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CONCEITO, ESTRUTURA E EVOLUO DA PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL

Lus Antnio Sleimann Bertussi* Csar A. O. Tejada**

RESUMO
Este artigo faz um resumo da evoluo da previdncia social no Brasil, destacando os conceitos e princpios fundamentais para o estudo da previdncia no pas, procurando, contextualizar o histrico previdencirio e suas implicaes econmicas, sociais e financeiras. Apresenta a evoluo do dficit previdencirio existente e a complexa misso de busca do equilbrio das contas da previdncia pblica em mbito nacional, bem como as normas legais que regem a matria e as suas alteraes nos ltimos anos. O artigo divide-se em quatro sees: a primeira apresenta o conceito de previdncia social vigente; a segunda discorre sobre a estrutura da previdncia social; a terceira apresenta alguns modelos de financiamento dos regimes de previdncia e, por fim, a quarta apresenta a evoluo histrica da previdncia social no Brasil. Palavras-chave: previdncia social, Brasil.

1 INTRODUO
Em uma anlise simples em que se agregue um pouco de ateno ao que ocorre no mundo, pode-se constatar que, nas ltimas dcadas, um grande nmero de pases tem apresentado graves crises em seus sistemas previdencirios. Essa constatao em relao situao previdenciria resultante da inverso na funo previdenciria das antigas estruturas, que de garantidoras de um futuro tranqilo, transformaram-se em promotoras de inseguranas. O desequilbrio estrutural causado nas contas pblicas, oriundo dos dficits da previdncia social, coloca em xeque os modelos atualmente vigentes no pas, gerando incertezas quanto a sua sustentabilidade hoje e, sobretudo, no futuro. Este artigo tem o objetivo de esclarecer e destacar alguns princpios e conceitos fundamentais para o entendimento da estrutura previdenciria existente no pas. Sero
________________________________ * Bacharel em Cincias Econmicas pela Universidade de Passo Fundo. ** Professor, Doutor da Feac/UPF e pesquisador do Cepeac/UPF.
Teor. e Evid. Econ. Passo Fundo v. 11 n. 20 p. 27-55 maio 2003

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descritas e analisadas questes-chave, como a estrutura da previdncia social, seus modelos e evoluo histrica, a legislao pertinente, os desequilbrios financeiros e impactos nas finanas pblicas e, finalmente, a sua reforma e o atual modelo em vigor. Procura-se contextualizar o histrico previdencirio no pas e suas implicaes econmicas, sociais e financeiras ao longo dos tempos. Vislumbra-se apresentar a evoluo do dficit previdencirio existente e a complexa misso de busca do equilbrio das contas da previdncia pblica em mbito nacional, bem como as normas legais que regem a matria e as suas alteraes nos ltimos anos. Tem, ainda, como fator-chave o objetivo de apresentar o tema ao leitor uma vez que se trata de uma questo complexa e polmica, a qual gera uma diversidade de interpretaes pelo desconhecimento dos conceitoschave de seguridade social vigentes atualmente no Brasil. Para tanto, o presente artigo est dividido em quatro sees: a primeira apresenta o conceito de previdncia social vigente; a segunda discorre sobre a estrutura da previdncia social; a terceira apresenta alguns modelos de financiamento dos regimes de previdncia e, por fim, a quarta seo apresenta a evoluo histrica da previdncia social no Brasil.

2 CONCEITO DE PREVIDNCIA SOCIAL

Nos dias de hoje, os regimes prprios de previdncia social so prerrogativas constitucionais concedidas a Estados e Municpios que podem instituir contribuies de seus servidores para o custeio, em benefcio destes, de sistemas de previdncia social. Pode-se considerar previdncia social como uma poupana forada, imposta ao cidado para garantir no futuro, aps perda da sua capacidade laboral, uma renda que lhe condicione condies de viver em sociedade. De acordo com a Constituio de 1988, no seu art. 194: A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Mas devem-se distinguir claramente os conceitos de previdncia social, a qual deve ser encarada como um seguro de contribuio mtua para que haja o recebimento pelo segurado no futuro. J o que no tem contribuio de forma expressa considerado assistncia social, pois o governo financiar esses benefcios por meio dos tributos pagos pela sociedade. As diferenas entre previdncia e assistncia social so definidas pela Constituio, conforme Quadro 1.

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DA PREVIDNCIA SOCIAL

DA ASSISTNCIA SOCIAL

Art. 201. A previdncia social ser organizada Art. 203. A assistncia social ser prestada a sob a forma de regime geral, de carter contributivo quem dela necessitar, independentemente de e de filiao obrigatria observados critrios que contribuio seguridade social, e tem por preservem o equilbrio financeiro e atuarial, e objetivos: atender, nos termos da lei, a: I - a proteo famlia, maternidade, I - cobertura dos eventos de doena, invalidez, infncia, adolescncia e velhice; morte e idade avanada; II - o amparo s crianas e adolescentes II - proteo maternidade, especialmente carentes; gestante; III - a promoo da integrao ao mercado de III - proteo ao trabalhador em situao de trabalho; desemprego involuntrio; IV - a habilitao e reabilitao das pessoas IV - salrio-famlia e auxlio-recluso para os portadoras de deficincia e a promoo de sua dependentes dos segurados de baixa renda; integrao vida comunitria; V - penso por morte do segurado, homem ou V - a garantia de um salrio mnimo de mulher, ao cnjuge ou companheiro e benefcio mensal pessoa portadora de deficincia o dependentes, observado o disposto no 2 . e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.

Fonte: Brasil (1988).

Quadro 1 Definio de previdncia e assistncia social

Existe uma diferenciao clara entre benefcios previdencirios e assistenciais. Os previdencirios destinam-se a pagamentos dos segurados e seus dependentes quando da perda da capacidade laboral do trabalhador, havendo a compulsoriedade da contribuio, ao passo que os benefcios assistenciais so desvinculados de qualquer tipo de contribuio, sendo destinados a atender indivduos carentes. A aposentadoria pode ser considerada uma poupana forada visto que o dinheiro depositado para o governo, que assume a responsabilidade de pagar os benefcios quando da sua efetivao. O papel do governo obrigar, por meio da contribuio compulsria, o indivduo a poupar para a sua velhice.

3 ESTRUTURA DA PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL

Aos Estados e Municpios a legislao em vigor oferece dois regimes previdencirios distintos. Segundo Brasil (2002a, p.12), o primeiro deles seria vincular seus servidores ao Regime Geral de Previdncia Social - RGPS, o qual rege os trabalhadores do setor privado, o que significa, sem pormenores, pagar, a ttulo de contribuio patronal,

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20% sobre a folha bruta dos servidores ativos. Esse regime segue o modelo de repartio simples, no qual os recursos, em certos perodos, foram utilizados para financiar gastos do governo, principalmente sade, tornando-se deficitrios na dcada de 1990. O outro o regime de previdncia dos servidores pblicos, parte integrante do Regime Jurdico nico (RJU), criado pela Constituio de 1988 para reger os servidores pblicos, ou seja, existncia da possibilidade a Unio, Estados e Municpios criarem ou reformarem seus regimes prprios de previdncia social RPPS de carter contributivo. Conforme Egurem e Benedito (2002, p. 11), num contexto geral, a opo de manuteno dos RPPS se depara com enormes passivos atuariais decorrentes de benefcios j concedidos. Para Ornlas (1999), os mais diversos fatores contriburam para a gerao dos referidos passivos, como o incremento da expectativa de vida, ou seja, envelhecimento da populao, que gera diminuio da base de contri-buintes e elevao dos custos dos benefcios. Os maiores ganhos de esperana de vida ocorreram na dcada de 1970, quando se elevou de 54 para 62 anos de idade, e projees do IBGE apontam para uma esperana de vida de 76 anos em 2020. A utilizao das reservas previdencirias para financiamento de obras pblicas e o no-recolhimento, durante dcadas inteiras, da contribuio previdenciria patronal so fatores que contriburam para o aumento do passivo. Em diversos casos, ao invs de recolher a contribuio patronal ao RPPS, o ente federado optou por assumir a folha de inativos com receita tributria, gerando, com isso, grande reduo na receita previdenciria, pois em vrios casos financiava benefcios de penso. Antes, entretanto, de abordar a teoria dos regimes prprios de previdncia social, faremos um histrico dos modelos e sistemas institucionalizados de previdncia, bem como da evoluo da legislao que tange questo.

4 MODELOS DE PREVIDNCIA
O ente federado, quando toma o encargo de administrar a previdncia social, compromete-se em assegurar o desempenho da instituio, garantindo o pagamento dos benefcios aos segurados. Ao certo, ano a ano, previsto o montante dos benefcios a pagar e fixadas as contribuies que, conjuntamente com os rendimentos delas, tero de fazer frente despesa originada para cada ano. Aps ter estruturado o plano previdencirio, isto , ter definido os benefcios que faro parte desse plano, dever ser estabelecido o custo do plano e a sua forma de conseguir os recursos indispensveis para o seu suporte.

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Segundo Pvoas (1985, p. 118), os clculos atuariais so feitos sobre as normas fixadas para cada plano de previdncia. As caractersticas dos benefcios a serem concedidos, benefcio bsico ou acessrio, quando comeam e quando terminam, sua ligao com o fato gerador (morte natural ou acidental), qualquer hiptese tem de ser prevista para ser quantificada em termos de custos para o plano. Os regimes de previdncia utilizam-se de trs formas para financiar os seus gastos: o regime de repartio simples, tambm chamado de benefcio definido, o regime de capitalizao, ou modelo de contribuio definida, e o regime de repartio de capitais de cobertura. O regime de repartio simples, tambm conhecido como sistema de custeio de caixa, como exposto em Rodrigues (2002, p.10), um sistema pelo qual o que se arrecada imediatamente gasto, sem que haja, obrigatoriamente, um processo de poupana ou acumulao. Regime denominado tambm como pay-as-you-go (Payg), esse modelo funciona como um processo de distribuio entre contribuies e benefcios dentro de geraes diferentes pacto entre geraes, ou seja, as contribuies previdencirias pagas pela populao ativa (mais jovem) destinam-se a cobrir os gastos com os benefcios dos inativos (mais velhos). Nessa tica, a relao entre beneficirios e contribuintes pode apresentar grandes desequilbrios em decorrncia de fatores demogrficos. Esse sistema se demonstra equilibrado quando existe um expressivo grupo de jovens trabalhando e ativos e poucos trabalhadores inativos ou aposentados. Ao longo do tempo, a tendncia natural que se reduzam os valores dos benefcios e se gere aumento de alquotas devido ao envelhecimento da populao e ao aumento do nmero de benefcios. No h vnculo entre o benefcio recebido e o valor capitalizado ao longo do perodo. Segundo Brasil (1999b), em seu Anexo I, fica entendido como regime financeiro de repartio simples aquele em que as contribuies pagas por todos os participantes devero ser suficientes para pagar os benefcios decorrentes dos eventos ocorridos nesse perodo. E dita que sua aplicao dever se dar para sistemas previdencirios em que a massa de participantes tenha alcanado um estado estacionrio, ou seja, despesas previstas estveis, evitando, assim, futuros dficits. O outro regime o de capitalizao, que, segundo Rodrigues (2002, p. 11), pressupe a acumulao de valores (contribuies) durante a fase ativa do indivduo no mercado de trabalho para que essa poupana possa suportar os custos da sua inativao no futuro. Ainda segundo o autor, esse processo pode se dar de maneira individual ou coletiva, existindo mecanismos de solidariedade dentro do grupo, no qual o regime de

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repartio por capitais de cobertura. Nesse mtodo determinados eventos (falecimentos antes da aposentao, invalidez, ou queda de rentabilidade de ativos) so cobertos pelo prprio grupo com aporte de recursos extras. No regime de capitalizao, o segurado ir receber seu benefcio condicionado a contribuies pessoais e prprias, rentabilidade das aplicaes e ao tempo de contribuio e recebimento do benefcio, evitando que o custo dos benefcios seja postergado para a data de suas concesses. um sistema justo j que cada um receber proporcionalmente ao que contribuiu, sendo que esse mtodo torna o valor presente das contribuies iguais ao valor presente das aposentadorias que o indivduo ir receber. Pvoas define o regime de capitalizao como aquele em que as despesas com os benefcios, sob a forma de pagamento continuado ou de pagamento nico so estimados, conjuntamente, com relao a todos aqueles que sero concedidos nos exerccios futuros, cada qual tido como um exerccio inicial de concesso considerada a manuteno do compromisso nos respectivos exerccios subseqentes, no caso de benefcios sob a forma de pagamento continuado e cujo custeio garantido pelos sucessivos capitais de cobertura que sero constitudos, por meio de contribuies previamente fixadas e nivelados, alm das rendas geradas por investimentos realizados com as disponibilidades desses capitais desde o incio de sua formao (1985, p. 124). Esse regime considerado o mais adequado para a elaborao de planos de benefcios de qualquer tipo de aposentadoria. Por fim, temos o regime financeiro de repartio de capitais de cobertura, o qual Brasil (1999b), em seu Anexo I, descreve como aquele que possui uma estrutura tcnica de forma que as contribuies pagas por todos sejam suficientes para constituir integralmente as reservas matemticas de benefcios concedidos, decorrentes dos eventos ocorridos nesse perodo. De acordo com Pvoas (1985, p. 123), a expresso capital de cobertura significa a parte do montante das contribuies cobradas no ano, o que, relativamente a cada um dos benefcios nascidos nesse exerccio, permitir, no conjunto da respectiva carteira de riscos, devidamente capitalizada, garantir o pagamento do benefcio ao longo do perodo que lhe respeita. Os planos que envolvem penses e auxlio-recluso so os que utilizam este regime, pois as contribuies a serem cobradas num exerccio econmico devero ser suficientes para ocorrer ao montante de reservas matemticas constitudas para garantir o pagamento dos benefcios que ocorrerem nesse exerccio econmico.

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5 EVOLUO HISTRICA DA PREVIDNCIA SOCIAL

Segundo Rodrigues (2002, p. 1), os primeiros sistemas de previdncia considerados institucionalizados surgiram no sculo XIX, nos Estados Unidos, com a criao do primeiro sistema de aposentadoria em 1875, pela empresa American Express Company. Logo em seguida, na Alemanha, foi institudo o primeiro programa pblico de bem-estar social, com nfase na previdncia. Percebe-se, desde as sociedades ps-industriais, um grande avano no legado de proteo ao trabalhador e a sua famlia, modelo que se solidariza com o indivduo trabalhador, que, quando em dificuldades, consegue manter o sustento de sua famlia. No Brasil, segundo Giambiagi e Alm (1999, p. 212), foi com a Lei Eloi Chaves, em 1923, que o pas contou com o primeiro marco legal, com a criao das caixas de aposentadorias e penses, as chamadas CAPs. Essa lei garantia a aposentadoria dos ferrovirios e assegurava a inatividade desses funcionrios. Ainda segundo o autor, deuse nos anos seguintes a criao de diversas CAPs, como dos porturios (1926), dos servios telegrficos e radiotelegrficos (1930), de fora, luz e bondes (1930), tanto que, em 1937, havia 183 instaladas no pas. Constata-se que, no incio, a filiao dava-se por empresa, com pequeno nmero de filiados, multiplicidade de instituies e baixos valores financeiros envolvidos, em razo do grande nmero de instituies. No decorrer da dcada de 1930, conforme Giambiagi e Alm (1999, p. 213), o fortalecimento do sindicalismo e da classe mdia urbana primou pela idia de que o Estado assumisse a gesto das instituies separadamente por categoria profissional, surgindo, ento, os Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs). Observa-se que a diversidade de institutos e as diferenas de remuneraes entre as categorias profissionais geraram uma certa heterogeneidade entre eles, pois alguns se tornariam fortes e outros, com contribuies mais modestas, ficariam margem do sistema. Conforme relata o autor, em 1960, com a promulgao da Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), foram uniformizadas as contribuies e os planos de previdncia com extenso aos empregadores e autnomos em geral, o que veio a se consolidar em 1966, com a criao do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), unificando a estrutura dos IAP. Em 1971, a previdncia social foi estendida aos trabalhadores rurais etc. (Giambiagi e Alm, 1999, p. 213). Os autores tambm citam que, em 1974, com a ampliao do universo de pessoas que passavam a receber benefcios do sistema, decorrncia natural do envelhecimento gradativo da populao, ocorreram as primeiras preocupaes das conseqncias fis-

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cais, somadas ao avano do conceito de seguridade social (sade, assistncia e previdncia), criando-se, ento, o Ministrio de Previdncia e Assistncia Social. A criao desse ministrio foi um novo marco na evoluo da previdncia social brasileira. Nesse contexto, em 1977, o INPS foi desmembrado em trs rgos: o INPS propriamente dito, com a responsabilidade de arcar com o pagamento dos benefcios previdencirios e assistenciais; o Instituto de Administrao da Previdncia e Assistncia Social (IAPAS), destinado a administrar e recolher os recursos do INPS; e o Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS), criado com o fim de administrar o sistema de sade[...]. Posteriormente, mais de uma dcada depois, em 1988, a LBA foi deslocada para a pasta de habitao e bem estar social; em 1990, o INPS foi refundido com o IAPAS, mudando o nome para INSS, e, no mesmo ano, o INAMPS foi absorvido pelo Ministrio da Sade (Giambiagi e Alm 1999, p. 214) Fica evidente a complexidade que se tornou o trinmio de previdncia social, sade e seguridade social dentro da estrutura do governo. A evoluo do sistema passou a acolher o conceito de que a sociedade (incluindo os empregadores) se solidariza com o indivduo trabalhador, cuja situao, quando em dificuldades, deixa de ser problema individual para constituir-se em responsabilidade social, pblica. Surge, nesse ponto, a questo da dificuldade fiscal para custeio dos benefcios criados, passando a ser tema de discusso em nvel mundial. A questo-chave buscar o equilbrio econmico-fiscal dentro do contorno jurdico existente uma vez que se originou uma srie de benefcios para os quais no havia a devida cobertura financeira por parte do governo. De acordo com Rodrigues (2002, p. 3), os Estados Unidos e a Inglaterra, durante a dcada de 1980, foram obrigados a rever e aumentar a idade mnima de aposentadoria e a tomar medidas rigorosas para saneamento dos seus fundos de penso em razo do elevado custo que a previdncia apresentava.

5.1 A Constituio de 1988 e o desequilbrio do novo sistema previdencirio

A Constituio de 1988 introduziu o conceito de seguridade social na ordem jurdica nacional, incluindo na sua estrutura as polticas de sade, assistncia e previdncia social, e atribuiu-lhe um oramento especfico, o da seguridade social, distinto do oramento fiscal. Na questo previdenciria, no ano de 1988, com a Constituio Federal, criou-se outro marco na garantia de direitos ao cidado. Giambiagi e Alm (1999, p. 215-216) descrevem bem o impacto da nova legislao sobre o equilbrio fiscal da rea de previdncia social, visto que se criou uma srie de benefcios sem a conscincia das respecti-

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vas contrapartidas para que se pudesse arcar com os novos direitos. Foram esses: a criao de regras generosas de aposentadorias, definio de um piso de um salriomnimo para todos os benefcios, extenso da aposentadoria proporcional s mulheres, reduo de cinco anos de idade para concesso de aposentadoria por velhice aos trabalhadores rurais, alm de outras alteraes que gerariam dficit na rea previdenciria. Segundo a Constituio de 1988, as principais caractersticas, tanto para o regime geral quanto para os servidores pblicos, eram: aposentadoria por idade: 65 e 60 anos para homens e mulheres, respectivamente, com reduo de cinco anos para os trabalhadores rurais de ambos os sexos; aposentadoria por tempo de servio: 35 e 30 anos de servio para homens e mulheres, respectivamente, com reduo de cinco anos de idade para os professores de ambos os sexos; aposentadoria proporcional ao tempo de servio: 30 e 25 anos de servios para homens e mulheres, respectivamente; os riscos cobertos pela previdncia, bem como os valores mnimos e mximos dos benefcios concedidos, passaram a ser iguais para todos os contribuintes do sistema, extinguindo-se as desigualdades entre populao urbana e rural. Percebe-se a fragilidade do novo regramento, ou se deve dizer a generosidade das regras de aposentadoria, no qual se adota a figura da aposentadoria por tempo de servio e que permite um crescente contingente de aposentados em virtude da aposentadoria proporcional, ou at integral, com idade menor de cinqenta anos. Giambiagi e Alm definem bem o novo problema: De um modo geral, foi uma carta magna escrita com preocupao muito mais de assegurar o acesso de diferentes grupos e categorias aos recursos transferidos pelo governo, do que de viabilizar as fontes de financiamento que permitissem atingir esse objetivo, sem nus fiscais (1999, p. 216). A partir da Constituio de 1988, os inmeros avanos na rea social aumentaram sobremaneira os gastos da previdncia sem contrapartida de financiamento; assim, os resultados primrios da previdncia comearam a se reduzir acentuadamente e, a partir de 1995, iniciou-se uma trajetria de dficits crescentes (Tabela 1). Segundo Ornlas e Vieira (1999, p. 5), a equiparao dos benefcios dos trabalhadores urbanos e rurais acarretou um aumento de 100% dos gastos com esses, visto que os rurais tiveram seu piso elevado de meio para um salrio mnimo. Alm disso, houve reduo de cinco anos para a obteno de aposentadoria por idade no setor rural, ampliando mais uma vez os gastos com esse setor.

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Tabela 1 - Evoluo do dficit da Previdncia RGPS em R$ bilhes (preos constantes dez./98)

Arrecadao lquida 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 30,79 30,49 31,50 28,32 27,93 31,74 33,88 40,69 44,36 45,89 46,74 Pagamento de benefcios previdencirios 17,83 19,04 19,52 20,47 22,28 29,97 33,07 41,02 44,48 49,06 53,49 Saldo previdencirio 12,96 11,45 11,98 7,85 5,66 1,77 0,81 -0,33 -0,12 -3,18 -6,75

Fonte: MPAS/SPS apud Ornlas e Vieira (1999, p. 4).

No ponto em que se considere o mrito social das mudanas implementadas a partir de 1988, surge o problema do no-acompanhamento de um aumento de receita para suportar a despesa, originando uma previdncia deficitria atuarialmente e trabalhando em regime de caixa (pay-as-you-go), modelo inadequado frente atual conjuntura. Destacam-se a seguir os fatores preponderantes que levaram reforma do sistema em 1998. Segundo Giambiagi e Alm (1999, p. 227), foram causadores da busca da reforma do sistema: a) o aumento dos benefcios em manuteno, que foi largamente superior ao da populao, sendo reflexo do processo de envelhecimento da populao (j citado anteriormente), da urbanizao crescente, das regras liberais de aposentadoria, da maior participao da mo-de-obra feminina; b) o aumento do peso dos aposentados por tempo de servio, cujo estoque cresceu a uma taxa mdia de 8,2% ao ano entre 1980 e 1997, contra uma mdia de 5,0% ao ano do total de benefcios. Esse foi um dos piores efeitos em torno dos debates de reforma; c) o aumento do estoque de aposentadorias por idade no meio rural, que simplesmente dobrou entre 1991 e 1994, como efeito direto da nova regra de aposentadoria de 1988 (Constituio Federal). O problema fiscal era eminente, ocasionado pelo aumento da concesso de benefcios. A Figura 1 demonstra as despesas com benefcios do INSS com relao porcentagem do PIB.

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7,00 6,00 5,00

4,20 4,90 3,70 3,40 3,20 2,60 2,50 2,70 3,40 3,40 5,00 4,90 4,30 5,30 5,40 6,00

4,00 3,00 2,00 1,00 0,00

3,90 3,50

4,20

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Fonte: BRASIL, Ministrio da Previdncia (apud Giambiagi e Alm, 1999, p. 229).

Figura 1 - Despesas com benefcios do INSS: 1980 a 1998 em % PIB

Constata-se que o valor das despesas do INSS, em apenas dez anos aps a aprovao da Constituio de 1988, passou de 2,5% do PIB, em 1988, para 6%, em 1998. A Tabela 2 evidencia a preocupao quanto ao aumento da expectativa de vida ao nascer. Em 1980, ao nascer, a esperana de vida de um brasileiro tpico era de 62 anos; j, em 2000, aumentou em mais de 10%, chegando a 69 anos. Tabela 2 - Brasil Expectativa de vida ao nascer em anos
Ano 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 Expectativa de vida ao nascer 62 64 66 67 69 70 72 74 76

Fonte: IBGE apud Giambiagi e Alm (1999, p. 231).

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Outro fator a ser considerado a expectativa de sobrevida de quem se aposenta, pois se evidencia melhor o efeito nas contas previdencirias. Segundo Ornlas (1999), se for considerada a expectativa de sobrevida, uma vez que a mortalidade infantil no Brasil elevada, a esperana de vida ao nascer tende a ser subestimada se comparada com a expectativa de sobrevida em idades mais avanadas. Observe-se (Tabela 3) que a expectativa de sobrevida tende a crescer medida que se avana para grupos de idade superior, refletindo a idia de envelhecimento da populao. Tabela 3 - Expectativa de sobrevida por idade
Idade homem 0 10 20 30 40 50 55 60 65 70 39 45 38 31 24 18 16 13 11 8 1930/40 mulher 43 48 40 33 26 20 17 14 11 9 homem 55 53 45 37 29 22 19 16 13 11 1970/80 mulher 60 57 48 40 32 24 21 17 14 11 homem 65 58 49 40 32 24 20 17 14 11 1995 mulher 71 65 55 46 36 28 24 20 16 13

Fonte: 1930/40 e 1970/80: Previdncia em Dados - 1985; para 1995: IBGE, apud Ornlas (1999, p. 2).

Esse aumento da esperana de vida, associado reduo da taxa de crescimento da populao, tem alterado a distribuio da populao brasileira nas faixas de idade consideradas, ou seja, conforme a Figura 2, constata-se que a populao de crianas e jovens entre zero e 19 anos tem decrescido em relao populao economicamente ativa. Para o sistema de repartio simples, esse um problema srio uma vez que reduz o potencial de crescimento da massa de trabalhadores, reduzindo a quantidade de futuras contribuies que iro sustentar os aposentados de amanh. O crescimento da populao acima de sessenta anos tambm agrava o regime de repartio simples pelo aumento do nmero de benefcios concedidos.

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Fonte: Texto para discusso n 47, BNDES (1996, p. 11).

Figura 2 - Distribuio da populao por faixa etria - %

4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 1970 1980 1990 2000(*) 2010(*) 2020(*) 3,2 2,5 1,9 1,6 1,2 4,2

(*) previso Fonte: Ministrio da Previdncia Social apud Ornlas (1999, p. 3).

Figura 3 - Brasil Nmero de contribuintes por nmero de beneficirios da Previdncia Social

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Outro fator preponderante a queda da relao entre contribuintes e inativos. O estoque de benefcios mantidos pela previdncia tem crescido a taxas superiores ao crescimento da base de contribuintes. A relao entre contribuintes e beneficirios caiu de 4,2 em 1970 para 1,9 em 2000. Observa-se que a tendncia tem sido de constante decrscimo desta relao (Figura 3), o que, a princpio, no modelo de repartio simples, conduz, necessariamente, tudo o mais constante, ao aumento das alquotas de contribuio ou reduo no valor real dos benefcios para que seja mantido o equilbrio entre receita e despesa do sistema. Segundo Giambiagi e Alm (1999, p. 221), a queda da relao ocasionada pelo envelhecimento da populao, pela sua queda de crescimento e pela dificuldade de mudar as regras de aposentadoria. Isso pode ocasionar num curto espao temporal a existncia de um aposentado para cada trabalhador. At aqui, foram descritos os principais problemas ocorridos no INSS aps a Constituio de 1988. Partimos agora para uma anlise do impacto nas contas previdencirias dos entes pblicos.

5.2 Impacto e desequilbrio na previdncia do setor pblico

Com o estabelecimento das novas regras a partir de 1988, como visto anteriormente, o resultado foi um forte impacto sobre a tendncia da conta previdenciria brasileira, decretando a antecipao da falncia do modelo de repartio simples no que se refere previdncia dos trabalhadores do setor privado e, conseqentemente, promovendo a deteriorao acelerada das contas pblicas em face das novas regras de seguridade para os servidores. Segundo Ornlas (1999), no setor pblico, a instituio do Regime Jurdico nico teve efeitos considerveis sobre o sistema previdencirio, acarretando que milhares de empregados que contribuam para o regime geral e que se aposentariam pelas regras do INSS passassem, subitamente, a se aposentar conta da Unio, dos Estados e dos Municpios. O reflexo sobre as contas pblicas foi crescente e profundo ao longo da dcada de 1990, comprometendo gravemente a estabilidade fiscal do pas. De acordo com Giambiagi e Alm (1999, p. 223), os servidores pblicos tiveram quatro tipos de privilgios em relao aos trabalhadores do setor privado: a) a possibilidade de, em certos casos, terem um aumento da remunerao quando da sua aposentadoria;

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b) em algumas categorias especficas existiam, alguns regimes favorecidos, em que o valor presente das aposentadorias e penses associadas a cada indivduo maior que o valor presente das suas contribuies; c) a possibilidade de aposentadoria com base no ltimo salrio, sem a exigncia prvia de uma carncia mnima. No regime privado, o indivduo poder ter um salrio elevado, porm sua aposentadoria est limitada ao teto de benefcios. No servio pblico, com o provento de aposentadoria tendo como base o ltimo salrio, considera-se que um homem contribuiu 33 anos para o INSS sobre a base de nove salrios mnimos e ingressou no poder pblico ganhando cinqenta salrios mnimos at se aposentar com 35 anos de servio. Esse indivduo ir se aposentar no servio pblico dentro de dois anos, tendo contribudo apenas esse perodo sobre o atual salrio, gerando um dficit na sua conta, pois receber pelo menos mais vinte anos o valor com que se aposentou; d) no mbito dos trs poderes, os professores representam o maior contingente de funcionrios, fato que onera as contas do setor pblico devido ao seu tempo de servio para aposentadoria. A Tabela 4 fornece a comparao entre aposentadorias do INSS e da Unio, na qual se constata que a mdia de salrios mnimos pagos pela Unio muito superior mdia paga pelo INSS, demonstrando que o gasto com benefcios em contrapartida receita de contribuies muito maior no setor pblico do que no privado. Tabela 4 - Comparao entre aposentadorias do INSS e da Unio
Tipo de aposentadoria INSS Poder Executivo (civis) Poder Legislativo Poder Judicirio Valores mdios, em salrios mnimos 1,8 13,4 33,2 32,5

Fonte: Ministrio de Administrao e Reforma do Estado MARE Boletim Estatstico de Pessoal, jun. 1998 (apud Giambiagi e Alm 1999, p. 223).

O desequilbrio nos regimes previdencirios dos servidores da Unio, Estados e Municpios tem se colocado como um dos principais obstculos ao ajuste das contas pblicas em nosso pas. Conforme Ornlas (1999), a necessidade de financiamento consolidado das trs esferas de governo foi de R$ 33,3 bilhes, em 1998, enquanto que a projeo para 1999, mesmo com a aprovao da reforma, ser de R$ 35,3 bilhes, continuando em tendncia ascendente.

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A previdncia pblica, antes de 1998, funcionava como uma extenso da poltica de pessoal do governo com base no princpio de que o vnculo empregatcio por si s assegurava o benefcio previdencirio. At a dcada de 1980, alm dos servidores estatutrios, a administrao pblica federal, estadual e municipal era composta por um grande contingente de servidores cuja relao de trabalho era regida pela Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT). Os servidores efetivos, por sua vez, no contribuam para a aposentadoria, mas apenas para a cobertura de penses e, ainda assim, com alquotas insuficientes, segundo destaca Ornlas (1999). Posteriormente promulgao da Constituio de 1988, a maior parte dos celetistas foi convertida em estatutrios com a instituio do Regime Jurdico nico, que previa tambm a possibilidade da existncia de regimes prprios de previdncia no mbito da Unio, Estados e Municpios. Os Estados e a maioria dos Municpios adotaram essa poltica, assumindo a responsabilidade pelo passivo previdencirio desses servidores, que, anteriormente, haviam contribudo para o regime geral de previdncia social e estavam submetidos ao teto de contribuio e de benefcios. Segundo Ornlas (1999), a instituio de regimes prprios de previdncia nos Estados e Municpios ps-Constituio de 1988 gerou uma iluso de equilbrio financeiro uma vez que, inicialmente, o estoque de aposentados desses fundos estava zerado, no ocasionando gastos com benefcios, ao passo que, pelo lado da receita, havia um fluxo de novos recebimentos, ainda que incipiente e insuficiente, porque no era baseado em clculos atuariais. A isso se agregou a aparente vantagem de deixar de recolher contribuies para o INSS. Como conseqncia, o alvio inicial foi corrodo pelos encargos com benefcios de funcionrios que comeavam a constituir o estoque de aposentados e agravado pela inexistncia de fundos de reserva nos regimes prprios de previdncia. [...]Em 1998 o dficit previdencirio de Estados e Municpios foi respectivamente de R$ 12,8 e R$ 2,5 bilhes. Mantida a tendncia atual, os gastos com inativos tendem a ultrapassar a folha de pagamento de ativos, afetando inclusive a disponibilidade de recursos para as polticas pblicas locais. Atualmente, a maior parte dos Estados brasileiros compromete com a despesa de pessoal valor superior a 60% de suas receitas correntes lquidas, definido como limite de gasto nesta rubrica. No mbito Federal, a relao entre a contribuio do Tesouro e dos segurados era da ordem de 7/1. Em 1998 as contribuies dos servidores pblicos federais financiaram apenas 12,6% do dispndio total com inativos [...] (Ornlas, 1999).

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A necessidade de financiamento previdencirio do servio pblico da Unio ficou em R$ 18 bilhes em 1998. A contribuio dos servidores cresceu em 25%, ao passo que o aumento da despesa foi da ordem de 36% entre 1995 e 1998 (Tabela 5), o que pode ser explicado pelo aumento do nmero de inativos em proporo superior ao de ativos. Tabela 5 - Previdncia do servidor pblico Unio R$ bilhes
Ano Contribuio dos servidores Despesa com benefcios Dficit** Var. % do dficit 1995 2,10 15,46 (15,59) 1996 2,58 17,39 (15,87) 2% 1997 2,58 19,68 (17,53) 11% 1998 2,63 20,95 (18,32) 5% 1999* 5,4 24,9 (19,5) 4%

* Valores estimados pelo MPAS/SPS **1995 a 1998, a preos de dez./1998; 1999 preos correntes.

Fonte: Ministrio da Fazenda. Programa de Estabilizao Fiscal. Braslia, nov. 1998 (apud Ornlas, 1999).

Enquanto a despesa com pessoal ativo foi duplicada, o gasto com inativos quadruplicou (Figura 4). Dessa forma, segundo Ornlas (1999), a participao dos inativos no total da despesa da Unio com pessoal aumentou de 23,2%, em 1987, para 43,6%, em maro de 1999.

Fonte: MARE. Boletim Estatstico de Pessoal n 36, Braslia, abril de 1999 (apud Ornlas, 1999).
Obs.: Para o ano de 1999, acumulado de abr./98 a mar./99.

Figura 4 - ndices de despesa com pessoal da Unio (1987 = 100)

Segundo Ornlas (1999), regras como aposentadoria integral maior que o ltimo salrio, paridade entre os valores pagos a ativos e inativos, incorporao automtica de quaisquer vantagens concedidas aos servidores em atividade, entre outras, eram condi-

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es que serviam de incentivo aposentadoria precoce dos servidores pblicos. Em 1998, 14,2% dos servidores se aposentaram antes dos 45 anos e 65,4%, antes dos 55 anos (Figura 5).

Fonte: MARE. Boletim Estatstico de Pessoal no 36, Braslia, abril de 1999 (apud Ornlas, 1999). Obs.: Posio em maro de 1999.

Figura 5 - Aposentadoria por faixa de idade distribuio %

O peso das despesas com o pagamento de aposentadorias e penses agravado quando se considera o universo de todo o setor pblico, no apenas o governo federal. Volta-se a salientar o elevadssimo nmero de professores nos estados e municpios, principais prestadores de atendimento educao bsica e secundria. Essa questo teve como desfecho a deteriorao das contas fiscais dos Estados e Municpios ao longo da dcada de 1990. Uma idia da dimenso do estrago previdencirio nas contas pblicas citada por Giambiagi e Alm (1999, p. 225): em 1998, mais de 40% da despesa com pessoal do governo federal era representada por inativos; a receita para custeio era relativamente pequena, ou seja, as contribuies atingiram o montante de US$ 2.140 milhes, enquanto que a despesa com aposentadorias e penses chegou a US$ 19.128 milhes, gerando um dficit de US$ 16.698 milhes. Se, em 1998, somarmos o dficit do INSS ao do governo federal, a totalidade seria de mais de US$ 24,4 bilhes, e, se acrescentarmos anlise a necessidade de financiamento dos Estados, que chegou a US$ 11,7 bilhes, e dos Municpios, que foi de US$ 2,2 bi, nos 1 360 Municpios que criaram

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regimes previdencirios prprios, o dficit previdencirio de todo o governo e do INSS foi de aproximadamente US$ 38,3 bilhes, ou 4,9% do PIB em 1998. O descontrole fiscal instaurado nas contas previdencirias, principalmente pblicas, no Brasil, em grande parte ocasionado por regramentos legais paternalistas e por falta de conscientizao da administrao pblica quanto ao enorme dficit futuro que se estava gerando, obrigou o governo a rever a estrutura previdenciria nacional, criando um novo parmetro a partir de 1998. De acordo com Najberg e Ikeda (apud Ornlas e Vieira): fica clara a pouca preocupao, at a presente reforma constitucional, de se ter um modelo de Previdncia equilibrado em bases atuariais. A Previdncia no era entendida como um seguro que visava garantir renda para o indivduo ou grupo familiar quando da perda da capacidade laborativa. Os benefcios no estavam estreitamente vinculados s contribuies, da o princpio de eqidade individual no ser atendido. Ela se assemelhava mais a um programa de redistribuio de renda, muitas vezes nem atendendo ao princpio de bem-estar coletivo, j que os benefcios no eram concedidos com base na necessidade individual. Desde que fosse superavitria, a Previdncia no precisava ter fundamentao atuarial (1999, p. 6).

5.3 A reforma
Os problemas causados pelo regime de repartio simples adotado para a Previdncia Social no Brasil geraram inmeros debates aps 1995, com a sucesso de dficits ocasionados por caractersticas pecunirias legislao vigente. Devido a tais problemas, a discusso da reforma da previdncia foi iniciada em 1995, com o envio ao Congresso Nacional da proposta de emenda Constituio no 33. Desde ento, o governo tenta minimizar os dficits apresentados e demonstrar o problema potencial que este representa nas contas pblicas. No ano de 1998 foi dado o primeiro passo para a reorganizao do sistema previdencirio brasileiro, principalmente no que tange previdncia dos servidores pblicos. A publicao da emenda constitucional n o 20 e a Lei Geral de Previdncia do Setor Pblico (lei no 9 717, de 1998) introduziram mudanas estruturais na previdncia dos servidores da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, instituindo o regime de previdncia no servio pblico. A primeira consolidou o novo modelo previdencirio com nfase no carter contributivo e na necessidade de equilbrio financeiro e atuarial; a segunda estabeleceu normas gerais para a organizao e o funcionamento dos regi-

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mes prprios de previdncia no setor pblico, preenchendo uma lacuna legal-institucional existente desde a promulgao da Constituio de 1988. A emenda constitucional no 20 estabeleceu critrios e limitaes para a organizao de regime prprio de previdncia social para os servidores pblicos. Uma primeira restrio que s poder filiar-se a regime prprio o servidor que seja titular de cargo efetivo. O servidor ocupante exclusivamente de cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao, bem como de outro cargo temporrio ou de emprego pblico, filiado obrigatrio do Regime Geral de Previdncia Social RGPS, administrado pelo INSS. Assim, de acordo com o artigo 40 da EC no 20 de 1998, segurado de regime prprio de previdncia social o servidor pblico titular de cargo efetivo, admitido por meio de concurso pblico, mesmo quando em exerccio de mandato eletivo ou cedido a outro rgo ou entidade de outro nvel de governo, com ou sem nus para o cessionrio. O servidor pblico titular de cargo efetivo mantm o vnculo com o regime prprio de previdncia social de origem, mesmo quando cedido ou em exerccio de mandato eletivo. Alm de restringir o regime prprio de previdncia social apenas ao servidor titular de cargo efetivo, a emenda constitucional n o 20 tambm estabeleceu novas regras e restries. So elas: a) criou a contribuio obrigatria e o equilbrio atuarial e financeiro, explicitando que o custeio ocorrer mediante contribuies de todos os servidores ativos e que o clculo dessas contribuies deve resguardar o equilbrio financeiro e atuarial do regime; b) extinguiu a aposentadoria proporcional por tempo de servio. Com a nova regra, o tempo de servio de 35 e 30 anos para homens e mulheres, respectivamente, definido como limite mnimo para a aposentadoria, estimulando o prolongamento da vida ativa dos trabalhadores; c) restringiu as aposentadorias especiais, no podendo haver critrios diferenciados para a concesso de aposentadoria, exceto os casos de atividades exercidas exclusivamente sob condies especiais que prejudiquem a sade e a integralidade fsica. O professor que comprovar exclusivamente tempo de efetivo exerccio do magistrio na educao infantil e no ensino fundamental e mdio ter direito aposentadoria a partir de 30 anos de contribuio, se homem, e 25, se mulher;

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d) mudou no texto constitucional de anos de servio para anos de contribuio o critrio de concesso de aposentadoria por tempo de servio. O recebimento do benefcio fica vinculado ao tempo de contribuio; e) limitou o mnimo de idade para a aposentadoria por tempo de servio dos servidores pblicos em 60 anos e 55 anos para homens e mulheres, respectivamente; f) mudou as regras de clculo do valor dos benefcios no RGPS. A antiga regra previa o valor dos benefcios como a mdia aritmtica do salrio de contribuio dos ltimos 36 meses. A nova regra, alm de aumentar o perodo da base de clculo, tambm aplica o fator previdencirio, gerando possibilidade de reduo do dficit de longo prazo; g) carncia: o servidor de cargo efetivo que ingressar na administrao pblica a partir de 17 de dezembro de 1998 s ter direito aposentadoria aps ter cumprido um perodo mnimo de dez anos no servio pblico e, pelo menos, cinco anos no cargo em que se dar a aposentadoria. J, para os servidores que ingressaram no servio pblico at 16 de dezembro de 1998, requerido apenas o exerccio da atividade durante cinco anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria, dispensada a carncia de dez anos no servio pblico; h) proibio de acumulao de cargos pblicos com aposentadorias: proibido ao servidor pblico e ao militar acumular proventos de aposentadoria pagos por regime prprio de previdncia social com a remunerao de cargo, emprego ou funo pblica, ressalvados os cargos eletivos, os cargos em comisso declarados em lei de livre nomeao e exonerao e os cargos acumulveis na forma da Constituio: dois cargos de professor, dois cargos privativos de mdico ou um cargo de professor com outro, tcnico ou cientfico. Esta vedao no se aplica, no entanto, quele inativo ou membro de poder que at 16 de dezembro de 1998 tenha ingressado novamente no servio pblico por concurso em razo do direito adquirido; i) proibio de acumulao de aposentadorias no mbito do regime prprio de previdncia social: a proibio vale inclusive para aqueles que ingressaram novamente no servio pblico at 16 de dezembro de 1998, nos termos do item (b). A nica exceo para os cargos acumulveis na forma da Constituio nos termos do item (b), ou daqueles que j tinham mais de uma aposentadoria em 16 de dezembro de 1998 por respeito ao direito adquirido; j) vedao da contagem de tempo fictcio: proibida a contagem de todo o tempo considerado em lei como tempo de servio pblico para fins de concesso de

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aposentadoria sem que haja de fato a prestao de servio por parte do servidor com o recolhimento da respectiva contribuio; k) limite de valor para os proventos: os proventos de aposentadoria e as penses no podem exceder, por ocasio de sua concesso, a remunerao referente ao cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referncia para a concesso da penso; l) vedao de incluso para fins de clculo e concesso de benefcio de parcelas remuneratrias especficas: adicionalmente, a lei n o 9 717/98 veda a incluso de parcela remuneratria paga em decorrncia de funo de confiana, de cargo em comisso ou do local de trabalho de exerccio da atividade no clculo e na concesso do benefcio previdencirio; m) utilizao dos recursos provenientes das contribuies sociais do regime prprio de previdncia para pagamento exclusivo de benefcios; n) criou um teto mximo para pagamento de benefcios pelo RGPS, evitando com isso a concesso de novos benefcios que pudessem gerar desequilbrio no sistema. Portanto, atravs da emenda constitucional no 20 de 15 de dezembro de 1998, ficou modificado todo o sistema de previdncia social vigente no pas, advindo novas regras e normas buscando recuperar o equilbrio do sistema dentro de padres legais e econmicos. Tem, ainda, o mrito de constitucionalizar a forma capitalizada de custeio dos benefcios previdencirios tanto no servio pblico como na esfera privada e de cristalizar a previdncia complementar (aberta e fechada). Possibilitou, tambm, atravs da incluso do art. 249 na Constituio Federal, a cada um dos entes federados Unio, Estados Distrito Federal e Municpios , mediante lei local, a criao de fundos integrados pelos recursos provenientes de contribuies e por bens direitos e ativos de qualquer natureza com a finalidade de assegurar meios para pagamento de proventos de aposentadorias e penses. A criao desses fundos deve obedecer ao princpio institudo de que o sistema de previdncia deva ser equilibrado do ponto de vista atuarial e financeiro. Equilbrio atuarial aquele em que h equilbrio entre as contribuies exigidas e os benefcios que sero pagos. Segundo estudo do MPAS, Brasil (2001a, p. 21), para isso, o sistema no apenas tem de ser contributivo, mas tambm o valor das contribuies tem de ser em montante suficiente para fazer frente aos encargos do sistema a mdio e longo prazo. A concesso de aposentadorias precoces ou de benefcios sem que exista a devida capacidade atuarial ocasionar o desequilbrio do sistema.

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E um sistema equilibrado do ponto de vista financeiro um sistema em que as contribuies so suficientes para cobrir os compromissos em cada exerccio. Sistemas equilibrados so uma garantia de que todos os compromissos assumidos sero cumpridos e so um elemento de segurana para os filiados. De acordo com Rodrigues (2002, p. 23), os entes federados j possuam o poder legal de criar, por ato prprio, mediante lei local, fundos ou organismos para gesto de sua previdncia, porm a maioria possua institutos ou caixas de previdncia voltadas para pagamento de penses, enquanto que o pagamento da remunerao diferida dos inativos era custeado diretamente pelo tesouro pblico, sem a necessidade de prvia contribuio. Porm, no existia a obrigatoriedade legal e equilbrio financeiro e atuarial dos sistemas existentes. A possibilidade de criao dos fundos previdencirios no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, na maneira que lhes parecer mais adequada, abre um novo modelo de administrao da previdncia pblica no pas. Os novos fundos, segundo Rodrigues (2002, p. 22), tm como objetivo principal assegurar recursos para o pagamento de aposentadorias e penses, valores estes que so oriundos de uma fonte de custeio. Esta fonte de custeio originada no somente da contribuio do servidor, mas tambm do poder pblico, que responsvel direto pela manuteno do regime prprio de previdncia social (RPPS), aportando recursos provenientes de contribuies, bens, direitos e ativos de qualquer natureza. Porm, o novo regramento da previdncia social, principalmente no mbito do poder pblico, necessitava de uma lei especfica, que se consolidou com a publicao da lei n o 9 717 de 27 de novembro de 1998, a qual norteou as regras gerais para organizao e funcionamento dos regimes prprios de previdncia social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. No seu artigo primeiro, a lei define, com clareza, o novo rumo das contas previdencirias, as quais passam a ser organizadas em normas gerais de contabilidade e aturia, visando garantir o equilbrio financeiro e atuarial, prerrogativa tambm da EC 20/98. Dentro das novas regras estabelecidas pela lei no 9 717/98 para organizao dos RPPS, destacam-se: a) a realizao de avaliao atuarial inicial e em cada balano, bem como de auditoria, por entidades independentes legalmente habilitadas, utilizando-se parmetros gerais para a organizao e reviso do plano de custeio e benefcios; b) financiamento mediante recursos provenientes das contribuies do pessoal ativo, civil e militar para os seus respectivos regimes;

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c) as contribuies somente podero ser utilizadas para pagamento de benefcios previdencirios dos respectivos regimes; d) fica vedado o pagamento de benefcios mediante convnios ou consrcios entre Estados, entre Estados e Municpios e entre Municpios; e) pleno acesso dos segurados s informaes relativas gesto do regime; f) registro contbil individualizado das contribuies de cada servidor e dos entes estatais, conforme diretrizes gerais; g) a contribuio do ente federado no poder exceder, a qualquer ttulo, o dobro da contribuio do segurado; h) os regimes prprios de previdncia social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal no podero conceder benefcios distintos dos previstos no Regime Geral de Previdncia Social, de que trata a lei n o 8 213, de 24 de julho de 1991, salvo disposio em contrrio da Constituio Federal, sendo eles: I para o servidor: a) aposentadoria por invalidez; b) aposentadoria por idade; c) aposentadoria por tempo de contribuio; d) auxlio-doena; e) salrio-famlia; f) salrio-maternidade. II para o dependente: a) penso por morte; b) auxlio-recluso. i) aplicao de recursos do fundo deve seguir a resoluo CMN 2.652, de 23 de setembro de 1999. Como explicitado, as mudanas na previdncia pblica procuraram padronizar regras e eliminar distores, equacionando tanto as leis previdencirias, questes de fluxo, relacionadas com limites de idade, fim de aposentadorias especiais, equilbrio atuarial, previdncia complementar, dentre outras, como questes de estoque e passivo atuarial, colocadas pela contribuio dos inativos e pensionistas e o aumento das alquotas dos ativos e, ainda, a possibilidade de criao de fundos de ativos para fins previdencirios. Segundo Ornlas (1999), os fundos previdencirios constituem-se em um instrumento criado para viabilizar a segregao entre a conta do tesouro e a previdenciria,

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alm de possibilitar visibilidade forma de equacionamento do pesado nus previdencirio que os entes pblicos acumularam, particularmente ao longo dos ltimos anos. Um dos problemas do regime previdencirio do setor pblico, a partir da reforma, ser, ainda, administrar os custos do pesado passivo acumulado ao longo dos anos. Os novos servidores entraro em um regime equilibrado. No entanto, ainda h a questo de como ser equacionado o financiamento do estoque de benefcios. Nesse sentido, a Lei Geral da Previdncia Pblica estabelece que o custeio do regime prprio deve contar com recursos dos servidores ativos, inativos e pensionistas, alm dos recursos provenientes do poder pblico. Segundo Ornlas (1999), a conseqncia imediata da aplicao desse dispositivo tem sido o aumento das alquotas dos servidores da Unio, Estados e Municpios, alm da instituio da cobrana dos inativos e pensionistas, onde ela ainda no realizada. Com o novo regramento legal, imposto a partir de 1998, apresentou-se uma nova metodologia de clculo do salrio-de-benefcio e tempo de contribuio, buscando-se que o dficit da Previdncia fosse estabilizado na medida em que as novas concesses sero baseadas em critrios atuariais e no geraro dficits adicionais. Porm questes polticas, aliadas falta de conscincia acerca do comportamento da conta previdenciria a longo prazo, adiaram ao mximo o processo de discusso da previdncia brasileira. A garantia de cobertura dos pagamentos de benefcios por parte do tesouro dos entes pblicos, ratificada pela Constituio, fez com que aumentasse o dficit previdencirio ao longo da dcada de 1990, gerando um grave problema fiscal nas contas pblicas, firmando a questo da necessidade de equilbrio atuarial das contas previdencirias. Constata-se, contudo, diante da atual conjuntura econmica, que o dficit previdencirio no pas encontra-se em franco crescimento. Conforme demonstra a revista Exame (2002, p. 27), o setor pblico apresentou dficit de R$ 38,76 bilhes em 1999 e de 51,30 bilhes em 2001, e o setor privado apresentou dficit de R$ 10,89 bilhes em 1999 e de 12,80 bilhes em 2001, certificando a persistncia do desequilbrio nas contas previdencirias do pas mesmo aps a reforma de 1998. Isso leva concluso de que a discusso e a busca de alternativas para a questo previdenciria nacional, seja do setor pblico, seja do privado, merecem ateno de primeira ordem por parte dos governantes para evitar o caos financeiro dos entes pblicos, evidenciando-se, ainda, que a prpria tessitura do equilbrio financeiro e econmico do pas encontra-se vinculada busca de uma soluo definitiva para o dficit previdencirio instaurado desde a dcada de 90. A manuteno do equilbrio econmico e financeiro e, principalmente, da

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credibilidade da poltica externa do Brasil passar pela soluo urgente da questo do dficit previdencirio.

6 CONCLUSES
Os estudos e os problemas da reforma previdenciria brasileira no so novos; vm sendo discutidos desde a Constituio de 1988, a qual deu origem aos fatores-chave do crescente dficit previdencirio existente hoje no pas. Fatores demogrficos, acrescidos dos de ordem legal, fizeram com que o dficit previdencirio no pas tomasse corpo a partir da metade da dcada de 1990, levando a reforma do sistema previdencirio para a pauta das discusses de primeira ordem da administrao pblica, pois pode ser considerado fator preponderante para sanear as contas dos entes federados. Concretizada a reforma previdenciria no final da dcada de 1990, que buscou sanear o quadro instaurado com a Constituio de 88, a qual garantiu inmeros benefcios, mas no os meios para financi-los, cabe agora equacionar e administrar a questo previdenciria, reavaliando-se os regimes pblicos implantados para que, dentro da capacidade financeira de cada unidade de governo, possa-se identificar a melhor forma de financiar o elevado dficit previdencirio instaurado atualmente. Porm, para sanear o dficit previdencirio, necessita-se de novos regramentos legais, que privilegiem a eqidade e o equilbrio do sistema previdencirio brasileiro. Nesse ponto destaca-se a necessidade da efetiva implantao da capitalizao previdenciria, ao menos no benefcio de maior custo para os regimes de previdncia, a aposentadoria, o que garantiria o futuro com base no sacrifcio da poupana no presente. Porm, essa regra exige um grande esforo do poder pblico para disponibilizar os recursos necessrios capitalizao, defrontando-se com questes de ordem prtica e legal. Questes de ordem prtica, como a escassez de recursos das administraes pblicas, defrontadas com a realidade local, ou seja, necessidades diversas de aplicao de recursos pblicos. Questes de ordem legal, que hoje limitam os valores de contribuio para o custeio da previdncia, como o teto de 14% sobre a remunerao dos servidores, o limitador, imposto pela lei no 9 717/98, de que a contribuio do ente patronal no poder ser superior ao dobro da do servidor e a vedao constitucional da contribuio do inativo e do pensionista. Esses aspectos, alm de outros, do ponto de vista tcnico ou legal, configuram uma situao anmala, pois certamente bloqueiam o financiamento dos regimes prprios, uma vez que muitos possuem necessidades de financiamentos superiores s definidas e permitidas no texto legal. A cobertura atuarial dos custos previdencirios, princpio

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ordenador do beneficio definido, exige que haja entre o custo e seu financiamento equivalncia perfeita ao longo do tempo. Se as regras do custo previdencirio so estabelecidas a priori, cabe cumpri-las, porm no deveria haver limitadores no financiamento previdencirio, restando saber de que lado haver a necessria flexibilizao contributiva se do lado dos servidores ou do poder pblico para que se atinja o equilbrio atuarial. nesse ponto, a partir do quadro atual da previdncia nacional, que se evidencia a necessidade de as regras de custeio previdencirio e o seu respectivo financiamento serem implementadas com base em princpios que preservem o equilbrio atuarial e financeiro e, por outro lado, preservem direitos e assegurem acesso a benefcios justos e em montantes que preservem a sade financeira do sistema previdencirio nacional.

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Teoria e Evidncia Econmica, Passo Fundo, v.11, n.20, maio 2003

BRASIL. Portaria n o 4 992, de 5 de fevereiro de 1999. A definio e aplicao dos parmetros e diretrizes gerais previstos na lei n o 9 717/98, que dispe sobre regras gerais para a organizao e o funcionamento dos regimes prprios de previdncia social dos servidores pblicos, ocupantes de cargo efetivo, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e dos militares dos Estados e do Distrito Federal obedecero as disposies desta Portaria. Braslia DF, Ministrio da Previdncia e Assistncia Social MPAS, 1999b. CAD a reforma. Exame, So Paulo, n. 10, ed. 766, p. 27, maio 2002. DALCIN, Arthur Leo et al. Regime prprio de previdncia do municpio. Porto Alegre: IEM e DPM, Metrpole Indstria Grfica, 2002. EGUREM, Vernica Farias; BENEDITO, Mauricio Roberto de Souza. Impasse Marca Reforma dos Regimes Prprios de Previdncia Social. Revista Previdncia Funcional, ano 2. n. 2, p. 11-13, jan. 2002. GIAMBIAGI, Fabio; ALM, Ana Cludia. Finanas pblicas teoria e prtica no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1999. GIAMBIAGI, Fabio; ALM, Ana Cludia; PASTORIZA, Florinda. A aposentadoria por tempo de servio no Brasil: estimativa do subsdio recebido pelos seus beneficirios. BNDES/DEPEC. Rio de Janeiro, n. 47, ago. 1999. Textos para discusso. GUEDES, Paulo. O rombo da previdncia. Exame, So Paulo, n. 17, 773, p. 30, ago. 2002. ORNLAS, Waldeck; VIEIRA, Solange P. Novo rumo para a previdncia brasileira. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social MPAS. Braslia - DF, out.1999. ORNLAS, Waldeck. O novo modelo previdencirio brasileiro: uma fase de transio. In: FRUM NACIONAL BNDES, XI. Anais... Rio de Janeiro, 1999. PVOAS, Manuel Sebastio Soares. Previdncia privada: filosofia, fundamentos tcnicos e conceituao jurdica.Fundao Escola Nacional de Seguros, 1985. RODRIGUES, Flavio Martins. Fundos de penso dos servidores pblicos municipais. Rio de Janeiro - So Paulo: Renovar, 2002.

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SYNOPSIS
CONCEPT, STRUCTURE AND EVOLUTION OF SOCIAL SECURITY IN BRAZIL This article summarizes the Social Security in Brazil, highlighting concepts and fundamental principles for the study of the Social Previdence in this country by attempting to put the social security and their social, economic and financial implications into context. It presents the evolution of the existent social security deficit and the complex mission of searching for a nationwide balance in the social security, as well as the legal regulations that rule the subject and its alterations in the latter years. The article hereby is divided into 4 sections: the first one presents the concept of the current social security system, the second talks about the structure of the social security system, the third presents some models of Social Security financial regimens and at last the fourth section presents the historical evolution of Social Security in Brazil. Key Words: Social Security, Brazil.

SINOPSIS
CONCEPTO, ESTRUCTURA Y EVOLUCION DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL BRASIL Este artculo hace un resumen de la evolucin de la seguridad social en el Brasil, destacando los conceptos y principios fundamentales para el estudio de la seguridad social en el pas, buscando, contextualizar el histrico de la seguridad social e sus implicaciones econmicas, sociales y financieras. Presenta la evolucin del dficit existente de la seguridad social y la compleja misin de la busca del equilibrio de las cuentas de la misma en el mbito nacional, as como las normas legales que rigen la materia y las alteraciones en los ltimos anos. El presente articulo se encuentra dividido en cuatro secciones; la primera presenta el concepto de seguridad social vigente; la segunda, diserta sobre la estructura de la seguridad social; la tercera presenta algunos modelos de la financiacin de los regimenes de seguridad y, por fin, la cuarta seccin presenta la evolucin histrica de la seguridad social en el Brasil. Palabras-clave: seguridad social, Brasil.