CHAPITRE 4

Eurokinissi, Associated Press AP

A la recherche d'un emploi dans le secteur public. Athnes, Grce

UNE NOUVELLE MISSION POUR LE SECTEUR PUBLIC

CHAPITRE 4

De nombreux efforts ont t dploys dans les annes 90 pour rformer le secteur public. Dans les pays en dveloppement, des projets inadapts ont eu souvent pour effet de priver les gouvernements de moyens d'action. Mais il se peut que le vent tourne et que l'on revienne une apprciation plus raliste de ce que les Etats peuvent et doivent faire.

Entre 1945 et 1980, le secteur public s'est dvelopp un rythme sans prcdent. La plupart des citoyens voulaient que l'Etat joue un rle central dans le dveloppement national. Les pays de l'OCDE voulaient que le gouvernement redistribue les richesses, protge les populations vulnrables et stimule la demande conomique. Les pays en dveloppement voulaient des Etats qui incarnent l'identit nationale et btissent des conomies modernes. Entre-temps, l'Union sovitique et les pays de l'Europe orientale et centrale s'taient dj dots d'Etats qui contrlaient pratiquement tous les aspects de la vie des citoyens. Pendant les annes 80 et 90, cependant, certains Etats se sont dsintgrs et beaucoup ont t touchs par les rformes nolibrales. A l'heure de la mondialisation, la rforme du secteur public est devenue une proccupation centrale des citoyens et des gouvernements. Le chapitre prcdent s'est intress la gouvernance du point de vue de la dmocratie. Celuici examine de plus prs la gestion du secteur public et la capacit de l'Etat d'assurer les services publics ncessaires au XXIme Sicle.

Les Etats contraints la rforme

Au cours des 20 dernires annes, les Etats ont subi des pressions d'origines diverses. Mais quatre facteurs principaux semblent avoir prdomin. Des dficits en hausseUn peu partout dans le monde, les gouvernements se sont
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enfoncs dans le rouge. Dans les annes 60, les pays de l'OCDE ont russi plus ou moins quilibrer leurs budgets mais, dans les annes 70, leurs dficits budgtaires annuels sont passs 4 pour cent et ont atteint 6 pour cent ou plus dans les annes 80. La situation tait encore pire dans les pays en dveloppement. Les pays d'Asie sont parvenus ramener leurs dficits 3 pour cent mais, dans les annes 80, de nombreux pays d'Amrique latine et d'Afrique se sont trouvs confronts des dficits de plus de 10 pour cent. L'inquitude s'est mise grandir. Accusant les dficits d'touffer le dveloppement conomique, beaucoup ont rclam des rductions des dpenses publiques. Mondialisation financirePour financer leurs activits, les gouvernements sont nombreux aujourd'hui, non pas emprunter directement une banque ou un tablissement spcifique, mais mettre des obligations, ce qui peut dclencher un enchanement d'vnements sur le plan international. Ainsi les autorits de la ville de Djakarta pourraient financer des travaux publics en mettant une obligation qui est finance Amsterdam, servie Londres et finalement dtenue par un fonds de pension New York. La multiplication des intermdiaires peut faciliter la leve de fonds mais aussi affaiblit les liens entre emprunteurs et prteurs. Les cranciers, n'ayant pas de contacts directs avec les emprunteurs, ont besoin d'tre rassurs et ne le sont que lorsqu'ils ont le sentiment que les tablissements emprunteurs agissent de manire saine et dans la transparence. Le dveloppement de la finance internationale tend produire un secteur public uniformis, assez modeste et bien intgr dans l'conomie mondiale. Idologie conomiqueDans les annes 80, de nombreux conomistes sont devenus de plus en plus critiques envers le secteur public, l'accusant d'entretenir, dans l'industrie comme dans les services, des monopoles peu performants, dont la gestion chappe au contrle

MAINS VISIBLES

CHAPITRE 4

public. Telle tait la position des institutions de Bretton Woods et, comme elles tenaient les cordons de la bourse, elles ont eu beau jeu d'imposer ces ides aux pays dbiteurs. Les institutions financires internationales prconisaient la privatisation, la dcentralisation et des services publics dispenss aux conditions du march. Elles faisaient valoir galement que les gouvernements devaient rorganiser leur fonction publique et elles demandaient qu'ils contrlent leurs dpenses et rforment leur systme fiscal de manire quilibrer leur budget. DmocratisationAvec la dmocratisation, les citoyens exigent une amlioration qualitative et quantitative des services publics. Cependant, bien des Etats voient leurs recettes diminuer, ce qui les amne chercher utiliser les fonds publics de manire plus rentable et provoque des affrontements entre gagnants et perdants potentiels. En s'ouvrant, les socits ont des revendications dont l'effet est dstabilisant. Les politiques publiques doivent donc se dfinir dans un contexte d'incertitude et de plus grande fluidit.

LES DPENSES PUBLIQUES VISEES

Les diffrences touchaient aussi la composition des dpenses. Dans l'ensemble, les pays en dveloppement consacraient leurs fonds aux dpenses d'quipement (30 pour cent), aux traitements du secteur public (25 pour cent) et l'administration publique (20 pour cent) et dpensaient assez peu pour l'ducation (11 pour cent) ou la sant (5 pour cent). Les pays industrialiss, en revanche, consacraient une plus grande part de leurs dpenses aux transferts de scurit sociale et aux services sociaux (45 pour cent) en mettant particulirement l'accent sur la sant. Aussi, lorsqu'il a fallu rduire les dpenses, les pays industrialiss ont-ils tent de rogner sur la protection sociale. Ils ont essay diverses mthodes, tantt rduisant les prestations, tantt s'efforant de limiter le nombre des ayantdroits potentielsen rformant, par exemple, le march du travail pour favoriser au maximum l'emploi, mme des salaires infrieurs. Malgr ces efforts, les pays industrialiss n'ont pas rduit de beaucoup leurs dpenses. Il semble qu'ils aient en fait dpens plus dans les annes 80: les dpenses publiques sont passes
Tableau 4.1 - Dpenses publiques exprimes en pourcentage du PIB

Stabilit budgtaire
Les rformes les plus ambitieuses et omniprsentes, tant dans les pays industrialiss que dans les pays en dveloppement, sont celles qui visent la stabilit budgtaire. Les gouvernements ont pris quelques initiatives pour amliorer leurs recettes mais la plupart se sont surtout attachs quilibrer leur budget en rduisant les dpenses publiques, typiquement exprimes en pourcentage du PIB. Pendant les annes 60, la proportion s'est maintenue, pour la majorit des pays, aux alentours de 20 pour cent. Mais dans les annes 80, elle a rapidement augment. La moyenne se situait autour de 25 pour cent pour la plupart des rgions en dveloppement et tait sensiblement plus leve pour les pays industrialiss.

1980 Afrique subsahariennea 25.5

1990 26.3

1997 22.3

Afrique du Nord

39.0

29.4

30.4

Amrique latine

n.a.

24.5

23.6

Asie du Sud et de l'Est

29.4

37.3

26.2b

Notes: a n'inclut pas l'Afrique du Sud; b donnes de 1996 Sources: Banque mondiale, 1998f; CEPALC, 1997; BAsD, 1998

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de 45 47 pour cent du PIB. Les gouvernements se heurtaient la rsistance farouche des citoyens qui, ayant pris l'habitude de compter sur les services publics, ne voulaient pas entendre parler de les rduire. S'ils ne sont pas parvenus abaisser le total des dpenses, ils en ont modifi la rpartition en consacrant davantage aux prestations de scurit sociale et moins la sant. Les pays en dveloppement ont mieux russi restreindre leurs dpenses, comme le montre le tableau 4.1. Ils ont aussi rduit leur dficit budgtaire. L'Amrique latine a t la premire le faire: elle a atteint l'objectif de stabilit au dbut des annes 90. D'autres rgions ont matris leur dficit vers 1995, principalement en rduisant leurs dpenses. S'ils ont mieux "russi", c'est notamment parce qu'ils ne se sont pas heurts une rsistance aussi forte du peuple: ceux qui souffraient le plus n'avaient gure la possibilit d'exprimer leur mcontentement. Le FMI et la Banque mondiale ont aussi contribu affermir la rsolution de ces gouvernements. Lorsqu'elles accordaient des prts au titre de l'ajustement structurel, les insTableau 4.2 - Conditions de prt de la Banque mondiale, 1980-94
Condition Nombre de pays o elle est impose 126

Rforme des dpenses Restructuration du secteur social Privatisation et mercantisation Rationalisation de la budgtisation et des comptes Rforme de la fonction publique Rduction de la pauvret Participation Autres
Source: Banque mondiale, 1997b

60

43

42 42 10 1 26

titutions de Bretton Woods posaient une srie de conditions qui restaient sensiblement les mmes. Le tableau 4.2 les rsume et indique quelle priorit la Banque mondiale attribuait la rforme des dpenses. L'un des principaux instruments de ces rformes dans les pays en dveloppement a t la revue des dpenses publiques. Elle est gnralement tablie par des fonctionnaires de la Banque mondiale ou des consultants trangers pour les bnficiaires de prts. Plus de 200 analyses de ce type ont t effectues entre 1987 et 1998. L'excution du budget selon les liquidits a t une autre technique importante: les ministres sectoriels et celui des finances ne sont autoriss dpenser que ce qu'ils ont en banque; les dcouverts bancaires leur sont interdits. En Zambie, par exemple, un comit de contrle se runit quotidiennement pour veiller ce que cette rgle soit observe. Ces techniques ont certainement rduit les dficits: en Zambie, la premire anne o la technique d'excution du budget selon les liquidits a t applique, un dficit de 69 milliards de kwacha s'est transform en un excdent de 24 milliards de kwacha. Mais l comme ailleurs, ces techniques peuvent ne pas tre applicables long terme. Elles ont parfois caus de brusques fluctuations des dpenses et provoqu des crises politiques. En 1993-94, par exemple, le gouvernement zambien a d enfreindre ces principes et intervenir pour prter de l'argent aux ngociants afin d'viter une crise alimentaire. La discipline budgtaire peut aussi fausser la composition des dpenses et faire obstacle une planification cohrente. En Zambie, l'excdent de dpenses du cabinet de la prsidence en 1994 correspondait approximativement au dficit de 12 pour cent enregistr par le Ministre de la Sant. De mme, en Ouganda, l'excdent de dpenses du cabinet de la prsidence quivalait presque aux dficits conjugus des Ministres de l'Agriculture (51 pour cent) et de l'Education (29 pour cent).

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MAINS VISIBLES

CHAPITRE 4

RDUCTIONS DES DPENSES DANS

LE SECTEUR SOCIAL

30

Recettes en milliards de dollars US

25

20

15

LES RPERCUSSIONS SOCIALES DE

LA PRIVATISATION

10

L'une des priorits des gouvernements qui se sont soumis l'ajustement structurel a t de privatiser des entreprises publiques, en partie pour rcolter des fonds et en partie pour rduire les subventions verses des entreprises travaillant perte. Entre 1990 et 1996, les pays en dveloppement et les pays en transition ont abandonn au secteur priv des actifs d'une valeur de 155 milliards de dollars (figure 4.1).

0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Moyen-Orient et Afrique du Nord Afrique subsaharienne Asie du Sud

Asie de l'Est et Pacifique Pays en transition Amrique latine et Carabes

Source: Banque mondiale, 1998b

Le secteur social a t l'un des principaux secteurs touchs par les restrictions budgtaires. Pour un groupe de 21 pays d'Afrique, les dpenses sociales entre 1980 et 1990 ont t ramenes de 4,6 2,7 pour cent du PIB. La Banque mondiale aussi a rduit certaines de ses dpenses sociales. Une comparaison des deux priodes 1972-82 et 1982-88 montre que ses dpenses d'ducation ont baiss de $0,5 par personne $0,3 (en dollars de 1990). Des critiques quasiment gnrales l'ont amene repenser sa politique. Elle demande maintenant aux pays qui empruntent, non seulement de rduire les dpenses, mais aussi de les ragencer en accordant davantage d'importance l'ducation fondamentale et aux soins de sant primaires. Il semble que cette prescription ait eu de l'effet. Le FMI a conclu que 32 pays faible revenu qui avaient reu des prts au titre de l'ajustement structurel consacraient plus de ressources la sant et l'ducation: entre 1985 et 1996, ils ont augment leurs dpenses relles par habitant de 2,8 pour cent en moyenne par an, bien que cette augmentation soit modeste par rapport la totalit des besoins. La Banque mondiale et le FMI donnant maintenant la priorit l'ducation fondamentale et aux services de sant, ces gains peuvent aussi rsulter d'un transfert de crdits initialement allous l'enseignement suprieur.

Les gouvernements d'Amrique latine, qui totalisent plus de la moiti de ces ventes, ont donn l'exemple et s'en sont servis dans une large mesure pour financer leurs dficits. Les ventes ont t plus lentes en Afrique. Les pays en transition n'ont pas t en reste mais les gouvernements n'ont gure rempli les caisses de l'Etat car ils ont fait cadeau de bon nombre d'entreprises en appliquant un systme de bons ou en les vendant vil prix une lite privilgie. La privatisation des entreprises de transformation se justifie le plus souvent car elles sont gnralement plus performantes dans le secteur priv. Mais elle se justifie moins dans le cas de services d'utilit publique. Ce sont souvent des monopoles qui, une fois privatiss, peuvent tre tents de procder des hausses de prix dsastreuses pour les pauvres. En principe, un rgime de rglementation stricte permet de rduire ce risque. Mais si les pays industrialiss ont de la peine rglementer des services privatiss d'utilit publique, les pays en dveloppement en ont encore plus. En Argentine, par
Figure 4.1 - Recettes de la privatisation

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UNE NOUVELLE MISSION POUR LE SECTEUR PUBLIC

CHAPITRE 4

Carlos Eduardo, Associated Press AP

Thtre de rue lors d'une manifestation contre la privatisation du systme des tlcommunications. Brasilia, Brsil

exemple, les autorits de rglementation se sont rvles moins puissantes que les socits d'utilit publique et ont t colonises par les intrts mmes qu'elles devaient contrler. Autre inconvnient social de la privatisation: le chmage. Dans les pays en dveloppement, les entreprises publiques regroupent gnralement une bonne part des emplois du secteur formel22 pour cent en Afrique. Avant de vendre, il n'est pas rare que les gouvernements licencient du personnel pour rendre l'entreprise plus attractive aux yeux des acheteurs. Les socits privatises, elles, continuent afin de rduire les cots. Pour conjurer les ractions potentielles, de nombreux gouvernements d'Amrique latine ont demand des garanties de non-licenciement qui semblent avoir t honores pour la plupart. Les militants syndicalistes ont pu aussi dfendre l'emploi dans une certaine mesure. Mais cela n'a pas t facile. Bien que les syndicats se soient vigoureusement opposs des compressions d'effectifs au Ghana, les emplois ont t rduits
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de prs des deux tiers dans les 42 plus grandes entreprises d'Etat du pays entre 1984 et 1991. La contraction du secteur public a des retombes sociales encore plus sensibles dans les conomies en transition o les entreprises publiques n'taient pas seulement des employeurs mais dispensaient aussi de multiples services sociaux, des soins de sant aux pensions. La disparition de ces entreprises a cot non seulement des emplois mais a aussi priv ces pays d'une grande partie de leur infrastructure sociale. La privatisation a aussi modifi le paysage social parce que l'opration elle-mme a souvent t fausse en faveur de groupes puissants. Dans les pays en transition, elle a souvent profit aux directeurs et travailleurs des entreprises les plus viables. Aprs la privatisation en Russie, sur un chantillon de 314 entreprises tudies, prs des deux tiers des actions taient restes " l'intrieur" de ces entreprises. Dans les pays en dveloppement, la privatisation peut profiter des particuliers appartenant aux

MAINS VISIBLES

CHAPITRE 4

groupes ethniques puissants. En Malaisie, par exemple, on craignait que les milieux d'affaires chinois ne fassent main basse sur les ventes. Aussi, le gouvernement a-t-il allou un quota de 30 pour cent aux autochtones malais. Rcemment, les privatisations ont permis des Sud-africains blancs de racheter des biens au Mozambique et en Zambie, acquisitions qui pourraient finir par provoquer une raction de racisme.

Un rigoureux management
Tout en privatisant de nombreuses activits du secteur public, les gouvernements ont aussi tent d'amliorer leur gestion. Ce faisant, ils ont t frquemment guids par les thories du "choix public", en vogue dans la communaut internationale. Ces dmarches consistent analyser les processus politiques et bureaucratiques en leur appliquant des principes d'conomie. Les thoriciens du choix public font valoir, par exemple, que les fonctionnaires sont peu incits amliorer leurs rsultats ou rduire les cots et que le seul moyen de les amener s'amliorer, c'est de rformer la fonction publique en appliquant des techniques et disciplines du secteur priv. La plupart des rformes visent fragmenter les activits bureaucratiques en lments plus faciles grer, dont on espre que, coups du pouvoir politique, ils rendront un service optimal. Elles font partie de la rvolution technocratique dont il a t question au chapitre 3 et prsentent un certain nombre de points communs. Des agencesLes ministres centraux continuent de dfinir la politique mais se dchargent de l'excution des dcisions sur des agences autonomes. Ces agences oprent gnralement la manire de socits, avec un directeur et un conseil d'administration. Des contratsLes agences traitent avec les ministres et entre elles sur une base contractuelle plutt qu'administrative. Les nouveaux

systmes de gestion prvoient aussi des contrats avec obligation de rsultats entre les gouvernements et les prestataires de services qui sont tenus d'atteindre des objectifs spcifiques. Des quasi-marchsIl s'agit de crer des relations acheteursvendeurs dans ce qui tait auparavant un seul et mme dpartement. Ainsi, l'intrieur d'un service de sant, mdecins et organismes locaux de sant peuvent se voir allouer un budget pour acheter des hpitaux des services pour leurs patients. Sous-traitanceCe stade de la rforme est considr comme le plus avanc. Les gouvernements, par exemple, peuvent engager des socits ou des ONG pour grer des hpitaux, des systmes d'alimentation en eau ou mme des prisons. Ces ides ont pris corps dans les pays industrialiss dans les annes 80 avec l'arrive au pouvoir de gouvernements nolibraux aux Etats-Unis et au Royaume-Uni. C'est en Nouvelle-Zlande qu'on semble les avoir appliques avec le plus de fermet. Elles ont t lentes gagner les pays en dveloppement mais vont probablement s'y imposer, maintenant qu'elles sont dfendues par la Banque mondiale, et sont rgulirement prescrites par les consultants internationaux en gestion. Les premires annes, ces ides de management dcentralis ne touchaient qu'un ou deux secteurs. Typiquement, les services de perception des impts ont t parmi les premires cibles. Ils sont maintenant spars de la fonction publique nationale dans de nombreux pays. Les employs sont soumis des rglementations diffrentes et sont rmunrs au mrite (encadr 4.1). Mais les donateurs rclament des rformes beaucoup plus vastes. La Tanzanie s'est engage dans cette voie dans les annes 90: elle a rduit d'environ un quart le nombre de ses ministres et compte maintenant 47 agences. L'Ouganda a suivi une volution semblable: de nombreux ministres ont vu leurs fonctions rduites envi75

UNE NOUVELLE MISSION POUR LE SECTEUR PUBLIC

CHAPITRE 4

ron de moiti et plus de 100 nouvelles agences ont t cres. En bout de course, 54.000 fonctionnaires ougandais auront perdu leur emploi. En Amrique latine, les rformes ont t plus fragmentaires. Le Brsil a essay de crer diverses agences, mais sans grands rsultats. En 1999, il n'y a plus qu'une agence d'excution l'Institut national des mesures et des normes techniques. Les rformes se sont heurtes l'opposition farouche des syndicats du secteur public, bien organiss, non seulement au Brsil mais dans bien d'autres pays d'Amrique latine.

LES RSULTATS DE LA RFORME

Ces rformes donnent-elles les rsultats souhaits? La plupart des valuations faites concernent les pays industrialiss. La NouvelleZlande, par exemple, considre que ses rformes ont t une russite: elles ont rduit

les cots et rendu le secteur public plus performant et plus rentable. Au Royaume-Uni, les conclusions sont plus ambigus. Si certaines agences se sont bien comportes, d'autres ont t juges svrement: ainsi l'institution d'aide l'enfance, qui peroit les pensions verses par les pres spars, a t vertement critique et, dernirement, l'agence responsable des passeports a travers une grave crise. Au Service national de la sant, le "march intrieur" est aujourd'hui largement abandonn. A ces expriences, on peut opposer celles des Pays-Bas. L aussi, le gouvernement a cd la vague d'"agencification" mais a chang de cap lorsque le manque de contrle dmocratique s'exerant sur ces agences lui a paru inquitant. Les rformes du secteur public se sont donc poursuivies, mais sur d'autres bases que celles des lois du march: sur un juste

Encadr 4.1 - Rformes fiscales au Prou En 1990, une inflation galopante et de graves problmes de gestion macro-conomique avaient rduit les recettes fiscales du Prou 4,9 pour cent du PNB. La corruption rgnait au service des impts, qui employait 3.000 personnes. Sous une forte pression extrieure, le nouveau gouvernement a introduit une rforme radicale et cr une nouvelle autorit fiscale, la SUNAT, indpendante du Ministre de l'Economie et des Finances et responsable uniquement devant la prsidence. Les deux tiers du personnel prcdent ont t licencis et remplacs par des diplms de frache date sous contrat de courte dure, dont le comportement tait valu tous les six mois. La SUNAT a aussi introduit un nouveau systme fiscal simplifi et a observ une stricte galit de traitement envers les contribuables. Ces changements ont rapidement donn des rsultats; vers 1993, le rapport des recettes fiscales au PNB tait mont 13 pour cent. La SUNAT devenait un corps d'lite de la fonction publique. Pourtant, depuis, certains des vieux problmes ont refait surface. La situation macroconomique s'amliorant, la pression s'est en partie relche et la SUNAT a commenc prsenter les caractristiques classiques des administrations publiques, donnant des signes de favoritisme dans son comportement envers certains contribuables. Le gouvernement a plac successivement diffrentes personnes la tte de la SUNAT, faisant ainsi perdre de la cohsion la direction. En 1997, le projet d'une plus large rforme de l'administration publique a t abandonn.

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MAINS VISIBLES

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contrle des agences, la comptabilit envers le peuple et des pactes sociaux avec les syndicats. Les rformes des marchs du travail allient la flexibilit une protection sociale gnreuse pour les travailleurs en difficult. En consquence, les Pays-Bas bnficient de bien des avantages d'un secteur public plus performant, notamment d'une bonne croissance conomique et d'une inflation faible, sans que les divisions sociales en soient accentues. Ils ont aujourdhui, parmi les pays industrialiss, le second taux de chmage le plus bas. Dans les pays en dveloppement, l'exprience a t plus limite. On ne peut obtenir des agences performantes et une bonne gestion dcentralise qu'avec une troite surveillance, fonde sur une solide budgtisation et des flux rguliers d'informations exactes. Or, ces domaines sont dficients dans la plupart des pays en dveloppement et les gouvernements sont souvent incapables de fixer des objectifs clairs. Les directeurs peuvent alors manipuler l'information relative aux indicateurs de com-

portement. Dans de telles circonstances, la dcentralisation des systmes peut favoriser l'arbitraire ou la corruption. Des abus flagrants ont t rvls au Ghana et il a fallu renoncer au systme de gestion avec obligation de rsultats au Zimbabwe parce que les ministres craignaient que les fonctionnaires ne s'en servent pour se tailler des empires personnels et des enclaves ethniques. Au Nigria, les rformes de la fin des annes 80 ont largi considrablement les pouvoirs des chefs de ministre mais n'ont pas mis en place de systmes satisfaisants pour surveiller leur bon fonctionnement.
LE CONTRLE PUBLIC

Lorsqu'on fait appel des agences, leur contrle public est un problme central. En thorie, il est garanti par la loi du march: les mauvais fournisseurs seront pnaliss par les utilisateurs qui dpenseront leurs fonds ailleurs. En pratique, ces nouveaux "marchs" chouent souvent cet gard, en laissant de puissants groupes d'intrts et directeurs profiter de leur

Kent Gilbert, Associated Press AP

Employs du secteur public manifestant pour obtenir un juste relvement de leurs salaires. San Jos, Costa Rica

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UNE NOUVELLE MISSION POUR LE SECTEUR PUBLIC

CHAPITRE 4

position et offrir des services de pitre qualit. Dans les pays industrialiss, ces abus ont amen certains rclamer des contrles supplmentaires. Le gouvernement du RoyaumeUni, par exemple, a cr une Charte des citoyens, dont le but est de faire en sorte que les usagers des services soient pleinement informs de ce qu'offrent les prestataires de services et aient des voies de recours suffisantes. Ce systme est en voie d'adoption dans d'autres pays. La fonction de mdiateur, d'abord instaure en Scandinavie, permet aussi de recevoir des plaintes du public et de les transmettre au gouvernement. Une autre dmarche consiste raliser des tudes des services offerts: c'est ce que fait l'ONG CIET-International dans nombre de pays en dveloppement. Nulle part cette technique n'est plus pousse que dans les villes indiennes o l'on demande aux citoyens leur avis sur les services les plus divers, des tlphones la police.

Renforcement des capacits

Dans les pays en dveloppement, les rformes se heurtent vite des problmes de capacit. Mme lorsque les gouvernements et bureaucraties sont acquis aux rformes, il leur manque souvent les comptences ou l'exprience ncessaires pour les mener bien. Or, ces comptences sont en voie de disparition. Les futurs hauts fonctionnaires font actuellement leurs tudes dans les universits et les coles d'administration publique. Et dans les pays les plus pauvres, la plupart des systmes d'enseignement post-secondaire sont en crise. Les btiments tombent en ruine, le matriel est inexistant et les professeurs rejoignent le secteur priv, prennent un second emploi ou migrent l'tranger. Paradoxalement, la Banque mondiale, fervent dfenseur d'une gestion dcentralise du secteur public, a beaucoup contribu saper les institutions dont elle avait elle-mme besoin pour fonctionner. L'ajustement structurel a
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entran une rosion gnrale des systmes d'ducation, mais a t particulirement dsastreux pour l'enseignement post-secondaire. On l'a vu en Afrique o les prts de la Banque mondiale aux universits se sont effondrs. Entre 1969 et 1979, ils quivalaient 0,38 dollar par habitant; pour la priode 1980-87, ils taient tombs 0,10 dollar. On ne s'tonnera pas de la forte dpendance de bon nombre de gouvernements envers le personnel tranger, due en partie l'impopularit des programmes d'ajustement structurel, mais aussi au manque de personnel local qualifi. Dans les annes 80, l'Afrique comptait quelque 100.000 conseillers trangers rsidents qui absorbaient environ 35 pour cent de l'aide extrieure. Depuis les annes 90, la Banque mondiale, le PNUD et d'autres donateurs, essayent de s'attaquer au problme en mettant l'accent sur le renforcement des capacits et la ncessit d'une "appropriation" locale des projets. Il a t beaucoup question de reconstruire les universits et les instituts de recherche d'Afrique. Mais il ne s'est pas pass grand-chose. La nouvelle Fondation africaine pour le renforcement des capacits (African Capacity Building Foundation), qui a son sige Harare, redistribue d'importantes ressources. En 1998, la fondation, qui a des liens troits avec la Banque mondiale, a soutenu 36 projets dans 29 tablissements dissmins dans 20 pays. Mais les fonds sont maigres par rapport aux besoins et ne semblent pas avoir t employs de manire trs rentable. La question du niveau des salaires est l'une des plus importantes auxquelles les programmes de renforcement des capacits devront s'attaquer. Il est rvlateur que les Etats "dveloppementaux" de l'Asie du Sud-Est aient pu compter sur tout un corps de fonctionnaires qualifis: ceux-ci taient bien rmunrs. A Singapour, par exemple, de nombreux fonctionnaires gagnent davantage que leurs

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homologues du secteur priv. Dans les pays faible revenu et en crise, en revanche, les fonctionnaires ont vu leurs salaires rels baisser fortement. En consquence, ils sont non seulement plus corruptibles mais doivent en outre, pour gagner leur vie, consacrer plus de temps un deuxime ou un troisime emploi. Pourtant, le problme ne tient pas uniquement la faiblesse de la rmunration. Les systmes de rmunration peuvent tre tout fait opaques, sans qu'il y ait souvent de corrlation nette entre le salaire et les responsabilits ou la prestation. Certains gouvernements ont commenc s'attaquer ces questions. L'Ouganda, par exemple, a essay de rendre plus transparent son systme de rmunration en ajoutant la valeur marchande relle d'autres avantages tels que ceux qui touchent au logement, au transport et la sant. L'une des options les plus radicales consisterait lier la rmunration la prestation. La Malaisie est l'un des rares gouvernements qui aient essay ce systme. Par le pass, les chelles de salaires ont t comprimes, autrement dit, la diffrence entre les traitements les plus levs et les plus bas a t rduite. Immdiatement aprs l'indpendance, de nombreux pays d'Afrique ont volu vers une structure de salaires plus galitaire. Rcemment, cependant, cette tendance s'est inverse: au Ghana, par exemple, entre 1984 et 1991, le rapport des salaires des fonctionnaires les plus haut placs ceux des fonctionnaires des grades les plus bas a augment, passant de 2:1 10:1. Les mesures de dcompression des salaires sont souvent alles de pair avec des licenciements. Les gouvernements soucieux d'viter l'engrenage bas salaires-relchement moralcorruption, prfrent employer moins de personnes mais les payer mieux. L'Ouganda, la Bolivie et, dans une certaine mesure, le Ghana, ont tent d'agir dans ce sens mais non sans difficult. Outre la rsistance des fonctionnaires,

le licenciement lui-mme peut coter cher. Et ceux qui prennent leur retraite rapparaissent souvent en qualit de consultants. Les salaires bas sont aussi associs au problme plus gnral du financement de frais rcurrents. Dans l'ensemble, les donateurs prfrent investir dans une infrastructure nouvelle, physique ou sociale, telle qu'coles ou hpitaux, et laisser aux bnficiaires la charge de l'entretenir et de payer les salaires. Pour les projets des pays les plus pauvres, on a estim que les frais rcurrents annuels peuvent aller jusqu' 70 pour cent de l'investissement initial. Pour maintenir des projets qui risquaient de s'effondrer, certains donateurs ont d crer et financer des structures parallles l'intrieur des bureaucraties. Le projet du "matriel ducatif" en Zambie, par exemple, a t dans une large mesure administr par une cellule d'experts trangers. Dans son programme relatif aux investissements publics, la Banque mondiale a essay de s'attaquer ces problmes en engageant instamment les ministres laborer des budgets qui tiennent compte des cots de fonctionnement et d'entretien. Mais ce n'est pas une tche facile.

L'avenir de la rforme du secteur public

Les pays en dveloppement ont vraiment besoin de rformer certains aspects de leur secteur public. Beaucoup l'ont fait, en comprimant leurs effectifs et en rduisant leur dficit budgtaire. On trouvera dans l'encadr 4.2 une rcapitulation des rformes entreprises. Mais si les rformateurs veulent progresser davantage l'avenir, ils devront examiner de prs les conditions locales et choisir les remdes en consquence. Les principes de rforme prsupposent souvent qu'il existe une forme idale ou uniformise de gouvernement et que mme si la nouvelle gestion des affaires publiques ne s'est pas encore concrtise, tous les pays sont en train d'abandonner l'ancienne administration
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UNE NOUVELLE MISSION POUR LE SECTEUR PUBLIC

CHAPITRE 4

Encadr 4.2 - Objectifs et rformes du secteur public Les rformes du secteur public dans le monde ont quatre objectifs principaux. Les institutions internationales attachent une importance primordiale la rforme budgtaire et un management rigoureux. Elles ont t moins attentives au renforcement des capacits et au contrle public. 1. Stabilit budgtaire 3. Renforcement des capacits

rduction des dpenses privatisation rforme fiscale

4.

dveloppement des ressources humaines analyse et suivi des politiques gestion des frais rcurrents gestion des investissements publics rforme du systme de rmunration

2. Contrle public chartes de citoyens mdiateurs enqutes sur les services fournis parlements pluriels libert de la presse indpendance de la justice partis politiques base populaire action citoyenne

Management rigoureux

gestion dcentralise agences d'excution quasi-marchs conseils d'administration semblables ceux de socits contrats avec obligation de rsultats sous-traitance

publique pour converger vers elle. Parmi les pays les plus pauvres, beaucoup n'ont pas encore atteint le stade de l'ancienne administration publique. La fonction publique n'est pas professionnalise; des systmes informels et des rapports de protecteurs protgs en tiennent lieu. Dans ces circonstances, essayer de transformer l'administration actuelle en une nouvelle gestion publique, c'est souvent mettre en place une enveloppe vide en guise de systme de gestion. Ces rformes partent aussi de l'hypothse que l'Etat doit ncessairement rester petit. On fait valoir, par exemple, que les dpenses de l'Etat dcouragent les investissements privs. Certes, des dpenses et des emprunts excessifs peuvent nuire la stabilit des prix. Mais l o le dveloppement industriel est encore embryonnaire, les dpenses de l'Etat peuvent
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aussi permettre de construire l'infrastructure qui attirera les investisseurs privs. Un autre argument consiste dire que lorsque l'Etat crot, les impts augmentent et que cette augmentation annule les mesures d'incitation et nuit au maintien des capitaux dans le pays. Cependant, la plupart des pays pauvres ont des taux de fiscalit trs bas, aussi bien pour l'impt sur les socits que pour l'impt sur le revenu. Tous les gouvernements devraient essayer de garder des budgets quilibrs mais lorsque les pays pauvres sont en crise, c'est le plus souvent cause de la chute des prix des produits de base qui les fragilise sur les marchs mondiaux. Les rformes du secteur public ne peuvent pas tre simplement des exercices l'usage des managers ou des technocrates. Elles doivent tre fermement enracines dans ce que les

MAINS VISIBLES

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citoyens estiment tre la mission de leur Etat. Celle-ci varie invitablement en fonction des situations locales et du stade de dveloppement du pays. L'essentiel de cette mission n'est pas de l'ordre de la gestion mais du social. Les gens veulent des socits plus prospres, plus quitables et harmonieuses. Des objectifs de gestion ambitieux peuvent s'inscrire dans cette finalit mais n'y tiennent qu'une place modeste. En voulant trop rformer en fonction des lois du march, on risque de perptuer l'incidence des Etats en faillite, des guerres civiles et dun dveloppement stagnant. Toute rforme doit reposer sur un large consensus politique. Les rformes du secteur public peuvent sembler techniques, mais elles sont toujours trs politiques et conflictuelles. Rares sont les gouvernements de pays en dveloppement en crise qui ont reu du peuple le mandat d'appliquer les politiques prescrites par le FMI et la Banque mondiale. La plupart de ces pays se dbattent avec des problmes complexes de dmocratisation et essaient de fixer les rgles essentielles qui devront, l'avenir, rgir leur socit. Mme des pays industrialiss solidement enracins dans la dmocratie et gouverns par un seul parti ont eu de la peine procder ces changements. Parmi les conomies en dveloppement ou en transition, beaucoup ont non seulement des dmocraties fragiles, mais aussi des gouvernements fragiles. Dans la plupart des cas, les partis au pouvoir n'ont pas la majorit au parlement. Etant donn les fractures politiques et les mandats ambigus ou litigieux des gouvernements, il ne faut gure s'tonner que leur volont de rforme vacille quelque peu. La rforme des services publics ne peut russir que lorsqu'elle s'inscrit dans une rforme dmocratique globale, si elle peut s'appuyer sur cette dernire et la soutenir son tour. Pour cela, il faut des partis parlementaires qui dfendent les intrts de larges couches sociales, une presse libre et une justice indpendante. Le but

devrait tre d'approfondir et de dfendre les droits civils des citoyens, qui seront alors beaucoup mieux placs pour exiger des milieux politiques et de tous les fonctionnaires le meilleur qu'ils puissent donner.

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