EL PRINCIPIO DE FACILITACIN DEL COMERCIO EXTERIOR: SU CONCEPTO Y EVOLUCIN EN LA LEGISLACIN PERUANA

Charles Castle San Martn1

Desde que se inici el periodo de negociacin con Estados Unidos de Norteamrica, para la elaboracin y posterior celebracin del Acuerdo de Promocin Comercial APC-- (ms conocido como TLC), es frecuente escuchar la frase: facilitacin del comercio exterior. Esto se debe a que en el Captulo Cinco del TLC se establecen una serie de disposiciones por las que deben regirse las administraciones aduaneras de los pases firmantes (Estados Unidos de Norteamrica y Per). Estas disposiciones, conocidas como medidas de facilitacin del comercio exterior, tienen como finalidad simplificar y aligerar el despacho en aduana. De conformidad con dicho Captulo, los gobiernos antes mencionados, a partir de la vigencia del TLC, esto es desde el 1 de febrero del presente ao2, deben regirse, entre otras, por las siguientes disposiciones: (i) Normas sobre transparencia y publicidad de la normativa aduanera (incluyendo en el internet), como medidas de facilitacin del comercio exterior en el mbito aduanero que profundizan lo que la Aduana peruana, en cierta medida, ha venido aplicando en este rubro. Esta disposicin incluye la obligatoriedad de publicar por adelantado cualquier regulacin aduanera de alcance general, de manera que las personas interesadas tengan la oportunidad de hacer sus comentarios con anterioridad a su entrada en vigencia. Facilidades y puntos de consulta fsicos y va internet para las personas interesadas en absolver inquietudes sobre asuntos aduaneros. Compromisos de adoptar y mantener procedimientos aduaneros simplificados para la liberacin de las mercancas en un plazo mximo de 48 horas--, y especficamente de los envos de entrega rpida (envos expresos) en un plazo mximo de 6 horas--, la utilizacin de anlisis de riesgo en los procedimientos de fiscalizacin y la debida automatizacin de todos los procedimientos aduaneros en general; Un procedimiento novedoso es la utilizacin de Resoluciones Anticipadas en la importacin de mercancas que se pueden solicitar ante las administraciones aduaneras, en materia de clasificacin arancelaria, valoracin aduanera, devolucin, suspensin y exoneracin de aranceles, origen, aplicacin de cuotas, etc.

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Asociado del Rodrigo, Elas & Medrano Abogados. Miembro de la Asociacin Peruana de Derecho Aduanero y Comercio Internacional APDACI. Especialista en temas aduaneros y de comercio exterior. 2 La vigencia del TLC con Estados Unidos se precis a travs del Decreto Supremo No. 9-2009MINCETUR

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Compromisos de intercambio de informacin comercial, implementacin de leyes y regulaciones aduaneras y cooperacin tcnica entre las partes, de manera que se pueda advertir y verificar el correcto cumplimiento de las exigencias establecidas en el TLC.

En resumen, dichas disposiciones establecen ciertas normas fundamentales, sobre las administraciones aduaneras, que aportan a la facilitacin del comercio exterior y a la cooperacin entre los pases firmantes. Estas disposiciones al estar contenidas en un convenio internacional slo vinculan jurdicamente a los gobiernos que lo han aceptado de manera oficial. No obstante, el Per, de manera correcta, ha recogido en su nueva Ley General de Aduanas, aprobada mediante el Decreto Legislativo No. 1053 (en lo sucesivo, la NLGA), todas las disposiciones antes sealadas, siendo, en consecuencia, de aplicacin a todas las mercancas que entran o salen del territorio aduanero peruano3 independientemente del origen de las mismas. Por ello, puede afirmarse que el TLC celebrado con Estados Unidos constituy un pilar fundamental para la elaboracin de la NLGA. Sin dicho TLC no tendramos las regulaciones aduaneras vigentes ni las que estn prximas a ser emitidas4. Para una mejor apreciacin de lo antes indicado, en el siguiente cuadro se detallan los artculos del TLC y de la NLGA que regulan las disposiciones sobre las medidas adoptadas para facilitar el comercio exterior:

Disposiciones Publicidad y publicacin anticipada de normas aduaneras Puntos de consulta Despacho de mercancas en 48 horas Anlisis de riesgos Cooperacin e intercambio de informacin entre autoridades aduaneras Envos de entrega rpida
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TLC con EEUU Artculo 5.1

NLGA Artculo 9

Artculo 5.1 Artculo 5.2 Artculo 5.4 Artculo 5.5

Artculo 13 Artculos 130, 160 y 167 Artculo 163 Artculo 5

Artculo 5.7

Artculo 168

De conformidad con el artculo 2 de la NLGA, territorio aduanero es la parte del territorio nacional que incluye el espacio acutico y areo, dentro del cual es aplicable la legislacin aduanera. Las fronteras del territorio aduanero coinciden con las del territorio nacional. La circunscripcin territorial sometida a la jurisdiccin de cada Administracin Aduanera se divide en zona primaria y zona secundaria. 4 Con esto ltimo nos referimos a los Procedimientos Aduaneros que la administracin aduanera publicara prximamente con ocasin de la nueva Ley General de Aduanas y de su nuevo Reglamento, aprobado ste ltimo mediante Decreto Supremo No. 010-2009-EF.

Resoluciones Anticipadas

Artculo 5.10

Artculo 210

Como en efecto se puede verificar de los artculos antes sealados, las disposiciones que deben de cumplir las administraciones aduaneras, en especial la peruana, para lograr facilitar el comercio exterior, resultan de gran importancia para la agilizacin de los despachos de importacin. No obstante ello, se aprecia que el TLC se limit nicamente a regular las disposiciones que deben de ser implementadas para lograr dicha facilitacin, omitiendo revestirla con la importancia y prioridad adecuadas, de manera que las partes cuenten con las herramientas legales suficientes para materializarla y exigir a las administraciones aduaneras su adecuado cumplimiento. Este mismo error podemos encontrarlo, como desarrollaremos a continuacin, en las ltimas Leyes General de Aduanas que han regido en las dos ltimas dcadas en nuestro pas.

El Decreto Legislativo No. 722: Con fecha 11 de noviembre de 1991, mediante el Decreto Legislativo 722, se aprob el texto de la Ley General de Aduanas que derog el Decreto Legislativo 503 (Ley de Aduana publicada en el ao 1988). En su artculo 1 expresamente se indicaba lo siguiente:
La Aduana es el organismo encargado de intervenir en el trfico internacional de mercancas, vigilando su paso a travs de las fronteras aduaneras; aplicando las normas sobre comercio exterior, en especial, la relativa a la importacin, exportacin y dems regmenes aduaneros, determinando el valor imponible de la mercanca de conformidad con las normas de valoracin, clasificacin arancelaria y recaudando los gravmenes que los afectan, aplicando y controlando las exenciones y franquicias que los benefician, formulando las estadsticas; previniendo y reprimiendo las infracciones aduaneras, as como la defraudacin de rentas de aduana y del contrabando, y del trfico ilcito de bienes; y cumpliendo las dems funciones que las leyes le encomiendan ().

Esta Ley revela una Aduana controlista y muy preocupada por la recaudacin tributaria aduanera. No es de extraar entonces que en dicho texto legal no se observe alguna disposicin que regule mecanismos para facilitar el comercio exterior. Esto, de alguna manera, se explica por las trabas al comercio exterior que haban sido dictadas en armona con la poltica comercial de finales de los aos 80. poca en que el intercambio comercial entre el Per y los dems pases del globo eran escasos en comparacin con los niveles que hoy podemos observar. Segn la Memoria al 31 de diciembre de 1990 del Banco Central de Reserva del Per, las exportaciones de bienes alcanzaron en ese ao un nivel de US$ 3,279 millones, mientras que las importaciones ascendieron a US$ 2,885 millones. Montos muy por debajo a los reflejados en la Memoria del ao 2008.

Segn ste texto, las exportaciones ascendieron a US$ 31,529 millones y las importaciones sumaron un total de US$ 28,529 millones5.

El Decreto Legislativo 809: Luego de aproximadamente 5 aos, esto es, el 19 de abril de 1996, se public el Decreto Legislativo 809, el cual aprob la Ley General de Aduanas de esa poca. Esta Ley fue dictada en un contexto de fortalecimiento del sector externo, apoyado por la culminacin del proceso de la reintegracin del Per a la comunidad econmica internacional y por la profundizacin de las reformas estructurales tendientes a mejorar el clima de la inversin extranjera y promover las exportaciones. El intercambio comercial con el exterior se haba incrementado en comparacin con el ao 1990. Las Exportaciones del ao 1996 ascendieron a US$ 5,897 millones, mientras que las importaciones sumaron US$ 7,897, generando as una Balanza Comercial positiva para el Per. La recaudacin tributaria tambin se increment, producto del aumento de las importaciones. Es entonces, que tena sentido un cambio en la poltica comercial. Era momento de generar un mejor clima para las importaciones, por lo que una de las grandes novedades que trajo consigo el Decreto Legislativo 809 fue la incorporacin de nuevos conceptos, como el que nos ocupa el presente artculo. As pues, el texto de dicha Ley introdujo por primera vez el concepto de facilitacin del comercio exterior. Su artculo 1 sealaba que: Los servicios aduaneros son esenciales y estn destinados a facilitar el comercio exterior, contribuyendo al desarrollo nacional y velando por el inters fiscal. Como se aprecia, aun exista la preocupacin de incrementar y mantener la recaudacin tributaria aduanera. Sin embargo, se propona que los servicios aduaneros, entendidos como aquellas actividades realizadas por la administracin aduanera, deban cuidar de facilitar el comercio exterior. No obstante ello, el texto citado precedentemente no diferencia importancia entre la facilitacin del comercio exterior y la recaudacin tributaria, ya que los colocaba al mismo nivel. Asimismo, tampoco se defina qu deba entenderse por facilitar el comercio exterior. En ese entonces, las importaciones de mercancas estaban gravadas con tasas arancelarias de hasta 25%, de lo que se advierte que si bien la poltica comercial haba incentivado la inversin nacional y extranjera a fin de incrementar el comercio de bienes, aun se mantena un esquema proteccionista (a mayor tributacin, menor incentivo para las importaciones).

www.bcr.gob.pe/docs/Publicaciones/Memoria

El Decreto Legislativo 951: El 27 de enero de 2005 entr en vigencia la norma en referencia, la cual modific un importante nmero de artculos del Decreto Legislativo 809. Sin embargo, su concepcin en cuanto a la importancia en mantener una poltica recaudadora, que de cierta manera se interesaba por facilitar el comercio exterior, se mantuvo intacto.

El Decreto Legislativo 1053: Pasaron 12 aos para que el Decreto Legislativo 1053, norma a travs de la cual se aprob la actual Ley General de Aduanas (vigente, de manera parcial, desde el 17 de marzo de 2009 y publicada el 27 de junio de 2008), introdujera un pequea, pero muy preocupante modificacin al artculo en el cual se enuncia el principio de facilitacin del comercio exterior. El entorno macroeconmico de esta Ley estaba precedido por un continuo y alto crecimiento de la actividad econmica, impulsada por el aumento de la demanda interna, en particular del consumo y la inversin privada en una ambiente de expectativas favorables de empresarios y consumidores, y supervit en las cuentas fiscales y en la cuenta corriente de la balanza de pagos. En contraste, el escenario externo estuvo caracterizado por la crisis financiera global, iniciada con el deterioro de las condiciones en el mercado inmobiliario subprime de Estados Unidos, acentundose significativamente en el mes de septiembre del 2008 con la quiebra del banco de inversin Lehman Brothers. Si bien este escenario afect la economa creciente registrada en el Per durante los ltimos aos, el comercio exterior del ao 2008, en comparacin con el ao 1996, haba aumentado a niveles antes inesperados. En dicho ao, como se ha mencionado anteriormente, las exportaciones alcanzaron los US$ US$ 31,529 millones y las importaciones un total de US$ 28,529 millones. Dentro de ese contexto, es que se public la hoy vigente Ley General de Aduanas (referida anteriormente como la NLGA). Esta Ley trajo consigo importantes cambios de concepcin respecto a las modalidades de ingreso de mercancas al pas y ciertas medidas de facilitacin del comercio exterior que sin duda ayudarn a cumplir con una de las principales obligaciones asumidas por el gobierno peruano, cual es procurar despachos de importacin en un plazo mximo de 48 horas del arribo de la mercanca. El artculo 4 de esta Ley enuncia el principio de facilitacin de comercio exterior, al sealar lo siguiente: Los servicios aduaneros son esenciales y estn destinados a facilitar el comercio exterior, a contribuir al desarrollo nacional y a velar por el control aduanero y el inters fiscal. De un breve repaso de ste artculo, se observa con claridad que la nica diferencia entre este texto y el anterior (el artculo 1 del Decreto Legislativo

809), es que se ha agregado la referencia a que los servicios aduaneros deben velar por el control aduanero. Asimismo, se mantiene la mencin a velar por el inters fiscal. Es evidente que se insiste en mantener una administracin aduanera preocupada por recaudar tributos, lo cual se contradice con una poltica comercial que apunta, en mucha mayor medida que antes, a facilitar el intercambio comercial, as como reducir y hasta eliminar las tasas arancelarias. El Arancel de Aduanas vigente, aprobado por el Decreto Supremo No. 0172007-EF, y sus modificatorias, establecen una tasa arancelaria de 0% en casi el 80% de las Subpartidas Nacionales. En ese sentido, el 80% del total de mercancas comprendidas en el Arancel de Aduanas no paga derechos arancelarios en su importacin. El 20% restante se encuentra negociado en acuerdos internacionales como el TLC con Estados Unidos, la Decisin 414 de la Comunidad Andina, ALADI y el TLC con Chile (anteriormente denominado ACE 38). Sin dejar de lado aquellos acuerdos comerciales que an se encuentran en proceso de negociacin o de revisin, los cuales habr que analizar en su oportunidad6. Cul es el sentido, entonces, de mantener un artculo en la NLGA que no prioriza la facilitacin del comercio exterior sobre el control aduanero y la recaudacin tributaria aduanera? Por qu se insiste en el inters fiscal? Sobre ste tema en particular Fernando Cosio Jara7 seala lo siguiente:
Esta funcin del Estado (refirindose a la facilitacin del comercio exterior) como ente regulador de la actividad econmica y como facilitador, implica la toma de decisiones en materia aduanera que inclusive determinen la reduccin o eliminacin de barreras arancelarias e inclusive la limitacin al aforo fsico de las mercancas, en pases donde anteriormente la caja fiscal tena como fuente principal el tributo aduanero y donde el control aduanero estaba basado en el aforo total de las mercancas, ello con el propsito de atraer la inversin de los capitales forneos, tomando en cuenta que las empresas extranjeras al considerar los factores bajo control gubernamental que afectan la decisin sobre si exportar o invertir en el exterior para fabricar artculos para la exportacin, la Administracin Aduanera y puertos generales dominan por completo la mayora de otros ahorros tributarios y un elemento clave en los ahorros en costos de las reformas de la Administracin Comercial es la velocidad del despacho aduanal portuario, en virtud de este nuevo entorno la Aduana persigue brindar al usuario las condiciones necesarias para un despacho simple y eficaz con mnimas o nulas barreras arancelarias y paraarancelarias.

La SUNAT (Aduanas) debe focalizarse en facilitar el comercio exterior a fin que el intercambio comercial de mercancas se realice de la forma ms eficiente posible. Con esto no queremos decir que la administracin aduanera deje de lado el control aduanero sobre el ingreso y salida de mercancas, sino que sta
De conformidad con el Portal de Aduanas del MINCETUR, el Per an se encuentra negociando acuerdos internacionales con Corea, China, Unin Europea, Tailandia, entre otros. 7 COSIO JARA, Fernando. Manual de Derecho Aduanero. Lima: Editorial Rodhas, 2002.
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debera ser razonable a fin de priorizar la facilitacin del comercio exterior. Con el trmino razonable nos referimos a que el control ejercido en el despacho aduanero (antes del levante) debera ser una excepcin, siendo la regla general que el control se realice con posterioridad al despacho de importacin (potestad aduanera ejercida mediante acciones de control posterior conocidas como acciones de fiscalizacin). Para ello, y con la finalidad de dotar a la administracin aduanera de las herramientas necesarias para un adecuado cumplimiento de las medidas de facilitacin del comercio exterior contempladas en la NLGA y en el TLC con Estados Unidos, es necesario llevar a cabo las siguientes acciones: Suprimir del artculo 4 de la NLGA la siguiente referencia: y el inters fiscal; Especificar en el artculo 4 de la NLGA que la administracin aduanera debe velar por el control aduanero posterior; Precisar, en el referido artculo, que el control aduanero concurrente (aquel efectuado durante el despacho), se efecta teniendo en consideracin las tcnicas de gestin de riesgo; y Reestructurar la administracin tributaria, de modo que SUNAT (tributos internos) y SUNAT (Aduanas) ejerzan sus respectivas funciones de manera separada. Como es natural, evidente y correcto, ambas deben perseguir finalidades distintas que no deben de confundirse; mientras que a la SUNAT (tributos internos) le interesa recaudar en base a una actitud controlista, la Aduana debe de tener como fin primordial facilitar el comercio exterior.

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