Informe Nacional Sobre La Seguridad Alimentaria en El Perú: Hacia Una Estrategia Nacional Concertada Contra El Hambre

Informe Nacional sobre la Seguridad Alimentaria en el Per
Presentacin
En la reciente Cumbre Mundial sobre la Alimentacin: cinco aos despus (Roma, junio 2002), nuestro pas, a travs del Ministro de Agricultura Ing. lvaro Quijandra Salmn, ratific los compromisos asumidos en la Primera Cumbre Mundial de 1996. Esta primera Cumbre haba trazado como objetivo global el reducir a la mitad el nmero de personas que sufren hambre en el mundo para el ao 2015. A poco ms de cinco aos de asumido este compromiso debemos aceptar que los progresos observados tanto en el mundo como en nuestro pas dejan mucho que desear. El hambre se mantiene asociado estrechamente a la pobreza. En el caso peruano, si bien es cierto que la disponibilidad de alimentos ha venido aumentando y se observan mejoras en el acceso econmico a alimentos en algunas regiones y grupos del pas, stas no fueron precisamente donde se hacan ms urgentes, permitiendo que los indicadores de pobreza se agraven en los ltimos aos. Situacin que refleja la poca efectividad de las acciones en materia social y alimentaria implementadas en los ltimos aos. Una constatacin permanente es que esta situacin obedece tanto a la distorsin y manipulacin poltica de los programas pblicos durante el rgimen de Fujimori, como a la carencia de una estrategia coherente de seguridad alimentaria que articule las polticas sectoriales a un objetivo comn: revertir decididamente los factores que determinan la pobreza y el hambre. El presente Informe Nacional sobre la Seguridad Alimentaria en el Per,actualiza y ampla la informacin presentada en el primer informe nacional elaborado en 1996, y se inserta dentro de un proceso de dilogo y coordinacin intersectorial promovido desde el Ministerio de Agricultura. Esto parte del reconocimiento del gobierno del presidente Toledo sobre la importancia de la participacin de la sociedad civil y de las fuerzas sociales en la formulacin de polticas y planes de accin concertados en forma conjunta con las instituciones pblicas. Es por esto que buscamos la participacin y el concurso de diversas instituciones pblicas y privadas a travs del Grupo de Trabajo Multisectorial de Seguridad Alimentaria. Elementos claves en este proceso fueron las numerosas reuniones de trabajo del Grupo Multisectorial y el Seminario Taller Hacia una Estrategia de Seguridad Alimentaria (mayo 2002), as como la Jornada de Trabajo intersectorial sobre lineamientos de poltica y estrategia de seguridad alimentaria al 2015 (julio 2002). El informe, en sus versiones preliminares, fue presentado en reuniones y actividades interinstitucionales y distribuido a diversos sectores, instituciones y personas para recabar observaciones y comentarios. El informe consta de cinco captulos. El primer captulo da un panorama de las condiciones geogrficas y dotacin de recursos del pas y describe la evolucin de los indicadores macroeconmicos en los ltimos cinco aos. El segundo captulo presenta un diagnstico del estado de la inseguridad alimentaria, analizando la evolucin de los indicadores de pobreza y desnutricin, y la forma en que ambos interactan. El captulo tercero analiza los factores que afectan la seguridad alimentaria de la poblacin peruana, principalmente por el lado de las condiciones de acceso, disponibilidad y uso de los alimentos. El cuarto captulo presenta una evaluacin general de las acciones del Estado y de la sociedad civil en materia de seguridad alimentaria, incluyendo las poltica aplicadas, los principales programas y proyectos, el rol de la sociedad civil y las limitaciones de tipo institucional. El captulo cinco presenta la propuesta de consenso sobre lineamientos de poltica y estrategia nacional de seguridad alimentaria alcanzada por los actores involucrados en este Informe.
Es necesario continuar con el trabajo iniciado en este Informe, y avanzar hacia la formulacin de una estrategia nacional de seguridad alimentaria de largo plazo, coherente y concertada, que se articule a la nueva estrategia de superacin de la pobreza y oportunidades econmicas para los pobres del presente gobierno. El Ministerio de Agricultura est comprometido en continuar apoyando este proceso, reconociendo la naturaleza multidimensional e intersectorial del tema y la necesidad de sumar esfuerzos hacia una accin ms coordinada y articulada del Estado y dems actores de la sociedad. Somos concientes que la seguridad alimentaria no es responsabilidad exclusiva del Estado y menos de un sector o una institucin, sino que corresponde a diversos actores tanto del gobierno central como de los nuevos gobiernos regionales, gobiernos locales, sociedad civil, empresa privada y cooperacin internacional. La visin propuesta es alcanzar un pas sin hambre y en el que todos sus habitantes satisfagan adecuadamente sus necesidades nutricionales, consumiendo alimentos de calidad provenientes de una oferta estable, competitiva y preferentemente nacional. Esperamos que este informe sea un instrumento de referencia til para lograr este objetivo, que no es otro que el de erradicar de manera definitiva la pobreza y el hambre en nuestra nacin. Octubre de 2002
Dr. Eduardo Zegarra Mndez Director General de Informacin Agraria Ministerio de Agricultura
Captulo: I
PER: RECURSOS Y PANORAMA ECONMICO
PER: RECURSOS Y PANORAMA ECONMICO
El anlisis de la seguridad alimentaria en el Per debe empezar con una adecuada comprensin de la base de recursos naturales con los que cuenta y de los principales aspectos que explican su actual situacin econmica. 1.1 GEOGRAFA Y RECURSOS El Per se ubica en un espacio que ofrece tanto grandes desafos como enormes potencialidades alimentarias. Presenta condiciones naturales de geografa agreste y vulnerabilidad a fenmenos climticos que limitan la superficie fsica de explotacin agropecuaria y que demandan estrategias creativas de produccin alimentaria. De igual modo, constituye uno de los 10 pases de mayor diversidad de la Tierra, por su diversidad de ecosistemas, de especies, de recursos genticos y de culturas aborgenes con conocimientos resaltantes. Mapa 1 Regiones Naturales del Per
COLOMBIA ECUADOR
BRASIL
Lmite departamental Costa Sierra Selva CHILE
El Per est situado en la parte central y occidental de Amrica del Sur. Limita al norte con Ecuador y Colombia; al sur con Chile; al este con Brasil y Bolivia; y al oeste con el Ocano Pacfico. Es el tercer pas de Amrica del Sur en tamao y tiene una superficie continental aproximada de 1285,215.6 km2, incluyendo el territorio de islas ubicadas en la parte peruana del Ocano Pacfico y del Lago Titicaca. Tiene adems soberana y jurisdiccin sobre una franja de 200 millas (370 km2) del Ocano Pacfico adyacente a su litoral marino, y sobre un territorio de 1 km2 en la Antrtida.
OC EA NO PA CI FI CO
BOLIVIA
Regiones naturales El territorio peruano tiene una configuracin muy accidentada debido al sistema montaoso de los Andes que lo atraviesa en sentido longitudinal. En el Per se distinguen tres ambientes geogrficamente bien definidos: la costa, la sierra y la selva. Por su ubicacin geogrfica, al Per le corresponde un clima eminentemente tropical con precipitaciones abundantes, altas temperaturas y vegetacin exuberante. Sin embargo, esto no es as y su clima se ve afectado por la presencia de la Cordillera de los Andes, la Corriente Peruana1 y el Anticicln del Pacfico Sur2, dando lugar a un clima diversificado en sus tres regiones naturales.
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La costa: donde vive el 52% de la poblacin peruana, es una regin llana comprendida entre la lnea del litoral y las estribaciones occidentales de los Andes, hasta los 800 metros de altitud. Su ancho vara de 75 a 100 km, cubriendo un rea de 136,370 km2, que representa el 11% de la extensin total del pas. Se caracteriza por tener suelos arenosos y ridos, con excepcin de algunos valles frtiles baados por ros con agua permanente de la Cuenca del Pacfico. Su clima se caracteriza por la escasa precipitacin, la misma que anualmente totaliza 50 mm en promedio, a excepcin de la zona norte. El relieve de la costa es relativamente llano con pequeas elevaciones denominadas lomas.
En la llanura costera, principalmente en los valles, se lleva a cabo la actividad agrcola ms productiva del pas. La mayor parte del producto bruto agrcola nacional procede de los valles e irrigaciones costeros. La agricultura es casi ntegramente bajo riego y se encuentra expuesta a los regmenes irregulares de los ros. Con el objeto de regularizar el riego, ampliar el rea de cultivo y obtener energa hidroelctrica, el Estado ha ejecutado proyectos de irrigacin, algunos de gran envergadura, con fuertes inversiones y largos periodos de ejecucin.
La sierra: alberga el 37% de la poblacin, es una regin natural de relieve muy accidentado por la Cordillera de los Andes y comprendida entre la costa y la selva. Tiene una extensin de 391,980 km2, el 30% del territorio nacional. Se distinguen tres sectores: los Andes del Sur, los Andes Centrales y los Andes del Norte. El clima es variado, de caractersticas locales que dependen del relieve. Las temperaturas dependen de la altura del lugar y las precipitaciones varan entre lmites extremos que van de los 100 hasta los 1,000 mm al ao. A pesar de su cercana al ecuador terrestre, en la sierra es posible encontrar climas de tundra seca de alta montaa sin vegetacin y de nieve perpetua de alta montaa. Los valles interandinos presentan un clima templado, con precipitaciones suficientes durante el verano.
Los Andes tienen una importancia central para el pas e influyen sobre la vida de la mayor parte de la poblacin peruana, al ser fuente del agua de consumo. De igual modo, constituyen un gran almacn de recursos mineros metlicos y no metlicos, siendo la exportacin de minerales metlicos la fuente primordial de ingresos de divisas al pas. Asimismo, la regin es fuente principal de recursos energticos hidroelctricos disponibles y aprovechables, concentra la mayor superficie de pastos naturales del pas y sustenta a casi el 90% de la ganadera nacional. No obstante su importancia, ha sido paradjicamente la regin ms deprimida y desatendida del pas.
La selva: alberga al 11% de la poblacin total y es la regin natural ms extensa del pas. Est ubicada al este de los Andes y comprende desde los niveles inferiores de esta Cordillera hasta los bajos amaznicos, limitando con Ecuador, Colombia, Brasil y Bolivia. Los ros que bajan de los flancos orientales desaguan en el ro Amazonas y sus afluentes. Presenta un rea de 736,442.3 km2, el 66% de la superficie total del pas. Se subdivide hasta en tres subregiones: Selva Baja (hasta los 500 m.s.n.m.), Selva Alta (500 1,900 m.s.n.m.) y Ceja de Selva (1,900 - 3,800 m.s.n.m.). La mayor parte del la selva est cubierta de bosques naturales de espesa vegetacin, siendo los ros los principales medios de comunicacin y transporte.
La selva es la regin ms hmeda, con precipitaciones que fluctan entre 1,500 y 4,000 mm/ao, y una escorrenta media anual entre 300 y 500 mm/ao. En algunos aos las lluvias llegan alrededor de los 5,000 mm3. A la regin de Selva Alta o Ceja de Montaa le corresponde el clima de
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Mantiene temperaturas bajas a lo largo del litoral por efecto del afloramiento de aguas profundas, que motiva una evaporacin muy restringida, gran estabilidad atmosfrica y una persistente inversin de temperatura durante todo el ao. Ejerce gran influencia sobre la costa occidental de Amrica del Sur, especialmente de mayo a octubre, donde la nubosidad baja que cubre el cielo y las nieblas frecuentes producen una pequea oscilacin diaria de temperatura y una precipitacin muy escasa.
tipo templado con lluvias en verano. Desde el punto de vista agrcola esta regin climtica tiene gran importancia, por ser especialmente apta para producir caf, cacao, t, caa de azcar, maz, pltano, frutales y palma aceitera. Las vastas llanuras del Amazonas y sus tributarios son dominadas por el clima de selva tropical permanentemente hmedo y clido. Ecosistemas naturales El corte latitudinal del pas de oeste a este, permite apreciar, en una corta distancia relativa, un panorama de ocho zonas climticas o ecosistemas principales: Costa o Chala (0-500 m.s.n.m.), Yunga (500-2,300 m.s.n.m.), Quechua (2,300-3,500 m.s.n.m.), Suni (3,500-4,100 m.s.n.m.), Puna (4,100-4,800 m.s.n.m.), Janca o Cordillera (picos altoandinos), Rupa-Rupa o Selva Alta (1,000400 m.s.n.m.) y Omagua o Selva Baja (400-80 m.s.n.m.)4. El Per posee una muy alta diversidad ecolgica de climas (28 microclimas)5, de pisos ecolgicos y zonas de produccin, y de ecosistemas productivos. En superficie de bosques es el segundo pas en Amrica Latina y el cuarto en el mbito mundial, y posee el 13% de los bosques tropicales amaznicos. De las 117 zonas de vida reconocidas en el mundo 84 se encuentran en el Per6. En el territorio nacional se encuentran ecosistemas reconocidos en el mbito mundial por su altsima diversidad de especies como el mar fro de la Corriente Peruana; los bosques secos en la costa norte; la puna; la selva alta, y los bosques tropicales amaznicos, donde la diversidad de especies llega a su mxima expresin. La alta diversidad de ecosistemas ha permitido el desarrollo de numerosos grupos humanos con culturas propias y destacables logros tecnolgicos, culinarios y culturales. Diversidad biolgica El Per posee una muy alta diversidad de especies, a pesar de que slo se cuenta con registros incompletos y fragmentados. En cuanto a la flora, se calculan unas 25,000 especies (10% del total mundial) de las cuales un 30% son endmicas. El Per es el quinto pas en el mundo en nmero de especies; primero en nmero de especies de plantas de propiedades conocidas y utilizadas por la poblacin (4,400 especies); y primero en especies domesticadas nativas (128). En lo referente a la fauna, el Per es el primer pas en especies ictiolgicas (2,000 especies, 10% del total mundial); el segundo en aves (1,730 especies); el tercero en anfibios (330 especies); y el tercero tambin en mamferos (462 especies). El Per posee una alta diversidad gentica por ser uno de los centros mundiales de origen de la agricultura y la ganadera, y, en consecuencia, es uno de los centros mundiales ms importantes de recursos genticos de plantas y animales. Valgan algunos datos: Es el primer pas en variedades de papa, ajes, maz (36) granos andinos, tubrculos y races andinos. Tiene un muy alto sitial en frutas, cucurbitceas, plantas medicinales, ornamentales, y plantas alimenticias y animales domsticos. Posee 128 especies de plantas nativas domsticas con centenares y hasta miles de variedades, y adems las formas silvestres de esas plantas (e.g. cerca de 150 especies silvestres de papas). Posee 5 formas de animales domsticos nativos: la alpaca, la llama, el cuy, el pato criollo, y la cochinilla. De los cuatro cultivos ms importantes para la alimentacin humana en el mbito mundial (trigo, arroz, papa y maz), el Per es poseedor de alta diversidad gentica de dos de ellos: la papa y el maz.
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SENAMHI, 1996 Pulgar-Vidal, 1941 5 SENAMHI, 1972 6 ONERN, 1976
La diversidad biolgica del Per se ve reflejada tambin en su diversidad cultural y humana. El Per posee una alta diversidad de culturas y cuenta con 14 familias lingsticas y al menos 44 etnias distintas, de las cuales 42 se encuentran en la Amazona. Estos grupos aborgenes poseen conocimientos importantes respecto a usos y propiedades de especies, diversidad de recursos genticos (4,400 plantas de usos conocidos y miles de variedades), y las tcnicas de manejo. Por ejemplo, en una hectrea de cultivo tradicional de papas en el Altiplano del Titicaca es posible encontrar hasta tres especies de papa y diez variedades, esto es ms que todas las especies y variedades que se cultivan en Amrica del Norte.
1.2 LA ECONOMA PERUANA La evolucin de la economa peruana en los ltimos aos ha estado marcada, o bien por shocks externos, o por el manejo econmico realizado por el gobierno. En 1996, cay el ritmo de crecimiento y la produccin se increment en slo 2.5%, debido a que, luego del fuerte gasto realizado en los dos aos anteriores con fines reeleccionistas, el gobierno se vio en la necesidad de recortar sus egresos. En ese ao tambin comenzaron a reducirse, en intensidad, los procesos de privatizacin. En 1997, la economa volvi a acelerar su crecimiento gracias a importantes inversiones, principalmente en el sector privado. A partir de 1998 la tendencia de crecimiento cambi. La presencia del Fenmeno El Nio ocasion graves estragos en la produccin. Adicionalmente, con el programa de privatizaciones estancado y el inicio de la crisis asitica, los capitales dejaron de venir hacia Amrica Latina como haba venido ocurriendo en los aos anteriores, provocando una contraccin de las lneas de crdito del exterior. En este contexto, la inversin comenz a decaer y con ella la demanda interna y la produccin nacional. Durante 1998 y 1999 el estancamiento se hizo evidente, al contraerse el PBI 0.5% en el primero y crecer slo 0.9% en el segundo. Si bien el motivo inicial de este estancamiento fue la falta de recursos provocada por la crisis internacional, la falta de polticas de estabilizacin y la oxidacin del proceso de reformas estructurales ocasionaron el deterioro de la actividad econmica. Adicionalmente, se perpetuaron las condiciones negativas en el empleo, la depresin de los ingresos y la salida del mercado de un gran nmero de empresas, con el consecuente aumento de los niveles de riesgo crediticio y disminucin de la recaudacin tributaria. Cuadro 1-1 Principales Indicadores
1996 PBI (var. % real) Demanda Interna (var. % real) Consumo Privado (var. % real) Consumo Pblico (var. % real) Inversin Bruta Interna (var. % real) Inversin Total (% PBI) Inflacin (%) Tipo de Cambio Prom. Banc. (S/./US$) Exportaciones (millones US$) Importaciones (millones US$) Balanza Comercial (millones US$) Intercambio comercial (millones US$) 2.49 1.33 3.05 4.38 -4.85 22.80 11.55 2.45 5,898.0 7,885.5 -1,987.5 13,783.5 1997 6.75 6.90 4.34 7.56 14.87 24.00 8.55 2.66 6,831.7 8,552.6 -1,720.9 15,384.3 1998 -0.53 -0.82 -0.84 2.52 -1.98 23.60 7.26 2.93 5,756.8 8,222.4 -2,465.6 13,979.2 1999 0.95 -3.06 -0.38 3.49 -13.45 21.50 3.47 3.38 6,118.6 6,748.9 -630.4 12,867.5 2000 3.13 2.45 3.89 5.12 -3.68 20.10 3.76 3.49 7,034.2 7,350.7 -316.5 14,384.9 2001 0.20 -0.67 1.32 -0.46 -8.03 18.40 1.98 3.51 7,107.6 7,197.7 -90.1 14,305.3
Fuente: Banco Central de Reserva del Per, INEI. Elaboracin: MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
En el ao 2000 se tom medidas orientadas a recuperar el aparato productivo, pero stas fueron insuficientes. Adems, se cont con el componente importante del riesgo poltico, el cual retras las decisiones de inversin ante el panorama de inestabilidad e incertidumbre que sembr el controvertido proceso electoral. El crecimiento obtenido en dicho ao (3.1%) reflej en buena parte esta situacin pues fue menor que la requerida por las necesidades actuales de nuestro pas, ms aun despus de haber sufrido una crisis como la pasada.
La situacin de incertidumbre se prolong hasta ya entrado el ao 2001, lo que redund tambin en bajas tasas de crecimiento, llegando al 0.2%. Cabe mencionar que durante este ao, en el gobierno de transicin, se inici un proceso de mejoramiento en la priorizacin y focalizacin del gasto pblico social, y que continu durante el gobierno del presidente Toledo. Los factores internos La demanda interna ha sido quizs un mejor indicador de la situacin econmica peruana. Entre 1996 y 1998 este indicador sigui de cerca el comportamiento del PBI, al crecer 1.3%, 6.9% y 0.82%, respectivamente. En los tres casos, el componente que marc la tendencia de la demanda interna fue la inversin, que si bien no es el de mayor peso en la demanda agregada, s es el que presenta un mayor efecto multiplicador. Durante 1999, la demanda interna se distanci del PBI, debido a que el crecimiento en este ao se dio por el lado de los sectores productivos primarios, cuya produccin es mayormente destinada a la exportacin. De ese modo, fue la demanda externa y no la interna la que ocasion el casi punto de crecimiento del PBI para ese ao. En el ao 2000, la demanda interna se recuper parcialmente creciendo 2.5%, lo cual conjuntamente con el crecimiento de las exportaciones empuj hacia arriba el PBI. En el 2001 se produjo un crecimiento moderado de las exportaciones lo cual, aunado a una reduccin de la demanda interna, provoc un estancamiento de la produccin. Por otro lado, los bajos ingresos de la poblacin, producto de la crisis y del desempleo y subempleo existentes, mantuvieron el pobre comportamiento del consumo privado, el cual tiene mayor participacin en la demanda interna. Sin embargo, contrariamente a lo que se esperaba, el gasto pblico tuvo un comportamiento procclico, agudizando los auges, pero tambin las recesiones (Grfico 1-1). Este comportamiento provoc que el ordenamiento de las cuentas del Gobierno dure muy poco. En efecto, el equilibrio fiscal pareca haberse restaurado luego de que entre 1996 y 1998 se obtuvieran dficit menores al 1% del PBI, e incluso un supervit en el ao 1997. Este ordenamiento de las cuentas fiscales se haba vuelto necesario luego de la profunda inestabilidad macroeconmica en que su desorden sumi al pas en la dcada de los ochenta. Grfico 1-1 Evolucin del PBI y el gasto pblico (variacin % real desestacionalizado)
Fuente: Banco Central de Reserva del Per. Elaboracin: DGIA MINAG.
Lamentablemente, en 1999 y 2000, ante la cercana del proceso electoral y la bsqueda de la rereeleccin, el gasto pblico creci, ocasionando un dficit fiscal de ms de 3% dada la falta de recuperacin de los ingresos y los pocos esfuerzos por procurar ampliar la base tributaria. Para el ao 2001 las perspectivas no fueron del todo alentadoras, sobre todo porque existi una necesidad de mayor gasto fiscal, eficientemente asignado, que contribuyera a mejorar la situacin de diversos sectores de la poblacin peruana.
Un factor positivo que contribuy a aminorar el deterioro del nivel de vida de la poblacin en esta etapa de crisis fue la inflacin que sigui una tendencia marcadamente decreciente, lo cual fue sin embargo producto de una demanda interna deprimida. Luego de registrar valores superiores al 10% hasta 1996, la inflacin se redujo a 8.6% en 1997 y a 7.3% en 1998. En 1999 y el ao 2000 se registraron tasas inflacionarias menores al 4%, y en el 2001 sta se ubic por primera vez en muchos aos por debajo del 1%, gracias al prudente manejo monetario realizado por el Banco Central de Reserva.
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Los factores externos Luego del notable incremento comercial del Per, producto de la liberalizacin de principios de los noventa, en la segunda mitad de la dcada de los 90, el crecimiento exportador no fue favorable, pues el Fenmeno El Nio y la crisis asitica dificultaron la produccin y comercializacin y contrajeron la demanda externa. Debido a ello, los montos exportados en los aos 1998 y 1999 cayeron, situacin de la cual recin nos hemos recuperado durante el ao 2000, pues el total vendido al exterior ascendi a US$ 7,028 millones, lo que signific un incremento de 14.6% respecto a 1999 y de 22.1% respecto a 1998. En 2001 se produjo un crecimiento moderado de las exportaciones y se proyecta que para el ao 2002 y aos posteriores estas crezcan an ms gracias a contextos comerciales favorables, como la aprobacin del ATPDEA7 y nuevos acuerdos bilaterales y multilaterales. Por el lado de las importaciones, en los aos 1997 y 1998 se alcanz los mximos montos de importacin, llegando a US$ 8,552 en 1997 y US$ 8,222 en 1998, para caer luego a US$ 6,749 millones en 1999 como resultado de la aguda recesin interna. Esta situacin se revirti en el ao 2000 gracias a una mayor demanda internacional por nuestros productos primarios as como por una ligera recuperacin en la cotizacin de nuestros principales productos de exportacin, como en el caso del cobre, zinc y harina de pescado. Durante el primer trimestre del ao 1997, el Per puso fin a 14 aos de no-pago de la deuda pblica externa con el llamado Plan Brady, firmado con la banca comercial y algunos pases del bloque socialista por una suma total de US$ 4,873 millones, crendose diversos tipos de bonos. Desde 1997, la evolucin del bono peruano sigui la tendencia de la regin latinoamericana, incrementndose peligrosamente a fines de octubre de 1997, para luego calmarse a fines del ao 1998 y mejorar notablemente desde inicios del ao 1999. Sin embargo, a partir de mayo de 2000 el riesgo pas del Per empieza a alejarse del promedio de la regin debido a la incertidumbre electoral y a cuestionamientos polticos. La normalizacin de la situacin poltica ha contribuido a un nivel de estabilidad que ha permitido opacar los efectos adversos en trminos de riesgo pas que podra tener la crisis por la que atraviesan actualmente nuestros pases vecinos.
Ley de Preferencias Arancelarias Andinas, aprobado por el congreso norteamericano en julio de 2002 y que extiende y ampla la eliminacin de aranceles para productos andinos hasta el ao 2006.
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Captulo: II
LA SITUACIN DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL PER
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LA SITUACIN DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL PER

Se entiende por seguridad alimentaria al acceso material y econmico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos para todos los individuos de manera que los puedan utilizar adecuadamente para satisfacer sus necesidades alimenticias y llevar una vida sana, sin correr riesgos indebidos de perder dicho acceso8. Esta definicin comprende los aspectos de disponibilidad, inocuidad, utilizacin, acceso y estabilidad. Los principales problemas de inseguridad alimentaria que presenta el Per no se dan por el lado de la disponibilidad y estabilidad general en el suministro de alimentos, sino ms bien por el lado del acceso, de manera especfica por el lado de los niveles de ingreso, as como por el lado del uso adecuado de alimentos por parte de la poblacin. En este sentido, la seguridad alimentaria en el Per est estrechamente vinculada a la evolucin de la pobreza y de manera especial de la pobreza extrema. 2.1 EL SUMINISTRO ALIMENTARIO Se puede evaluar la disponibilidad de suministros netos, calricos y proteicos del pas a partir de las partidas de oferta per cpita neta, de caloras y protenas de la Hoja de Balance de Alimentos9.
2.1.1 DISPONIBILIDAD NETA DE ALIMENTOS
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La disponibilidad neta de alimento10 permite conocer la magnitud de la oferta total de alimentos con que cuenta el pas resultado de la produccin, importacin, exportacin, diferencia de existencias y donaciones. El Cuadro 2-1 presenta la cantidad de los principales productos y grupos de alimentos que dispone la poblacin peruana. Cuadro 2-1 Disponibilidad neta per cpita de principales alimentos y productos, 1998
Grupo de Alimentos Cereales y derivados Tubrculos y races Frutas Hortalizas Azcares Leche y derivados Carnes y preparados Menestras y legumbres Aceites y grasas Pescados y mariscos Huevos TOTAL GENERAL kg/ao 111.0 108.2 72.6 38.0 35.4 32.6 23.7 12.7 11.2 8.3 5.3 438.9 Papa Arroz pilado Pltano Yuca Leche de vaca Pan Carne de aves Cebolla Fideos Maz amilceo Trigo Carne y menudencia vacuno Productos kg/ao 68.6 47.9 31.7 25.0 21.7 19.7 11.7 9.1 8.1 7.9 7.7 6.1
Fuente y elaboracin: MINAG-Direccin General de Informacin Agraria.
Se observa que los principales alimentos disponibles en trminos de volumen son los cereales y derivados y los tubrculos y races, que juntos representan ms del 50% del total de alimentos netos disponibles. Les siguen en importancia las frutas, hortalizas, azcares, leche y derivados y carnes y preparados. Entre los productos especficos de mayor importancia en volumen, se
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Aceptada por el Comit de Seguridad Alimentaria Mundial (FAO, 1999). La Hoja de Balance de Alimentos, elaborada por el Ministerio de Agricultura, slo est disponible para el periodo 1980-1998, quedando pendiente los datos posteriores por observaciones metodolgicas. Es la porcin comestible del producto alimentario que est disponible para el consumo luego de deducir de la oferta total los desperdicios, mermas y lo que no se destina al consumo humano en general.
encuentran papa, arroz, pltano, yuca, leche de vaca, pan, azcar, carne de ave, cebolla, fideos, maz amilceo y trigo. En los ltimos 20 aos, la disponibilidad neta per cpita de los principales alimentos ha presentado variaciones, determinando inestabilidad en el suministro y diferencias entre productos y alimentos. Alimentos como la papa, yuca y maz amilceo mostraron una alta inestabilidad en la disponibilidad neta, con decrecimientos entre 25% y 50% en el periodo 1990-92, acompaadas de recuperaciones significativas en periodos posteriores. El arroz tambin mostr altas fluctuaciones en el suministro, aunque con tendencia al crecimiento, llegando a alcanzar en 1998 una mayor disponibilidad cercana al 50%. Las menestras, frutas y hortalizas mostraron en general una menor inestabilidad y una tendencia hacia el crecimiento de su disponibilidad neta. De igual modo, los alimentos de origen pecuario (con excepcin de la leche) mostraron una evolucin estable y ascendente en su disponibilidad neta, en especial a partir de 1990. Los incrementos en los niveles de produccin e importacin son las causas ms importantes de estos comportamientos. De otro lado, a pesar de su alto nivel de consumo, el pan y los fideos presentaron una reduccin en su disponibilidad neta, en especial a partir de 1989, con una posterior estabilizacin en niveles entre 20-30% por debajo de los de 1980. Finalmente, los pescados han presentado un patrn de decrecimiento continuo y significativo de su disponibilidad neta per cpita (Grfico 2-1). Grfico 2-1 Evolucin de la disponibilidad neta per cpita de principales alimentos, 1980-1998 (% variacin del ndice=1980)
75% 50% 25% 0% -25% -50% -75% 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 Menestras y legumbres 0% Carnes y preparados Leche de vaca Arroz pilado Frutas 150% Carne de aves Huevos
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100%
50%
-50%
-100% 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998
75% 50% 25% Yuca 0% -25% -50% -75% 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 Papa Pltano
75% 50% Fideos 25% 0% -25% Maz amilceo -50% -75% 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 Pan
Pescados de mar
2.1.2 DISPONIBILIDAD CALRICA
El suministro calrico nos muestra la evolucin del nivel de total de oferta de caloras por individuo en todo el pas. Al analizar la evolucin de la disponibilidad de caloras per cpita entre los aos 1980 y 1998, notamos que slo a partir de 1996 se logr alcanzar el nivel mnimo de caloras estndar necesario para obtener una alimentacin saludable que consiste de 2,400 caloras por da11 (Grfico 2-2). En el ltimo periodo (1997-1998) el nivel nutricional medio mejor en alrededor del 7%.
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Este es un valor aproximado al requerimiento humano promedio de acuerdo a convenciones internacionales y para fines comparativos. Se hace la salvedad que no representa necesariamente el requerimiento especfico para la poblacin peruana. Segn el CENAN, el mnimo requerido para que las personas puedan llevar una vida saludable es de 2,344 caloras por persona por da.
Grfico 2-2 Evolucin del suministro calrico per cpita, 1980-1998
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Para el ao 1998, que es el ltimo ao para el que se tiene informacin oficial, la disponibilidad calrica alcanz las 2,584 caloras por da, de las cuales slo el 9.9% fueron de origen proteico y el 18.8% de origen graso. Los alimentos que hicieron los mayores aportes de energa fueron los cereales (trigo, arroz) y derivados (harinas, fideos) con el 40% del total, seguido por los azcares (14%) y los tubrculos y races (12%). Esta distribucin nos puede dar indicios de la calidad de la dieta nacional. Podemos observar que el origen de la energa alimentaria se concentra en cereales y azcares mientras que otros productos de elevado valor nutricional como las carnes y preparados y productos de pesca y caza alcanzan juntos menos del 10% (Cuadro 2-2). Esta estructura se ha mantenido en similares proporciones desde 1980. Cuadro 2-2 Estructura porcentual de la disponibilidad calrica
Alimentos Cereales y derivados Azcares Tubrculos y races Aceites y grasas animales Frutas Aceites y grasas vegetales Carnes y preparados Menestras y legumbres Leche y derivados Hortalizas Pesca y caza Huevos Nueces, cocos y semillas 1997 38.78% 14.40% 12.46% 6.23% 5.69% 5.61% 4.21% 3.59% 4.04% 2.15% 1.03% 0.91% 0.41% 1998 40.22% 14.44% 12.89% 5.27% 5.27% 5.11% 4.26% 3.91% 3.76% 2.13% 1.08% 0.81% 0.43%
La estandarizacin de la informacin de la Hoja de Balance de Alimentos a nivel mundial nos permite recoger datos para otros pases y de esta manera ubicarnos con respecto a la posicin mundial. En relacin con otros pases de la regin, la situacin del Per es comparativamente ms crtica. Pases como Estados Unidos y Argentina son los que han alcanzado mayor estabilidad en la disponibilidad nutricional (Grfico 2-3).
Grfico 2-3 Disponibilidad calrica promedio, 1996-1998
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Fuente: FAOSTAT. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
A pesar que el Per ha logrado superar en promedio los niveles de requerimiento mnimos en cuanto a lo que caloras y protenas se refiere, tal situacin no lo ubica en una posicin estable, ya que tales niveles apenas superan el requerimiento mnimo. Sin embargo, es necesario aclarar que las cifras del suministro alimentario representan slo un clculo promedio del suministro posible para el total de la poblacin como un todo y no indica necesariamente lo que se ha consumido de forma individual. Puede existir paralelamente un problema de desigual distribucin de alimentos que no permita que lleguen a todos por igual. Por ello, es necesario considerar que si en promedio se ha logrado superar los niveles de requerimiento terico, lo ms probable es que existan grupos de poblacin que no alcancen estos niveles.
2.1.3 DISPONIBILIDAD PROTEICA
En el caso de la disponibilidad proteica, el Per alcanz el nivel mnimo de 56 gramos para los aos 1987 y 1988, luego present una fuerte cada en los aos posteriores en que el pas enfrent una de sus peores crisis econmicas y un drstico periodo de ajuste, no logrando recuperarse sino hasta 1994. Hasta 1998, la evolucin del suministro proteico se mantuvo por encima del mnimo con una tendencia general creciente. Tradicionalmente, en el Per las fuentes de protenas han sido predominantemente de origen vegetal (principalmente granos), aunque en los ltimos aos se dado un ligero incremento de las protenas de origen animal (principalmente carnes y huevos). Grfico 2-4 Evolucin de la disponibilidad proteica per cpita, 1980-1998
Fuente y elaboracin: MINAG - Direccn General de Informacin Agraria.
Al igual que en el caso de la estructura calrica, el aprovisionamiento nacional de protenas proviene principalmente de los cereales y derivados, llegando casi al 40% de la disponibilidad total (Cuadro 2-3). Las carnes y preparados constituyen el segundo aportador de protenas con cerca del 19% de la disponibilidad total. Otros alimentos importantes por su contribucin al aporte nacional de protenas son las menestras y legumbres, los tubrculos y races, los productos de pesca y caza y la leche y derivados. Esta estructura aparece constante en el tiempo, al menos hasta 1998. Cuadro 2-3 Estructura porcentual de la disponibilidad proteica
Alimentos Cereales y derivados Carnes y preparados Menestras y legumbres Tubrculos y races Pesca y caza Leche y derivados Frutas Huevos Hortalizas Nueces, coco y semillas Estimulantes 1997 38.61% 18.71% 9.69% 7.82% 6.97% 8.16% 3.57% 2.89% 2.72% 0.17% 0.68% 1998 39.41% 18.38% 10.28% 7.79% 7.32% 7.32% 3.12% 2.80% 2.65% 0.47% 0.47%
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Fuente y Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
2.2 TENDENCIAS EN LOS NIVELES DE DESNUTRICIN Entre los indicadores ms usados para medir los resultados de una poltica de seguridad alimentaria se encuentran aquellos relacionados al nivel de desnutricin de la poblacin vulnerable, en especial de los nios, as como los vinculados al consumo de caloras y micronutrientes de la poblacin. En el Per, durante la ltima dcada, mediciones realizadas por distintas instituciones del sector privado y pblico dan cuenta de cierta mejora en los estndares de nutricin a nivel nacional.
2.2.1 DESNUTRICIN EN NIOS
El nivel nutricional de una poblacin es indicado en forma cercana por la prevalencia de desnutricin crnica en nios. La desnutricin crnica deteriora el desarrollo cognoscitivo de los nios, reduce la productividad econmica de los adultos e incrementa las posibilidades que desarrollen males crnicos, elevando los costos de la salud pblica12 . Uno de los principales indicadores de desnutricin crnica en nios es la medicin de la talla o estatura. Al respecto, los resultados del Censo Nacional de Talla para Escolares 1993 y 199913 indican que se produjo una mejora en los niveles de desnutricin crnica infantil de 40% a 30%. Sin embargo, pese al importante descenso en los niveles observados de desnutricin crnica, este descenso no se presenta de modo homogneo en el pas. Se observa que la mejora relativa es mayor en los lugares donde los niveles de desnutricin son menores. Esta pauta es observable a nivel de los grandes agregados. Por sexo, la mejora relativa en las nias es mayor que en los nios; por rea, la mejora relativa es mayor en las reas urbanas; y por gestin, la mejora relativa es mayor en los centros educativos no gestionados por el Estado (Cuadro 2-4).
12 13
Rogers, B. et al. (2001), p.1. Una ventaja de trabajar con los datos de Censo Nacional de Talla para Escolares es que permite hacer desagregaciones interesantes a nivel de dominios geogrficos.
Cuadro 2-4 Variacin en la desnutricin crnica en nios de 6 a 9 aos por grupos poblacionales
Porcentaje de desnutridos crnicos 1993 TOTAL NACIONAL Hombres Mujeres 39.1 42.1 35.9 27.2 58.4 42.7 12.0 1999 29.8 32.5 27.1 19.1 48.5 33.5 8.0 Variacin (%) -23.8 -22.8 -24.5 -29.8 -17.0 -21.5 -33.3
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reas urbanas reas rurales C.E. estatales C.E. no estatales
Fuente: MINEDU - Censo de Nacional de Talla para Escolares 1993 y 1999. Elaboracin: Ministerio de Educacin - Unidad de Estadstica Educativa.
Si bien el Censo Nacional de Talla para Escolares permite una visin general sobre el estado de la desnutricin infantil en el Per, la poblacin con la que trabaja14 no es necesariamente la ms adecuada para estudiar la desnutricin en los nios ms vulnerables15. Por esta razn, para el anlisis de la desnutricin en nios conviene ms analizar los datos de crecimiento de nios menores de 5 aos que estn disponibles en el pas. Los resultados de las Encuestas Demogrficas y de Salud Familiar (ENDES) del INEI, permiten tener una visin ms cercana sobre la situacin de la desnutricin infantil en nios menores de 5 aos de edad. En el ao 2000, la desnutricin crnica total alcanz el 25.4% del total de nios menores de 5 aos, llegando la desnutricin severa al 7.7%. Se observa que si bien hubo una reduccin significativa de la desnutricin crnica total y severa en la primera mitad de la dcada pasada, se produjo un claro estancamiento en la reduccin de la desnutricin crnica durante la segunda mitad de la dcada pasada (Grfico 2-5), esto a pesar de los significativos recursos destinados a los programas alimentarios. Grfico 2-5 Tasa de desnutricin crnica para nios menores de 5 aos de edad
Fuente: INEI - Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar 1991/1992, 1996 y 2000. Elaboracin: MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
14 15
Nios entre los 6 y 9 aos matriculados en alguno de los primeros 4 aos de educacin primaria. No existe an consenso a nivel cientfico sobre si es posible recuperarse en cuanto a la talla luego de los tres aos de edad. Si bien muchos estudios sugieren que los programas de nutricin escolar pueden tener efectos positivos sobre el nivel de hierro, yodo o glucosa de los nios, es poco probable que logren reducir de manera significativa los niveles de desnutricin crnica infantil. No obstante, en el caso de los programas que atienden a nios menores de tres aos la evidencia emprica s parece apuntar a que ello puede derivar en una mejora en su estado nutricional (Surez, 1999).
Por otro lado, cabe sealar que la reduccin de la desnutricin crnica se distribuy en forma extremadamente dispareja en trminos geogrficos. De 1996 al ao 2000, si bien la tasa de desnutricin crnica cay en 1.5% a nivel nacional, en departamentos como Hunuco sta se increment en alrededor del 51%. Esta situacin crtica se repite para los casos de Amazonas y Ancash, con porcentajes de 26% y 37%, respectivamente. Asimismo, existen regiones que lograron un importante avance en el tema como Tacna, Pasco y San Martn que redujeron sus tasas en 46%, 41% y 38%, respectivamente. El Mapa 2-1 presenta la situacin de la desnutricin a nivel departamental en 1996 y 2000. Mapa 2-1 Desnutricin crnica en nios menores Variacin en los ndices de desnutricin, de 5 aos, 2000 1996-2000
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2000 Nios menores de 5 aos con desnutricin crnica (en porcentaje) 5 - 13 13 - 20 20 - 28 28 - 36 36 - 53
1996 - 2000 Variacin en los ndices de desnutricin (en porcentaje) (47) - (38) (37) - (22) (21) - (8) (7) - 11 12 - 51
Fuente: INEI - Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar, 1996 y 2000. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
De igual modo, como se observ con los resultados del Censo Nacional de Talla para Escolares, se ha podido corroborar que la variacin en las tasas de desnutricin crnica no ha sido homognea sino diferenciada por grupos poblacionales. As, se encuentra que la reduccin en la desnutricin crnica entre los periodos 1996 y 2000 ha sido considerablemente mayor en las zonas urbanas que en las rurales (Grfico 2-6). Sin embargo, los ndices urbanos no son internamente homogneos sino esconden grandes diferencias. Como ejemplo, datos de un estudio en cuatro ciudades del pas muestra claros contrastes entre estratos socioeconmicos, siendo la prevalencia de desnutricin de 2.5 a 9 veces mayor en los nios ms pobres de las ciudades de Piura, Cajamarca y Cusco, que en nios de los estratos de mayores recursos de estas mismas ciudades16. De manera general, se puede afirmar que la aplicacin de las polticas de lucha contra la desnutricin infantil durante el ltimo lustro de la dcada pasada no lograron paliar de manera eficiente este fenmeno en las zonas rurales, que es justamente donde se concentran los grupos poblacionales ms pobres y vulnerables.
16
Lpez de Romaa, G., R. Del Aguila, M. Snchez-Grin y H. Creed (1992).
Grfico 2-6 Prevalencia de la desnutricin crnica en nios menores de 5 aos segn distintas encuestas
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Fuente: INEI - ENNSA 84, ENDES 91, ENDES 96, ENDES 2000 Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
2.2.2 DEFICIENCIAS CALRICAS
La evaluacin del consumo de caloras constituye una medida para aproximarnos a la suficiencia del rgimen alimenticio de la poblacin en cuanto a suministro de energa y, por lo tanto, a su estado nutricional. Esta medicin se basa en datos de gastos en los productos que componen la canasta de consumo de alimentos y en la estimacin de los requerimientos calricos especficos para la poblacin peruana. La composicin de la canasta bsica de alimentos segn mbitos geogrficos nos permite conocer aquellos productos en los cuales se concentra el consumo de alimentos y a la vez las principales fuentes de caloras para cada una de las regiones del pas. El equivalente calrico del gasto en alimentos nos permite conocer la composicin de las fuentes de energa para cada regin. De esta manera, observamos que los productos que proporcionan ms del 65% de las caloras en la canasta bsica de alimentos a nivel nacional son arroz, azcar, aceite, papa, pan, maz, fideos y frijoles. El anlisis regional permite observar diferencias en el consumo de caloras de la poblacin. El consumo diario de calora per cpita es de 2,839 kilocaloras en la costa; 2,432 kilocaloras en la sierra; 2,616 kilocaloras en la selva y 2,688 kilocaloras en Lima Metropolitana (Cuadro 2-5). Los principales alimentos aportadores de caloras de la poblacin son el arroz, el azcar y el aceite en la costa y selva, el maz, el arroz y la papa en la sierra y el arroz, el azcar y el pan en Lima Metropolitana. Cuadro 2-5 Composicin calrica de la canasta bsica de alimentos segn regiones: 1997 (kilocaloras)
Producto Arroz corriente y superior Azcar blanca y rubia Aceite de botella y a granel Papa blanca y otras Pan francs y otros panes Maz, harina de maz, cancha y derivados Fideos a granel, envasados, smola, etc. Lenteja, arveja, haba, frijoles y otras Proporcin de caloras consumidas dentro del hogar de los 8 primeros productos (%) TOTAL
Fuente: INEI - ENAHO 1997 IV Trimestre.
Total 472 300 193 181 172 159 137 112 65.8 2,620
Lima Metro. 534 354 197 157 208 46 157 101 65.3 2,688
Costa 635 357 248 112 213 74 145 105 66.5 2,839
Sierra 305 235 163 279 137 330 124 114 69.4 2,432
Selva 513 263 168 74 123 72 112 140 56 2,616
El INEI realiz estimaciones sobre los requerimientos calricos de la poblacin peruana para 1997, segn mbito geogrfico, y considerando una actividad moderada promedio para toda la poblacin17. Estos estimados de los requerimientos calricos fueron comparados con el equivalente calrico del gasto en alimentos para la misma muestra. Los resultados sealan que el 32% de la poblacin estara en estado de desnutricin calrica (Grfico 2-7). Grfico 2-7 Incidencia de la deficiencia calrica en el Per, 1997
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Fuente: Herrera, Javier (2001). Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Segn el estudio, el 50% de la poblacin rural tiene un consumo de caloras por debajo del requerimiento mnimo para tener una vida saludable. Para el mbito urbano esta cifra alcanza un 21%. En cuanto a regiones, la sierra presenta un consumo de caloras deficitario llegando al 47%, seguido por la selva con 36%. La costa y Lima Metropolitana presentan los menores dficit con 20% y 17%, respectivamente. De otro lado, al contrastar las cifras de deficiencia calrica con las de extrema pobreza se obtiene que el 82% de pobres extremos padece un consumo deficitario de caloras. En conclusin, este anlisis permite afirmar que los grupos poblacionales con mayor posibilidad de enfrentar problemas de desnutricin por deficiencias calricas son aquellos ubicados en zonas rurales, principalmente de la sierra y selva, y en condicin de extrema pobreza.
2.2.3 DEFICIENCIA DE MICRONUTRIENTES
La deficiencia de micronutrientes constituye un importante problema de salud pblica en el Per. En particular, tres son los micronutrientes considerados de mayor importancia: el hierro, la vitamina A y el yodo. Hierro La anemia por deficiencia de hierro es un dao nutricional ampliamente distribuido a nivel nacional. La anemia es una condicin en la cual la sangre carece de suficientes glbulos rojos, de hemoglobina, o es menor en volumen total, siendo la medicin de la hemoglobina reconocida como el criterio clave para la prueba de anemia en mujeres y nios(as)18. La anemia afecta a poblaciones de diferentes estratos socioeconmicos, siendo los grupos ms vulnerables los nios(as) menores de 5 aos y las gestantes. Tambin son afectados, aunque en menor grado, los nios(as) en edad escolar y las mujeres en edad frtil.
17 18
El requerimiento promedio nacional estara en 2,254 kilocaloras (Herrera, 2001). Segn criterios establecidos por la OMS, se considera que existe anemia en nios(as) de edad comprendda entre lo seis meses y seis aos, cuando la concentracin de hemoglobina en la sangre es menor a 11 gr/dl.
En lo que respecta a la anemia en nios(as) menores de 5 aos (de 6 a 59 meses), entre 1996 y 2000 sta disminuy de 57% a 50%, lo cual indica progreso pero que a la vez sigue siendo un problema importante entre la niez del Per. Ms an, si notamos que para los nios(as) entre 4 y 5 aos (de 48 a 59 meses), la anemia ha aumentado de 33% a 38% para el mismo periodo (Grfico 2-8). La situacin ms grave se encuentra entre nios(as) menores de 2 aos (de 6 a 23 meses), donde todava se ha alcanzado tasas por encima del 70%. Grfico 2-8 Prevalencia de anemia en nios(as) de 6 a 59 meses 1996, 2000
22
Fuente: INEI - ENDES 1996, 2000. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
La anemia se presenta desde temprana edad y en el Per alcanza su mayor frecuencia entre los 12 y 15 meses de edad. Asimismo, sta se presenta con mayor frecuencia entre los nios(as) que residen en la sierra y en las reas rurales del pas19 . Al respecto, a pesar de que la anemia ha disminuido a nivel nacional tanto en las zonas urbanas como rurales, sta sigue alcanzando alrededor del 53% en las zonas rurales (Grfico 2-8). Para las mujeres en edad frtil, la anemia crnica es particularmente frecuente entre mujeres con periodos menstruales intensos que conllevan niveles importantes de prdida de sangre. Asimismo, la anemia en mujeres embarazadas es causa de complicaciones mayores en las etapas de pre y posparto20. Grfico 2-9 Prevalencia de anemia en mujeres en edad frtil 1996, 2000
Fuente: ENDES 1996, 2000. Elaboracin MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
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INEI, Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar 2000, p. 184. Portocarrero, F., A. Beltrn, M. Romero y H. Cueva (2000), p. 101.
En el ao 2000, una tercera parte de las mujeres en edad frtil padece de algn grado de anemia (31.6%), lo que es alrededor de cuatro puntos menos de lo que se observ en 1996 (35.7%). Asimismo, la incidencia de anemia entre las mujeres de las zonas rurales es ms alta en las zonas urbanas. Mientras que en las zonas urbanas la anemia entre las mujeres en edad frtil es de 29%, en las zonas rurales sta alcanza el 37% (Grfico 2-9). En este sentido, la anemia entre las mujeres en edad frtil sigue siendo un problema importante y principalmente en las zonas rurales. Vitamina A
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La deficiencia de vitamina A entre nios(as) menores de cinco aos ha mostrado una tendencia decreciente entre 1996 y 1999, pasando de 55.3% a 11.1%. Del mismo modo, la deficiencia de vitamina A en mujeres en edad frtil ha venido disminuyendo entre 1996 y 1999. Mientras en 1996 alrededor del 20% de las mujeres en edad frtil tenan deficiencia de vitamina A, en 1999 esta cifra llegaba slo a 1.5% (Grfico 2-10). Grfico 2-10 Deficiencia de vitamina A en grupos vulnerables, 1996-1999 Nios menores de 5 aos Mujeres en edad frtil
Fuente: CENAN: Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
En el ao 2000, tres de cada cuatro nios(as) menores de tres aos recibieron alimentos ricos en vitamina A. La brecha entre el rea urbana y rural, sin embargo, result bastante amplia, encontrndose que mientras en las zonas urbanas 81% de los nios(as) recibi alimentos ricos en vitamina A, en las rurales esta cifra alcanz slo el 65.5%. Por otro lado, entre los menores de tres aos, las madres del 12.9% de ellos fueron reforzadas con vitamina A despus del parto (Cuadro 2-6). Cuadro 2-6 Porcentaje de nios(as) menores de 3 aos y madres que recibieron vitamina A
Nios Edad del nio(a) Menos de 6 meses 6-9 meses 10-11 meses 12-15 meses 16-23 meses 24-35 meses rea de residencia TOTAL
Fuente: INEI - ENDES 2000.
Madres 14.0% 17.6% 19.7% 14.2% 11.8% 9.5% 12.8% 13.0% 12.9%
5.4% 69.9% 88.3% 88.6% 91.0% 91.6% 81.0% 65.5% 74.2%
Urbana Rural
Yodo La deficiencia de yodo disminuye la capacidad intelectual y fsica en los adultos, y genera dao cerebral con retardo mental irreversible en nios(as) recin nacidos. El bocio y el cretinismo endmicos surgen como consecuencia de esta deficiencia. En el Per, este problema se presenta, principalmente, en la zonas de las sierra norte. El mayor riesgo se da durante el embarazo y la lactancia, ya que la deficiencia de yodo es una de las principales causas de discapacidad humana y, por lo tanto, compromete seriamente el desarrollo y la calidad de vida del individuo y la colectividad21 .
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El control de esta deficiencia se logr a travs de un programa de monitoreo de la yodacin de la sal de consumo humano. La produccin de sal yodada pas de alrededor de 77 mil TM en 1990 a 106 mil TM en 1994, con lo que se comenz a eliminar la brecha entre la oferta y la demanda nacional de yodo (Grfico 2-11). Grfico 2-11 Cobertura nacional de la demanda de sal yodada para consumo humano
Fuente: MINSA - Sistema de Vigilancia de DDI y MITINCI - Ofic. Estadstica. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Los resultados de la concentracin de yodo urinario demuestran que hasta 1997 se ha avanzado de manera importante en el control progresivo y sostenido de la deficiencia de yodo. A nivel nacional, el valor de la mediana se elev de 71 ug/L en 1986 a 250 ug/L en 1997 (Grfico 2-12). Grfico 2-12 Evolucin de la concentracin de yodo urinario por mbitos geogrficos
Fuente: MINSA - Sistema de Vigilancia PREDEMI. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
21
Portocarrero, F., A. Beltrn, M. Romero y H. Cueva (2000).
2.2.4 SOBREPESO
El perfil nutricional de la poblacin peruana est caracterizado por una importante presencia de condiciones de deficiencia nutricional, tpicas de sociedades en desarrollo, y una alta y creciente prevalencia de condiciones de sobrepeso y obesidad, tpicas de sociedades modernas, que coexisten en comunidades de bajos recursos, principalmente en reas urbanas. El ndice de masa corporal (IMC) es una medida de la delgadez u obesidad de las personas (controlado por la talla) que adems provee informacin de las reservas de energa22. A partir de este ndice y considerando un punto de corte de 25, es posible medir la prevalencia de sobrepeso. A nivel nacional, las cifra de mujeres en edad frtil con sobrepeso ha aumentado de 44.8% en 1996 a 46.6% en el ao 2000 (Grfico 2-13). Este problema nutricional se puede atribuir principalmente a la composicin de la dieta, la falta e ejercicio fsico y los estilos de vida sedentarios. Por otro lado, la prevalencia de sobrepeso muestra una tendencia positiva a medida que aumenta la edad de la mujer (Grfico 2-13). Podemos observar que la prevalencia de sobrepeso muestra su valor ms alto entre las mujeres de entre 40 y 44 aos de edad (69.5%) y menor entre las mujeres de entre 15 y 19 aos de edad (21.3%). Grfico 2-13 Prevalencia de sobrepeso - obesidad en mujeres en edad frtil 1996, 2000 (% de IMC por encima de 25.0)
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Fuente: ENDES 1996, 2000. Elaboracin MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Es de sealar que algunos estudios han detectado la coexistencia de anemias por deficiencia de hierro junto con problemas de obesidad, particularmente en nios, en distritos pobres de zonas urbanas del pas23. Esto indica un serio problema debido a las consecuencias involucradas como factor de riesgo para la aparicin de enfermedades crnicas circulatorias, dislipidemias y enfermedades cerebrovasculares. 2.3 EVOLUCIN DE LA POBREZA En el Per, la desnutricin crnica est asociada a la pobreza. El 35% de los nios(as) menores de 5 aos de hogares en extrema pobreza sufren de retardo en el crecimiento, comparado con el 24% de los nios(as) de hogares pobres no extremos y con el 13% de los nios(as) que no son pobres (Grfico 2-14). Con los avances en crecimiento econmico experimentados en la primera mitad de la dcada pasada, los indicadores de pobreza consiguieron reducirse. Sin embargo, en el ltimo quinquenio presentaron un fuerte incremento. Segn el indicador de la lnea de pobreza (Grfico 2-15), la poblacin por debajo de la lnea de pobreza, en porcentaje, se ha incrementado de 43% en 199724
22
23 24
El IMC ms usado se conoce como el ndice de Quetelet, el mismo que se define como el cociente del peso (expresado en kg) y el cuadrado de la talla (expresado en metros). Garavito, M. (2001) y Racacha, E. (2001). Segn datos proporcionados por la Encuesta Nacional de Hogares sobre Medicin de Niveles de Vida.
a 55% en el ao 2001, luego de haber disminuido entre 1994 y 1997. Esta situacin se agudiza en el mbito rural, en donde la pobreza total se elev de 66% a 78% en los ltimos cinco aos. Grfico 2-14 Hogares con nios(as) afectados por desnutricin crnica, 2000
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Fuente: Instituto Cunto ENNIV 2000.
Grfico 2-15 Poblacin en situacin de pobreza 1997-2000 (% con respecto del total de poblacin)
Fuente: INEI. Elaboracin MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Las cifras absolutas indican que entre 1997 y el ao 2001, algo ms de 2 millones de nuevos pobres se sumaron al total de pobres, la mayora de los cuales se encuentra en Lima Metropolitana. Este empobrecimiento de la capital es producto directo de las tendencias migratorias de la poblacin peruana, que han despoblado el campo para poblar las principales ciudades en bsqueda de mayor acceso a oportunidades y servicios pblicos. Un estudio del INEI sobre indicadores de brecha y severidad de la pobreza entre 1997 y 2000, descubri que se mantuvieron los mismos ndices para ambos aos, lo cual puede interpretarse como resultado de un efecto redistributivo. Sin embargo, al descomponer los indicadores en los sectores urbano y rural, el panorama cambia. Al parecer, el incremento de la incidencia de pobreza es resultado de un fenmeno bsicamente urbano. As, el porcentaje de pobres en el sector urbano subi de alrededor de 30% al 37% entre 1997 y 2000, lo cual representa un incremento del 24%. Para el sector rural, el aumento en el periodo fue de slo 5.6%. Asimismo, mientras la severidad de la pobreza se redujo en el sector rural de 15.2 % a 13.6%, en el sector urbano se increment de 3.2% a 3.6% (Cuadro 2-7).
Cuadro 2-7 Indicadores de pobreza y pobreza extrema 1997, 2000

Pobreza Ao NACIONAL 1997 2000 1997 2000 Rural Lima Metropolitana 1997 2000 1997 2000 Tasa de Pobreza 42.7 48.4 29.7 36.9 66.3 70 25.4 38.9 Brecha de Severidad de Pobreza Pobreza 15.2 15.7 7.9 9.6 28.3 27 5.7 9.3 7.5 7.1 3.2 3.6 15.2 13.6 1.9 3.1 Tasa de Pobreza 18.2 15 5.3 4.1 41.5 35.6 2.3 1.6 Pobreza extrema Brecha de Severidad de Pobreza Pobreza 5.7 4.1 1.1 0.7 14 10.5 2.5 1.7 0.4 0.2 6.3 4.5 -
Urbano
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Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
En trminos absolutos, el incremento en las cifras de incidencia de pobreza entre 1997 y 2001 ha significado un aumento en el nmero de pobres de 20% (Grfico 2-16). El aumento en el sector urbano es ms crtico, ya que el nmero de pobres creci 34%, confirmando una vez ms que la expansin de la pobreza en el ltimo quinquenio ha sido un fenmeno bsicamente urbano. Sin embargo, es necesario recalcar que los niveles de pobreza para el sector urbano an se mantienen bastante por debajo de los niveles del sector rural, donde la pobreza es una caracterstica estructural. Para el caso de la pobreza extrema, la situacin se presenta diferente. La tasa de pobreza extrema se redujo en ambos sectores de la poblacin; sin embargo, es claro que la gran mayora de pobres extremos an se concentra en el sector rural del pas. Grfico 2-16 Variacin en el nmero de pobres 1997-2001
Fuente: INEI. Elaboracin: MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
Los niveles de pobreza no son homogneos a nivel nacional. A nivel de regiones, la pobreza se concentra en la sierra y selva del pas (Mapa 2-2). En la sierra, un 72% de poblacin se encuentra en situacin de pobreza. A nivel departamental, las ltimas estimaciones del INEI sealan que los departamentos ms pobres son Huancavelica (88%), Hunuco (78.9%), Apurmac (78%), Puno (78%) y Cajamarca (77.8%).
Mapa 2-2 Distribucin de la pobreza y pobreza extrema a nivel departamental
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Incidencia de pobreza (en porcentaje) 30 - 37 38 - 52 53 - 67 68 - 75 75 - 88
Fuente: INEI. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Los indicadores de desigualdad sealan un retroceso en los ltimos aos. Segn las Encuestas Nacionales de Hogares sobre Niveles de Vida (ENNIV) del Instituto Cuanto, el coeficiente de Gini25 se habra incrementado de 0.386 en 1997 a 0.403 para el ao 2000. Para el sector rural el coeficiente se ha reducido de 0.371 a 0.326; mientras que el mayor incremento se ha dado en Lima Metropolitana en donde aument en 11%. Un anlisis de la distribucin del gasto en alimentos por quintiles indica que en todos los casos la participacin del gasto en alimentos ha disminuido (Cuadro 2-8). Cuadro 2-8 Variacin del gasto familiar por estrato, 1997-2000
Quintiles Total TOTAL NACIONAL Alimentos Vestido y calzado Alquiler vivienda, combustible, electricidad Muebles, enseres y mantenimiento de la vivienda Salud Transportes y comunicaciones Educacin, esparcimiento y servicios culturales Otros bienes y servicios Transferencias -8.4 -16.4 -21.5 -6.2 -0.1 -7.0 19.4 15.0 4.0 -14.8 20% ms pobre I II -17.6 -17.5 -28.8 -23.2 -6.8 -40.4 10.4 9.1 0.5 -54.4 -17.3 -16.8 -30.6 -22.0 -13.5 -21.6 -7.8 -9.2 1.3 -19.9 III -11.4 -14.5 -28.1 -8.6 -8.5 -30.7 25.6 7.6 -4.6 -43.7 20% ms rico IV V -12.7 -18.5 -31.9 -11.1 -3.2 -1.3 11.5 1.6 -0.4 -21.7 3.3 -13.2 -6.2 8.6 12.7 11.0 33.6 33.5 15.8 0.1
Fuente: Instituto Cunto. Encuesta Nacional de Niveles de Vida, 1997-2000.
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Medida estadstica comnmente usada para medir los niveles de desigualdad en la distribucin de los ingresos de la poblacin; un coeficiente alto indica una mayor desigualdad de ingresos. Tericamente se ubica entre 0 y 1, aunque asualmente vara entre 0.200 y 0.450.
Para los quintiles ms pobres, la reduccin es ms drstica, sobrepasa el 10%. Los ms pobres se han visto obligados a reducir su gasto en alimentos y salud, lo que podra significar un retroceso en la calidad de la dieta consumida. Sin embargo, ello tambin podra deberse a la mayor cobertura de los programas alimentarios. No obstante, como vemos esta reduccin para los cuatro primeros quintiles tambin nos dara indicios de mala focalizacin de los mismos. La ayuda social ha sido un componente importante entre los intentos de aliviar la situacin de pobreza e inseguridad alimentaria en el Per y que sin ella, las tasas de pobreza seran an mucho mayores. En efecto, en las estimaciones de la pobreza del INEI se concluye que, de no haber existido la ayuda alimentaria, la pobreza se habra incrementado en el 2000 no a 48.4%, sino a 54.6%. Algo ms significativo ocurre en el caso de la pobreza extrema, pues excluyendo donaciones se observa ya no una reduccin de 18.2% a 15% de este indicador entre 1997 y el ao 2000, sino que, por el contrario, se observa un incremento a 19.5% (Cuadro 2-9). Cuadro 2-9 Efecto de las donaciones en la incidencia de la pobreza
mbito 1997 Urbano Rural Con donaciones Sin donaciones Con donaciones Sin donaciones TOTAL Con donaciones Sin donaciones 19.7 30.3 66.3 66.7 42.7 43.2 Pobreza 2000 36.9 42.4 70.0 77.5 48.4 54.6 Pobreza extrema 1997 5.3 5.9 41.5 42.3 18.2 18.8 2000 4.1 5.6 35.6 45.6 15.0 19.5
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Elaboracin: Herrera, Javier (2001).
La actuacin de donaciones como paliativo de la pobreza y pobreza extrema se hace ms patente en las zonas rurales, que son las que concentran los grupos de poblacin ms vulnerables en lo que se refiere a seguridad alimentaria. Ello, ms que destacar la importancia de las donaciones, lo que genera es una mayor preocupacin sobre la sostenibilidad de la situacin de seguridad alimentaria de esta poblacin, en la medida en que, por un lado, como se observar en la seccin siguiente, los ingresos de donaciones al pas estn siguiendo una tendencia decreciente, y por otro lado, al parecer no se est proveyendo a la poblacin de las herramientas necesarias para su subsistencia en el largo plazo. Necesidades bsicas insatisfechas La medicin de la pobreza segn las Necesidades Bsicas Insatisfechas, presenta una situacin ms optimista, ya que segn este mtodo el 35.2% de hogares tienen al menos una NBI. Sin embargo, la situacin del sector rural permanece crtica, aqu el 63% de hogares rurales tiene al menos una NBI. Estas cifras representan una reduccin del 17% con respecto a las cifras totales de 1997 y 16% con respecto a la situacin del sector rural. A nivel regional, la selva y sierra presentan porcentajes por encima del 50% de su poblacin con alguna NBI (Grfico 2-17)
Grfico 2-17 Poblacin con al menos una NBI segn aos y regiones (% del total de la poblacin)
90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 45.7 39.1 28.6 22.9 Sierra 41.9 27.4 Resto Costa 30.6 51.3 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 1997 Total 1999 Urbana 2001 Rural 0 10 20 30 40 50 60 70 Lima Metrop. 19.6 77.1 69.9 68.7 Selva 56.7
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Las necesidades bsicas de educacin son las que ms progreso han alcanzado en los ltimos aos. En 1997, cerca del 4% de la poblacin nacional de nios(as) en edad escolar no asistan a la escuela, tasa que se redujo a cerca de 1% en el ao 2000. Sin embargo, se evidencian diferencias regionales, llegando este porcentaje en la selva a 3%. De igual modo, las peores condiciones en caractersticas de la vivienda tambin se dieron en la selva. El 26% de su poblacin habita viviendas sin servicios bsicos, y/o de precarios materiales que no brindan una proteccin adecuada (Grfico 2-18). Grfico 2-18 Hogares con nios de 6 a 12 aos que no asisten a la escuela Hogares con caractersticas fsicas inadecuadas
Fuente: ENAHO IV Trimestre 1997, 2000. INEI. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
La distribucin geogrfica de la pobreza, bajo todos los conceptos y mediciones, muestra que existe un fuerte sesgo a encontrar los mayores ndices de pobreza en la poblacin rural, principalmente en la regin andina y selvtica y en los departamentos donde el acceso a servicios pblicos es escaso y se presenta alta concentracin de poblacin indgena y quechua hablante. A pesar de la comn creencia que los hogares encabezados por mujeres son los que estn ms expuestos a la pobreza, las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO), nos muestran lo contrario. En 1997, los hogares con al menos una necesidad insatisfecha tenan como feje de familia, en su mayora, a hombres (42.9%). Para el ao 2000, las proporciones se redujeron, pero la estructura permanece (Cuadro 2-10). Al parecer, las mujeres, por tradicin cultural de los roles de gnero, dan mayor prioridad a la satisfaccin de necesidades bsicas en el hogar que los hombres. Sin embargo, para los sectores urbanos, los mecanismos de satisfaccin de necesidades son ms complejos y necesariamente se vinculan con los niveles de ingreso, cuyo acceso es ms dificultoso para las mujeres.
Cuadro 2-10 Porcentaje de hogares con al menos una NBI segn gnero del jefe de hogar
mbito Geogrfico TOTAL rea de residencia Urbana Rural Regin natural Lima Metropolitana Resto de Costa Sierra Selva Niveles de Urbanizacin Lima Metropolitana Capitales y grandes ciudades Otras Ciudades Rural 19.3 24.8 42.3 75.7 22.9 23.2 40.6 74.5 19.6 16.5 37.6 62.5 12.6 18.2 24.4 65.7 19.3 31.2 62.3 62.7 22.9 28.3 58.9 41.9 19.6 29.6 46.9 54.4 12.6 19.7 45.1 47.1 25.6 75.7 25.9 74.5 22.0 62.5 17.2 65.7 1997 Hombre 42.9 Mujer 39.6 Hombre 36.1 2000 Mujer 31.7
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Fuente: INEI. Elaboracin: MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
Perfiles de pobreza Varios estudios sobre la pobreza en el Per sealan que al parecer la falta de educacin es uno de los principales determinantes de la pobreza, de manera que los hogares con jefes de menor nivel educativo (primaria o inferior a primaria) tendrn mayores probabilidades de ser pobres, al igual que sus hijos(as). La pobreza tiene mecanismos autoreforzantes, de modo que los que estn en un entorno pobre tienden a permanecer en l. Para el sector rural, este fenmeno se hace ms recurrente. Sin embargo, el efecto de la educacin sobre la pobreza no es igual para el mbito urbano y rural. Para los pobladores rurales, el efecto es menor ya que en el corto plazo la educacin no proporciona altos retornos en la actividad agrcola. De otro lado, los hogares con mayor densidad familiar son los que tendrn mayores probabilidades de ser pobres. Este fenmeno se repite tanto en el sector urbano como en el rural. Parece ser que el escaso stock de activos debe ser distribuido entre ms miembros del hogar lo que hace dificultoso mantener algn nivel de ahorro, disminuyendo as sus posibilidades de consumo futuro y por tanto un estancamiento en la pobreza. El hecho que la pobreza se concentre en los sectores rurales se relaciona directamente con la alta proporcin de poblacin indgena o no hispanohablante que alberga. La exclusin de estos grupos de mercados laborales y la desventaja en el acceso a la educacin son algunos de los factores que explican su permanencia en la pobreza. 2.4 PRINCIPALES GRUPOS VULNERABLES La vulnerabilidad26 o riesgo a la inseguridad alimentaria est determinada por una serie de factores que determinan la propensin a sufrir una inadecuada nutricin o a que el suministro de alimentos se interrumpa al producirse una falla en el sistema de provisin. Dado que los factores determinantes del riesgo son variantes en el tiempo, la vulnerabilidad es una condicin dinmica. La vulnerabilidad no es igual en todos los grupos y los factores de riesgo no generan los mismos niveles de inseguridad alimentaria. Esto significa que no todos los grupos poblacionales
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Ampliando el concepto, se puede entender como un conjunto de varios factores que interactan para acentuar o menguar la situacin de peligro. La condicin de vulnerabilidad bsicamente se refiere a la condicin de exposicin al peligro o riesgo.
sufren el mismo nivel de riesgo, ello depender de que el factor determinante de la vulnerabilidad sea una caracterstica estructural o transitoria del grupo, lo que determinar el tipo de inseguridad alimentaria a la que est expuesta, la cual puede ser de tres tipos: Inseguridad alimentaria crnica, que se refiere a la situacin en que el consumo de alimentos del grupo afectado es regularmente inferior a lo necesario durante un periodo de tiempo considerable.
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Inseguridad alimentaria cclica, cuando la provisin de alimentos se ve interrumpida o reducida en cantidad y calidad durante periodos de caresta. Se relaciona directamente con la estacionalidad en la produccin de alimentos en el contexto de agricultores de subsistencia. Inseguridad alimentaria transitoria o aguda, que afecta a personas o grupos que experimentan una interrupcin repentina del flujo y consumo de alimentos, de modo que su salud y bienestar pueden verse seriamente afectados. De acuerdo al tipo de factor, la vulnerabilidad puede ser por el ciclo de vida, por niveles de ingresos y/o por exposicin a fenmenos naturales. Vulnerabilidad por ciclo de vida El ciclo de vida del ser humano determina etapas o momentos en que el individuo no tiene la capacidad suficiente para proporcionarse una adecuada alimentacin de manera autnoma, y etapas que son determinantes en el desarrollo humano futuro. El riesgo es considerable en estos grupos al estar expuestos a inseguridad alimentaria crnica. Podemos distinguir como grupos prioritarios a los nios(as) menores de cinco aos, a las madres gestantes y lactantes y a los ancianos(as). Nios(as) menores de cinco aos. En los primeros aos de vida, las frecuentes y prolongadas infecciones, as como la ingesta inadecuada de nutrientes (principalmente energa, hierro, protenas de buena calidad, vitamina A y zinc), suman sus efectos negativos y contribuyen a un bajo peso y menor talla en el preescolar. Un nio(a) con una baja estatura a los cinco aos de edad, probablemente mantendr esta condicin a travs de toda su vida. Bajo este criterio, podemos identificar como los principales grupos de riesgo por ciclo de vida a la poblacin infantil menor de 5 aos, que al ao 2000 alcanza el 14% de la poblacin. Madres gestantes y lactantes. La desnutricin suele iniciarse desde la gestacin y continuar a travs del ciclo de vida, y puede extenderse generacionalmente. La desnutricin ocurrida durante el embarazo tiene un impacto acumulativo negativo sobre el peso al hacer de los futuros bebes. Un recin nacido con retardo de crecimiento intrauterino tiene un riesgo mayor de fallecer en la infancia. Los sobrevivientes probablemente no lograrn un crecimiento satisfactorio y tendrn un desarrollo mental disminuido Ancianos(as). Los adultos mayores de 60 aos que viven solos y tienen reducidas pensiones de vida, constituyen un grupo potencial de inseguridad alimentaria por ser personas que no pueden costearse una dieta adecuada y tal vez carecen de la energa o motivacin necesarios para comprar y preparar alimentos nutritivos.Segn proyecciones del INEI para el ao 2002, los adultos mayores alcanzan el 7% del total de la poblacin, aproximadamente dos millones de peruanos. Vulnerabilidad por ingresos La condicin de pobreza tambin define otro tipo de riesgo potencial de dao al estado nutricional de los individuos, por restringir el acceso a los alimentos necesarios para obtener una buena alimentacin. Como se seal en secciones previas, la condicin de pobreza alcanza a ms de la mitad de la poblacin. Dentro de los pobres, los pobres extremos se encuentran en una situacin crtica en cuanto al riesgo de desnutricin, ya que sus niveles de ingreso no alcanzan para cubrir el consumo de la canasta mnima de alimentos, razn por la cual se trata de poblacin en situacin de inseguridad alimentaria crnica. Los problemas de mala nutricin y pobreza vienen
de la mano y es por ello que una estrategia de seguridad alimentaria debe envolver simultneamente la cuestin de la pobreza. Al interior del conjunto de pobres podemos identificar grupos poblacionales donde se concentra la poblacin en mayor riesgo: Agricultores de subsistencia. Este sector de la poblacin presenta mayores posibilidades de inseguridad alimentaria cclica, en especial durante los periodos previos a la cosecha, en que se han agotado la mayor parte de las reservas familiares de productos de la campaa precedente. Trabajadores agrcolas sin tierra. Los campesinos pobres sin tierras se hallan ms expuestos a ver interrumpido su suministro de alimentos ya que no cuentan con tierras para el autoconsumo y dependen exclusivamente de ingresos estacionales. Desocupados. El desempleo es un problema grave en el pas. Si bien es cierto que la proporcin de desempleados se mantiene en los niveles promedio de la regin, la condicin en que se halla esta poblacin es bastante precaria. Vulnerabilidad geogrfica De acuerdo a la distribucin geogrfica de la poblacin podemos identificar como grupos vulnerables a aquellos pobladores que por su ubicacin en el territorio nacional, se hallan expuestos a alguna repentina suspensin del flujo de alimentos por desastres naturales que interrumpen los procesos productivos o la distribucin normal de los mismos. El Per, por lo accidentado de su territorio, es un pas altamente expuesto a los desastres naturales por lo que la inseguridad alimentaria aguda es un riesgo latente para varios grupos de poblacin. Los fenmenos climticos, tales como sequas, inundaciones, heladas, entre otros, originan desastres naturales que afectan de manera primordial a la poblacin rural, por tratarse de familias que dependen mayoritariamente de actividades extractivas como la pesca y la agricultura para el autoconsumo. El Fenmeno El Nio constituye el principal fenmeno climtico que afecta nuestro pas, habiendo dejado ms de 100 mil viviendas afectadas y US $1,600 millones en daos directos en su ltima aparicin en 1997-1998. Por otro lado, los movimientos ssmicos son un fenmeno frecuente en el pas. El terremoto ocurrido en el sur del pas a mediados del ao 2001, dej ms de 200 mil damnificados, poblacin que vio interrumpida la circulacin de alimentos por el deterioro de la infraestructura de mercados, carreteras y servicios. Los principales grupos vulnerables por factores geogrficos se ubican en las siguientes zonas o regiones del pas. Ciudades. reas urbano marginales y viviendas en situacin precaria, ubicadas en zonas expuestas a mayor incidencia de deslizamientos, derrumbes y terremotos. Cuencas de la costa. Presenta una variedad de amenazas, incluyendo los desbordes de ros, inundacin y avalanchas de lodo. Sierra norte y sur. Las principales amenazas las constituyen los sismos, deslizamientos de lodo, avalanchas, granizadas y sequas. Altiplano. Los principales factores de riesgo son las lluvias torrenciales, inundaciones, granizadas, nevadas y sequas. Selva alta. Las amenazas estn compuestas principalmente por deslizamientos de tierra y lodo causada por excesiva precipitacin en zonas de alta deforestacin por agricultura migratoria y vas de comunicacin no estabilizadas. Vulnerabilidad por otros factores Otro de los factores que designa un estado de vulnerabilidad lo constituye la incapacidad fsica y/o mental de los individuos, o la situacin de riesgo de sobrevivencia. Tales factores imposibilitan a los individuos a acceder a los alimentos establemente. Entre ellos, tenemos:
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Discapacitados(as). Segn las ltimas cifras censales, la poblacin de discapacitados supera los 288,000 individuos, en su mayora por invalidez, ceguera o retardo mental. Poblaciones con enfermedades infecciosas. Principalmente la tuberculosis y el SIDA, entre otras, que originan una grave disminucin de la capacidad fsica y presentan riesgo grave de sobrevivencia. Mapeo de la vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria El Programa Mundial de Alimentos (PMA) ha creado un programa de monitoreo que permite conocer los niveles de vulnerabilidad de una determinada regin. Para ello ha construido el ndice de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria. El concepto sobre la vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria en el que se basa el PMA para la construccin de su indicador es la probabilidad de una disminucin aguda del acceso a los alimentos o de los niveles de consumo por debajo de unos valores crticos. Asimismo, considera aspectos como la capacidad de respuesta de la poblacin ante situaciones de riesgo evaluando su dotacin de recursos, activos y habilidades. La construccin del ndice se hace en base a estadsticas oficiales como niveles de ingreso, actividades econmicas, niveles de educacin, as como condiciones geogrficas del distrito. La informacin del ndice seala que en el Per la mayor poblacin expuesta a riesgos de vulnerabilidad nutricional se encuentra en distritos rurales de departamentos de la sierra y en menor magnitud en la selva norte. La poblacin en una posicin ms o menos segura, como es de esperarse, se halla en los sectores urbanos del pas, bsicamente casi la totalidad de la costa. Los distritos de la costa son en su mayora los que se hallan en mejor condicin, bsicamente por la mayor estabilidad de la oferta de alimentos en esta regin, as como los mejores indicadores de niveles de vida. Del otro lado el distrito con la situacin ms riesgosa es el de Bambamarca en el departamento de Cajamarca. Mapa 2-3 ndice de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria en distritos rurales del Per, 20001
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1/
El ndice se encuentra entre 0 y 1 y est ajustado por la poblacin del distrito: (0=poca inseguridad alimentaria; 1=inseguridad alimentaria).
Fuente: PMA/VAM-Per, 2000. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
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Captulo III
FACTORES QUE AFECTAN LA SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LA POBLACIN PERUANA
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FACTORES QUE AFECTAN LA SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LA POBLACIN PERUANA

El problema de la seguridad alimentaria en el Per es un problema multi-dimensional y multicausal, donde una serie de factores actan simultneamente para producir efectos en la evolucin de la demanda y de la oferta de alimentos, as como en la capacidad de la poblacin de acceder y hacer un aprovechamiento ptimo de dichos alimentos. Estos factores se agrupan en factores relacionados con la demanda, factores relacionados con el acceso, factores que afectan la disponibilidad y factores que afectan el uso de los alimentos. 3.1 LA POBLACIN COMO DETERMINANTE DE LA DEMANDA Las tendencias de crecimiento, composicin y distribucin de la poblacin constituye uno de los principales determinantes de la demanda de alimentos y, por ende, de la capacidad de un estado de brindar seguridad alimentaria a sus habitantes. La superacin de la inseguridad alimentaria requiere que el crecimiento de los ingresos y de la produccin de alimentos sea mayor que las tasas de crecimiento demogrfico, razn por la cual es importante conocer las caractersticas y tendencias del crecimiento poblacional.
3.1.1 TENDENCIAS DE CRECIMIENTO POBLACIONAL
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Segn el censo de 1993, la poblacin total del Per en aquel ao llegaba a 22 millones 639 mil habitantes, siendo la poblacin estimada al 30 de junio del ao 2002 de 26 millones 749 mil habitantes27. En Amrica Latina, el Per es el quinto pas ms poblado, despus de Brasil, Mxico, Colombia y Argentina. El crecimiento poblacional anual se estima actualmente en 1.6%. Entre 1981 y 1993, la poblacin peruana experiment una tasa de crecimiento promedio anual de 2.0%, que confirma la tendencia decreciente observada en los ltimos 30 aos28. La proyeccin actual es que la tasa de crecimiento promedio anual descienda a 1.5% para el periodo 2005-201029. Esto permite prever que la poblacin total se incrementar a casi 28.3 millones de habitantes en el ao 2006, lo cual indica un crecimiento de ms de 400,000 personas por ao. Desde 1940, la poblacin peruana se ha triplicado, aunque este crecimiento no ha sido homogneo, pues la poblacin de las reas urbanas ha crecido en mayor medida que las rurales. Hoy la mayor parte de la poblacin se encuentra en las ciudades, llegando casi al 75% del total (Grfico 3-1). La mayor tasa de crecimiento de la poblacin urbana respecto a la rural obedece ms a movimientos migratorios que a tasas de natalidad o mortandad. De hecho, la tasa de natalidad en las zonas rurales (31.6) es mayor que la de las zonas urbanas (20.6), y la tasa de mortandad en las ltimas slo supera ligeramente a la de las primeras. De no ser por los movimientos migratorios, la poblacin rural crecera a una tasa de 2.3% anual, y no a la de 1% en la que efectivamente se incrementa. En el caso de las zonas urbanas, la tasa de crecimiento poblacional sera de 1.53%, inferior al 2.1% que en la prctica presentan. Segn los datos censales, el nivel promedio de la ocupacin territorial del pas vari de 13.8 habitantes por km2 en 1981 a 17.6 habitantes por km2 en 1993. Esta densidad ubica al Per debajo del promedio de Amrica Latina, que es de 22 habitantes por km2, y del promedio mundial que es 39 habitantes por km2. A nivel departamental, la densidad poblacional es bastante diferenciada. En Lima, se tiene una densidad de cerca de 200 habitantes por km2, mientras que en Madre de Dios la densidad es de menos de 1 habitante por km2. Se observa en general que los departamentos con mayor densidad se encuentran mayormente en la costa (Grfico 3-2).
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INEI (2001). Entre los censos de 1961 y 1972, el crecimiento poblacional fue de 2.8% anual y disminuy a 2.6% anual en el perodo intercensal de 1972 a 1981. INEI (1995).
Grfico 3-1 Evolucin censal de la poblacin segn rea de residencia (en miles de habitantes)
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Fuente: INEI, Compendio Estadstico Socio Demogrfico 1999 2000. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Grfico 3-2 Distribucin de la poblacin por regiones naturales 1981, 1993, 2000 (en miles de habitantes)
Fuente: INEI Elaboracin: MINAG - Direccin General de informacin Agraria
Las cifras censales de 1993 revelan que la poblacin masculina del Per representa el 49.7% de la poblacin total; mientras que la poblacin femenina es el 50.3%. Esta composicin no ha variado significativamente en los ltimos aos, pues los estimados al ao 2000 slo muestran una variacin negativa de 0.1% en la proporcin referente a la poblacin masculina. Se observa la predominancia de la poblacin femenina en los grupos de edad superiores a los 14 aos; antes de eso la poblacin es mayoritariamente masculina. El caso inverso se aprecia en zonas rurales, donde la poblacin masculina es mayoritaria en casi todos los rangos de edad (Grfico 3-3). Segn el censo de 1993, en el Per, ms de la tercera parte de la poblacin (37%) es menor de 15 aos, porcentaje que ha venido disminuyendo con respecto a los censos anteriores y que por ende se estima una tasa bastante menor para el ltimo ao (33.4% para el ao 2000). Simultneamente, se ha incrementado la proporcin de personas de 15 a 64 aos, que constituyen la fuerza potencial de trabajo: de 54.7% en 1981 pas a 58.4% en 1993 y a 61.8% en el ao 2000. La edad mediana de la poblacin aument durante los periodos observados, habindose iniciado un proceso de envejecimiento de la poblacin.
Grfico 3-3 Pirmide y distribucin de la poblacin segn sexo y grupos de edad (en miles de habitantes)
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Fuente: INEI. Elaboracin: MINAG - Direccin General de informacin Agraria.
Relacionando los grupos de edad, en 1993, por cada 10 personas que estn en edad de desarrollar una actividad econmicamente productiva (15 a 64 aos) haba 7 personas en edad inactiva (menores de 15 aos y de 65 a ms aos). Esto quiere decir que la relacin de dependencia demogrfica es de 62.4%, inferior a la observada en 1993, que fue de 71.4% y muy por debajo de la observada en 1981, que fue de 82.9%. La poblacin total nativa de la selva en 1993 lleg a ms de 299 mil habitantes, de los cuales el 81% se concentr en los departamentos de Loreto, Junn, Amazonas y Ucayali.
3.1.2 FACTORES QUE INFLUYEN EL CRECIMIENTO DEMOGRFICO
La tasa de crecimiento poblacional es influenciada por las variaciones en los ndices de mortalidad y migracin. Entre 1990 y 2000, la tasa bruta de mortalidad estimada descendi de 7.2 a 6.3 muertes por cada mil habitantes, y la tasa de emigracin neta vari de 3.1 a 0.7 por cada mil habitantes. Sin embargo, el principal factor determinante del crecimiento demogrfico del pas es la tasa de fecundidad30. La tasa global de fecundidad disminuy de 3.7 a 3.0 hijos por mujer, durante el periodo 1993-2002. Los estimados actuales muestran grandes diferencias regionales, pues en reas rurales la tasa es de 4.6 hijos por mujer, ms del doble de hijos que aquellas que residen en el rea urbana, que tienen 2.1 hijos por mujer (Grfico 3-4). De igual modo, en la selva tiende a ser 2 a 3 veces mayor que en la costa. El descenso ms significativo de la tasa de fecundidad en el periodo antes mencionado se dio en el rea urbana al reducirse 28%, mientras que en el rea rural el descenso fue de 25%. La tendencia declinante del ritmo de crecimiento poblacional se explica fundamentalmente por el aumento de uso de mtodos anticonceptivos, la mejora de los niveles educativos de la poblacin y la mayor concentracin urbana. El uso de mtodos anticonceptivos modernos casi se duplic entre 1993 y 1999, llegando actualmente a 41.3%, frente al 22.9% de uso de mtodos tradicionales. El nivel de educacin formal es otro factor en la disminucin de la tasa de fertilidad, dado que la tasa de fertilidad de las personas sin educacin formal es de 5.9 hijos por mujer, mientras que completar la educacin primaria reduce la fertilidad a 4.3 y completar la secundaria la reduce a 2.631.
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Nmero de hijos nacidos vivos en promedio por mujer en edad reproductiva. INEI (2000).
Grfico 3-4 Tasa global de fecundidad, 1993, 2002 (nmero de hijos por mujer)
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Fuente: INEI. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
3.2 FACTORES RELACIONADOS AL ACCESO Los niveles de ingreso y las oportunidades de empleo estable de una poblacin son los principales determinantes de su nivel de acceso a una alimentacin adecuada, que permita un desarrollo personal saludable.
3.2.1 INGRESO Y PODER ADQUISITIVO
A nivel mundial, el Per est situado en la categora de pases de ingreso medio bajo, pues su nivel de ingreso per cpita, segn los clculos del Banco Mundial, se ubica en los US$ 2,100. Cabe sealar que durante la primera mitad de la dcada pasada e incluso hasta el ao 1997, el ingreso per cpita peruano haba seguido una trayectoria ascendente, habindose incrementado desde aproximadamente US$ 1,700 hasta US$ 2,400. A partir del ao 1998 se inici una trayectoria decreciente que llev a que el ingreso se reduzca hasta los US$ 2,100 sealados en el ao 2000 (Grfico 3-5). Grfico 3-5 Per: ingreso per cpita, 1996-2000
Fuente: Banco Mundial Elaboracin: MINAG-Direccin General de Informacin Agraria
Sin embargo, debe tomarse en cuenta que una comparacin entre los ingresos per cpita de los pases no es exacta para determinar la capacidad del ingreso de satisfacer las necesidades de sus habitantes. Un anlisis ms exhaustivo debe considerar, por un lado, la desigualdad del ingreso, y por otro lado, el poder de compra de la moneda local. En este aspecto, el Banco Mundial ha realizado clculos del ingreso per cpita que incluyen el concepto de paridad de
poder de compra (PPP)32. Incorporando este concepto, el ingreso per cpita del Per se eleva a US$ 4,480 (Grfico 3-6). Este incremento se debe a que el costo de vida en el Per es significativamente menor al que se observa en los Estados Unidos33. As, si bien el ingreso per cpita peruano equivale al 6.7% del ingreso per cpita estadounidense, se eleva al 14% tomando en cuenta la paridad del poder de compra. Grfico 3-6 Efecto del PPP sobre el ingreso per cpita de pases, 1999
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Fuente: Banco Mundial. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
El costo de vida en el Per es uno de los pocos factores positivos que se ha venido consolidando a lo largo de la dcada, gracias en buena parte a la accin efectiva del Banco Central de Reserva de controlar la inflacin. Este indicador se encontraba a inicios de la dcada en los cuatro dgitos, y fue progresivamente controlado, llegando en los ltimos cuatro aos a afianzarse en tasas de un slo dgito. Ms aun, ya desde 1999 la inflacin se encuentra sostenidamente por debajo del 4% (Grfico 3-7), es decir, a niveles internacionales; y se espera que este indicador se reduzca an ms, a tasas inferiores al 3%. Grfico 3-7 Evolucin de la inflacin
Fuente: Banco Central de Reserva del Per Elaboracin: MINAG - Direccin General de informacin Agraria
32 33
Por su nombre en ingls Purchasing Power Parity. Se hace la comparacin con este pas debido a que para el clculo del PPP se toma como referencia el dlar internacional, que equivale al poder de compra de un dlar estadounidense en los Estados Unidos.
El anlisis separado de la variacin de los niveles de precios de los alimentos a nivel nacional permite observar de mejor manera el efecto de la reduccin de la inflacin en la capacidad de compra de alimentos de la poblacin34. A lo largo del territorio nacional, entre 1997 y el ao 2000, el costo de la canasta alimenticia, utilizada como referencia para estimar niveles de pobreza en el Per, sufri un abaratamiento que va del 6.5% hasta el 14.6%, segn la regin que se analice, siendo las regiones ms beneficiadas la sierra rural y la selva rural (Grfico 3-8). Grfico 3-8 Abaratamiento de la canasta de alimentos segn regiones (1997-2000) (porcentaje de variacin)
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Fuente: ENNIV 2000, Instituto Cunto. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Sin embargo, a pesar de los menores precios y del menor costo de vida, la reduccin de la actividad econmica fue mucho ms importante, al reducir el ingreso per cpita del pas. Ello ha redundado directamente en una disminucin del gasto real de las familias, que entre 1997 y el ao 2000 se contrajo 8.4%, mientras que entre 1994 y 1997 haba crecido 1.2%. Ms an, el gasto real en alimentos fue uno de los que ms se contrajo en el periodo mencionado, pues se redujo en 16.4%35. Este tipo de gasto, segn la ENNIV 2000, se redujo para todos los quintiles representativos de los distintos niveles de ingreso de las familias, lo cual quiere decir que incluso los hogares con mayores recursos redujeron su gasto en alimentos. Un determinante adicional de esta reduccin del gasto de las familias es su nivel de acceso al crdito. Segn el Instituto Cunto, en 1994 el 15.3% de los hogares tuvo acceso al crdito, situacin que mejor notablemente para 1997, en que este porcentaje subi al 32.2%. No obstante, la situacin se revirti nuevamente para el ao 2000, en que slo el 16.5% de los hogares tuvo acceso al crdito. Un anlisis regional de este indicador muestra diferencias importantes. As, por ejemplo, en el ao 2000 el 18% de los hogares de Lima Metropolitana tuvo acceso al crdito, mientras en el resto de las zonas urbanas la tasa se elev a 18.8%. En el caso de los hogares rurales, slo el 13% tuvo acceso al crdito, siendo incluso esta tasa ms baja que la observada en 1994, que fue de 16.1%. Un indicador ms exacto que el nivel de ingreso para medir la capacidad de la poblacin de satisfacer sus necesidades es el nivel de riqueza. No obstante, los recursos adicionales al ingreso que componen el nivel de riqueza de los peruanos es bastante limitado, sobre todo si se toman en cuenta los activos ms lquidos que finalmente son los que podran ser destinados al consumo de alimentos. En efecto, el nivel de ahorro en el Per es bajo incluso respecto a pases vecinos. As, mientras el nivel de ahorro interno en los ltimos aos de pases como Chile y Mxico se encuentra por encima del 20% de su PBI, en el Per esta tasa ha descendido de cerca de 19% a 17% en el ao 2000 (Grfico 3-9).
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35
Como se sabe, la inflacin se mide a travs de la variacin del ndice de Precios al Consumidor de Lima Metropolitana, que incluye una canasta de bienes en la que el rubro Alimentos constituye cerca del 60%. El gasto en vestido y calzado present la mayor contraccin: 21.5%.
De hecho, el bajo nivel de ingresos y la poca capacidad de ahorro del peruano promedio no es el problema ms grave que dificulta el acceso de la poblacin a los recursos alimenticios que requiere. Existe un problema mucho ms grave de distribucin del ingreso que se aprecia, en primera instancia, observando los niveles de pobreza existentes. Grfico 3-9 Financiamiento de la inversin
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Fuente: Banco Central de Reserva del Per. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
3.2.2 EL EMPLEO
Actualmente, el problema del empleo es uno de los ms graves que afecta al pas. El considerable crecimiento demogrfico de la poblacin desde los aos 50, ha implicado el crecimiento de grupos poblacionales en edad de trabajar. De otro lado, la tasa de participacin en la actividad econmica se ha incrementado en los ltimos aos (Grfico 3-10), produciendo un significativo crecimiento de la oferta total de trabajo. Las razones del incremento en la tasa de participacin pueden hallarse en el aumento de la participacin de la poblacin rural por el incremento de la oferta laboral no remunerada en la unidad agropecuaria36. La tasa de actividad del sector rural aument 8% entre 1997 y el ao 2000 (Grfico 3-10), ubicndose este incremento principalmente en los grupos de poblacin rural con menor nivel educativo. El incremento en la tasa de participacin, sumado al crecimiento demogrfico, ha provocado el crecimiento de la brecha entre oferta y demanda de trabajo. As, no slo existen ms personas en edad de trabajar, sino que adems ms personas quieren trabajar. Grfico 3-10 Tasa de actividad de la poblacin en edad de trabajar Tasa de actividad de la poblacin
Fuente: INEI Elaboracin: MINAG-Direccin General de Informacin Agraria

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Segn el Ministerio de Trabajo y Promocin Social (MTPS).
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Paralelamente, se ha producido una cada en los niveles de produccin, lo cual ha reducido los niveles de demanda de trabajo. Entonces tenemos que, por un lado, la oferta de trabajo se ha incrementado y, por otro, la produccin se ha reducido, lo que implica que las tasas de desempleo hayan aumentado. Sin embargo, los niveles de desempleo no han crecido en forma significativa. Entre 1997 y el ao 2000, las tasas de desempleo han fluctuado alrededor del 7%. Esto se explica por la existencia de otras vas de ajuste en el mercado de trabajo, como el subempleo. Para el ao 2000, la tasa de subempleo se calcula en 42.9% para el total de la poblacin urbana. Los sectores generadores de empleo informal ms importantes en el sector urbano son la agricultura y la construccin, donde ms del 50% de la gente empleada lo es de manera informal (Grfico 3-11). Grfico 3-11 Evolucin de PBI y tasa de empleo Tasa de subempleo urbano (en porcentaje)
Fuente: INEI, Ministerio de Trabajo y Promocin Social. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Lo grave de esta situacin es que las condiciones para el trabajador son cada vez ms precarias, es decir, sin contratos y con pocos o ningn beneficio social. Incluso, los trabajadores adecuadamente empleados tienen contratos de corto plazo, en los que tampoco se incluye beneficios sociales. Y en este contexto, es justamente el trabajo informal la mayor fuente de ingresos de los ms pobres. Un clculo preliminar, con la informacin de la Encuesta de Hogares del INEI del ao 2001, revela que el quintil ms rico de trabajadores dependientes e independientes, tiene ingresos 50 veces ms alto que el quintil ms pobre. Incluso, entre los dos quintiles ms pobres las diferencias son abismales, de modo que el segundo quintil recibe un ingreso 4.4 veces ms alto que el primero (Cuadro 3-1). Cuadro 3-1 Medio de ingreso imputado por actividad principal y secundaria para trabajadores dependientes e independientes, 2001
Grupo de trabajadores 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Quintil Ingreso (S/.) 87.14 383.21 837.95 1,483.86 4,335.44
Fuente: INEI ENAHO 2001 IV Trimestre. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Por otro lado, uno de los rasgos que caracteriza la situacin del empleo es la disminucin de la tasa de desempleo para los grupos de la poblacin con los ms bajos niveles educativos, mientras que los grupos con educacin secundaria o superior han incrementado sus tasas de desempleo (Grfico 3-12).
Grfico 3-12 Evolucin del desempleo por logro educativo (en porcentaje)
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Adems del subempleo, otra de las razones que explica las bajas tasas de desocupacin en el Per es la duracin del desempleo en el Per. Los cambios dinmicos que se producen en el desempleo hacen que los desempleados no sean siempre los mismos. En promedio un 41.3% no permanecen en la misma situacin laboral y slo el 39.7% mantuvo su empleo todo el ao37. Por otro lado, los sueldos y salarios a pesar de que han evolucionado positivamente, de acuerdo a la evolucin de la inflacin, han visto caer su tasa de crecimiento en el transcurso de los ltimos aos. En suma, en los ltimos aos, si bien se han generado nuevos empleos, los que se han generado son malos para los trabajadores en trminos cualitativos, por lo que no ha originado un cambio importante en las condiciones de vida de los peruanos. Gnero y Empleo La participacin de las mujeres en el mercado laboral ha ido en aumento en el ltimo quinquenio. Para el ao 2000, el 43% de la poblacin urbana ocupada eran mujeres. Sin embargo, las condiciones de empleo al que acceden son precarias. Las mujeres tienden a ocupar los peores empleos en trminos de contrato, remuneraciones, y beneficios sociales, entre otros. Las ms altas tasas de subempleo las obtienen las mujeres: el 49% de mujeres est subempleada, mientras que en los hombres la cifra es 38%. La agricultura y el comercio son las actividades que mayor porcentaje de subempleadas tienen. Las actividades econmicas que ms ocupan mujeres son las de servicios comunitarios y sociales, y las actividades comerciales. Tal situacin puede ser reflejo de los pocos avances que ha habido en los ltimos cinco aos en cuanto al logro educativo de las mujeres. Entre 1997 y el ao 2000, los aos promedio de educacin han permanecido alrededor de 7 aos. Asimismo, es preocupante que en general se han reducido los porcentajes de mujeres que acceden a la educacin (Grfico 3-13), principalmente universitaria. Si bien es cierto que ha habido un ligero aumento en el acceso a educacin superior no universitaria, ello responde a un fenmeno de proliferacin de centros de estudios ocupacionales con escasa calidad de formacin.
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Chacaltana, Juan (2000). pp. 49-64.
Grfico 3-13 Logro educativo alcanzado por mujeres de 15 y ms aos de edad (en porcentaje)
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3.2.3 RESERVAS INTERNACIONALES
La capacidad adquisitiva de un pas, o su posicin frente al resto del mundo en trminos de intercambio, puede conocerse a travs de sus reservas internacionales netas (RIN). En la ltima dcada, el Per ha enfrentado significativos cambios en su poltica externa. Se inici un proceso de integracin con el mundo y, desde entonces, la posicin de las RIN ha ido en mejora significativa, impulsadas por el periodo expansivo de los primeros aos de la reforma. Sin embargo, en los ltimos 5 aos, el efecto expansivo fue diluyndose, producto de la aplicacin de polticas econmicas artificialmente expansivas que no lograron mantener un efecto sostenido. A ello se le suma el contexto internacional negativo de las crisis internacionales y el Fenmeno de El Nio que tambin ocasion estragos sobre la produccin nacional. Bajo este contexto, la balanza de pagos inici un retroceso en saldo a partir de 1998 y ha permanecido en tal trayectoria desde entonces. Grfico 3-14 Reservas internacionales netas (millones de US$)
12,000 10,169 10,000 8,540 8,000 6,641 6,000 4,000 2,742 2,000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2,001 1,304 5,718 9,183 8,404 8,180
Fuente: Banco Central de Reserva del Per. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
El caos poltico tambin tuvo efectos negativos en la posicin peruana, de modo que se produjo una paralizacin de la entrada de nuevos flujos de inversin de largo plazo. No obstante, para fines del ao 2000 la posicin de la liquidez internacional permaneci slida, en parte gracias al incremento de exportaciones de harina de pescado en particular y al incremento de precios de exportacin. Asimismo, para fines del ao 2000 se produce una significativa reduccin en el flujo negativo de capitales de corto plazo.
3.3 FACTORES RELACIONADOS A LA DISPONIBILIDAD En el Per, la disponibilidad de alimentos es determinada en primer lugar por la oferta de productos de origen nacional, proveniente de los sectores agropecuario, pesquero e industrial. La segunda fuente de oferta de alimentos es el frente externo, de manera especfica las importaciones y, en menor medida, las donaciones de alimentos. El anlisis de los factores que afectan la disponibilidad de los alimentos hace necesario el conocimiento de las caractersticas de la oferta alimentaria peruana, la magnitud de nuestra dependencia externa, y las principales restricciones de la agricultura peruana y de la pesca para consumo humano.
3.3.1 LAS FUENTES DE OFERTA ALIMENTARIA EN EL PER
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La principal fuente de oferta de productos alimenticios en el Per es la produccin nacional, proveniente de los sectores agrario, pesquero e industrial alimentario. De los tres sectores mencionados, es la agricultura la que contribuye en mayor proporcin a la oferta nacional de alimentos con un 56% de la produccin total, mientras que la industria alimentaria colabora con un 39% y la pesca con el 6% restante, segn datos del ao 199438 (Grfico 3-15). Grfico 3-15 Composicin sectorial de la oferta de alimentos, 1994
Fuente: INEI Direccin Nacional de Cuentas Nacionales. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
La oferta agropecuaria El Per es un pas agrario, aunque algunos indicadores como el PBI y los indicadores de comercio exterior no refuercen esta afirmacin39. Los indicadores de poblacin econmicamente activa dependiente de la agricultura40, la superficie agropecuaria y forestal, y la alta biodiversidad natural sustentan la naturaleza agraria del pas. Gracias a esto, el Per es capaz de procurarse buena parte de su sustento alimenticio mediante la produccin agropecuaria interna. Esta capacidad ha mejorado a lo largo de la ltima dcada, en la medida en que la produccin agropecuaria ha tenido un crecimiento importante, tanto en trminos agregados como per cpita (Grfico 3-16). No obstante, la produccin agropecuaria sufre de una alta variabilidad, debido a factores climticos y de rentabilidad.
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Estos datos estn basados en la informacin agregada de producto bruto interno de tres sectores econmicos: agricultura, pesca y manufactura (INEI, 2000b). Se hace la salvedad que en agricultura se incluye productos que se dirigen a la demanda intermedia (e.g. arroz cscara, caa de azcar) y productos destinados al consumo humano no directo (e.g. maz amarillo duro), pero se excluye productos no destinados al consumo humano (e.g. algodn, flores, madera, lana). En el caso de la industria alimentaria, se incluye productos destinados al consumo humano no directo (e.g. alimentos balanceados). Las harinas, aceites y conservas de pescado cuantificados dentro de la industria alimentaria y no dentro del sector pesquero. En el ao 2000, el sector agrario represent el 9% del PBI total, el 9% del total de exportaciones y el 11% del total de importaciones (INEI, Aduanas). De la agricultura depende el 31% de la poblacin econmicamente activa, cifra que se eleva al 75% en el medio rural (ENAHO IV Trim. 2000, ENNIV).
Grfico 3-16 Producto bruto agropecuario total y per cpita (a precios de 1994)
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Fuente: MINAG - Direccin General de informacin Agraria, INEI. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
En el periodo 1996-2001, el sector agrario creci a una tasa promedio anual de 5%, manteniendo un ritmo de crecimiento lento pero sostenido, a pesar de los efectos negativos del Fenmeno de El Nio durante el periodo 1997-1998. El subsector pecuario present un desarrollo ms dinmico, alcanzando a una tasa de crecimiento promedio anual en el periodo de 6.5%, frente a un crecimiento de 4% del subsector agrcola a lo largo del periodo. En el ao 2001 se produjo una ligera cada de 0.6% de la produccin agraria, causada por una reduccin en el subsector agrcola. Los productos agrcolas de mayor importancia, por su contribucin econmica al valor bruto de la produccin (VBP) agropecuario o por el nmero de hectreas dedicadas a su produccin, son: papa, alfalfa, arroz, caf, caa de azcar, pltano, maz amarillo duro, yuca, menestras, algodn, esprragos, maz amilceo, maz choclo, cebada y trigo. La produccin pecuaria de mayor importancia son: ave, vacuno, leche, porcino, ovino y huevos. En 2000, el subsector agrcola contribuy con el 57% del VBP agrario, y subsector pecuario con el restante 43% (Cuadro 3-2). De todos los alimentos, que ms resaltan por su contribucin al VBP agropecuario son la carne de ave, la carne de vacuno, la papa y el arroz. Cuadro 3-2 Participacin de principales productos en el VBP agropecuario, 2001 (en porcentaje del VBP)
Subsector agrcola Papa Alfalfa Arroz cscara Caf Caa de azcar Pltano Maz amarillo duro Yuca % 7.2 6.1 4.9 3.4 3.4 3.1 2.9 2.0 TOTAL AGRICOLA 57.0 TOTAL PECUARIO 43.0 Subsector agrcola Menestras Algodn rama Esprrago Maz amilceo Maz choclo Trigo Cebada grano % 1.7 1.4 1.5 1.2 1.0 0.6 0.5 Subsector pecuario Ave Vacuno Leche Porcino Ovino Huevo Camlido % 20.6 8.0 3.8 2.9 2.6 2.3 0.6
Fuente y elaboracin: MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
En los ltimos aos, los principales productos agropecuarios presentaron, en general, un aumento en sus volmenes de produccin, manteniendo y en algunos casos superando, la tendencia creciente anterior. De estos, los que presentaron una mayor tasa promedio anual de crecimiento durante el periodo 1996-2001 fueron: maz amarillo duro (13.7%), maz choclo (12.8%), arroz cscara (11.5%), caf (8.7%), esprrago (8.2), ovino (9.9%) y ave (8.7%). Los que mostraron
un crecimiento promedio anual ms modesto pero sostenido fueron: yuca (4.3%), pltano (3.0%), menestras (2.9%), huevo (4.7%), vacuno (4.6%) y leche (4.3%). Los que presentaron un crecimiento fluctuante fueron: trigo (5.3%), caa de azcar (4.6%), cebada (3.5%) y maz amilceo (0.8%). La papa tuvo un crecimiento significativo hasta el ao 2000 (9.3%), luego de lo cual present un decrecimiento de 18.2% (Grfico 3-17). Grfico 3-17 Produccin de principales productos agropecuarios (en miles de TM)
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Fuente y elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
En conclusin, la produccin agropecuaria mantuvo una tendencia sostenida al crecimiento a lo largo de la ltima dcada, tendencia que se reverti temporalmente por efecto del Fenmeno El Nio en 1992-93 y en 1997-98. Los productos alimenticios que mostraron mayor susceptibilidad al fenmeno fueron: la caa de azcar, la cebada, el trigo, las menestras y el maz amilceo; mientras que el arroz, la yuca, el maz choclo, el maz amarillo duro, el caf y los productos pecuarios fueron los menos susceptibles. La industria alimentaria La industria de alimentos, al igual que la produccin agropecuaria, realiza tambin una contribucin importante a la oferta de productos alimenticios en el pas y ha seguido una trayectoria creciente a lo largo de la dcada anterior, de acuerdo a los datos de producto bruto interno del INEI correspondientes a la industria alimentaria (Grfico 3-18).
Grfico 3-18 Producto bruto de las industrias alimentarias total y per cpita41 (a precios de 1994)
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Fuente: INEI Direccin de Cuentas Nacionales. Elaboracin: MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
Segn la Encuesta Anual de Estadstica Manufacturera de 1996, los principales subsectores de la industria manufacturera relacionados con los alimentos, en trminos de su contribucin al VBP industrial, son: bebidas malteadas y de malta (e.g. cerveza), los productos de molinera (e.g. harina de trigo, smola de trigo, arroz pilado) y las bebidas no alcohlicas (e.g. bebidas gaseosas). Le siguen en importancia los alimentos preparados para animales; los productos lcteos; los aceites y grasas vegetales y animales; la elaboracin de azcar, la elaboracin y conservacin de frutas, legumbres y hortalizas; la elaboracin de cacao, chocolate y productos de confitera, y las carnes y productos crnicos42 (Cuadro 3-3). Estos datos permiten observar que los principales productos de la industria de alimentos no necesariamente presentan un alto valor nutricional. Cuadro 3-3 Participacin de los subsectores alimentarios en el VBP industrial, 1996
Subsector industrial Elaboracin de bebidas malteadas y de malta Productos de molinera Bebidas no alcohlicas y refrescantes. Aguas minerales Alimentos preparados para animales Productos lcteos Aceites y grasas de origen vegetal y animal Elaboracin de azcar Elaboracin y conservacin de frutas, legumbres y hortalizas Elaboracin de cacao y chocolate. Productos de confitera Carnes y productos crnicos
Fuente: MITINCI Direccin de Estudios Sectoriales. Elaboracin: MINAG - Direccin General de informacin Agraria.
Miles de US$ 989,151 795,930 687,878 495,918 474,296 453,466 284,076 227,377 180,832 92,164
% VBP total industrial 4.69 3.77 3.26 2.35 2.25 2.15 1.35 1.08 0.86 0.44
Al analizar el desempeo de los subsectores industrial alimentarios durante el periodo 19952000, se puede observar que aquellos que presentaron el mayor crecimiento de volumen productivo fueron las carnes y productos crnicos; los elaborados de frutas, legumbres y hortalizas; los productos lcteos; los alimentos preparados para animales y las bebidas no alcohlicas. Los
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La estimacin del PBI manufacturero por parte del INEI y del MITINCI toma en cuenta la clasificacin industrial internacional uniforme (CIIU) y considera entre los productos alimenticios y bebidas (que conforman la industria alimentaria) a los rubros de harinas, conservas y productos de pescado, as como a los alimentos balanceados para animales y las bebidas alcohlicas, entre otros. Basado en la clasificacin industrial internacional uniforme (CIIU Revisin 3) (MITINCI, 2001).
subsectores de aceites y grasas vegetales y animales y los productos de molinera tuvieron una tendencia creciente, aunque de menor magnitud, a excepcin del arroz pilado que mostr un gran crecimiento (Grfico 3-19). Grfico 3-19 Produccin de principales productos de industria alimentaria (en miles de TM)
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Fuente: MITINCI - Direccin Nacional de Industrias. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
La produccin de la industria azucarera present un comportamiento errtico, debido en parte a los problemas de los complejos azucareros: parcelacin de la tierra, descapitalizacin, obsolescencia de la maquinaria, apertura comercial, a lo que se sumaron los efectos negativos generados por el Fenmeno El Nio. Los subsectores de productos del cacao y confitera y la industria cervecera presentaron tambin comportamientos irregulares y con tasas negativas de crecimiento promedio anual. El subsector de harinas, conservas y productos del pescado present una tasa promedio de crecimiento anual de 5.3%, presentando un comportamiento fluctuante a lo largo del periodo debido principalmente a los efectos del Fenmeno El Nio. La oferta pesquera En el contexto mundial, el Per ocupa el primer lugar en niveles de captura de recursos marinos y se mantiene segundo en volmenes totales, que consideran los recursos de la pesca y la acuicultura. En trminos de contribucin a la economa nacional, para el periodo 1996-2000, los recursos pesqueros han representado un porcentaje del PBI entre 1.2% y 1.4%, a excepcin de 1998, que muestra una disminucin a 0.8 %. En trminos del comercio exterior, el sector pesquero constituye el segundo sector en la generacin de divisas, despus del minero. En trminos de volmenes de produccin, la pesca es una actividad mayormente dependiente de la disponibilidad del recurso marino43, el cual se ve fuertemente influenciado por los factores climticos como el calentamiento de las aguas por efecto del Fenmeno El Nio, determinando fluctuaciones que no permiten identificar una tendencia positiva de la produccin en la ltima dcada (Grfico 3-20).
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En su mayor parte, la pesca no es de produccin manejada.
Grfico 3-20 Producto bruto pesquero total y per cpita (a precios de 1994)
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Fuente: INEI Direccin de Cuentas Nacionales. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Si bien se ha reportado un nmero mayor a 730 especies de pescado en nuestro mar, las ms importantes son las pelgicas, anchoveta, sardina, jurel y caballa. Dichas especies representan en aos normales el 95% del volumen total de las capturas destinndose mayormente al consumo humano indirecto, a travs de la produccin de harina y aceite de pescado (Grfico 3-21). Grfico 3-21 Desembarque de especies hidrobiolgicas
Fuente: MINPES Oficina General de Estadstica e Informtica. Elaboracin: Instituto Tecnolgico Pesquero.
En este sentido, se observa que la oferta total de productos pesqueros para consumo humano directo est poco afectada por los fenmenos climticos; no obstante la composicin de las especies ofertadas, muestra variaciones en algunos casos significativas; este comportamiento se explica porque dicho fenmeno favorece la migracin de especies como el atn, el perico y otras, propias de aguas calientes que se acercan al litoral, ampliando la diversidad de productos disponibles para la pesca y favoreciendo su mayor accesibilidad a la pesca artesanal. En el Grfico 3-22 se muestra la variacin de los desembarque para las principales especies destinadas al consumo humano directo.
Grfico 3-22 Desembarque de especies para consumo humano directo (en miles de TM)
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Fuente: MINPES Oficina General de Estadstica e Informtica. Elaboracin: Instituto Tecnolgico Pesquero.
Las importaciones y donaciones La segunda fuente importante de oferta de alimentos son las importaciones. En la ltima dcada, las importaciones de alimentos se han casi duplicado en trminos de valor, pero con una tendencia decreciente en su nivel de participacin en el total de las importaciones peruanas, siendo sustituidas por mayores volmenes de produccin nacional. El valor FOB de las importaciones de productos alimenticios creci de US$ 698 millones en 1993 hasta US$ 1,171 millones en 1996, para decrecer luego a US$ 860 millones en el ao 2001 (Grfico 3-23). Los mayores rubros de las importaciones de alimentos corresponden a bienes de consumo elaborados y productos primarios para la industria. Grfico 3-23 Balanza comercial de alimentos, 1993-2001 (en millones de US$)
Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas. Elaboracin: MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
La tendencia de las importaciones de alimentos en la ltima dcada presenta un punto de quiebre en su comportamiento, hasta entonces ascendente, que coincide con el inicio de la recesin en 1997. Segn datos de aduanas, en los ltimos aos se observ una tendencia creciente de la balanza comercial de alimentos44; llegndose a producir un equilibrio de la balanza a partir de 1997, gracias al mantenimiento del crecimiento de las exportaciones y a un estancamiento y reduccin de las importaciones (Grfico 3-23). Luego de un retorno temporal al dficit comercial alimentario en 1998, en los aos 1999-2000 se apreci una reduccin de las importaciones que gener modestos supervits comerciales y que puede ser atribuido al estancamiento de la demanda interna y del consumo. En el ao 2001 se observ una reduccin del supervit comercial, causada principalmente por el incremento de las importaciones de productos como el trigo, los aceites y el maz amarillo duro, entre otros. Los productos agropecuarios y agroindustriales importados de mayor importancia en trminos de volumen en los ltimos aos son el trigo, el maz amarillo duro, la torta de soya, el azcar, el aceite de soya y el arroz. De estos, las importaciones de trigo y aceite de soya mostraron una tendencia ascendente, las de maz amarillo duro mostraron un comportamiento fluctuante, mientras que las de azcar y arroz presentaron tendencias decrecientes, como efecto de los mayores niveles de produccin nacional (Grfico 3-24). Grfico 3-24 Principales importaciones de productos agropecuarios (en miles de TM)
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Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Finalmente, una fuente adicional de oferta de productos alimenticios la constituyen las donaciones. Las donaciones de alimentos a lo largo de la ltima dcada han promediado un valor de US$ 80 millones, lo cual equivale a menos del 1% de la oferta total de alimentos en el Per (Grfico 3-25). Ms aun, el nivel de donaciones en general ha ido decreciendo a lo largo de la dcada, debido probablemente a la aparente mejora en los indicadores macroeconmicos. Se proyecta que en el mediano plazo la poltica nacional de seguridad alimentaria prescinda de esta contribucin.
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La balanza comercial de alimentos toma en cuenta las siguientes secciones de la clasificacin de productos de Aduanas: Seccin I -animales vivos y productos del reino animal (exceptuando los animales vivos y los dems productos de origen animal); Seccin II - productos del reino vegetal (exceptuando plantas vivas, flores y materias trenzables); Seccin III - grasas y aceites animales o vegetales; y Seccin IV - productos de las industrias alimentarias (exceptuando los alimentos preparados para animales y el tabaco). Debe tomarse en cuenta que considerar nicamente volmenes de exportacin e importacin en trminos agregados puede sesgar el anlisis en la medida en que se estara obviando el hecho de que la composicin de las importaciones de alimentos difiere sustantivamente de la composicin de las exportaciones de alimentos, e incluso de la composicin del consumo interno.
Grfico 3-25 Donaciones
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Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
3.3.2 LA DEPENDENCIA EXTERNA
La dependencia externa constituye el porcentaje de alimentos consumidos dentro del pas que provienen de las importaciones. Clculos realizados en base a la Tabla Insumo Producto elaborado por el INEI (para recalcular el PBI nacional con base al ao 1994), permiten estimar los valores de dependencia externa para la demanda total de alimentos45. Segn los estimados de esta Tabla, la dependencia externa para la demanda total de alimentos alcanza el 9.4% del consumo interno, lo que significa que la produccin nacional provee el restante 90.6%. Sin embargo, si se descuenta las exportaciones de alimentos que el Per realiza (que equivalen aproximadamente a un 3.9% de la demanda total) y se consumiera internamente todos los alimentos producidos, nuestra dependencia de las importaciones se reducira a un 5.5% Cuadro 3-4 Satisfaccin de la demanda de alimentos segn fuentes de oferta, 1994 (en miles de nuevos soles de 1994)
Grupos de Productos Productos agropecuarios, caza y silvicultura Productos de la pesca Productos lcteos Preservacin de pescado Productos de molinera y panadera Azcar Otros productos alimenticios TOTAL Demanda Interna 16,678,303 2,425,450 1,535,754 298,812 4,560,456 1,023,689 9,049,977 35,572,441 Origen Importado 1,431,605 824 345,791 10,465 346,499 348,417 864,882 3,348,483 Origen Nacional 15,246,698 2,424,627 1,189,963 288,348 4,213,956 675,273 8,185,094 32,223,958 Depend. externa 8.6% 0.0% 22.5% 3.5% 7.6% 34.0% 9.6% 9.4% Exportaciones 559,869 6,017 4,055 364,261 60,755 67,053 330,188 1,392,200 % de la Demanda interna (5.2%) 0.2% (22.3%) 118.4% (6.3%) (27.5%) (5.9%) (5.5%)
Fuente: INEI Tabla Insumo Producto. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Al analizar los componentes de la demanda total, se observa que la dependencia externa llega a slo el 6.1% en el caso de la demanda final de alimentos y al 15.5% para la demanda intermedia de alimentos. Esto indica que nuestra capacidad de autoabastecimiento es mayor para el
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Se asume que la oferta total se compone de produccin e importaciones, y que la demanda total incluye la demanda intermedia (insumos o factores de produccin que los sectores productivos demandan entre s) y la demanda final (consumo de los individuos, inversin, acumulacin de inventarios, consumo del gobierno y exportaciones). En el caso de los alimentos, la demanda final para inversin, acumulacin de inventarios y consumo del gobierno en el ao 1994 es mnima, por lo que la demanda final se compone en la prctica por el consumo de los individuos y las exportaciones.
consumo de los individuos y las exportaciones que para el consumo de la industria nacional (Cuadro 3-5). Por otro lado, la capacidad de la economa peruana de autoabastecer a su poblacin de alimentos vara sustantivamente segn el tipo de demanda y por grupo alimenticio46. En el caso de los productos lcteos y el azcar, la dependencia externa es mucho mayor al promedio general y al de otros grupos de alimentos. As, la dependencia para la demanda total llega a 22.5% y 34.0% para los lcteos y el azcar, respectivamente (49.5% y 42.9% para la demanda intermedia y 17.4% y 29% para la demanda final, respectivamente - Cuadro 3-5). Asumiendo que los volmenes de exportacin de ambos grupos de alimentos sean destinados al consumo interno, los niveles de dependencia se mantienen en 22.3% en el caso de productos lcteos y en 27.5% en el caso del azcar (Cuadro 3-4). En ambos casos, se concluye que los niveles de importacin responden ms a un factor de insuficiente produccin del recurso que a condiciones de calidad y precio que orienten las preferencias de los consumidores hacia productos importados. En un segundo nivel de dependencia, ms cercano al promedio nacional, se encuentran los grupos de productos agropecuarios, preservacin de pescado, molinera y panadera, y el rubro de otros productos alimenticios. El nivel de dependencia para la demanda total de estos productos flucta entre 3.5% y 9.6%. De redireccionar las exportaciones al mercado interno, la dependencia del exterior se volvera nula en los productos de preservacin de pescado (conservas), y se reducira a valores entre 5.2% y 6.3%, en el caso de los productos agropecuarios, molinera y panadera y otros productos alimenticios (Cuadro 3-4). En estos casos se puede concluir, entonces, que buena parte de las importaciones de estos productos alimenticios responden ms a factores de calidad y precio que a necesidades de abastecimiento. Cuadro 3-5 Dependencia externa de alimentos segn tipo de demanda, 1994
Grupos de Productos Productos agropecuarios, caza y silvicultura Productos de la pesca Productos lcteos Preservacin de pescado Productos de molinera y panadera Azcar Otros productos alimenticios TOTAL
Fuente: INEI Tabla Insumo Producto. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
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Demanda intermedia 12.2% 0.1% 49.5% 8.9% 18.6% 42.9% 23.7% 15.5%
Demanda final 5.4% 0.0% 17.4% 3.2% 5.2% 29.0% 4.7% 6.1%
Finalmente, los productos de la pesca se encuentran en un nivel de dependencia nulo, dado que todo lo consumido, tanto por el consumidor final como por las industrias de transformacin, proviene exclusivamente de la produccin interna. El anlisis combinado de la tendencia de produccin, importaciones y exportaciones de los principales productos de la canasta de alimentos permite estimar la tendencia en los niveles de dependencia en los aos posteriores a 1994. Los datos de la balanza comercial de alimentos presentados anteriormente (Grfico 3-22), sugieren que a lo largo de la ltima dcada nuestro nivel de dependencia del exterior se ha reducido. El clculo de la capacidad de satisfaccin de la demanda aparente de algunos productos de la canasta de alimentos permite confirmar la tendencia a la reduccin de la dependencia externa en la mayora de estos productos (Grfico 3-26). A lo largo de la ltima dcada se ha producido una reduccin progresiva de la dependencia externa de los productos de mayor consumo aparente en el pas. Esto se ha dado en los principales productos alimenticios, con excepcin del trigo, donde se mantiene una elevada depen46
INEI (1999) separa los recursos en siete grandes grupos alimenticios: 1) productos agropecuarios, de caza y silvicultura; 2) productos de la pesca; 3) productos lcteos; 4) preservacin de pescado (conservas); 5) productos de molinera y panadera; 6) azcar; y 7) otros productos alimenticios.
dencia externa debido a la limitada capacidad de la produccin nacional de satisfacer la demanda. La dependencia externa del trigo ha fluctuado entre 88% y 92% durante la dcada pasada, pero se estima que el potencial de crecimiento del autoabastecimiento podra llegar a valores cercanos al 20%. Grfico 3-26 Capacidad interna de satisfaccin de la demanda aparente47 de principales alimentos, 1991-2001
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Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas, MINAG Direccin General de Informacin Agraria. Elaboracin: MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
Otros productos donde se mantienen moderados niveles de dependencia son el maz amarillo duro, la cebada y el azcar, aunque en todos estos casos la tendencia es hacia el aumento de la capacidad interna de satisfaccin de la demanda. En el caso del maz amarillo duro, esta capacidad de autoabastecimiento subi del 48% al 55% en el periodo 1991-2001, y en el caso de cebada del 70% al 77% entre 1991 y 2000. El azcar mostr un comportamiento altamente fluctuante tanto de su produccin como de su importacin, e incluso exportacin, a lo largo de la dcada pasada, determinando que la capacidad de autoabastecimiento flucte entre 51% y 84%. El arroz es uno de los productos de la canasta de alimentos cuyo consumo aparente se increment significativamente a lo largo de la dcada y que ha mostrado de igual forma una reduccin dramtica en su dependencia externa, como resultado del incremento sostenido de la produccin nacional y de la reduccin de las importaciones. La dependencia externa de este producto lleg a 42% en 1992 y se redujo progresivamente hasta llegar a 4% en el ao 2001. Las menestras mantienen una relativamente baja dependencia externa, la cual sin embargo ha mostrado una tendencia fluctuante en la ltima dcada, a pesar del incremento progresivo de la produccin nacional. As, la dependencia externa fluctu entre 7% y 21% a lo largo de los ltimos aos, siendo actualmente alrededor de 11%. Los productos pecuarios muestran una muy baja dependencia externa, siendo la tendencia actual a que esta se reduzca an ms. La leche, por ejemplo, mantuvo un nivel de dependencia externa promedio anual de alrededor de 4%, que se increment hasta 5% a mediados de la dcada por un incremento de las importaciones de leche en polvo, pero que luego se redujo en forma gradual a niveles cercanos al 2%. Por otro lado, la carne de ave, tiene un nivel de dependencia externa entre 0.5% y 1%. Similares niveles tienen la carne de vacuno y porcino. Finalmente, existen varios productos de alto consumo por parte de la poblacin en los cuales el pas es casi plenamente autosuficiente, tales como la papa, el pltano, la yuca, el maz amilceo, el maz choclo, el camote, las hortalizas, los pescados, los huevos y gran parte de las frutas. La estimacin de la dependencia en trminos de caloras evidencia que sta es sustantivamente superior a la que se da en trminos del valor de los productos consumidos. Para dicha estimacin, se toma una muestra del tipo de alimentos que ms contribuye a la racin calrica promedio de
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Proporcin del volumen total de alimentos disponibles para el consumo humano y registrado estadsticamente en el territorio nacional en el ao calendario que proviene de la produccin nacional. Se calcul con la frmula: produccin / (produccin + importaciones exportaciones).
los peruanos: los cereales. En efecto, los cereales constituyen cerca del 50% de la racin calrica diaria promedio, complementada por tubrculos y races, que constituyen un 10% adicional. De los cereales consumidos en el Per, el 40% aproximadamente es provisto por la oferta domstica y el 60% restante es de procedencia importada. Esto significa que, tomando nicamente la muestra de cereales, nuestra dependencia externa en trminos de caloras asciende a cerca del 30%.
3.3.3 PRINCIPALES RESTRICCIONES DE LA PRODUCCIN ALIMENTARIA
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En la agricultura peruana
Rentabilidad A pesar de las mejoras experimentadas en algunos rubros, la agricultura generalmente no ha evidenciado altas tasas de retorno y presenta una baja rentabilidad. Si bien carece de indicadores confiables de evolucin de la rentabilidad agropecuaria, tanto a nivel agregado como por lneas de produccin, existen indicios que sugieren que la rentabilidad agropecuaria se ha mantenido en niveles bastante bajos o aun negativos. Uno de estos indicios proviene de los bajos y decrecientes precios obtenidos en las subastas pblicas de tierras privatizadas de los grandes proyectos de riego en la costa, donde se ubica el sector ms moderno de la agricultura comercial. Otro indicio es que en las ltimas dcadas no se ha generado un sector agroexportador moderno y competitivo en los mercados mundiales. Las principales razones de la baja rentabilidad de la agricultura son la baja productividad de los factores de produccin (tierras, mano de obra, capitales y gestin) y los bajos precios de los productos agropecuarios. La baja productividad de la mano de obra encuentra su origen en que gran parte del trabajo agrcola es redundante, especialmente en condiciones de extrema pobreza48, as como en el bajo nivel educativo de los productores agropecuarios. Ms de tres cuartos de los productores rurales tienen un nivel educativo menor o igual a la primaria, y slo el 4% tiene un nivel superior (Grfico 3-27). A esto se suma la ausencia de cultura empresarial de la mayora de productores agropecuarios, pues las decisiones de siembra e inversiones se hacen principalmente en base a la costumbre y no en funcin al mercado49. Grfico 3-27 Nivel de educacin alcanzado por productores agropecuarios
Fuente: INEI - III CENAGRO 1994. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Los bajos precios de los productos agropecuarios se explican, entre otros factores, por los altos costos de transaccin de los servicios financieros y no financieros, las ineficiencias de la comercializacin agropecuaria, la competencia de alimentos importados y la depresin en la capacidad de gasto de las familias causada por la recesin econmica. Otras razones de la baja rentabilidad son el predominio del minifundio y la pequea propiedad, la falta de organizacin de los productores, la falta de asistencia tcnica y la deficiente infraestructura econmica en el medio rural.
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Riordan et al. (2002). Slo el 15% toman sus decisiones de qu sembrar en base al mercado, mientras que el 57% tienden a sembrar los mismos cultivos cada campaa (III CENAGRO 1994).
Disponibilidad, degradacin y fragmentacin de las tierras La relacin superficie agrcola / territorio nacional del Per es una de las ms bajas del mundo. Las tierras aptas para la agricultura son escasas: slo el 5.9% del territorio nacional (7.6 millones de hectreas) son tierras aptas para cultivos (en limpio y permanentes) y 13.9% (17.9 millones de hectreas) lo son para pastos. En contraste, las tierras con aptitud para la produccin forestal llegan al 38% del territorio nacional, mientras que las tierras de proteccin, i.e. sin potencial productivo, ocupan la mayor extensin del territorio. Por la capacidad de uso mayor de sus tierras, el Per tiene condiciones para ser un pas ms forestal y ganadero que agrcola. Geogrficamente, las tierras de cultivo estn distribuidas proporcionalmente en todo el pas, aunque con cierto predominio en la selva (4.6 millones de hectreas), mientras que los pastos se concentran principalmente en la sierra (10.6 millones de hectreas) (Grfico 3-28). Grfico 3-28 Tierras segn capacidad de uso mayor (en % de territorio nacional)
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Fuente: ONERN Clasificacin de las Tierras en el Per 1982. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
El total de superficie agrcola de las unidades agropecuarias existentes en el pas llega aproximadamente a 5.5 millones de hectreas, de las cuales slo 3.3 millones de hectreas estn siendo efectivamente utilizadas con cultivos transitorios, permanentes o asociados (Cuadro 3-6) 50. Esto representa el 43.2% del total de tierras con potencial agrcola, lo cual indica que las tierras agrcolas, adems de ser escasas, estn subutilizadas. De manera general, se puede afirmar que en la costa y en la selva las tierras cultivables estn subutilizadas, mientras que en la sierra stas se encuentran sobre utilizadas. Cuadro 3-6 Capacidad de uso de la superficie agropecuaria (en millones de hectreas)
Cultivos Transitorios Permanentes Subtotal Pastos naturales TOTAL
*Incluye cultivos asociados Fuente: ONERN, III CENAGRO 1994. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
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Potencial agropecuario 4.90 2.69 7.59 17.92 25.51
En uso agropecuario 2.12 1.16* 3.28 16.91 20.19
% utilizado 43.2 43.2 43.2 94.4 79.14
Los restantes 2.2 millones de hectreas incluyen tierras en barbecho, en descanso y no trabajadas (III CENAGRO 1994).
Por otro lado, la escasez de tierras cultivables se ve agravada por dos procesos paralelos, la urbanizacin de las reas agrcolas cercanas a las ciudades51 y la erosin de suelos. El 6.4% de los suelos en el Per tienen problemas de erosin severa, lo que representa 8.2 millones de hectreas, de las cuales el 31% se encuentra en la costa y el 65% se encuentra en la sierra (Grfico 3-29). Las causas de la erosin, adems del efecto de las precipitaciones y los vientos sobre la agreste configuracin topogrfica del pas, son la fuerte presin demogrfica, el uso de tierras para actividades contrarias a su capacidad de uso mayor, el uso inadecuado del agua, las prcticas de cultivo inadecuadas, la deforestacin y el sobrepastoreo. Adicionalmente, se estima que en la costa unas 300,000 hectreas de tierras de cultivo estn afectadas por problemas de salinizacin, la mitad de ellas de forma grave, debido al mal uso del agua de riego, lo cual genera una prdida de productividad y cuestiona las ventajas de las nuevas irrigaciones. Como resultado, se tiene la reduccin de la disponibilidad y capacidad productiva de las tierras cultivables del pas. Grfico 3-29 Superficie de la erosin severa por regiones naturales (miles de hectreas)
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Fuente: INRENA. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Una caracterstica de la propiedad de la tierra en el Per es su extrema fragmentacin, caracterizada por el reducido tamao de la unidad de produccin tpica y la dispersin de parcelas de un mismo propietario, como resultado de la parcelacin de la mayor parte de empresas asociativas y cooperativas creadas por la Reforma Agraria, y de la presin demogrfica sobre las escasas tierras disponibles. El 92% de las unidades agropecuarias del pas est compuesta por explotaciones con menos de 20 hectreas (84% menos de 10 hectreas y 70% menos de 5 hectreas) y concentra cerca del 16% de la superficie agropecuaria total y el 66% de la superficie agrcola (Grfico 3-30). El problema de la fragmentacin es mayor en el caso de las tierras agrcolas que en el caso de los pastos o bosques, donde la mayora de propiedades son de mediana o gran extensin, siendo as la distribucin de las tierras agrcolas socialmente ms equitativa. En promedio, la unidad de produccin tiene una extensin de 3.1 hectreas y est compuesta por 3.3 parcelas; situacin que se agrava en la sierra donde la extensin se reduce a 2.4 hectreas y el nmero de parcelas aumenta a 4.1. En consecuencia, la pequea propiedad campesina ocupa un lugar predominante en la produccin agrcola del pas, y representa adems el 95% de la PEA agropecuaria, el 72% del VBP total agrcola y el 60% del total de agroexportaciones52. Estas se concentran principalmente en la sierra del pas, con predominancia en los departamentos de Puno, Cajamarca, Cusco y Ancash53. Un sector crtico de la pequea propiedad lo constituyen los minifundios de menos de una hectrea, que representan el 24% del total de unidades agropecuarias (423 mil), los cuales tienen pocas capacidades de orientar su produccin al mercado y recibir crdito comercial, siendo mayormente una agricultura de subsistencia dedicada al autoconsumo.
51
52 53
El caso ms notorio es el de Lima Metropolitana, donde el rea urbana ha pasado del 32% en 1970 al 83% del rea total en 1995 (CONAM 2001). Convenio MINAG/GTZ CEPES (2001). Ibid.
Grfico 3-30 Nmero total y superficie total, agrcola y no agrcola de unidades agropecuarias segn tamao (en % del total)
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Fuente: FAO, MINAG - Direccin General de informacin Agraria. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Productividad agropecuaria Uno de los factores de la baja rentabilidad de la agricultura peruana es la baja productividad agropecuaria. Cuatro de los cultivos de importancia nacional (arroz, yuca, caf, algodn) tienen rendimientos que llegan al 60-80% del rendimiento promedio de los 10 primeros pases productores, mientras que otros cultivos de importancia (pltano, papa, cebada y maz) presentan rendimientos que no llegan ni al 40% (Grfico 3-31). Grfico 3-31 Per: rendimiento de los principales cultivos (como % del rendimiento promedio de los 10 mejores productores)
Fuente: FAO, MINAG - Direccin General de informacin Agraria. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Los rendimientos de los principales cultivos agrcolas han mostrado un comportamiento heterogneo (Grfico 3-32). La productividad de los principales cultivos alimenticios, con excepcin de la yuca y el pltano, han mantenido la tendencia general creciente de los ltimos 30 aos, aunque con variaciones temporales provocadas principalmente por el Fenmeno de El Nio. Los crecimientos de rendimiento ms notables en los ltimos aos se han dado en los casos de la papa, el arroz y el maz amarillo duro. Por el contrario, la evolucin de los rendimientos de los principales cultivos agroindustriales (algodn, caf y azcar) ha mostrado notorias fluctuaciones.
Grfico 3-32 Evolucin de los rendimientos de principales productos
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Fuente y elaboracin: MINAG - Direccin General de informacin Agraria.
Por otro lado, se observa una gran asimetra en la distribucin de los rendimientos de los principales productos agrcolas a nivel nacional. En la mayora de cultivos se presentan casos extremos de rendimientos ms altos que el promedio, lo que lleva a pensar en la existencia de un potencial para incrementar la disponibilidad de alimentos. Un ejemplo de esto se observa en el cultivo de papa, donde el mayor porcentaje de provincias del pas present rendimientos promedio de alrededor de 6 TM/ha en el periodo 1999-2000, siendo el promedio nacional de 11.5 TM/ha. Sin embargo, en algunos departamentos de la costa (Lima, Ica, Arequipa), existen provincias con rendimientos promedio entre 20 y 30 TM/ha (Grfico 3-33). Situaciones similares se presentan en los casos del maz amarillo duro, el trigo, la yuca, el pltano y el maz amilceo. Grfico 3-33 Distribucin de rendimientos provinciales de papa, 1999-2000
50% 40% 30% 20% 10% 0% 3 6 8 10 13 15 17 20 22 24 26 29
TM / Ha
Fuente y elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Disponibilidad y gestin del agua El 32% de la superficie agrcola nacional (1.7 millones de hectreas) se encuentra bajo sistemas de riego, y de sta el 63% (1.1 millones de hectreas) tiene riego permanente (Grfico 3-34). Un 48% de la superficie bajo riego se concentra en la costa, un 47% en la sierra y slo un 5% en la selva. Grfico 3-34 Superficie agrcola bajo riego y en secano
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Fuente: INEI - III CENAGRO 1994. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria
En la mayor parte del territorio, la disponibilidad de agua para uso agrcola est condicionada por la intensidad y variabilidad de las lluvias. En la costa, la precipitacin pluvial es insuficiente para la agricultura, por lo que sta depende principalmente de sistemas de riego, teniendo algunos departamentos cerca del 90% de su superficie agrcola bajo riego. Por el contrario, en la sierra algunos departamentos (Hunuco, Junn, Cusco) tienen menos del 15% de su superficie agrcola bajo riego, y la agricultura depende fundamentalmente de las lluvias, las cuales son intensas pero concentradas a determinados meses del ao. La principal fuente de agua para la agricultura con riego permanente es el agua de ro (48.6%) seguido por el agua de manantial (15.5%) y el agua de reservorio (8.8%). El 82.5% de la superficie agrcola bajo riego tiene acceso a agua de buena calidad, mientras que el 9.9% tiene aguas contaminadas por relaves mineros, industriales, urbanos u otras sustancias, lo cual es significativo considerando la escasez de tierras cultivables y bajo riego. La gestin del agua se caracteriza por mantener an una escasa eficiencia en la conduccin y un bajo uso de tecnologa de riego a nivel de parcela generando una escasa eficiencia de aplicacin. El 82.4% de las unidades agropecuarias con tierras bajo riego tiene sus canales de riego sin revestir, generando una baja eficiencia de conduccin en 1.37 millones de hectreas, que representan el 79.5% de la superficie agrcola bajo riego. Por otro lado, existe en el pas un deficiente sistema de administracin de riego y un bajo nivel de organizacin de las juntas de usuarios y comits de regantes debido a la falta de manejo de instrumentos y procedimientos tcnicos y administrativos, y alta morosidad. Una de las razones de esta situacin lo constituye las reducidas tarifas por derechos de agua que pagan los usuarios, las cuales no cubren los costos de operacin y mantenimiento de la infraestructura de riego, y no permiten la recuperacin de las inversiones pblicas en nuevas irrigaciones. En consecuencia, hay necesidad de reformar la legislacin vigente de derechos de agua, a fin de cambiar el deficiente sistema de determinacin de tarifas y sistema de cobranzas, reorganizar los grupos de usuarios y establecer autoridades autnomas a nivel de cuencas, entre otras demandas54 .
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Del Castillo, Diez, Trivelli y von Hesse (2000). pp. 16-17.
Uso, generacin y transferencia de tecnologa Otra limitante en el desarrollo productivo del agro peruano lo constituye el bajo nivel de innovacin tecnolgica, que restringe la capacidad de los agricultores para incrementar la productividad, mejorar el manejo poscosecha, optimizar la transformacin y comercializacin y elevar la competitividad del agro a nivel interno e internacional. Esto est asociado a que la mayora de explotaciones agropecuarias tienen extensiones pequeas o muy pequeas, que dependen de la agricultura de secano, presentan problemas de deterioro de recursos y estn escasamente insertadas en el mercado, todo lo cual dificulta un rpido proceso de innovacin y competitividad.
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De manera general, existe una escasa articulacin de la investigacin con las necesidades y demandas de los productores agropecuarios. Slo los productores ms vinculados al mercado o con posibilidades de expansin hacia nuevos mercados han logrado invertir en equipamiento y asesora especializada, con lo cual han experimentado un salto tecnolgico con respecto a la situacin vivida hasta fines de la dcada del ochenta55. La norma a nivel de la produccin interna de alimentos sigue siendo el uso de tecnologas tradicionales, ahorradoras de capital y minimizadoras del riesgo56. La investigacin y extensin orientadas a la optimizacin de los sistemas y tecnologas de produccin de la pequea agricultura o de la agricultura de bajo uso de insumos no han recibido la atencin que merecen, considerando su importancia en la composicin del agro peruano y en las estrategias de lucha contra la pobreza57. El actual sistema de generacin y transferencia de tecnologa agraria es dbil y contribuye poco a la optimizacin de las tecnologas agropecuarias. La inversin pblica en investigacin es mnima, alcanzando slo el 2% del PBI nacional. La inestabilidad y discontinuidad institucional existente en investigacin agraria empeor durante la dcada pasada, determinando una pobre coordinacin entre las instituciones que prestan servicios de investigacin agraria a nivel nacional. El Instituto Nacional de Investigacin Agropecuaria (INIA) conserva la tarea de ente pblico principal para la investigacin agropecuaria, siendo una prioridad su rol en la sierra y en la selva, y complementando el rol del sector privado en la costa. Durante la dcada del noventa, la mayor parte de sus estaciones experimentales fueron transferidas al sector privado en la perspectiva que este asuma un rol de liderazgo en la generacin y transferencia de tecnologa. Sin embargo, el proceso no respondi a las expectativas y el sector privado no fue capaz de incursionar en la investigacin agraria aplicada de modo significativo58. En general, el INIA no cuenta con los recursos materiales y humanos necesarios para llevar a cabo las tareas de investigacin de manera ptima, y no ha logrado consolidar un sistema nacional de investigacin y transferencia de tecnologa agraria, efectivo y adecuadamente integrado a las redes internacionales de investigacin agraria. Acceso al financiamiento agrario El desarrollo del sistema financiero en el sector agrario es an incipiente y ha generado una situacin de recursos insuficientes y de alto costo para capital de trabajo y para inversiones. A partir del ao 1990, el crdito para el sector agrario disminuy considerablemente como consecuencia de la liquidacin del Banco Agrario, lo cual contribuy a la descapitalizacin del sector. El Banco Agrario tena una participacin promedio del 85% del total del crditos en el sub-periodo 1985-90, y la banca comercial cubra el 15%. Con la liquidacin del Banco, la disponibilidad de recursos financieros para el agro pas de US$ 502 millones anuales en el periodo 1985-90, a US$ 197 millones anuales en el periodo 1990-95 (Grfico 3-35).
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Esto en especial para los cultivos ms rentables y de exportacin: mangos, esprragos, hortalizas, otros frutales, etc. Las cuales pueden resultar eficientes en un contexto de escasez y deterioro de recursos, altos costos de transaccin, alta dependencia a la variabilidad climtica y reducida insercin en el mercado. Sin embargo, se reconoce que no existe consenso sobre la importancia de priorizar la asignacin de recursos para la investigacin y promocin de tecnologas apropiadas para la agricultura de subsistencia. Heredia, J. (2001).
Grfico 3-35 Colocaciones del sistema financiero al sector agrario, 1995-2000 (en millones de US$)
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Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Paralelamente, la participacin de la banca privada en el crdito al sector agropecuario aument progresivamente, pasando de US$ 55 millones en 1990 a US$ 378 millones en el ao 2000. Sin embargo, sta no ha logrado la cobertura deseable, estando la gran mayora de productores agropecuarios sin acceso a fuentes de financiamiento productivo. Segn el III CENAGRO de 1994, slo el 6.2% de los productores gestionaron y obtuvieron crdito agropecuario. En la ltima dcada, nuevos agentes ingresaron al mercado financiero agropecuario. En el ao de 1994 se crearon las Cajas Rurales de Ahorro y Crdito, y en 1995 las Cajas Municipales de Ahorro y Crdito ampliaron sus servicios al otorgamiento de crditos con cartera agropecuaria, ampliando progresivamente la cobertura de sus colocaciones. Al ao 2000, el 80.8% de los crditos del sistema financiero al sector correspondan a la banca mltiple comercial, el 8.7% a las cajas rurales y el 3.8% a las cajas municipales (Cuadro 3-7). Cuadro 3-7 Crditos del sistema financiero al sector agropecuario (al 31/12/2000)
Entidad Banca mltiple Cajas rurales Banco de la Nacin y Cofide Cajas municipales Arrendamiento financiero Empresas financieras TOTAL
Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros Elaboracin: MINAG
Monto (miles de US$) 320,998 34,771 15,268 15,195 10,035 744 397,011
% del total de crditos de cada entidad 2.7 54.37 0.69 8.6 1.17 0.36 2.59
% del total de crditos al sector 80.85 8.76 3.85 3.83 2.53 0.19 100.00
Cabe sealar, de igual modo, que durante la dcada pasada el Estado realiz operaciones de crdito directo a travs de programas pblicos, siendo los ms importantes los Fondeagros Regionales (entre 1992 y 1996) y los Fondos Rotatorios del Ministerio de Agricultura (entre 1997 y 2000). Las caractersticas principales de estos programas fueron su poca supervisin, su ineficiencia operativa, el uso clientelista de recursos y los bajsimos ndices de recuperacin, que resultaron en una prdida por parte del Estado de un total de US$ 202 millones en el periodo 1992-2000 (Cuadro 3-8).
Cuadro 3-8 Crditos otorgados por los programas del Estado al sector agropecuario, 1992-2000 (en millones de US $)
Programas del Estado Fondeagros Fondos Rotatorios Total de aportes del Estado 186.3 36.5 222.8 Crditos otorgados 320.0 47.5 367.5 Crditos no recuperados 166.2 34.7 200.91 Prdidas 167.0 34.7 201.7 % de los aportes 89.6 95.2 90.5
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TOTAL
Fuente: Salaverry (2001).
Entre las dificultades u obstculos que determinan los altos riesgos y costos de transaccin para el otorgamiento de crditos a los productores agrarios por parte de entidades financieras, destacan la ocurrencia cclica de desastres naturales ocasionados por el Fenmeno de El Nio, la menor capacidad instalada y mayores costos unitarios de operacin de la micro y pequea empresa agropecuaria, la estrecha supervisin y asistencia tcnica requerida para los pequeos crditos, la ampliacin de cobertura espacial de las oficinas de operacin, la ausencia de registros contables empresariales que dificulta el anlisis de requerimientos de crditos, y las dificultades legales y prcticas para el otorgamiento de crditos de capital de trabajo con garantas prendarias (prenda agrcola y prenda pecuaria). Comercializacin agropecuaria La comercializacin de los productos agrcolas se caracteriza por una deficiente formacin de precios que perjudica principalmente a los pequeos productores y a los consumidores de menores ingresos, debido a la falta de fluidez en el abastecimiento de alimentos, encarecimiento del proceso de comercializacin a mermas significativas que reducen y afectan la calidad de la oferta agropecuaria alimentaria59. El sistema de informacin de precios es deficiente y el estado de la infraestructura vial encarece los costos de transporte y deteriora la calidad de los productos causando prdidas por mermas. A esta situacin se suma la precaria capacidad instalada a nivel rural para el acopio y almacenamiento, y la ausencia de mercados mayoristas modernos y funcionales en las principales ciudades. Se estima que en los mercados mayoristas de Lima se pierden 763 mil horas al ao en tiempos de espera de los camiones de abastecimiento (5 horas por camin) y 2 millones 500 mil horas en tiempos de espera de los vehculos de desabastecimiento (1.5 horas por vehculo), equivalente a prdidas de ms de US$ 20 millones anuales. Las prdidas poscosecha de los productos agrcolas de consumo natural representan ms del 10% de la produccin total de algunos alimentos (Cuadro 3-9), lo que representa ms de 900,000 toneladas y equivale a casi US$ 50 millones de prdidas anuales. Sin embargo, algunos estimados ubican las mermas producidas por un deficiente manipuleo, almacenamiento y transporte de las cosechas, en valores entre el 15 y 30% de la produccin60. Cuadro 3-9 Mermas a nivel nacional de productos agrcolas de consumo natural
Productos Hortalizas Tubrculos y races Frutas Menestras y legumbres TOTAL NACIONAL Produccin (Tm.) 1,543,759 3,966,213 3,032,087 321,878 8,863,937 Mermas (Tm.) 139,107 334,984 436,510 21,615 932,216 Porcentaje de mermas 9% 8% 14% 7% 11%
Fuente: MINAG - Direccin General de informacin Agraria: Hoja de Balance de Alimentos 1998. Elaboracin: Geng, R. (2001).
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Geng, R. (2001). CAF-CONFIEP.(1999).
Asociado a este panorama, existe una baja capacidad de negociacin de los productores agropecuarios frente a los comerciantes mayoristas, transportistas y procesadores, debido a las urgencias de liquidez de los productores al momento de la cosecha. De igual modo, el rol del Estado y del sector privado en la comercializacin de productos agropecuarios no est definido. No se dispone de normas realistas y controles eficaces relativos al almacenamiento, calidad, clasificacin de los productos y estandarizacin de envases. Finalmente, el explosivo crecimiento del comercio informal agrava la situacin de distorsin de precios y control de calidad. Fuerza laboral y organizacin de la produccin El empleo agrario en el Per se caracteriza por una gran informalidad y fuerte presencia de relaciones recprocas. Cerca de la mitad de la fuerza laboral rural est conformada por poblacin econmicamente no activa (trabajadores del hogar, estudiantes y desempleados) y gran parte de los trabajadores agropecuarios no reciben salario por ser parte de la familia del productor principal61. Predomina en las actividades agropecuarias del medio andino, relaciones laborales de reciprocidad, tales como la minka, el ayni y el trabajo al partir, herencia de antiguas prcticas socio-productivas que no responden a esquemas salariales modernos. En consecuencia, la mayora de trabajadores agropecuarios no reciben un jornal al ser familiares o al intercambiar su trabajo por algn pago en especie, lo cual evidencia la precariedad de gran parte de la fuerza laboral agrcola. Otra caracterstica del trabajo agropecuario es su estacionalidad. La demanda estacional de trabajo se da tanto en otros sectores econmicos como en el mismo sector, incluso por productores con propiedades muy pequeas. Esto determina que un significativo porcentaje de los productores agropecuarios (cerca del 40%) se ausente temporalmente de su propiedad para trabajar en otras unidades agropecuarias y en otras actividades, especialmente en ciudades, durante los meses de menor requerimiento de trabajo y de mayor excedente estacional en el agro. En consecuencia, hay una gran movilidad del trabajador agropecuario, tanto de tipo espacial, como ocupacional y sectorial62. Por otro lado, existe una grave desinstitucionalizacin de las organizaciones de productores. En 1994, slo el 35% de los productores agropecuarios declararon pertenecer a alguna organizacin, y entre ellos predomin la pertenencia a organizaciones sin injerencia directa en la organizacin de la produccin agropecuaria, tales como las juntas de usuarios de agua y rondas campesinas (Grfico 3-36). Grfico 3-36 Productores que pertenecen a alguna organizacin (miles de productores)
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200
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Fuente: INEI - III CENAGRO 1994. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
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Caballero, V. (1998). pp.52-53. Tealdo, A. (1997).
El capital institucional de los productores organizados es importante para ordenar y organizar la produccin y evitar consecuencias indeseables tales como la sobreproduccin y la cada de precios. El desorden existente en la produccin agropecuaria nacional conduce a una disminucin de la rentabilidad y competitividad de la actividad agraria. Vas de comunicacin y accesibilidad
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Muchas de las reas de produccin agropecuaria del pas, en especial de la sierra y selva, enfrentan problemas de aislamiento geogrfico y lejana a los centros de demanda y distribucin de alimentos. Esto origina altos costos de mercadeo y transaccin, que se traducen en limitado uso de insumos, baja productividad, escasa insercin en el mercado y baja rentabilidad de los productores, adems de sus efectos en el desarrollo local. Estos problemas se agudizan por el mal estado de las carreteras y caminos rurales, al provocar aumento de costos de transporte y prdidas poscosecha. El estado de la red vial se mantuvo invariable hasta el ao 1995, en que se inici un lento programa de ampliacin y rehabilitacin de vas. En el periodo 1994-1999 se realiz el asfaltado de 2,565 km de vas (aumento de 33%), de las cuales el 91% se realiz en el sistema nacional de caminos. En el mismo periodo, se ampli la extensin de vas afirmadas en 5,050 km (aumento de 37%), las cuales se concentraron en un 68% en la red de caminos vecinales (Grfico 3-37). Grfico 3-37 Longitud de red via vecinal por tipo de superficie (en miles de kilmetros)
Fuente: MTC - Direccin General de Caminos. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
El estado actual de la red vial indica que el 89% de la red nacional (17,000 km) cuenta con vas asfaltadas o afirmadas, y el 77% del total se encuentra en regular o mal estado. Los caminos asfaltados de la red nacional son vas de relativo alto trfico y a travs de dichas vas se moviliza el 90% de la carga y pasajeros a nivel nacional, por lo cual son de gran importancia para el transporte de alimentos. La red departamental (14,200 km) cuenta con un 50% de vas asfaltadas o afirmadas, estando solo el 12% del total en buen estado de mantenimiento. La red de caminos vecinales (46,900 km) es la que tiene mayor incidencia para la pequea agricultura y su estado determina la persistencia de economas de subsistencia en muchas zonas rurales del pas. Slo el 15% de los caminos vecinales son vas asfaltadas o afirmadas (Cuadro 3-10).
Cuadro 3-10 Tipo de superficie de red vial por sistema de caminos, 1999
Nacional Km Asfaltado Afirmado Sin afirmar Trocha TOTAL 8,141 6,640 1,860 326 16,967 % 48.0 39.1 11.0 1.9 100.0 Departamental Km % 1,106 6,015 4,291 2,843 14,255 7.8 42.2 30.1 19.9 100.0 Vecinal Km 942 5,878 7,658 32,431 46,909 % 2.0 12.5 16.3 69.1 100.0
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Fuente: MTC - Direccin General de Caminos. Elaboracin: MINAG - Direccin General de informacin Agraria.
En el periodo 1995-1999, el Programa de Caminos Rurales rehabilit 11,500 km de caminos vecinales, generando un ahorro de tiempo y una reduccin de pasajes y fletes en dichos caminos63 . Inversin pblica La inversin pblica es limitada, ineficiente y muestra poco impacto en el sector agrario. La inversin por hectrea en la agricultura de 1970 a 1999 present una tendencia decreciente, acentundose an ms en la dcada de los noventa. Ello signific una descapitalizacin institucional financiera, de cuadros humanos y de capacidad en el sector agrario (Grfico 3-38). Grfico 3-38 Inversin por Hectrea en Agricultura (en soles de 1979)
Fuente: INEI Direccin de Cuentas Nacionales. Elaboracin: GRADE.
La estrategia de inversin en grandes obras de riego en la costa ha generado un conjunto de proyectos de larga maduracin, excesivamente caros y sin beneficios tangibles para el pas. El Per es uno de los pases de la regin que ms ha invertido en expandir sus hectreas bajo riego, constituyendo en los ltimos 40 aos el 95% de la inversin pblica del sector. Sin embargo, este enorme esfuerzo no ha tenido la rentabilidad esperada64, por lo que debe reorientarse drsticamente la inversin en infraestructura de riego a proyectos de menor escala, corta maduracin y mayor impacto socio-econmico. Durante el periodo 1993-2000, la inversin del Estado a travs del sector Agricultura, por lneas de accin, se ha orientado principalmente a la rehabilitacin de infraestructura de riego en la costa y la conservacin de los recursos naturales en la sierra (reduccin de la pobreza) represen63 64
Instituto Cunto (2000). La inversin pblica en proyectos de infraestructura de riego ha tenido un costo aproximado de US $25 a 35 mil por hectrea. Sin embargo, actualmente la CEPRI Tierras vende a US $500 la hectrea y tiene que bajar a US $300 para poder lograr la compra de las tierras incorporadas por esos proyectos.
tando el 68.5% de las inversiones en el sector (Grfico 3-39). Las acciones destinadas a la modernizacin y mejora de la competitividad de la agricultura (informacin, sanidad, innovacin tecnolgica y asistencia tcnica) tan slo recibieron el 10.1% de los recursos invertidos. Grfico 3-39 Inversin Realizada del Sector Agricultura por Lneas de Accin, 1993-2000 (millones de US $)
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Fuente y elaboracin: MINAG - Oficina General de Planificacin Agraria.
Comercio exterior El Per, al igual que los dems pases miembros de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), asumi una serie de compromisos a fin de facilitar el intercambio de bienes, incluyendo los productos agropecuarios65. Estos compromisos complementan las polticas de apertura econmico comercial que tuvieron el objeto de optimizar la asignacin de recursos hacia actividades competitivas y eficientes, facilitar el acceso de la poblacin a bienes de menor costo y asegurar, en el corto plazo, una estabilidad en la disponibilidad de alimentos. Con las reformas comerciales de los noventa y los compromisos asumidos al final de la Ronda de Uruguay del GATT, el Per elimin sus medidas restrictivas al comercio y consolid sus aranceles en 30% ad valorem CIF. Esto incluye a los productos agrcolas, salvo algunas excepciones para aquellos productos sensibles como el arroz, azcar, lcteos y maz amarillo, para los que se les ha establecido un arancel techo que flucta entre 76% (para las dems pastas alimenticias de trigo) y 185% (para el arroz). Estos valores deben reducirse a un 64% en el ao 2004, segn el compromiso asumido. En la prctica, el sistema arancelario sectorial est caracterizado, desde 1997, por tener dos niveles arancelarios ad-valorem CIF de 12% (insumos y bienes intermedios) y 20% (productos sensibles: elaborados y semielaborados). En el ao 2001 se cre dos nuevos niveles arancelarios, de 7% (bienes de capital) y 4% (insumos de la agroindustria), aplicados para muy pocos productos agrarios. Adicionalmente, se viene aplicando una sobretasa de 5% sobre el valor CIF a ms de 380 subpartidas agrcolas y Derechos Especficos Variables a 29 subpartidas nacionales (alrededor del arroz, maz amarillo, azcar y leche), bajo el denominado Sistema de Franjas de Precios. Este sistema, implementado desde junio de 2001, tiene el objetivo de estabilizar los costos de importacin de productos cuyo precio internacional es muy fluctuante debido a la aplicacin de subsidios y otras medidas similares otorgadas por los pases desarrollados, neutralizando este efecto.
65
El artculo 4 del Acuerdo sobre Agricultura y el artculo XI(1) del GATT 1994 impiden la aplicacin de medidas no arancelarias que prohban o restrinjan las importaciones, sean estas permanentes o estacionales; as como la aplicacin de cuotas o contingentes arancelarios, licencias previas de importacin o permisos especiales, entre otros.
Cuadro 3-11 Estructura arancelaria de productos agropecuarios (Junio 2002)

Arancel Ad-valorem CIF (%) 4 4+5 7 12 12 + 5 20 20 + 5 TOTAL Derecho Esp. Variable (Franja de precios) N de subpartidas arancelarias 87 1 11 455 46 9 339 948 29 % Participacin 9.2% 0.1% 1.2% 48.0% 4.9% 0.9% 35.8% 100.0% 3.1%
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Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas. Elaboracin: MINAG - Oficina General de Planificacin Agraria.
No obstante el proceso de insercin en la economa internacional, no se observan cambios significativos en el posicionamiento comercial del pas, ni una mejora en la previsibilidad de acceso a mercados en el largo plazo. Los factores externos que explican en parte esta situacin son los limitados avances en los compromisos asumidos por los dems pases en el marco de la OMC, a causa de la continuacin de los subsidios a la produccin interna y las exportaciones aplicadas por los pases desarrollados, que han creado una agricultura artificialmente competitiva66. Este tipo de subsidios fomentan una competencia desleal para los alimentos producidos internamente, al favorecer precios internacionales fuertemente deprimidos que afectan la rentabilidad y competitividad natural de los productos nacionales. En cuanto a las exportaciones peruanas, estas presentan una alta concentracin tanto en productos como de mercados de destino, lo cual nos hace vulnerables a los cambios en los niveles de oferta, en la competitividad, requisitos de calidad, polticas de compra de los pases u otras restricciones no arancelarias.
En la pesca de consumo humano

El mar peruano se caracteriza por presentar zonas de intenso afloramiento, que asociado a diversos factores ambientales y biolgicos, hacen de sus aguas un ecosistema de gran productividad natural, que determina una inmensa variedad y cantidad de recursos pesqueros. Adicionalmente, los diversos cuerpos de agua continentales ofrecen un importante potencial para el desarrollo de la pesca y la acuicultura. El principal problema de la pesca para consumo humano directo es la falta de desarrollo tecnolgico, tanto en las labores de pesca como de desembarque y almacenamiento. La actividad de pesca artesanal, no obstante los esfuerzos del Ministerio de Pesquera por promover su desarrollo67, requiere de un enfoque integral, como el que se propone para el periodo 2002-2006, que incluye la promocin del incremento de la demanda, la capacitacin y adecuacin a las exigencias del mercado, la modernizacin y dotacin de infraestructura adecuada, as como el acceso al crdito. Respecto a la recepcin de los recursos de la pesca, slo el 25% de los puntos de desembarque ubicados a lo largo del litoral disponen de infraestructura completa, pero no siempre en buen estado, 40% descargan directamente en la playa y el otro 35% disponen de alguna infraestructura.
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Las cifras oficiales calculan que la Estimulacin de Ayuda al Productor otorgada por los pases desarrollados llega a alrededor de US$257 mil millones de anuales, siendo el apoyo directo a productos especficos como el trigo de alrededor de US$18 mil millones anuales 9OECD, 2001). A travs de sus organismos descentralizados, como FONDEPES, ITP y CEP-Paita.
Desde el importante punto de vista higinico sanitario, las prcticas empleadas en la pesquera desde el momento de la captura hasta el consumidor, estn lejos del mnimo aceptable establecido en los cdigos y reglamentos sanitarios reconocidos universalmente, lo que afecta la confianza del consumidor y por lo tanto el consumo. El nivel educativo del pescador artesanal si bien es mejor al del agricultor promedio -el 51% tiene instruccin primaria completa, el 44% secundaria y el 5% nivel superior-, no obstante prevalece la ausencia de cultura empresarial y la falta de organizacin en las comunidades pesqueras.
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La estructura de precios aleja a la poblacin de la posibilidad de acceso, no obstante el pescador artesanal no es beneficiado directamente, por la dependencia de los comerciantes e intermediarios, adems predominan altos mrgenes de ganancia en la venta minorista debido al escaso volumen de productos que se manejan. Finalmente, cabe sealar que la demanda de harina y aceite de pescado del mercado internacional alienta la actividad extractiva y de transformacin del sector de mayor escala predominantemente a las especies plenamente explotadas, dificultando la transferencia de tecnologas de productos de mayor valor agregado y la diversificacin de la oferta interna y exportadora. 3.4 FACTORES RELACIONADOS AL USO
3.4.1 PATRONES DE CONSUMO
Las costumbres alimentarias de la poblacin peruana reflejan la gran diversidad cultural y de recursos genticos existente en el pas, as como la influencia de algunos hbitos de alimentacin no locales. La composicin del gasto en alimentos en las diversas regiones permite un acercamiento a la composicin y variedad de la dieta alimentaria del pas, la cual aunque diversa, presenta estructuras similares en los componentes principales. A nivel nacional, el grupo de alimentos a los que se destina el mayor nivel de gasto promedio al mes (40.7%) son los vegetales, que incluyen las verduras, frutas, races y tubrculos. Dentro de ellos, son las verduras las que componen el mayor porcentaje de gasto, destacando entre ellas principalmente las hortalizas y legumbres (lechuga, ajo, apio, brcoli, beterraga, etc.), el limn, el aj, la cebolla y el tomate. Las races y tubrculos (papa, yuca, camote) incluyen alimentos consumidos en forma significativa por la poblacin, pero que componen un bajo porcentaje del gasto en alimentos con slo 1.4% (Cuadro 3-12). Otro grupo de alimentos que ocupa un porcentaje significativo del gasto mensual promedio son los cereales, granos y derivados con 19.7%, dentro de los cuales el gasto en consumo de pan, harinas y fideos constituye uno de los ms altos (14.2%), determinando una alta dependencia externa en este rubro debido a la dbil produccin nacional de trigo. El cereal nacional de mayor consumo y proporcin de gasto es el arroz (3.5%). El gasto en consumo de alimentos de origen animal, de elevado valor proteico, es tambin significativo llegando al 25.1% del promedio mensual. Entre estos destacan en el gasto promedio principalmente la leche y derivados y las carnes, con 8.8% y 7.7%, respectivamente. El gasto en el consumo de otros alimentos, que incluye caf, t, bebidas gaseosas y alcohlicas, comidas preparadas y otros alimentos procesados, llega a nivel nacional al 10.1% (Cuadro 3-12). La composicin del gasto promedio mensual tambin permite apreciar la diversidad de patrones de consumo en las distintas regiones del pas, determinada en buena parte por las variaciones en la disponibilidad y el costo de los alimentos. El Grfico 3-40 muestra que la ciudad de Lima Metropolitana tiende a tener una proporcin de consumo de pan, carnes, aceites y grasas y otros alimentos, mayor al promedio nacional. La costa tiende a presentar una cierta homogeneidad en el gasto de alimentos, con excepcin de la costa sur. La poblacin de la costa tiende a destinar una mayor proporcin del gasto a vegetales y a alimentos de origen animal, especialmente verduras (costa norte), frutas (costa centro), carnes (costa sur), huevos (costa norte) y leche.
Cuadro 3-12 Distribucin del gasto en alimentos, 2000

Grupo de alimentos Vegetales Alimentos Verduras Frutas Races y tubrculos Cereales, granos y derivados Pan y pastelera Harinas y fideos Arroz Menestras Alimentos de origen animal Leche y derivados Carnes Huevo Pescados y mariscos Grasas y azcares Otros TOTAL
Fuente: INEI ENAHO 2000. Elaboracin: MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
Porcentaje 34.8% 3.9% 1.4% 9.3% 4.9% 3.5% 2.0% 8.8% 7.7% 6.5% 2.1% 3.9% 1.0% 10.1% 100.0%
Subtotal 40.1%
19.7%
73
25.1%
Aceites y grasas Azcar
4.9% 10.1% 100.0%
La sierra, en cambio, presenta una mayor heterogeneidad en el gasto de alimentos, aunque con una mayor tendencia a un mayor gasto en cereales y derivados y un menor gasto en protenas animales. La sierra norte presenta una proporcin de gasto en pan, aceites y grasas y otros alimentos, mucho mayor al promedio nacional, mientras que la sierra centro presenta una proporcin de gasto en pan, harinas y fideos y verduras mayor al promedio mensual nacional. La sierra sur dedica una altsima porcin de su gasto en alimentos al consumo de leche y derivados y una muy pequea proporcin a carnes, arroz, races y tubrculos. Finalmente, la selva presenta una alta proporcin de gasto en harinas y fideos, arroz, menestras, races (yuca), carnes y huevos (Grfico 3-40). Grfico 3-40 Distribucin del gasto en alimentos segn dominios geogrficos, 2000 (en porcentaje del gasto)
Fuente: INEI ENAHO 2000. Elaboracin: MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
El anlisis de datos de consumo promedio de los principales alimentos permite tener una mejor aproximacin a los patrones de consumo de la poblacin. El arroz y la papa son los alimentos consumidos en mayor proporcin por las familias peruanas. El arroz es consumido en mayor
proporcin en la costa norte, costa centro y selva. De igual modo, la papa se consume en mayor cantidad en la costa centro, costa sur, sierra norte y sierra centro. El consumo promedio de carnes rojas y carne de ave es heterogneo a nivel nacional. Las carnes rojas se consumen en mayores cantidades en la costa sur y la sierra norte. En carne de ave, los hogares de Lima Metropolitana alcanzan los mayores niveles de consumo, seguidos por los de la costa central y sur. Por el contrario, los fideo presentan una cantidad uniforme de consumo en todo el pas, alrededor de los 12 kg trimestrales por hogar (Cuadro 3-13).
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Productos Arroz Papa Carnes rojas Carne de ave Fideos
Cuadro 3-13 Consumo promedio de hogares de principales alimentos, 2000

Costa norte 62 28 11 13 11 21 Costa centro 58 52 8 19 17 17 Costa sur 36 58 22 19 11 7 Sierra norte 41 51 13 11 12 15 Sierra centro 31 57 7 8 12 10 Sierra sur 20 37 12 6 11 5 Selva 49 35 9 10 11 15 Lima Metrop. 53 59 9 29 13 16
Yuca, camote y olluco
Fuente: ENAHO-2000 Elaboracin: MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
Distinguiendo entre los sectores urbano y rural de la poblacin, se encuentra que el consumo en el sector urbano es mayor para todos los alimentos principales, ello probablemente sea debido a los mayores niveles de ingreso de la poblacin urbana. Sin embargo, para el caso de los fideos, la poblacin rural presenta una ligera diferencia superior. Cuadro 3-14 Consumo promedio de hogares 2000
Productos Arroz Papa Carnes rojas Carne de ave Fideos Yuca, camote y olluco Urbano 15.9 18.3 4.2 6.4 4.0 5.1 Rural 12.6 10.7 2.5 1.8 4.2 3.7
Fuente: ENAHO-2000. Elaboracin: MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
El anlisis del consumo promedio tambin nos permite reconocer que a pesar de la alta proporcin de gasto promedio mensual destinada a vegetales, la realidad es que el consumo de hortalizas y frutas es limitado, existiendo variaciones entre estratos socioeconmicos. Un estudio realizado en la ciudad de Cajamarca reporta que slo el decil ms alto de gasto logr llegar al mnimo de consumo de hortalizas y frutas, recomendado por la Organizacin Panamericana de la Salud68. Un aspecto resaltante de los patrones de consumo nacionales es que a pesar de la gran variedad y valor nutricional de los recursos alimentarios que posee el pas, una serie de alimentos de origen netamente nacional tienen escasa aceptacin entre los consumidores y su consumo es, en consecuencia, bastante reducido. Ejemplo de esto lo proporciona el consumo de alimentos andinos tradicionales como la oca, el olluco, la mashua, el tarwi, la kiwicha, la quinua y la caihua, entre otros. Un estudio realizado por Smith y Trivelli (2001) concluye que estos alimentos presentan mayor aceptacin entre los consumidores rurales y urbanos de provincias que entre los de Lima Metropolitana. Entre las razones que se exponen para el menor consumo de estos alimentos se
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400 gramos por da por adulto (Snchez-Grin, Bernui, Ganoza y Cuba 1992).
indica que los alimentos andinos son considerados bienes inferiores, a partir de la idea que estos productos se consumen en hogares con menores recursos y en comunidades rurales. En el caso de los recursos hidrobiolgicos, el consumo per cpita promedio anual de pescado en el ao 2000 lleg a slo 16.2 kg, una cifra reducida a pesar de la riqueza de recursos del mar peruano y de las conocidas potencialidades alimenticias de los alimentos marinos69. El consumo de pescado es diferenciado de acuerdo a las regiones del pas, siendo mayor en aquellas ubicadas en la costa donde el consumo promedio per cpita bordea los 40 kg al ao, mientras que las zonas ms alejadas del litoral apenas alcanzan un consumo de alrededor de slo 2 kg. Los recursos marinos se consumen principalmente en estado fresco (45%), enlatado (27%), congelado (20%) y curado (8%). Si bien es cierto que buena parte de las razones para el reducido consumo del pescado en algunas regiones se originan en las deficiencias en infraestructura de almacenamiento y transporte, tambin es cierto que los hbitos de consumo de la poblacin son heterogneos. Las regiones en el litoral acostumbran consumir pescado fresco mientras que en las regiones ms alejadas se prefieren las conservas y preparados del pescado70. Existe tambin una percepcin negativa sobre el pescado debido a su olor, lo que genera la creencia de que el producto es susceptible a captar agentes contaminantes.
3.4.2 CALIDAD E INOCUIDAD DE LOS ALIMENTOS
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Los niveles de pobreza dificultan el acceso a alimentos en condiciones ptimas de calidad, situacin que se expresa en la incidencia de enfermedades de transmisin alimentaria (ETA). Se llama ETA al sndrome originado por la ingestin de alimentos y/o agua que contiene agentes nosolgicos en cantidades tales que afecten la salud del consumidor a nivel individual o grupal71. Segn datos de la Oficina General de Epidemiologa del Ministerio de Salud, en los ltimos 5 aos (1997-2001), el nmero de brotes notificados de ETA ha ido en aumento, siendo notable el caso del ao 1998 en que se notific un total de 118 brotes. De igual modo, el nmero de personas afectadas muestra una preocupante tendencia creciente durante el periodo mencionado, habiendo llegado en el ao 2001 a ms de 1,350 afectados (Cuadro 3-15). En cuanto a fallecimientos, los casos reportados se refieren a casos de intoxicacin por ingestin de plaguicidas rgano fosforados de uso agropecuario72. Cuadro 3-15 Brotes de ETA notificados, 1997-2001
Ao 1997 1998 1999 2000 2001 N de brotes 6 118 24 47 54 N de afectados 119 724 1321 1160 1351 N de fallecidos 0 2 27 2 10
Fuente y elaboracin: MINSA - Oficina General de Epidemiologa.
Por la informacin obtenida, se sabe que entre los alimentos involucrados en la mayora de los casos se encuentran los relacionados a los programas sociales y aquellos preparados en reuniones sociales populares, cuyos insumos son adquiridos en mercados de abasto y venta ambulatoria.
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Los productos marinos son ricos en cidos grasos poliinsaturados (omega-3) y monoinsaturados, asociados a riesgos reducidos de problemas cardiovasculares. MINPES, 2000. Cuando el agente causal est constituido por bacterias, virus, hongos o parsitos, que en la luz intestinal pueden multiplicarse, producir toxinas derivadas de su metabolismo, o difundirse a otros aparatos o sistemas, estamos ante un cuadro de infeccin alimentaria. Cuando el agente causal est constituido por toxinas preformadas en tejidos de plantas o animales, son producto del metabolismo de microorganismos en los alimentos; o estn constituidas por sustancias qumicas que se incorporan al alimento de forma accidental, incidental o intencional, en cualquier etapa de cadena alimentaria hasta el consumo, estamos ante un cuadro de intoxicacin alimentaria. En 1999, todos los fallecidos eran escolares que reciban alimentacin suplementaria del Programa de Vaso de Leche, quienes se intoxicaron al ingerir la leche, contaminada con un plaguicida rgano fosforado; producto que fue incorporado a la leche por error, al estar almacenado en forma inadecuada.
El estudio comparativo de los casos de ETA acontecidos en nuestro pas en los ltimos cuatro aos muestra que el mayor porcentaje de casos se dio en fiestas populares (45%), en el hogar (13%) y en la venta callejera (8%). El mayor incremento de casos se dio principalmente a nivel de hogares y centros educativos73 (Grfico 3-11). Estos datos confirman la importancia de una intensiva educacin sanitaria referida a las buenas prcticas de manipulacin a nivel de amas de casa y responsables de la preparacin de las raciones de desayunos escolares, as como de integrar en los programas de vigilancia sanitaria a los escolares y amas de casa con una visin de formar consumidores exigentes.
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Grfico 3-41 Tendencias en los casos de ETA en Lugar de origen de casos ETA, hogar y colegios 1998-2001
Fuente y elaboracin: MINSA - Direccin General de Salud Ambiental.
Los agentes etiolgicos ms frecuentemente comprometidos en los brotes de ETA son los agentes microbianos bacterianos, destacando entre ellos la salmonela; seguido por los parsitos, alcohol no etlico y plaguicidas. Como ejemplo, en el ao 2001 la salmonelosis represent ms del 65% de los brotes de ETA, siendo la Salmonella typhi (tifoidea) causante del 18% de los casos. Asimismo, la intoxicacin estafiloccica represent un 28.7% de casos (Grfico 3-42). Grfico 3-42 Brotes de ETA 2001
Fuente y elaboracin: MINSA - Direccin General de Salud Ambiental
Evaluando los alimentos o bebidas implicados, se observa una relacin entre la presencia de la salmonela y los alimentos preparados a base de pollo y mayonesa. Las diferentes preparaciones con carne y guisos insuficientemente cocidos permiten la supervivencia de los agentes patgenos. En caso de los alimentos industrializados, el riesgo es alto en aquellos productos hidrobiolgicos refrigerados, lo cual cambia a medida que son procesados, como es el caso de las conservas. Las enfermedades diarreicas agudas constituyen otra forma de tener una buena aproximacin sobre la evolucin de las enfermedades transmitidas por alimentos, ya que la diarrea es el sn-
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Lo cual coincide con lo que viene ocurriendo a nivel de Amrica Latina, segn lo sealado en las estadsticas del INPPAZ / OPS.
drome que con mayor frecuencia se da en los procesos de infeccin o intoxicacin alimentaria74. A nivel nacional, la prevalencia porcentual de las enfermedades diarreicas agudas (EDA) en nios(as) menores de 5 aos disminuy entre 1996 y el ao 2000 (Grfico 3-43). Este descenso se produjo tanto para el sector urbano como para el rural, aunque para este ltimo las tasas son mayores. Sin embargo, en trminos absolutos, el nmero de casos reportados se increment 7% entre 1999-2000, lo cual indica que se mantienen notables problemas en la calidad de los alimentos ingeridos por la poblacin. La creciente informalidad en la comercializacin de alimentos es un factor clave en determinar esta tendencia. Grfico 3-43 Prevalencia de EDA en nios(as) Nmero de nios(as) menores de 5 aos menores de 5 aos (en % del total) afectados con EDA
25 20.3 20 16.4 15 10 5 0 1996 Urbano 2000 Rural 13.6 17.6 580,000 560,000 540,000 520,000 500,000 480,000 460,000 1996 1997 1998 1999 2000 620,000 600,000
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Fuente: INEI. Elaboracin : MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
La prevalencia de enfermedades diarreicas parece afectar con mayor fuerza a los nios(as) entre 1 y 2 aos, y en iguales proporciones a varones y mujeres (Grfico 3-44). Un hecho que llama la atencin es el retroceso que ha habido en el tratamiento para la diarrea en el sector urbano. Mientras que en 1996 el porcentaje de nios(as) enfermos que recibieron terapia de rehidratacin oral (TRO) alcanzaba 90% en el sector urbano, para el ao 2000 este porcentaje alcanza 70%. A pesar de que en el sector rural de la poblacin la tasa de uso de TRO ha ido en aumento, la prevalencia, si bien ha disminuido, sigue siendo an bastante elevada. Grfico 3-44 Prevalencia de EDA segn edad del nio(a) (% del total)
Fuente: ENDES 2000. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
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La diarrea no es una enfermedad sino un sntoma de un trastorno cuya gravedad depende de la causa.
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En el Per, la calidad de los alimentos consumidos est controlada por los organismos de vigilancia sanitaria, dependiendo del tipo de alimento. La calidad de alimentos de origen animal y vegetal est a cargo del Ministerio de Agricultura a travs del Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA). Los productos hidrobiolgicos son vigilados por el Viceministerio de Pesquera. Los productos alimenticios industrializados pasan por el control del Ministerio de Salud, a travs de la Direccin General de Salud (DIGESA). Por otro lado, los gobiernos locales tambin participan del control sanitario a travs de la vigilancia de los establecimientos que fabrican y ponen a la venta productos alimenticios. En general, se trata de un sistema de vigilancia poco integrado y de acciones aisladas. Para controlar la calidad sanitaria e inocuidad de los alimentos, DIGESA como autoridad sanitaria otorga la certificacin sanitaria de exportacin, realiza el registro sanitario y lleva a cabo la vigilancia sanitaria de alimentos y bebidas. El registro sanitario es requisito para poner alimentos y bebidas industrializados en el mercado nacional sean estos de origen nacional o extranjero, permitiendo a su vez la vigilancia post registro sanitario. La vigilancia sanitaria tiene por objeto analizar, evaluar y controlar las condiciones sanitarias de los alimentos a lo largo de la cadena alimentaria desde la produccin primaria hasta el consumidor final. Finalmente, DIGESA preside el Comit Nacional de Codex Alimentarius, el cual se encarga de aplicar los Acuerdos de la Organizacin Mundial de Comercio.
3.4.3 FACTORES QUE AFECTAN EL USO ADECUADO DE ALIMENTOS
A nivel nacional
Agua y saneamiento bsico La disponibilidad y acceso a servicios bsicos adecuados tales como agua, desage y electricidad se encuentra asociada con mejores condiciones de supervivencia de la poblacin y de los nios(as) principalmente. Estudios realizados en el pas revelan que el acceso a estos servicios es un factor explicativo importante del estado nutricional de los nios(as) y de su propensin a padecer de desnutricin crnica infantil75. De igual modo, se ha comprobado que en hogares no pobres el acceso a la red pblica de agua afecta positivamente el estado nutricional de los nios(as)76. Estudios de la Organizacin Mundial de la Salud sealan que una de las principales fuentes de brote de las enfermedades transmitidas por alimentos es el hogar, por las condiciones muchas veces precarias de las instalaciones de agua potable. Segn cifras de la Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES) del INEI, el abastecimiento de agua potable a travs de la red pblica alcanza al 66% de la poblacin, ya sea al interior o exterior de la vivienda, para el ao 2000. Sin embargo, esta cifra no es uniforme para todo el territorio nacional, de modo que los sectores rurales de la poblacin slo alcanzan un porcentaje de 36%. Con respecto a 1996 los avances no han sido muy notables, ya que en lneas generales, los porcentajes no han variado significativamente. Para el rea rural, el abastecimiento de manantiales es de gran importancia (37%). Es importante resaltar que la cobertura no describe la calidad de los servicios, todava la gran mayora de la poblacin no consume agua de buena calidad. A pesar de que existe un alto porcentaje de hogares que se abastecen de la red pblica, ello no garantiza la calidad de agua que reciben. Para el sector urbano, existe un 35% de hogares que reciben agua que presenta un nivel de cloro por debajo del mnimo para asegurar salubridad (0.4 partes por milln), lo cual indica la posibilidad de filtracin de agentes contaminantes. Las tarifas pagadas por el agua pueden tambin ser un indicador de la situacin de los servicios. En las reas rurales de la regin central slo el 3% de la poblacin servida paga una tarifa adecuada. En Lima Metropolitana la tarifa de agua promedio por conexin domiciliaria bordea los 48 centavos de dlar por metro cbico, mientras que en las zonas periurbanas abastecidas
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Surez, M. (1999). Cortez y Calvo (1997).
con camiones cisternas se paga 3 y 4 dlares por metro cbico. En esta condicin se encuentran aproximadamente 695,000 familias que habitan en 245 asentamientos humanos de Lima Metropolitana. Grfico 3-45 Fuente de agua para beber segn rea de residencia (% del total de hogares)
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Fuente: INEI - ENDES 2000. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Atencin primaria de salud Los establecimientos de salud que en 1992 se estimaron en 4,576 se incrementaron en un 38% hasta 7,306 en 199677. El 81% de estos establecimientos pertenece al Ministerio de Salud, el sector privado participa con el 8% y ESSALUD (antes el Instituto Peruano de Seguridad Social) con el 4%. Igual tendencia se observa para los recursos humanos. El nmero de mdicos del sector se increment de 17,432 a un total de 24,708 facultativos. El 39% labora para el Ministerio de Salud, un 30% para el sector privado y un 18% para ESSALUD, aunque en la prctica hay un nmero no definido de mdicos que labora para ms de una institucin. En el uso de los recursos, el Ministerio de Salud tuvo a su cargo el 48% de los atendidos y 47% de las atenciones. Segn la Encuesta Nacional de Hogares realizada en 1996, la poblacin en pobreza accede principalmente al Ministerio de Salud en busca de atencin institucional cuando demanda de atencin en salud, mientras la poblacin no pobre tiene adems acceso a ESSALUD y al sector privado (Cuadro 3-16). Cuadro 3-16 Porcentaje de la poblacin que present algn sntoma de enfermedad o accidente por nivel de pobreza segn lugar de consulta
Total Pobres MINSA IPSS Privado Farmacia Domicilio Otros 43.8 9.0 4.9 18.7 14.6 9.0 Total No Pobres 32.7 16.8 12.6 21.1 6.9 9.9
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares, 1996 Elaboracin: INS Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin
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Censo Nacional Sanitario de 1996.
Los servicios de atencin bsica de salud, requieren mejorar la calidad y la oportunidad de sus atenciones, establecer nuevas estrategias para lograr llegar del rea rural especialmente a la poblacin ms pobre con actividades de menor complejidad. Educacin bsica Un hecho bastante conocido es que el nivel de educacin de las mujeres influye de manera preponderante en sus actividades y prcticas relacionadas con la nutricin, salud y el comportamiento reproductivo, sus actitudes hacia el tamao ideal de la familia y la prctica de la planificacin familiar. Por otro lado, el nivel de educacin est positivamente asociado con la situacin socioeconmica. Esta, a su vez, determina la demanda de servicios de salud y planificacin familiar. Segn datos de la ENDES 2000, el nivel educativo de las mujeres en edad frtil evidencia un ligero mejoramiento: de un lado, la proporcin de ellas con estudios post primarios ha aumentado de 65 a 66% y, del otro, ha habido cierta disminucin de las mujeres sin educacin de 6 a 5%, en los ltimos cuatro aos. El Cuadro 3-17 nos muestra la evolucin, entre 1991-1992 y el 2000 de los porcentajes de mujeres sin educacin, por lugar de residencia. Cuadro 3-17 Cambios en los niveles de analfabetismo entre 1990 y 2000 (% de mujeres en edad frtil sin educacin, por lugar de residencia)
Caracterstica rea de residencia Regin natural Urbana Rural Lima Metropolitana Resto Costa Sierra Selva Nivel de urbanizacin Lima Metropolitana Otras ciudades grandes Resto urbano Rural TOTAL
Fuente: INEI - ENDES 2000. Elaboracin: INS Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin.
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ENDES 1991-92 2.6 17.2 0.9 4.6 12.7 6.7 0.9 3.4 5.1 17.2 5.9
ENDES 1996 2.5 16.5 1.5 3.5 12.3 7.8 1.5 2.8 5.0 16.5 6.2
ENDES 2000 1.7 13.2 0.8 2.6 11.2 5.4 0.8 1.8 3.8 13.2 5.1
A nivel familiar
Condiciones de salud Los problemas de salud materno-infantil merecen preferente atencin en el Per, debido a la estructura demogrfica con predominancia de nios(as), los niveles de fecundidad, la prevalencia de enfermedades endmicas y el rebrote de otras que haban casi desaparecido. Los cuadros de morbilidad infantil estn muy relacionados con las condiciones de vida, la contaminacin ambiental y con algunos patrones culturales que tienen que ver con la forma como se valora la vida de un nio (a), y por otro, con el papel que se reconoce a la mujer en la vida nacional. La cobertura y calidad de la atencin prenatal, durante y despus del parto, constituyen factores estrechamente ligados a la salud materno-infantil y son por tanto elementos que deben ser tomados en cuenta al evaluar la situacin general de salud del pas. Los servicios de control prenatal y la atencin del parto an no son accesibles a la gran mayora de mujeres, especialmente en el rea rural. Persisten problemas como el bajo peso al nacer (estimado en 8.8% a nivel nacional) y en muchos casos muerte materna, cuya tasa se estima en 185 por cada 100,000 nacidos vivos, como consecuencia de complicaciones durante el embarazo, el parto y puerperio.
Las enfermedades inmuno-prevenibles (sarampin, difteria, ttanos, tos convulsiva), se han reducido significativamente gracias a las altas coberturas de inmunizacin alcanzada. Pero an la infeccin respiratoria aguda (20.2%) y la enfermedad diarreica (15.4%) son las dos principales causas de enfermedad y muerte entre los nios(as) de 1 a 4 aos. Lactancia materna y ablactancia Uno de los factores importantes que explica el estado nutricional de los nios(as) es la lactancia materna. La literatura sugiere que la lactancia materna no slo contribuye a asegurar una adecuada nutricin para el nio(a), sino que tambin mejora su estado de salud y disminuye la probabilidad de que ste requiera de atencin mdica78. En el Per, el amamantar a los recin nacidos forma parte de las tradiciones familiares. Sin embargo, la continuidad de esta prctica natural en los meses sub-siguientes ha ido disminuyendo a travs del tiempo. Las prcticas de los servicios de salud a favor de la lactancia materna, as como los factores de riesgo y abandono que determinan el estado actual del amamantamiento, son aspectos preponderantes en la situacin actual de la lactancia materna en el Per. La lactancia materna en el Per sigue siendo una prctica generalizada de alimentacin de los recin nacidos (97.9%). Los ndices de lactancia materna exclusiva se encuentran entre los ms altos de Amrica Latina79, lo cual se debe a la eficacia de los programas para mejorar el nivel de conciencia y la capacitacin del personal de salud en la promocin de la lactancia materna exclusiva durante la ltima dcada. En la actualidad, aproximadamente uno de cada dos nios(as) inician la lactancia materna dentro de la primera hora de vida, en comparacin con la proporcin en 1992: uno de cada cinco nios(as). La prevalencia de la lactancia materna exclusiva en menores de 4 meses se ha incrementado de 40.3% en 1992 a 72.5% en el ao 2000. La prevalencia de lactancia materna exclusiva en menores de seis meses se increment de 52.7% en 1996 a 67.2% en el ao 2000; la duracin mediana de la lactancia materna casi se ha duplicado, pasando de 2.15 meses a 4.1 meses en el ao 200080. En todas las regiones se aprecia una clara diferencia entre el rea rural y urbana, con menor periodo de lactancia en las reas urbanas. La mayora de los nios(as) reciben junto con la leche materna, agitas y/o otras leches, desconociendo que la leche materna es y debe ser la nica fuente de nutrientes de los nios(as) desde que nacen hasta los 6 meses de edad, ya que este alimento natural aporta ntegramente todos los requerimientos nutricionales del nio(a) a esa edad. En el segundo semestre de vida del ser humano, la leche materna sigue siendo la fuente de energa ms importante, pero necesita de otros alimentos que la complementen para cubrir el 100% de sus requerimientos. Sin embargo, el porcentaje de nios(as) de 6 a 9 meses que recibieron algn tipo de comida semislida en las 24 horas previas a la encuesta ha mejorado de 62.4% en 1992 a 79.4%, mostrando un discreto descenso respecto a 1996 en que se report un 82.3%81. Sin embargo, an las madres prefieren ofrecer a sus pequeos hijos sopas y alimentos diludos, preparaciones con muy baja densidad energtica. La frecuencia de alimentacin es por lo general tres comidas al da, cuando es necesario ofrecer entre cinco o seis comidas durante el da. Finalmente, la edad de inicio de la alimentacin complementaria es inadecuada ya que en la mayora de hogares de las reas urbanas de la costa, sierra y selva, el inicio o introduccin de alimentos diferentes a la leche materna se hace a una edad muy temprana, entre los 3 y 5 meses; mientras que en las reas rurales y en la sierra urbana es comn iniciar la ablactancia entre los 9 y 12 meses.
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Senauer, Benjamin y Ana Kasouf (1998). Sin embargo, estudios observacionales realizados en el pas no encuentran resultados consistentes en torno al tema. Algunos autores argumentan que la lactancia prolongada (ms de 6 meses) constituye un factor de riesgo de desnutricin, mientras que otros sostienen lo contrario (Instituto Apoyo, 2001). ENDES 2000; Carrasco y Vega-Sanchez, 2001. ENDES 2000. ENDES 1996 y 2000.
Prcticas alimentarias Las prcticas inadecuadas en la alimentacin son muchas veces determinadas por barreras culturales y la falta de conocimientos. En donde existe disponibilidad de alimentos de alta calidad la gente puede elegir venderlos en lugar de consumirlos y, a menudo, no se los da a los nios(as) ms pequeos. La mayora de madres de nios(as) entre los 6 y 9 meses de edad, informa haber proporcionado a sus hijos papillas de cereales, papas y alimentos con baja densidad de nutrientes, limitando su ingesta de nutrientes de origen animal82.
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A pesar del alto ndice de lactancia materna, an se siguen utilizando otros lquidos en la alimentacin de nios, en etapas tan tempranas como en la primera semana de vida83. Cuando se incorporan alimentos suplementarios, stos contienen nutrientes de baja calidad y a menudo son administrados a los nios(as) con escasa frecuencia. En general, la poblacin sobrevalora la sopa para los nios(as) y en las zonas rurales y urbano marginales la preparacin de la comida del bebe es a partir de lo que las madres cocinan para toda la familia. Los escasos y/o errneos conocimientos sobre una adecuada alimentacin se aplica tambin para los adultos. En las prcticas observadas durante la alimentacin familiar en los hogares peruanos en general, se detecta poca o escasa aplicacin de conocimientos y valoracin de la calidad nutritiva de los alimentos, as como de las combinaciones y preparaciones ms adecuadas. Aunque en muchos hogares pobres las mujeres han demostrado su capacidad para optimizar sus recursos y revalorar los conocimientos, hbitos y prcticas tradicionales en medio de la gravedad y persistencia de restricciones econmicas, stas prcticas tienden a perderse y van generando otras prcticas y hbitos negativos, que luego son muy difciles de reorientar y que repercuten en el estado nutricional, en especial de los grupos ms vulnerables. El proceso de adopcin de prcticas mejoradas de alimentacin es complejo e intervienen una serie de factores en las decisiones de qu prcticas adoptar. Estos factores incluyen la disponibilidad de alimentos, recursos socioeconmicos, hbitos y costumbres y educacin, todos los cuales necesitan ser considerados en la seleccin de los comportamientos y desarrollo de mensajes. Adems, se reconoce que entre las modalidades que favorecen estos cambios, estn aquellas que ofrecen a la poblacin objetivo la oportunidad de aprender a travs de la experiencia personal, ensayando directamente una nueva practica, basada en la participacin. Esta modalidad ha demostrado ser muy potente en la induccin de adopcin de prcticas en la poblacin objetivo comparada con la orientacin o consejera verbal84. Higiene de alimentos Uno de los problemas que tiene relacin con la higiene de alimentos que se consumen, principalmente en Lima y otras grandes ciudades, son las condiciones en que se realiza la venta de alimentos que preparan en la va pblica, prctica que se ha extendido y proliferado notablemente en los ltimos aos y a la cual recurre la poblacin trabajadora de bajos ingresos, por la ventaja de los precios bajos y la no existencia de otro tipo de servicio. Las psimas condiciones de higiene en el manipuleo y expendio de las comidas en estos puestos de venta callejera conllevan el peligro real y potencial de ocasionar graves brotes de intoxicacin alimentaria, enfermedades diarreicas agudas, botulismo, brucelosis, tuberculosis, clera y cisticercosis, enfermedades que se consideran como los problemas de salud ms extendidos en el Per. Las inadecuadas prcticas en la manipulacin y conservacin de los alimentos durante la cadena alimentaria (produccin, almacenamiento, procesamiento y distribucin) producen importantes prdidas que no estn siendo bien valoradas. Estas prcticas inadecuadas se deben al poco conocimiento y poca importancia que se da a estos aspectos. Tambin estn directamente rela82 83 84
ENDES 2000. PRISMA 1997. Un estudio realizado a travs del sector salud documento cambios importantes en la ingesta de alimentos ricos en hierro asociados a la exposicin de sesiones demostrativas de preparacin de alimentos conducidas por personal comunitario y personal de salud (Creed-Kanashiro et al. 1998).
cionadas a las precarias condiciones de higiene, resultado de los limitados servicios de saneamiento bsico de agua y desage, carencia en el equipamiento bsico de cocina y de conservacin de alimentos que se observa en numerosas familias, especialmente en las reas rurales de la sierra y la selva, y en las reas marginales de los grandes centros urbanos. Estos factores coadyuvan para la existencia y alta prevalencia de enfermedades diarreicas que guardan estrecha relacin con la utilizacin biolgica de los alimentos e incidiendo en la desnutricin infantil, as como lo hace la deficiencia diettica crnica. Marginacin de la mujer Histricamente las mujeres rurales participan en la produccin de alimentos para sus familias, pero dicho aporte no se contabiliza, por lo que ellas aparecen invisibilizadas dentro de las actividades productivas que tienen tanto valor de cambio como valor de uso. La invisibilizacin del trabajo que realizan las mujeres en la actividad productiva, la falta de polticas de fomento para asegurar la produccin de la alimentacin bsica de las familias, desde el punto de vista de las necesidades y/o intereses de las mujeres y las condiciones en que viven estas mujeres, las hacen ms vulnerables a situaciones de hambre, desnutricin y a un mayor deterioro de sus condiciones socio-econmicas. La mayor participacin de la mujer como fuerza laboral en la economa nacional, plantea situaciones no resueltas dadas las condiciones y disposiciones legales con relacin al trabajo de la mujer y su rol como fuerza productiva del pas.
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Captulo IV
ACCIONES REALIZADAS A FAVOR DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
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ACCIONES REALIZADAS A FAVOR DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

En el marco de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin - CMA (Roma, noviembre 1996), el Per subscribi, junto con 185 pases, la Declaracin de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y su respectivo Plan de Accin85. Este plan defini siete compromisos o lineamientos bsicos para el diseo y ejecucin de polticas nacionales de seguridad alimentaria que permitan alcanzar el objetivo trazado de reducir para el ao 2015 a la mitad el nmero de nios, mujeres y hombres que sufren hambre. A pesar de haber firmado estos acuerdos internacionales, el Per no tuvo nunca una estrategia integral explcita de seguridad alimentaria, consecuente y coherente con el conjunto de compromisos del Plan de Accin de la CMA. S se realiz acciones orientadas al diseo de polticas alimentario-nutricionales, principalmente en respuesta a los compromisos segundo y quinto del Plan de Accin. As, en 1997 se cre la Comisin Tcnica de Coordinacin de Poltica Nutricional86 que elabor el Plan Nacional de Nutricin y Alimentacin 1998-2000 Nutricin al alcance de todos, un esfuerzo importante hacia una estrategia intersectorial coordinada87. Sin embargo, la vigencia de la Comisin fue limitada y no cumpli los objetivos propuestos. En el ao 2001, dada la necesidad de una nueva instancia de coordinacin multisectorial, el Ministerio de Salud tom la iniciativa de crear la Comisin Multisectorial de Alimentacin y Nutricin, con el objetivo de concertar, con actores del sector pblico y privado, una estrategia de intervencin en alimentacin y nutricin. Resultado de este esfuerzo fue la publicacin en julio de 2001, de la Propuesta de Lineamientos de Poltica y Estrategia Nacional de Alimentacin y Nutricin. Al igual que la experiencia anterior, este esfuerzo tuvo un enfoque sesgado, principalmente hacia los aspectos nutricionales y de salud, y no logr continuidad institucional. Si bien el Per no tuvo una estrategia estructurada de seguridad alimentaria, esto no quiere decir que no se haya avanzado en el diseo y ejecucin de estrategias sectoriales relacionadas con la seguridad alimentaria. De hecho, en el pas se ha implementado una variedad de programas y acciones por parte de diversas entidades del sector pblico que han contribuido a la obtencin de logros en la mayora de objetivos y compromisos del Plan de Accin de la CMA, aunque dichas acciones no fueran ejecutadas en funcin a dicho Plan88. El Ministerio de Agricultura, como encargado de la Secretara Tcnica en Seguridad Alimentaria, cumpli con la tarea de realizar el seguimiento de los avances en la aplicacin del Plan de Accin de la CMA y registr los progresos alcanzados en cada uno de los compromisos de dicho Plan, a travs de la elaboracin de dos informes de progresos enviados a la Secretaria Mundial de Seguridad Alimentaria de la FAO89. A continuacin se presenta un anlisis de las principales polticas, programas y proyectos relacionados con los diversos aspectos de la seguridad alimentaria. 4.1 POLTICAS APLICADAS EN LA LTIMA DCADA
4.1.1 POLTICA ECONMICA Y SOCIAL
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De manera general, los objetivos de la poltica econmica y social durante el periodo 1995-2000 se orientaron hacia el crecimiento sostenido, la consolidacin de la posicin externa, la
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Ver anexo. Instancia multisectorial aprobada por D.S. N02-98-PCM, cuya funcin fue proponer planes y polticas en materia nutricional y alimentaria, en apoyo especial de la poblacin en pobreza extrema. Para la implementacin del Plan, se cre la Secretara Tcnica de Poltica Alimentaria Nutricional, con la funcin de aprobar planes anuales, definir prioridades, formular polticas, proponer programas y proyectos, emitir informes tcnicos, y coordinar con el sector privado y los programas sectoriales. Ministerio de Agricultura (2002). El primer informe estuvo orientado a reportar los avances en el cumplimiento de los objetivos centrados en el desarrollo humano (compromisos Primero, Segundo, Quinto y partes pertinentes del Sptimo), mientras que el segundo se orient a reportar los avances en la aplicacin de los objetivos centrados en el desarrollo (Compromisos Tercero, Cuarto, Sexto y partes pertinentes del Sptimo).
estabilizacin econmica, el mejoramiento de las condiciones sociales y la reduccin de la pobreza. En la prctica, las acciones de gobierno le dieron prioridad a la atraccin de la inversin nacional y extranjera y la recaudacin de recursos para el financiamiento de una estrategia fuertemente asistencialista, descuidando el aumento progresivo de los ingresos de la poblacin, la reactivacin econmica y el desarrollo de una institucionalidad slida que garantice la independencia de poderes y la descentralizacin. En el frente externo, se avanz hacia una mayor apertura comercial, un mejor posicionamiento crediticio con los principales socios comerciales y financieros, mayores flujos de capital privado, la prioridad en las exportaciones y la bsqueda de nuevos mercados. En el mbito interno, se continu con el programa de estabilizacin econmica, control del gasto fiscal, liberalizacin de servicios pblicos y reduccin de aranceles a las importaciones. Se aprob la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, que estableci lmites al dficit fiscal, al crecimiento del gasto y la deuda pblica. En cuanto a los sectores productivos, stos no recibieron un trato preferencial en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas. Se busc avanzar con las privatizaciones en la agricultura, profundizacin de la seguridad jurdica y derechos de propiedad, orientacin de compras estatales de alimentos nacionales e inversin en infraestructura rural. En cuanto al fomento de la inversin y el desarrollo rural, en 1996 se promulg la Ley de Promocin del Sector Agrario y en 1998 se aprob su Reglamento y la Ley de Promocin de Inversiones en la Amazona, que determin medidas para asignar las inversiones pblicas y mecanismos para atraer la inversin privada en actividades agropecuarias, acuicultura, pesca, turismo, procesamiento y comercializacin de productos locales, y transformacin forestal. En el ao 2000 se aprob la Ley que Aprueba las Normas de Promocin del Sector Agrario y la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. En los ltimos aos se formul medidas de poltica destinadas a fomentar el desarrollo de servicios de crdito y financiamiento agrario. Entre estas se dise e implement un programa de Rescate Financiero Agropecuario, destinado a productores endeudados con crditos agropecuarios, y en el ao 2001, se aprob la creacin del Banco Agropecuario. En el periodo 1996-2001, se obtuvo importantes recursos de la cooperacin internacional para el financiamiento de inversiones en agricultura, pesca y silvicultura. En la poltica social, se avanz del enfoque de emergencia de principios de la dcada a una perspectiva de mediano plazo con la formulacin de los Lineamientos Bsicos de la Poltica Social y, finalmente, a un enfoque de desarrollo, con nfasis en la lucha contra la pobreza a partir de 199690. En la dcada pasada, la necesidad de atenuar los efectos de la reforma liberal de inicios de los 90 llev al diseo de dos estrategias de lucha contra la pobreza. La primera, Estrategia de Alivio a la Pobreza 1993-1995, estableci como objetivo primordial la igualdad de oportunidades, con lneas de accin en nutricin, educacin, salud, entre otros; manteniendo paralelamente las de emergencia y asistencia. La segunda, Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza 19962000, se propuso objetivos ms ambiciosos que involucraban el desarrollo integral: combatir la pobreza desde sus puntos causales, ms que aliviar los efectos de sta91. En este sentido, se aprob el Reglamento Funcional de Mejora del Gasto Social Bsico, que estableci orientaciones para ejecutar los programas de educacin, salud, saneamiento, justicia y electrificacin rural, entre otros. De igual modo, en el periodo 1996-2000 se aprob la creacin del Ministerio de Promocin de la Mujer y Desarrollo Humano, el Sistema Nacional de Atencin Integral al Nio y al Adolescente y el Fondo Hipotecario de Promocin de la Vivienda, entre otros. En la prctica, ninguna de las estrategias de lucha contra la pobreza fue implementada bajo las lneas originales de accin, y en su lugar se instaur una poltica de gasto social creciente, de carcter asistencialista y de notoria arbitrariedad en su ejecucin92. El clientelismo poltico en el manejo del gasto pblico ha sido una caracterstica recurrente de la poltica social en el pas. Durante el Gobierno de Transicin (2000-2001), se dio nfasis a la recuperacin de la institucionalidad democrtica y concertacin de polticas entre el Estado, la sociedad civil, las
90 91 92
88
Shack, N. y P. Vsquez (1999). OBrien, Eduardo (2002). Al respecto, un estudio realizado por el Banco Mundial revela que para el caso de FONCODES, entre los aos 1991-1995, a pesar que la actividad de esta institucin tuvo un efecto redistributivo entre los ms pobres, respondi principalmente a los imperativos polticos, legando a ser fcilmente manipulable en torno a las ambiciones re-eleccionistas del presidente Fujimori (Schady 2000).
iglesias y la comunidad internacional. En el seno de la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza se elabor la Carta Social, cuyos lineamientos apuntan a la promocin de oportunidades y capacidades econmicas para las personas en situacin de pobreza, desarrollo de capacidades humanas y establecimiento de red de seguridad social. Estrategias de prioridad fueron la transparencia en la gestin del gasto pblico, la descentralizacin, el empoderamiento ciudadano, la asignacin de recursos con criterios de equidad y la concertacin entre actores. El actual gobierno (2001-2006) ha continuado los esfuerzos concertadores y de fortalecimiento institucional del Gobierno de Transicin, y ha emprendido una serie de polticas orientadas hacia la reactivacin econmica, el aumento de la productividad en todas las actividades econmicas, administrativas y de servicios, y la creacin de oportunidades de empleo productivo estable como elemento clave de la estrategia de superacin de la pobreza. La poltica actual fomenta el rol propulsor de la inversin privada y la inversin pblica en infraestructura de manera complementaria y en apoyo a la produccin. De igual modo, se busca minimizar el carcter predominantemente asistencialista de los programas sociales, orientndolos a la generacin y fortalecimiento de capacidades de los pobres, construccin de infraestructura econmica y social y participacin ciudadana. Con la Carta de Poltica Social, el gobierno actual ha ratificado los principios y compromisos de la Carta Social, estableciendo los lineamientos bsicos de poltica para el quinquenio, que se fundamentan en: la promocin de oportunidades y capacidades econmicas para los pobres, el desarrollo de capacidades humanas y el establecimiento de una red de seguridad social93.
4.1.2 EVOLUCIN DEL GASTO SOCIAL
89
En trminos reales y proporcionales, se produjo un aumento de los recursos destinados al gasto pblico social a lo largo de la ltima dcada. Segn datos del Ministerio de Economa y Finanzas, el gasto social como porcentaje del PBI pas del 3.9% en 1990 al 6.2% en 1997 y al 7.7% en el ao 2001. Como porcentaje del gasto pblico total, el gasto social pas de constituir el 38.2% del presupuesto general de la repblica en 1990 al 36.2% en 1997 y el 41.2% en 200194. En cuanto a cifras, entre 1997 y 2001, el gasto social creci en un 38%, pasando de 10.7 millones de soles en 1997 a 14.7 millones en 2001. El Cuadro 4-1 presenta la ejecucin del presupuesto destinado al gasto social para el periodo 1997-2001. Cuadro 4-1 Evolucin del gasto social ejecutado, 1997-2001 (en millones de nuevos soles)
Rubros Educacin Salud Programas extrema pobreza Otros gastos sociales TOTAL GASTO SOCIAL Ejecucin total del presupuesto % del gasto social de la ejecucin total 1997 S/. %PBI 4,968 1,764 2,893 1,076 10,701 29,586 36.2 2.88 1.02 1.68 0.62 6.21 1998 S/. %PBI 5,366 2,059 2,637 1,325 11,386 28,813 39.5 3.22 1.24 1.58 0.80 6.84 1999 S/. %PBI 6,109 2,268 3,257 2,537 14,172 33,514 42.3 3.50 1.30 1.86 1.45 8.51 2000 S/. %PBI 6,409 2,395 3,043 3,155 15,002 35,368 42.4 3.43 1.28 1.63 1.69 8.03 2001 S/. %PBI 6,482 2,478 3,123 2,638 14,721 35,711 41.2 3.37 1.29 1.62 1.37 7.66
Fuente: MEF - Direccin Nacional de Presupuesto Pblico.
Por otro lado, el gasto social per cpita de primera prioridad95 se increment (en dlares de 1999) de US$ 33 en 1991 a US$ 127 en 1997, para descender a US$ 110 en el ao 2000 (Grfico
93 94 95
Presidencia del Consejo de Ministros (2002). Ministerio de Economa y Finanzas (2001). El gasto pblico social de primera prioridad o bsico es aquel que permite la formacin de las capacidades bsicas de la persona y la convivencia pacfica en condiciones de escasez (e.g. programas de salud y nutricin; educacin bsica; energa, saneamiento y vivienda bsicas; justicia local, etc.). El gasto pblico social general (no bsico) se relaciona al perfeccionamiento de las capacidades bsicas y la construccin de infraestructura local elemental que genere condiciones de igualdad de oportunidades y consolidacin de mecanismos de mercado (e.g. caminos rurales, electrificacin rural, educacin secundaria y terciaria, atencin mdica especializada, etc.) (Shack, 1999).
4-1). Por su parte, el gasto pblico social total per cpita subi de US$ 91 en 1990 a US$ 200 en 1997, para bajar luego a US$ 180 en el 2000. A pesar del crecimiento experimentado en el gasto pblico social a lo largo de la ltima dcada, ste contina siendo uno de los ms bajos de la regin96. Grfico 4-1 Gasto social per cpita, segn prioridad (US$ de 1999)
90
Fuente: Shack (2000). Elaboracin: MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
En cuanto a la distribucin del gasto, tenemos que el sector ms favorecido es educacin. Para el ao 2001, slo en educacin se destin el 18.2% del presupuesto pblico lo que equivali a S/. 6,482 millones, mientras que salud recibi el 6.9% (S/. 2,478 millones) y los programas de alivio de la extrema pobreza se repartieron el 8.7% (S/. 3,123 millones) del presupuesto nacional (Grfico 4-2). Dentro de este ltimo rubro se ubican los programas vinculados directamente con la seguridad alimentaria, entre los que cabe resaltar por su asignacin presupuestal los de asistencia alimentaria (Vaso de Leche, PRONAA, Instituto Nacional de Salud), lucha contra la pobreza y desarrollo rural (FONCODES, PRONAMACHCS, Caminos Rurales, INADE, MARENASS) y otros (Agua Potable y Alcantarillado, apoyo en emergencias). Grfico 4-2 Distribucin del gasto social ejecutado, 2001 (% del presupuesto total)
Fuente: MEF - Direccin Nacional de Presupuesto Pblico. Elaboracin MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
El anlisis de la evolucin de algunos de los principales indicadores sociales entre 1994 y el ao 2000 indica que existieron serias debilidades en la poltica social implementada en la dcada pasada. Estas debilidades se reflejan en el hecho de que los progresos alcanzados hasta el ao
96
Adrianzn, Alberto (1998). p. 257.
1997 no fueron sostenibles, ya que a partir del inicio de la recesin econmica de 1998 se produjo un retroceso a niveles anteriores a 1994, esto a pesar del considerable aumento del gasto social. Como se seal anteriormente, esta situacin fue resultado del manejo irracional del gasto social durante la dcada pasada, determinado por la mala focalizacin, clientelismo poltico y corrupcin en el uso de los recursos pblicos, as como por la falta de articulacin entre las polticas macroeconmica y social97. 4.2 PRINCIPALES PROGRAMAS Y PROYECTOS
4.2.1 PROGRAMAS DE ASISTENCIA ALIMENTARIA
91
En el contexto actual de altos niveles de pobreza, los programas de asistencia alimentaria se convierten tanto en medios para satisfacer las demandas de aquellas personas o familias en riesgo que no pueden autoabastecerse de alimentos, como en mecanismo de compensacin para aquellos grupos de la poblacin que carecen de activos y no gozan de los beneficios del crecimiento econmico. En el Per existe una diversidad de programas sociales pblicos y privados que se han planteado la meta de atender el problema de la inseguridad alimentaria en el Per. A lo largo de la dcada de los noventa se produjo una masificacin de los programas alimentarios, que en el ao 2000 atendan a 3 millones 300 mil hogares98. Sin embargo, segn los criterios del Instituto Nacional de Salud (INS), son pocos los programas alimentarios que verdaderamente se pueden considerar de complementacin alimentaria. Cuadro 4-2 Beneficiarios segn principales programas alimentarios, ao 1999 y 2000
Programa Vaso de Leche Desayunos Escolares Comedores Populares Alimentacin Escolar PANFAR Alimentacin Infantil PANTBC TOTAL 1/ Institucin Municipios FONCODES PRONAA PRONAA Ministerio de Salud PRONAA Ministerio de Salud Beneficiarios (1999) 5,547,614 2,000,000 1,269,456 969,561 380,031 426,296 80,691 10,673,649 Gasto en alimentos S/. (2000) 293,578,140 198,541,000 132,268,818 64,012,935 8,770,911 11,595,499 9,404,843 718,172,146
1/ El total de beneficiarios es slo como referencia, pues se asume que la suma de beneficiarios de cada programa no suman el total, a menos que cada uno participe slo en un programa. Fuente: INEI. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
En trminos de beneficiarios y gasto, los principales programas alimentarios son: Programa de Vaso de Leche (PVL), Desayunos escolares, Comedores populares, Alimentacin escolar y Alimentacin infantil (Cuadro 4-2). El primero es manejado por los gobiernos locales, el segundo por el INS/ Ministerio de Salud99 y los tres ltimos por el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). Todos ellos forman parte de una amplia red de transferencia de alimentos con la participacin de redes comunitarias, las municipalidades, los profesores de centros educativos, y el personal que labora en las postas mdicas del Ministerio de Salud, entre otros . En cuanto a cobertura, se observa una importante distancia entre el PVL, que alcanza a 5.5 millones de beneficiarios, y el resto de programas alimentarios (Grfico 4-3)100.
97 98 99 100
Ministerio de Economa y Finanzas (2001). Henrquez, Narda (2001). Hasta el ao 2000, el programa de Desayunos Escolares era manejado por FONCODES. Cortez, Rafael (2001), pg. 23.
Grfico 4-3 Beneficiarios y gasto en alimentos como porcentaje del total, 1999-2000 1/
60 52.0 50 40.9 40
92
30 18.7
27.6 18.4 11.9 9.1 8.9 3.6 1.2 4.0 1.6 0.8 1.3
PANTBC
20 10
0
Vaso de Leche Desayunos escolares Comedores Alimentacin populares escolar PANFAR Alimentacin infantil
Beneficiarios (1999)
Gasto en alimentos S/. (2000)
1/ El total se refiere al gasto total en alimentos realizado por los programas alimentarios en el ao 2000 y al total de beneficiarios de los mismos programas en 1999. Fuente: INEI. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Programa del Vaso de Leche (PVL) Este programa es financiado a travs de transferencias de recursos del Ministerio de Economa y Finanzas a los gobiernos locales (municipalidades distritales). El PVL forma parte del conjunto de programas de lucha contra la extrema pobreza del gobierno. Especficamente est orientado a complementar la alimentacin de la poblacin materno-infantil a nivel nacional: nios(as) de 0 a 6 aos, madres gestantes y en periodo de lactancia, siendo prioridad entre ellos la atencin a quienes presenten estado de desnutricin o se encuentren afectados por tuberculosis. En la medida que se cumpla con esta poblacin objetivo, se contempla que el programa extienda sus beneficios a los nios(as) de 7 a 13 aos, ancianos(as) y personas afectados por tuberculosis. En la actualidad el PVL llega a todos los distritos y a nivel nacional atiende alrededor de 5212,000 beneficiarios. Uno de los problemas fundamentales del PVL que se ha presentado desde 1998, como consecuencia de la crisis econmica, es que desde el punto de vista presupuestal est desfinanciado en el orden del 48% respecto al precio de la leche fresca. Desde 1998 se ha observado una fuerte cada en la asignacin presupuestal al PVL, pasando de US$ 99.7 millones en 1997 a US$ 90.3 en 1999 (Grfico 4-4). En el ao 2001, una racin de leche (un cuarto de litro) costaba de 39 a 41 cntimos, mientras que el Tesoro Pblico transfera recursos por alrededor de 20 cntimos. Dada esta situacin, las administraciones municipales se vean obligadas a buscar mezclas que en algunos casos sacrifican el valor nutricional de la racin. Con miras a mejorar la actuacin de este programa, un aspecto importante por considerar es el de la prestacin descentralizada, pero regulada, de los servicios sociales bsicos con la participacin de la sociedad civil para el control social y la transparencia en el uso de los recursos pblicos101. Por otro lado, para una mejor focalizacin y mayor transparencia en el programa, es necesaria una sociedad civil responsable que refuerce sus capacidades de gestin y control de recursos segn sus objetivos: los padres y madres deben mejorar su nivel de informacin sobre los hbitos alimenticios y de vida que influyen de forma notoria en las condiciones nutricionales de sus hijos, y los miembros de la comunidad que se involucren en la gestin del PVL deben asumir un rol protagnico.
101
Cortez, Rafael (2001).
Grfico 4-4 Asignacin presupuestal del PVL; 1995-2000 (miles US$)
93
Fuente Instituto Cunto (2001). Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) El PRONAA fue creado en 1992, sobre la base de la fusin de la Oficina Nacional de Apoyo Alimentario (ONAA) y el Programa de Asistencia Directa (PAD). Es un organismo pblico descentralizado dependiente del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES, antes PROMUDEH. Se concibe para el largo plazo que este programa deber constituirse en la institucin que conduzca al logro de la seguridad alimentaria de las familias pobres y en extrema pobreza, especialmente en lo referente al acceso y uso de los alimentos. En este sentido, el programa busca contribuir a elevar el nivel alimentario y nutricional de la poblacin en situacin de pobreza extrema, desarrollando programas de apoyo y seguridad alimentaria dirigidos prioritariamente a grupos vulnerables y en alto riesgo nutricional. Hasta el ao 2001 fueron tres los principales programas alimentarios que administr esta institucin: Comedores Populares, Alimentacin escolar y Alimentacin infantil. Entre 1998 y 2000, el nmero de beneficiarios de estos programas ha ido en aumento, pasando de 2.1 millones en 1998 a 3.3 millones en el ao 2000 (Grfico 4-5). Asimismo, la participacin de los beneficiarios segn programas ha mantenido su misma estructura, siendo los Comedores Populares los que atienden a ms beneficiarios y el programa de Alimentacin infantil el que atiende a menos. Grfico 4-5 Poblacin beneficiaria de los programas alimentarios del PRONAA, 1988-2000 (en miles)
Fuente: PRONAA - Gerencia de Programas y Proyectos. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
94
El Programa de Desayunos Escolares fue administrado por FONCODES hasta el ao 2000, luego estuvo bajo la administracin del Instituto Nacional de Salud entre los aos 2000 y 2002 y recientemente fue transferido al PRONAA. Este programa est orientado a atender nios(as) de 4 a 13 aos que reciben educacin inicial, primaria y especial, en colegios estatales de zonas urbano marginales y rurales. El programa tiene como meta cubrir el 30% de las necesidades calricas y proteicas de los beneficiarios, y casi el 100% de sus requerimientos de micronutrientes, minerales y vitaminas. En el ao 2000, este programa atenda alrededor de 2 millones de beneficiarios. Entre 1996 y el 2000, el monto destinado a proyectos de inversin aprobados por FONCODES para programas de nutricin se increment en alrededor de 5%, pasando de US$ 53.9 millones a US$ 56.9 millones (Grfico 4-6). Grfico 4-6 Monto destinado a proyectos de inversin aprobados por FONCODES para programas de nutricin, 1996-2000 (miles de US$)
Fuente: FONCODES - Oficina de Planeamiento. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Adems de estos programas, el PRONAA maneja el Programa Nios y Adolescentes en Riesgo Moral (PANARM), que brinda atencin a nios y adolescentes alojados en hogares y albergues; asimismo, realiza transferencias monetarias a grupos de mujeres organizadas en Comedores en zonas urbano marginales de Lima Metropolitana y Callao. La poblacin que padece desnutricin crnica o enfermedades como el bocio, tambin son en alguna medida atendidos por el programa Grupos en Riesgo, cuya poblacin beneficio alcanza actualmente alrededor de 170 mil beneficiarios. Asimismo, el PRONAA ha diseado mecanismos alternativos a la distribucin directa de alimentos, de modo que se promocione simultneamente la ejecucin de obras de servicio comunal. El programa de Obras Comunales (Alimento por Trabajo) entrega alimentos en compensacin por el aporte de mano de obra no calificada en la construccin de obras en beneficio de la comunidad. La poblacin objetivo es la de extrema pobreza concentrada en zonas urbano marginales y rurales y que expresen voluntad de apoyar a su comunidad. Programas del Instituto Nacional de Salud (INS) Hasta el ao 2002, el INS administr los siguientes programas alimentarios: el Programa de Alimentacin y Nutricin de la Familia en Alto Riesgo (PANFAR), el Programa de Alimentacin y Nutricin al Paciente Ambulatorio con Tuberculosis y Familia (PANTBC), el Programa de Alimentacin y Nutricin del Menor en Estado de Abandono y Riesgo Nutricional (PROMARN) y el Programa de Alimentacin complementaria para Grupos en Mayor Riesgo (PACFO). Desde mayo del presente ao, estos programas estn en proceso de fusin bajo la administracin del PRONAA102. Adicionalmente, en agosto se precis que dentro de los Programas de apoyo alimentario y nutricional, se encuentra el Programa de Suplementacin Alimentaria; el cual ser absorbido por el PACFO103.
102 103
DS N 034-2002-PCM. DS N 008.2002-SA.
El PANFAR se inici en 1988, y es ejecutado conjuntamente entre el INS y la Asociacin Benfica PRISMA, con la cooperacin de la Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos (USAID). Tiene como objetivo contribuir a mejorar el estado nutricional de madres y nios menores de 5 aos, brindndoles una canasta mensual de alimentos que proporciona el 30% de los requerimientos diarios de una madre y dos menores de 5 aos. Principalmente acta en zonas rurales. Entre 1990 y 1998, el PANFAR atendi alrededor de 4 millones 400 mil beneficiarios (Grfico 4-7). El periodo de atencin de cada beneficiario es de alrededor de 6 meses, pero se puede extender a dos periodos si no se cumplen con los criterios de alta. Segn el INS104, la recuperacin a los seis meses se da en el 50% de los atendidos.
95
Grfico 4-7 Beneficiarios atendidos por PANFAR, 1990-1998
Fuente y elaboracin: MINSA - INS Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin.
El PANTBC se inici en 1989 con apoyo de fondos de cooperacin internacional, pero a partir de 1995 opera nicamente con fondos del Tesoro Pblico. Su objetivo es contribuir a la recuperacin del paciente con TBC y la proteccin de su familia, brindndole una canasta de 19 a 21 kilos de alimentos locales que aportan el 40% de los requerimientos nutricionales diarios del paciente y dos contactos. Entre 1990 y 1998, el PANTBC atendi a alrededor de 520 mil beneficiarios (Grfico 4-8). Grfico 4-8 Beneficiarios atendidos por PANTBC, 1990-1998
104
Instituto Nacional de Salud (INS), Perfil Nutricional del Pas: Per. Lima, 1997.
El PROMARN se inici en 1986 y est dirigido a los menores entre 6 y 14 aos en situacin de abandono, a quienes les proporciona una racin que aporta el 30% de los requerimientos diarios. El Programa opera a travs de los Comedores Populares a cargo del Sector Salud. Entre 1991 y 1998 el PROMARN atendi a ms de 47 mil beneficiarios (Grfico 4-9). Grfico 4-9 Beneficiarios atendidos por PROMARN, 1991-1998
96
Finalmente, el PACFO tiene por objetivo prevenir la malnutricin en nios (as) entre 6 y 36 meses de edad, ofrecindoles alimentacin complementaria que aporta el 30% de los requerimientos de energa y protenas, el 100% de los de hierro, vitamina A y C, y el 60% de otras vitaminas y minerales. Acta en los departamentos de Apurmac, Ayacucho, Cusco, Huancavelica y Puno. En 1998 tena programada la atencin de cerca de 240 mil nios. La distribucin por departamentos de los beneficiarios y del promedio de la cantidad de alimentos otorgados se muestra en el Cuadro 4-3. Para el ao 2001, la cifra de beneficiarios ascendi a 200,542 nios (as). Cuadro 4-3 PACFO: programacin de beneficiarios y alimentos por departamento: 1998
Departamento Apurmac Ayacucho Huancavelica Cusco Puno TOTAL Beneficiarios 29,103 45,808 67,645 32,373 64,969 239,898 Alimento (kg/ao) 942,937 1,484,179 1,048,885 2,191,698 2,104,996 7,772,695
Fuente y elaboracin: MINSA - INS Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin
4.2.2 PROGRAMAS DE REDUCCIN DE LA POBREZA Y DESARROLLO RURAL
El PROMUDEH (hoy MIMDES) y el Ministerio de la Presidencia (hoy desactivado) fueron los principales encargados de ejecutar los programas y proyectos diseados especficamente para aliviar la pobreza y reducir los costos sociales del proceso de estabilizacin y ajuste, entre los que se ubican los de asistencia alimentaria. Sin embargo, fueron varios los sectores involucrados en programas de reduccin de la pobreza y desarrollo rural, cada uno de ellos con caractersticas y nfasis distintos, sobresaliendo en especial los sectores Agricultura y Presidencia. El Cuadro 4-4 muestra la ejecucin presupuestal de varios de estos programas en el periodo 19972001, siendo aquellos sobre los que prestaremos ms atencin PRONAMACHCS, FONCODES y el Programa de Caminos Rurales.
Cuadro 4-4 Ejecucin presupuestal de programas sociales de reduccin de la pobreza y desarrollo rural (en millones de nuevos soles)
Sectores Presidencia FONCODES INADE Inversin Focalizada Reduccin Extrema Pobreza Agricultura PRONAMACHCS MARENASS Titulacin de Tierras Transportes y Comunicaciones Programa de Caminos Rurales PROMUDEH Programa de Apoyo a la Repoblacin Cooperacin Popular 33 13 19 49 22 70 29 84 21 101 206 195 190 112 45 134 139 35 140 214 43 191 346 64 185 220 34 173 162 14 626 154 497 261 4 758 324 10 469 343 8 178 258 15 1997 1998 1999 2000 2001
97
Fuente y elaboracin: MEF - Direccin Nacional de Presupuesto Pblico.
Adicionalmente, cabe sealar que dentro del sector agrario han existido un conjunto de proyectos de menor dimensin que han contribuido al desarrollo rural desde la perspectiva de incremento de la calidad y cobertura de bienes y servicios para pequeos productores, fortalecimiento de derechos de propiedad, aumento de la calidad del empleo rural, fortalecimiento de la institucionalidad y la organizacin social, y el uso racional de los recursos naturales. Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS) PRONAMACHCS fue creado sobre la base del Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas, establecido en 1981. En 1991 se le otorg carcter nacional y autonoma tcnica, administrativa y de gestin. Su misin es promover acciones para el manejo sostenible de los recursos agua, suelo y vegetacin, en forma participativa y con enfoque de cuencas, para mejorar la capacidad productiva y las condiciones de vida del poblador alto andino. Su mbito de intervencin es la regin sierra del pas (por sobre los 2,500 m.s.n.m.), abarcando 18 departamentos y 135 provincias; y su poblacin objetivo son los pequeos agricultores en situacin de pobreza y extrema pobreza. El objetivo primordial del programa es promover el manejo sostenible de los recursos naturales en las cuencas de la sierra, para as impulsar una mejora en los niveles de vida de la poblacin rural. Las lneas de trabajo de PRONAMACHCS incluyen conservacin de suelos, reforestacin, infraestructura de riego, apoyo a la produccin agropecuaria y acondicionamiento territorial y obras de infraestructura rural. Hasta 1991, PRONAMACHCS se concentr nicamente en acciones de conservacin de suelos; sin embargo, en 1992 inici acciones en infraestructura de riego, y desde 1993 realiza tambin labores de reforestacin, apoyo a la produccin e infraestructura rural. Los criterios empleados para focalizar la poblacin objetivo combinan criterios geogrficos y sociales sobre la base de un enfoque cuenca/microcuenca e intervencin en zonas de ladera, donde se encuentra la poblacin en extrema pobreza. A partir de 1997, PRONAMACHCS viene ejecutando el Proyecto Manejo de Recursos Naturales para el Alivio de la Pobreza en la Sierra financiado con recursos de prstamos del Banco Mundial y del Banco de Cooperacin Internacional del Japn. El objetivo es apoyar el alivio de la pobreza de la poblacin rural de la sierra, mediante un uso sostenible y productivo de los recursos naturales renovables. Las acciones del proyecto se ejecutan en el mbito de 82 agen-
cias provinciales y zonales, en beneficio de 4,638 organizaciones campesinas y 205,000 familias campesinas en situacin de pobreza y extrema pobreza. El monto total de inversin para el periodo 1997-2006 asciende a US$ 205.4 millones. Cuadro 4-5 PRONAMACHCS: principales logros por lnea de proyectos, 1993-2001
Lnea de Proyectos Logros 1993-2001 Familias beneficiadas1/ 233,948 2,494 414,480 910,508 419 215,118 597,510 125,388 65,722 61,368 619,868 72,498 2,663 52,368
98
Infraestructura de riego Canales (km) Superficie con riego mejorado (ha) Reforestacin Produccin de plantones (millones) reas reforestadas Conservacin de suelos reas agrcolas - andenes, terrazas (ha) reas silvopastoriles - zanjas (ha) Control de crcavas (diques) Apoyo a la produccin agropecuaria Instalacin de cultivos (ha) Almacenes comunales de semillas Acondicionamiento territorial y vivienda rural
1/ Datos disponibles hasta 1988 Fuente: PRONAMACHCS - Oficina de Planificacin, Memorias Anuales MINAG. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Durante los aos 1993-2001, PRONAMACHCS promovi la instalacin 5,900 viveros comunales, en los cuales se produjo 474,000 plantones de especies forestales, y foment el desarrollo de la forestera comunitaria en 318,000 hectreas. Entre 1997 y 2001, PRONAMACHCS promovi la instalacin y manejo de cerca de 14,000 hectreas de pastos cultivados y nativos en comunidades alto andinas, y la instalacin de un total aproximado de 53,500 hectreas de cultivos andinos en reas acondicionadas con obras de conservacin. En el mismo periodo se acondicion para fines agrcola y silvopastoriles un total aproximado de 145,000 hectreas de tierras en ladera, mediante obras de conservacin de suelos. Entre 1996 y 2001 se mejor la infraestructura de riego, y se promovi el manejo racional del recurso agua en 266,000 hectreas de la sierra. Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) FONCODES es un organismo descentralizado autnomo, creado el 15 de agosto de 1991, que dependi hasta el ao 2002 del Ministerio de la Presidencia. Su misin es mejorar las condiciones de vida de los ms pobres, atendiendo las necesidades bsicas de la poblacin, generando empleo y promoviendo la participacin de la poblacin pobre en la gestin de su propio desarrollo. Para ello financia en zonas rurales, altoandinas y de la selva, diversos proyectos orientados a mejorar la calidad de los servicios bsicos de saneamiento y apoya el desarrollo de infraestructura econmica en los sectores agricultura, transporte y energa en la poblacin rural y urbano marginal. Tambin impulsa la participacin de pequeos y microempresarios de cada zona, promueve la utilizacin de tecnologa apropiada para el lugar, insumos y mano de obra local. La institucin financia dos tipos de programas: regulares y especiales. Los programas regulares estn constituidos por proyectos de infraestructura econmica (pequeos sistemas de riego y drenaje, rehabilitacin de tierras, forestacin y reforestacin, construccin y mejoramiento de caminos vecinales y puentes, talleres de produccin, etc.), infraestructura social (sistemas de agua potable, pozos artesianos, sistemas de desage, letrinas, aulas, locales comunales, centros de salud y comedores populares, entre otras), asistencia social y desarrollo productivo. Los pro-
gramas especiales se han ejecutado por encargo de la Presidencia de la Repblica en atencin a situaciones de emergencia de poblaciones pobres, que simultneamente han permitido el apoyo a la pequea y microempresa. Uno de los programas especiales era el Programa Social de Desayunos Escolares, el cual fue transferido al INS en el ao 2001. Cuadro 4-6 FONCODES: proyectos regulares aprobados 1991 junio 2001
rea/Sector Asistencia Social Educacin Nutricin Salud Infraestructura Social Apoyo comunitario Educacin Nutricin Salud Saneamiento Infraestructura Econmica Agropecuario Energa Multisectorial Transporte Desarrollo Productivo Agropecuario Educacin Multisectorial TOTAL N Proyectos 1,110 483 21 606 29,070 673 11,766 59 1,471 15,101 9,132 4,030 2,272 9 2,821 1,635 1,499 41 95 40,947 US$ miles 31,211,258 14,561,898 651,185 15,998,175 674,259,489 20,951,332 256,407,842 1,738,574 34,964,611 360,197,130 340,377,223 159,298,366 69,305,211 585,568 111,188,078 86,494,663 78,357,133 1,157,906 6,979,624 1,132,342,633 100.0% 7.6% 30.1% 59.5% Porcentaje 2.8%
99
Fuente: FONCODES - Gerencia de Planeamiento y Sistemas.
FONCODES ha canalizado recursos de la cooperacin internacional en apoyo a los programas sociales de lucha contra la pobreza, que le han permitido financiar hasta la fecha cerca de 41 mil proyectos regulares en todo el pas, por un monto de inversin aproximado de US$ 1,132 millones. Los proyectos regulares se han orientado en un 60% a infraestructura social, 30% a infraestructura econmica, 8% a desarrollo productivo y 3% a asistencia social (Cuadro 4-6). El total de la ejecucin financiera de FONCODES a junio de 2001, considerando todas las fuentes de financiamiento, es de aproximadamente US$ 1,625.4 millones105, de los cuales un 65% provino de recursos ordinarios, 31% de operaciones de endeudamiento externo y 4% de donaciones y recursos directamente recaudados. Las principales fuentes de financiamiento externo han sido el Banco Mundial, el BID, el JBIC (ex -OECF), FIDA y OPEC. Las principales fuentes de cooperacin tcnica internacional han sido KfW, BID, COSUDE, Fondo Contravalor Per-Suiza, y los gobiernos de Holanda, Finlandia y Japn106. Programa de Caminos Rurales (PCR) El Programa de Caminos Rurales se encuentra en ejecucin bajo el sector Transportes y Comunicaciones, y tiene por objeto mejorar la accesibilidad de las poblaciones rurales que viven en condiciones de pobreza y pobreza extrema a servicios sociales y econmicos bsicos y a actividades generadoras de ingresos. El programa se inici en 1995 bajo el nombre de Proyecto de Rehabilitacin y Mantenimiento de Caminos Rurales, y con l aument la inversin pblica en obras
105 106
Incluye costos de los Programas de apoyo social, los que hasta diciembre de 2000 totalizaron US $375.8 millones. FONCODES. Plan Institucional 2002.
viales. La inversin total acumulada del programa a diciembre del ao 2000 fue de US$ 262.0 millones, siendo sus fuentes de financiamiento el BID (34%), el Banco Mundial (33%) y el gobierno central (33%). En julio de 2001, fueron aprobados nuevos prstamos del Banco Mundial y del BID, cada uno por US$ 50 millones, para el financiamiento de la segunda etapa del programa. A travs del proyecto se busc lograr un sistema bien integrado y fiable de caminos rurales que complemente la estrategia gubernamental multisectorial de reduccin de la pobreza. Los objetivos especficos del programa son: integrar zonas rurales de baja accesibilidad y de gran poblacin a los servicios sociales y los centros econmicos regionales; rehabilitar y mantener caminos rurales y de herradura, de especificaciones tcnicas limitadas y bajo costo; crear empleo, en cantidades limitadas, y estimular actividades generadoras de ingreso en reas rurales; fortalecer la capacidad institucional local para lograr una gestin sostenible de la vialidad rural. El total de vas rehabilitadas por el Programa de Caminos Rurales en el periodo 1995-99 asciende a cerca de 11,500 kilmetros, concentrado la mayor parte de ellos en departamentos andinos, en especial Cajamarca, Ayacucho, Ancash, Apurmac, Cusco y Huancavelica (Cuadro 4-7). La primera etapa del programa (1996-2001) ha producido los siguientes logros o resultados: rehabilitacin de 8,882 kilmetros de caminos rurales, rehabilitacin e interconexin de 2,368 kilmetros de caminos secundarios, mantenimiento rutinario de 10,881 kilmetros de caminos, mejoramiento de 174 kilmetros de calles y poblados, y mejoramiento de 3,053 kilmetros de caminos de herradura. Cuadro 4-7 Programa de Caminos Rurales: avance fsico de obras segn departamento (en kilmetros)
Departamento Ancash Apurmac Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Huanuco Junn Madre de Dios Pasco Puno San Martn TOTAL 1995 434 105 277 247 295 166 0 0 0 0 0 0 1,524 1996 11 459 373 409 354 481 189 209 0 186 82 133 2,886 1997 694 492 520 668 338 185 763 348 135 146 390 171 4,850 1998 173 162 1 78 5 185 0 41 22 102 187 9 965 1999 58 12 343 174 200 126 128 89 38 0 0 43 1,211 Total 1,370 1,230 1,514 1,576 1,192 1,143 1,080 687 195 434 659 356 11,436
100
Fuente: MTC - Programa de Caminos Rurales. Elaboracin: MINAG - Direccin General de Informacin Agraria.
Evaluaciones de impacto realizadas indican que los caminos rehabilitados por el programa generaron ahorros de tiempo de recorrido 33% mayores que el de caminos no rehabilitados y un aumento significativo en el trnsito. Los pasajes interurbanos se redujeron en 14% y 9%, y los fletes de carga se redujeron en 14% y 8%. En conclusin, la rehabilitacin y mantenimiento de caminos rurales ha reducido el tiempo de traslado a la mitad y ha permitido el acceso a mercados y servicios sociales a menores costos107. Otros programas de infraestructura y activos sociales Adicionalmente a los programas mencionados anteriormente, existen otros programas en apoyo del desarrollo de la infraestructura productiva y en la promocin de servicios bsicos para la
107
Instituto Cunto. (2000).
poblacin en situacin precaria. Entre ellos figuran el COFOPRI (Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal), cuyo foco de accin es el sector urbano y cuyo objeto es la promocin de la inversin y dinamizacin del sector inmobiliario. Desde 1996 hasta mediados de 20001 logr emitir un milln de nuevos ttulos de propiedad a nivel nacional. De otro lado, la Direccin de Salud Ambiental (DIGESA) ha implementado el Programa de Saneamiento Bsico, cuyo objetivo es mejorar las condiciones sanitarias existentes en el mbito rural, bsicamente de poblacin en situacin de pobreza extrema. Concretamente, se encarga de proporcionar servicios de agua potable y desage. Para el ao 2001 atendi 11,150 habitantes a nivel nacional con un presupuesto de alrededor de 2.5 millones de nuevos soles. Con objetivos similares viene actuando el Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado (PRONAP), antes desde el Ministerio de la Presidencia y hoy desde el nuevo Ministerio de Vivienda y Saneamiento. El Ministerio de Energa y Minas, a travs de su Direccin Ejecutiva de Proyectos, ha implementado el programa de Infraestructura de Distribucin Elctrica y el Plan de Electrificacin Rural. Su accin tiene como meta disminuir los costos de inversin en el sector rural para as acelerar el desarrollo y mejorar la calidad de vida de la poblacin. Es comnmente sabido el fundamental rol de la educacin en el desarrollo. El Instituto de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES) se encarga de satisfacer la demanda en infraestructura educativa y de salud. Su mbito de accin se centra principalmente en zonas afectadas por desastres naturales como el fenmeno de El Nio, as como locales escolares y establecimientos de salud en zonas de extrema pobreza.
4.2.3 OTROS PROGRAMAS O PROYECTOS
101
El sector pesquera (hoy incorporado al nuevo Ministerio de la Produccin), a travs del Instituto Tecnolgico Pesquero del Per, ha desarrollado Proyectos Especiales, orientados a promover la mayor participacin de los productos de la pesca en los programas de alimentacin complementaria del gobierno central y a introducir el pescado y productos elaborados con recursos marinos con un alto contenido nutricional en la dieta de la poblacin. La estrategia est formulada para aprovechar mayores volmenes de las capturas de especies pelgicas para la alimentacin de las personas, lograr fomentar una cultura alimenticia, mediante la realizacin de acciones de promocin del consumo y educacin al consumidor tendientes a incrementar sostenidamente el consumo; difundir los resultados de las investigaciones y facilitar la ampliacin del mercado para los productos pesqueros, que atraiga el inters de la empresa privada en la inversin y captacin de trasferencia de tecnologas para la diversificacin de la oferta de productos pesqueros. Un ejemplo exitoso de estos proyectos es el producto Pescado Salado Sellado al Vaco - SALADITA, desarrollado por el ITP, especialmente para poblaciones alejadas y de difcil acceso, iniciando su introduccin en 1986, trabajando directamente con comunidades alto andinas y capacitando a los pescadores artesanales y pequeos procesadores en su preparacin. Los efectos de la transferencia de tecnologa y el incremento de la demanda de productos curados, se refleja en las estadsticas; desde 1992 se observa un notorio incremento de la produccin, permitiendo su distribucin a las poblaciones ms alejadas del pas, por sus caractersticas de mantenerse a la temperatura ambiente por ms de tres meses. El Proyecto PESCAMESA, iniciado en 1997, propicia la distribucin de pescado fresco a comedores populares y clubes de madres de Lima Metropolitana, entregndose 3,263 TM en el periodo 1998-2001. El Proyecto ha demostrado la factibilidad de participacin del pescado fresco en la canasta de alimentos bsicos de los programas de asistencia y complementacin alimentaria, disendose un sistema de acopio y distribucin que aseguran la calidad e inocuidad de los productos pesqueros. El costo de distribuir el pescado congelado hasta los locales de los comedores populares de dicho organismo ascendi a S/.1.50 por kg108.
108
Ministerio de Pesquera (2000). pg.19.
El Proyecto Promocin de la Sardina y la Anchoveta con Fines Alimentarios en el Per, ha desarrollado la salchicha retortada de pescado, que permite una larga vida til a la temperatura ambiente y fcil distribucin. El Proyecto Promocin del Consumo de Pescado en Poblaciones de Bajos Ingresos en Apoyo al Programa de Seguridad Alimentaria, se ejecuta a nivel piloto con apoyo de la FAO, en el periodo 2000-2002, existiendo el inters de ampliarlo a nivel nacional, considerando que ha permitido demostrar la factibilidad de comercializar la especie anchoveta para consumo en fresco y su aceptacin por el consumidor.
102
El proyecto Fortalecimiento de la Industria de Transformacin de Anchoveta para Consumo Humano Directo, a realizarse el presente ao, permitir disponer de una planta de conservas para el procesamiento de la anchoveta aplicando la tecnologa espaola para lograr un producto sustituto a la tradicional conserva de sardina espaola; que permitir demostrar a la empresa privada las ventajas econmicas y sociales, por la generacin de puestos de trabajo, que posibilita el destinar un porcentaje de las capturas de esta especie a productos de mayor valor agregado. Estudios de mercado a nivel local, de la regin y del mercado europeo, respaldan las posibilidades de una exitosa industria. 4.3 APORTE DE LA COOPERACION INTERNACIONAL Y LA SOCIEDAD CIVIL La Declaracin de Roma suscrita en el marco de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin de 1996, marc un hito en el proceso de revaloracin del concepto de seguridad alimentaria por parte de los Estados al reconocrsele una importancia decisiva en el diseo y ejecucin de las polticas de desarrollo. Luego de la crisis de los modelos estatistas e intervencionistas, la oleada liberalizadora haba promovido la adopcin de polticas de gobierno que apostaban al libre mercado como mecanismo para lograr el desarrollo. Los efectos sociales de estas polticas gradualmente llevaron a un replanteamiento de las mismas, tratando de encontrar formas de armonizar el libre mercado, el desarrollo y la proteccin de los grupos sociales ms vulnerables. Por su parte, la sociedad civil y las entidades cooperantes experimentaron tambin un proceso de cambio, donde la seguridad alimentaria fue enriquecindose como concepto al incorporar nuevos enfoques y experiencias. Como resultado del mismo, se reconoci la necesidad de superar el asistencialismo y trabajar en funcin a un objetivo de desarrollo equitativo y sostenible. A diferencia del pasado, donde los actores sociales centraban su atencin en uno o dos aspectos de la seguridad alimentaria, durante los noventa fue ganando terreno una visin integral de este concepto, reconociendo la interdependencia de sus tres dimensiones.
4.3.1 COOPERACIN INTERNACIONAL
Desde hace varias dcadas, la cooperacin internacional ha desarrollado una importante accin a favor de la seguridad alimentaria en el Per, aunque en los ltimos aos su importancia se redujo debido al crecimiento de los programas ejecutados con fondos pblicos. Hacia 1998, el 12% de los recursos gastados en apoyo alimentario provenan de la cooperacin externa. Una parte importante de los recursos de la cooperacin internacional fue destinada a programas coejecutados por sta y el Estado, culminando un largo proceso de revisin de la estrategia de intervencin en el Per. La cooperacin internacional en el Per se ha caracterizado por la variedad de actores (tanto bilaterales como multilaterales), modalidades de cooperacin, nfasis estratgicos y zonas de intervencin. Su contribucin tambin ha sido valiosa para una amplia gama de organizaciones no gubernamentales que han actuado en diferentes regiones del pas en temas vinculados de una u otra manera a la seguridad alimentaria. En esta seccin nos enfocaremos en las fuentes cooperantes de mayor volumen de cooperacin y con orientacin explcita al tema de seguridad alimentaria, sin dejar por ello de reconocer la importante contribucin de las dems agencias cooperantes que trabajan en el pas.
Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos El rol desempeado por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Amrica (USAID) es muy destacado en la ltima dcada. Esta organizacin es la encargada de administrar el apoyo para la asistencia alimentaria, utilizando los fondos asignados a la compra de productos agrcolas excedentes en los Estados Unidos para que sean donados a agencias voluntarias sin fines de lucro, peruanas y norteamericanas, con el fin de llevar a cabo programas multianuales de asistencia alimentaria. Este programa se conoce como la PL 480 Ttulo II. Las agencias voluntarias reciben una donacin en alimentos, recursos que son destinados a peruanos en situacin de pobreza, trabajando con varias contrapartes (incluyendo organizaciones del gobierno y de la sociedad civil), en el logro de los objetivos comunes: mejorar la seguridad alimentaria de la poblacin pobre, desarrollando lneas de trabajo relacionadas a la disponibilidad, acceso y uso de alimentos. Entre las agencias que han utilizado estos recursos en el pasado podemos mencionar a ADRA, CARE, CARITAS del Per, Catholic Relief Services, PRISMA y TechnoServe, entre otras. Entre los programas orientados hacia el incremento de la disponibilidad y acceso a alimentos financiados por USAID se encuentran: Generacin de Ingresos Agrcolas (GIA - ADRA), Programa de Produccin Agrcola (PROAGRO - CARITAS), Programa de Generacin de Ingresos (PROGEIN - CARITAS), Alternativas Tecnolgicas de Manejo de Tierras y Seguridad Alimentaria (ALTURA - CARE), Mejoramiento de la Produccin Agropecuaria, Servicios para el Desarrollo de la Microempresa Rural (SEDER - CARE), Proyecto de Microempresa para la Seguridad Alimentaria (PROMESA - CRS), Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA - PRISMA), Componente de Produccin Agrcola del PRODECCE (PRISMA) y Programa de Apoyo Agrcola (Technoserve). Entre los programas orientados hacia la mejora del uso de los alimentos y su disponibilidad transitoria se encuentran: Nutricin Infantil (NI - ADRA), Wiay (CARITAS), Nutricin sostenible de nios (NIOS - CARE) y Componente de salud y nutricin del PRODECCE (PRISMA). Dentro del plan de trabajo de USAID tambin estn considerados los programas orientados a apoyar la gestin local de recursos a efectos de incrementar la seguridad alimentaria, movilizando a municipios y organizaciones de base, tales como el Proyecto Fortalecimiento a la Gestin Local (FOGEL - CARE) y el Programa de Desarrollo Comunal en los Corredores Econmicos (PRISMA). El Cuadro 4-8 muestra la inversin realizada entre 1998 y 2001 por los principales programas de este tipo financiados por USAID109, que lleg a US$ 179.9 millones, suma que representa el valor de los alimentos distribuidos (26%) y los recursos obtenidos por monetizacin (74%). Cuadro 4-8 Programa de seguridad alimentaria PL480-Ttulo II
Beneficiarios Ao Familias 1998 1999 2000 2001 TOTAL
Fuente: USAID Per. Elaboracin: PRISMA.
103
Madres 208,320 223,145 170,650 60,992
Nios<3 201,976 219,593 184,576 111,294
Nios<5 259,707 284,447 196,169 126,681
396,583 411,872 388,723 229,023
Alimentos Distribucin Directa Costos Toneladas (US$) (a) 51,060 4,002,070 29,750 18,670 5,810 13,450,350 7,699,940 2,403,650 27,556,010
Costos Directos Monetizacin (US$) (b) 24,442,560 41,461,200 38,841,120 27,573,000 132,317,880
Total (US$) (a) + (b) 48,444,630 54,911,550 46,541,060 29,976,650 179,873,890
La intervencin promovida por USAID busc nuevas opciones de desarrollo y lucha contra la pobreza luego que una investigacin realizada en 1994 revelara el limitado impacto de los programas tradicionales. Desde 1996, USAID empez a disear una estrategia alternativa para la lucha contra la pobreza extrema. Este proceso se tradujo en el Proyecto de Reduccin y Alivio a
109
Incluye agencias ADRA, CARE, CARITAS, CRS, PRISMA y Technoserve.
la Pobreza (Proyecto PRA), el cual realiz la identificacin de ms de veinte corredores econmicos110 como reas de intervencin para la promocin de las potencialidades empresariales de las reas pobres del interior del pas. El Proyecto PRA constituy diez Centros de Servicios Econmicos (CSE)111, que puso a cargo de consorcios operados por ONGs y empresas privadas locales, con objetivos de incremento sostenido de los ingresos y empleo en el corredor y la creacin o mejora del clima para la inversin privada. La estrategia del PRA considera varias lneas de trabajo112 y el apoyo de las instituciones pblicas (incluyendo gobiernos locales y regionales), impulsando paralelamente un dilogo de polticas entre los sectores pblico y privado, para promover la inversin privada en el mbito del corredor. Comisin Europea En los setenta, la Unin Europea recurri a la ayuda alimentaria directa como principal mecanismo de apoyo a los programas de seguridad alimentaria, dando prioridad al lado asistencialista de los mismos. Sin embargo, hacia los noventa los principios haban variado, principalmente por el reconocimiento de la estrecha relacin entre la pobreza y el estancamiento agrario inducido por la competencia de los alimentos importados, como las donaciones. Este cambio llevara a la constitucin del Fondo de Contravalor Per - Unin Europea (FCPUE), que promovera la monetizacin de las donaciones y el uso de dichos recursos en proyectos de desarrollo rural, encargados a ONGs y organizaciones sociales. Se estima que entre 1993 y 1997, el FCPUE financi 62 proyectos por un valor de US$ 14.7 millones, de los cuales el 75% fue ejecutado por ONGs, seguidas de organizaciones sociales de base (9%), municipios (6%) y otros (Cuadro 4-9). Cuadro 4-9 Proyectos aprobados del Fondo de Contravalor Per - Unin Europea
Ao 1993 1994 1995 1996 TOTAL N Proyectos 2 23 24 13 62 Monto ($) 112,168 5,328,627 6,231,169 2,967,400 14,639,363 Familias 8,930 24,859 17,210 5,186 56,185
104
Fuente: Fondo de Contravalor Per Unin Europea. Elaboracin: CIED.
Pero diversos factores internos (debilitamiento de las instituciones de la sociedad civil, falta de aportes propios o contrapartidas, expansin de los programas sociales del gobierno, etc.) como externos (decisiones polticas de la Unin Europea) llevaron a un cambio de la estrategia de apoyo al Per, optndose por un enfoque de apoyo a la ejecucin y formulacin de polticas sociales pblicas... acompaado de la modalidad de financiamiento denominada apoyo presupuestal al Estado para complementar el aporte nacional113. El reemplazo, a partir de 1997, del Fondo de Contravalor por el Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) consolid esta poltica de cooperacin con el sector pblico que, aunque no elimin totalmente el apoyo a iniciativas de la sociedad civil peruana, s lo redujo significativamente. Los componentes de apoyo del PASA eran tres: Apoyo al Gasto Social Bsico (Ministerios de Salud y de Educacin), Apoyo a la Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza (PROFINES - Ministerio de la Presidencia) y Apoyo Institucional (instituciones pblicas).
110
Unidades econmicas definidas por flujos comerciales entre reas rurales y ciudades intermedias con una lgica propia de articulacin regional. En Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancayo, Hunuco, Huaylas, Jan, Pucallpa, Puno y Tarapoto. 112 Prestacin de servicios no financieros y de asistencia tcnica, desarrollo de estrategias de penetracin en mercados externos, apoyo al desarrollo del mercado interno de servicios y coordinacin con otras agencias que operan con fondos de la PL480. 113 Fondo de Contravalor Per Unin Europea (2001).
111
Cuadro 4-10 Financiamiento del Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (en millones de dlares)
Ao 1998 1/ 1999
2/
Gasto Social Bsico 12.6 19.9 32.5
Estrategia Focalizada de Lucha Contra la Pobreza 3 17 20
Apoyo Institucional 0.6 0.7 1.3
Total 16.2 37.6 53.8
TOTAL
105
1./ Ejecutado 2./ Saldo 1998 ms presupuesto 1999. Fuente: Fondo de Contravalor Per Unin Europea. Elaboracin: CIED
Programa Mundial de Alimentos El Programa Mundial de Alimentos (PMA), organismo especializado de las Naciones Unidas para el manejo de la ayuda alimentaria, inicia sus labores en el Per durante el ao 1964, desarrollando desde entonces programas regulares, de accin rpida o rehabilitacin y de emergencia. Las acciones del PMA se dirigieron principalmente al apoyo a programas ejecutados desde el sector pblico. Desde 1997 esta organizacin inicia una revisin de sus estrategias, virando del tradicional asistencialismo a la bsqueda de un desarrollo sostenible, siguiendo los objetivos socioeconmicos inmediatos y a mediano plazo definidos por el Gobierno en sus planes de desarrollo. Bajo este marco, sus acciones de prioridad fueron la intervencin a favor de los grupos ms vulnerables en los momentos crticos de su vida, lo que propici una atencin preferente a mujeres y nios. Hacia fines de los noventa mantena varios programas regulares en las reas de agricultura, educacin y desarrollo humano, que entre 1996 y 1999 representaron la entrega de casi 52 mil toneladas de alimentos por un valor de US$ 16 millones. Cuadro 4-11 Asistencia alimentaria al Per del Programa Mundial de Alimentos
Ao 1996 1997 1998 1999 TOTAL Toneladas Netas 5,609 10,927 25,792 9,353 51,681 Valor ($) 1,737,000 3,161,018 7,235,445 3,822,150 15,955,613
Fuente: Programa Mundial de Alimentos. Elaboracin: CIED.
El proyecto de Asistencia Alimentaria a Grupos de Mujeres para el Desarrollo de Microempresas (iniciado en abril de 1992, con una duracin de siete aos) estaba dirigido a 55 mil mujeres organizadas en aproximadamente 1,100 clubes en Ancash, Cajamarca, Cusco y Puno, as como en las reas peri urbanas de Lima, Piura, Chiclayo, Trujillo y Arequipa. El proyecto de Asistencia Alimentaria a Alumnos Preescolares y de Educacin Primaria en Zonas Rurales (iniciado en agosto de 1996, con una duracin de cinco aos) deba atender a 240 mil personas en Ayacucho, Apurmac y Huancavelica, beneficiando a alumnos de educacin inicial y primaria, as como a profesores y padres de familia. El proyecto de Rehabilitacin Ecolgica de Microcuencas Andinas (iniciado en julio de 1995, con una duracin de cinco aos) buscaba rehabilitar y mantener en microcuencas andinas, utilizando mecanismos de alimento por trabajo para favorecer a cerca de 57 mil familias en Cajamarca, Cusco, Puno, Arequipa, Tacna y Moquegua.
Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura La FAO es el organismo especializado de las Naciones Unidas en agricultura, silvicultura, pesca y desarrollo rural. Desde el inicio de sus actividades en el Per, ha implementado ms de 200 proyectos nacionales y regionales de asistencia tcnica especializada en las reas de su competencia, dando particular nfasis en la formacin y capacitacin de profesionales y tcnicos nacionales. Luego de haber apoyado el fortalecimiento institucional de varias entidades tcnicas del pas, en las dcadas de los 70 y los 80 la FAO brind asesoramiento y asistencia tcnica al gobierno en proyectos de inversin y otras reas. Promovi proyectos de informacin y capacitacin, gestin, manejo y educacin forestal, desarrollo agroindustrial, manejo de poscosecha y planificacin rural, entre otros. En los noventa, la accin de la FAO se orient al logro de crecimiento, equidad y desarrollo sostenible, buscando contribuir a erradicar la pobreza y disminuir la desnutricin a travs de planes y programas de apoyo a la agricultura campesina, a la mujer rural, a la proteccin del medio ambiente. Desde 1996, la actividad de la FAO le ha dado prioridad a la temtica de seguridad alimentaria, apoyando el proyecto Sistema de Informacin para la Vigilancia Alimentaria y Nutricional, cuyo objetivo fue el establecimiento de un sistema de informacin de la Red SISVAN, bajo la responsabilidad de Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin, la identificacin de indicadores y la actualizacin de las Hojas de Balance de Alimentos (HOBALI)114. De igual modo, la FAO apoy varios proyectos relacionados con la promocin del consumo de pescado, desarrollo caprino, estadsticas agrcolas, informtica agraria, riego, acuicultura, financiamiento rural, apoyo a la estrategia nacional forestal y manejo integrado de plagas, entre otros. Otra actividad a favor de la seguridad alimentaria promovida por la FAO desde 1997 es la Campaa Telefood, la cual tiene la finalidad de sensibilizar a la sociedad acerca del problema del hambre y promover contribuciones destinadas al financiamiento de microproyectos productivos. A la fecha, se ha ejecutado 13 microproyectos, beneficiando a familias de comunidades campesinas y urbano marginales de Ayacucho, La Libertad, Apurmac, Madre de Dios, Huancavelica, Junn, Ucayali y Lima. En los ltimos aos, la FAO ha apoyado el desarrollo de estudios diversos relacionados al desarrollo rural (cultivos andinos, institucionalidad rural, tecnologa e informacion, etc.) a travs de ONGs y de organismos de la sociedad civil, como universidades, centros de investigacion, entre otros. Finalmente, la FAO tambin promueve actividades destinadas al fortalecimiento de la capacidad tcnica de funcionarios gubernamentales, del sector privado y de la sociedad civil del Per y otros pases de la regin, en temas relacionados al comercio exterior agrario, polticas agrarias y de desarrollo rural y el codex alimentarius, entre otros. En sntesis, el anlisis de las acciones desarrolladas o promovidas por la cooperacin internacional revela que, pese a la magnitud de los recursos pblicos destinados al gasto social, su intervencin fue cualitativamente importante por la gradual incorporacin o asimilacin de un enfoque de desarrollo sostenible, expresado, por ejemplo, mediante la sustitucin de los mecanismos de donacin a otros de monetizacin de los alimentos importados. La importancia que pas a otorgarse a temas como la rentabilidad de los proyectos productivos, la articulacin en corredores econmicos y/o cadenas productivas y la organizacin de los actores sociales, fue otro elemento positivo que contribuye efectivamente a actuar sobre las causas estructurales de la pobreza e inseguridad alimentaria.
4.3.2 ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES Y OTRAS INSTITUCIONES
106
A pesar de la reduccin gradual del financiamiento externo y el ambiente de escasa colaboracin propiciada desde el Estado durante la dcada pasada, las ONGs mantuvieron una respetable capacidad para generar espacios de participacin y debate de las polticas de seguridad alimentaria. Su relacin con la cooperacin tcnica internacional permiti una fructfera interaccin que permiti revisar y corregir las estrategias de intervencin aplicadas en el pasado. Por un lado, las ONGs locales impulsaron cambios en los mecanismos de ayuda al Per, proponiendo la superacin de los esquemas de donacin de alimentos importados por alternativas como la monetizacin, para apoyar acciones que contribuyeran simultneamente a combatir los efectos
114
El Per participa del Grupo de Trabajo de los Sistemas de Informacin y Cartografa sobre Inseguridad Alimentaria y Vulnerabilidad (SICIAV), implementado como resultado de una recomendacin de la CMA 1996, el cual est encargado de la actualizacin anual de los perfiles nutricionales de los pases.
de la pobreza y promover el empleo y la produccin alimentaria interna. Por el otro, la cooperacin tcnica internacional promovi metodologas ms rigurosas para la ejecucin de las intervenciones, especialmente en los proyectos productivos, con el objetivo de utilizar eficientemente los escasos recursos disponibles en aquellos donde se comprobara su sostenibilidad y rentabilidad. En este contexto, a partir de 1996 las ONGs aceleraron el replanteamiento y actualizacin de sus estrategias de intervencin respecto a las tres dimensiones de la seguridad alimentaria. Una revisin de las mismas nos permite identificar sus principales lneas de trabajo en cada una de sus dimensiones. Disponibilidad Desde la segunda mitad de los noventa, las ONGs han venido desarrollando una estrategia de diversificacin de sus fuentes de ingresos, siendo prioridad el desarrollo del rubro ingresos propios, bajo la modalidad de venta de servicios. Esto se relaciona directamente con el fenmeno descrito en la seccin anterior, donde la cooperacin tcnica internacional canaliz un porcentaje creciente de su ayuda a travs de programas del Estado, limitando los recursos para proyectos de ONGs. Sin embargo, las ONGs mantuvieron sus principales programas de desarrollo de la produccin agroalimentaria. Estos se caracterizaron por promover el aumento de la produccin y productividad agraria, incorporando los siguientes tipos de componentes: (a) rigurosa seleccin de beneficiarios y lneas de productos, verificando la existencia de un potencial de desarrollo autosostenido luego de culminada la intervencin; (b) respeto al medio ambiente y promocin del uso de tecnologas que permitan un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (agroecologas, agroforestera, etc.); (c) apoyo a la organizacin de los beneficiarios, con especial nfasis en la formacin de empresas formales de diversa dimensin y con importante participacin de la mujer; y, (d) asimilacin de concepciones empresariales, libre mercado y competitividad como sustento de las acciones promovidas. Acceso El gran deterioro de las condiciones de acceso (subempleo, cada en el poder adquisitivo de las remuneraciones, etc.) intent ser compensado por la ampliacin de la cobertura de los programas sociales. En el caso de las ONGs, en el ao 1998 las instituciones no gubernamentales atendieron slo el 1.9% de los 10.1 millones de beneficiarios de estos programas. Sin embargo, la accin de las ONGs, aunque limitada por restricciones presupuestales, trabaj intensamente en lneas alternativas que promovan una mejora sostenible del empleo e ingresos de los sectores sociales ms vulnerables. Las principales lneas trabajadas fueron: (a) creacin de microempresas que ofertaban bienes y servicios de consumo masivo (confecciones, alimentos procesados, etc.) a sectores populares, debindose mencionar que en el caso de las pequeas agroindustrias, estas unidades tenan un efecto positivo sobre la disponibilidad al facilitar la colocacin de productos frescos a precios razonables; (b) apoyo a la articulacin de productores de alimentos y consumidores organizados, buscando la reduccin de los mrgenes de intermediacin y menores costos de la racin en comedores populares, lo que equivale a un aumento del poder adquisitivo; y, (c) mantenimiento de programas de apoyo alimentario, en la forma de donaciones, a grupos en situacin de emergencia nutricional debidamente focalizados o identificados, trabajando especialmente en las zonas priorizadas por el Mapa de la Pobreza. Uso El trabajo en esta lnea se concentr en la capacitacin de los participantes en organizaciones sociales de base como los comedores populares, tratando de proporcionar conocimientos tiles para obtener el mximo beneficio nutricional en su consumo de alimentos dadas las restricciones presupuestales existentes en su comedor o familia. Para alcanzar este objetivo, se trabaj en tres aspectos principales: (a) elaboracin de materiales para el monitoreo y anlisis del consumo
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de alimentos, mediante contenidos de fcil comprensin y aplicacin en las actividades cotidianas; (b) capacitacin de mujeres para la autovigilancia de la calidad nutricional y la optimizacin de los recursos gastados en compra y preparacin de alimentos; y, (c) formacin de redes o grupos de vigilancia nutricional en las organizaciones dedicadas al apoyo alimentario, como mecanismo para mejorar la eficiencia del gasto y generar propuestas para la mejora del sistema. Es importante, adems, resaltar que la accin de las ONGs registra un salto cualitativo a mediados de la dcada de los noventa, coincidiendo con los preparativos de la Cumbre de Roma. A partir de este evento, se refuerza el rol de las ONGs como generadoras de alternativas para la poltica de seguridad alimentaria nacional. Entre los principales espacios creados en dichos aos se pueden mencionar:
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Conferencia Nacional de Desarrollo Social (CONADES): espacio promovido por la ms amplia red de ONGs peruanas en la que participa tambin de manera activa la Comisin Episcopal de Accin Social de la Iglesia Catlica, instituciones acadmicas de importantes universidades del pas y colegios profesionales. Las CONADES se apoyan para su realizacin en grupos regionales con una composicin ms amplia, pues incluyen a organizaciones empresariales, sociales y municipios de los respectivos mbitos; los que promueven a su vez actividades en sus respectivos espacios locales y regionales. El Grupo de Iniciativa de las Conferencias Nacionales sobre Desarrollo Social est conformado por ms de 80 ONGs, agencias de cooperacin y redes de instituciones de la sociedad civil y su Secretara Tcnica recae en la Asociacin Nacional de Centros (ANC). Grupo de Seguridad Alimentaria (GSA): creado en 1995, se constituy para apoyar al proceso de seguimiento de la Conferencia Internacional de Nutricin. En ese ao se realizo un taller Nacional de Seguimiento de la Conferencia Internacional de Nutricin, y participo en el taller para la Regin de Amrica Latina promovido por la FAO. En 1996 prepar un Informe Nacional de Seguridad Alimentaria para el Per, el cual fue enviado a la Cumbre Mundial, realizando acciones de seguimiento en los siguientes aos. Las instituciones que integran este grupo de trabajo son: ANC, ALTERNATIVA, A.B. PRISMA, CARE-PERU, CARITAS del Per, CEAS, CECYCAP, CEPRODEP, CESIP, CIED, COINCIDE, DETEC, EDAPROSPO, FOVIDA, INCAFAM, SEPAR y COOPERACCION. Entre 1998 y 2001 realiz un proyecto conjunto que desarroll actividades en diversos lugares del territorio nacional, incluyendo creacin de pequeas agroindustrias rurales, articulacin comercial entre productores y consumidores organizados, capacitacin para vigilancia nutricional, entre otras.
Otros espacios importantes son los acadmicos que, aunque no limitados al tema de la seguridad alimentaria, contribuyen a la discusin de investigacin y evaluacin de las polticas pblicas. Uno de estos es el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), el cual, con el apoyo de la cooperacin internacional, desarrolla investigaciones sobre los problemas ms importantes de la economa y sociedad peruana, as como evaluaciones sobre polticas, programas o proyectos dirigidos a su superacin, los cuales se relacionan directa o indirectamente con el tema de seguridad alimentaria115.
4.3.3 ORGANIZACIONES SOCIALES
La creciente conciencia de las organizaciones sociales respecto a la importancia de la seguridad alimentaria se puso de manifiesto desde hace ms de diez aos, cuando la presin de las organizaciones centrales de comedores populares llevaron a la aprobacin de la Ley N 25307, que declaraba de inters prioritario la labor de las organizaciones sociales de base que trabajaban en el apoyo alimentario, disponiendo que el suministro de alimentos, preferentemente de origen nacional, se realiza de acuerdo a la Canasta Integral de Alimentos aprobada por cada regin de la Repblica. De esta manera, la sociedad civil estaba reconociendo que era posible enfrentar un problema de acceso en el mbito urbano y al mismo tiempo atacar otros de disponibilidad y acceso en el rural.
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Le ha dado prioridad a los siguientes temas: pobreza y calidad de vida; empleo, distribucin del ingreso y polticas sociales; reforma y polticas de salud; gnero y juventud; medio ambiente y recursos naturales; estructuras productivas y polticas sectoriales; entre otros.
Las organizaciones sociales, sin embargo, enfrentaron un escenario bastante desfavorable durante la dcada de los noventa debido a una concepcin autoritaria y centralista que les reservaba nicamente un rol secundario, subordinndolas a sus objetivos y mtodos de intervencin. Ello implicaba que estas organizaciones dejaban de ser interlocutores, legitimados por la participacin de amplios sectores de la poblacin, para pasar a ser apndices de los programas sociales del Estado. En el caso de las organizaciones sociales dedicadas al apoyo alimentario, los avances registrados hasta 1991 comienzan a ser revertidos en 1992, como consecuencia del proceso poltico iniciado ese ao. El proceso de fragmentacin o atomizacin de las organizaciones sociales de base, promovido por el Estado, se expres en normas como la Ley N 26637, que transfiere el programa del Vaso de Leche a sus respectivos municipios distritales. La medida, que afectaba a la Municipalidad Metropolitana de Lima, tambin represent un factor que contribuy al debilitamiento de la organizacin que centralizaba los miles de comits del Vaso de Leche. Del mismo modo, pese a la presin ejercida por las organizaciones sociales, no se les otorg una participacin efectiva en el control de los principales programas de apoyo alimentario como PRONAA o el Comit del Vaso de Leche. El predominio de un enfoque asistencialista tradicional coincide con el agravamiento de la crisis econmica a partir de 1997, lo que genera una mayor dependencia de los sectores sociales ms pobres hacia el apoyo alimentario. Si bien el aporte de programas como PRONAA oscilaba entre 20-40% del valor de la racin de los comedores, ste resultaba decisivo en algunos rubros del men. En ese contexto, los grupos de mujeres organizadas eran objeto de fuertes presiones polticas, especialmente en coyunturas electorales, a las cuales no podan resistir eficazmente debido a la amenaza de reduccin o corte total de la ayuda, bajo pretextos como la falta de higiene en el comedor. Las organizaciones de productores de alimentos, principalmente agricultores, experimentaron un proceso de deterioro similar, que se agudiza poco antes de la Conferencia de Roma. Dos aos antes, el gobierno haba promulgado los Decretos Supremos N 14-94-AG y 17-94-AG, que no slo establecan varias restricciones a la aplicacin de auto gravmenes para financiar a las organizaciones agrarias sino que dispona que los recursos slo podan ser utilizados para cubrir los costos de acciones directamente relacionadas con la actividad (produccin, comercializacin, sanidad, infraestructura, entre otras), condicionando la posibilidad de apoyo a las organizaciones de nivel superior a las que estaban afiliadas. Esto signific un brusco recorte de los aportes a las organizaciones centrales o nacionales, cuyo debilitamiento signific la desaparicin o debilitamiento de los interlocutores representativos en los siguientes aos. A pesar del contexto desfavorable, en los ltimos se consolid ciertos espacios de promocin de consensos para la formulacin de una poltica de desarrollo agrario, entre ellos la Convencin Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO), organizacin que agrupa a varias ONGs, organizaciones de productores, asociaciones empresariales y colegios profesionales, con el objetivo de proponer soluciones concretas a los problemas que enfrenta el agro. En sntesis, durante el quinquenio 1996-2001 las organizaciones sociales se vieron sometidas a una gran presin para convertirse en instrumentos de manipulacin poltica de los sectores sociales ms pobres, que dependan del apoyo alimentario y otros programas pblicos para poder subsistir. 4.4 LIMITACIONES INSTITUCIONALES En un pas como el Per, con un alto porcentaje de poblacin pobre y con recursos limitados para la mejora de los niveles de seguridad alimentaria, es particularmente importante que dichos recursos sean utilizados eficientemente. En concreto, en cada programa es necesario que ste se oriente a los grupos ms vulnerables o ms pobres (est focalizado en ellos), llegue a la mayor cantidad de poblacin objetivo posible (la cobertura debe ser la mayor posible), de la mejor manera posible (la calidad de las raciones debe ser ptima) y no debe atender a otros grupos que no conforman su poblacin objetivo (no deben filtrarse otros grupos). Asimismo, es necesario que exista coordinacin entre los distintos programas existentes, pues as se evita
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que, por ejemplo, dos programas atiendan a la misma poblacin objetivo (se evita la superposicin), se ahorran recursos y se podra realizar un mejor seguimiento y evaluacin de los mismos. Focalizacin Es importante conocer en quines se concentra la atencin de los programas alimentarios. Se debera esperar que la mayor parte de los atendidos pertenezcan a los sectores con los menores niveles de ingreso. Sin embargo, la mayor parte de la poblacin atendida por dichos programas no es la ms pobre (no pertenece a los tres primeros deciles de ingreso per cpita), tal como se muestra en el Cuadro 4-12. Cuadro 4-12 Niveles de focalizacin de los programas de asistencia alimentaria, 1998 (porcentaje respecto a la poblacin beneficiada en cada programa)
Programa Vaso de Leche Desayunos escolares Comedores populares Alimento para menores TOTAL Deciles de Ingreso Per cpita I II 13.8% 15.3% 16.0% 13.2% III 13.0% 12.9% 12.6% 14.8% IV 13.9% 11.8% 14.6% 17.4% V 10.4% 12.6% 11.5% 7.7% VI 9.8% 10.1% 9.0% 8.3% VII 8.1% 7.7% 6.7% 7.0% VIII 7.3% 6.3% 5.0% 8.0% IX 5.7% 4.1% 3.2% 3.1% X 2.6% 3.2% 2.5% 4.0%
110
100.00% 15.4% 99.80% 15.8% 100.00% 18.9% 99.80% 16.3%
Fuente: Shack, Nelson y Patricia Vsquez (1999), Estimaciones con la ENAHO 1998.
En el caso del Programa del Vaso de Leche, los ms pobres slo reciben un 42.2% de la focalizacin. En los Comedores Populares, el 47.6% de la ayuda est concentrada en los ms pobres; mientras que en los Desayunos Escolares, este porcentaje llega al 44.3%. Por su parte, el programa de Alimento para Menores tiene un 44% de focalizacin en los ms pobres. Las estimaciones para el ao 2000 (Cuadro 4-13) permiten distinguir el grado de focalizacin segn reas de residencia. Se observa que, al igual que en el ao 1997, la focalizacin en los pobres extremos est entre 40% y 50%. Sin embargo, en las zonas urbanas, el grado de focalizacin es extremadamente bajo (entre 15% y 20%), a diferencia de las zonas rurales, donde la focalizacin est por encima del 60%. Al favorecer a personas con recursos, en lugar de llegar a los ms necesitados, el gasto social no resulta ser progresivo, sino regresivo. En otras palabras, esta inadecuada focalizacin de los programas sociales en los sectores ms pobres tiene como consecuencia el incremento de la desigualdad en la distribucin del ingreso. Cuadro 4-13 Niveles de focalizacin de los programas de asistencia alimentaria, 2000
Programa TOTAL Desayunos escolares Vaso de Leche Comedores populares Urbano Desayunos escolares Vaso de Leche Comedores populares Rural Desayunos escolares Vaso de Leche Comedores populares 1,972,510 1,179,901 382,365 100 100 100 66.2 63 61.1 10.7 14.2 10.6 76.9 77.2 71.7 23.1 22.8 28.3 1,000,349 1,104,018 363,769 100 100 100 21.3 15.7 18.3 34.5 34.6 18.6 55.9 50.2 36.9 44.1 49.8 63.1 2,972,859 2,283,919 746,134 100 100 100 51.1 40.1 40.2 18.7 24.1 14.5 69.8 64.2 54.7 30.2 35.8 45.3 Beneficiarios Total Pobres (%) Extremos No Extremos Total No pobres (%)
Fuente: Henrquez, Narda (2001) Estimaciones con la ENAHO 1998.
Sub-cobertura En la mayora de programas alimentarios manejados por el Estado se presentan serios problemas de subcobertura, tal como se muestra en el Cuadro 4-14. Cuadro 4-14 Cobertura en programas alimentarios: 1997, 2000 (porcentajes respecto al total de la poblacin objetivo supuesta de cada programa)
Comedores Populares
19971/ Pobres extremos Benef. Lima Metrop. Costa Urbana Costa Rural Sierra Urbana Sierra Rural Selva Urbana Selva Rural TOTAL 2000 149,161 527,503 274,411 495,606 1,528,305 113,074 489,391 3,577,451 Nios pobres hasta 6 aos Benef. Lima Costa Sierra Selva TOTAL 597,549 605,507 1,192,215 526,332 2,921,603 % 1 1 1 0 1 % 21 11 1 2 4 3 4 5 Pobres extrem. mayores de 7 Benef. 264,422 582,919 1,451,062 571,681 2,870,084 % 3 3 2 0 2 Nios pobres hasta 6 aos Benef. 435,323 429,408 780,955 376,428 2,022,114 % 28 30 35 29 31
Programa del Vaso de Leche

Pobres extremos hasta 6 aos Benef. 21,716 46,544 29,127 34,136 123,306 11,631 54,210 320,670 % 47 59 55 74 72 55 61 66 Madres pobres lactantes Benef. 120,427 80,156 194,164 79,104 473,851 % 9 8 8 8 8
Desayunos Escolares
Pobres extremos en primaria Benef. 14,306 82,228 56,722 55,629 125,043 23,261 97,125 454,314 % 57 38 22 58 67 25 26 51
111
Madres pobres gestantes Benef. 19,386 22,553 48,761 19,384 110,084 % 15 3 6 15 9
Nios pobres entre 5 y 14 Benef. 387,736 369,473 665,286 310,591 1,733,086 % 27 31 27 31 33
1/ Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar, independientemente del nmero de miembros del hogar que participan directamente del programa alimentario. Fuente: Vsquez, Cortez y Riesco (2000 - datos estimados con ENNIV 1997); Cortez (2001 - datos estimados con ENNIV 2000).
Las estimaciones para el ao 1997 indican que el Programa del Vaso de Leche (PVL) fue el de mejor cobertura (atiende al 66% de su poblacin objetivo), sobre todo en la sierra. En cambio, el programa de Comedores Populares del PRONAA, present los niveles ms bajos de cobertura (atiende slo al 5% de su poblacin objetivo), sobre todo en las zonas rurales. El programa de Desayunos escolares, por su parte, atendi alrededor del 50% de su poblacin objetivo, siendo mayor la cobertura en Lima y en la sierra rural. En el ao 2000, para el caso del PVL, se observa que los niveles de subcobertura fueron relativamente altos, sobre todo en el caso de las madres gestantes y lactantes. El programa de Comedores Populares continu siendo el de peor cobertura, sobre todo en la selva, donde prcticamente no atendi a su poblacin objetivo. El programa de Desayunos escolares, por su parte, no atendi a alrededor del 67% de su poblacin objetivo. Filtracin Existe evidencia de que un porcentaje no despreciable del gasto social en nutricin est dirigido a personas que cuentan con los recursos para proveerse de alimentos (filtracin o error tipo II). Para el ao 2000, el PVL presenta un porcentaje de filtraciones entre 25% y 30%, dependiendo de su poblacin beneficiaria. En el caso del PRONAA, si se toma como poblacin objetivo los nios pobres hasta 6 aos las filtraciones ascienden al 38%; en cambio, si se considera como poblacin objetivo a los pobres extremos mayores de 7 aos, el porcentaje de filtraciones sube a 89%. En ambos casos las filtraciones son mayores en la selva. En cuanto al programa de Desayunos escolares, las filtraciones ascienden al 29%, con un mayor porcentaje en Lima (34%).
Las filtraciones resultan ser ms altas en las reas urbanas debido a que la incidencia de la pobreza extrema es menor que en el mbito rural. En el caso de Lima Metropolitana, en 1997 un 18% de los beneficiarios perteneca a hogares con ingresos per cpita superiores a los US$ 150 mensuales. Asimismo, para esta misma ciudad, el 95% de los beneficiarios de los programas alimentarios no eran pobres extremos (Cuadro 4-15). Cuadro 4-15 Estimado de las filtraciones por dominios geogrficos, 1997
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Dominios Lima metropolitana Costa urbana Costa rural Sierra urbana Sierra rural Selva urbana Selva rural TOTAL
1/
Nmero de no pobres extremos beneficiarios 2,552,591 1,283,074 380,955 1,328,779 2.275,090 556,327 662,561 9,039,377
Porcentaje sobre el total de beneficiarios 95% 76% 68% 76% 65% 87% 66% 76%
Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar independientemente del nmero de miembros del hogar que participan directamente del programa alimentario. Fuente: Vsquez, Enrique; Rafael Cortez y Gustavo Riesco (2000).
Las estimaciones para 1997 (Cuadro 4-16) muestran que el PVL era el de mejor desempeo en cuanto al porcentaje de filtraciones, si bien no llegaba a ser ptimo (cerca del 70% de sus beneficiarios no eran pobres extremos). Para ese mismo ao, el PRONAA presenta tasas bastante altas de filtraciones, sobre todo en la costa rural (98%), Lima Metropolitana (92%) y la selva urbana (91%). En el caso del programa de Desayunos Escolares, las mayores filtraciones estaban en las zonas urbanas. Cuadro 4-16 Filtraciones en programas alimentarios: 1997, 2000 (porcentajes respecto al total de beneficiarios de cada programa)
Comedores Populares
19971/ No pobres extremos Benef. Lima Metrop. Costa Urbana Costa Rural Sierra Urbana Sierra Rural Selva Urbana Selva Rural TOTAL 446,006 169,111 66,686 56,894 154,567 38,122 27,858 959,244 Nios no pobres hasta 6 aos Benef. Lima Costa Sierra Selva TOTAL
1/
Programa del Vaso de Leche

No pobres extremos Benef. 292,932 147,391 63,620 201,024 463,702 84,644 139,288 1,392,601 Nios no pobres hasta 6 aos Benef. % 94,204 82,143 155,931 58,427 390,705 36 31 27 28 30 % 94 68 64 68 60 86 62 69 Madres lactantes no pobres Benef. % 3,784 1,529 11,031 2,487 18,831 25 17 39 27 30
Desayunos Escolares
No pobres extremos Benef. 291,875 232,722 42,158 269,296 463,702 66,552 90,349 1,456,654 % 94 82 72 77 64 90 73 76
% 92 71 98 87 72 91 58 83 Pobres no extr. mayores de 7 Benef. 149,694 116,202 135,874 26,393 428,163 % 94 87 86 93 89
2000
% 22 50 67 38
Madres gestantes no pobres Benef. % 765 2,131 734 3,630 50 39 18 25
Nios no pobres entre 5 y 14 Benef. 74,918 70,868 140,639 54,187 340,612 % 34 30 26 28 29
2,561 12,785 3,955 19,301
Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar, independientemente del nmero de miembros del hogar que participan directamente del programa alimentario. Fuente: Vsquez, Cortez y Riesco (2000 - datos estimados con ENNIV 1997); Cortez (2001 - datos estimados con ENNIV 2000).
Cabe resaltar que las filtraciones en programas alimentarios son ms altas cuando el programa lo maneja el Estado. En particular, y de acuerdo con clculos realizados a partir de la ENNIV 1997, puede observarse que las entidades del Estado relacionadas con programas alimentarios con mayores problemas de filtracin son, en orden de importancia: FONCODES, Ministerio de Educacin y PRONAA (Cuadro 4-17). Cuadro 4-17 Filtraciones en programas alimentarios, por institucin: 1997 (en porcentaje)
Instituciones FONCODES Ministerio de Educacin Ministerio de Salud PRONAA Ministerio de la Presidencia INABIF Estado sin municipalidades Municipalidades Estado con municipalidades Critas CARE Otro Privado No sabe No pobres extremos beneficiarios respecto al total de beneficiarios 1/ 80% 77% 76% 75% 74% 69% 77% 74% 77% 64% 45% 79% 71% 73%
113
1/ Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar independientemente del nmero de miembros del hogar que participan directamente del programa alimentario. Fuente: Vsquez, Enrique; Rafael Cortez y Gustavo Riesco (2000).
Calidad Existe una clara diferencia entre un programa estatal y uno privado. En este tema, el gasto per cpita de una institucin privada sin fines de lucro es aproximadamente el doble del de una entidad pblica. Asimismo, se observa que el beneficiario del sector privado absorbe casi 13 veces el monto de recursos que capta el del sector pblico116. Ello indicara que los programas del sector privado llegan a una menor cantidad de beneficiarios pero con una cantidad mayor de recursos per cpita o, que el sector pblico prefiere sacrificar la calidad de los servicios que brinda (utilizando menos recursos per cpita) en favor de llegar a una poblacin mayor. En cuanto al contenido nutricional de las raciones, se observa que ste es menor en los programas alimentarios manejados por el Estado (Cuadro 4-18). Resalta el caso del Programa del Vaso de Leche, que es el principal en trminos de beneficiarios y costo, y cuya racin tiene un contenido nutricional bastante menor al resto de programas alimentarios, incluso dentro del sector pblico. Cuando analizamos el costo para el beneficiario de las raciones y el costo por kilocalora, observamos que, por un lado, el costo promedio de la racin diaria para los beneficiarios de las instituciones pblicas es aproximadamente 100% ms alto que el costo promedio de las raciones provistas por las instituciones privadas (Cuadro 4-19), por otro lado, la relacin costo/kilocalora de la racin de las instituciones privadas es en promedio 48% mayor al de las instituciones pblicas.
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Vsquez, Cortez y Riesco, op. cit. P. 279
Cuadro 4-18 Contenido nutricional de la racin alimentaria segn programa, 1999 (% de los requerimientos mnimos calricos y proteicos)
Programas/Proyectos Instituciones pblicas Wawa-Wasi Alimentacin infantil Energa 70 75 24-30 50 39 30 27 30 30 39 12-15 Protenas 107 100 3-44 67 85 13 42 30 30 37 8-10
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Alimentacin escolar Nios y adolescentes en riesgo Comedores populares Desayunos escolares PANFAR PACFO PROMARN PANTBC PVL Instituciones privadas sin fines de lucro PRODESA NIOS Nutricin infantil PROSIERRA KUSIAYLLU
31 67 43 39-44 60 60
49 118 75 51-84 33 60
Fuente: Secretara Tcnica de Poltica Alimentaria Nutricional. Elaboracin: MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
Cuadro 4-19 Costo por calora de las raciones distribuidas por programas alimentarios, segn tipo de administracin,1999
Desayuno Programas/Proyectos Instituciones pblicas Wawa-wasi Alimentacin infantil Alimentacin escolar Nios/adolesc.riesgo Comed. populares Desay. escolares PANFAR PACFO PROMARN PANTBC PVL Costo racin diaria por beneficiario (S/.) 0.205 0.27 0.573 Costo equivalente a 1,000 kcal (S/.) 0.539 0.675 0.939
Almuerzo Costo racin diaria por beneficiario (S/.) Relacin costo/kcal (S/.)
0.353 0.41 0.316 0.196-0.592 0.6204 0.8255 0.807 0.64 0.53
0.661 0.527 0.669 0.474-0.709 0.69 0.448 1.944 0.967 0.533
0.524-0.701
1.008
0.212
1.247
Instituciones privadas sin fines de lucro PRODESA NIOS Nutricin infantil PROSIERRA KUSIAYLLU
Fuente: Secretaria Tcnica de Poltica Alimentaria Nutricional. Elaboracin: MINAG Direccin General de Informacin Agraria.
0.341 1.7065 0.146-0.258 1.19 0.96 1.651
0.231 1.154 0.1489-0.2061 1.434 2.086 1.341
Descoordinacin: superposicin de programas Uno de los problemas observados en el desempeo de los programas sociales y productivos es que en los ltimos aos han existido demasiados ejecutores dispersos con poca coordinacin entre s. Esta falta de coordinacin entre los distintos programas del Estado origin muchas veces una superposicin de programas con poblaciones objetivo similares, lo que duplica esfuerzos y reduce la eficiencia del gasto social. La multiplicidad de programas de alimentacin y nutricin que ejecuta el Estado se muestran en el Cuadro 4-20. Esta superposicin de programas fue consecuencia de la inexistencia de una entidad central que articule los esfuerzos de las diferentes instituciones sobre la base de un plan estratgico117, situacin que se esperar revertir con la reciente concentracin de los programas alimentarios en el PRONAA y la ubicacin de los programas sociales bajo la sombrilla del MIMDES. Lo que se observ es que las diferentes instituciones disearon y aplicaron sus programas de manera aislada, sin tener en cuenta los esfuerzos que desarrollan el resto. Esta falta de especializacin de los programas en una poblacin objetivo determinada llev a un uso ineficiente de los recursos. Cuadro 4-20 Multiplicidad de programas con poblaciones objetivo similares, 2001
Poblacin Objetivo Embarazadas y en lactancia 0 a 5 aos Programa Vaso de Leche PANFAR Vaso de Leche Wawa Wasi Alimentacin infantil Alimentacin escolar Desayunos escolares PANFAR PACFO 6 a 14 aos Vaso de Leche Comedores populares Alimentacin escolar Desayunos escolares PROMARN 15 a 18 aos Entre 18 y 60 aos Mayores de 60 aos Grupo de Riesgo a TBC Comedores populares Comedores populares Vaso de Leche Comedores populares Vaso de Leche Apoyo alimentario al paciente con TBC
Fuente: OBrien y Oroza (2002).
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N de programas 2
1 1 2
Existe consenso entre las diversas instituciones pblicas y privadas, la cooperacin internacional y la sociedad civil en general, que el nivel de eficiencia y eficacia de los programas de alimentacin y nutricin puede mejorar significativamente con una conduccin unificada de todos los programas, con lo que se conseguira reducir el gasto administrativo, reasignar los recursos en formas ms eficientes, suprimir la duplicidad de intervenciones y la filtracin de beneficiarios que no renen los criterios de seleccin, y realizar un mejor seguimiento y evaluacin. Diversos estudios han demostrado que con los recursos del Tesoro Pblico actualmente disponibles es posible brindar un paquete de atencin integral en salud y nutricin que realmente produzca un impacto en las tasas de desnutricin crnica y anemia que afecta a la poblacin mas vulnerable: nios menores de 2 aos y mujeres gestantes y lactantes de los distritos ms pobres del pas.
117 OBrien y Oroza, 2002.
Otros problemas Los programas de asistencia alimentaria presentan algunos problemas adicionales a los ya mencionados, como la centralizacin de la gestin, la ausencia de un sistema integrado de seguimiento y evaluacin y el uso de criterios de clientelismo poltico. Una caracterstica de los programas alimentarios es su centralizacin en el diseo y gestin de los mismos118. Una consecuencia de esta centralizacin es la toma de decisiones sin tener en cuenta las particularidades de cada regin. Esto lleva a que, por ejemplo, se definan raciones o aportes alimentarios sin considerar los hbitos alimenticios locales. Otra consecuencia del manejo centralizado de los programas es la falta de autonoma financiera y operativa de los gobiernos locales. Debido a ello se hace imposible la aplicacin de soluciones locales para problemas locales. Por otro lado, si bien los diferentes programas poseen sistemas de evaluacin y seguimientos, no existe un sistema integrado que permita comparar los logros y aprender de los problemas que se presenten en la ejecucin119. As el Estado no ha desarrollado la capacidad para evaluar el desempeo de los programas y entidades que transfieren los alimentos a los usuarios, y en este contexto, se filtra una cantidad significativa de recursos. El ltimo problema mencionado es el uso de los programas con fines polticos. La cultura del paternalismo estatal fue fortalecida durante la administracin de Fujimori en la dcada de los noventa y llev a que muchos de estos programas sean usados con fines de manipulacin y clientelaje poltico. As, se crearon relaciones de dependencia de parte de los beneficiarios de estos programas y el gobierno. Para el caso especfico del PRONAA, existe evidencia de que durante la segunda mitad de la dcada de los noventa los programas de esta institucin fueron utilizados polticamente120. Durante este periodo; desde el PRONAA se esperaba el cumplimiento de ciertas actividades por parte de las socias de los comedores populares y clubes de madres, a cambio de otro tipo de concesiones como la entrega de cocinas, ollas y automviles. Estas actividades consistan bsicamente en la participacin en diversas marchas y manifestaciones oficialistas, que distaban mucho de los objetivos formales del PRONAA, los que consisten en elevar la situacin nutricional de los peruanos en situacin de pobreza y pobreza extrema. De este modo, a la fecha se han tergiversado algunos de los fines primarios de programas alimentarios manejados por el PRONAA. Finalmente, cabe resaltar que es necesario introducir prcticas empresariales del sector privado en los esquemas de los programas alimentarios del sector pblico de tal manera que se logre un mejor uso de los recursos disponibles y se llegue a ms y con mejor calidad a los que necesitan de la ayuda. Uno de los problemas que conlleva la administracin estatal de los programas sociales es la falta de continuidad en sus polticas: ante cambios en el gobierno, se producen variaciones en la gestin y operacin de los programas. En este contexto resulta muy difcil implementar polticas de asistencia alimentaria de largo plazo, coherentes e integrales. Es importante notar que los esquemas del sector privado no son incompatibles con los de los programas alimentarios del sector pblico y que se espera que cada vez ms el sector privado participe como socio del Estado en las distintas etapas (financiamiento, ejecucin, evaluacin) de los programas sociales alimentarios.
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Ibid. Ibid. Cueva y Milln (2000), Portocarrero et. al. (2000).
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Captulo V
LINEAMIENTOS DE POLTICA Y ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA AL AO 2015
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LINEAMIENTOS DE POLTICA Y ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA AL AO 2015

Una de las mayores limitaciones para la seguridad alimentaria es la falta de polticas nacionales y sectoriales adecuadamente coordinadas y destinadas a resolver, segn criterios de prioridad, los principales factores que afectan el acceso, la disponibilidad y el uso de los alimentos. Como se seal al inicio del captulo anterior, el Per no lleg nunca a disear e implementar una estrategia estructurada y coherente de seguridad alimentaria. En los ltimos aos se avanz en el diseo de propuestas que, aunque con algunas imitaciones de enfoque, buscaron responder a la necesidad de que el Estado cuente con lineamientos integrales de poltica y estrategia, con la participacin de los actores del sector pblico y privado relacionados al tema121. El presente captulo contiene una propuesta general de lineamientos de poltica y estrategia nacional de seguridad alimentaria al ao 2015. Estos lineamientos han sido formulados sobre la base de lo avanzado en el pas, recogiendo propuestas estructuradas provenientes de diversas instituciones y actores, bajo una sola propuesta coherente e integral. La proyeccin al ao 2015 se basa en la necesidad de desarrollar una estrategia de mediano plazo, concertada con los diversos actores polticos y sociales, con continuidad en varios periodos de gobierno, y que se articule al esfuerzo global de reducir a la mitad el nmero de personas que sufren hambre en el mundo para el ao 2015122. Se espera que estos lineamientos brinden las orientaciones generales para el futuro diseo de polticas y de la estrategia nacional de seguridad alimentaria. De igual modo, se espera que la propuesta contribuya y complemente la estrategia nacional de lucha contra la pobreza del Estado, dado el estrecho vnculo entre la inseguridad alimentaria y la pobreza en nuestro contexto. La propuesta ha sido elaborada en el seno del Grupo de Trabajo Multisectorial de Seguridad Alimentaria123, y como resultado de talleres y varias reuniones de trabajo con participacin de una variedad de actores del estado y la sociedad civil. 5.1 CONSIDERACIONES BSICAS Existen una serie de consideraciones iniciales que resultan indispensables para el diseo de una efectiva estrategia nacional de seguridad alimentaria, y que definen el marco de accin en el contexto del Per actual. 1. Debe haber un tratamiento integral a la problemtica de la seguridad alimentaria, con un enfoque de prioridad de temas y grupos en las intervenciones. Esto implica que el problema multidimensional y multisectorial de la seguridad alimentaria merece una respuesta en todas sus dimensiones, reconociendo la importancia de identificar las acciones y grupos objetivos prioritarios, en un contexto de escasez de recursos. Implica fortalecer el carcter multisectorial de la accin del Estado en este tema, enlazando las polticas sectoriales y macroeconmicas dentro de una estrategia integral, con competencia de los sectores sociales y productivos. La estrategia de seguridad alimentaria debe estar basada en la Carta de Poltica Social y ser confluente con la estrategia de lucha contra la pobreza124. La estrategia de seguridad alimentaria debe responder a los lineamientos bsicos para el quinquenio establecidos en la Carta de Poltica Social, los cuales se basan en: la promocin de oportunidades econmicas para los pobres, el desarrollo de capacidades humanas y el establecimiento de una red de seguridad social.
Comisin Multisectorial de Alimentacin y Nutricin (2001). Declaracin de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial (1996) y Declaracin de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin: cinco aos despus (2002). El Grupo de Trabajo Multisectorial funcion durante la primera mitad del ao 2002 bajo el liderazgo del Ministerio de Agricultura, con el objetivo de apoyar la elaboracin del presente Informe y promover un proceso de dilogo y concertacin intersectorial conducente a la adopcin de un enfoque comn de seguridad alimentaria y a la formulacin de una propuesta de estrategia y poltica nacional en el tema. Aprobada por el gobierno actual, a partir de los principios y compromisos de la Carta Social, elaborada por la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza (Presidencia del Consejo de Ministros, 2002).
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2.
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3.
La estrategia de seguridad alimentaria debe ser consistente con un marco de estabilidad macroeconmica dentro de un modelo incluyente de crecimiento y desarrollo. Se reconoce la importancia del equilibrio fiscal y monetario para el crecimiento econmico sostenido y la seguridad alimentaria del pas. Sin crecimiento no habr estrategia sostenible ni eficaz de seguridad alimentaria. La estrategia de seguridad alimentaria debe armonizar con los objetivos macroeconmicos y saber responder a los efectos de corto plazo de las polticas econmicas de ajuste. La preocupacin por el crecimiento debe ser paralela a la lucha contra las condiciones de exclusin de los pobres. Debe haber un claro reconocimiento del rol normativo, promotor, subsidiario y estratgico del Estado. Es importante afirmar que el rol del Estado, en un contexto de libre mercado como el nuestro, se concentra en garantizar la estabilidad institucional y jurdica, promover la inversin privada, desarrollar la infraestructura social bsica, propiciar la igualdad de oportunidades y la participacin social, fortalecer la libre competencia, organizar el planeamiento estratgico y fomentar la competitividad del pas y la capacidad de gestin del sector pblico. Se debe dar una activa participacin ciudadana en la estrategia de seguridad alimentaria, a travs de las organizaciones de la sociedad civil y del sector empresarial privado. La responsabilidad de garantizar la seguridad alimentaria nacional es competencia primordial pero no exclusiva del Estado. Para su logro requiere de la activa cooperacin de miembros de la sociedad civil (incluyendo organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales de base, gremios sindicales y profesionales, organizaciones de productores, universidades, etc.) y del sector privado. La poltica y estrategia de seguridad alimentaria debe resultar de un proceso de concertacin y ser coherente con los compromisos del Acuerdo Nacional125. El diseo de la nueva estrategia de seguridad alimentaria no puede estar al margen de la preocupacin por fortalecer los espacios de dilogo y la bsqueda de consensos que caracterizan los cambios polticos de principios de la dcada. El Acuerdo Nacional establece las polticas de estado de largo plazo dirigidas a alcanzar cuatro grandes objetivos, y dentro de los cuales se debe ubicar la futura estrategia nacional seguridad alimentaria. Debe haber un reconocimiento del derecho a la alimentacin y de la responsabilidad del Estado de generar oportunidades para que toda la poblacin ejerza este derecho126. En consonancia con varios tratados internacionales, el derecho a la alimentacin y a no padecer hambre es un derecho fundamental de todo ser humano. El Estado tiene la obligacin de respetar y proteger este derecho, brindando las oportunidades para que las personas puedan alimentarse por s mismas. En casos extremos, el Estado tiene la obligacin de proveer asistencia directa a quienes se vean amenazados por la inanicin. La asistencia alimentaria directa debe ser temporal, limitada y orientada hacia situaciones de emergencia y extrema vulnerabilidad. La seguridad alimentaria nacional no puede ni debe basarse en estrategias asistencialistas, insostenibles en el largo plazo y objeto fcil de manipulacin poltica, como las que se implementaron durante la dcada pasada. El objetivo del Estado debe centrarse en la generacin y fortalecimiento de las capacidades econmicas, sociales y polticas de los pobres y grupos vulnerables, siendo la asistencia alimentaria directa una estrategia temporal y focalizada exclusivamente a los grupos de mayor vulnerabilidad.
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4.
5.
6.
7.
8.
5.2 VISIN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA AL AO 2015 La visin nos indica la situacin que el pas desea alcanzar con relacin a su situacin de seguridad alimentaria, a partir de un enfoque conceptual integral y con una proyeccin al compromiso
125
126
Suscrito por las principales fuerzas sociales y polticas del pas en julio de 2002, contiene cuatro grandes objetivos: democracia y estado de derecho; equidad y justicia social; competitividad del pas; y estado eficiente, transparente y descentralizado. Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948), Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966), D e claracin de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial (1996).
asumido en la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin de 1996. La propuesta que se presenta a continuacin se formul tomando en cuenta el diagnstico de la situacin y el anlisis de los principales factores que afectan la seguridad alimentaria nacional, y ha servido de orientacin para la definicin de los componentes centrales de la estrategia nacional de seguridad alimentaria:
Toda la poblacin del pas satisface adecuadamente sus necesidades nutricionales bsicas mediante el consumo y aprovechamiento de alimentos de calidad, provenientes de una oferta estable, competitiva y preferentemente nacional, repercutiendo en una mejora de su calidad de vida y de la capacidad productiva del pas. La poblacin vulnerable de inseguridad alimentaria merece atencin prioritaria, siendo sta la conformada por los nios menores de 5 aos de edad, las madres gestantes y lactantes, los grupos en situacin de riesgo de sobrevivencia y los hogares en situacin de extrema pobreza.
Una primera caracterstica de la visin deseada de la estrategia de seguridad alimentaria al ao 2015 es que su poblacin objetivo est constituida por toda la poblacin peruana residente en el territorio nacional, sin importar su condicin socioeconmica, origen ni otros rasgos de identidad. Visto desde otro ngulo, la poltica de seguridad alimentaria se dirige no solo a aquellos que padecen hambre o inseguridad alimentaria, sino a todos. Al mismo tiempo, existe una focalizacin de determinados aspectos de la estrategia en la poblacin vulnerable, expresamente definida en el segundo prrafo de la visin, lo que resulta lgico en una situacin de enorme precariedad y vulnerabilidad de un sector significativo de la poblacin, y un contexto de escasez de recursos por parte del Estado para atender las necesidades nacionales de desarrollo. En segundo lugar, la visin se proyecta a la satisfaccin adecuada de las necesidades nutricionales de la poblacin, lo cual va ms all del mero acceso y uso de alimentos, sino que se orienta a que estos puedan cumplir un rol nutricional adecuado. Bajo este concepto, la seguridad alimentaria incluye tanto lo alimentario como lo nutricional. Un tercer elemento es que el consumo y aprovechamiento de alimentos de calidad involucra los conceptos de acceso, uso e inocuidad de los alimentos. En los captulos previos se ha identificado el problema de seguridad alimentaria en el Per fundamentalmente como un problema de acceso, y no tanto de disponibilidad, lo cual est implcitamente reconocido en la visin. De igual modo, se ha hecho mencin a que existe una dimensin relacionada a la calidad e inocuidad de los alimentos en la problemtica nacional de seguridad alimentaria. Por otro lado, si bien es cierto la oferta de alimentos no constituye el principal problema para la seguridad alimentaria del pas, la visin deseada al ao 2015 identifica la importancia de una oferta estable, competitiva y de origen preferentemente nacional. La atencin a estos aspectos de la oferta incide no tanto en la necesidad de aumentar la produccin de alimentos (lo cual no se descarta), sino ms bien a asegurar la estabilidad de la oferta frente a fluctuaciones estacionales (tanto climticas como de precios). De igual modo, se busca atender los problemas de acceso del sector ms numeroso de la poblacin peruana, como son aquellos que dependen de la actividad agropecuaria y pesquera, al hacer ms competitiva la produccin interna de alimentos. Un objetivo adicional que justifica la atencin a la problemtica de la oferta es alcanzar la soberana alimentaria, condicin necesaria para fortalecer la seguridad nacional. Finalmente, la visin al ao 2015 establece el vnculo estrecho entre una buena alimentacin y sus necesarios efectos positivos sobre la mejora de la calidad de vida y de la productividad de la poblacin. De esta forma, la visin identifica la seguridad alimentaria como una estrategia clave en los objetivos nacionales de desarrollo. 5.3 COMPONENTES DE LA ESTRATEGIA Un enfoque integral nos permite entender que la estrategia nacional de seguridad alimentaria involucra polticas y estrategias multisectoriales, siendo ste uno de los espacios de confluencia de la poltica social y la poltica econmica del Estado. Como tal, la estrategia de seguridad alimentaria involucra mbitos y competencias de los sectores sociales (educacin, salud, desa-
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rrollo social), productivos (agricultura, pesquera, industrias) y econmicos (economa, transportes, comunicaciones). Con esta consideracin, y partiendo de la visin al ao 2015 presentada previamente, es posible identificar una gran variedad de posibles reas de accin de la estrategia de seguridad alimentaria. Aqu, sin embargo, resulta importante tomar en cuenta las consideraciones bsicas presentadas anteriormente y el anlisis de los principales factores que afectan la situacin de seguridad alimentaria de la poblacin peruana. En este contexto, la estrategia de seguridad alimentaria se debe construir identificando los temas ms relevantes a nuestra problemtica nacional, y reconociendo los aspectos que pueden ser parte de otras estrategias o polticas nacionales (multisectoriales o sectoriales) que sean paralelas y complementarias a la de seguridad alimentaria (e.g. estrategia de lucha contra la pobreza). La propuesta de estrategia nacional de seguridad alimentaria que aqu se presenta comprende cinco componentes estratgicos: proteccin integral de la poblacin vulnerable; ingresos y activos de los ms pobres; competitividad de la oferta alimentaria; salud, nutricin e higiene de la poblacin; y marco poltico institucional. Para cada componente se ha identificado un objetivo estratgico y varios resultados esperados al ao 2015. Para cada resultado esperado, se ha identificado posibles medidas y polticas nacionales a ser implementadas para el logro del resultado esperado y que se presentan a manera de ejemplo.
5.3.1 PROTECCIN INTEGRAL DE LA POBLACIN VULNERABLE
122
En el Per existe una poblacin especialmente vulnerable a situaciones de hambre y desnutricin, incapaz de enfrentar solos dichas situaciones en razn de su edad, pobreza o exposicin a situaciones de crisis o emergencia, y a la cual el Estado tiene la responsabilidad de proteger. Esta proteccin se justifica por el peligro que representa para el desarrollo futuro del pas que un sector importante de la poblacin afecte su capacidad de desarrollo autnomo, su desempeo productivo y su salud. Una caracterstica de esta proteccin debe ser su naturaleza temporal y el hecho de estar dirigida a enfrentar no slo los riesgos de dficit alimentario, sino tambin los riesgos de salud, emergencias de corto plazo (desastres naturales) y los riesgos del ciclo de vida (hurfanos, ancianos en abandono, etc.). Alcanzar la visin propuesta al ao 2015 implica que el Estado concentre esfuerzos en brindar acceso a alimentos y proteccin integral a los grupos vulnerables de manera eficiente, oportuna y adecuada. Esto significa que el apoyo llegue efectivamente a todos aquellos en situacin de verdadera vulnerabilidad y no a quienes estando en situacin de pobreza, son capaces de atender sus necesidades nutricionales. Los resultados esperados de este componente involucran la mejora radical de la eficiencia y focalizacin de los programas de ayuda alimentaria, as como la implementacin de un sistema de proteccin integral a la poblacin vulnerable. Objetivo estratgico I: Garantizar acceso oportuno a alimentos y proteccin integral para la poblacin vulnerable de inseguridad alimentaria. Resultados esperados al ao 2015: 1.1 Se ha logrado una racionalizacin de la intervencin estatal en asistencia alimentaria, orientada exclusivamente a la poblacin vulnerable. 1.2 Se cuenta con una capacidad nacional de respuesta oportuna e integral a emergencias, con previsin del riesgo social.
Cuadro 5-1 Componente I: ejemplos de medidas y polticas nacionales

Objetivo Estratgico Resultado Esperado Ejemplo de Medidas y Polticas
Garantizar el acceso oportuno a alimentos y proteccin integral para la poblacin vulnerable
Racionalizacin de la asistencia alimentaria
Focalizacin exclusiva de la ayuda alimentaria hacia poblacin vulnerable: nios menores de cinco aos, madres gestantes y lactantes, hogares en extrema pobreza y grupos en riesgo de sobrevivencia. Asignacin prioritaria de recursos a programas ms efectivos en la reduccin de la desnutricin en grupos vulnerables. Apoyo a la reconversin de los programas menos eficaces en negocios autogestionarios o en su defecto optar por su eliminacin. Creacin de un padrn nacional nico de beneficiarios de ayuda alimentaria. Asignacin al MINSA de rol supervisor de calidad nutricional de programas alimentarios.
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Capacidad nacional de respuesta a emergencias
Implementacin de red de proteccin social para situaciones de crisis econmica y desastres naturales, que incorpore ayuda alimentaria, atencin de salud, recuperacin de servicios bsicos. Creacin de instancia de coordinacin con participacin de sectores pblicos, organismos privados y agencias de cooperacin. Identificacin y medidas de prevencin de principales fuentes de riesgo social para poblacin en pobreza y pobreza extrema. Fortalecimiento de los mecanismos y redes de autoayuda y proteccin a grupos vulnerables.
5.3.2 MEJORA DE LOS INGRESOS Y ACTIVOS DE LOS MS POBRES
En el Per, la pobreza extrema es la causa fundamental de inseguridad alimentaria y de situaciones de alto riesgo nutricional para un gran nmero de personas. Los pobres extremos en nuestro pas ascienden a casi 6.5 millones de personas, cuyos ingresos no son suficientes para adquirir la canasta bsica de alimentos, siendo altamente vulnerables a situaciones de hambre y desnutricin. La estrategia de seguridad alimentaria debe, por lo tanto, orientarse a que este sector de la poblacin cuente con las herramientas y condiciones necesarias para superar su situacin de pobreza extrema. En este sentido, la estrategia de seguridad alimentaria ser vital en los esfuerzos de reduccin de la pobreza, enfatizando su intervencin en el fortalecimiento de las capacidades humanas de los pobres extremos. Este segundo componente de la estratega contempla una inversin efectiva y racional en la mejora de los activos de los pobres, mejorando su acceso a servicios bsicos de calidad en salud, educacin y saneamiento, y fomentando oportunidades para su insercin en el mercado laboral. El fortalecimiento del capital social de los pobres extremos involucra implementar medidas que mejoren su participacin en programas sociales del Estado y que fortalezcan sus redes de autoayuda y de desarrollo personal y colectivo. Objetivo estratgico II: Mejorar los ingresos y activos de los pobres extremos, orientados a satisfacer sus necesidades nutricionales bsicas. Resultados esperados al ao 2015: 2.1 Se ha alcanzado una mejora sostenible de los niveles y condiciones de empleo de los pobres extremos y grupos en riesgo. 2.2 Los pobres extremos han fortalecido el valor de su capital humano y social.
Cuadro 5-2 Componente II: ejemplos de medidas y polticas nacionales

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Mejorar los ingresos y activos de los pobres extremos, orientado a satisfacer sus necesidades nutricionales bsicas
Niveles y condiciones de empleo
Incorporacin preferencial de trabajadores en situacin de pobreza extrema en programas de empleo temporal. Perfeccionamiento y ampliacin de los mecanismos de financiamiento y promocin de las micro y pequeas empresas en zonas urbanas. Flexibilizacin de los sistemas de contratacin de trabajadores agropecuarios. Otorgamiento de incentivos a la inversin privada en corredores econmicos con altos ndices de pobreza extrema. Fomento de actividades intensivas en el uso de mano de obra: agroindustria, turismo, construccin y manufactura.
Fortalecimiento del capital humano y social
Ampliacin de la cobertura de servicios bsicos y alumbrado elctrico en zonas de extrema pobreza. Otorgar prioridad al desarrollo de la educacin bsica en la sierra y selva, dando preferencia a la educacin de las nias. Servicio de extensin a agricultores de subsistencia, orientada a la diversificacin productiva y seguridad alimentaria familiar. Fortalecimiento de las redes sociales y organizaciones locales orientadas al desarrollo econmico y social de los pobres extremos. Fortalecimiento de la capacidad de gestin de los gobiernos locales en los distritos de mayor incidencia de pobreza extrema.
5.3.3 AUMENTO DE LA COMPETITIVIDAD DE LA OFERTA ALIMENTARIA
El pas tiene las condiciones para asegurar un suministro estable, suficiente y adecuado de alimentos que le permita nutrir adecuadamente a su poblacin y reducir su dependencia externa. Una de las principales debilidades de la oferta alimentaria nacional tiene que ver con su alta variabilidad, que determina que las divisas nacionales se destinen a la compra de alimentos para cubrir la demanda interna. Si bien la dependencia externa no es altamente significativa y el pas cuenta con reservas internacionales para cubrir los dficit estacionales, no contamos an con una estrategia nacional que permita asegurar el abastecimiento futuro de alimentos y enfrentar la eventualidad de crisis internas o internacionales. Por esta razn, es necesario incorporar en la estrategia de seguridad alimentaria el aumento de la competitividad de la oferta alimentaria nacional, con miras a fortalecer la soberana alimentaria del pas. La importancia de este componente de estrategia reside en que se orienta no slo al problema de la disponibilidad de alimentos, sino que repercute en el tema del acceso, al tener implicancias directas en la cuestin de los ingresos de la poblacin rural dedicada a la produccin de alimentos y en que los alimentos sean asequibles para las mayoras nacionales. Aumentar la competitividad de la oferta alimentaria implica mayores ingresos para los productores y mejores precios para los consumidores. Objetivo estratgico III: Aumentar sosteniblemente la competitividad de la oferta alimentaria nacional, en el enfoque de orientacin por la demanda. Resultados esperados al ao 2015: 3.1 Se ha logrado una mejora sustancial de la productividad alimentaria, con un manejo sostenible de los recursos naturales. 3.2 Los costos de transaccin de la produccin y comercializacin alimentaria se han reducido significativamente.
3.3 Existe un desarrollo descentralizado de la agroindustria alimentaria articulada a la produccin de materias primas locales. 3.4 Los productos alimentarios enfrentan condiciones de competencia leal en los mercados interno e internacional. 3.5 Los productores alimentarios responden en forma organizada a la demanda. Cuadro 5-3 Componente III: ejemplos de medidas y polticas nacionales
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Aumentar sosteniblemente la competitividad de la oferta alimentaria nacional, en el enfoque de orientacin por la demanda
Productividad alimentaria
Apoyo a la repotenciacin y el fortalecimiento del Instituto Nacional de Investigacin Agraria (INIA) y del Instituto Tecnolgico Pesquero (ITP). Provisin de subsidios parciales para la entrega de servicios privados de asistencia tcnica, de orientacin por la demanda y en apoyo a productos alimentarios con potencial comercial. Implementacin de lneas de crdito promocionales para productores agrarios con aptitud empresarial a travs del sistema financiero y del Agrobanco. Promocin del empleo racional de fertilizantes y pesticidas. Promulgacin de nuevo marco normativo para el uso del agua que garantice su eficiente manejo y gestin. Desarrollar una estrategia eficaz de conservacin de los recursos zoo y fitogenticos.
Reduccin de costos de transaccin
Implementacin de una plataforma mltiple de servicios agropecuarios, a travs de las agencias agrarias del MINAG. Mejoramiento de la red vial vecinal y departamental en corredores econmicos de sierra y selva. Modernizacin y ampliacin de la cobertura del sistema de informacin agraria. Incentivos tributarios a la inversin privada en infraestructura de acopio y comercializacin.
Desarrollo descentralizado de la agroindustria
Focalizacin de compras estatales en productos con valor agregado de la agroindustria formal con insumos nacionales. Promocin de alianzas estratgicas entre productores y el sector privado para la adquisicin, procesamiento y/o empaquetado para exportacin de papa, cebada, productos lcteos, frutas, hortalizas y especias. Incentivos tributarios a la inversin privada en infraestructura para el procesamiento de productos locales en ciudades intermedias y zonas rurales.
Competencia leal en comercio exterior
Negociacin de nuevos convenios bilaterales o multilaterales de comercio que garanticen acceso preferencial de productos agrarios y pesqueros nacionales. Mecanismos de prevencin y combate de dumping, ayudas internas y subvenciones externas a la productos que compitan con la produccin alimentaria nacional. Perfeccionamiento del sistema de franjas de precios para asegurar una adecuada proteccin contra subsidios externos. Fortalecimiento del servicio de aduanas y del Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA).
Organizacin de productores para responder a la demanda
Canalizacin de apoyos a la produccin alimentaria a travs de organizaciones de productores. Implementacin de un programa de asesora a la organizacin de los productores agropecuarios y pesqueros en cadenas productivas por valles, cuencas o centros pesqueros.
5.3.4 CONDICIONES Y PRCTICAS DE SALUD, NUTRICIN E HIGIENE
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Un requisito para el logro de la visin de la seguridad alimentaria al ao 2015, es que las condiciones y prcticas de nutricin, salud e higiene de la poblacin en general experimenten una mejora significativa. Es conocido que en nuestro pas el escaso acceso y uso de los servicios de atencin de la salud, los deficientes servicios de agua potable y saneamiento y las prcticas inadecuadas de higiene contribuyen a los elevados ndices de enfermedades diarreicas y atentan contra el aprovechamiento de los alimentos, limitando su efectividad nutricional. Por otro lado, las prcticas de alimentacin y cuidado de nios menores de 2 aos determinan en qu medida la seleccin de alimentos contribuye a la satisfaccin de las necesidades nutricionales de la poblacin infantil. De igual modo, los hbitos de consumo de la poblacin tienden cada vez ms a desaprovechar la riqueza alimentaria nacional y a acentuar la dependencia alimentaria externa. En este contexto, resulta clave que la estrategia de seguridad alimentaria tenga un componente orientado a atender esta problemtica, en el cual se incluyan medidas dirigidas a la poblacin en general, pero de manera especial a las madres de familia y personas responsables de la preparacin de alimentos. Objetivo estratgico IV: Mejorar las condiciones y prcticas de salud, nutricin e higiene de la poblacin, para un mayor aprovechamiento de los alimentos. Resultados esperados al ao 2015: 4.1 Se tienen condiciones para garantizar la calidad e inocuidad de los alimentos de consumo nacional. 4.2 La poblacin desarrolla prcticas saludables de cuidado prenatal y del menor de 2 aos, de alimentacin y nutricin y de higiene. 4.3 La cobertura de saneamiento bsico y agua de calidad se ha incrementado. 4.4 La poblacin mejora su acceso y uso de servicios de salud de calidad con nfasis preventivo. 4.5 La poblacin ha fortalecido sus hbitos de consumo de alimentos nutritivos y de origen nacional. Cuadro 5-4 Componente IV: ejemplos de medidas y polticas nacionales
Mejorar las condiciones y prcticas de salud, nutricin e higiene de la poblacin, para un mayor aprovechamiento de los alimentos
Calidad e inocuidad de los alimentos de consumo nacional
Fomento del mejoramiento de las condiciones sanitarias en la cadena productiva pesquera, incluyendo los mercados de abasto. Reforzamiento de la capacidad de vigilancia y control sanitario de la produccin y venta de alimentos y bebidas por parte de la Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA) y de los gobiernos municipales. Integracin de las diversas acciones de control en un sistema nacional de vigilancia de la calidad e inocuidad de alimentos. Promocin de un cdigo de tica para la comercializacin de alimentos y de normatividad para la fortificacin de harinas.
contina en pg. siguiente
continuacin
Objetivo Estratgico
Resultado Esperado
Ejemplo de Medidas y Polticas
Prcticas saludables de cuidado, alimentacin, nutricin e higiene
Desarrollo e incorporacin de contenidos de educacin nutricional e higiene en el currculo educativo regular, servicios de alimentacin y programas de salud. Formacin de facilitadores de educacin y consejera nutricional e higiene, dirigida principalmente a padres de familia, mujeres y responsables de la preparacin de alimentos. Promocin y difusin de las prcticas saludables de alimentacin, nutricin e higiene, servicios de salud existentes, tcnicas de previsin y control de enfermedades. Promocin de cambios de comportamiento en atencin y dietas de madres gestantes, lactancia materna, ablactancia y alimentacin suplementaria.
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Saneamiento bsico y agua
Mejoramiento de los niveles de acceso y uso de las familias rurales y urbano marginales a servicios de saneamiento bsico y agua de calidad. Promocin del saneamiento bsico, uso de agua de calidad e higiene de alimentos en los puntos de contacto de manipulacin y venta de alimentos.
Acceso y uso de servicios de salud de calidad
Promocin del acceso a la atencin integral de la salud de madres gestantes y lactantes y nios menores de 3 aos, as como de hogares en extrema pobreza. Asegurar que la cobertura del seguro escolar, seguro materno infantil y seguro integral de salud llegue a poblaciones con reducido acceso a servicios de salud. Reforzamiento de la calidad y cobertura de los servicios de salud ubicados en zonas rurales y urbano marginales.
Hbitos de consumo de alimentos nutritivos y de origen nacional
Promocin a travs de los medios masivos de comunicacin de las virtudes del consumo de alimentos nutritivos y de bajo costo. Promocin y difusin de programas que incentiven el consumo masivo de pescado, carne de alpaca y otros productos de origen andino y amaznico. Eliminacin de los alimentos ajenos a la cultura alimentaria local que no sean producidos nacionalmente, dentro de los programas alimentarios.
5.3.5 MARCO POLTICO INSTITUCIONAL PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
Los problemas de seguridad alimentaria no tienen que ver slo con temas de acceso, uso y disponibilidad, sino que tambin tienen mucha relacin con el ordenamiento institucional y funcionamiento de los programas vinculados a la problemtica alimentaria y de reduccin de la pobreza. Los programas de asistencia alimentaria y reduccin de la pobreza presentan una serie de limitaciones y problemas que les impiden llegar efectivamente a la poblacin ms vulnerable; presentan superposicin de cobertura, atienden a personas que no deben atender y son administrados en forma dividida y descoordinada. Por otro lado, los sistemas de monitoreo y evaluacin han mostrado escasa efectividad y carecen de la capacidad y nivel de integracin necesaria. Las polticas sectoriales relacionadas a la seguridad alimentaria estn desvinculadas entre s y no existe una estrategia nacional que las articule. Finalmente, la coordinacin interinstitucional e intersectorial es difcil o inexistente, y la participacin de la sociedad civil en la formulacin de polticas y en la vigilancia social es limitada.
Objetivo estratgico V: Consolidar un marco poltico institucional favorable al logro de la seguridad alimentaria nacional. Resultados esperados al ao 2015:
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5.1 Las polticas sectoriales se encuentran coordinadas y articuladas con la estrategia nacional de seguridad alimentaria. 5.2 Los programas y proyectos de seguridad alimentaria tienen gestin descentralizada, estn eficientemente focalizados y con mbitos de intervencin bien definidos y no superpuestos. 5.3 Se cuenta con un sistema integrado de seguimiento de indicadores y polticas de seguridad alimentaria. 5.4 Las organizaciones de la sociedad civil participan en la formulacin de polticas y planes, el seguimiento y vigilancia de acciones y en la evaluacin de resultados e impactos de la estrategia de seguridad alimentaria. Cuadro 5-5 Componente V: ejemplos de medidas y polticas nacionales
Consolidar un marco poltico institucional favorable al logro de la seguridad alimentaria nacional
Polticas sectoriales coordinadas y articuladas con la estrategia nacional
Elaboracin de un plan nacional y planes regionales de seguridad alimentaria, en forma concertada con la sociedad civil y los diversos sectores, que oriente el diseo de las polticas e intervenciones sectoriales en la materia. Creacin y puesta en marcha de una instancia tcnica de alto nivel dentro de la PCM, de coordinacin intersectorial y rol regulador y supervisor de polticas, programas y proyectos sectoriales. Diseo e implementacin de una estrategia nacional para el establecimiento y manejo de existencias nacionales de alimentos bsicos.
Programas y proyectos descentralizados, focalizados y definidos
Fortalecimiento de las capacidades de gestin de programas y proyectos de seguridad alimentaria entre los gobiernos locales y regionales Reduccin del nmero de programas de asistencia alimentaria y lucha contra la pobreza en funcin de su misin institucional, mbitos de intervencin y poblaciones objetivo. Fortalecimiento e interconexin de los sistemas de informacin de las instituciones pblicas vinculadas al tema alimentario nutricional (CENAN-INS, INEI, DGIA). Creacin de un sistema de informacin para la seguridad alimentaria y alerta temprana. Elaboracin concertada de un plan de monitoreo que precise metodologas, instrumentos, responsabilidades y procedimientos de seguimiento intersectorial de la situacin alimentario nutricional de la poblacin.
Sistema integrado de seguimiento de indicadores y polticas
Participacin de organizaciones de la sociedad civil
Participacin de representantes de organizaciones de la sociedad civil y sectores empresariales en instancia tcnica de alto nivel de coordinacin y supervisin de polticas de seguridad alimentaria. Fortalecimiento de la capacidad de vigilancia ciudadana sobre la efectividad y eficiencia de los programas de seguridad alimentaria y reduccin de la pobreza. Fortalecimiento de las mesas departamentales de concertacin de lucha contra la pobreza como instancia para la formulacin de propuestas y supervisin de las acciones del Estado en seguridad alimentaria.
5.4 LINEAMIENTOS ESTRATGICOS Para concluir la propuesta de lineamientos de poltica y estrategia de seguridad alimentaria, se presentan algunas consideraciones transversales a tomar en cuenta en la implementacin nacional, regional o local de la estrategia. a. Las actividades econmicas y la provisin de servicios por parte del Estado deben regirse por el principio de orientacin por la demanda, no por la oferta. En el caso de productores, esto implica no guiarse por la pregunta cmo vendo lo que produzco?, sino mas bien qu puedo producir que piden los consumidores? En el caso del Estado, esto implica organizar los servicios que se ofrecen, sean estos productivos (e.g. asistencia tcnica) o sociales (e.g. raciones alimenticias), no en funcin de los proveedores del servicio (e.g. tcnicos, productores locales) sino ms bien en funcin de los demandantes de dichos servicios (e.g. agricultores, nios(as) menores de 5 aos). En algunos casos, esto implica redefinir el objetivo central de algunos programas como los de asistencia alimentaria. La educacin bsica y los medios masivos de comunicacin deben cumplir un rol clave en la difusin de la problemtica de inseguridad alimentaria y de las alternativas, as como en la promocin de la visin y estrategia nacional de seguridad alimentaria. No se puede desconocer la importancia de la educacin bsica y de los medios masivos de comunicacin en la formacin de corrientes de opinin, en la promocin de hbitos de consumo e higiene, y en la difusin de valores e informacin apropiada para la poblacin. Debe haber una adecuada focalizacin de la inversin pblica a fin de hacer un uso eficaz de los recursos del Estado. La focalizacin debe involucrar tanto las poblaciones objetivo como las reas geogrficas, bajo el criterio de obtener la mayor efectividad en el gasto. Esto implica que las inversiones destinadas al fortalecimiento del capital humano y social se destinen a los grupos destinatarios prioritarios (e.g. pobres extremos) y las inversiones productivas a las zonas de real viabilidad econmica. Debe haber una adecuada articulacin de la estrategia nacional de seguridad alimentaria con los procesos de descentralizacin y regionalizacin. La descentralizacin es un compromiso de alta prioridad, que se debe traducir en el fortalecimiento de los gobiernos locales y en la prxima conformacin de los gobiernos regionales. La estrategia de seguridad alimentaria debe adquirir la debida dimensin en los niveles regional y local, y debe permitir una adecuada interaccin con el nivel nacional. Se debe valorar el rol clave de la mujer en la produccin, provisin y uso de alimentos en el hogar, sobre todo en poblaciones de pobreza y extrema pobreza. Esta valoracin debe verse reflejada dentro de la estrategia en el diseo de medidas y acciones que involucren una atencin prioritaria a proyectos orientados a fortalecer las capacidades humanas y mejorar el acceso a recursos de las mujeres.
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ANEXOS
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Plan de Accin de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin

La Declaracin de Roma sobre la seguridad alimentaria mundial y el Plan de Accin de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin establecen las bases de diversas trayectorias hacia un objetivo comn: la seguridad alimentaria a nivel individual, familiar, nacional, regional y mundial. Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso fsico y econmico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana. A este respecto, es necesaria una accin concertada a todos los niveles. En un mundo de instituciones, sociedades y economas cada vez ms entrelazadas, es imprescindible coordinar los esfuerzos y compartir las responsabilidades. Para mejorar el acceso a los alimentos es imprescindible erradicar la pobreza. La gran mayora de las personas desnutridas, bien no pueden producir alimentos suficientes o bien no pueden permitirse comprarlos. No tienen suficiente acceso a medios de produccin como la tierra, el agua, los insumos, las semillas y las plantas mejoradas, la tecnologa adecuada y el crdito agrcola. Adems, las guerras, los conflictos civiles, las catstrofes naturales, los cambios ecolgicos relacionados con el clima y la degradacin del medio ambiente han tenido efectos negativos sobre millones de personas. Aunque se puede facilitar ayuda alimentaria para aliviar su difcil situacin, ello no resuelve a largo plazo las causas bsicas de la inseguridad alimentaria. Debe asegurarse el acceso equitativo a unos suministros estables de alimentos. La disponibilidad de alimentos suficientes para todos es un objetivo alcanzable. Los 5 800 millones de personas que viven hoy en el mundo disponen, como promedio, de un 15 por ciento ms de alimentos per cpita que los 4 000 millones que integraban la poblacin mundial hace 20 aos. No obstante, son necesarios nuevos e importantes aumentos de la produccin mundial de alimentos, por medio de la ordenacin sostenible de los recursos naturales, para hacer frente al crecimiento demogrfico y mejorar la alimentacin. El aumento de la produccin, incluidos los cultivos tradicionales y sus productos, en combinacin eficiente con las importaciones, las reservas y el comercio internacional de alimentos, puede fortalecer la seguridad alimentaria y corregir las disparidades regionales. La ayuda alimentaria es uno de los muchos instrumentos que pueden ayudar a promover la seguridad alimentaria. Es esencial la inversin a largo plazo en la investigacin y en la catalogacin y conservacin de los recursos genticos, sobre todo a nivel nacional. Debe asegurarse el vnculo entre unos suministros alimentarios suficientes y la seguridad alimentaria en los hogares. La perjudicial inestabilidad estacional e interanual de los suministros de alimentos puede reducirse. Los progresos debern orientarse a reducir al mnimo la vulnerabilidad a las fluctuaciones del clima y a las plagas y enfermedades y sus efectos. Para efectuar transferencias oportunas de suministros a las zonas deficitarias y para conservar y utilizar de manera sostenible la diversidad biolgica, deber hacerse uso, en combinacin eficiente, de los sistemas de previsin temprana de las variaciones climticas, la transferencia y utilizacin de tecnologas agrcolas, pesqueras y forestales adecuadas, la produccin y mecanismos fiables de comercio, almacenamiento y financiacin. Las catstrofes naturales y de origen humano pueden a menudo preverse, y la respuesta debe ser oportuna y eficaz y contribuir a la recuperacin. El presente Plan de Accin prev un esfuerzo continuo para erradicar el hambre en todos los pases, con la finalidad inmediata de reducir el nmero de personas desnutridas a la mitad del nivel actual no ms tarde del ao 2015, y efectuar un examen a mitad de perodo con el fin de determinar si es posible alcanzar esa meta para el ao 2010.
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COMPROMISO PRIMERO Garantizaremos un entorno poltico, social y econmico propicio, destinado a crear las mejores condiciones posibles para la erradicacin de la pobreza y para la paz duradera, sobre la base de una participacin plena y equitativa de las mujeres y los hombres, que favorezca al mximo la consecucin de una seguridad alimentaria sostenible para todos. Objetivo 1.1:
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Evitar y solucionar los conflictos por medios pacficos y crear un entorno poltico estable, mediante el respeto de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, la democracia, un marco jurdico transparente y eficaz, un buen gobierno y una administracin transparentes y responsables en todas las instituciones nacionales e internacionales, pblicas y privadas, y una participacin efectiva y equitativa de toda la poblacin, a todos los niveles, en las decisiones y medidas que afectan a su seguridad alimentaria. Objetivo 1.2: Garantizar unas condiciones econmicas estables y aplicar unas estrategias de desarrollo que estimulen en la mayor medida posible las iniciativas privadas y pblicas, individuales y colectivas, para un desarrollo econmico y social sostenible y equitativo, y tengan en cuenta asimismo las preocupaciones demogrficas y ambientales. Objetivo 1.3: Garantizar la igualdad entre los sexos y el pleno ejercicio de los derechos de la mujer. Objetivo 1.4: Fomentar la solidaridad nacional y ofrecer igualdad de oportunidades para todos, a todos los niveles, en la vida social, econmica y poltica, especialmente en lo que respecta a los grupos y personas vulnerables y desfavorecidos.
COMPROMISO SEGUNDO Aplicaremos polticas que tengan por objeto erradicar la pobreza y la desigualdad y mejorar el acceso fsico y econmico de todos en todo momento a alimentos suficientes, nutricionalmente adecuados e inocuos, y su utilizacin efectiva. Objetivo 2.1: Perseguir la erradicacin de la pobreza en las zonas urbanas y rurales y una seguridad alimentaria sostenible para todos como una prioridad de poltica, y promover, mediante polticas nacionales apropiadas, un empleo seguro y lucrativo y un acceso en condiciones de igualdad y equitativo a los recursos productivos, como la tierra, el agua y el crdito, a fin de elevar al mximo los ingresos de los pobres. Objetivo 2.2: Hacer posible que los hogares, las familias y las personas expuestas a la inseguridad alimentaria satisfagan sus necesidades alimentarias y nutricionales, y tratar de prestar asistencia a quienes no estn en condiciones de hacerlo. Objetivo 2.3: Garantizar que los alimentos suministrados sean inocuos, fsica y econmicamente asequibles, apropiados y suficientes para satisfacer las necesidades de energa y nutrientes de la poblacin.
Objetivo 2.4: Promover el acceso de todos, especialmente las personas pobres y los grupos vulnerables y desfavorecidos, a la enseanza bsica y a la atencin primaria de salud, con el fin de fortalecer su capacidad para valerse por s mismos.
COMPROMISO TERCERO
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Nos esforzaremos por adoptar polticas y prcticas participativas y sostenibles de desarrollo alimentario, agrcola, pesquero, forestal y rural, en zonas de alto y bajo potencial, que sean fundamentales para asegurar un suministro de alimentos suficiente y fiable a nivel familiar, nacional, regional y mundial y que combatan las plagas, la sequa y la desertificacin, considerando el carcter multifuncional de la agricultura. Objetivo 3.1: Esforzarse por conseguir, por medios participativos, una produccin de alimentos sostenible, intensificada y diversificada, aumentando la productividad, la eficiencia, la inocuidad y la lucha contra las plagas y reduciendo los desperdicios y las prdidas, teniendo plenamente en cuenta la necesidad de conservar los recursos naturales. Objetivo 3.2: Combatir las amenazas ambientales a la seguridad alimentaria, sobre todo la sequa y la desertificacin, las plagas, la erosin de la diversidad biolgica y la degradacin de los recursos naturales de tierras y aguas, y restablecer y rehabilitar la base de recursos naturales, con inclusin del agua y las cuencas hidrogrficas, en las zonas empobrecidas y excesivamente explotadas a fin de conseguir una mayor produccin. Objetivo 3.3: Promover polticas y programas idneos de transferencia y empleo de tecnologas, desarrollo de conocimientos tcnicos y capacitacin que correspondan a las necesidades de los pases en desarrollo en lo que respecta a la seguridad alimentaria y sean compatibles con el desarrollo sostenible, particularmente en las zonas rurales y desfavorecidas. Objetivo 3.4: Adoptar medidas decisivas, en cooperacin entre los sectores pblico y privado, para reforzar y ampliar la investigacin y la cooperacin cientfica en materia de agricultura, pesca y silvicultura en apoyo de la poltica y de las medidas internacionales, regionales, nacionales y locales para aumentar el potencial productivo y mantener la base de recursos naturales en la agricultura, la pesca y la silvicultura, y en apoyo de los esfuerzos por erradicar la pobreza y promover la seguridad alimentaria. Objetivo 3.5: Formular y aplicar, en zonas de bajo y de alto potencial, estrategias de desarrollo rural integrado que fomenten el empleo, la formacin tcnica, la infraestructura, las instituciones y los servicios rurales en apoyo del desarrollo rural y de la seguridad alimentaria en los hogares, y que refuercen la capacidad productiva local de los agricultores, los pescadores y los silvicultores, y de los que participan activamente en el sector alimentario, incluidos los miembros de grupos vulnerables y desfavorecidos, las mujeres y la poblacin indgena, as como sus organizaciones representativas, y aseguren su participacin efectiva.
COMPROMISO CUARTO Nos esforzaremos por asegurar que las polticas de comercio alimentario y agrcola y de comercio en general contribuyan a fomentar la seguridad alimentaria para todos a travs de un sistema de comercio mundial leal y orientado al mercado. Objetivo 4.1:
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Afrontar los retos del nuevo marco comercial internacional establecido en las recientes negociaciones comerciales a nivel mundial y regional, y utilizar las oportunidades que de l se derivan. Objetivo 4.2: Satisfacer las necesidades esenciales de importacin de alimentos de todos los pases, considerando las fluctuaciones de los precios y suministros mundiales y teniendo especialmente en cuenta los niveles de consumo de alimentos de los grupos vulnerables de los pases en desarrollo. Objetivo 4.3: Apoyar la prosecucin del proceso de reforma, de conformidad con los Acuerdos de la Ronda Uruguay, en particular el Artculo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura.
COMPROMISO QUINTO Nos esforzaremos por prevenir y estar preparados para afrontar las catstrofes naturales y emergencias de origen humano, y por atender las necesidades transitorias y urgentes de alimentos de manera que fomenten la recuperacin, la rehabilitacin, el desarrollo y la capacidad para satisfacer las necesidades futuras. Objetivo 5.1: Reducir las necesidades de asistencia alimentaria de urgencia incrementando los esfuerzos para prevenir y solucionar las situaciones de emergencia de origen humano, particularmente los conflictos internacionales, nacionales y locales. Objetivo 5.2: Establecer lo ms rpidamente posible estrategias de prevencin y preparacin para los PBIDA y otros pases y regiones vulnerables a las emergencias. Objetivo 5.3: Mejorar y, si es necesario, crear mecanismos eficientes y eficaces de respuesta a las emergencias a nivel internacional, regional, nacional y local. Objetivo 5.4: Reforzar los vnculos entre las operaciones de socorro y los programas de desarrollo, junto con las actividades de eliminacin de minas cuando sea necesario, de manera que se respalden mutuamente y se facilite la transicin del socorro al desarrollo.
COMPROMISO SEXTO Promoveremos la asignacin y utilizacin ptimas de las inversiones pblicas y privadas para impulsar los recursos humanos, los sistemas alimentarios, agrcolas, pesqueros y forestales sostenibles y el desarrollo rural en zonas de alto y de bajo potencial.
Objetivo 6.1: Crear el marco de polticas y las condiciones que estimulen una inversin pblica y privada ptima en el fomento equitativo y sostenible de los sistemas alimentarios, el desarrollo rural y los recursos humanos en la escala necesaria para contribuir a la seguridad alimentaria. Objetivo 6.2: Esforzarse por movilizar y utilizar de modo ptimo los recursos tcnicos y financieros procedentes de todas las fuentes, incluido el alivio de la carga de la deuda, con el fin de aumentar la inversin en las actividades relacionadas con la agricultura, la pesca, la silvicultura y la produccin de alimentos sostenibles en los pases en desarrollo hasta los niveles necesarios para contribuir a la seguridad alimentaria.
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COMPROMISO SPTIMO Aplicaremos, vigilaremos y daremos seguimiento a este Plan de Accin a todos los niveles, en cooperacin con la comunidad internacional. Objetivo 7.1: Adoptar medidas dentro del marco nacional de cada pas con miras a mejorar la seguridad alimentaria y permitir el cumplimiento de los compromisos contrados en el Plan de Accin de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin. Objetivo 7.2: Mejorar la cooperacin subregional, regional e internacional y movilizar los recursos disponibles, haciendo un uso ptimo de ellos, para apoyar los esfuerzos nacionales con objeto de conseguir lo antes posible una seguridad alimentaria mundial sostenible. Objetivo 7.3: Vigilar activamente la aplicacin del Plan de Accin de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin. Objetivo 7.4: Esclarecer el contenido del derecho a una alimentacin suficiente y del derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre, como se declara en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y otros instrumentos internacionales y regionales pertinentes, y prestar especial atencin a la aplicacin y la realizacin plena y progresiva de este derecho como medio de conseguir la seguridad alimentaria para todos. Objetivo 7.5: Compartir las responsabilidades de la consecucin de la seguridad alimentaria para todos, de manera que la aplicacin del Plan de Accin de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin se lleve a cabo al nivel ms bajo posible al que pueda conseguirse mejor su objetivo.
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GLOSARIO DE TRMINOS
Ablactancia: proceso de finalizacin de la lactancia. Ad valorem: con referencia al valor de la mercanca. Agricultores de subsistencia: campesinos que destinan la mayor parte de su produccin al autoconsumo. Capacidad interna de satisfaccin de la demanda: proporcin del volumen total de alimentos disponibles para el consumo humano registrado en el territorio nacional que proviene de la produccin interna. CIF: valor de las transacciones internacionales (exportaciones e importaciones) que incluye los costos de seguro y transporte. Cdex Alimentarius: Cdigo creado por la FAO y la OMS sobre las sustancias permitidas en la elaboracin de alimentos. Comportamiento procclico: variables que mantienen un comportamiento que va en el mismo sentido que el PBI, es decir, si el PBI; se incrementa, estas variables tambin y viceversa. Disponibilidad calrica: oferta total de alimentos transformadas en caloras. Disponibilidad proteica: lo mismo para el caso de las protenas. Dumping: vender en grandes cantidades a muy bajo precio. Concretamente, vender en el exterior a un precio muy por debajo del precio de mercado local. Especies pelgicas: especies marinas que viven lejos de la costa. ndice de Quetelet: indicador que proporciona informacin sobre la situacin nutricional de un individuo y es igual al peso dividido por la talla multiplicado por dos. Inseguridad alimentaria cclica: cuando la provisin de alimentos se ve interrumpida por algunos periodos. Inseguridad alimentaria crnica: situacin en que el suministro adecuado de alimentos se ve suspendido constantemente en el tiempo. Inseguridad alimentaria transitoria: cuando los individuos sufren una interrupcin repentina del flujo de alimentos, de modo que su salud se puede ver seriamente afectada. PBI: Producto Bruto Interno, se refiere al valor total de la produccin de un pas realizada al interior del mismo. Poblacin en pobreza: poblacin cuyos ingresos se halla por debajo de la lnea de pobreza. Pobreza extrema: poblacin cuyo nivel de ingresos o gastos no cubre el costo de la canasta bsica de alimentos. Salmonelosis: infeccin causada por la bacteria Salmonella. La gente infectada con salmonela presenta diarreas, fiebre y clicos estomacales. Secano: tierras que no disponen de infraestructura de riego. Superposicin de cobertura: para el caso de la evaluacin de la gestin de polticas sociales, cuando existe ms de una institucin con los mismos fines de accin y que adems coinciden con la poblacin objetivo.
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SIGLAS
BCRP BID BM CENAN CIAS CIED CMA CONACS CONADES CONAM CONFIEP CONVEAGRO COSUDE CSE CTAR DGIA DIGESA DGAES EDA ENAHO ENDES ENNIV ESSALUD ETA FAO FAOSTAT FCPUE FEAS Banco Central de Reserva del Per Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Centro de Alimentacin y Nutricin Comisin Interministerial de Asuntos Sociales Centro de Investigacin, Educacin y Desarrollo Cumbre Mundial de la Alimentacin Comisin Nacional de Camlidos Sudamericanos Conferencia Nacional de Desarrollo Social Comisin Nacional del Medio Ambiente Confederacin de Instituciones Empresariales Privadas Convencin Nacional del Agro Peruano Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin Centro de Servicios Econmicos Consejos Transitorios de Administracin Regional Direccin General de Informacin Agraria Direccin General de Salud Ambiental Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales Enfermedades Diarreicas Agudas Encuesta Nacional de Hogares Encuesta Nacional Demogrfica y de Salud Familiar Encuesta Nacional de Niveles de Vida Instituto de Seguridad Social y Salud (antes IPSS) Enfermedades Transmitidas por Alimentos Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin Base de Datos Estadsticos de la FAO Fondo de Contravalor Per-Unin Europea Proyecto de Transferencia y Capacitacin de Tecnologas a las Comunidades Campesinas de la Sierra
FIDA FONCODES FONDEPES GATT GRADE GSA GTZ HOBALI III CENAGRO INABIF INEI INFES INIA INRENA INS IPSS ITP JBIC MARENASS MEF MIMDES MINAG MINEDU MINPES MINSA MITINCI MTC MTPE OECD ONG OMC OMS ONERN PACFO PANFAR
Fondo Internacional para el Desarrollo de la Agricultura Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social Fondo de Desarrollo Pesquero Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio Grupo de Anlisis para el Desarrollo Grupo de Seguridad Alimentaria Cooperacin Tcnica Alemana al Desarrollo Hoja de Balance de Alimentos Tercer Censo Nacional Agropecuario Instituto Nacional de Bienestar Familiar Instituto Nacional de Estadstica e Informtica Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud Instituto Nacional de Investigacin Agraria Instituto Nacional de Recursos Naturales Instituto Nacional de Salud Instituto Peruano de Seguridad Social Instituto Tecnolgico Pesquero Banco Japons para la Cooperacin Internacional Proyecto Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur Ministerio de Economa y Finanzas Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (antes PROMUDEH) Ministerio de Agricultura Ministerio de Educacin Ministerio de Pesquera (hoy Ministerio de la Produccin) Ministerio de Salud Ministerio de Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales (hoy Ministerio de la Produccin y Ministerio de Comercio Exterior y Turismo) Ministerio de Transportes y Comunicaciones Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (antes MTPS) Organizacin de Cooperacin Econmica y Desarrollo Organizacin no gubernamental Organizacin Mundial de Comercio Organizacin Mundial de la Salud Oficina Nacional de Evaluacin de Recursos Naturales Programa de Complementacin Alimentaria para Grupos en Mayor Riesgo Programa de Alimentacin y Nutricin a la Familia en Alto Riesgo
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PANTBC PASA PCM PCR PEA
Programa de Alimentacin y Nutricin al Paciente Ambulatorio con Tuberculosis y Familia Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria Presidencia del Consejo de Ministros Programa de Caminos Rurales Poblacin econmicamente activa Programa Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural Programa Mundial de Alimentos Proyecto de Reduccin y Alivio a la Pobreza Programa Nacional de Prevencin de Deficiencia de Micronutrientes Programa de Alimentacin y Nutricin al Menor en Abandono y en Riesgo Ministerio de la Produccin Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano (hoy MIMDES) Programa Nacional de Asistencia Alimentaria Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos Programa Subsectorial de Irrigacin Programa del Vaso de Leche Reservas internacionales netas Rescate Financiero Agropecuario Servicio Nacional de Sanidad Agraria Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
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PETT PMA PRA PREDEMI PROMARN PRODUCE PROMUDEH PRONAA PRONAMACHCS PSI PVL RIN RFA SENASA SUNAT USAID

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