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ESTADO DESCENTRALIZADO Y SOCIEDAD CIVIL EN AMERICA LATINA1

CARLOS MASCAREO

INTRODUCCIN

Hasta los aos cincuenta y sesenta, en Amrica latina no se objetaba la funcionalidad del Estado centralizado en relacin al modelo hacia adentro o por sustitucin de importaciones que dominaba la escena del desarrollo. Si bien las reivindicaciones territoriales haban formado parte de la historia latinoamericana, el consenso logrado a principios del siglo XX alrededor del presidencialismo2, signara la consolidacin de los estados nacionales.

Sin embargo, a principios de los setenta se registraron nuevas situaciones que entraban en conflicto con aqul consenso: el modelo de desarrollo estaba en crisis, las economas no lograban satisfacer las expectativas de la poblacin y los regmenes autocrticos dominaban la escena poltica en la regin. Adicionalmente, se incorporaban otros actores reclamando su inclusin en el debate de los grandes asuntos nacionales y cuestionaban la lgica de los consensos corporativos tripartitos (estado, empresarios, sindicatos) que monopolizaban las decisiones. Aparecieron, progresivamente, nuevas y variadas formas de expresin social que pugnaban con las dominantes, sobre todo en los centros urbanos en plena expansin. Se comenz a hablar, entonces, de los nuevos movimientos sociales latinoamericanos, inspirados en las teoras fundamentalmente post-marxistas y gramscianas provenientes de Europa y, en menor medida, de Norteamrica.

La crisis del modelo de desarrollo dio entrada a una nueva oleada de dictaduras, sobre todo en el cono sur y Centroamrica, las cuales dominaron las preocupaciones polticas
El contenido de este captulo constituye la base de una ponencia que ser expuesta en el 52 Congreso Americanista a efectuarse en Sevilla, en julio de 2006. 2 Sobre este tema, es importante ver el trabajo de Marcello Carmagnani (1993) sobre los federalismos latinoamericanos.
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hasta bien entrada la dcada del setenta. Al iniciarse la transicin hacia las democracias, la reflexin se nutri de las esperanzas movilizadoras y transformadoras de los nuevos movimientos sociales y se plante con fuerza la revisin de la relacin entre el estado autoritario y la sociedad civil latinoamericana, como nueva frmula para introducir cambios sustantivos que impidieran una regresin autoritaria. As, se inicia la dcada de los ochenta en un nuevo ambiente: el de la democratizacin de Amrica latina.

Tal democratizacin requerira, en consecuencia, un cambio profundo del tipo de estado prevaleciente, patrimonial y centralizado. Se comenzaron a elaborar, de inmediato, las tesis de la reforma del estado que recorrieron todas las sociedades latinas y dieron lugar a las decisiones acerca del estado necesario para transformar su relacin con la sociedad. Ese debate, con ms o menos matices, se mantiene hasta los momentos, advirtindose sobre las etapas por las que ha pasado en estas casi tres dcadas.

Uno de los temas centrales en la reflexin, fue la de buscar frmulas que permitieran desactivar al anquilosado estado centralizado, que asfixiaba las iniciativas de los nuevos (y viejos) movimientos sociales. La frmula fue la descentralizacin. La misma vino asida de la mano de la democratizacin, como instrumento que permitira la cercana del ciudadano a las estructuras de gobierno y, con ello, a la toma de decisiones, con lo cual se neutralizara la excesiva discrecionalidad funcionarial y se enfrentara el autoritarismo asociado a la centralizacin del poder.

Casi tres dcadas despus, Amrica latina muestra un rostro ms democrtico y ms descentralizado. Sin embargo, las preocupaciones acerca del patrimonialismo y el autoritarismo de los dirigentes, contina vigente. Tambin se discute sobre la eficacia y eficiencia de la descentralizacin como mecanismo democratizador y, en fin, hasta qu punto la descentralizacin del estado ha servido de vehculo para una rearticulacin entre el estado y la sociedad civil. El presente documento presentar la temtica planteada en tres momentos: en un primer punto se revisar la discusin de los aos ochenta sobre la rearticulacin de la relacin estado y sociedad civil, haciendo nfasis especial en el pensamiento sobre los nuevos movimientos sociales y su relacin con la democratizacin y la descentralizacin. En un segundo apartado, se trabajar la discusin acerca del origen de la descentralizacin y su desarrollo en los noventa, incorporndose los argumentos que favorecan dicha tesis as

como los que advertan sobre sus limitaciones. Finalmente, en la tercera parte del trabajo, se reflexiona sobre la relacin estado-sociedad en el marco de la

descentralizacin, los conceptos manejados a tales fines y las limitaciones que imponen factores estructurales presentes en el desarrollo latinoamericano. Cambi la relacin entre las esferas del estado y de la sociedad civil en estas tres dcadas de democratizacin y descentralizacin?, es el mismo estado autoritario o han cambiado las visiones y realidades de su manejo?, es posible esperar cambios en los rasgos patrimonialistas del estado con procesos como la descentralizacin o se trata de elementos culturales que pudieran no cambiar an en el largo plazo?, son algunas interrogantes que gravitarn en la discusin del presente texto.

I. LA DISCUSIN DE LOS OCHENTA: REINTERPRETACIN DE LA RELACIN ESTADO-SOCIEDAD

A finales de los aos setenta y a lo largo de los ochenta, se asomaron al debate varias perspectivas acerca del futuro de las democracias en Amrica latina. En la mejor perspectiva marxista, algunos autores planteaban que la recuperacin de la democracia latinoamericana pasaba por la incorporacin activa y protagnica de los sectores populares y que el carcter de sus demandas, que eran socialistas, tendra que compatibilizar las demandas democrticas con las demandas socialistas (Bao, Benavides, Falleto et. al 1978). Insistan los autores que la crisis de la democracia se caracterizaba por la oposicin al autoritarismo y, para ello el estado, para postularse como democrtico, tena forzosamente que incorporar el problema del socialismo (op. cit.). Reflexiones como la de Corts (1980) acerca del rol poltico de la clase media en Latinoamrica, acompaaba la perspectiva marxista clsica segn la cual, siguiendo a Poulantzas, el papel de los trabajadores intelectuales introducira rupturas en las organizaciones polticas tradicionales lo cual, en consecuencia, dara lugar a la aparicin y desarrollo de nuevas organizaciones de sectores medios que podran entrar en contradiccin con los movimientos populares. De all que se requeriran, postulaba el autor, una alianza estratgica entre ambas clases, con lo cual la alternativa socialista sera el nico proyecto nacional-popular viable para Amrica latina (op. cit: 29).

Dentro de aqulla matriz, la ms ortodoxa para el momento, se fue abriendo paso desde la izquierda latinoamericana, una visin acerca de la necesidad e importancia de la democracia que obligara, paulatinamente, a replantearse los esquemas tericos e ideolgicos en el anlisis poltico. Se reconoci, en ese marco de pensamiento, cmo la conformacin de mltiples y variadas organizaciones sociales en los setenta, se haba convertido en un nuevo sujeto de la poltica. De all que se impona la necesidad de aprovechar las posibilidades que ofreca la democracia liberal para construir, transitando por ella, una alternativa revolucionaria de sociedad (Pease Garca 1983: 35)3. La cuestin democrtica en Amrica latina, es necesario recordarlo, surgi como oposicin a las dictaduras de Brasil y el Cono Sur. Precisar Lechner (1994) tiempo despus como la Conferencia de CLACSO de 1978 en Costa Rica, haba marcado un hito al plantear la democracia como eje del debate poltico-intelectual de Amrica latina, todava, durante la dcada del ochenta, recordar este autor, predominar la visin defensiva (antiautoritaria) de la democracia. Democracia, antiautoritarismo y organizaciones populares dominaban la escena de la reflexin poltica acerca del futuro de las sociedades latinoamericanas en los setenta y, an, en los ochenta. A. La reflexin latinoamericana sobre los movimientos sociales En un trabajo de Gorlier (1992) acerca del potencial de los movimientos sociales en Argentina y Brasil, se reflexionaba sobre la multiplicidad de enfoques y corrientes que se fueron condensando hasta formar grandes expectativas alrededor de dichos movimientos: los nuevos movimientos sociales posean un potencial democratizador, dentro de una visin gradualista, finalista y frentista, en clave poltica. En ese pensamiento, argumenta el autor, los movimientos sociales aparecan como parte de una nueva megahistoria, donde estos actores posean un papel predeterminado que cumplir. En el contexto de represin generalizada y atomizacin social4, fueron apareciendo, de manera gradual y repentina, mltiples formas de organizacin y accin social, de

Aclaraba Henry Pease Garca, socilogo peruano identificado con la izquierda de este pas, que la idea de transitar por la democracia liberal no se poda interpretar como instrumentalizacin sino como aceptar la validez de aqul espacio poltico, teniendo en cuenta sus reglas de juego. Una visin del pensamiento de diversos autores con visin de izquierda para aqul momento sobre el potencial democratizante de las organizaciones populares en Amrica latina, se puede encontrar en la revista Nueva Sociedad, N 6, enero-febrero 1983. 4 Las excepciones de aqul drama eran las democracias de Colombia, Costa Rica y Venezuela.

carcter local5 y de formas y contenidos heterogneos. A su vez, las expectativas de las nuevas organizaciones, estuvieron relacionadas con una diversidad de materias: la identidad, la autonoma, la democracia de base, la ciudadana social, la cotidianidad (op. cit: 127). Buena parte de aqulla perspectiva de los setenta, estuvo influenciada por los estmulos provenientes de Europa Occidental y Estados Unidos6, pases en los cuales se reflexionaba desde los movimientos de izquierda acerca de las limitaciones de la modernidad y de la democracia.

Para Krner (1983), los nuevos movimientos sociales haban aparecido como una ascendente y decisiva fuerza social estructurada como frentes, organizaciones de base y comits de defensa, que funcionaban independientes de los partidos de izquierda y que se proponan, en la prctica, una lucha cotidiana por la sobrevivencia. En esa lucha, las organizaciones populares pugnaban de manera realista por la eliminacin de las condiciones poltico-econmicas causantes de su enajenacin (Op. cit: 32). En otra perspectiva, De la Cruz (1985), planteaba la emergencia de los nuevos movimientos sociales como parte del reto de las democracias latinoamericanas. En esa lnea, si bien los movimientos ecologistas, feministas, cooperativistas, cristianos de base, grupos culturales y otros tipos de ellos, contribuiran al proceso de formacin de una nueva forma de pensar la vida, tambin estaban sometidos al peligro del corporativismo y de la poltica perversa que terminaba siempre reforzando al estado. Ciertamente, el peligro de la cooptacin siempre estuvo (y est) presente en el desempeo de los movimientos sociales. Estos, al no ser independientes de la esfera poltica que les da vida, transcurren entre la bsqueda de autonoma e identidad de espaldas a los poderes constituidos y la cooptacin de sus reivindicaciones que se ven transformadas en reformas e integradas al estado, tal como lo analizara Gmez Calcao (1986) en el marco de proyecto de las Naciones Unidas sobre las democracias emergentes7. Cmo combinar ambas opciones? se preguntaba el autor. Se trata de una
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Queremos resaltar en este momento la insistencia de todos los autores sobre el predominante carcter local que posean los movimientos sociales en los setenta y los ochenta. Esta idea, basada en una realidad innegable, est indisolublemente atad al origen de la descentralizacin latinoamericana. Por ende, tal realidad se encuentra en el centro de la reflexin de la rearticulacin entre el estado descentralizado y la sociedad civil territorial, objeto de estudio de nuestro proyecto. 6 Autores como Castells, Touraine, Habermas, Mellucci, Laclau y Mouffe (citados por Gorlier), entre otros, eran referencia obligatoria para entender la conformacin del ideario alrededor de las organizaciones sociales como una nueva perspectiva de la historia de los cambios sociales y su clara influencia en el pensamiento latinoamericano para ese momento. 7 A mediados de los ochenta, Amrica latina estaba llena de democracias emergentes. Por ello, siendo este el fenmeno social de mayor significacin, la Universidad de las Naciones Unidas financi, a travs de su

nueva relacin entre el estado, la sociedad poltica y la sociedad civil, afirma Gmez, dnde slo una larga prctica de accin social podr desplazar los viejos sentidos por nuevas ideas en las nociones de democracia y poltica (Op. cit). Reflexionaba Eduardo Balln (1986) en su anlisis sobre la realidad peruana y en el marco del proyecto antes citado, sobre la prdida de las certidumbres de los setenta en relacin a las utopas latinoamericanas. En su defecto, se impona rescatar la bsqueda de nuevos modelos de ciudadana, el reconocimiento de la pluralidad, la lucha por la autonoma y la autogestin y los intentos por construir una cultura y una simbologa colectiva, como posibilidades que aparecen en los movimientos, que a su vez alientan nuevas utopas (p. 2-3). En este pensamiento, destacaba los avances de la Constitucin peruana de 1979 la cual, dentro de sus logros, contena la posibilidad de establecer gobiernos regionales, como uno de sus avances ms significativos. De all que los gobiernos locales democrticamente electos, fueran, potencialmente, uno de los puentes ms significativos entre estado y sociedad (p.22). Son estos espacios, insiste el autor, el mejor terreno para la interaccin entre los movimientos sociales y los aparatos gubernamentales8. Las consideraciones realizadas por Carlos Filgueira (1986) sobre el acontecer uruguayo dentro del proyecto de las democracias emergentes, referan la aparicin, dentro del rgimen autoritario apenas desaparecido en 1985, de una multiplicidad de respuestas defensivas materializadas en el movimiento estudiantil, sindical, cooperativo, juvenil, feminista, de salud, amas de casa y productores rurales. Sin embargo, adverta sobre el hecho de que estos movimientos no aseguraban per se una consolidacin tal que permitiera alterar los fundamentos de la antigua relacin entre el estado, la sociedad poltica y la sociedad civil o, por lo menos, pudiera poseer el peso suficiente como para revertir la centralidad estatal dominante (P. 36). Una visin optimista sobre la incidencia de los movimientos sociales sobre la democratizacin latinoamericana, fue la de Mainwaring y Viola (1985). Los autores, basndose en el estudio de Brasil y Argentina, afirmaban que, a pesar de sus claras
programa para Amrica latina, un proyecto sobre democracias emergentes. En l participaron intelectuales de distintos pases, a los efectos de dar cuenta de la realidad democrtica y su relacin con el desenvolvimiento de las organizaciones sociales. 8 Desde finales de los aos setenta, se impuso con fuerza el ideario segn el cual una mayor democracia en Amrica latina, estara basada en un acercamiento de los ciudadanos con las estructuras de gobierno a travs de las organizaciones sociales emergentes. Esa relacin sera ms fructfera si tal acercamiento se desarrollara en un ambiente descentralizado del poder, porque, de esta manera, existira mayor probabilidad de un poder transparente, controlado y participativo. Este ideario estar presente, como se ver ms adelante, en las reformas descentralizadoras en toda Latinoamrica.

limitaciones en cuanto a tamao, sofisticacin poltica y de autonoma, Los movimientos sociales han tendido un claro impacto en la creacin de relaciones sociales ms democrticas en sociedades en las cuales eran predominantes las prcticas autoritarias (p.65-66), erosionando la legitimidad del discurso populista autoritario y fortaleciendo a sociedad civil en su conjunto. Poco tiempo despus, Mainwaring (referido por Gmez Calcao 1992), introdujo ajustes en sus hiptesis y reconoci su excesivo optimismo sobre el impacto de los movimientos sociales en la democratizacin, particularmente la brasilea, terreno de estudio del trabajo en cuestin. Logr advertir el autor como dichos movimientos, lejos de reagruparse para luchar por la democracia, se observaban dispersos y aislados, producto de su gran heterogeneidad y la divisin interna. A su vez, ausente el enemigo comn de la dictadura militar, se inici la competencia entre las distintas organizaciones para obtener el beneficio del estado en relacin a cada demanda particular. De all que, seala Mainwaring, es preferible visualizar el desempeo de los movimientos sociales a largo plazo, en trminos de su contribucin a cambios en la cultura poltica y no a su impacto inmediato en la poltica (Op. cit :17-19). En un enfoque habermasiano, Gabriela Uribe (1987) analiz los movimientos sociales latinoamericanos, concluyendo, a mi manera de ver con demasiado optimismo, sobre la gran potencialidad democratizadora y de cambio poltico de dichos movimientos. En el plano de la dimensin del lenguaje y de la racionalidad comunicativa, la emergencia de las organizaciones de base, populares, ongs y dems manifestaciones contemporneas, son producto del abierto conflicto entre mundo de vida y sistema, que se traduce en un conflicto de racionalidades. As, la reaccin de los sujetos sociales no slo resulta ser contra la amenaza de colonizacin del mundo de vida sino, tambin, contra la amenaza global de desaparicin de vida en el planeta. De manera concreta (y pensando en Amrica Latina), Uribe seala, en primer trmino, que el desborde de la racionalidad instrumental se ha traducido en movimientos sociales y que, en segundo trmino, sus conflictos se expresan entre el estado (nivel tecno-econmico y administrativo y la sociedad civil (nivel cotidiano y relacional inmediato). La efectividad simblica y capacidad de autoorganizacin de los movimientos, les confiere he aqu el optimismo exagerado de la hiptesis, sobre todo vista veinte aos despus - un potencial de protesta que los llevara a convertirse en grandes movimientos nacionales e internacionales, en un afn por crear espacios sociales con nuevas formas de vida y relaciones entre personas y entorno social y dotados de independencia frente a los

imperativos del sistema. Una de las frmulas que permitira materializar el potencial democratizador de los movimientos sociales, concluye la autora, seran los procesos de descentralizacin econmica y administrativa y de desconcentracin del poder, lo que le conferira a la sociedad mayor capacidad de accin y decisin independiente por parte de los poderes pblicos regionales y de los gobiernos locales y municipales(p. 53), tal como se percibe en la iniciativa de la Reforma del Estado en Venezuela9. Algunos aspectos de la tesis de Uribe merecen ser comentados a los efectos de los objetivos del proyecto de investigacin que nos ocupa. En primer trmino, la tesis central sustentada en aqul momento afirmaba que los procesos de sensibilizacin, toma de conciencia, preocupacin y debate en el interior de estos grupos ciudadanos en torno al progreso cientfico-tecnolgico y sus consecuencias se irn expresando bajo formas y acciones que se tornarn socialmente visibles y ms significativas. Veinte aos despus, por lo menos en Amrica latina, los movimientos sociales continan actuando, salvo excepciones como las organizaciones de derechos humanos, a nivel del mundo de la vida es decir, de la cotidianidad. Habra que discutir la temporalidad de los cambios ms sustantivos en la cultura poltica y en la adquisicin de mayor autonoma de las organizaciones sociales respecto al estado y la sociedad poltica pero, en todo caso, pareciera que el tiempo transcurrido no es suficiente como para repensar la posibilidad de que los movimientos sociales, per se, puedan alterar significativamente los patrones del debate cientfico-tecnolgico y, por ende, las formas de vida y relaciones sociales. En segundo lugar, la posibilidad de que las relaciones cotidianas trasciendan la poltica en primera persona y, a travs de su efectividad simblica, irradien, va medios de comunicacin de masas, a la opinin pblica general, habra que estudiarla con mayor detenimiento y cautela. Lo que se observa en Amrica latina, en general, y en Venezuela, en particular, es una realidad en la cual la mirada de organizaciones de base no posee el potencial suficiente como para impactar y alterar el curso de polticas pblicas sustantivas, tanto a nivel nacional como a nivel territorial. An las organizaciones de mayor tamao con jurisdiccin nacional, se ven limitadas en su incidencia en las polticas pblicas que influyen en el destino de los ciudadanos. Un tercer comentario se relaciona con la posibilidad cierta de que el reforzamiento de la sociedad civil pueda generar un viraje terico que supere las visiones estadocntricas de las sociedades latinoamericanas y plantee nuevas mediaciones entre el estado y la
Para el momento de su reflexin, Gabriela Uribe, investigadora de origen chileno, era profesora del CENDES de la Universidad Central de Venezuela. De all su referencia inmediata al caso venezolano.
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sociedad bajo un esquema de autonoma de la esfera civil. Dos dcadas luego de las expectativas de aqul anlisis observamos en Amrica latina, particularmente en Suramrica, una vuelta al estado centrismo a travs del renacer de regmenes populistas que se pensaba eran cosa del pasado10. En todo caso, es indispensable rescatar la preocupacin de G. Uribe respecto a su desconfianza por la implantacin de una especie de ideologa de la participacin que proviene de los gobiernos para absorber el potencial de protesta de los movimientos sociales. Por definicin, los programas participativos provienen del sistema imperante, con la intencin de abrir el acceso de los sujetos sociales a la toma de decisiones, pero, en ningn momento, aspiran a reconocer la autonoma de los mismos. Ello se convierte, por su misma naturaleza, en un proceso de autolegitimacin de la racionalidad imperante. Para una mayor o real autonoma como supuesto de la democracia, se necesitara una descentralizacin administrativa y una desconcentracin del poder tales, que los ciudadanos puedan, a travs del ejercicio de su accin y decisin a nivel local, apropiarse de grados de experiencia, reflexin e interaccin suficientes como para definir necesidades y hacer exigencias al sistema desde una posicin y perspectivas independientes(p. 55). La discusin sobre los trminos de la participacin ciudadana cobra un valor indudable a partir de la ltima reflexin y coloca el acento en el dilema programa de participacin-autonoma de las organizaciones sociales. Este dilema se encuentra plenamente vigente en la Amrica latina del siglo XXI, sociedad en la cual las ideologas participacionistas provenientes de las elites gobernantes son monedas de curso comn. Y todo ello, dentro del desarrollo de procesos de descentralizacin que centran sus expectativas en la relacin estado-sociedad en trminos de reivindicacin nacional. De este tema nos ocuparemos permanentemente, por tratarse del nodo central del proyecto de investigacin. Para comienzos de la dcada de los noventa, como lo analizara Gmez Calcao (1992)11, la visin mtica sobre los movimientos sociales haba dado paso a una postura que trataba de entender la interaccin entre los movimientos y otros actores sociopolticos La presin social haba disminuido y las organizaciones de base se
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Los casos de Hugo Chvez en Venezuela, Gutirrez en Ecuador o Evo Morales en Bolivia son emblemticos. 11 Se trata de un importante y esclarecedor trabajo de Lus Gmez, investigador del Centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela, acerca de las visiones sobre los movimientos sociales en Amrica latina.

encontraban dbiles o perplejas, sobre todo por la influencia que en su rea de influencia ejerci la cada del socialismo real y la descomposicin de los movimientos revolucionarios latinoamericanos. De all que, en Amrica latina se observaba una fragmentacin de la accin colectiva, percibindose una evidente desmovilizacin de la sociedad civil y, colateralmente, una tendencia a la cooptacin. Sin embargo, sostuvo Gmez, no haba que perder de vista las verdaderas contribuciones de los movimientos sociales, ms all del inmediatismo que plantea la poltica cotidiana. Las organizaciones que emergieron en Amrica latina en los ochenta, representaban canales para la incorporacin y ampliacin de los temas de la agenda poltica, pugnando por mayor autonoma. A su vez, los movimientos haban introducido prcticas innovadoras en las formas organizativas y de accin, que permitieron la difusin de valores propios tales como la solidaridad, la equidad y la participacin. Todo ello se poda asumir como contribuciones al cambio de la cultura poltica, dentro de una regin dnde la poltica y los cambios histricos del estado centralizador del poder, se encontraban demasiado desdibujados. En clara coincidencia con la ptica de Gmez Calcao, Gorlier (1992) sostuvo para la misma poca la llegada del crepsculo de las visiones picas respecto al potencial de los movimientos sociales. Asumir esa realidad, permitira rescatar lo que en realidad estaba sucediendo alrededor y en funcin de ellos: procesos crecientes de institucionalizacin, re-creacin de culturas polticas, afianzamiento de procedimientos de democracia interna, prcticas inditas de confrontacin y negociacin y redefinicin de relaciones entre movimientos y partidos. Por ello, sera conveniente, en adelante, replantear las expectativas de los movimientos sociales y esperar de ello un aporte al bloqueo a la regresin autoritaria, a la lucha contra la opresin cotidiana y en la profundizacin de las democracias latinoamericanas a travs de asumirse como agentes activos de la descentralizacin del estado, creando estilos de gestin en la administracin de bienes pblicos.

Es posible colegir en funcin de las reflexiones antes ofrecidas, acerca de la ntima relacin que tanto en el discurso como en la prctica existi entre los movimientos sociales latinoamericanos y el futuro de la democracia en la regin. Dicho vnculo apareca como la bsqueda de una nueva relacin entre el estado y la sociedad, con miras a superar el estadocentrismo de nuestras sociedades y, con ello, aupar perfiles de autonoma ciudadana de la sociedad civil. Por ello, para entender mejor la relacin en

cuestin, es necesario introducir algunas referencias sobre el tema de la democratizacin de Amrica latina. B. La reflexin sobre la democratizacin de Amrica latina A finales de la dcada del cincuenta, Tad Szulc (Referido por P. Breslin 1991) escribi una obra titulada El ocaso de las tiranas12, en abierta alusin al nacimiento de las democracias en Amrica latina. Sin embargo, comentaba Breslin, tales democracias resultaron ser frgiles y regresaron las tiranas en los sesenta y los setenta. En la siguiente dcada, se inici una reversin de los autoritarismos y comenz la era democrtica latinoamericana que se prolonga hasta el presente, siendo una cronologa de su inicio la siguiente (Consultada en Del Alamo 2005):

Pas

Ao de vuelta a la democracia

Ecuador

1979

Per

1980

Honduras

1981

Bolivia

1982

Argentina

1983

El Salvador

1984

Brasil

1984

Nicaragua

1984

Guatemala

1985

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Tad Szulc, autor de origen polaco pero con una dilatada obra intelectual en los Estados Unidos, public el libro referido cuyo ttulo en ingls es Twilight of Tyrants, editado por Holted en New York. Aborda Szulc el ocaso de las dictaduras de Rojas Pinilla, Prez Jimnez, Pern, Odra y Vargas, como el alba de la democracia en Amrica latina.

Uruguay

1985

Paraguay

1985

Chile

1990

Como se

concluir, Amrica latina asisti a un prolongado perodo de

redemocratizacin, que se uni a las democracias preexistentes en Colombia, Costa Rica y Venezuela. Con altos y bajos, intentonas golpistas, escarceos autoritarios y nuevos caminos autoritario-populistas en el siglo XXI, el mapa de Amrica latina continua siendo de una marcada tendencia a preservar los valores de la democracia como modelo de convivencia social. En un contexto ms amplio, Markoff (1998) sostiene que la humanidad est viviendo una oleada de democracias13, siendo la mayor en la historia porque, adems, viene sucediendo de manera simultnea en varios pases. As, ms personas que nunca antes viven en pases con gobiernos que pretenden ser democracias. Sin embargo, a pesar de este fenmeno, el futuro de la democracia no est seguro. Habiendo mediado infinidad de anlisis y enfoques sobre las condiciones de la democracia, lo cierto es, afirma Markoff, que ella no es una especie de sistema fijo de procedimientos que, una vez logrado, permanece inalterado en su sitio. En tanto en cuanto los movimientos sociales y los gobiernos planteen pretensiones democrticas, la democracia continuar siendo recreada (P. 16).

Precisamente porque la democracia no es un hecho dado para la eternidad, surgieron dudas razonables sobre sus posibilidades en Amrica latina. Podrn sobrevivir estas pacientes y frgiles democracias suramericanas, particularmente en el contexto de la peor recesin econmica desde la dcada de los 30? La liberalizacin de los regmenes autoritarios centroamericanos y la perspectiva de elecciones competitivas honestas en Mxico, podrn transformarse en genuinas transiciones democrticas?. Las

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Para el momento de esta obra, Amrica latina, como viramos, haba iniciado su insercin en esta oleada. Tambin arrancaba la democratizacin de los pases de Europa del Este y de la ex Unin Sovitica, luego de la cada del Muro de Berln.

democracias previamente consolidadas, como Venezuela y Costa Rica, podrn extender los principios bsicos de ciudadana a las esferas econmica y social, o sern desconsolidadas por este reto revirtindose hacia la mera preocupacin por sobrevivir?.Tales interrogantes complejas las formul Terry Lynn Karl (1995)14 al discutir los dilemas que tendra que enfrentar la democratizacin en Amrica latina. La respuesta a la complejidad de las interrogantes, afirmaba la autora, no podran obtenerse por la va de los anlisis convencionales que basaban sus expectativas sobre la bsqueda de requisitos para la democracia. Se tratara, en consecuencia, de enfatizar en el anlisis de los procesos y, sobre todo, de las opciones contingentes, asumiendo que los tipos de consolidacin democrtica15 variarn en funcin de las diferentes modalidades que adoptaran las transiciones de los regmenes en cada pas o bloque de ellos. La reflexin en cuestin sugiere superar la bsqueda intil de condiciones para la democracia: cierto grado de riqueza; existencia de una cultura poltica con valores y creencias proclives a la democracia; configuracin histrica de tradiciones locales; la influencia de la dependencia econmica y tecnolgica como factor adverso. La experiencia latinoamericana de los ochenta arroj dudas sobre la necesidad de los supuestos como condicin para la democracia, toda vez que si se analizan con detenimiento los requisitos aludidos, muchos de ellos no estaban presentes en Amrica latina y, ms an, estaban totalmente ausentes en la mayora de los pases. En su defecto, la nocin de contingencia permitira precisar que los resultados de la transicin democrtica depender ms de reglas de juego subjetivas en torno a las opciones posibles y menos de las condiciones objetivas. De all que sea necesario poner el nfasis en decisiones colectivas y de acciones polticas, factores menospreciados en la bsqueda de condiciones para la democracia. Por supuesto, las opciones contingentes
El trabajo de Terry Lynn Karl fue publicado originalmente en octubre de 1990 en la revista Comparative Poltics, vol. 23, n 1, justo cuando se cumpla un primer ciclo (1979-1990) de redemocratizacin de Amrica latina. 15 Para ubicarnos en lo que Terry L. Karl entiende por tipos de democracia, es necesario explicitar su concepto poltico de democracia. Este involucra varias dimensiones: a) competencia por polticas y puestos, b) participacin de la ciudadana por medio de partidos, asociaciones y otras formas de accin colectiva, c) responsabilidad ( accountability) de los gobernantes ante los gobernados, mediante mecanismos de representacin y apego a la ley, d) control civil sobre los militares, dimensin fundamental en el contexto latinoamericano y que debe asumirse para superar la idea de Dahl sobre los requisitos mnimos de procedimiento (procedural minimun). Insiste la autora sobre la importancia de este factor de la definicin de democracia para Amrica latina y para ello cita la obra de Alfred Stepan acerca de la poltica militar en Brasil y el Cono Sur (Ver referencia bibliogrfica en la obra de Karl, p. 435). Al respecto, una de las conclusiones que debe tenerse presente es la de que las prerrogativas institucionales militaristas, terminan por ocupar reas extramilitares del aparato estatal e inclusive terminan estructurando las relaciones entre el estado y la sociedad poltica y civil. (Resaltado nuestro)
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debern ubicarse dentro de un marco de restricciones histrico-estructurales, sin lo cual la nocin de democracia corre el riesgo de caer en un voluntarismo excesivo. Dentro de esta idea, sostiene Karl, el pactismo caracterstico de Amrica latina, deber dar paso a la construccin de un consenso social amplio en cuanto a los objetivos de la sociedad y los medios aceptables para lograrlos (toda vez que) las transiciones exitosas se caracterizan necesariamente por la negociacin y el acuerdo (p.459). Las predicciones para aqul momento, deca Karl, eran descorazonadoras, vistas las caractersticas y tendencias de las transiciones y an de las democracias consolidadas; particularmente, las perspectivas de fracaso eran mayores en Per (como en efecto sucedi), dada la ausencia de acuerdos explcitos entre los principales partidos polticos. Tambin se vea como probable la implantacin de una mezcla hbrida entre formas electorales y autoritarismos, realidad que pudiera denominarse como rgimen electrocrtico16. En todo caso, el pesimismo advertido pudiera soliviantarse a la luz de las opciones contingentes de los democratizadores contemporneos, sobre todo en funcin de los cambios del sistema internacional luego de las drsticas variaciones en la guerra fra, de la decadencia de las ideologas utpicas17 o de la influencia de la presin de grupos sociales organizados hacia la democratizacin. En todo caso, el futuro de la democratizacin de Amrica latina (a partir de 1990), dependera, en buena medida, de la habilidad y esfuerzos de las fuerzas polticas para definir y encauzar proyectos polticas que permitieran reformas incrementales, sobre todo en la esfera de la economa y en las relaciones cvico-militares. En el pensamiento intelectual de izquierda latinoamericano, se haba asumido con propiedad la discusin sobre la democracia, como se advirti en el captulo anterior. Al respecto, Weffort (1995) defendi la tesis de que en muchos pases latinoamericanos, existan fuertes corrientes de opinin que conceban la democracia como un valor en s mismo, como una va para organizar al estado y tambin a la sociedad como un todo. Sin embargo, cmo imaginar que una democracia pueda afirmarse en pases que viven una crisis econmica y social tan profunda? (p.405). A esta duda, Weffort agregaba el hecho de que las luchas democrticas de Amrica latina, a pesar de su profundidad, no haban logrado exorcizar todos los viejos demonios autoritarios. Como
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Trmino acuado por Charles Call, referido por Karl., p. 456. Las ideologas utpicas siempre son un expediente a la mano del liderazgo poltico en Amrica latina. Hoy, como ayer, renacen con fuerza las expectativas utpicas, muchas de las cuales terminan envolvindose en posturas nacional-populistas que terminan en el campo de los autoritarismos de nuevo y de viejo cuo.

se podr advertir, este pensamiento se inscriba en la lnea de la creacin de condiciones para el logro democrtico el cual, a diferencia del de las opciones contingentes antes referido. Por supuesto, desde esta perspectiva, la democracia caa en el terreno del idealismo (y en buena medida del voluntarismo), cuando se afirmaba que la democracia sera una esperanza toda vez que la mayora de los latinoamericanos desea formar parte de una civilizacin democrtica y moderna (p. 431).

Tambin desde el pensamiento post-marxista latinoamericano, Portantiero (1989) ofreca su visin respecto al futuro de las democracias latinoamericanas. Aluda a la existencia de una encrucijada, toda vez que el discurso del estadocentrismo estaba agotado y, en consecuencia, haba que dar paso a frmulas innovadoras y originales que enfrentaran la ofensiva de la Nueva derecha. Tales frmulas tendran como presupuesto terico una proyeccin diferente de las relaciones entre Estado y sociedad. Estando en crisis el populismo y el neoliberalismo, sera indispensable una redefinicin programtica en lo burocrtico, lo econmico, lo asistencial y lo institucional. Ello se lograra al introducir la nocin de lo pblico, entendido como un espacio que pueda asegurar en los ms extendidos mbitos de la vida colectiva una mayor informacin, participacin y descentralizacin de las decisiones18(93). Se tratara de descongestionar al estado y trasvasar la auto-administracin a la comunidad, eso si, sin transformarse en parte del mundo de la mercanca. Las formas que adoptaran las nuevas formas de relacin estado-sociedad, estaran basadas en la cogestin, la autogestin, la

cooperativizacin, que crean un espacio de socializacin, de descentralizacin y de autonomizacin en las decisiones. Se tratara de una economa de estructura mixta, bajo el control de la sociedad, con un fuerte componente de participacin ciudadana. De eso trataba la nueva utopa de la democracia latinoamericana en la perspectiva referida.

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El tema de la descentralizacin tuvo su auge en Amrica latina a partir de enfoques ideolgicos contrapuestos: por una parte, el neoliberalismo aupaba la descentralizacin como una opcin para aumentar el eficientismo estatal. Esta prdica form parte, inclusive, del rgimen de Pinochet y fue soporte para las reformas municipales chilenas bajo el control del poder central. Desde la izquierda, los partidos sobre todo socialistas (no as los comunistas), fueron abanderados de la descentralizacin como reforma fundamental en la democratizacin latinoamericana. En Venezuela, por ejemplo, el Movimiento Al Socialismo (MAS) y el movimiento Electoral del Pueblo (MEP), lanzaron con prontitud esta reforma en los aos setenta, cuando todava los partidos tradicionales AD y COPEI vean con resistencia este paso que luego se dio. Sobre este tema volveremos ms adelante, cuando se discuta la relacin entre la democracia y los movimientos sociales con el origen de la descentralizacin latinoamericana.

En una visin de mayor aliento, Lechner (1994) abordaba la reflexin de la democracia latinoamericana desde la postura de los procesos y los cambios de la poltica contempornea como fenmeno sistmico global. En esa lnea de pensamiento, se asista a un momento dramtico para la democracia en Amrica latina, en el cual, por una parte, el orden democrtico haba adquirido un reconocimiento como nunca antes se haba logrado en la regin, mientras que por otro lado, el entorno registraba una mutacin radical en cuanto al alcance y sentido de la democracia. La mutacin en cuestin es planetaria y se expresa en diferentes espacios: uno, la modernizacin en las estructuras productivas globales cuyo desempeo incide, ineluctablemente, en el funcionamiento prctico de las democracias; dos, en el plano cultural se asiste a una crisis profunda de los mapas ideolgicos y marcos conceptuales para ordenar el mundo, crisis que afecta directamente los imaginarios colectivos es decir, los mapas cognitivos se erosionan y se desdibujan las utopas en el sentido que se le asigna a la democracia y, en tercer trmino, la propia poltica se ha transformado en un nuevo contexto que le redefine su lugar y sus funciones, tanto en la prctica institucional como en las formas de vivir el orden que, en trminos democrticos, corresponde a la comunidad de ciudadanos. Se preguntaba Lechner aos antes (1991)19 si la demanda de democracia en Amrica latina no obedeca, ms bien, a un deseo profundo por restaurar la comunidad, en peligro de fragmentacin social. Otra situacin es la europea, cuya comunidad ya posee una integracin sistemtica por la va del mercado, respetando la diferenciacin social, lo cual ha generado valores y orientaciones compartidas y asumido el pluralismo de intereses como norma. En Amrica latina, la democracia nos viene del impulso que impone la carencia de integracin social. En medio de ese dilema, el autor (1994) advierte sobre el peligro del debilitamiento de las estructuras comunicativas en tanto que se diluye el cemento normativo y afectivo de la democracia; situacin tan compleja, obliga a repensar el significado de la comunidad de ciudadanos. Por ello, imperiosamente se requiere formularnos la siguiente interrogante Por medio de qu mitos, smbolos y rituales el ciudadano puede identificarse con el orden democrtico? (Op. cit.: 43). Lechner solo responde con una invitacin a la investigacin de los procesos democrticos en marcha para ese entonces y argumenta de la siguiente manera (Ibidem: 43):

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Entrevista realizada a Norbert Lechner por Augusto Bolvar en 1991, publicada en la revista Leviatn.

El avance de la secularizacin ha desprovisto a la ciudadana, incluyendo el acto electoral, de su aura. Se disgrega el orden simblico que conforma el espritu de las leyes e instituciones. Sin embargo, la institucionalidad democrtica y las normas constitucionales, aunque slo sea una lealtad pasiva, no puede prescindir de esos mecanismos de identificacin. De hecho, las recientes movilizaciones ciudadanas en contra de intentos golpistas y escndalos de corrupcin, exteriorizan un compromiso con la democracia. Por ahora, empero, se trata de una reaccin defensiva, destinada a marcar los lmites el punto de no retorno peor sin nombrar las nuevas fronteras. Falta avanzar ms all de los esfuerzos por definir lo que la democracia es y no es y dar cuenta de las dinmicas, livianas y pesadas, que configuran las tendencias emergentes.

Cmo transitar desde una sociedad con una conciencia colectiva fundada en el estadocentrismo como forma normal de vida hacia otra a la cual se le exige recomponer mapas cognitivos, viejas adhesiones ideolgicas y visiones acerca de lo que es la comunidad de ciudadanos?. Ese era el drama de las democracias emergentes de Amrica latina desde la dcada de los ochenta por lo que an, a comienzos de los noventa, se mantenan las serias reservas acerca de su viabilidad en el tiempo. La Matrz Estadocntrica (MEC) en Amrica latina, como lo argumentara Cavarrozi (1995) no tuvo flexibilidad. Fue frgil y rgida al mismo tiempo y al debilitarse sus mitos fundantes, los procedimientos de toma de decisiones no contribuyeron a reforzar la legitimidad del rgimen de abajo hacia arriba. Hablando de la realidad mexicana que es extrapolable al resto de Latinoamrica -, Olvera y Avritzer (1992) afirmaran que precisamente, la secular fusin entre economa, sociedad y estado, hizo que el protagonismo de los cambios de la historia de le asignara al estado y, por ello, fue convertido en el portador del proyecto, alma de la revolucin y punto de equilibrio de las anrquicas fuerzas sociales. La tradicin estatlatra de la ciencia social mexicana en particular y latinoamericana en general, tiene que ver con el enorme peso del estado en nuestras sociedades, con su carcter patrimonial y con el atraso relativo de la organizacin independiente de la sociedad (p.227). Cmo hacer entonces para que la transicin democrtica pudiera ser posible en medio de una clara debilidad de la sociedad civil expresada en numerosos y nuevos grupos que actan en el aislamiento y, sobre todo en el nivel local?Cmo hablar de consolidacin democrtica en un mar de desencuentros entre la sociedad poltica y la sociedad civil?. En los primeros tiempos de la redemocratizacin de Amrica latina la palabra emblemtica fue transicin. As, las formas de hacer y pensar la poltica, se

convirtieron en obsesin para el pensamiento ideolgico latinoamericano de los ochenta (y an para comienzos de los noventa) (Rabotnikof 1992). La reflexin sobre la democracia se transform, por imperativo del contraste con la viejas y recientes dictaduras, en bandera aglutinante de las aspiraciones que haban sido cercenadas por esas dictaduras (Op. cit). En medio de tales contrastes, obedeciendo al impulso de incertidumbres acumuladas, continuaron abrindose paso hacia no se saba exactamente qu, la mirada de organizaciones sociales, los movimientos sociales que haban irrumpido en la escena del conjunto social en vas de desintegracin de Amrica latina. Se saba que se andaba tras la restitucin o, ms bien, de una nueva articulacin entre el estado y la sociedad. Las reformas, las prescripciones y las utopas para que ello sucediera era la carta de navegacin intelectual en los ochenta y principio de los noventa latinoamericanos. All surgi con fuerza un expediente, guardado en la historia republicana de la regin pero aplastado por la fuerza del estadocentrismo impuesto desde comienzos del siglo XX: Porqu no descentralizar el poder, mirar hacia abajo, dotar a los de abajo de la posibilidad de influir en los de arriba?. La descentralizacin del estado, sobre suya posibilidad se comenzara a discursear a mediados de los setenta, encontr terreno abonado a mediados de los ochenta y, en adelante, no ha cesado su rol en el acompaamiento, primero, de las transiciones hacia las democracias y, luego, de las cabriolas de la sociedad poltica y de la sociedad civil para mantener inestables equilibrios de legitimidad y fe en la democracia. Acerca de su nacimiento, sus postulados originarios y sus expectativas se reflexionar en el siguiente captulo.

II. ORIGEN Y DESARROLLO DE LA DESCENTRALIZACION: UNA NUEVA MANERA DE CONCEBIR LA RELACION ESTADO-SOCIEDAD EN

AMERICA LATINA

De manera notable y dominante, el discurso justificador de la descentralizacin del estado latinoamericano en los ochenta, estuvo basado, entre otras perspectivas, en una visin poltica del asunto20. Dentro de este pensamiento, la relacin entre la democracia
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Es innegable la presencia de una perspectiva econmica en el discurso descentralizador latinoamericano articulado sobre la base de una mayor eficiencia y eficacia e los servicios pblicos centralizados. Sin embargo, el mismo termin formando parte de la esfera de lo poltico, en tanto que esos objetivos, al pretender atacar la crisis del abultado e ineficiente estado central, abonaron el camino para pactar una nueva distribucin del poder en la mayora de los pases latinoamericanos.

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y la descentralizacin era el pilar fundamental del argumento. As, se esperara que la reforma en cuestin ampliara los horizontes democrticos al acercar los ciudadanos a sus gobernantes, permitindoles un mayor acceso a las decisiones sobre los asuntos pblicos y, con ello, se lograra una mejor calidad democrtica con lo cual, obviamente, se impedira la regresin autoritaria. Esta expectativa inclua, a su vez, otra argumentacin fundamental: si la descentralizacin es lo antes anunciado, los movimientos sociales, fraguados al calor de la prolongada crisis poltica de los sesenta y setenta, pasarn a ser actores claves en la rearticulacin del estado y la sociedad, aprovechando un marco constitucional y jurdico descentralizado que confiere ventajas para la estrategia en cuestin.

Era tan contundente la visin sobre la relacin entre democracia y descentralizacin que se argumentara que con mayor o menor medida, Amrica latina haba tenido un nuevo punto de partida en su retorno a la democracia, lo cual haba supuesto una revisin profunda del rgimen territorial del estado. Esa revisin, a su vez, se haba inscrito en un debate que a nivel mundial se vena suscitando sobre la revalorizacin de lo local en la bsqueda de nuevos paradigmas de desarrollo y de nuevos vnculos entre el estado y la sociedad. Ello supondra, en consecuencia, el fortalecimiento de las identidades locales y la presencia de distintas formas de representacin y gestin de intereses a partir de la presencia de las organizaciones de base territorial (Bervejillo 1991).

Tan cierta y determinante era la idea sobre la relacin en cuestin que para el caso brasileo, pas con una tradicin federal republicana, asfixiada bajo la impronta de los regmenes militares, se afirmara lo siguiente:

En el Brasil contemporneo () hay la concepcin generalizada de que existe una relacin directa entre descentralizacin y democratizacin. La historia de la lucha por la democracia en nuestro pas en las tres ltimas dcadas, envolvi y se bas en gran proporcin en la conquista de la autonoma municipal y la autonoma de los estados de la Federacin()Una de las primeras conquistas en el reciente proceso de redemocratizacin en el Brasil fue la eleccin directa de los gobernadores de los estados de la Federacin (1982), prohibida durante los gobiernos militares y, despus, la eleccin directa de los alcaldes de las capitales estadales (1985). Estos alcaldes, como los gobernadores, eran escogidos personalmente por los generales-presidentes () esta ausencia de autonoma real caracterizaba la federacin en el Brasil antes de la Constitucin de 1988 (Maranhao 1991: 284).

Ciertamente, todos los regmenes militares latinoamericanos, vigentes en la mayora de nuestros pases en la dcada del setenta, haban suprimido cualquier vestigio de autonoma territorial, fenmeno sobre todo visible en pases con tradicin federal como Brasil y Argentina21. Tal era la impronta del centralismo militar brasileo que ha llegado a hablarse de la utopa descentralizadora de la Constitucin de 1988 (Lamounier 1991). Tal como lo sostuviera Schmidt (citado en Haldenwang 1990:27) en su anlisis de la realidad peruana para la poca, bajo regmenes autoritarios se descartan los procesos de descentralizacin, contrario a lo que puede suceder en los regmenes democrticos. Tal era la simbiosis entre descentralizacin y democracia que en la Argentina de los ochenta se lleg a hablar de Re-federalizacin del sistema poltico, como una expresin que denotaba la prdida del sentido federal que posea este pas a lo largo de su historia republicana. En ese sentido, afirmara Martha Daz de Landa (1991), la profundizacin centralista de la Argentina conllev a la des-federalizacin del sistema poltico y el estancamiento de zonas geogrficas a favor de Buenos Aires. Al respecto, afirma la autora, la centralizacin ms acabada se logr durante los gobiernos militares. Por ello, una de las tendencias naturales durante la actual apertura democrtica, es la de la refederalizacin del sistema poltico y la democratizacin de la relacin entre el estado y la sociedad. Por ello, para que exista una asociacin entre democratizacin y ampliacin de los grados de participacin poltica y social, necesariamente tiene que existir algn grado de descentralizacin para las decisiones y la instrumentacin de las polticas pblicas (Op. cit 305). No fue fcil el camino argentino. Si bien era posible constatar intentos, avances y retrocesos en el proceso de distribucin de los recursos, atribuciones y poder, no fue sino hasta la Ley de Transferencias de Servicios de 1991 que pudiera hablarse con propiedad de un proceso de reforma de segunda generacin, inicio que ser reforzado por los pactos federales de 1991, 1993, 1999 y 2000 (Smulovitz 2001) Mxico, con su federalismo centralizado y de partido nico, introdujo reformas tendientes a vigorizar la vida municipal y ampliar las fronteras del desarrollo regional en los aos ochenta. Estos primeros impulsos transcurrieron entre la retrica y la
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En Venezuela y Mxico, los otros pases con inspiracin federal en Amrica latina, no hubo una inclinada apertura a la descentralizacin en los aos setenta. En el primer caso, imper una democracia fuerte matriz estadocntrica con rgimen bipartidista; en el segundo, se trataba de un rgimen de partido nico con rostro de democracia por existir elecciones para el presidente. En los ochenta, la discusin sobre la descentralizacin tom su lugar en ambos pases. En Venezuela, sirvi de argumento para la relegitimacin del sistema poltico y en Mxico como bandera y medio de accin para horadar el frreo poder del PRI.

normatividad, situacin que termina por convertirse en la descentralizacin centralizadora experimentada en el perodo del presidente Salinas, sobre todo por la concentracin asumida en funcin de cmo ejercer los recursos transferidos por el gobierno federal (Mizrahi 2001). Sin embargo, toda vez que los procesos de descentralizacin suelen ser asimtricos, es posible destacar la amplia descentralizacin de la educacin bsica a partir de 1992, transferencia que impact sensiblemente las relaciones intergubernamentales mexicanas (Gmez lvarez 2002).Indudablemente, la apertura hacia los poderes territoriales mexicanos, supuso un debilitamiento de las bases de apoyo del PRI lo que, a la postre, llevara al PAN a la presidencia de la repblica en el ao 2000 con el triunfo de Vicente Fox. La federacin centralizada venezolana se vio impactada por la discusin sobre la reforma del estado en los ochenta. Para mediados de los setenta nadie hubiera apostado a una apertura del rgido poder central bipartidista de este pas, sobre todo porque se viva un momento de bonanza petrolera que permita oxigenar al sistema poltico dominante. Sin embargo, una dcada despus, las propuestas para descentralizar el poder se haban colocado en la agenda de la discusin para, finalmente, imponerse la tesis de la eleccin de los gobernadores de estado y la creacin de la figura del alcalde y su eleccin, mandatarios territoriales que iniciarn su legtima gestin en enero de 1990. Efectivamente, la reflexin venezolana incorpor, entre otros elementos, la necesidad de relegitimar el sistema poltico y de la democracia que se encontraban en abierta crisis, la importancia de las reivindicaciones provinciales y de sus movimientos sociales locales, preteridas en el modelo centralizador, y la bsqueda de la efectividad del estado en su conjunto a travs de polticas pblicas sentidas como cercanas por el ciudadano de estados y municipios (Mascareo 2000 y 2006). Es importante precisar que para ese momento, Venezuela transitaba una etapa de efervescencia de la sociedad civil, muy vinculada a los movimientos de base territorial. En este sentido, Salamanca (1989) afirmaba que la ampliacin de los espacios democrticos podra ser posible a travs de un ejercicio micropoltico propio del desarrollo local. De all que el nuevo localismo (que se viva en el pas), a travs de mltiples y pequeas redes de accin social que existen en localidades: asociaciones de vecinos, grupos ecolgicos, cooperativas, grupos de mujeres, organizaciones de cultural popular, asociaciones deportivas, etc, significaran el comienzo de una organizacin a escala humana, manejable, cercana, til (p. 464).Sin embargo, adverta Salamanca, para que ello fuese cierto, sera necesario generar una nueva cultura poltica, para evitar que las organizaciones se

convirtiesen en grupos auxiliares de la accin del estado o en organizaciones funcionales de los partidos y, por el contrario, pudieran profundizar su carcter transformador de la relacin estado-sociedad. Tambin en pases de corte unitario, el entusiasmo por descentralizar el poder del estado se hizo presente. Colombia, por ejemplo, avanz hacia la descentralizacin en los ochenta, orientada sobre todo a la reforma del poder municipal. Sin embargo, poco tiempo despus, la Constituyente de 1991 tendi a fortalecer el espacio provincial, con un gobierno central jugando a la promocin del federalismo (Jaramillo 1992). Con ello, Colombia lograra tempranamente, uno de los ms altos niveles de descentralizacin fiscal en Amrica latina (Cabrero 1996). Bolivia, pas unitarista por historia y conviccin, se plante la reforma en cuestin. En su caso, el centro de la discusin sera la promocin de la participacin popular en los niveles locales y de la sociedad civil, proceso que sera normado tardamente en 1994 con la promulgacin de la Ley de Participacin Popular, cuyo impacto en la dinmica poltica ha sido innegable (Molina 1997 a; Barbery 1997). En el caso colombiano, sera importante introducir algunos elementos movilizadores que suponen una variante en los nfasis de la discusin. Si bien se asuma que la reforma permitira acercar el estado a la sociedad civil, este clculo estaba ntimamente relacionado con el encauzamiento de las protestas y movilizaciones locales y regionales desde los aos setenta. En consecuencia, era indispensable su incorporacin a los canales institucionales y, con ello, lograr un doble propsito: la modernizacin del estado y la legitimacin del rgimen (Orjuela 1991). Decimos que se trata de una variante interesante, toda vez que la legitimacin del gobierno colombiano iba asociado a las posiciones de un pas en medio de una guerra prolongada, guerra en la cual las diferentes organizaciones de base territorial tomaban posicin entre uno u otro bando en conflicto. Por ello, la discusin sobre la reorganizacin y reforma poltica y administrativa departamental y municipal, tuvo que ver con la presin y vigencia de los movimientos cvicos policlasistas y su vinculacin con el desarrollo regional. En tal sentido, la causalidad de la descentralizacin poltica se debe buscar, entonces, en la necesidad de reubicar social y polticamente las actividades de estos movimientos populares y de institucionalizar su participacin, y no () en la necesidad de reconocer formalmente la debilidad secular del poder central frente a los intereses del gamonalismo y el clientelismo regional (Op. Cit: 180).

Como se observar, a pesar de las limitaciones de la reforma descentralizadora en Amrica latina, exista una expectativa esperanzadora sobre sus virtudes y alcance, sobre todo en lo que concerna tanto a la ampliacin de las bases democrticas y su legitimacin como a la rearticulacin de la sociedad civil y el estado en la va de construir una nueva ciudadana.

A contracorriente con aqullas posiciones, y precisamente ante el exagerado optimismo presente, algunos autores llamaron su atencin sobre las limitaciones que encerraba la reforma. Cmo una reforma de tipo poltico-administrativa puede lograr tan profundas transformaciones, en sistemas donde ciertas condicionantes estructurales han gravitado en otra direccin?, se preguntaba De Mattos a finales de los ochenta (1989: 119). Para el autor, uno de los crticos ms incisivos de la descentralizacin latinoamericana, no haba fundamento que respaldara el supuesto de que la descentralizacin garantizara una mayor inclusin de los intereses populares a travs de la institucionalizacin de los poderes locales. El calibre de tal afirmacin parta del hecho de que algunos supuestos de los argumentos a favor del desarrollo local por la va de la reforma, resultaban falsos: no era posible un cierto grado de autonoma local; era inviable el logro d un inters general local; que ese inters general expresara los intereses de los sectores populares locales y que, finalmente, era imposible verter ese inters general, si lo hubiese, en un proyecto poltico alternativo. Por el contrario, s hay pruebas de que las reformas descentralizadoras en boga en Amrica latina, responden principalmente a las necesidades planteadas por la reestructuracin capitalista, y apuntan a solucionar problemas de esta, antes que a los postulados de los idelogos progresistas en la materia (Op. cit. 118).

Algunos autores se inscriban en la tesis de la descentralizacin como un medio para lograr la eficiencia del estado. As, para Torres (1992) la descentralizacin supuso la aplicacin de medidas de urgencia y ensayos encuadrados en la aspiracin de eficiencia y modernizacin que soportaba las polticas de ajuste, aplicadas en la regin en la dcada del ochenta. Para Wiesner (1996), la descentralizacin responda a la pregunta de cmo hacer ms eficiente el sector pblico de un pas. Esta hiptesis sera viable si la descentralizacin lograra cumplir con una serie de requisitos entre los que se encontraba la existencia de un marco institucional a nivel local que garantizara un proceso eficientemente guiado en el tiempo, para lo cual debera disearse una estructura de

incentivos que incidiera en el poder de los agentes polticos, en la inelasticidad de la oferta institucional y en las externalidades que genera el proceso (OP. cit:13-14). Dentro de la perspectiva institucional, la vertiente que mayor auge y difusin obtuvo en Amrica latina en los inicios de la descentralizacin fue la visin fiscal. La premisa dominante en los orgenes de la descentralizacin era la de que un mximo de autonoma en la gestin del financiamiento de los bienes pblicos locales podra mejorar la prestacin de los servicios, al acercar la decisin del gasto al ciudadano que era, a su vez, votante y contribuyente. Sin embargo, la experiencia de los primeros aos advirti sobre ciertos peligros que tal premisa encerraba. En ese sentido Artana y Lpez (1996) afirmara que si esta ganancia de eficiencia puede plantear problemas en el manejo de la poltica macroeconmica, la descentralizacin fiscal tendra un costo que reducira su atractivo (P. 1). En una perspectiva ms amplia que la fiscal, Fernando Rojas (1995)22 ubic las reformas fiscales que buscaban la eficiencia, en un marco socioeconmico que les daba sentido y precisaba las restricciones que dicho contexto le impona a tales propuestas. Uno de los principales factores contextuales era la arista poltica, la cual siempre condicionaba la orientacin y la viabilidad de los procesos de descentralizacin, arista generalmente ignorada o subestimada por los niveles tcnicos que disean las reformas. As, los objetivos y condicionantes polticos suelen ser amplios porque ellos encierran temas como la participacin ciudadana, la ampliacin del espectro del poder poltico, la redistribucin de ese poder y el establecimiento de nuevas relaciones entre el estado y la sociedad civil. La tarea es compleja si se entiende que esas aspiraciones deben armonizar con las variables de tipo econmicas dirigidas a preservar la estabilidad macroeconmica y las de tipo institucional que buscaran la adopcin de nuevas formas organizativas para la gestin de la descentralizacin (Op. cit.: 9-10).

La dcada del ochenta y los primeros aos de los noventa, fueron tiempos de profusin sobre ideas alrededor de la descentralizacin como parte sustantiva de la reforma del estado. No hubo pas dnde se abriera el debate, muchas veces intenso y conflictivo, sobre la necesidad de desagregar territorialmente el poder, aumentar la eficiencia del estado o propiciar la participacin ciudadana, segn fuera la perspectiva conceptual o
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El trabajo de Fernando Rojas fue elaborado en el ao 1993 por encargo del CLAD, recogiendo las impresiones sobre los primeros aos de la descentralizacin latinoamericana. Es importante el nfasis de Rojas sobre la determinacin de las condicionantes polticas del proceso, factor que estar en un lugar estelar en los aos siguientes en la descentralizacin latinoamericana.

ideolgica desde donde proviniera el discurso. Efectivamente, varios fueron las visiones que se utilizaron y que, en buena medida, como un sincretismo de todas ellas, dieron origen a los procesos de descentralizacin latinoamericanos. En un notable esfuerzo de sntesis para ordenar, precisamente, la multiplicidad y dispersin de posturas sobre el tema, Haldenwang (1990)23 elabor una tipologa de escuelas de pensamiento cuyos elementos relevantes son los siguientes: a) La escuela neoliberal24 parti de un diagnstico en el cual destacaba la inflacin de las demandas sobre el estado, su incapacidad administrativa y la crisis fiscal. Para ello, se propusieron la modernizacin administrativa y el desmantelamiento del estado ineficiente. En el anlisis de Haldenwang, en la perspectiva neoliberal quedaba al margen el carcter poltico de la crisis y la relacin entre el estado y la sociedad era reducida a la demanda individual de elementos racionales a un estado ineficiente. b) Los neoestructuralistas25 crean en la existencia de una crisis de distribucin y legitimidad, a la vez que denunciaban la sobre-centralizacin del estado. As, era necesario la ampliacin de la participacin poltica, la creacin de instituciones locales representativa y una reforma democrtica con base en los movimientos cvicos y los grupos de presin racional. Esta visin del problema estaba fundamentado en un modelo de regulacin de conflictos polticos que, para el autor, era insatisfactorio, toda vez que la descentralizacin no slo responda a una negociacin entre elites regionales y nacionales. Por ello, no era automtica el traslado de autonoma a los territorios y tampoco lo era la ampliacin de la participacin ciudadana con lo cual, la relacin estado-sociedad poda quedar comprometida cunado no reducida a relaciones autoritarias, paternalistas o clientelares. c) El enfoque marxista26 represent la visin ms crtica del proceso de descentralizacin en Amrica latina. Su diagnstico se fundamentaba en la supremaca del proceso de reestructuracin mundial como una nueva fase de la acumulacin de capital, dentro de lo cual las relaciones entre el estado y la sociedad se tornan crticas. Por ello, propuestas como la modernizacin del estado se quedaban cortas ante la complejidad del cambio advertido. Para los marxistas, las polticas de participacin a travs de la descentralizacin para ampliar las bases de la democracia, resultaban ser
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Este trabajo de Haldenwang fue publicado en la revista EURE (1990), Bd. 16, H.50. El autor cita como principales autores de esta escuela a Rondinelli, Cheena y Montgomery 25 Los neoestructuralistas ms prominentes eran Boisier, Borja, Nolte y Arocena. En general, se les defina como la escuela de la CEPAL. 26 Los principales autores de esta escuela eran De Mattos, Restrepo, Coraggio, Faletto, Slater.

reformas reactivas y solo terminaban siendo formas de manejo de la crisis para ajustarse a las nuevas condiciones de la acumulacin mundial. Desde esta perspectiva, los procesos de participacin pasaban a ser un instrumento para fragmentar la prctica poltica. Para Haldenwang, el problema fundamental de la postura marxista era la atadura de cualquier cambio, sobre todo en la escena de lo poltico, a las determinantes de los cambios de la economa mundial. Con ello, no exista ninguna autorregulacin del estado ni del sistema poltico y, en consecuencia, la crisis latinoamericana era unvoca. Por ello, a la hora de las propuestas, las mismas quedaban reducidas a la construccin de una respuesta ante la nueva fase de acumulacin, colocando a la descentralizacin a depender de los conflictos de clase.

Las formas y los fondos de los procesos de descentralizacin en Amrica latina, se nutrieron de las ideas de las diversas escuelas y enfoques que trataron de incidir sobre la reforma. Efectivamente, por una parte, las ideas liberales de nuevo tipo insistieron en el diseo institucional de la cuestin, dnde prevalecieron, como ya se dijera, las referidas al arreglo fiscal. Por su parte, tanto la perspectiva estructuralista como la marxista, insistieron en el perfil poltico con nfasis en la participacin. En todo caso, el transcurrir del tiempo fue dibujando el verdadero comportamiento de la

descentralizacin en Amrica latina, comportamiento complejo, diverso, signado por avances y retrocesos, con caractersticas y resultados diferentes dependiendo del pas que se analizara. En este sentido, se puede afirmar que la descentralizacin registr un comportamiento definido por el transcurrir de varios factores contingentes que determin las diferencias entre los pases, tales como la asincrona temporal de los pactos polticos, la diversidad de grados de fiscalidad territorial, el nivel de transferencia de los servicios centrales, los tipos de cultura poltica, las ideas dominantes sobre la forma de estado (ms liberal-menos liberal), las modalidades de participacin poltica, la diversidad de tipos de territorios intranacionales y de organizacin de ese territorio, el comportamiento de la presin de los grupos locales, el nivel de organizacin de la sociedad civil o la presencia empresarial en el desempeo de la descentralizacin.

El desarrollo de la descentralizacin latinoamericana ha estado enmarcado dentro de los lmites que le imponen las posibilidades de la cultura poltica hispnica-centralizadora dominante, los rezagos de caudillismo y patrimonialismo, la crisis fiscal, la crisis social, la deslegitimacin de los partidos polticos y de la poltica, as como tambin el impacto

en la economa territorial de las nuevas formas de produccin y circulacin de bienes y servicios a nivel global. As, en medio de tal complejidad de factores, la relacin estadosociedad, ahora redefinida al incorporarse la variable territorial en su comportamiento, ha evolucionado hacia formas mltiples de interaccin entre la esfera de lo estatal y la esfera de lo civil. Cmo ha sido el desempeo de dicha relacin en Amrica latina luego de dos dcadas de descentralizacin, es el tema del que nos ocuparemos en el siguiente captulo de este documento.

III. ESTADO DESCENTRALIZADO Y SOCIEDAD TERRITORIAL TREINTA AOS DESPUS: ALGO HA CAMBIADO?

Ciertamente, han pasado treinta aos desde que las primeras discusiones sobre la crisis del estado centralizado de Amrica latina, hubieran cristalizado en tmidas reformas para incorporar la visin territorial, sobre todo de lo local27, en el manejo de los asuntos pblicos. En cada uno de los pases se narraba una historia republicana plena de personalismos, autocracias, dictaduras y militarismo que colocaba un dique cultural a la posibilidad de ampliar los espacios pblicos civiles a partir de una nueva forma de estado menos centralizado. A pesar del lastre cultural, los pases latinoamericanos, con sus indiscutibles diferencias, pueden mostrar avances nada desdeables en el cambio de la forma territorial del estado a la vez que muestran un rostro inequvocamente diferente en lo que concierne a las formas y contenidos de las democracias. Es posible hablar de cambios significativos y duraderos en la direccin de una nueva relacin entre el estado, ahora en una perspectiva ms descentralizada, y las mltiples formas organizativas de la sociedad civil, ahora en una perspectiva ms territorial? Este captulo, tratar de mostrar un mapa de navegacin sobre el tema, con miras a entender dicha dinmica y proponer tesis de estudio en algunos elementos que se advierten como cruciales para el futuro de una mejor ciudadana en Amrica latina. Al respecto, se expondr un conjunto de ideas en el siguiente orden: una primera reflexin conceptual sobre la relacin estadosociedad en Latinoamrica; en segundo trmino, se presentar el anlisis de casos de relacin estado-sociedad descentralizados; el estado del arte de la descentralizacin y su

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En Colombia se introdujeron las primeras reformas en materia municipal en la dcada del setenta. En Venezuela se aprob la ley Orgnica de rgimen municipal en 1978, luego de un largo debate sobre su conveniencia. En el Chile de Pinochet se aprobaron reformas de reforzamiento municipal, en la perspectiva de una mayor eficiencia y eficacia, ms no en la va de la autonoma y la democratizacin.

relacin con la democracia y, finalmente, cerraremos con comentarios de crtica, interrogantes y advertencia acerca de las posibilidades de la relacin en estudio. A. Sobre la conceptuacin de la relacin estado-sociedad y las visiones en Amrica latina Dos grandes fenmenos han marcado la transformacin del estado contemporneo en el siglo XX. Por una parte, en las tres dcadas de postguerra, el viejo estado liberal se convirti en el estado social, segn lo cual esta nueva cualidad de estado debera intervenir activamente en la correccin de las disfuncionalidades de la sociedad ms all del rol regulador que le asignaban las ideas liberales. De esta manera, nos expona Garca Pelayo (1980)28, si el estado social estructura y reestructura a la sociedad y afecta los intereses de grupos especficos, a su vez estos han de estar interesados en influir la poltica del estado y en interpenetrar sus centros de decisin. En palabras de Garca Pelayo, la tendencia era a la estatizacin de la sociedad y a la socializacin del estado. All tena lugar el fenmeno de difuminacin de los lmites entre ambas esferas. En esta nueva poca, el estado asume la procura existencial de la generalidad de los ciudadanos como condicin para el desarrollo y reproduccin del sistema econmico, para lo cual asume una forma histrica superior de la funcin distribuidora: se convierte en un gigantesco sistema de distribucin y redistribucin del producto social cuya actualizacin afecta a la totalidad de la economa nacional, a las policies de cualquier especie y a los intereses de todas las categoras y estratos sociales (Op. cit. : 35). Tiempo despus, en las postrimeras del siglo XX, se estar discutiendo acerca de las transformaciones del estado, habida cuenta de la crisis abierta y prolongada del estado social, en funcin de dos realidades: hacia arriba, la bsqueda de estructuras de poder pblico ms amplias que el estado nacional y hacia abajo, el replanteo de las instancias de poder. Si bien , como lo estudia Parejo Alfonso (1998), el estado nacional continua siendo la pieza bsica de la estructura total del poder pblico y del ordenamiento jurdico pues retiene la soberana constituyente, pasa progresivamente a estar construido sobre la base de una soberana compartida con los dos nuevos espacios de lo pblico: lo extra-nacional y lo local. En esta segunda perspectiva la que nos interesa para el presente trabajo-, las estructuras del estado han tendido a un
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Este importante estudio del profesor Manuel Garca Pelayo estuvo centrado en el estado y las sociedades de los pases capitalistas desarrollados. Sin embargo, la universalidad de sus observaciones son aplicables a los pases latinoamericanos, regin en la cual se adapt el naciente estado social a una manera de welfare state latino, conducido, econmicamente, bajo el modelo de crecimiento hacia adentro y en lo poltico, en funcin del modelo nacional-populista mayoritariamente autoritario.

acercamiento del poder pblico al ciudadano como una manera de asegurar la transparencia y la democracia. De all que, advierte Parejo, la subsidiariedad presente en este fenmeno de reconversin estatal, procura preservar el pluralismo territorial al ofrecer la clave para la articulacin del poder pblico descentralizado. Esta distribucin territorial del poder no es objetiva: se resuelve en arreglo especfico dentro de relaciones complejas entre instancias institucionalizadas, colectividades o grupos sociales territoriales (Op. cit. : 15). En Amrica latina, la crisis de los modelos de estado haba conducido a una fuerte mutacin desordenada y errtica. Si bien las polticas de ajuste en marcha en Latinoamrica buscaban la implantacin de un modelo racional que facilitara un acuerdo entre instrumentos-medios y resultados, las mismas, como lo sealaran Bonifacio y Salas (1992) se basaban en medidas incrementales que no necesariamente expresaban una representacin plena de valores e intereses societales. De esta manera, la definicin sustantiva de las nuevas relaciones entre el estado y la sociedad tendran que pasar, entre otros factores, por la promocin sistemtica por parte del estado de la libertad de organizacin y gestin de la comunidad de los intereses afectados, a la vez que se impona el aseguramiento de una mayor transparencia en el camino de lograr una participacin responsable que garantizara niveles de solidaridad y justicia social. Se tratara, en consecuencia, de definir e impulsar las modalidades de subsidiariedad tanto en lo regulativo como en lo productivo y distributivo, que forjaran una relacin estado sociedad sobre la base de formas asociativas libres que, a su vez, reforzaran el tejido social. Uno de los expedientes que estarn ms a la mano para forjar ese nuevo modelo de relaciones en Amrica latina, estar representado en el discurso sobre la participacin ciudadana. Tal como lo explica Nuria Cunill (1991)29, dicho discurso emerge en Latinoamrica, justificado por factores mltiples y complejos: la tendencia a la despublificacin y sustitucin de la participacin poltica, la necesidad de control de la administracin pblica, el consenso para reformar al estado en crisis y, sobre todo, la profundizacin de la democracia. La participacin ciudadana, como expresin operativa de las relaciones estado-sociedad, se poda visualizar en dos planos. En el plano poltico, refera a la macroparticipacin en procesos de orden pblico, a nivel de las
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Los trabajos de Nuria Cunill son pioneros en el pensamiento latinoamericano sobre el tema de la participacin ciudadana. Esta lnea de pensamiento ha tenido gran impacto en la reflexin latinoamericana de los ltimos quince aos, sobre todo a la luz de la idea de la publificacin del estado y de la gestin pblica.

polticas pblicas sectoriales y en el mbito de materias cercanas al ciudadano. En la vertiente de la gestin pblica, la participacin reasociaba a los procesos consultivos, de ejecucin de actividades o en los referido a la regulacin y fiscalizacin de la administracin pblica. Por lo general, y de manera dominante, la participacin estaba institucionalizada desde la perspectiva de la oferta oficial tanto en el mbito de las polticas nacionales y regionales, como en el campo de lo municipal y, particularmente, de lo social. En estas ltimas, tericamente, era posible encontrar formas de participacin directa, de consultas, de poder compartido, teniendo a la comunidad como fuente de consulta y recursos, con organizaciones de base presentes en la planificacin y gestin de programas sociales. Si bien era deseable la existencia de una oferta desde el estado, tal participacin posea, al menos dos limitaciones fundamentales: por una parte, no se cumplan las condiciones bsicas para una participacin que apuntara hacia una intervencin real en la elaboracin de las opciones de inters pblico y, por la otra, ntimamente atada a la anterior, en la mayora de los casos, es el estado quien decide la legitimidad de los interese de los grupos sociales y determina el acceso diferencial que cada uno tiene a sus centros de decisin(Op. cit: 187). Por tales razones, conclua Cunill, no era posible visualizar esfuerzos sistemticos que permitieran repensar las tradicionales formas de participacin ciudadana, lo que dificultaba la contribucin de los medios existentes de relacin estado-sociedad a la democratizacin de Amrica latina. Pocos aos ms tarde, Cunill (1995) abogara por un abordaje de las relaciones estadosociedad en Amrica latina, que permitiera ir ms all de los enfoques autocentrados en la relacin misma, sin una perspectiva que las transformara y le confiera sentido a la reivindicacin de la sociedad civil. Advirtiendo que no necesariamente la generacin de mecanismos de participacin social estimula la organizacin social, sino que puede devenir en desarticulacin del tejido social y/o fortalecimiento de las asimetras en la representacin social, redundando en el debilitamiento de la sociedad civil (Op. cit: 39), la bsqueda de nuevos modos de relacin estado-sociedad remitan, inexorablemente a la siguiente interrogante: cmo el Estado puede desarrollar condiciones favorables para la accin privada, que preserven a la vez la autonoma social y el ejercicio de la responsabilidad pblica? (Ibidem: 49).

La reflexin sobre la rearticulacin del estado y la sociedad, a propsito de los procesos de democratizacin en marcha en Amrica latina, haba entrado en el terreno de las dudas cuando no de las frustraciones, desde el momento en que las ofertas de participacin y presencia ciudadana en los asuntos pblicos, continuaban circunscritas tanto en el plano del control del estado como en el de la instrumentalizacin por la va de la oferta de los programas de ajuste, sobre todo en el campo de lo social. En medio de ello, continuaba impulsndose la descentralizacin como medio para crear un ambiente institucional ms transparente y de mayor acceso a los ciudadanos, que permitiera superar las limitaciones de participacin conocidas hasta mediados de la dcada del noventa. Dentro de la modernizacin del estado social, habrn surgido diferentes lecturas acerca de la recomposicin de los actores sociales sobre todo alrededor de la definicin y ejecucin de los programas sociales en boga. Se poda definir, como lo asienta Hopenhayn (1997) un mapa semntico de supuestas oposiciones polares: focalizacin (vs.) universalismo, eficiencia social (vs. ) burocracia estatal, gestin descentralizada (vs.) centralismo y verticalismo y participacin democrtica (vs.) Paternalismo y/o clientelismo (p.76). Tal polaridad encerraba riesgos, sobre todo el del atrincheramiento ideolgico el cual limitaba el anlisis de la confluencia de la crisis del estado social, el ajuste fiscal y la emergencia de los procesos democrticos y sacrificaba el sentido y los valores que deberan regir los proyectos de futuro en Amrica latina. No bastaba entonces con apelar a la fuerza semntica de trminos agiornados como gestin y descentralizacin (op. cit. 78); era necesario ampliar la reflexin para reformular la poltica social en el marco de una articulacin entre el desarrollo social y el desarrollo econmico. Reconocindose entonces la existencia de nuevos sujetos sociales en la relacin estadosociedad en Amrica latina, sera indispensable establecer criterios para la construccin de un nuevo espacio pblico que propiciara el desprendimiento de lo pblico de lo estatal. En la lnea de pensamiento de la democracia participativa, Restrepo (1997) abogaba por opciones alternativas de participacin que alteraran el foco de la participacin, pasando de la discusin sobre el cmo y ubicndose en el para qu. En esta idea, Restrepo propondra pasar de la participacin slo focalizada en las polticas de reproduccin social (en general, prestacin de servicios y generacin de ingresos) y ampliar sus bases hacia el rgimen de propiedad, asignacin de los principales recursos, la orientacin del desarrollo y las polticas macroeconmicas, terrenos tradicionalmente

propiedad del estado. Este paso supondr, en consecuencia, el fortalecimiento de la sociedad civil y de las organizaciones de base, as como la adecuacin de los procesos de participacin con miras al reconocimiento de la autonoma de la esfera de lo civil. Lamentablemente, anotaba Restrepo, la participacin social no arrojaba grandes realizaciones, especficamente en el caso colombiano, pas objeto de su estudio.

Nada halagador el panorama para un cambio de las relaciones estado-sociedad en Amrica latina, sobre todo por la persistencia de los patrones patrimoniales y autoritarios, acompaados ahora por las polticas liberales de nuevo cuo las cuales, al decir de muchos, particularmente de quienes suscriban las tesis postmarxistas, no hacan otra cosa que profundizar los cnones de dominacin de los grupos sociales preteridos por parte del estado, asistiendo a una gran fragmentacin del tejido social. Cul va escoger para superar el escollo de un estado nada dispuesto a conceder autonoma a los espacios ciudadanos? La respuesta sera la reivindicacin de la sociedad civil. Desde ella, y para ella, se debera transitar un largo pero prometedor camino hacia el fortalecimiento y cambios de patrones de las organizaciones sociales, las cuales buscarn la fuerza de la ciudadana como norte de la sociedad latinoamericana. Al respecto, Gmez Calcao (1997), en su revisin histrica de las perspectivas de la ciudadana en Amrica latina, afirmar que la misma se constituy en Amrica latina centrada en el estado, pero hoy trata de recentrarse en la sociedad civil (p. 31). Por ello, se deber ir hacia la superacin de las incompletas, sesgadas y frgiles formas de inclusin de Amrica latina y proyectarse hacia la idea de ciudadana como complejo de derechos y deberes, lo que redefine las bases del ejercicio de la ciudadana con un rol decisivo de la sociedad civil. Esta apuesta ciudadana siempre tendr el riesgo de una adaptacin de clientelismo a las nuevas condiciones que reclaman los sujetos de ciudadana, con la consecuente disminucin de transparencia en las relaciones entre el estado y la sociedad civil. Esta realidad inocultable slo podra enfrentarse con la permanente reconstruccin de los actores sociales alrededor de principios de autonoma y responsabilidad (con lo cual se) podr asegurar la superacin del dilema entre el estatismo paternalista y el individualismo disgregador (Op. cit:32).

As entonces, el papel de la sociedad civil en la bsqueda de nuevas relaciones de ella con el estado, se adueo de la discusin. Ello llevar a la Banca Multilateral a incorporarla con protagonismo. Para la Conferencia Norte-Sur de 1996, Reilly (1996)

asesor del BID, describiendo algunas impresiones sobre esta entidad respecto a la cambiante configuracin del estado, el mercado y la sociedad, afirmar lo siguiente: ..y lo ms importante desde mi propio punto de vista, que es un banco de desarrollo que est descubriendo las posibilidades de los ciudadanos y de las entidades de la sociedad civil (..) Actualmente, a mi juicio, no existe una formulacin de paz social sin una nueva formulacin terica y una reelaboracin del papel de los ciudadanos (p. 1). Ciertamente, por esa poca, el BID afirmaba que, hablando sobre Amrica latina, Un comn denominador ha sido la modificacin substancial del papel del estado en trminos de su tamao, el carcter de sus intervenciones y su relacin son el mercado y los diferentes agentes econmicos () De manera simultnea, se aprecia en la regin una tendencia generalizada al establecimiento de regmenes polticos democrticos (). Los dos procesos antes referidos han conducido a un cambio substancial en la relacin del estado con la sociedad civil () han ensanchado el mbito de responsabilidades de la sociedad civil (S/F:7)30. En funcin de este diagnstico, el Banco Interamericano concluir que el fortalecimiento de la sociedad civil forma parte del objetivo central de las polticas de aumento del Octavo Aumento de Recursos del BID orientadas a promover una estrategia integrada de desarrollo, la modernizacin del estado y la consolidacin del sistema democrtico(Op. cit.: 17).

La sociedad civil y el discurso a su alrededor se impuso en Amrica latina. Por ello, el Congreso Anual de ADLAF31, celebrado en octubre de 1997, dedicara su discusin a la sociedad civil latinoamericana y al respecto se dira que El resurgimiento de la sociedad civil se encuadra entonces en el tringulo formado por el nuevo papel del estado a desarrollar en Amrica latina, un adecuado funcionamiento de los partidos polticos y la extensin de una nueva cultura poltica en la ciudadana (Hengstenberg et. al 1999:13). Por ello, La sociedad civil a pesar de la ambigedad del trmino se ha convertido no solamente en una referencia de las discusiones polticas, sino que tambin ha abierto nuevos espacios para la realizacin de identidades e intereses (Op. cit: 17). Este renovado entusiasmo por la sociedad civil, por supuesto, no slo era una
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El documento referido del BID no presenta fecha de edicin,. Sin embargo, es posible deducir, por su contenido, que el mismo apareci alrededor de 1996-1997. 31 La Asociacin Alemana de Investigacin sobre Amrica latina (ADLAF) se reuni en Boguense/Brandenburg entre el 29 al 31 de octubre de 1997. Producto de este Congreso se deriv una importante obra que contiene una larga lista de artculos sobre la sociedad civil latinoamericana de autores latinos y alemanes, desde diversas perspectivas. La misma expresa la preocupacin intelectual y poltica sobre el tema de la sociedad civil y su relacin con el estado para este momento.

realidad de Amrica latina. Se trataba de una apelacin, como lo afirmara Salazar (1999), que vena a llenar el vaco de los mapas cognitivos, obsoletos y caducos, dejados por el fin de la guerra fra. Por ello, la idea de sociedad civil expresaba sentimientos comunes en las diversas experiencias democratizadoras, desde las sociedades que estuvieron sometidas a sistemas totalitarios hasta los regmenes populistas y personalistas. Si bien la emergencia de las organizaciones civiles en Amrica latina tributarias de los movimientos sociales de los ochenta, ahora bajo la denominacin renovada de sociedad civil, se haba convertido en un factor de esperanza para la ampliacin de las bases democrticas, continuaba rondando el fantasma del patrimonialismo y de las autocracias como cultura poltica dominante. No cualquier relacin entre la sociedad civil y el estado llevara al desarrollo de una nueva ciudadana. No bastara con el fortalecimiento de las organizaciones civiles como medio para alterar las viejas y tradicionales relaciones con el estado32. Habra que preguntarse, por una parte, sobre cules instituciones que conectan a la sociedad civil con el estado fomentara los valores democrticos y, por la otra, por cules seran las condiciones que fomentaran una accin ciudadana efectivamente democrtica. La respuesta a la primera interrogante, fundamental en el pensamiento poltico moderno, ha sido la misma: son aqullas que responden a las instituciones constitucionales propias de una democracia liberal. Sin embargo, argumenta Chalmers (2001), las elecciones y el sistema judicial no pueden soportar la nica carga de responsabilidad como vnculo con los ciudadanos. Existe un conjunto de instituciones de segundo nivel que moldean el acceso ciudadano a las decisiones del estado33. A la luz de la explosin contempornea de organizaciones civiles, la cuestin por resolver es la forma en que estas organizaciones y sus redes resultantes se incorporan en el proceso poltico, en el Estado (toda vez que) La geografa de la representacin poltica y de la accin pblica se ha modificado(p. 171). En el esquema de la participacin
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En Venezuela fueron creadas en los ochenta varias organizaciones civiles liberales que alcanzaron un buen nivel de desarrollo y autonoma respecto al estado. Al respecto Garca Guadilla y Roa (1997), advirtieron como, a pesar de la potencialidad de las mismas para transformarse en un actor autnomo, tendra que sortear dos obstculos: por una parte, los rezagos corporativistas, burocrticos y partidistas existentes en el Estado y en el sistema poltico (74) y, por la otra, la arraigada cultura poltica paternalista, extendida en amplios sectores de la poblacin (74), situacin que restringa el radio de accin para modelar una cultura con valores liberales. 33 Chalmers las agrupa en cuatro espacios de accin: estructuras legales que moldean las formas de las asociaciones civiles, la profesionalizacin de los participantes en un campo de la poltica, un sector de servicios que moldea la formacin de estas instituciones y los procedimientos y espacios para la consulta popular.

clsica, sobresalen tres formas dominantes: el clientelismo, el corporativismo y el partidismo, regmenes no excluyentes que representan tipos ideales en la dinmica poltica moderna y de la relacin entre el estado y la sociedad civil. Estos patrones, al debilitarse, como de hecho ha sucedido, dan paso a la presencia de un tipo de rgimen abierto de participacin en red.Este patrn, advierte Chalmers, no garantiza, por s slo, una mayor democracia. Habr entonces que analizar detenidamente el funcionamiento de las instituciones de segundo nivel adaptadas a las demandas y necesidades de las redes, con miras a ampliar el acceso de los ciudadanos a las decisiones del estado. En la perspectiva de la accin ciudadana, Lechner (2000) se preguntara al comienzo del siglo XXI si sera posible transformar el capital social en capacidad de accin ciudadana. La accin ciudadana, ciertamente, estaba bloqueada; existan duras limitaciones para que los ciudadanos pudieran expresar sus sueos34, a pesar del inmenso deseo de cambio que los embargaba. Una manera fecunda para superar aquella limitacin, para superar la dialctica entre individuacin y socializacin, sera el concepto de capital social, entendido como la trama de confianza y cooperacin desarrollada para el logro de bienes pblicos( 10).Siendo el capital social una relacin y un recurso, ser necesario entonces crear las condiciones para que, a pesar del predominio de relaciones clientelares y oportunistas, puedan existir inventivos para una accin colectiva que fomente la confianza generalizada. Con ello, sera factible contrarrestar las formas dirigistas de intervencin poltica, en la medida en que el capital social se transforme en capacidad de accin ciudadana35. Para Lechner, ese ser el problema de fondo a resolver en los tiempos venideros de Amrica latina.

La accin ciudadana se ha planteado, entonces, como una superacin de los mecanismos de participacin afines al perodo nacional-populista latinoamericano, tiempo en el cual, el reclamo resultante apunt hacia el derecho al reconocimiento de la diferencia y la valoracin de la diversidad36. Sin embargo, habindose avanzado en tal reconocimiento,
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El trabajo de Lechner se fundamentaba en el caso chileno y los problemas actuales de desidentidad dentro de la modernizacin. Sin embargo, la trascendencia de sus planteamientos los hacen vlidos para Amrica latina. 35 Lechner cita a Peter Evans (p.18) quien plantea la necesaria complementariedad entre el mbito local y las instituciones gubernamentales, interaccin que debera estar enraizada en las redes sociales de base. En esa lnea de pensamiento, Lechner advierte que la descentralizacin de la gestin pblica, para ser efectiva, deber estar fundamentada en una vigorosa accin ciudadana. 36 Este reclamo de reconocimiento a la diversidad, se encuentra en la base del origen de la descentralizacin latinoamericana. Como ya se ha comentado, la descentralizacin, al ir de la mano de la

se requiere de la presencia de una ciudadana activa como una socializacin del conocimiento entre los miembros de la sociedad, construida va accin comunicativa entre actores y sujetos sociales. En ese marco, observa Caldern (2002), resulta fundamental que los ciudadanos latinoamericanos reivindiquen el manejo de los cdigos de la modernidad( 18). Es decir, perseguir la ciudadana activa supone, en el caso de Amrica latina, enfrentar los problemas de pervivencia de la cultura poltica organicistaautoritaria, la debilidad de las instituciones y la limitada capacidad del sistema de actores (op. cit.).

No es poca la elaboracin que sobre el futuro de la relacin estado-sociedad civil ha proliferado en los ltimos quince aos en (y sobre) Amrica latina. Mientras la reflexin continuaba, cientos de miles de organizaciones de base, con diferentes escalas territoriales y diversidad de intereses sectoriales, hacan vida en la regin. La extensin organizacional de la sociedad civil con referente territorial, ha tenido que enfrentarse a las limitaciones propias de la profunda herencia de la cultura poltica contra la cual todas las posturas conceptuales han insurgido desde hace dcadas. Sin embargo, ellas continan el quehacer del mundo de la vida sin ni siquiera saber, la ms de las veces, si, efectivamente, ese quehacer conduce a una nueva ciudadana. De qu y sobre quienes hablamos cundo nos referimos a esa diversidad? El siguiente captulo intentar ofrecer un panorama al respecto. B. La relacin estado descentralizado-sociedad territorial latinoamericana: casos y realidades Una de las tareas del proyecto, dentro del objetivo relacionado con el estado del arte en Latinoamrica, fue la de aproximarse a un conocimiento de distintas formas de gestin entre organizaciones territoriales y el estado descentralizado. Por supuesto, se requera un arqueo bibliogrfico para tal propsito que facilitara dicha aproximacin. El resultado de este intento fue sorpresivo: si cualquier interesado en la materia introduce las palabras clave en cualquier buscador por Internet, se encontrar con una temtica que posee ms de medio milln de registros slo para Amrica latina. Hubiera sido una tarea fascinante ordenar los temas y los casos de gestin territorial; sin embargo, ese cometido requiere una inversin de tiempo que quedaba fuera del alcance del proyecto.

democratizacin latinoamericana, es producto de reivindicaciones territoriales en un momento en el cual se asiste a la expansin de las organizaciones de base y de desarrollo, interesadas en replantear la relacin con el estado.

Se acudi a una fuente que ofrece registros confiables y sistematizados: el Sistema de Informacin del CLAD, el SIARE, institucin que nos brind su apoyo para obtener los documentos sobre la materia37. De all se revisaron alrededor de doscientos documentos de los cuales, finalmente, se seleccionaron sesenta y ocho que han servido para elaborar cuadros sntesis de casos de gestin para algunos pases ( Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Mxico, Nicaragua, Repblica Dominicana, Panam, Per, Uruguay).Los cuadros sntesis se encontrarn en el anexo n 1 al final del presente informe. Adicionalmente, se acudi a varios estudios que analizan realidades de gestin estadosociedad civil, en los cuales se formulan hiptesis sobre el comportamiento de la relacin en cuestin. As, en funcin de la documentacin referida, se presentan los resultados ofrecidos. B.1. Expansin organizativa de la sociedad territorial Como se anunci anteriormente, es tarea poco menos que imposible dar cuenta del inventario de organizaciones territoriales existentes hoy da en Amrica latina. Se pudiera afirmar que son varios cientos de miles, a juzgar por el hecho de que solamente en Venezuela nos podramos aproximar a las sesenta mil38. Pensemos en la dimensin del nmero de organizaciones en Brasil, Mxico, Colombia o Argentina, para citar los cuatro pases con mayor poblacin. Interesa entonces no tanto saber con exactitud o siquiera con aproximacin cuntas son, como conocer de su presencia e influencia activa en la rearticulacin constante entre el estado y la sociedad civil, relacin en la cual la expresin territorial aparece como un factor fundamental. Albert Hirschman se apart por un corto tiempo de su intensa labor de elaboracin conceptual y se dedic en unas vacaciones sabticas de 1983 a recorrer un conjunto de experiencias de organizacin popular de Amrica latina. En la obra por el elaborada (1984) producto de su recorrido de catorce semanas, el autor expresa su asombro por lo encontrado: en Amrica latina exista un cuadro complejo de desarrollo popular, el brote de un nmero importante de organizaciones intermedias que participaban en la ayuda a las personas de menores recursos y, en funcin de ello, especula sobre los efectos sociales y polticos de lo que el denomina una densa red de esfuerzos por el desarrollo popular.
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Organizaciones

de

tierra,

centros

educativos

urbanos

rurales,

El proyecto agradece el apoyo irrestricto del Centro de Informacin del CLAD para la obtencin de los documentos necesarios en esta materia. Sin duda alguna, este Centro es uno sino el ms completo de Latinoamrica en lo que concierne a estudios sobre la gestin pblica de Amrica latina, adems de poseer una alto nivel de desempeo en el manejo de la informacin. 38 En los seis estados de la muestra de este proyecto, se ha estimado un total aproximado de 20000.

microempresas, academia de mujeres, cooperativas, promocin comunitaria cultural y deportiva, desarrollo de vivienda y desarrollo econmico y social, fueron vistas y analizadas en aqulla incursin cuando apenas comenzaba la democratizacin de Amrica latina. A pesar de los avatares de los regmenes autoritarios, ese movimiento de base, de corte territorial, pudo avanzar, segn Hirschman, por causa de su naturaleza descentralizada y pluralista. Esta peculiaridad en la extensin de la sociedad civil territorial pudiera tratarse de una corriente mundial, pues un movimiento similar parece estar desarrollndose en la India(116). En esa mirada, Hirschman refera lo que Chandra Shekhar, poltico hind en ascenso, pensaba al respecto de la proliferacin de grupos sociales activistas en la India: Las previsiones de la ciencia poltica dicen que hay miles de tales grupos que forman un movimiento descentralizado en lo que es una sociedad descentralizada. Afirman que el activismo social est ocupando el vaco dejado por la decadencia de otras instituciones polticas(p.116). Albert Hirschman vea el nacimiento y desarrollo de un muy diverso esfuerzo local por reducir la distancia entre una gran masa poblacional latinoamericana respecto a lo que se tenan como derechos de todos y, segn el autor, era la fuente de enormes tensiones en el continente39. La crnica y anlisis referidos, se suscitan en una poca en la cual coincidan tres fenmenos en Amrica latina: un movimiento hacia la democracia, otro hacia la consolidacin de redes sociales, sobre todo locales, y una apertura hacia la descentralizacin del poder. Casi un cuarto de siglo despus de las impresiones referidas, la extensin de organizaciones territoriales, tanto de base como Ongs de desarrollo, forma parte del diagnstico y estrategias en todos los pases latinoamericanos. La Fundacin Interamericana, al evaluar sus programas luego de veinticinco aos en Amrica latina, determin como ms de seis mil organizaciones no gubernamentales en cuatro pases (Ecuador, repblica Dominicana, Costa Rica, Uruguay), la mayora de base local, haban incorporado metodologas innovadoras para tratar de interactuar con el estado. Al respecto, resaltaba Ritchey-Vance (1996) como resulta especialmente interesante en
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Como se sabe, la preocupacin central de Hirschman a lo largo de su historia intelectual como economista, ha sido buscar respuestas a la pregunta Cules son los caminos por los que se llega al desarrollo?. En ese sentido, el inters del autor por estudiar la emergencia de un fenmeno social basado en redes de mltiples organizaciones sociales locales en Amrica latina, responde a la bsqueda de respuestas a aqulla pregunta. Hirschman crey que ese fenmeno era un nuevo camino que la sociedad abra en su infinito afn por mejorar sus condiciones de vida. No por casualidad, el epgrafe con que se inicia la obra citada es el siguiente: el deseo de mejorar nuestra condicinllega con nosotros desde el tero y nunca nos deja hasta que bajamos a la tumba. Adam Smith, La riqueza de las naciones.

esta poca de democratizacin y descentralizacin el grado en que las organizaciones donatarias de la Fundacin interactan con los gobiernos y otras entidades de la sociedad civil a nivel municipal y nacional (7). Para el caso venezolano, Lugo (1996), en entrevista realizada a Mireya Vargas de la ONGs Socsal, apuntaba que, si bien en los aos ochenta haban surgido organizaciones comunitarias, es en la dcada de los noventa cuando se produce el surgimiento del mayor nmero de organizaciones comunitarias, lo cual coincida con el incremento de la pobreza y la implementacin de medidas compensatorias por parte del estado quien, finalmente, recure a la sociedad civil para enfrentar la crisis social del momento. En ese contexto, las Ongs de desarrollo deban abrirse a nuevos esquemas de trabajo donde lo local, por ser el escenario natural de muchas iniciativas, juegue un rol protagnico(op. cit. 7). Una de las principales reformas para la participacin ciudadana en Latinoamrica, fue la Ley de Participacin Popular boliviana de 1994. En atencin a la existencia de miles de organizaciones campesinas, indgenas y vecinales, extendidas por toda la geografa del pas, la Ley le confiri personera jurdica a dichas organizaciones de base, creando las llamadas Organizaciones Territoriales de Base (OTB). Se trataba, segn Campero (2000), de saldar una deuda histrica del estado boliviano con la poblacin crecientemente organizada y con mayor capacidad de presin. El IV Encuentro Nacional de iniciativas de Concertacin para el desarrollo Local efectuado en Lima por Red Per (2001), se desarrollo en medio del surgimiento, legitimacin e incremento de numerosas experiencias territoriales y temticas a lo largo de todas las regiones del pas (9). Para la Red Per, organizacin que aglutinaba para el momento cuarenta y siete iniciativas de concertacin distritales, provinciales y departamentales, la descentralizacin representaba la reforma democrtica ms importante del estado peruano, por lo cual haba que luchar desde la sociedad civil. Tratndose del momento en que se daba la transicin del rgimen autoritario de Fujimori hacia la apertura democrtica, era indispensable articular las iniciativas de concertacin social con el proceso de descentralizacin que estaba en puerta. En el trabajo elaborado por Ivn Mendoza y citado por Balln (2001: 79), se sostiene que en Per existan 7 redes sociales para 1985, aumentando a 26 en 1990 y para 1993 resultaba imposible llevar un registro de estas organizaciones. Para Balln, se trataba de una dinmica caracterizada por un crecimiento sostenido de organizaciones sociales, a

pesar de que su precariedad organizativa era parte de la fragmentacin que caracterizaba a la dbil sociedad civil peruana en los comienzos del siglo XXI. En Chile, el catastro de asociatividad elaborado en el ao por el Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD), haba registrado alrededor de ochenta mil asociaciones ciudadanas, sin incluir las organizaciones religiosas (Citado por de la Maza 2003:143). Muchas de tales iniciativas, todava son invisibles y de bajo nivel de influencia sobre el reconocimiento por parte de la comunidad poltica. Por ello, afirma de la Maza, si bien es importante el registro de tantas formas asociativas, la existencia de mltiples acciones asociativas microlocales no empodera realmente a la sociedad (op. cit.: 143). De all que sea necesario pasar de las expresiones organizativas hacia la innovacin. En toda Amrica latina ser posible, entonces, encontrarse con fenmenos de organizacin social, sobre todo de base local, como expresin de cambios sustantivos en la configuracin ciudadana para acceder a los asuntos pblicos comandados, tradicionalmente, por el estado. A su vez, tal explosin de formas asociativas y de su imbricacin en redes sociales, es un fenmeno mundial que marca la pauta en la formacin de nuevos perfiles ciudadanos. Una buena expresin de lo que sucede, lo representa el Congreso Mundial de Redes Ciudadanas que se realiza desde el ao 2000, con el patrocinio de Global CN Partnership, una alianza de redes ciudadanas de Europa, Estados Unidos, Canad y Amrica latina.. En su segunda versin, ao 2001, realizado en Buenos Aires, la discusin estuvo centrada en la formacin de redes por la va digital, sobre las cuales se dira que son ms que una simple Web, pues son nuevas formas asociativas que aprovechan las nuevas tecnologas por parte de actores locales (una asociacin, una ciudad, un barrio, una comunidad indgena, una librera, un club de jvenes o de mujeres), as como actores nacionales y hasta globales, con el propsito de producir una transformacin social, sea en forma de desarrollo econmico, una mayor participacin ciudadana o una menor exclusin social(Global CN 2001: 2). Existe pues una expansin de organizaciones en todos los pases del mundo. En el caso latinoamericano que nos ocupa, esta expresin organizativa, vinculada con diversos temas e intereses, posee una ntima relacin con la accin del estado desde donde, tradicionalmente, se ha formulado la oferta programtica para la inclusin de intereses en las decisiones pblicas. Otrora se trat de modelos corporativos anclados en las grandes organizaciones de inclusin partidos, sindicatos, gremios empresariales -, que canalizaban las expectativas colectivas. Hoy se trata de organizar una nueva articulacin

Material propiedad del CENDES Reproducidos con fines acadmicos

entre el estado y la sociedad a partir de la constatacin de que ya no es posible mantener exclusivamente aqul modelo, sino que se deben abrir mltiples y diferentes canales de acceso que pudiera cumplir con las expectativas de la explosin organizativa referida en los comentarios anteriores.

El esfuerzo latinoamericano al respecto es notable, a juzgar por la proliferacin de ofertas de espacios que pretenden articular al estado con la sociedad civil. Tal esfuerzo se observa, sobre todo, en los niveles territoriales de gobierno, sobre todo desde el inicio y desarrollo de los procesos de descentralizacin en todo el continente. En el siguiente apartado, dedicaremos un espacio a presentar, sin pretensin exhaustiva alguna, un conjunto de experiencias de relacin estad descentralizado- sociedad territorial en varios pases latinoamericanos. B. 2. Realidades en la relacin estado-sociedad: la oferta desde el estado Brasil ha obtenido renombre en materia de rearticulacin entre el estado y la sociedad en la ltima dcada, producto de dos realidades que sirven de patrn para otros pases. Por una parte, el establecimiento de un marco regulatorio de tales relaciones y, por el otro, la introduccin del presupuesto participativo como instrumento de

democratizacin de las decisiones locales.

En el ao 1999, el parlamento brasileo aprob la Ley 9.790/99 que calific a las personas jurdicas de derecho privado sin fines de lucro, como Organizaciones de la Sociedad Civil de Inters Pblico (OSCIP), a partir de un consenso logrado entre organizaciones de la sociedad civil, el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Legislativo. Esta iniciativa parti del Consejo de la Comunidad Solidaria40 en 1997, instancia que se propuso reformular el marco legal del Tercer Sector, tal como lo seala Ferrarezi (2001). Haber llegado a este acuerdo, fue producto de un largo camino recorrido en Brasil desde la dcada del ochenta, cuando se inicia el debate sobre la reforma del estado cuyos ejes eran la democratizacin, la equidad y la descentralizacin, siendo el principal reto la superacin del patrn de intervencin estatal. No ha sido fcil la prctica de la Ley. Representando un adelanto en la concepcin del inters pblico, el instrumento todava no termina de ser asimilado tanto por el estado como por la

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Este Consejo tiene como objetivos los siguientes: disear e implantar programas innovadores en la asociacin estado/sociedad; desarrollar iniciativas para el fortalecimiento de la sociedad civil y promover la interlocucin poltica sobre temas estratgicos de desarrollo social (Op. cit)

sociedad civil. En ello incide la larga tradicin clientelar, patrimonial y corporativa presente en las polticas pblicas. En el mundo de lo local, el Presupuesto Participativo (PP) que ha promovido la Prefectura Municipal de Porto Alegre desde 1989, se ha convertido en una modalidad de gestin pblica que ha fungido como modelaje para muchos municipios de Amrica latina. El PP se encuentra asentado sobre una estructura y un proceso de participacin de la poblacin, en funcin de tres principios bsicos: reglas universales de participacin; un mtodo objetivo de definicin de recursos de inversin y un proceso decisorio descentralizado (Fedozzi citado en Araujo 2001:241). El PP de Porto Alegre es reconocido como una experiencia de ampliacin de la participacin de la poblacin en los procesos decisorios. Por ello, siendo un instrumento que propicia la apropiacin de la cosa pblica por parte de los ciudadanos, a pesar de sus limitaciones y mculas (de las cuales se hablar en el siguiente apartado), el PP le ha conferido alto grado de legitimacin a las autoridades locales que haban logrado hasta el ao 2000 el triunfo electoral en cuatro mandatos consecutivos.

El caso antes referido es apenas una muestra de la proliferacin de medios e instrumentos para la participacin en al mbito local, que desde el estado o a travs de acuerdos con la sociedad civil han sido puestos en prctica en Latinoamrica. Audiencias pblicas, cabildos abiertos, leyes de participacin ciudadana, promocin del voluntariado, revocatorias de mandato, referndum (Ziccardi 1999; Spehar 2001), son parte de la lista de instrumentos que se agregan a los presupuestos participativos para abrir la compuerta de la presin ciudadana en el mbito territorial del estado. En el mbito municipal, la Ley de Participacin boliviana ha incentivado la conformacin de diferentes espacios de articulacin de la sociedad civil con el estado. Los Comits de Vigilancia de la gestin pblica, por ejemplo, funcionan como un instrumento de apoyo a las Organizaciones territoriales de base (OTB), creadas por la Ley. A su vez, al instituirse la planificacin municipal participativa, se ha propendido a la elaboracin de planes operativos y planes de desarrollo municipal bajo la regla de la participacin en su elaboracin (Thevoz y Velasco 1998; Molina 1997 a; Molina 1997 b; Barbery 1997;Verdesoto 1998). Los Consejos de clientes, las clulas de planificacin, los Foros ciudadanos, los Comits consultivos y de usuarios, son parte del instrumental de consulta y participacin de la poblacin en los municipios chilenos (Nnez 2001). En este caso, el proceso se

encuentra orientado hacia la captacin de los problemas y necesidades de los usuarios de los servicios pblicos, con miras al mejoramiento de su calidad. Colombia, con una dilatada tradicin municipalista, tambin muestra una amplia gama de medios para la articulacin de la sociedad con el estado. En Cali y Armenia, por ejemplo, los gobiernos locales se afianzan en la formulacin de polticas pblicas sociales dentro de una perspectiva de descentralizacin de las decisiones (Varela 2000). De igual manera, el plan local de desarrollo participativo es de obligatorio cumplimiento en los gobiernos locales colombianos, en funcin de la instrumentacin de talleres temticos participativos, adems de que la Ley 134 establece mecanismos de consulta popular como los cabildos abiertos, los Consejos de planeacin, las Juntas de educacin o los Comits de control de los servicios pblicos (Betancourt 2001; Londoo 1998). En el mbito de los gobiernos intermedios (provinciales, estadales, departamentales), tambin es posible sealar un conjunto amplio de medios de articulacin. En Argentina, pas con tradicin federal, la Provincia de Mendoza utiliza los Consejos Sociales departamentales como va para la concertacin. Sectorialmente, es posible encontrar Comunidades de Usuarios de Agua que participan en las inspecciones de cauces y en la administracin de la red de irrigacin. En esta provincia la Ley 23696 reconoci la presencia activa de individuos y sociedad en los asuntos pblicos, como una va para profundizar la reforma de la gestin pblica (Quesada 1999; Magnani 1992; Arroyo 1997). En Crdoba, la accin de las Ongs es reconocida como parte fundamental de la gestin pblica. As, existen instituciones de democracia semidirecta como la iniciativa popular, las consultas, la revocatoria o el referndum. De igual manera, el Consejo Econmico y Social de la provincia, acta junto con las mesas de concertacin como canales de control social sobre las instancias de poder (Rey 1992; Lpez 1997;Carrizo 1997). Tambin Mxico ha instituido medios de participacin en las entidades federales o estados. En el estado de Chihuahua, a partir de la descentralizacin del sistema educativo, fueron creados espacios de reflexin y discusin de propuestas de las agendas educativas con la sociedad civil, a partir de lo cual se inicia un proceso de autonomizacin de las unidades educativas con la presencia de los grupos civiles organizados de la entidad (Cavo Pontn 1998). Por su parte, en el estado de baja California, los Convenios de desarrollo Social, junto con los Consejos Agropecuarios, la Comisin para la promocin de las exportaciones o el Fondo de Financiamiento de las

Empresas de Solidaridad, son expresiones de medios de articulacin, desde la oferta del estado, entre sociedad territorial y estado (Mercado 1997). En Centroamrica han proliferado formas de articulacin estado-sociedad local. Los Consejos Escolares Directivos en Nicaragua (Rivarola et. al. 1998), los Consejos locales en Repblica Dominicana (Caldern 2001), los Consejos Provinciales y Juntas Locales en Panam (Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica 1990), los Consejos Locales de Desarrollo en Guatemala (Saldomando y Cardona 2005)41 o la propuesta de Contralora Ciudadana en el mbito local en El Salvador (Cummings 2002), representan apenas algunos ejemplos de variados esfuerzos en la direccin de revalorizar la dimensin territorial como espacio para ensayar el acercamiento entre la sociedad organizada y las estructuras de gobiernos descentralizados. Per reinici su camino a la descentralizacin en el ao 2002 con la eleccin de los Presidentes Regionales y la promulgacin de la Ley de Bases de la Descentralizacin, seguidas de la Ley que norma los Gobiernos Regionales y, posteriormente, en el 2003, la aprobacin de la Ley de Municipalidades. Se trat efectivamente de un relanzamiento poltico entusiasta que permiti, negociacin y presin de la sociedad civil de por medio, aprobar las figuras de los Consejos de Participacin Regional y de los Consejos de Participacin Municipal (Mascareo 2005 a). En ambos casos, la sociedad civil territorial posee presencia activa en la deliberacin e incidencia sobre las polticas y decisiones de cada nivel de gobierno. Para observar su cumplimiento, el Grupo Propuesta Ciudadana (2003; 2004), consorcio que rene once Ongs peruanas de gran peso en la vida nacional y regional, mantiene un programa de vigilancia y control ciudadano sobre la gestin regional. El propsito de este ambicioso programa es el de que la participacin ciudadana a nivel territorial se convierta en un mecanismo imprescindible para construir condiciones de gobernabilidad regional y local (Azpur 2003). En cada pas, en cada provincia o en cada municipio latinoamericano, es posible encontrar hoy da alguna expresin de oferta estatal para la incorporacin de grupos civiles organizados en la gestin descentralizada. Independientemente de las limitaciones y mculas que se hacen presentes al formularse la propuesta de participacin desde los aparatos de gobiernos, es necesario aceptar que algo est pasando, algn tipo de apertura ha ocurrido en las ltimas dcadas. Como todos

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Cuadros de las pginas 142-143: Guatemala, Honduras, Salvador, Nicaragua

sabemos, no se trata de una oferta gratuita ni voluntaria. Existe otra cara de la moneda que hace posible, de manera unvoca, que tales espacios tomen su lugar en la trama institucional y puedan avanzar ms all de las estrechas paredes del estado. B.3. Los espacios de participacin desde la sociedad civil territorial: la otra cara de la moneda La Organizacin Panamericana de la Salud, en el documento promocional de sus 100 aos, establece con claridad que los espacios de participacin para enfrentar los problemas de salud locales y definir las respectivas polticas pblicas, no pertenecen slo al gobierno local sino, sobre todo, a las comunidades y sus respectivos intereses. De all que el documento elaborado para tales efectos haya sido denominado Municipios y comunidades saludables (OPS 2002) y no como aos antes, cuando se haca referencia slo al municipio. Es un cambio lento pero visible. Por ello, se reconoce la existencia de una tendencia global hacia la descentralizacin de las polticas sociales, con un papel preponderante en el liderazgo de las autoridades locales pero con la corresponsabilidad de todos los ciudadanos y sus familias (Alleyne en OPS 2002: IV). Dnde comienza y dnde termina el espacio de estado descentralizado y la sociedad territorial en las polticas sociales y, particularmente, en las de salud?. No se ha ensayado una respuesta satisfactoria como no sea la de la construccin de espacios de corresponsabilidad. Pero, de nuevo, surge otra interrogante cundo comienza a perderse la autonoma de las organizaciones civiles en virtud de la mayor fortaleza del estado a la hora de la negociacin? Tampoco existe un lmite claro que no sea defendido con la idea de que la sociedad civil debe continuar avanzando en su nivel ciudadano para advertir y sortear los peligros que ello encierra. Esos son los retos que se advierte se estn asumiendo por el lado de la sociedad civil territorial latinoamericana.

Como bien lo explican Rofman y Fournier (2004), la expansin de programas de desarrollo local no se explica solamente como un efecto discursivo o producto de la difusin de las innovaciones. Este fenmeno est reflejando una redefinicin en las formas y contenidos de la intervencin social que hace que, finalmente, las organizaciones civiles sean sociales o empresariales -, se apropien de la dinmica del desarrollo local. All comienza a percibirse un cambio sustantivo en la direccionalidad de la oferta que ya no slo pertenece al estado o a los gobiernos, sino que comienza fluir desde los espacios ciudadanos. Las experiencias de promocin del desarrollo local que se registran actualmente en la zona noroeste del conurbano de Buenos Aires,

muestran como las iniciativas de articulacin entre los actores estatales y civiles, no provienen solo del aparato gubernamental ni tampoco, de manera exclusiva, del terreno de lo civil. La conjuncin del Municipio Moreno, la Universidad Nacional del Gral. Sarmiento y la experiencia comunitaria de los Aguante de la Cultura, hace pensar en una perspectiva diferente del problema. En ese sentido, una conclusin importante es la de que, a los efectos de la rearticulacin estado-sociedad vista territorialmente, no es posible sealar previamente cmo debera conformarse la instancia de articulacin local que lidere el proceso. La constitucin de este espacio, y la identificacin de los actores que lo conforman forma parte del mismo proceso de cambio (negrillas en el texto), y estas experiencias resaltan que cabe aportar a este proceso desde distintos mbitos institucionales: acadmico, de gobierno organizaciones sociales (op. cit: 217). Meses antes de promulgarse la Ley de Bases de la Descentralizacin de Per, La Red Per llev a efecto su V Encuentro Nacional, en abril de 2002. Con la presencia de ciento sesenta representantes de experiencias de concertacin provenientes de catorce regiones peruanas, el encuentro se desarrollo bajo el lema Construyendo la gobernabilidad democrtica desde los espacios regionales y locales (Red Per 2002). La sociedad civil reunida en este Foro, se haba propuesto objetivos muy concretos: la institucionalizacin de la Red y de los espacios de concertacin regional y local, la incorporacin de los planes concertados de desarrollo y los presupuestos participativos y la promocin de mecanismos de vigilancia ciudadana. En buena medida, aqullas propuestas fueron recogidas posteriormente por la Ley de descentralizacin, la de los Gobiernos Regionales y la Ley de Municipalidades. Este tipo de propuestas provenientes de los espacios civiles, parten de diagnsticos que esclarecen la futura accin para la incidencia sobre las polticas pblicas del estado, en especial la de descentralizacin. Para Red Per, era claro que uno de los problemas ms importante es la falta de identidad institucional, porque quienes tienen la capacidad de decisin no siempre participan en los procesos de concertacin. Por un lado, existe desconocimiento acerca del proceso y los objetivos de la descentralizacin, y por el otro, no ha sido bien definido el rol que deben cumplir los espacios de concertacin en este proceso (op. cit.:89). Como lo seala Clemente (2000), la dcada de los noventa fue escenario de permanentes conflictos en la relacin estado-sociedad, envueltos en una bsqueda de nuevos consensos y medios para lograr una mayor gobernabilidad entre los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil. Esta difcil dinmica permiti una suerte de

reconversin de la gestin local que concit mltiples articulaciones y procesos de mutua influencia. En este marco, el Programa FICONG42 ejecutado entre 1991-1998, fue escenario de un conjunto denso de experiencias de incidencia desde la sociedad civil territorial en las respectivas polticas pblicas. En la publicacin editada especialmente para la difusin de los resultados43, es posible encontrar experiencias como las que se resean a continuacin. La concertacin entre la cooperativa de intermediacin financiera, COFAC, el Centro Latinoamericano de Economa Humana, CLAEH, el centro Cooperativo Uruguayo (CUU) y el departamento de extensin de la Universidad de la Repblica, permiti el desarrollo de una experiencia que durante dos aos se ejecut en el Departamento de Colonia de Uruguay. Si bien es compleja la concrecin de las iniciativas de desarrollo, sobre todo por los tiempos largos de aprendizaje y recursos de sostenimiento que ellas suponen, la aparicin de algunos resultados en mbitos familiares para los actores locales, hace que emerja una nueva forma de hacer las cosas, aceptndose que los procesos de desarrollo local resultan exigentes tanto en recursos como en conocimiento (Marsiglia 2000: 55-61). Como se sabe, la experiencia de Villa El Salvador en Lima, representa un paradigma de iniciativa ciudadana local en busca de una mejor articulacin con el gobierno local. Surgida en 1971, La Villa es hoy una ciudad popular dentro de una gran metrpoli, con ms de trescientos mil habitantes y un tejido social complejo y organizado. La experiencia de este mundo urbano limeo ha implicado que el Plan de desarrollo se convierta en el Plan de todos y no en un plan a ser ejecutado por la municipalidad (Llona y Zolezzi 2000: 18-22). Este tipo de oferta desde la sociedad civil para el desarrollo local, abunda en Amrica latina, sobre todo dirigidas desde Ongs que han incursionado en este mbito de accin de lo social. Y ha sido comprendido as en tanto que potenciar la vida local con mayor participacin y representacin, supone un estilo de gobernar diferente y () un desarrollo de la tarea educadora de la ciudadana local y de su cultura cvica (Friedmann y Llorens 2000: 4). No cabe duda de que, entendiendo la descentralizacin como una institucionalidad que potencia la concertacin de los actores, su viabilidad vendr dada por el grado de confianza mutua entre los rganos representativos del estado y los representantes civiles. Es una doble bsqueda tanto por el lado de lo
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Programa de Fortalecimiento Institucional y Capacitacin de Organizaciones No Gubernamentales para Amrica Latina, ejecutado por el Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo, IIED- Amrica latina, con sede en Buenos Aires. 43 Revista Pobreza Urbana y desarrollo Planes y Programas Participativos para el desarrollo local, Ao 9, N 20, Abril 2000, Buenos Aires.

poltico como por el lado de lo econmico y social (Gske 1999). En lo social, la bsqueda se orienta hacia la autonoma de la actuacin de las organizaciones civiles como parte activa de la gestin de lo pblico. En lo econmico, no cabe duda de que la relacin entre empresarios y autoridades locales, exige una redefinicin que apunte hacia la cooperacin pblico-privada (Hengstenberg 1999). Ms que un conflicto entre polos irreconciliables, el desarrollo territorial descentralizado como marco para una rearticulacin estado-sociedad, supone la creacin de espacios concertados entre actores sociales pblicos y privados, nueva institucionalidad que pueda responder la modernizacin de los mbitos productivos locales (Alburquerque 1999: 45). Cun factible ser un cambio sustantivo en la calidad de esa articulacin estado- sociedad que se pretende desde hace ya tres dcadas en Amrica latina, tanto por la va de la democratizacin como de la descentralizacin?.Intentaremos algunas respuestas en el siguiente apartado. C. Limitaciones en la relacin estado descentralizado-sociedad territorial Retomemos el punto de partida del anlisis. Las nuevas utopas sobre cambios en la relacin estado-sociedad civil y su concrecin territorial, se configuraron en medio de tres realidades complejas: la crisis del estado benefactor centralizado, la democratizacin de Amrica latina y la diversificacin social expresada en los movimientos sociales emergentes. En este orden de ideas, lo que pudiera suceder en esa relacin, iba a estar fuertemente determinado por el desempeo de aquellos factores. Existen algunas avances evidentes: en las ltimas tres dcadas, Amrica latina ha asistido a una verdadera profusin de ideas sobre la rearticulacin del estado con la sociedad, en la bsqueda de horizontes de democracia y ciudadana; en ellas, la descentralizacin del poder ha asistido como invitada de honor al lado de la democratizacin del continente. En este mismo lapso, Latinoamrica ha visto aparecer y desarrollar un nmero impresionante de organizaciones civiles las que, con sus virtudes y perversiones, se han instalado en la agenda de los asuntos pblicos. Ambas realidades, de por s, son loables. Pero, al referirnos a la pregunta que conduce estas ltimas pginas algo ha cambiado?, parecieran que esas realidades no resultaran suficientes o, en todo caso, se requerira relativizar las respuestas que se adelantaran. La respuesta, entonces, no es nada fcil. C.1. Contingencia en la democracia y en la relacin estado descentralizadosociedad territorial

Algunas percepciones desde afuera sobre las democracias latinoamericanas indicaran que poco se ha logrado y, an, se avizoran retrocesos. Veamos: en el New York Times que public el Diario El Nacional el 6 de agosto de 2005, se catalogaba de nacientes a las democracias latinoamericanas y los articulistas Rother y Forero (2005: 1-2) eran demoledores con sus juicios acerca de la precariedad de estas democracias: los gobernantes de hoy (con la excepcin de Chile y Uruguay) continan incurriendo en las mismas prcticas de personalismos, absolutismo y corrupcin de sus antecesores coloniales, con la diferencia de que los primeros son electos, realidad que desilusiona a los ciudadanos. Las pginas del Wall Street Journal Americas publicadas tambin en El Nacional (20/10/2005), ofrecen un artculo denominado El renacer de los caudillos traba desarrollo econmico y poltico en Amrica latina, de David Luhnow. Junto a los caudillos anteriores (Trujillo, Pern, Pinochet), seala a los que actualmente comandan e influyen en naciones: Castro, Chvez, Alemn, Ortega, y apela al nombre de una famosa pelcula para describir su permanencia y pervivencia en las sociedades latinoamericanas: duros de matar. La versin periodstica sobre las democracias en Amrica latina resulta por dems grfica, a la vez que terrorfica. Con tal fatalismo, habra que apagar la luz y marcharse de estas tierras, por lo menos aquellos que creemos en la posibilidad de una sociedad ms democrtica, justa, transparente y donde reine el estado de derecho, la justicia y la autonoma de los poderes. Sin embargo, es conveniente apelar a juicios ms pensados los cuales, no por ms alentadores, pueden aportar elementos de reflexin para darle vueltas y vueltas al asunto. Una reciente entrevista de Guillermo ODonnell en el Diario La Nacin de Argentina (19/02/2006) fue titulada de manera sugestiva El poder tiende a olvidar su origen. En ella, rehusando opinar sobre la coyuntura de su pas, ODonnell prefiri aletear por los espacios del difcil equilibrio inestable de la democracia. Conocedor como el que ms de los regmenes autoritarios de Amrica latina, habla del Populismo como un perodo especfico en el cual se crearon liderazgos no-democrticos y, aunque falta muchsimo advierte-, la actual democracia argentina (y la latinoamericana en general, decimos nosotros) la consiguieron los ciudadanos y es a ellos que corresponde realizar una crtica democrtica a la democracia. Esa argumentacin le sirve para disparar esta sentencia: No olvidarse nunca del enorme progreso respecto de la brutalidad

autoritaria, pero a la vez, no tener miedo a criticar44. Prefiere hablar entonces de democracia de baja calidad, en las cuales existe, por una parte, un molecular proceso de construccin de ciudadana y, por el otro, una tendencia de los gobiernos y lderes, una vez instalados y estabilizados, a olvidarse de cual fue su origen: los ciudadanos que all los colocaron. Esta realidad, incesante, casi inmanente, lleva entonces al problema crucial: los gobiernos incurren en un gran descuido por la institucionalidad y pasan a jugar el juego del movimientismo que es agresivamente anti-institucional y los lderes terminan creyendo que son la encarnacin de los verdaderos intereses de la Nacin. Se convierten en decisionistas a los que les molesta los poderes independientes, la opinin de los intelectuales y la prensa libre y, as, las naciones terminan en un punto paradigmtico: concederle al ejecutivo los poderes extraordinarios de la economa, con lo que se termina sacrificando a la sociedad. No es nada fcil el acertijo que propone ODonnell: reconozcamos que hemos avanzado y utilicemos esa fortaleza (sin tregua ni descanso), aunque, verdaderamente, esa tradicin de la poltica latinoamericana es, ciertamente, dura de matar. Ante tal dilema, surge otra interrogante, ser posible la coexistencia de grados aceptables de democracia (que eviten la regresin militarista autoritaria extrema) con procesos moleculares de creacin de ciudadana? y si lo es, Por cunto tiempo y hacia dnde conduce? Se garantizara as, en ese camino, una futura democracia de mayor calidad?.La bsqueda de respuestas en esta materia remite al uso de mtodos que incorporen, como lo asomara Terry Karl anteriormente, al estudio de los procesos y las opciones contingentes con lo cual se podran entender diferentes tipos de transiciones democrticas45 46.

Una frase similar fue esgrimida por el actual Secretario General de la OEA, Jos Miguel Insulza, en la oportunidad de estrenarse en el cargo. 45 La contingencia, segn Luhmann (1998) es aquello que no es necesario ni imposible, aquello que puede ser como es (fue, ser), pero que tambin puede ser de otro modo. El concepto designa, por lo tanto, lo dado (experimentado, esperado, pensado, imaginado) a la luz de un posible estado diferente; designa objetos en un horizonte de cambios posibles. Presupone el mundo dado, es decir, no designa lo posible en s, sino aquello que, visto desde la realidad, puede ser de otra manera()La realidad de este mundo, entonces, se presupone en el concepto de contingencia como primera e insustituible condicin de lo que es posible (115-116). 46 Esta manera de enfrentar la complejidad de los procesos democrticos latinoamericanos, haba sido asomada por ODonnell haca tres dcadas en su ya clsico texto Modernizacin y autoritarismo (1972). En l se plante una crtica a los mtodos que se utilizaban para intentar predecir las posibilidades de democratizacin de los pases latinoamericanos. Esos mtodos, al asumir las esperanzas del Iluminismo en cunto al sentido de progreso, culminaban estableciendo una relacin causal entre alto desarrollo socioeconmico- democracia poltica, tal como haba sido la trayectoria de las democracias consolidadas de entonces.

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Si utilizamos el camino de reflexin aplicado a la democracia al caso de la descentralizacin y el tipo de relaciones estado-sociedad que de all resultan, ser posible determinar un conjunto de factores contingentes que van a establecer diferencias entre uno y otro pas latinoamericano. Ellos seran, sin ser exhaustivos, los siguientes: - La Asincrona temporal de los pactos polticos - La diversidad de fortalezas de dichos pactos (en el sentido de descentralizar o en el de centralizar) -Los grados de descentralizacin en trminos de fiscalidad, transferencia de competencias y poder burocrtico y mecanismos de regulacin intergubernamental - El grado de cultura poltica democrtica imperante - La evolucin de las ideas acerca del tipo de estado - Las formas y contenidos de la participacin poltica en la trayectoria histrica de cada pas. Para ser coherentes con la idea de la contingencia, estas relaciones no van a cristalizar fuera de las realidades dadas: preeminencia de una cultura poltica hispnico-centralista; acendrado patrimonialismo; tendencias mundiales a la insercin en cdigos globales de democracia; la influencia de la innovacin y la informacin; la tensin entre liberalizacin y control estatal, para mencionar procesos histricos y supranacionales que moldean los lmites dentro de los cuales las relaciones estado-sociedad en ambientes descentralizados podrn darse. Esta perspectiva nos lleva a una pregunta crucial: Existir entonces una influencia de la descentralizacin sobre los grados de democracia y, particularmente, sobre la posibilidad de auspiciar relaciones estado-sociedad ms democrticas?. Para facilitar el camino a una posible respuesta, afirmemos primero que, definitivamente, bajo regmenes autoritarios (civiles y militares) queda descartada la descentralizacin poltica. Entonces, dentro del espacio democrtico, asumiendo que existen varios grados de calidad democrtica en Amrica latina, la respuesta no resulta automtica o directa. Algunos estudios recientes (Giannoni 2004) recomiendan precaucin por las siguientes razones: a) no existe una fuente definitiva que ofrezca un marco conceptual que permita afirmar acerca de la relacin directa entre descentralizacin y democracia. La primera se asumi como producto de una mala prctica del centralismo pero no necesariamente reduce la tirana de los lderes ni menos an, aumenta el control de los ciudadanos sobre las elites gobernantes; b) los resultados empricos de esta relacin en dieciocho pases latinoamericanos (donde la hiptesis era: a mayor descentralizacin, mayor fortaleza

democrtica), han sido que en la mayora de los pases, la relacin ha sido inversa. As, por ejemplo, en Argentina, a pesar de su grado de federacin, esta no ha conducido a un buen sistema de representacin ni al logro de un mejor balance del poder. Al contrario, en Costa Rica, a pesar de su alto grado de centralismo, la democracia permanece como una de las de mayor eficacia en el continente. Por el contrario, advierte Ryan (en Giannoni), un mayor grado de descentralizacin en Costa Rica, pudiera tener un efecto desestabilizador sobre la democracia y c) la descentralizacin es una buena poltica pero no hay que esperar que ella, por si sola, resuelva los problemas de desbalance de poder, las resistencia de las culturas polticas patrimonial-clientelares de los lderes locales ni la real efectividad de los gobiernos por la va de la participacin ciudadana toda vez que esta, por si sola, no crea un gobierno efectivo. En descargo de las dudas planteadas, es importante repetir una verdad antes dicha: bajo regmenes autoritarios queda descartada la descentralizacin poltica del poder. En el caso del Chile de Pinochet, por ejemplo, las reformas introducidas por la dictadura permitieron que los municipios manejaran un mayor nmero de fondos y aumentaran su eficacia (Castaeda 1990). Sin embargo, no poseyeron autonoma poltica ninguna, toda vez que la municipalidad se constituy en una institucin neutra al servicio de un objetivo eficientista, bajo un clima de gran control social y de represin. Lo mismo puede decirse del caso peruano bajo el rgimen autoritario de Fujimori. Para aqul momento, las municipalidades quedaron sujetas al control del poder central a travs de la asignacin de los recursos, desapareciendo las precarias autonomas regionales que haban sido alcanzadas a finales de los ochenta. En ambos casos, las reivindicaciones de las organizaciones territoriales quedaron supeditadas a los designios del autcrata, con poco margen democrticos de maniobra para defender su espacio autonmico. La mayor o menor supeditacin al poder de los lderes centrales, depende, tambin, de la presencia de procesos de re-centralizacin del poder una vez que un pas ha alcanzado niveles de descentralizacin. Este expediente ha estado presente en Amrica latina en los ltimos tiempos. En los casos de Brasil y Argentina, Eaton y Tyler (2004) advierten que la re-centralizacin ha comenzado a posicionarse como parte de la agenda poltica, sobre todo por el pronunciado protagonismo presidencial que intenta revertir las

reformas que expandieron la autonoma de los gobiernos subnacionales, sobre todo por la pugna por el control de los recursos fiscales. En Venezuela, el gobierno de Hugo Chvez, luego de siete aos en el poder, ha dado evidentes muestra de una vocacin recentralizadora tanto por el control de las transferencias como por el ataque constante a

las autonomas de las entidades federales y, an, del municipio como nivel de gobierno (Mascareo 2005 b) .El caso colombiano llama la atencin, sobre todo por la evidencia de que s es posible la reversin de la descentralizacin, dentro de situaciones contingentes que conduzcan hacia ese destino. Efectivamente, siendo Colombia el pas que ha alcanzado uno de los mayores niveles de descentralizacin de Amrica latina, hoy se hacen presente medidas que atentan contra esos logros. Las polticas gubernamentales en ese sentido, son producto de la presin del dficit fiscal, de la pobreza creciente que demanda soluciones, del conflicto armado que requiere medidas centralizadoras y la presin de los organismos multilaterales (Velsquez 2004).Si la dominacin del poder se inclina hacia una mayor centralizacin, en esa medida la relacin entre la sociedad civil territorial y las estructuras de gobierno descentralizadas sufrirn una inexorable mediatizacin y debilitamiento toda vez que las organizaciones girarn su eje de inters hacia la oferta que provenga de las agencias centrales Como se observar, la contingencia a la que se encuentra sometida la relacin estado descentralizado- sociedad territorial es tal que exige hurgar en factores que pueden estar incidiendo negativamente o como elementos restrictivos. Tres de ellos se analizan a continuacin: el problema del patrimonialismo y clientelismo; el de los lmites de la participacin ciudadana en su contribucin a la construccin de ciudadana y la debilidad de la relacin del empresariado y el desarrollo productivo con los procesos de descentralizacin. Son los temas de los siguientes puntos. C.2. Los lmites que impone la cultura patrimonial y clientelar Se trata de una vieja pero muy actual tensin entre las formas de dominacin tradicional y la racionalizacin moderna del poder. Weber (1992) estableci con claridad que la dominacin patrimonial era aquella dominacin orientada primariamente por la tradicin y ejercida en virtud de un derecho que se asume como propio. Dentro de esta tradicin, la administracin es apropiada por quien ejerce la dominacin, operando sobre la naturaleza de la economa y, en particular, de la economa fiscal, impidiendo la preeminencia de reglas legales racionales. Precisamente por ser as, el patrimonialismo se opone al establecimiento de relaciones impersonales donde reinara la dominacin racional, que descansa en la legalidad de ordenaciones estatuidas (172-192). No existen sociedades donde imperen modelos puros de patrimonialismo o de dominacin racional. Sin embargo, la lucha en la modernidad por la secularizacin del poder ha sido la marcha de las sociedades modernas hacia formas menos patrimoniales y ms impersonales en el ejercicio del poder.

La permanencia de la relacin clientelar ha representado un viejo problema en sociedades con aspiraciones igualitarias: se trata de la persistencia bajo distintas formas del homo hierarchicus. En una perspectiva que va ms all del inmediatismo sociologista, afirma Gonzlez Alcantud (1997), el clientelismo social constituye un universal antropolgico, lo que no debe confundirse con la naturalidad del clientelismo. Si as fuera, la historia social de la humanidad no hubiera podido trascender los lmites de lo esttico constituido y, a partir de la tensin moral del hombre por construir mundos ideales, no hubiera sido posible la modernidad y la democracia contempornea (7-10). En la presencia y vigencia del clientelismo poltico, Gonzlez observa la confluencia de varios vectores: su vnculo con el intercambio de bienes; su relacin con el parentesco y el territorio; un ethos nucleado alrededor del honor y el intercambio simblico como basamento ideolgico; su constitucin en la vida poltica municipal y su vnculo con el Estado Nacional a travs de los partidos y la burocracia. Como en todos los clientelismos, en consecuencia, prima el horizonte pragmtico sobre el normativo (Op.cit. 15-21)47. Para el caso latinoamericano, el estudio de la cultura poltica cobra indudable valor toda vez que la misma se caracteriza precisamente como clientelar, patrimonial y, en consecuencia, poco proclive al civilismo y sus valores. Y es necesario insistir en el tema cuando se habla de descentralizacin porque, como se ha dicho, una de las esperanzas puestas sobre ella era la posibilidad de constituirse en medio para un mayor accountability y, con ello, lograr una gestin ms transparente de cara al ciudadano. Ese ideal social se encuentra en entredicho a la luz de las realidades polticas latinoamericanos en las cuales, ante la fragmentacin de las organizaciones populares y sociales (la mayora de ellos de corte localista o de mbito territorial), el poder real es asumido por elites que se convierten en actores dirigentes de la sociedad civil (Quero 2004). Ellas, por su mayor capacidad de negociacin, terminan siendo depositarias del discurso democrtico que se pretende desde el espacio civil, repitindose, de manera consuetudinaria, la dependencia clientelar que culmina por excluir a las organizaciones civiles de la esfera de la influencia en las decisiones pblicas. Esta dinmica encierra riesgos mayores. Como afirmara Lechner (1992 b), una de las principales demandas hacia la poltica moderna y que la democracia no puede ignorar,
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Jos Gonzlez Alcantud advierte, por intermedio de lo que Graziano (16) afirmara en 1975, que el estudio del clientelismo en relacin al sistema poltico es bastante reciente y poco refinado. Hacia finales del siglo XX la situacin era bastante parecida: una falta de comprensin del universal antropolgico del clientelismo.

es la pertenencia a una comunidad, bsqueda que se torna ms angustiante a medida que la fragmentacin de espacios y tiempos diluye las identidades colectivas. All, cuando el sentimiento de desamparo domina la escena, las mayoras terminan prefiriendo el refugio en certezas absolutas e identidades cerradas. Ante una realidad imponente, surge un dilema: o el estado es reformado de manera tal que restaure una nueva nocin de comunidad o, en su defecto, las sociedades latinoamericanas terminarn bajo el cobijo de movimientos populistas o fundamentalistas. De nuevo entonces la pregunta de Chalmers (2001):Qu tipo de instituciones que conectan a la sociedad civil al estado fomentan los valores democrticos?. Adems de las instituciones constitucionales liberales, tradicionalmente, como ya se apuntara, han sido el clientelismo, el corporativismo y el partidismo las formas de intermediacin dominantes en la relacin estado-sociedad civil. Cuando estas se han debilitado (que es el caso de Amrica latina), el patrn de instituciones de intermediacin se torna ms abierto, buscando un cierto grado de autonoma y fluidez. Por ello, existi la poca, dice Chalmers, en la que las organizaciones de base y no gubernamentales, fueron consideradas como la solucin a los problemas que generaba el estado centralizado, por lo cual el concepto de capital social se convirti en medida de xito y en consigna de moda. Pero, hasta dnde los regmenes abiertos son ms democrticos?. Este rgimen puede, bajo determinadas circunstancias, pueden ser elitistas, no igualitarias. En Amrica latina, por su parte, se instal un fuerte sentimiento de que la sociedad civil pudo haber desempeado un importante rol en la democratizacin pero, a su vez, esta sociedad civil no tiene espacio en un estado ordenado, porque sus caractersticas de ciudadana y trabajo voluntario no forman parte de la cultura latina (op. cit.: 63;80-81). Por ello, concluye Chalmers, la pregunta que origin su reflexin no tiene respuesta automtica. Slo He intentado sealar el camino que tendremos que tomar para poder dilucidarlo (ibidem: 87). Refiriendo de nuevo a Lechner (2000), reiteramos su pregunta Cmo debera ser una poltica no dirigista que enfrente la orientacin clientelar y populista desde el poder central y los caciques locales en Amrica latina?. De nuevo, no hay respuestas directas. En consecuencia, siendo la descentralizacin una va de accin colectiva, tendr la capacidad para realizar aportes a la transformacin del capital social en accin ciudadana? C. 3. Los lmites de la participacin A pesar de poseer una realidad de Estados unitarios fuertemente centralizados, los pases centroamericanos han venido avanzando desde los aos ochenta, dentro de sus

determinantes histrico-polticas y las limitaciones propias de una zona de alta conflictividad y desestabilizacin institucional, hacia formas descentralizadas del poder con anclaje en el nivel municipal de gobierno. Este camino ha sido, sin duda, convergente con la democratizacin de esta sub-regin latinoamericana, al cual la ciudadana le ha apostado mayoritariamente. En esa apuesta, los ciudadanos le otorgan una alta valoracin a la participacin ciudadana, sin embargo, a pesar de la proliferacin de mecanismos que crean espacios para la participacin, se registra un notable contraste con los bajos niveles de participacin real (Saldomando y Cardona2004: 79-98) Colombia es uno de los pases latinoamericanos con mayor profusin de medios e instancias para la participacin ciudadana, sobre todo luego de la Constituyente de 1991. En virtud de ello, los ciudadanos colombianos han reclamado de manera creciente su presencia en el manejo de las polticas pblicas. Sin embargo, advierte Restrepo (2003), es notable la carencia de una sistematizacin analtica acerca del verdadero alcance de aqulla participacin y, por el contrario, se han entronizado discursos ideolgicos sobre la democracia participativa, el establecimiento de normas, programas y medios en la esfera estatal y proliferan manuales de adiestramiento para el logro de una buena participacin. Efectivamente, la participacin como acto que busca redimir a la sociedad de las deficiencias de la representacin poltica, cuyas vituperadas instituciones son casi condenadas al papel de jarrones chinos cuando no al rincn de los recuerdos en las democracias latinoamericanas, ha tomado su lugar en la conciencia colectiva de nuestras sociedades. La popularidad de la democracia participativa, evidente, incesante y creciente, termina siendo vinculada al malestar ciudadano con la democracia representativa. As, cada crtica a la representacin se espera resolver con la democracia participativa. Se trata, como lo define Restrepo (2001), de enfrentar un prontuario anti-representacin, sin percatarse que la opcin participacionista tambin posee un lmite en el afn de resolver las desigualdades sociales y, lo ms grave, en nombre de ella ( la participacin), se fortalecen procesos de fragmentacin que atentan contra la posibilidad de crear referentes comunes y colectivos. Se tratara, en la versin de Lechner (2000), de disminuir las posibilidades de recrear una comunidad poltica que enfrente la siempre ventajosa presencia (por su mayor probabilidad de conexin subjetiva con las preteridas expectativas de la poblacin latinoamericana) de los movimientos populistas y fundamentalistas.

Si bien la descentralizacin se ha legitimado en el discurso de la participacin, es en esta materia dnde claramente se observan debilidades en tres sentidos: la vigencia del centralismo y la cultura de relaciones verticales, la fragmentacin del tejido social luego de los autoritarismos y las fallas de la reforma misma que, en la prctica, deja de lado la prctica de la participacin. De all que, en la inmensa mayora de las ciudades latinoamericanas, los procesos de participacin son de poco impacto y, la ms de las veces, de carcter consultivo (Gallicchio y Camejo 2005: 84-86) Luego de tres dcadas de discurso de participacin, buena parte del cual se ha asociado a la descentralizacin del poder en Amrica latina, las certezas que l ofreca se han diluido y las limitaciones y perversiones de las prcticas de participacin salen a flote. Es necesario entonces repensar la nocin de lo pblico y recuperarlo como un asunto de la sociedad y no slo como un espacio de realizacin del estado, sugiere Cunill (1997). En esa perspectiva, la participacin ciudadana en tanto que reclamo de libertad e igualdad de los sujetos sociales para lograr su presencia en la accin pblica, supone la construccin de una ciudadana que, en tanto entidad poltica, no se resuelve automticamente en el establecimiento de oportunidades para a la participacin en deliberaciones democrticas y en la toma de decisiones pblico-estatales, ni queda restringido a su mbito. Supone, s, un contexto institucional que realice el principio de autonoma, permitiendo a la vez el ejercicio de la ciudadana en relacin con la subjetividad(op. cit:144). En ese sentido, tratndose la autonoma de un principio fundamental para la ciudadana, la concrecin de las condiciones para la aplicacin de este principio equivale a la concrecin de las condiciones para la participacin de los ciudadanos en las decisiones sobre cuestiones que son importantes para ellos (Held citado en Ibidem:145). A sabiendas, como lo advierte Cunill (Ibid), de que la publificacin de la administracin pblica trasciende lo mero organizacional y se inserta en el vigor de lo institucional y, sobre todo, de lo poltico, con lo cual se tratara de publificar al Estado en la bsqueda de un modelo de gobernabilidad democrtica, cmo se comportan en la prctica los procesos de participacin ciudadana en Amrica latina?. Busquemos una aproximacin a algunas respuestas por la va del anlisis de dos casos emblemticos: el presupuesto participativo brasileo y la Participacin Popular de Bolivia.

Tal como lo analizan Cavalcanti y Maia (2000), la innovadora propuesta de Presupuesto Participativo amparada en la Constitucin brasilea de 1988, ha sido difundida como

una alternativa a los modelos tradicionales de gestin de ciudades, con la cual se espera establecer nuevos patrones de articulacin entre los intereses organizados y el estado y, con ello, alcanzar nuevas condiciones de gobernabilidad y governance local. Si bien se acepta que esta tcnica de gestin posee indudables aspectos positivos y que supone un salto respecto a las modalidades convencionales de relaciones con la sociedad local, existen limitaciones y perversiones necesarias de sealar. En primer trmino, quienes han impulsado su uso, en este caso el Partido de los Trabajadores del Brasil y sus liderazgos municipales, han terminado revistiendo a esta tcnica de consulta con virtudes trascendentes como sera la profundizacin de la democracia; con ello, se aspira a reforzar la va de la democracia participativa que superara a la democracia representativa. De esta manera, quienes lo propugnan, logran dos resultados perversos: el proceso de consulta se convierte en un medio de legitimacin del liderazgo que lo dirige y, a la vez, al presentarse como la expresin ms legtima de la voluntad general en manos del ejecutivo, se promueve el desgaste del parlamento local48 como el locus de la democracia liberal en el que se forja, legtimamente, la voluntad popular (Op. cit. 150). En definitiva, se crea un clima de confrontacin entre el Consejo del Presupuesto Participativo y la Cmara de ediles, con la consecuente superposicin de las atribuciones de ambos espacios de decisin (Araujo 2001). En segundo lugar, siendo que la movilizacin poblacional se estimula con fines de democracia directa y no de control y presin sobre la representacin constituida, se oxigena la dictadura de las minoras activas49, una de las imperfecciones de la democracia liberal (Dahl citado por Cavalcanti y Maia 2000:150). En tercer lugar, el mecanismo de participacin corre el
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Este resultado, visto desde la perspectiva de los liderazgos de izquierda, sobre todo de inspiracin marxista, que impulsan al presupuesto participativo, es un resultado deseable pues se tratara, con ello, de contribuir con la superacin de la democracia formal burguesa e instaurar una democracia real, la participativa. Para llegar a ella, los lderes preclaros desde el estado, aspiran dirigir las masas prevalidos de la idea de que ellos conocen lo que ms conviene al pueblo y al pas. Esta forma de pensamiento, se encuentra en la raz de los movimientos populistas latinoamericanos, con lo cual sera imposible rearticular al estado y la sociedad civil dentro de nuevas ciudadanas, dando al traste con el principio de autonoma antes sealado. 49 El profesor Fernando Mires, en su conferencia titulada El Islamismo y la poltica internacional de los Estados Unidos dictada en el Doctorado del Centro de Estudios del Desarrollo Cendes, de la Universidad Central de Venezuela, el da 17 de enero de 2006, advirti sobre el cuidado que se debe tener con el manejo de las comunidades de base, porque su potencial democratizador es relativo. Ellas pueden ser el germen del totalitarismo como sucedi con el fascismo: facio es el nombre de una organizacin social italiana de base. Ellas tendrn sentido democratizante en la medida en que se encuentren articuladas a una nacin y sociedad como representacin de comunidad mayor. Adicionalmente, afirm Mires, no hay que olvidar que Gramsci haba prescrito que la hegemona deba construirse desde abajo, en un esfuerzo por introducir nuevas visiones en las prcticas del socialismo real que permitiera avanzar hacia procesos de democratizacin. Sin embargo, pareciera que esa aspiracin se materializ en el fascismo de Mussolini o en casos como el de Egipto, dnde el dictador Mubarak no controla nada pues todo est en manos de las organizaciones de base, altamente fascistas y fanatizadas.

riesgo cierto de incentivar el uso de las tcticas de cooptacin de los liderazgos comunitarios, siendo un campo frtil para el amiguismo al imponerse la lgica del intercambio de favores para el mantenimiento del poder del voto (Op. cit.). En ese sentido, las instancias del Presupuesto Participativo, al constituirse en los espacios que legitiman las reivindicaciones sociales en materia de equipamientos y programas sociales, terminan asfixiando la dimensin contestataria de los movimientos sociales y compromete el principio de autonoma de las organizaciones civiles (Araujo 2001: 248). Finalmente, advierten Cavalcanti y Maia (2000), es necesario sincerar la verdadera dimensin de este mecanismo de participacin: se trata de un reparto de recursos limitados que, aunque necesarios, se alejan demasiado de las reales necesidades de recursos para impactar en las exigencias populares. Eufemsticamente, concluyen los autores, se termina dividiendo correctamente lo que sobra, con lo cual es, por lo menos, ingenuo, esperar que el Presupuesto Participativo posea un carcter pedaggico para el perfeccionamiento de la democracia. En todo caso, terminara cumpliendo el rol de des-educar a la poblacin en la medida en que ella entrara en una atmsfera de confusin respecto a cuales son los procedimientos decisorios legtimos, por lo menos en lo que a un sistema democrtico liberal se refiere.

Para tener una dimensin sobre el significado de la Ley de Participacin Participacin boliviana, es necesario observar la siguiente afirmacin: la participacin popular es lo mejor que hemos hecho los bolivianos en los casi ltimos cincuenta aos de historia republicana(Rojas Ortuste: 2003:7). Muy alta fue y ha sido la expectativa puesta sobre esta reforma. Sin embargo, al transcurrir del tiempo, emergen sus limitaciones. Con datos en manos, Rojas (op. cit.) informa acerca de la persistencia de los rasgos patrimoniales y caudillistas en el manejo municipal, con incrementos de corrupcin sin sancin legal, toda vez que la sociedad apenas haba puesto en prctica, luego de nueve aos de gestin popular, el voto de censura en apenas el 19% de los municipios. Para Urioste (2003), la descentralizacin municipalista con participacin ciudadana directa, fue una medida radical en el contexto poltico boliviano, inspirada en la experiencia de la diversidad de actores sociales y polticos. Como ya se sealara, el principal sujeto de dicha reforma radical fueron las comunidades indgenas, campesinas y juntas vecinales, reconocidas jurdicamente con el trmino de Organizaciones Territoriales de Base (OTB).A pesar de sus potenciales y evidentes bondades, el proceso ha sido objeto de numerosas crticas las cuales se resumen a continuacin (op. cit). En primer lugar, las

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instituciones previstas para la participacin no estn funcionando segn las expectativas ideales, sobre todo por la mediatizacin de la cual han sido objeto producto del monopolio poltico partidista. Esta situacin ha llevado a la cooptacin de los Comits de Vigilancia, convertidos en espacios de reparto partidario. Una segunda limitacin se encuentra ubicada en las estructuras de gobierno local. La mayora de ellas son dbiles tanto en su vertiente fiscal y de servicios como en las capacidades para conducir un proceso complejo de participacin. En tercer lugar, persisten problemas en cuanto a la redefinicin de lo pblico dentro del proceso de participacin. Luego de una primera etapa, la Ley gener un efecto centrfugo al lograra movilizar centenas de organizaciones populares en el camino hacia la apropiacin del proceso. Sin embargo, pasada la efervescencia inicial, se observa una etapa centrpeta dnde el poder central se convierte en protagonista, aunado a una tendencia a la fragmentacin institucional de la sociedad civil. En un escenario pesimista, seala Urioste, a pesar de la existencia de una incontestable realidad municipal en Bolivia, pudiera producirse un proceso de modernizacin incorporativa (ibidem: 21), con lo cual se destruiran herencias indgenas y culturales, a pesar de la retrica de la participacin popular. Es evidente como, en ambos casos, la prctica real de la participacin, termina envuelta en y supeditada a los usos y costumbres que son dominantes en la relacin estadosociedad (o gobierno-pueblo) en el acontecer histrico latinoamericano: la relacin populista. Este modelo relacional construido en funcin de una poltica explcita de participacin popular desde la dcada de los treinta y cuarenta, produjo una categora de pueblo que se constituye dentro de una participacin de carcter heternomo que se valida nicamente a travs de la presencia de lderes polticos situados por encima del mundo popular. El pueblo no est constituido, pues, de un modo democrtico como apropiacin de un derecho de ciudadana anterior al Estado () el pueblo existe slo como masas confinadas en un estado de naturaleza (miseria) y desprovistas de lenguaje (como no sea la violencia), cuyo principio de organizacin debe provenir desde fuera (Valenzuela 1991:12-13). En esta perspectiva, el concepto o nocin de sociedad civil como esfera autnoma del estado resulta absolutamente extraa y contrapuesta a este modelo de relacin entre el estado y la sociedad. As, ante la permanente presencia de culturas populistas dominantes en la sociedad poltica latinoamericana, es posible hablar de creacin de ciudadana en funcin de los procesos de participacin?. He aqu, en consecuencia, una de las limitantes centrales de la participacin puesta en marcha, con anclaje en la oferta desde el estado descentralizado, desde hace tres dcadas. Ser

posible su superacin? La respuesta entra de los espacios de reflexin de la sociedad poltica y de la sociedad civil que invita a pensar la ciudadana latinoamericana en el muy largo plazo. C.4. La dbil relacin del empresariado con la descentralizacin y el desarrollo econmico local En la tradicin del desarrollo latinoamericano, la tarea de instaurar una sociedad moderna ha pertenecido al Estado. Esa intervencin, no opuesta a una economa capitalista, se convierte en una fuerte intervencin poltica que termina siendo una iniciativa que se expande ilimitadamente de manera populista y termina por no respetar la racionalidad propia del proceso econmico; as, se destruye la calculabilidad del mercado (Lechner1992 a). Luego de la crisis del modelo de desarrollo hacia adentro, cmo compatiblizar democracia y desarrollo en Amrica latina,?, se pregunta Lechner (op. cit.). La tradicional cultural impuesta por dcadas de dominio estatal en la esfera de la economa, ha determinado una relacin de sujecin de los agentes econmicos, los empresarios, a las reglas impuestas desde el estado latinoamericano. Esa realidad, hasta los momentos, no ha sido superada, a pesar de la avanzada liberal que por ms de dos dcadas intent separar las aguas entre los dominios del estado y los del mercado. Es importante advertir que en la profusa literatura sobre sociedad civil latinoamericana, el empresariado como actor fundamental del desarrollo poco aparece50, por no decir que nada. Esta situacin expresa una visin que va ms all de las reformas: indica una determinante cultural que limita posibilidades de encuentro del empresariado con lo pblico. Esta realidad la encontraremos tambin en la dinmica de la descentralizacin.

En esta materia, dos han sido las perspectivas en las cuales se ha intentado vincular los procesos de descentralizacin con el empresariado y el desarrollo econmico. En una vertiente, la discusin sobre la asimilacin de los procesos de privatizacin con los de descentralizacin, han generado un debate que cae en el plano de lo ideolgico. Siendo que las privatizaciones latinoamericanas vinieron de la mano de la propuesta neoliberal como uno de los antdotos para enfrentar el gigantismo estatal, su diseo e instrumentacin entr en el campo de la diatriba poltica al asumirse, por parte de

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La informacin sobre el empresariado latinoamericano se encontrar asociada al rol de grupos o familias que, a su vez, se relacionan con empresas. Sin embargo, en el plano del empresariado como sociedad civil, va gremios y mltiples organizaciones asociativas, es escaso su tratamiento.

quienes se le oponan, que con ello se desmontara el estado y se atentara con los intereses nacionales. En estos casos, las privatizaciones poco tuvieron que ver con el empresariado territorial y ms con grupos econmicos nacionales e internacionales. La segunda vertiente conectaba directamente con la relacin que nos interesa. En la perspectiva de que el desarrollo regional pasaba por la construccin de un proyecto de territorio (tanto poltico como cultural), la descentralizacin se converta en un requisito institucional para lograr acuerdos entre los actores de un territorio especfico. Estos acuerdos seran, por una parte, polticos, para resolver el acceso de la poblacin a las decisiones pblicas y, por el otro, econmicas, para acceder al empleo. En esta ltima vertiente, la importancia de la pequea y mediana industria y de la innovacin pasaba a jugar un papel central en el desarrollo regional. Por ello, los gobiernos locales deberan asumir un papel activo en el fomento de estas actividades, tal como vena sucediendo en Europa (Boisier 1995). Lgicamente, en este camino, la relacin sinrgica entre el empresariado innovador y las estructuras de gobierno descentralizado eran un requisito para el logro de tales objetivos. Esta relacin se vino a convertir en un requisito y una lnea de deseo para el desarrollo territorial. Por ello, se impona una poltica explcita con el entorno empresarial para lograr una mayor competitividad. Por ello, era vlida la preocupacin por el tema, toda vez que en el marco de la ampliacin del campo de accin de la poltica comunal, la relacin entre empresarios y autoridades locales, inevitablemente, requiere de una redefinicin (cooperacin pblico-privada) (Hengstenberg 1999:16). Alburquerque, en la misma perspectiva de pensamiento, habra dicho, a propsito del desarrollo econmico de Amrica latina en relacin a sus gobiernos locales que una actuacin del gobierno municipal centrada nicamente en la atencin a los servicios y equipamientos sociales resulta insuficiente si no incorpora la atencin a la bsqueda de empleo e ingresos para la gente, lo cual requiere avanzar conjuntamente con el sector productivo y empresarial en la bsqueda de estrategias de mayor eficiencia productiva y competitividad del tejido de empresas existente en cada mbito local (1999: 40).

Como vemos, el reclamo por un acercamiento estratgico entre empresariado y gobiernos territoriales se suscita a finales del siglo XX cuando la descentralizacin latinoamericana haba transitado dos dcadas sin que esa relacin se colocara en la agenda de las polticas pblicas. Sin embargo, la conceptuacin del tema del desarrollo local y la presencia empresarial, se encontraba desde el diseo de las primeras reformas

en los ochenta. Contra esa expectativa, autores como De Mattos (1989) advirtieron tempranamente acerca de sus limitaciones. La crtica estaba fundamentada en el diagnstico de que la acumulacin del capital, en su transformacin, haba tendido a la desterritorializacin es decir, se haba despegado de los lugares dnde se localizaban las actividades productivas. Por ello, los grupos econmicos desbordaban los lmites sectoriales y regionales y se articulaban internacionalmente. Esta tendencia debilitaba las races y compromisos territoriales de los empresarios y limitaba, cuando no anulaba, sus lealtades hacia la identidad local. Con ello, el crecimiento local se ve impedido y quienes esperen que la dinmica de la desterritorializacin se revierta, caen en un voluntarismo utpico. Pareciramos estar atrapados entre dos visiones extremas: por un lado, el idlico proyecto de territorio dnde el empresariado se incorpora sinrgicamente en pos de mayores niveles de calidad de vida de la poblacin y, por el otro, la idea de que nada es posible en materia de desarrollo econmico territorial ante la desafeccin total del inters del empresariado respecto a los asuntos del territorio. El tiempo transcurre y el problema sigue ms vigente que nunca, sobre todo por la dbil relacin de los empresarios con las polticas pblicas territoriales. Al respecto, Restrepo y Crdenas (2004), han enfrentado recientemente la posicin de aquellos que afirman que la descentralizacin nada tiene que ver con la economa y, en consecuencia, los gobiernos territoriales deben limitarse a la administracin de los servicios y polticas sociales. Sus motivos son los siguientes: Primero, porque es necesario fortalecer las condiciones que permitan competir a los espacios territoriales en mercados integrados. Segundo, porque la integracin, e incluso el libre comercio, se realizan a travs de intervenciones polticas de diversas instancias estatales desde el momento de la negociacin. Tercero, porque es factible y defendible construir opciones de desarrollo en un mundo globalizado. Y, cuarto, porque podra facilitar un desenlace a la crisis poltica y la confrontacin armada (op. cit.:36). El mercado no se vale por s mismo para generar desarrollo y es por eso, advierten Restrepo y Crdenas, que el sector ms lcido del empresariado colombiano ha empezado a inmiscuirse, de manera incipiente, en los asuntos del desarrollo territorial, generndose ejercicios de estudios sobre las variables territoriales con el concurso del empresariado.51

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Los estudios sobre el caso venezolano efectuados por Mascareo (2002; 2005 c) revelan un rezago de la insercin del empresariado en el tema del desarrollo territorial, no slo por su vinculacin histrica con las estructuras del poder central para resolver sus problemas sino, adems, por fallas inherentes al diseo

En la Primera Cumbre Latinoamericana sobre el Desarrollo Local, Regional y la Descentralizacin52, Carlos Leyton (2004), Coordinador General del evento, postulaba como la descentralizacin tena que cumplir objetivos ms all de lo normativo estatal y, en consecuencia, deba promoverse la descentralizacin econmica para lo cual era necesario tener en consideracin las caractersticas de los mercados y los actores localizados en los territorios. Por ello, adverta, que existe consenso en la discusin actual de que la descentralizacin supera el enfoque poltico administrativo tradicional (descentralizacin fiscal) y deviene en un diseo de estrategia o estrategias que busquen un desarrollo econmico y territorial equitativo () (op. cit. : 15). La Cumbre culmin con interrogantes ms que con certezas sobre el desarrollo econmico del territorio. Al respecto Paredes (2004), en la relatora de la Agenda pendiente, escribe :Finalmente la pregunta es cmo construir ese bloque de intereses econmicos y productivos en funcin de la ventaja competitiva?, donde de nuevo aparece el desafo de quin o quines pueden ser los facilitadores de este actor colectivo (op. cit: 245). Para la Segunda Cumbre53, algunos autores sealaron que una de las tendencias por donde se haba abordado el desarrollo local era desde una perspectiva economicista, la cual haba priorizado el desarrollo de microempresas y mejoras en la competitividad regional, orientacin reflejada sobre todo en los proyectos que la cooperacin europea haba implantado en Centroamrica (Gallichio y Camejo 2005). Sin embargo, el mencionado enfoque ha adolecido de la falta de construccin de un modelo donde los emprendimientos se articulen y generen una lgica de desarrollo local, y no de crecimiento de empresas. La articulacin entre esta lgica productivista y una de carcter ms social pocas veces ha estado presente (op. cit. 98). Como se ve, el tema de la insercin del empresariado en los procesos territoriales es complejo. Se asiente acerca de su importancia; sin embargo, las visiones sobre el cmo y el para qu, continan siendo motivo de discusin, cuando no de perplejidad. Por una parte, sigue presente una cultura desarrollista en la cual es el estado el factor de desarrollo y no slo uno de los ms importantes. Por la otra, es cierta la dificultad que poseen los empresarios latinoamericanos para su conexin con las transformaciones mundiales, lo que agrega un lastre adicional a las ya marcadas limitaciones del empresariado local. Al respecto, hablando de Chile, uno de los pases que mayor avance
y a la prctica de la descentralizacin, en la cual el liderazgo poltico poco se ha mentalizado sobre la importancia de la relacin entre las estructuras descentralizadas y el empresariado territorial. 52 La Cumbre se efectu en la ciudad de Arequipa, Per, en junio de 2003. 53 Efectuada en San Salvador en julio de 2005.

ha obtenido en la insercin global, Messner y Scholz (1999) advierten, sin embargo, que existe una dinmica cultural que impide una mayor y mejor relacin de la sociedad empresarial chilena con el mundo. Y afirman que, a causa de la introspeccin cultural apenas tienen cabida unos pocos impulsos del exterior. La apertura de la sociedad chilena a la sociedad mundial se constrie mayormente al grupo de los empresarios dinmicos. (op. cit.: 223). Se han sucedido casi tres dcadas de ajustes estructurales en Amrica latina, con nfasis en la estabilizacin macroeconmica y poltica, logrndose una mayor democratizacin. Sin embargo, la inestabilidad y la creciente desigualdad social y econmica, colocan siempre en aprietos a los logros sealados. Por ello, es importante siempre advertir que a nivel subnacional, por supuesto, no podrn sucederse cambios estructurales como el de la relacin empresariado-estado, sin que se sucedan cambios en el estado-nacin. Como claramente lo afirmara Haldenwang, la descentralizacin, se concluir, no puede ser mejor que el proceso de ajuste dentro del cual se instrumenta (1999:372). D. Algo ha cambiado? Tocqueville (1993) deca que lo que ms le chocaba a los europeos cuando recorran los Estados Unidos, era la ausencia de gobierno o administracin. En la tradicin norteamericana, el derecho de aplicar la ley se encontraba repartido entre tantas manos, que el poder exista, ms no se saba dnde se encontraba. Adems, se haba querido que la autoridad de la sociedad fuera grande y el funcionario pblico pequeo, a fin de que la sociedad siguiera libre. Por ello, eran los municipios quienes con los jueces de paz, regulaban los detalles de la existencia local mientras que, por el contrario, el gobierno central no est representado por ningn hombre encargado de confeccionar reglamentos generales de polica u ordenanzas para la ejecucin de leyes, estar en comunicacin habitual con los administradores del condado y del municipio, inspeccionar su conducta, dirigir sus actos o castigar sus faltas (p. 70). Eran los usos y costumbres fundacionales de la relacin entre el estado y la sociedad local que tanto admiraron a Tocqueville. Como sabemos, en la tradicin hispnico-catlica, la omnipresencia del estado central monrquico en todos los actos de la vida de los territorios latinoamericanos, fueron la norma, fueron los usos y costumbres, a pesar de la existencia de la institucin municipal que funcionara con gran autonoma, ante la lejana de las autoridades de mayor jerarqua.

Siglos despus, en Amrica latina nos encontramos discutiendo cmo hacemos para que la sociedad adquiera una autonoma tal que pueda contrarrestar la omnipresencia del estado. La impronta del tipo de estado y, desde el, de construccin de la sociedad, mantiene su huella perenne en el comportamiento de la sociedad respecto al estado y viceversa. Entre una y otra tradicin, existen diferencias marcadas que conducen a prescripciones actuales tambin diferentes. Al respecto Cohen y Arato (2000), al pensar sobre la realidad norteamericana, plantean la necesidad de recuperar la idea de sociedad civil de la tradicin de la teora poltica clsica, formulndose un programa que persiga la representacin de los valores e intereses de la autonoma social entre el estado y la economa, siendo este camino la mejor manera de autoorganizacin y autoconstitucin. Pensando sobre la realidad latinoamericana, los autores ubican el resurgimiento de la sociedad civil en el marco de los regmenes autoritario-burocrticos, siendo un trmino clave para la autocomprensin de los actores democrticos y su transicin a la democracia. Este nuevo estadio pareciera representar una superacin de la tradicin que en Amrica latina condujo a una sociedad sin profundas races organizativas, aunque movilizada por los populismos, condicin que abonara el camino de su supresin por parte de los regmenes autoritarios. Entre una y otra realidad algo ha cambiado?. Ubiqumonos, por un instante, en un discurso omniabarcante: el de la modernidad. Para Renato Ortiz (2000), se puede decir que en Amrica latina se levanta una tradicin de la modernidad. A esta conclusin arriba el autor al comparar las visiones y vivencias latinoamericanas de los aos treinta, cuarenta y cincuenta cuando la modernidad era an un proyecto a ser construido respecto a la realidad de los setenta y ochenta en las que mucho de lo que se reclamaba se realiz. La modernidad se vuelve as algo presente, en un imperativo de nuestros das, y ya no ms una promesa deslocalizada en el tiempo. Modernidad problemtica, controvertida, pero sin duda parte integrante del da a da(op. cit.:166). Aqul salto vino de la mano a travs de un intenso proceso de racionalizacin impuesto consistentemente en una conjuncin activa de las instituciones que se encargaran de ello: el estado, las empresas, las universidades, los sindicatos (los partido polticos, agrego), que hicieron que Amrica latina se distanciara sustancialmente de su pasado rural y arcaico, forjado en funcin de relaciones exclusivamente filiales y cercanas. A ello contribuy, definitivamente sostiene Ortiz- la implantacin de las industrias

culturales. Cuando aquello se estaba formando, pasbamos, de una vez, a una modernidad-mundo, siendo todava la nuestra una modernidad incompleta. Es quizs el relato alrededor de la modernidad el que no pueda ayudar a elaborar alguna respuesta a la pregunta final de este trabajo. Sin lugar a dudas, la democratizacin de Amrica latina form parte de aqulla aspiracin de modernidad de la primera mitad del siglo XX como tambin lo fue la aspiracin de una sociedad a ejercer su autonoma de la esfera del poder. Dcadas ms tarde, Latinoamrica entra en una oleada de democracias como reaccin ante los autoritarismos dominantes, y luego de casi treinta aos, se puede afirmar que el espectro poltico dominante es el de las instituciones democrticas, con lo que de asuncin de valores ello implica. Sin embargo, no existe satisfaccin con las democracias actuales; hay, por el contrario un profundo desagrado. As qued revelado en el reciente informe del Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo (2004:33): el 54% de los ciudadanos latinoamericanos, prefieren mantener algn nivel de satisfaccin material, sobre todo la econmica, aunque sea en regmenes menos democrticos (resaltado nuestro). Es decir, no importan tanto las formas y fondos democrticos, siempre y cuando el autoritario de turno pueda satisfacer las expectativas ms inmediatas. Y no debemos olvidar que, en definitiva, son los propios ciudadanos quienes legitiman al rgimen de turno, sea de la orientacin que fuese en cuanto a la preservacin y los derechos de esos mismos ciudadanos. Este resultado lo reafirma Jos Miguel Insulza recientemente (2006)54 cuando reclama una reforma profunda de los sistemas polticos y sus instituciones para poder estar a tono con los tiempos. Si bien en la regin ha mejorado la eleccin de sus presidentes, al menos diecisis de ellos han tenido que terminar su mandato anticipadamente, lo que est reflejando severos problemas de gobernabilidad, estabilidad democrtica y de calidad de gestin pblica, conclua el Secretario General de la OEA. Democracia incompleta dentro de una democracia-mundo, diramos parafraseando a Ortiz. Estas incompletas democracias se han nutrido de cambios en la complejidad de los patrones de asociatividad y organizacin de las sociedades latinoamericanas. De una lgica dominantemente arcaica, de vnculos familiares y de escasa o ninguna expresin de formas modernas, hemos asistido a una proliferacin de estructuras sociales que tratan de incursionar en todos los mbitos de la vida y de la accin pblica. No se quiere decir que los patrones filiales han desaparecido y entramos en el terreno de la absoluta
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Discurso en el Foro para Amrica Latina, Amrica central y Repblica Dominicana sobre poltica y partidos polticos, efectuado en Santo Domingo, el 6 de marzo.

racionalidad weberiana, en el reino de lo impersonal. Sin embargo, hay que aceptar que la diferenciacin funcional55 de las sociedades contemporneas, proceso presente en Amrica latina a propsito de su insercin (incompleta) en la modernidad, ha hecho emerger una multiplicidad de organizaciones sociales que se desparraman a lo largo de la trama institucional. De este fenmeno forman parte los esfuerzos por descentralizar el poder del estado, en una reaccin para responder a ese desborde que amenazaba (y amenaza constantemente) con convertir en obsoleto al denostado estado

latinoamericano. Y dentro de ese fenmeno habr que tratar de comprender tambin el establecimiento de mltiples conexiones de la sociedad con el estado, an proviniendo la oferta de conectividad fundamentalmente desde el estado, pero que no existira sin la existencia de la presin de las organizaciones sociales. No se trata de un dilema. Tampoco de un juego suma cero. Conviene mirar la relacin entre la sociedad civil y el estado descentralizado como parte de una realidad cambiante, que arrastra lastres de premodernidad, sobre todo de relaciones asimtricamente patrimoniales, pero que en ningn momento es igual a las relaciones exclusivamente filiales cuando apenas se aspiraba a incorporar los patrones de modernidad, donde destacaba la aspiracin a la democracia. Hasta qu punto es posible generar una representacin perdurable de la sociedad civil latinoamericana en la arena de los asuntos pblicos?. Existe un reto terico y prctico para repensar la conexin entre la representacin poltica y los movimientos sociales, de manera que se pueda conservar la apertura de ambas esferas, sostienen Levine y Romero (2004), toda vez que los lazos entre los espacios civiles de empoderamiento y los espacios pblicos de representacin poltica, por un lado, y el poder estatal, por otro, siguen siendo problemticos (58). La ya vieja aspiracin de los movimientos sociales a una pretendida autonoma fue exagerada, por lo que no germin una nueva clase poltica de las semillas sembradas por esos movimientos. Las fronteras entre empoderamiento y clientelismo siguen siendo frgiles y borrosas. La emergencia de regmenes autocrticos como los de Fujimori y Chvez, hacen retroceder la independencia de los movimientos sociales y los procesos de descentralizacin. Por tales razones, sostienen Levine y Romero, no es fcil ser optimista respecto al futuro de
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El fenmeno de la diferenciacin funcional de los sistemas sociales modernos ha sido desarrollado ampliamente por Niklas Luhmann en varias de sus obras. Uno de los trabajos que aborda el tema de manera amplia es el captulo la diferenciacin de la sociedad en la obra Complejidad y modernidad. De la unidad a la diferencia, editado por Trotta bajo la coordinacin de Josexto Beriain y Jos Mara Garca Blanco, Madrid, 1998.

los movimientos urbanos. Pero ante el poco optimismo o el mucho pesimismo, es conveniente tener presente que ese espacio de la sociedad civil no resulta ser, como lo define Gmez Calcao, un campo ordenado donde cada actor conoce sus lmites e interacta por medio de instituciones estables (toda vez que) la transicin produce actores hbridos y muchas veces efmeros que disuelven las fronteras entre el movimiento social, el grupo de presin y la organizacin poltica, que en algunos casos se enfrentan radicalmente al estado y en otros dependen de su proteccin para sobrevivir (2006:2)56. De all que, contina Gmez Calcao, las organizaciones civiles han enfrentado el dilema de ocupar amplias zonas de zonas grises entre lo social y lo poltico, emergiendo organizaciones sociales promovidas por el propio estado o apareciendo espacios locales para la deliberacin y la decisin (Op. cit)

Como si poca fuera la complejidad que se aduea de este campo, hay algo ms que comprender: las agendas de los movimientos han cambiado. No slo se demanda tierra, agua, vivienda, transporte, educacin o seguridad, sino que se imponen reclamos por el acceso a la representacin poltica (Levine y Romero 2004). Esta aspiracin supone conexiones viables con los distintos niveles de gobierno. All, entonces, la conexin con las formas de representacin descentralizadas, concluimos nosotros, contina siendo una arena conveniente e indispensable para una articulacin de la sociedad civil territorial en condiciones de mayor autonoma. La respuesta final es, entonces, muy modesta y sencilla: algo est cambiando. Pero no un cambio radical, como muchos ilusoriamente esperaran. Se trata de cambios con altas dosis de contingencia, realidad en la cual los resultados que se obtienen no necesariamente complacen cabalmente las expectativas formadas alrededor de los procesos de descentralizacin, tal como fueran diseados y argumentados inicialmente. Pareciera que nos moveremos, permanente y crecientemente, en una constante insatisfaccin; y ello forma parte de la incorporacin de los valores de la modernidad en Amrica latina.

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El trabajo referido es un documento indito elaborado por el prof. Gmez en el marco del Proyecto de investigacin que l coordina, denominado Redefinicin de la ciudadana y la democracia en Venezuela: nuevas relaciones entre estado y sociedad civil, financiado parcialmente al rea de desarrollo Sociopoltico del CENDES por el FONACIT.

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