SYNTHESE DU RAPPORT

POLITIQUE FAMILIALE :
ETAT DES LIEUX, ENJEUX ET PROPOSITIONS POUR UNE RENOVATION
Par le ple Affaires sociales de Terra Nova, et Guillaume Macher, sociologue Le 18 juillet 2011

La politique familiale est au service dobjectifs multiples : des objectifs traditionnels - soutenir la natalit, compenser le cot de lenfant, lutter contre la pauvret - et des proccupations apparues plus rcemment - permettre larticulation entre vie familiale et vie professionnelle, promouvoir le dveloppement de lenfant -. La France consacre aujourdhui environ 5 % du PIB la politique familiale, soit peu prs 100 Md, en tenant compte de ses diffrentes composantes : prestations familiales, fiscalit, aides au logement, etc. En dpit de certaines russites, cette politique peine aujourdhui atteindre de manire satisfaisante lensemble des objectifs. Tout dabord, larticulation entre vie familiale et vie professionnelle demeure difficile, faute de solution daccueil adapte pour de nombreux enfants en bas ge (jusqu 3 ans). Cela conduit de nombreuses mres se retirer durablement du march du travail, et ce plus particulirement dans les familles bas revenus. Par ailleurs, le systme de transferts organis par la politique familiale est porteur deffets peu quitables : le quotient familial est une exception franaise, qui bnficie avant tout aux seules familles imposables, et offre un avantage par enfant bien plus que proportionnel au revenu ; le quotient conjugal bnficie massivement des couples sans enfants et des couples aux revenus levs ; il favorise en outre les couples dont les revenus sont ingalement rpartis ; les majorations de pensions de retraite soutiennent les parents alors quils ne supportent plus le cot de lenfant ; elles constituent un avantage dautant plus grand que leurs bnficiaires sont aiss.

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Le changement propos est majeur : il sagit de passer dune politique encore domine par un soutien montaire aux familles, visant, sous des formes parfois trs injustes, compenser un enfant vu comme un cot, une politique privilgiant les aides concrtes aux familles, sous forme de prestations de services (accueil, aide la parentalit), de faon aider les familles selon leurs besoins et au moment o elles en ont besoin, pour promouvoir lgalit entre parents et le dveloppement de lenfant. Les propositions du rapport sorganisent autour de trois axes : promouvoir lactivit des mres par la mise en place dun service public de la petite enfance (SPPE) et par une rforme des congs parentaux ; accrotre lquit des transferts de la politique familiale ; soutenir les choix conjugaux et la parentalit.

1 - Les gains attendus de la mise en uvre dun SPPE et dune rforme du cong parental sont multiples : promotion de lgalit entre femmes et hommes ; amlioration du taux demploi notamment au sein des familles les plus dfavorises ; rduction de la pauvret des familles ; amlioration des perspectives de dveloppement des enfants issus des classes populaires et rduction des ingalits scolaires et sanitaires. Lobjectif assign au SPPE est terme de permettre daccueillir les deux-tiers des enfants jusqu 3 ans, soit 850 000 enfants en plus, ce qui constituerait un renversement par rapport la situation actuelle. Il ne sagit toutefois pas de crer 850 000 places daccueil supplmentaires, mais 300 000, le rle dvolu laccueil ds 2 ans en cole maternelle tant central dans le dispositif imagin. En effet, environ les deux-tiers de cette cible pourraient tre atteints par une reconqute de la scolarisation pr-lmentaire des 2-3 ans, rduite de moiti depuis dix ans, en rendant obligatoire la scolarisation ds la rentre de lanne civile des 3 ans et en dveloppant, en fonction des besoins des enfants, des classes passerelles alliant personnels de la petite enfance et personnel enseignant. Le SPPE reposerait donc sur une diversit des modes daccueil (cole, tablissements daccueil et assistants parentaux1), articuler dans le cadre dune planification et dune rgulation territoriales. Linscription de ces derniers dans le service public serait assure par un conventionnement comportant des engagements rciproques (soutien public la prise en charge, appui public lexercice du mtier, tarifs rglements, rle du service public dans lappariement entre offre et demande et rgles de priorits). Si les rgles du SPPE devront tre dfinies au niveau national, sa rgulation au niveau territorial devra sappuyer sur les collectivits et la branche famille. Le rapport propose galement de rformer les prestations en espces servies aprs la naissance aux parents (indemnits de cong maternit post-natal et de cong paternit, complment de libre choix dactivit-CLCA) et de les remplacer par une prestation unifie, limite au
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Sagissant de la garde domicile, mode de garde extrmement coteux et trs concentr sur les classes les plus aises, il est propos de supprimer leur ligibilit la prestation daccueil du jeune enfant. La dductibilit fiscale, lie la politique de lemploi et la lutte contre le travail dissimul, devrait tre maintenue mais recentre, en abaissant son plafond.
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premier anniversaire de lenfant et partage entre les deux parents, chacun pouvant prendre jusqu 6 mois de cong. Le niveau de la prestation serait plus lev que celui du CLCA et tiendrait compte du revenu antrieur. Le partage de ce cong serait garanti par la limitation de dure du cong pour chaque parent, le caractre dgressif dans le temps, une modulation du niveau selon quil y a ou non partage effectif et linstauration dune obligation minimale de prise de cong par le pre, de deux semaines, dans un premier temps. 2 - Sagissant des transferts, le rapport propose tout dabord une rforme de limpt sur le revenu. Le constat des ingalits manifestes de la politique familiale actuelle, qui aide plus les familles aises que les familles modestes et subventionne lingalit des revenus au sein du couple, amne proposer des volutions fortes mais justes et justifies en matire fiscale. Au sein des diffrentes pistes de transformation du quotient familial et du quotient conjugal, le rapport privilgie : une individualisation de limpt, chaque membre du couple dclarant et payant sparment son impt sur le revenu ; les personnes ayant un conjoint ressources nulles ou faibles pourraient cependant bnficier dune rduction dimpt ; le remplacement du quotient familial par un crdit dimpt ou une rduction dimpt forfaitaire par enfant. Lavantage fiscal par enfant serait identique quel que soit le revenu des parents. En revanche, un avantage plus important pourrait tre maintenu partir du 3e enfant.

Est galement recommande la fiscalisation et lextinction progressive des majorations de pensions pour les parents de trois enfants et plus, dispositif anti-redistributif (le montant est proportionnel aux pensions et donc aux revenus passs) et qui compense le cot de lenfant bien aprs que les mnages ont eu le supporter : lobjectif du rapport est au contraire daider les familles lorsquelles en ont besoin. Il est enfin propos damliorer lindexation des prestations les plus cibles, de crer une prestation complmentaire pour les enfants de plus de 14 ans, et, dans lhypothse o le quotient familial serait remplac par une rduction dimpt, lextension du complment familial aux familles avec un ou deux enfants. 3 - Sagissant de laccompagnement des choix conjugaux, le rapport prconise un maintien temporaire du RSA parent isol et de lallocation de soutien familial pour accompagner la remise en couple, de limiter les conflits relatifs au versement de la pension alimentaire en mettant en place un barme et enfin de renforcer les dispositifs de soutien la parentalit, par une meilleure articulation et une amlioration de la formation aux mtiers de soutien la parentalit. Lensemble de ces mesures est propos sans accroissement des charges publiques. Il dgage mme des conomies, si on prend en compte la suppression progressive des majorations de pensions de retraite pour trois enfants et plus. Mettre lenfant et son intrt au cur de la politique familiale en facilitant laccs ds le plus jeune ge un accueil de qualit favorable lgalit des chances, favoriser un meilleur partage des tches ducatives entre hommes et femmes par une refonte du cong maternit et du cong

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parental, accrotre lquit des transferts pour lutter contre la pauvret des enfants, tels devraient tre les objectifs dune politique familiale forte et rnove.

PROPOSITIONS
Les propositions prsentes sont orientes autour de trois priorits2: dvelopper loffre daccueil des jeunes enfants et faciliter laccs des familles cette offre daccueil par la mise en place dun service public de la petite enfance ; aider davantage les familles les plus modestes : si la politique familiale doit conserver une dimension universelle, la lutte contre la pauvret des enfants est une priorit qui justifie que leffort global soit rorient vers les familles les plus modestes ; renforcer le soutien la parentalit.

I - MIEUX ACCUEILLIR LE JEUNE ENFANT, MIEUX ACCOMPAGNER SES PARENTS

Le service public de la petite enfance (SPPE) : accueillir 67% des enfants de 0 3 ans, soit 850 000 : - par la reconqute dune cole pr-lmentaire pour tous : offrir la possibilit daccueil des enfants ds leur deuxime anniversaire dans des classes passerelles , offrant une transition entre laccueil collectif et la scolarisation, en fonction du degr de maturit de lenfant. De tels dispositifs existent dj de faon exprimentale dans certaines villes. Ils supposent lassociation de personnels enseignants et de professionnels de la petite enfance ; permettre la scolarisation en petite section, ds la rentre de septembre (ou plus tard dans lanne scolaire si lautonomie de lenfant ne le permet pas), des enfants atteignant leur troisime anniversaire dans lanne scolaire ; rendre la scolarisation obligatoire ds la rentre de lanne civile des 3 ans ;

- par la cration de 300 000 places daccueil en tablissements daccueil du jeune enfant et auprs dassistants parentaux, qui remplaceraient les assistantes maternelles ; au-del de cet objectif quantitatif, un service public daccueil de la petite enfance de qualit supposerait de : promouvoir la dimension ducative de laccueil, quel quen soit le mode, en privilgiant lveil ducatif et notamment lacquisition des comptences de langage ;

Ces propositions ont cherch respecter deux principes structurants de la politique familiale : - une dimension universelle, ncessaire son acceptabilit ; - une progressivit du niveau daide en fonction du nombre denfants, qui se traduit traditionnellement dans la politique du troisime enfant .
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dfinir au niveau national des rgles daccs et de priorit aux structures collectives et moduler le niveau de financement en fonction de la composition sociale des familles recourant aux structures daccueil ; offrir aux parents un parcours daccueil , reposant sur un bouquet de services publics diversifis dans leurs contenus et leur mode de gestion et dorganisation (crche, assistants parentaux, scolarisation), selon les heures de la semaine et lge de lenfant ; mettre en place une organisation de laccs aux modes de garde pour optimiser lappariement offre / demande et pour mettre en uvre les principes structurants du service public dgalit daccs (dfinition de systmes de priorit) ; mettre en place une planification visant assurer ladquation offre / demande, notamment sa bonne rpartition gographique, pour orienter le dveloppement de loffre vers les territoires prsentant les besoins les plus importants ; traduire linscription des professionnels (structures collectives ou assistants maternels) dans un cadre de service public par un conventionnement fixant des engagements rciproques ; renforcer laccompagnement des assistants parentaux dans le cadre notamment de relais assistants parentaux (RAP), accrotre lattractivit du mtier et la qualit de laccueil ; articuler service public scolaire et service public de la petite enfance dans une coopration mutuellement gagnante ; redployer les aides fiscales la garde vers des aides directes aux structures de garde et aux parents, abaisser 6 000 par an le plafond de la rduction dimpt de la garde domicile denfants de moins de 3 ans et supprimer le complment de mode de garde pour la garde domicile.

Le cong jeune enfant, un cong plus court, mieux rmunr et partag entre pre et mre : - Crer un cong jeune enfant fusionnant les indemnits journalires de cong maternit postrieures la naissance, les indemnits de cong paternit, le complment de libre choix dactivit et le complment optionnel de libre choix dactivit. Ils seraient remplacs par une prestation unique de cong : limite au premier anniversaire de lenfant ; partage en deux prestations de 6 mois, non transfrable entre les deux parents ; avec un taux de remplacement dgressif selon le revenu et dans le temps (par exemple, pour un salari rmunr au Smic, le taux de remplacement serait de 95 % pendant les trois premiers mois suivant la naissance, puis de 75 % pour les trois mois suivants ; pour un salari rmunr au plafond de la scurit sociale, ce taux serait de 75 % puis 65 %) ; le niveau de la prestation pourrait tre modul selon le partage effectif de la prestation entre les deux parents ; la prise de deux semaines de cong par les pres serait obligatoire.

II - DES TRANSFERTS PLUS EQUITABLES ET MIEUX ADAPTES AUX BESOINS DES FAMILLES

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- Rformer la fiscalit pour aider tous les enfants quels que soient les revenus de leurs parents, et traiter plus quitablement les couples : remplacer le quotient familial par une rduction dimpt ou un crdit dimpt forfaitaire par enfant. Un avantage spcifique pourrait tre maintenu pour les enfants de rang 3 et plus (majoration de 30 50 %). Dans le cas dune option pour un crdit dimpt, raffecter 25 % du cot du dispositif au financement du SPPE ; dans le cas dune option pour une rduction dimpt, raffecter 15 % supplmentaires au financement de lextension du complment familial (cf. infra) ; individualiser limposition des revenus, tout en maintenant pour les couples dans lesquels un conjoint a des ressources trs faibles une rduction dimpt permettant de tenir compte de la faiblesse des revenus du mnage.

- Rformer les droits familiaux de retraite pour aider davantage les familles dfavorises au moment o elles ont des enfants : supprimer progressivement les majorations de pensions pour les parents de trois enfants et plus pour les nouveaux retraits, les maintenir leur valeur actuelle pour les retraits actuels. Les inclure dans lassiette de limpt sur le revenu ; limiter lassurance-vieillesse des parents au foyer trois ans par enfant pour les nouvelles naissances ; indexer sur lvolution des salaires lallocation de rentre scolaire, lallocation de soutien familial et le complment familial ; crer une prestation complmentaire pour les enfants de plus de 14 ans, sous condition de ressources, ou majorer lARS de faon significative pour les enfants de plus de 14 ans ; unifier le montant et le plafond de ressources du complment familial et de lallocation de base de la PAJE ; en cas de remplacement du quotient familial par une rduction dimpt, accorder le complment familial ds le premier enfant et abaisser son plafond de ressources au niveau du revenu mdian des familles avec enfant.

III - RENFORCER LE SOUTIEN A LA PARENTALITE

- Maintenir la majoration de RSA lie lisolement pendant quelques mois suivant la remise en couple, puis la diminuer progressivement. Le mme dispositif pourrait tre envisag pour lallocation de soutien familial ; - Fixer un barme public et opposable des pensions alimentaires, dpendant des revenus de chaque parent et du temps pass chez chacun dentre eux ;

- Coordonner les dispositifs de soutien la parentalit dans le cadre de comits dpartementaux, dcidant de lensemble des subventions attribuer aux acteurs associatifs du soutien la parentalit ;

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- Crer une filire de formation pluridisciplinaire aux mtiers du soutien la parentalit.

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