1

Raporturi de subordonare. Sunt acele raporturi de drept administrativ tipice, de comandă, ce

iau naştere între cei administraţi şi administraţia publică. Aceasta presupune că subiectul ierarhic
superior se plasează pe o treaptă superioară celuilalt subiect care poate fi un particular sau un alt
subiect de drept public. Spre exemplu, în Legea nr. 90/20013 privind organizarea Guvernului şi a
ministerelor se arată că „ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului” (art. .....)
sau, prefectul este subordonat Guvernului etc. Când raportul de subordonare ia naştere între două
subiecte de drept administrativ. În cazul raporturilor de subordonare tipică din interiorul
administraţiei publice, dintre două autorităţi, instituţii sau organe administrative, subiecte de
drept administrativ, subiectul situat pe poziţia ierarhic superioară are o serie de drepturi asupra
subiectului subordonat. Aceste drepturi se bazează pe diferenţele de competenţă materială şi/sau
teritorială. Dar raporturile de subordonare presupun şi un subiect persoană juridică de drept
public (autoritate, instituţie publică) şi un particular, persoană fizică sau persoană juridică
română sau străină.

Raportul de tutelă administrativă. Deşi instituţia tutelei administrative a reprezentat o realitate

în perioada interbelică, după anul 1948 până laînceputul anului 2005, când a intrat în vigoare
noua lege a contenciosului administrativ, aceasta a constituit doar o referire doctrinară. Potrivit
art. 3 din noua lege a contenciosului administrativ, sunt autorităţi de tutelă administrativă:
prefectul (pentru autorităţile administraţiei publice locale autonome – consiliul judeţean),
preşedintele consiliului judeţean, consiliul local şi primar, numai sub aspectul legalităţii acestor
acte. De asemenea, o altă autoritate de tutelă administrativă este Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici în raport cu toate autorităţile publice centrale şi locale, dar numai sub
aspectul legalităţii şi al gestiunii funcţiilor publice, potrivit art. 20 alin. 3, 4 şi 5 din Legea
privind statutul funcţionarilor publice nr. 188/1999 republicată, şi art. 3 alin. 2 din Legea nr.
554/2004. Aceste raporturi de tutelă administrativă au ca fundament juridic asigurarea legalităţii
în activitatea unor autorităţi şi instituţii publice prin măsuri de control de legalitate şi prin
recunoaşterea capacităţii procesuale active prefectului şi Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici ca în limitele competenţelor recunoscute să poată ataca actul considerat nelegal la
instanţa de contencios administrativ, cu consecinţa legală instantanee de suspendare „de drept” a
actului atacat .
Raporturi de drept administrativ de colaborare şi cooperare. În cadrul acestui tip de raport
juridic administrativ este de reţinut faptul că în principiu ambele subiecte sunt reprezentate de
autorităţi sau instituţii publice, persoane juridice de drept public între care, pe baza legii, pot lua
naştere raporturi, legături de colaborare, de cooperate sau de natură similară. De obicei, în
vederea realizării unor cerinţe sociale comune, care interesează ambele părţi ale raportului
juridic, prin lege se stabilesc competenţe în sarcina unuia dintre subiecţi de a colabora cu celălalt
subiect sau obligaţii reciproce de cooperare.

Raporturi de drept administrativ de autoritate şi coordonare. Acest tip de raporturi juridice,

în general neluat în discuţie reprezintă o realitate. Cu atât mai mult cu cât, după anul 1990, când
regimul administrativ instituit este unul de descentralizare şi de autonomie funcţională şi locală,
multe instituţii şi servicii publice se înfiinţează şi funcţionează sub autoritatea unor autorităţi
publice administrative, respectiv a Guvernului, ministerelor, consiliilor judeţene sau a consiliilor
locale după caz. De asemenea, autorităţile administrative autonome – centrale ori serviciile
publice de interes naţional – funcţionează „sub controlul” sau „sub autoritatea” Parlamentului.
Acest tip de „raport de autoritate” directă este o realitate ce nu poate fi ignorată. Cât priveşte
raporturile de coordonare, acestea dau naştere unor relaţii de autoritate specifice, ele se
realizează numai în măsura în care „subiectul coordonator” este abilitat, are competenţa să
coordoneze un alt subiect de drept. Nici un moment nu putem face abstracţie că atunci când
vorbim de raporturi juridice în care subiectele ori numai unul din acestea sunt reprezentate de o
autoritate sau instituţie publică pot acţiona numai în limitele de competenţă atribuită. În acelaşi
timp, raportul de autoritate este necesar în condiţiile în care subiectul aflat sub autoritatea
celuilalt se bucură de o largă autonomie funcţională şi decizională. Acesta are o răspundere totală
pentru tot ceea ce întreprinde în vederea realizării competenţelor proprii. Este o formă de
manifestare a descentralizării deciziei administrative şi de responsabilizare a autorităţilor şi
instituţiilor publice care funcţionează într-un alt tip de raport juridic decât cel de subordonare
ierarhică.
2

Descentralizarea

Este un mod de organizare administrativă şi financiară care dă dreptul colectivităţilor locale sau
serviciilor publice să se administreze singure sub autoritatea Statului, care le conferă
personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele
necesare . În cazul descentralizării, care se realizează pe baza dispoziţiilor legii are loc o
renunţare din partea autorităţilor centrale la anumite competenţe şi prerogative şi transferul
acestora către autorităţile locale sau către „serviciile publice descentralizate” ale autorităţilor
centrale, servicii care funcţionează în judeţe, oraşe etc. Prin acest procedeu, administraţia
dobândeşte eficienţă, operativitate, se reduce birocraţia costisitoare şi obositoare, şi creşte
considerabil responsabilitatea administraţiei descentralizate faţă de cei administraţi .
Oportunitatea deciziei administrative se transferă în înţelegerea şi voinţa autorităţilor teritoriale,
se renunţă la „avizele” şi „acordurile” tradiţionale centralizării. Descentralizarea administrativă
se prezintă sub două variante şi anume: o descentralizare administrativă teritorială şi o
descentralizare tehnică.

a) Descentralizarea administrativă teritorială trebuie privită şi analizată în strânsă corelare cu

recunoaşterea dreptului colectivităţilor locale de a se administra singure, de a dispune de anumite
competenţe proprii şi exclusive. Condiţiile minime necesare realizării descentralizării teritoriale
pot fi considerate :

1) Colectivitatea locală să beneficieze de personalitate juridică. Se porneşte de la

recunoaşterea unor interese proprii ale colectivităţilor locale ca elemente integrate organic în
colectivitatea naţională, dar care se deosebesc prin anumite specificităţi, prin probleme locale
proprii, diferite de ale altora. Se pleacă de la premisa verificată că, datorită complexităţii
problemelor specifice fiecărei colectivităţi locale, a faptului că prin Legea fundamentală sunt
recunoscute o serie de drepturi şi libertăţi fundamentale cetăţenilor, Statul nu ar putea face faţă
acestor nevoi specifice, ceea ce ar conduce la prejudicierea drepturilor şi intereselor cetăţenilor.
Într-o astfel de situaţie, Statul ca deţinător „al puterilor sale” stabileşte prin intermediul
instrumentului juridic, legea ce anume sarcini poate îndeplini direct administraţia locală,
teritorială, acordându-le astfel autorităţilor locale, serviciilor publice descentralizate,
competenţele şi puterile necesare. Însă aceste competenţe nu pot fi realizate decât în măsura în
care autorităţile locale beneficiază şi de mijloace materiale,financiare, umane necesare, cu
posibilitatea de a realiza aceste resurse prin forţe proprii. Există, de asemenea, un corp de
funcţionari propriu, colectivităţile locale care se pot manifesta autonom în relaţiile juridice cu
alte autorităţi ale statului, pot participa la circuitul juridic în nume propriu. Profesorul Paul
Negulescu arăta „când însă regimul administrativ admite ca îngrijirea şi rezolvarea intereselor
locale sau speciale să fie încredinţate la autorităţi ai căror titulari, aleşi de corpul electoral local,
pot să stabilească norme valabile pentru locuitorii din acea localitate, atunci avem
descentralizare” . Acelaşi autor arăta că atunci când autoritatea locală, pentru facerea unui pod
peste o apă sau orice altă nevoie socială specific locală, are nevoie să raporteze la centru şi să
aştepte ordinele sau aprobările autorităţilor centrale în privinţa măsurilor ce urmează a fi luate,
ne găsim într-un regim administrativ de centralizare . Potrivit legii administraţiei publice locale
(Legea nr. 215/2001) , comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice înfiinţate prin lege
organică, iar conform Cartei Europene privind exerciţiul autonom al puterii lor locale adoptată de
Consiliul Europei la 15 octombrie 1985 şi ratificată de România prin Legea nr. 199/1997
modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, deci a persoanelor juridice
politico-teritoriale se face prin lege numai după ce măsura ca atare a fost supusă unui referendum
.

2) Autorităţile locale, înţelese ca elemente ale descentralizării administrative sunt cele care
soluţionează în unităţile administrative-teritoriale, problemele specifice colectivităţilor locale .
Se cere ca aceste autorităţi locale să fie autentice reprezentante ale colectivităţilor locale, fiind
alese de către aceste colectivităţi aşa cum este cazul primarului şi a Consiliului local sau a
Consiliului judeţean. În raport cu aceste autorităţi locale alese Prefectul reprezintă autoritatea
publică centrală care îşi desfăşoară activitatea în teritoriul unui judeţ sau al municipiului
Bucureşti. De altfel, Prefectul are rolul de a supraveghea modul cum se desfăşoară activitatea
autorităţilor locale autonome, din punct de vedere al respectării legalităţii. Descentralizarea
administrativă nu înseamnă independenţa totală a colectivităţilor locale faţă de Stat. În virtutea
dependenţei fireşti, legale faţă de autorităţile publice centrale acestea din urmă supraveghează
într-un mod sau altul activitatea colectivităţilor locale, exercitând asupra lor un drept denumit
„tutelă administrativă” . Tutela administrativă presupune o putere de control asupra persoanelor
ce deţin funcţii de conducere şi de reprezentare în cadrul autorităţilor colectivităţilor locale
descentralizate cu posibilitate sau de suspendare din funcţie putând merge până la încetarea
mandatului acestora, cât şi asupra actelor emise adoptate de autorităţile locale care pot fi
revocate, suspendate, anulate etc. În legislaţia recentă se vorbeşte de un control jurisdicţional, de
un control ierarhic superior fără ca prin acesta să se poată aprecia asupra oportunităţii actelor
administrative . Tutela, ca instituţie juridică reglementată expres, este necesară pentru că există
fără îndoială un sistem administrativ circumscris sistemului statal, iar funcţionarea acestui sistem
administrativ ar fi grav prejudiciată, dacă s-ar acorda o autonomie statală autorităţilor şi
instituţiilor administraţiei publice. S-ar putea ajunge până la pierderea autorităţii Statului asupra
propriilor sale părţi componente, create cu scopul de a rezolva cât mai eficient şi operativ
sarcinile generale sau speciale ale societăţii. Mai mult, instituţia tutelei se desprinde şi din
analiza temeinică, logico-juridică a dispoziţiilor art. 102 (1) din Constituţia României, potrivit
căruia, Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi „exercită conducerea
generală a administraţiei publice”. Aducerea la îndeplinire a acestor sarcini fundamentale,
constituţionale, nu poate fi îndeplinită decât printr-o acţiune concertată şi unitară a autorităţii
publice administrative fundamentale, care este Guvernul României. Aşa cum rezultă din textul
constituţional, dintr-o serie de alte texte înscrise în Legea privind organizarea Guvernului şi a
ministerelor precum şi din Legea administraţiei publice locale sau alte acte normative. Tutela
priveşte aproape în exclusivitate legalitatea activităţii administraţiei, structurilor acesteia şi mai
puţin oportunitatea. Aparent, oportunitatea este lăsată la libera apreciere a autorităţilor şi
instituţiilor administrative situate pe trepte ierarhice inferioare dar, în baza textului constituţional
citat, art. 101 în anumite situaţii, Guvernul poate pe o cale indirectă să oprească o anumită
acţiune a unei autorităţi publice locale, fie printr-o hotărâre proprie sau prin iniţierea şi susţinerea
unui proiect de lege prin care să se modifice o reglementare de care înţelegea să uzeze autoritatea
locală. Evident, o astfel de acţiune a Guvernului poate fi apreciată ca abuzivă, dar ea nu poate fi
înlăturată în vreun fel. Tutela reprezintă un control administrativ care se exercită asupra
persoanelor juridice publice şi uneori chiar mergând şi asupra unor persoane juridice private care
se află în anumite relaţii contractuale ori legale cu autorităţile publice. Controlul administrativ
trebuie să se concilieze şi armonizeze cu dreptul şi libertatea colectivităţilor umane sau
persoanelor juridice publice în general, de a se administra. Spre exemplu, o universitate
particulară acreditată se află sub tutela Ministerului Educaţiei şi Cercetării, dintr-un număr de
puncte de vedere în sensul că Ministerul, ca organ de specialitate are dreptul de a controla
legalitatea unora dintre deciziile stabilimentului de utilitate publică în cauză (universitatea
particulară) fără a-i ştirbi autonomia universitară, caracterul privat al fondurilor utilizate etc. Din
cele arătate mai înainte se poate desprinde concluzia că, în principiu, autoritatea care exercită
atributele de tutelă administrativă este o autoritate a Statului: pentru colectivităţile locale aceasta
este reprezentată de prefect în primul rând, iar pentru stabilimentele publice sau stabilimentele de
utilitate publică, tutela se exercită prin ministerul sau alt organ central de resort şi nu de puţine
ori prin Ministerul finanţelor publice. Nuanţarea acestor situaţii se poate face numai pornind de
la actul normativ care se aplică într-un caz sau altul, respectându-se faptul că prin lege, dacă nu
se încalcă principiile constituţionale referitoare la organizarea şi funcţionarea administraţiei
publice, se pot stabili şi alte modalităţi de exercitare a controlului de tutelă administrativă. Mai
trebuie arătat că despre tutela administrativă nu se poate vorbi decât într-un regim administrativ
descentralizat. Statul poate, aşa cum am mai arătat să se oprească asupra unor modalităţi pe care
le apreciază ca viabile şi eficiente: astfel, în legea administraţiei publice locale, nr. 215/2001 se
precizează că, actele administrative cu caracter normativ ale autorităţilor publice locale alese
devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţa publică (art. 50 (1)) iar alin.
(2) stabileşte că aceste acte trebuie comunicate prefectului şi dacă acesta nu a făcut obiecţiuni
asupra legalităţii în termen de 5 zile de când i-au fost comunicate, ele pot fi date publicităţii
începând să producă efecte juridice. Această situaţie denotă o putere de control administrativ al
Prefectului în temeiul căreia poate cere consiliului local, primarului sau consiliului judeţean
retractarea actului în totalitate sau în parte adică modificarea parţială, dacă situaţia o impune.
Însă autoritatea tutelară în acest mod poate să nu ţină seama de recomandarea prefectului care se
vede nevoit să atace la Tribunal în contencios administrativ actul apreciat ca nelegal. Din acel
moment actul contestat de prefect se suspendă în temeiul legii. Când în urma controlului
administrativ autoritatea ierarhică ar putea să se substituie celei controlate nu mai suntem într-un
regim de descentralizare şi de tutelă administrativă ci într-unul de control ierarhic de centralizare
ce implică subordonare ierarhică.

Centralizare, descentralizare şi regionalism specializat.

Atât centralizarea cât şi descentralizarea prezintă avantaje şi dezavantaje. Fiecare contribuie într-
o măsură mai mare sau mai restrânsă la realizarea funcţiei administrative a statului dar şi la
respectarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor publice ale colectivităţilor locale şi a celor care
constituie latura umană a acestor colectivităţi. Interesul Statului ca reprezentantul legitim al
întregii colectivităţi naţionale este de a rezolva cât mai operativ şi eficient cerinţele sociale,
interesul general şi în acest sens o primă măsură ar putea consta în reducerea structurilor
intermediare care conduc la creşterea birocraţiei în sistemul administraţiei publice. De aceea, se
vorbeşte foarte des de reforma administraţiei sau reforma instituţională, dar observăm că nu se
întâmplă nimic fiindcă sistemul administrativ este prin el însuşi un sistem birocratic, complex şi
greu de reformat. În acest domeniu s-a constatat că nu pot fi luate măsuri radicale, acestea ar
genera în proporţie ridicată un efect negativ, disfuncţionalitatea sistemului mergând până la
blocarea lui. Dacă este să ne oprim la câteva aşa-numite reforme realizate în anumite domenii
administrative din ţara noastră nu este necesar un efort susţinut, oprindu-ne la sistemul sanitar se
observă cu uşurinţă că toate încercările de reorganizare a asistenţei sanitare s-au făcut fără o
cercetare ştiinţifică, economico-financiară, sociologică minimale ceea ce a dus la nefuncţionarea
acestui sistem decât parţial, sincope majore dese, asistenţă sanitară defectuoasă, cheltuieli mari în
raport cu eficienţa acţiunilor. Aceeaşi situaţie se întâlneşte şi în sistemul social de pensii, în cel al
finanţelor publice etc. Toate aceste neajunsuri scot în evidenţă că nu s-a găsit o formulă optimă
între centralizare şi descentralizare până în acest moment. Regionalism specializat. Există
anumite sarcini ale administraţiei publice care prin natura lor nu pot fi organizate şi realizate în
limitele circumscripţiilor administrative constituţional organizate, fapt ce impune organizarea lor
pe raza mai multor judeţe, în acest mod făcându-se şi funcţionale şi eficiente. În prezent există
chiar o lege ce stabileşte anumite „regiuni economice” cărora li se aplică politici comune
referitor la folosirea unor fonduri externe sau pentru ridicarea dezvoltării economico-sociale a
acestora, rămasă mult în urmă comparativ cu alte zone ale ţării. Art. 120 din Constituţie instituie
ca principiu fundamental de funcţionare a administraţiei publice „deconcentrarea serviciilor
publice”, fără să le definească sau limiteze. Se poate spune că din punct de vedere constituţional,
prin lege se pot organiza regiuni teritoriale pentru anumite servicii cum ar fi: serviciul regional al
căilor ferate române, regiune vamală, district pentru fondul forestier naţional, district pentru
autostrăzi şi drumuri naţionale sau europene etc. În organizarea acestor regiuni specializate
trebuie ţinută seama de cerinţele administraţiei centrale şi teritoriale. Nimic nu împiedică
organizarea acestor „regiuni tehnice-administrative” pe formatul teritorial al regimurilor
tradiţionale româneşti, cele de dinainte de 1948. Mai trebuie menţionat că ţinând seama de
tradiţie, orice structură administrativă sau formă de organizare a administraţiei trebuie privită cu
precădere şi din punct de vedere al eficienţei şi astfel permanent supusă adaptării unei realităţi
sociale.