proporcionar a travs del mdulo correspondiente del PIPP.

No obstante lo informado por la SEMARNAT, se reitera lo sealado en el sentido de que el mandato, a diferencia del fideicomiso, no cuenta con un patrimonio propio diferente al del mandante, el cual sigue teniendo la titularidad o propiedad de los recursos entregados al Mandatario y, por consiguiente los rendimientos que generen son propiedad de la Hacienda Pblica Federal. Vase accin(es): 09-0-16100-02-0462-06-001 4. Registro contable En el inciso b de la clusula quinta del Contrato de Mandato Irrevocable nm. 2144, denominado "Parque Bicentenario", celebrado el 30 de abril de 2009, se estipul que, a fin de cumplir con el objeto del mandato, sera obligacin del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C. (BANOBRAS), en su carcter de mandatario, realizar el registro contable, de manera diferenciada, de las operaciones realizadas con los recursos aportados al mandato; sin embargo, se observ que la contabilidad realizada por el BANOBRAS fue nicamente en relacin con las salidas de dinero de la cuenta de cheques realizadas por los conceptos siguientes: Pagos instruidos previamente por la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por medio de los documentos denominados "Oficio Instruccin a Mandato Irrevocable 2144". Cobros descontados directamente por el BANOBRAS por pagos de honorarios fiduciarios y comisiones cobradas en cuentas de cheques. Ingresos relacionados con las aportaciones e intereses ganados por los recursos del mandato invertidos.

Lo anterior denota que el BANOBRAS no registr contablemente la aplicacin de los recursos que se le encomendaron, especficamente la relacionada con las operaciones propias de la construccin del Parque Bicentenario y el reconocimiento de los activos correspondientes. Adems, se observ que, a excepcin de los pagos realizados por honorarios fiduciarios, no se encontraban las facturas por las adquisiciones de bienes y servicios que originaron dichos pagos en el soporte documental de los registros

20

Funciones de Desarrollo Econmico

contables de las salidas de recursos, en contravencin del inciso b, clusula quinta, del Contrato de Mandato Irrevocable nm. 2144. Con motivo de la reunin de presentacin de resultados finales y observaciones preliminares, el BANOBRAS inform lo siguiente: Considera que dio cumplimiento al inciso b de la clusula quinta del Contrato de Mandato Irrevocable nmero 2144, por las razones siguientes: a) La clusula primera del Contrato de Mandato establece que El Mandante otorga en este acto al Mandatario, quien por este medio acepta, un mandato al que se denomina mandato irrevocable No. 2144 denominado Parque Bicentenario, en lo sucesivo el mandato, cuyo objeto ser realizar los pagos que por instruccin expresa del Mandante realice el Mandatario, de los anticipos y estimaciones de los contratos que celebre el Mandante... En atencin al objeto del mandato y a la obligacin del mandatario respecto de la clusula quinta, inciso b, la contabilidad del mandato se elabora en cumplimiento del artculo 79 de la Ley de Instituciones de Crdito que menciona que en las operaciones de fideicomiso, mandato, comisin, administracin o custodia, las instituciones abrirn contabilidades especiales por cada contrato, debiendo registrar en las mismas y en su propia contabilidad el dinero y dems bienes, valores o derechos que se les confen, as como los incrementos o disminuciones, por los productos o gastos respectivos. Invariablemente debern coincidir los saldos de las cuentas controladas de la contabilidad de la institucin de crdito, con los de las contabilidades especiales. En ningn caso estos bienes estarn afectos a otras responsabilidades que las derivadas del fideicomiso mismo, mandato, comisin o custodia, o las que contra ellos correspondan a terceros de acuerdo con la ley. Para cumplir lo anterior, se elabora una contabilidad particular del mandato de manera diferenciada de las operaciones realizadas con los recursos transferidos al mandato y se emiten estados financieros, sin mezclar en el balance general de la institucin; en los registros auxiliares; en las plizas contables y su soporte documental, y en las cuentas de cheques e inversiones otras operaciones y recursos que no correspondan al propio mandato; asimismo, se revela en cuentas de orden de manera diferenciada, por beneficiario, cada uno de los pagos efectuados con cargo a los recursos del mandato, que previamente instruy el mandante. La clusula primera del Contrato de Mandato establece que el mandante es quien celebra los contratos necesarios para dar cumplimiento al objeto del mismo, por esa razn el mandatario realiza los pagos por instruccin expresa del mandante y, al no ser el mandato el contratante de los servicios, los proveedores de bienes y servicios le facturan al mandante, por lo que las

b)

c)

d)

21

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

plizas contables se soportan con los documentos de las instrucciones de pago recibidas del mandante. Al tratarse de recursos recibidos al amparo del Contrato de Mandato, se registran como pasivo y se van disminuyendo con las instrucciones de pago que solicita el mandante, todas estas operaciones e instrucciones se encuentran registradas en la contabilidad particular de manera diferenciada en la propia contabilidad del Mandato. El objeto del mandato no estipula el reconocimiento contable de las disposiciones de recursos como activos, ya que su objeto es efectuar los pagos que instruya el mandante, por lo que esas operaciones no califican como activos propiedad del mandato, en trminos de la NIF C-6 Inmuebles, maquinaria y equipo, prrafos 2, 19 y 20.

Acciones Solicitudes de Aclaracin 09-0-16100-02-0462-03-001.- Para que la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales aclare y proporcione la documentacin justificativa y comprobatoria de los 480,579.8 miles de pesos que no se erogaron durante 2009 para realizar los trabajos relacionados con la construccin del Parque Bicentenario y que no fueron devueltos a la Tesorera de la Federacin al cierre de ese ejercicio. En caso de no lograr su justificacin o respaldo documental, la entidad fiscalizada o instancia competente proceder, en el plazo establecido, a la recuperacin del monto observado. [Resultado 1] Pliegos de Observaciones 09-0-16100-02-0462-06-001.- Se presume un probable dao o perjuicio o ambos a la Hacienda Pblica Federal por un monto de 11,259,667.56 pesos (once millones doscientos cincuenta y siete mil seiscientos sesenta y siete pesos 56/100 M.N.), porque el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C, no enter a la Tesorera de la Federacin, para su registro en la Ley de Ingresos de la Federacin y su presentacin en la Cuenta Pblica, los rendimientos que obtuvo de la inversin de los recursos que la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales le entreg, vinculados con el contrato de Mandato que celebr con esa dependencia para la construccin del Parque Bicentenario. [Resultado 3] Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria 09-9-16113-02-0462-08-001.- Ante el rgano Interno de Control en la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, para que realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente, por los actos u omisiones de los servidores pblicos que en su gestin erogaron 710,000.0 miles de pesos de su presupuesto autorizado y los entregaron al Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C., con el que suscribieron un contrato de mandato con patrimonio, figura no prevista en ninguna ley, para que ste se encargara del pago y contabilizacin de los diversos gastos que requiri la construccin del Parque Bicentenario, sin estar facultados para trasladar
22

Funciones de Desarrollo Econmico

dicha obligacin que debieron ejercer directamente, en su carcter de ejecutores de gasto, lo que origin que las erogaciones realizadas en esa obra, no se registraran en el presupuesto de egresos, ni se reflejaran en la Cuenta Pblica. [Resultado 1] 09-9-16113-02-0462-08-002.- Ante el rgano Interno de Control en la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, para que realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente, por los actos u omisiones de la residente de obra del Parque Bicentenario que en su gestin no atendi las observaciones realizadas por la empresa supervisora ni vigil que las estimaciones correspondieran con el trabajo desarrollado efectivamente por la empresa constructora. [Resultado 2] Recuperacin de Recursos Se determinaron recuperaciones por 491,839.5 miles de pesos, que se consideran como recuperaciones probables. Resumen de Observaciones y Acciones Se determin(aron) 3 observacin(es) que gener(aron): 1 Solicitud(es) de Aclaracin, 1 Pliego(s) de Observaciones y 2 Promocin(es) de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria. Adicionalmente, en el transcurso de la auditora se emiti(eron) 1 oficio(s) para solicitar o promover la intervencin de la(s) instancia(s) de control competente. Dictamen: negativo La auditora se practic sobre la informacin proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos; y se aplicaron los procedimientos de auditora que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere slo a las operaciones revisadas. La Auditora Superior de la Federacin considera que, en trminos generales y respecto de la muestra auditada, la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C., no cumplieron con las disposiciones normativas aplicables a la ejecucin del proyecto de inversin denominado Parque Bicentenario, como se precisa en los resultados que se presentan en el apartado correspondiente de este informe , donde destacan los siguientes: el marco jurdico previsto en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, el cual no prev la posibilidad de que, mediante la constitucin de un mandato con una institucin bancaria a la que se le entregaron 710,000.0 miles de pesos, se le puedan transferir tambin las responsabilidades y obligaciones que tiene la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales como rgano ejecutor de gasto; que de ese monto no se emplearon 480,579.8 miles de pesos durante 2009 y no se devolvieron a la Tesorera de la Federacin ni se solicitaron en 2010 para continuar la construccin del parque, as como que el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C., no enter a la Tesorera de la Federacin, para su registro en la Ley de Ingresos de la Federacin y su reflejo en la Cuenta Pblica, los rendimientos por 11,259.7
23

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

miles de pesos de la inversin de los recursos que le entreg la secretara, vinculados con el contrato de mandato que celebr con esa dependencia para la construccin del Parque Bicentenario.

Apndices Procedimientos de Auditora Aplicados 1. 2. 3. 4. 5. Evaluar la justificacin de la creacin del mandato. Verificar que la constitucin del mandato fue solicitada, autorizada y realizada por las instancias facultadas. Comprobar que las aportaciones de recursos fiscales (inicial y subsecuentes) se autorizaron, realizaron, registraron y reportaron en la Cuenta Pblica. Verificar que los ingresos por rendimientos se obtuvieron, registraron y reportaron en la Cuenta Pblica. Comprobar que los egresos por adquisiciones de bienes, contratacin de servicios, obra pblica y servicios relacionados con las mismas, as como por honorarios fiduciarios, se autorizaron, ejercieron, registraron y reportaron en la Cuenta Pblica. Verificar que la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales program y presupuest recursos para cumplir con el objeto del mandato.

6.

reas Revisadas Las direcciones generales de Programacin y Presupuesto y de Recursos Materiales Inmuebles y Servicios, ambas de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y la Subdireccin Fiduciaria de Administracin del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C. Disposiciones Jurdicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditora practicada, se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuacin se mencionan: 1. 2. 3. 4. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos: artculo 126. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal: artculos 32 bis y 47. Ley de Ingresos de la Federacin: artculo 1, apartado A, fraccin V, numeral 2, letra d. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: artculos 4, 9, 18, 23, 24, 35 y 54.

24

Funciones de Desarrollo Econmico

5.

Otras disposiciones de carcter general, especfico, estatal o municipal: Contrato de Obra Pblica a Precios Unitarios y Tiempo Determinado nm. DGRMIS-DAC-OP009/2009 clusulas novena y dcimo sexta.

Fundamento Jurdico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditora Superior de la Federacin para promover las acciones que derivaron de la auditora practicada, encuentran su sustento jurdico en las disposiciones siguientes: Artculo 79, fraccin II, prrafos tercero y quinto; fraccin IV, prrafo primero; y prrafo penltimo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Artculos 6, 12, fraccin IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante sealar que la documentacin proporcionada por la(s) entidad(es) fiscalizada(s) para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditora Superior de la Federacin y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboracin definitiva del Informe del Resultado.

Vase anexo nm. 2009_0462_DGAFFA

25