Sunteți pe pagina 1din 22

Police et parquet en Belgique : vers une reconfiguration des pouvoirs ?

Yves Cartuyvels *
Rsum
Aprs avoir rappel les grand principes qui organisent la phase prliminaire du procs pnal en Belgique, l'article met l'accent sur les volutions des rapports entre la police et le parquet au cours de cette phase. partir de l'tude d'un nouveau dispositif, le traitement policier autonome , l'accent est mis sur les problmes d'autorit et de direction lors de l'enqute prliminaire et sur les difficults relationnelles entre les deux partenaires que sont la police et le parquet. Le glissement progressif du centre de gravit du systme pnal vers la police est galement soulign. Belgique Enqute prliminaire Parquet Police Traitement policier autonome.

Lauteur
Juriste, philosophe et criminologue, l'auteur est professeur aux Facults Universitaires Saint-Louis o il enseigne le droit pnal et la thorie du droit, et charg de cours l'Acadmie Europenne de Thorie du Droit o il donne un cours d'introduction la pense pnale et la criminologie. Coprsident de la revue Dviance et Socit, il a (co)dirig diverses recherches portant sur le systme pnal, la justice des mineurs et les questions d'inscurit. Outre divers articles, il a publi notamment : D'ou vient le code pnal ? Une approche gnalogique des premiers codes pnaux absolutistes au XVIIIe sicle, Bruxelles, De Boeck Universit, 1996 ; Justice des mineurs et sanctions alternatives. propos des prestations ducatives et philanthropiques, Lige, Jeunesse et droit, 2000 ; Judiciaire et thrapeutique : quelles articulations ? (sous la dir., avec I. Brandone), Bruxelles, La charte-ditions juridiques, 2004.
* Facults Universitaires Saint-Louis Boulevard du Jardin Botanique 43, B-1000 Bruxelles. <cartuyvels@fusl.ac.be>

Summary
The Police and Public Prosecutor in Belgium : Towards a New Configuration of Powers ? After reviewing the basic principles of the information phase in Belgian criminal procedure, this paper focuses on the evolution of interactions between the police and the public prosecutor over the course of this phase. Starting from the study of a new procedural instrument, the autonomous police treatment, it emphasizes the questions of authority and direction in the pre-trial investigation phase and the relational difficulties between the two actors. The growing pivotal role of the police in this pre-trial stage is also highlighted. Autonomous police treatment Belgium Police Preliminary inquiry Public prosecutor.

Droit et Socit 58/2004 523

Y. CARTUYVELS

Introduction
Depuis quelques annes, lintrt se dplace au sein du systme dadministration de la justice pnale vers les acteurs situs en amont du systme. Parquet et police font lobjet dune attention politique et mdiatique croissante, largement attise par divers scandales qui ont secou le fonctionnement des appareils de police, les relations entre police et parquet. Aprs avoir pos rapidement le cadre de la phase prliminaire du procs pnal et rappel les grands principes qui larticulent (I), voqu les contours de lorganisation et de laction des deux principaux acteurs de linformation (police et parquet) (II), on se propose de revenir plus en dtail sur les relations qui unissent aujourdhui ces deux acteurs du champ pnal (III), avant de conclure par quelques rflexions que suggre leur volution (IV).

I. Le cadre de la phase prliminaire du procs pnal


I.1. Un systme inquisitoire marqu par une procdure crite, unilatrale et secrte
On sait quhistoriquement, les systmes de procdure pnale se divisent en deux types : le type accusatoire, dune part, est marqu par une plus grande participation de laccus et de laccusateur sous le regard dun jugearbitre, gardien du bon droulement des dbats ; le type inquisitoire, dautre part, est caractris par la priorit donne aux fonctionnaires publics de la justice dans la recherche et ltablissement de la vrit judiciaire. En regard de cette classification, on peut qualifier le systme belge de systme mixte , dans lequel la phase prliminaire du procs la constitution du dossier rpressif est de nature inquisitoire, alors que la deuxime phase du procs le jugement est de type accusatoire. Lobjectif de ce cumul tait de remdier aux inconvnients supposs de chacun des deux systmes appliqus dans leur intgralit : si le systme accusatoire garantit de manire plus accentue les droits de la dfense et, aujourdhui, les droits de la victime, on a parfois considr quil ngligeait lintrt la rpression de ltat , fondement classique du droit pnal dans les tats modernes. linverse, le systme inquisitoire, appliqu de manire monolithique, serait susceptible de ngliger les droits et les intrts des parties au procs pnal pour assurer une plus grande efficacit de la machine pnale dans la recherche et le prononc de la vrit judiciaire. En ce qui concerne la phase prliminaire du procs pnal, qui nous concerne plus directement ici, le caractre inquisitoire est dominant en Belgique. Il se traduit par ladoption de divers principes, sans doute fort proches de ceux qui orientent le systme procdural franais : le caractre crit de la procdure, son aspect unilatral et sa dimension secrte. Lcrit est au fondement de la constitution du dossier rpressif qui sera transmis aux juges de fond chargs de trancher le litige. Policiers, membres du parquet ou
524 Droit et Socit 58/2004

juges dinstruction sont en effet tenus par cette obligation de consigner par crit les rsultats des multiples dmarches entreprises au cours des diffrentes phases constitutives de linformation et de linstruction prliminaire. Et cest bien sur la base de ce dossier crit que statueront les juges lors de la mise en scne dun jugement auquel nassistent pas tous les acteurs de la phase prliminaire du procs. On verra plus loin que ce caractre crit de la procdure nest pas sans poser diffrentes questions quant la transmission des informations et ses diffrentes modalits entre la police et le parquet. Le caractre unilatral de la procdure permet au magistrat et ceux qui agissent sous son autorit et/ou sous sa direction de conduire librement lenqute, sans tre entravs par les demandes des parties. Le principe souligne la volont, manifeste dans le chef des concepteurs du Code dinstruction criminelle (CIC), de consacrer lautorit des fonctionnaires publics dans ltablissement de la vrit et dassurer une plus grande efficacit et une plus grande rapidit dans la recherche des preuves en vitant les interfrences des parties ce stade de la procdure 1. Ici encore, on verra que cette dimension unilatrale de la procdure, qui va de pair avec une conception hirarchique et verticale du jeu des acteurs au sein du systme dadministration de la justice pnale, pose diffrentes questions quand on la compare la ralit des relations de dpendance croise et des rapports de pouvoir entre la police et le parquet. Enfin, le secret de linformation et de linstruction est un principe dordre public qui se justifie par le double souci de garantir le respect de la vie prive et de la prsomption dinnocence, dune part, lefficacit de la conduite de linstruction, dautre part. Depuis plusieurs annes, un certain nombre de plaidoyers se sont fait entendre en faveur dune approche plus accusatoire ou contradictoire de la phase prliminaire du procs pnal, au travers notamment dune remise en cause de son caractre trop strictement unilatral et secret 2. Tout en conservant son caractre fondamentalement inquisitoire, la loi du 5 mars 1998 relative lamlioration de la procdure pnale au stade de linformation et de linstruction prparatoire, mieux connue sous le nom de rforme Franchimont 3, rpond en partie cette attente en inflchissant la logique de linformation et de linstruction dans un sens plus contradictoire. Si le secret de la procdure est confirm comme principe de base, di1. Sur tout ceci, voir entre autres Henry BOSLY et Damien VANDERMEERSCH, Droit de la procdure pnale, Bruxelles, La charte, 3e d., 2003, p. 1-51. 2. Voir, entre autres, Jean-Marie DERMAGNE, Plaidoyer pour une procdure accusatoire , Journal des Procs, 335, 1997, p. 16-17 ; Franoise TULKENS, Les limites du secret de linstruction , Journal des Procs, 67, 1985, p. 20-23 et 68, 1985, p. 16-19. 3. Voir, entre autres, Damien VANDERMEERSCH et Olivier KLEES, La rforme Franchimont. Commentaire de la loi du 12 mars 1998 relative lamlioration de la procdure pnale au stade de linformation et de linstruction , Journal des Tribunaux, 3, 1998, p. 417-448 ; Michel FRANCHIMONT et al., La loi belge du 12 mars 1998 relative lamlioration de la procdure pnale au stade de linformation et de linstruction, Bruxelles, La charte, coll. Les dossiers de la Revue de droit pnal et de criminologie , 1998.

Police et parquet en Belgique : vers une reconfiguration des pouvoirs ?

Droit et Socit 58/2004 525

Y. CARTUYVELS

verses exceptions ont t introduites, certaines venant lgaliser des pratiques prtoriennes mergeant ici et l pour assurer un meilleur respect des droits de la dfense ou une plus grande efficacit de linstruction 4. Quant au caractre unilatral de la procdure, il a galement t assoupli, suite notamment aux fortes critiques de victimation secondaire adresses la justice belge dans le traitement des parents des deux fillettes assassines et retrouves lors de lt 1996 5. Ainsi, avant lentre en vigueur de la loi, linculp comme la partie civile ne disposaient de pratiquement aucun droit pour contraindre le juge dinstruction procder un devoir ou peser dune manire quelconque sur le droulement de lenqute. Diverses dispositions de la loi du 5 mars 1998 assurent dsormais une plus grande participation des parties la phase prparatoire du procs pnal. Ainsi, durant linstruction, tant linculp que la partie civile peuvent dsormais solliciter laccomplissement dactes dinstruction (art. 61 quinquies 1 du CIC). De mme, ils peuvent saisir la Chambre des mises en accusation lorsque linstruction nest pas termine aprs une anne (art. 136 du CIC). Lintroduction dun rfr pnal 6 permet encore la personne lse par un acte dinformation ou dinstruction relatif ses biens den demander la cessation au procureur du Roi ou au juge dinstruction (art. 28 sexies et 61 quater du CIC). Par ailleurs, divers droits nouveaux ont t introduits, tels que le droit pour les proches de voir le corps de la victime dont lautopsie est ordonne (art. 44, al. 2 du CIC), le droit pour les victimes et leurs proches dtre traites de faon correcte et consciencieuse (art. 3 bis du titre prliminaire du CIC) ou encore le droit dintroduire une dclaration de personne lse auprs du secrtariat du ministre public, ce qui dbouche sur un statut intermdiaire entre la position de victime et de victime constitue comme partie civile 7.
4. Il sagit notamment de permettre toute personne entendue dans le cadre de linformation ou de linstruction dobtenir une copie gratuite du procs-verbal de son audition, quelle soit auditionne titre de tmoin, de victime ou dinculp (art. 28 quinquies 2, et 57 2 du Code dinstruction criminelle) ; dautoriser la partie civile et linculp non dtenu demander au juge dinstruction laccs au dossier rpressif, sans prjuger du droit de ce dernier de refuser cet accs pour divers motifs (ncessits de linstruction, danger pour les personnes ou atteinte leur vie prive, absence de motif lgitime...) (art. 57 1, art. 63 ter 3 du CIC) ; de permettre au ministre public de communiquer des informations la presse lorsque lintrt du public lexige, ceci moyennant lautorisation du juge dinstruction si laffaire est linstruction et dans le respect de la prsomption dinnocence, des droits de la dfense des suspects, des victimes et des tiers, de la vie prive et de la dignit des personnes. Pour une analyse gnrale, voir Isabelle WATTIER, Linstruction : des principes lgaux , in Michel FRANCHIMONT et al., La loi belge du 12 mars 1998 relative lamlioration de la procdure pnale au stade de linformation et de linstruction, op. cit., p. 52-58. 5. Voir, entre autres, Yves CARTUYVELS et al., Laffaire Dutroux. La Belgique malade de son systme, Bruxelles, Complexes, 1997. 6. Voir Marie-Aude BEERNAERT, Vers une plus grande contradiction dans linformation et linstruction : le rfr pnal , in Michel FRANCHIMONT et al., La loi belge du 12 mars 1998 relative lamlioration de la procdure pnale au stade de linformation et de linstruction, op. cit., p. 5967. 7. Adrien MASSET, Quelques aspects du nouveau droit des victimes et des personnes lses complts par lexamen de la nouvelle cause de suspension de la prescription de laction publi-

526 Droit et Socit 58/2004

Si lavance accusatoire est incontestable, elle reste nanmoins limite dans un systme qui reste domin par la logique inquisitoire au stade de la mise en tat du dossier rpressif. Certains considrent dailleurs que lvolution reste trop frileuse , notamment au vu des avances ralises dans dautres pays europens, souhaitant qu terme la logique sinverse, la contradiction devenant la rgle et le secret lexception 8.

Police et parquet en Belgique : vers une reconfiguration des pouvoirs ?

I.2. Les autres principes fondamentaux au stade prliminaire de la procdure pnale


On se contentera de retenir ici les principes les plus importants qui encadrent le droulement de la phase prliminaire du procs pnal au cours de laquelle interviennent les deux acteurs que sont la police et le parquet. Le principe dindpendance du pouvoir judiciaire lgard des autres pouvoirs lgislatif et excutif est un principe gnral de droit judiciaire, nonc par larticle 151 1 de la Constitution belge. Assur par le statut constitutionnel et lgal des juges, qui doit les prmunir contre toute pression extrieure, ce principe dindpendance sapplique galement aux magistrats du ministre public dans lexercice des recherches et poursuites individuelles, sans prjudice du droit du ministre comptent dordonner des poursuites et darrter des directives contraignantes de politique criminelle, y compris en matire de recherche et de poursuite (art. 151 1 de la Constitution). Le principe dimpartialit du juge est garanti par les articles 6 1 de la Convention europenne des droits de lhomme et 14.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques qui consacrent le droit un tribunal impartial. Pour le ministre public, cest cependant moins le principe dimpartialit que celui dobjectivit qui trouve sappliquer : partie au procs, le parquet exerce laction publique pour dfendre lintrt gnral ls par linfraction. Sil ne peut faire preuve de parti pris, il prend bien le parti de la socit dont il doit dfendre les intrts avec un maximum dobjectivit 9. La sparation des fonctions de justice rpressive est un autre principe fondamental. Les fonctions dinvestigation (juge dinstruction sous le contrle des juridictions dinstruction), de poursuite (ministre public) et de jugement (juridictions de fond) sont confies des organes diffrents pour rpondre au principe de limpartialit objective des juridictions. Outre la prsomption dinnocence, le droit au silence de la personne souponne dune infraction et le respect des droits de la dfense tout au long de la procdure, rgles qui psent sur les acteurs publics de la phase prliminaire du procs pnal, on retiendra encore la lgalisation rcente du principe de
que , in Michel FRANCHIMONT et al., La loi belge du 12 mars 1998 relative lamlioration de la procdure pnale au stade de linformation et de linstruction, op. cit., p. 105-124. 8. Henry BOSLY et Damien VANDERMEERSCH, Droit de la procdure pnale, op. cit., p. 316. 9. Sur le statut et le rle du ministre public, voir Christophe M INCKE, Efficacit, efficience et lgitimit dmocratique du ministre public. Quand larbre cache la fort, Louvain, Presses universitaires de Louvain, 2002.

Droit et Socit 58/2004 527

Y. CARTUYVELS

lopportunit des poursuites dans le chef du ministre public. La pratique prtorienne du classement sans suite pour raisons dopportunit existait de longue date dans le chef de magistrats submergs daffaires, parfois juges peu importantes 10. Lgalis par larticle 28 quater, al. 1 du CIC, ce pouvoir sexerce en principe dans le cadre de directives de politique criminelle proposes au niveau national par le ministre de la Justice en concertation avec le collge des procureurs gnraux (art. 143 bis et 143 ter du Code judiciaire), voire par le procureur du Roi de sa propre initiative au niveau de son arrondissement judiciaire (art. 28 ter 61, al. 2 du CIC). Lvolution consacre un peu plus le rle d aiguilleur du ministre public, susceptible dorienter les trajectoires pnales en fonction de priorits de politique criminelle que la loi lui donne dsormais galement le pouvoir de dterminer (art. 28 ter 1, al. 2), des possibilits dabsorption de la machine pnale ou de la ncessit dviter lasphyxie des parquets et des juridictions, du souci dviter les inconvnients humains lis des poursuites peu utiles 11.

II. Les principaux acteurs de la mise en tat du dossier rpressif au cours de la phase prliminaire du procs pnal : police, parquet, juge dinstruction
Trois acteurs sont appels jouer un rle-cl dans la construction du dossier rpressif lors de la phase prliminaire du procs pnal. Dans le cadre de leur mission de police judiciaire, les services de police jouent videmment un rle central en tant que premier organe concern par la recherche et la dcouverte des infractions. Exerant leur mission sous la responsabilit et la direction du parquet, ils sont censs transmettre par procs-verbal aux magistrats du ministre public toute information relative lexistence dune infraction (art. 29 du CIC). Cest, en principe, sur la base de ce procs-verbal initial quun dossier est ouvert au parquet, mme si le procureur du Roi peut galement ouvrir un dossier dinitiative lorsquil est saisi directement dune plainte ou quil constate lui-mme lexistence dune infraction. Partie poursuivante, le ministre public est charg dune mission dinformation dans le cadre de laquelle il peut charger les services de police de divers devoirs judiciaires pour rassembler les preuves lies la commission de linfraction et en identifier les auteurs. Si la complexit du dossier le requiert, il peut aussi dcider louverture dune instruction et confier le dossier un juge dinstruction. Ce dernier, qui peut galement tre saisi directement par une constitution de partie civile de la part de la partie prjudicie, exerce sa mission sous le contrle des juridic10. Christine JANSSEN et John VERVAELE, Le ministre public et le classement sans suite, Bruxelles, Bruylant, 1990. 11. Henry BOSLY, Linformation , in Michel FRANCHIMONT et al., La loi belge du 12 mars 1998 relative lamlioration de la procdure pnale au stade de linformation et de linstruction, op. cit., p. 15-16.

528 Droit et Socit 58/2004

tions dinstruction. Exerant la direction et la responsabilit de lenqute ds sa saisine, le juge dinstruction peut galement demander aux services de police dexcuter les devoirs judiciaires quil juge ncessaire. Fidle la philosophie de ce dossier, on se concentrera essentiellement ici sur les deux premiers acteurs, la police et le parquet, et leurs relations, sans entrer dans le dtail des rapports qui peuvent se nouer entre le juge dinstruction et le ministre public, dune part, le juge dinstruction et les services de police, dautre part 12.

Police et parquet en Belgique : vers une reconfiguration des pouvoirs ?

II.1. Les services de police et leurs missions de police judiciaire


La distinction entre les missions de police administrative ( vocation prventive et de maintien de lordre) et de police judiciaire ( vocation rpressive et de recherche des infractions) est la base de lorganisation historique du systme policier en Belgique. Larticle 8 du Code dinstruction criminelle attribue la police judiciaire la mission de rechercher les infractions, leurs auteurs et den rassembler les preuves. Cette fonction de police judiciaire est accomplie par des magistrats (parquet et juges dinstruction) et par les membres des services de police ayant la qualit dofficier de police judiciaire, seconds toutefois par les autres fonctionnaires de police qui nont pas cette qualit pour laccomplissement dactes qui ne sont pas rservs aux officiers de police judiciaire (art. 15 de loi du 5 aot 1992 sur la fonction de police). Depuis de nombreuses annes, les missions de police judiciaire reposaient pour lessentiel sur les fonctionnaires de police appartenant aux trois grands services de police rguliers, la gendarmerie, les polices communales et la police judiciaire prs les parquets. Parent pauvre du systme policier en Belgique 13, les polices communales exeraient leur mission de police judiciaire essentiellement au niveau local. Agissant doffice ou sur lordre des autorits judiciaires, les fonctionnaires de la police communale taient placs sous la surveillance des procureurs gnraux dans lexercice dune mission judiciaire quils pouvaient exercer sur le territoire de la commune pour tout crime, dlit ou contravention. Force nationale et maillon fort du systme policier belge, la gendarmerie, dmilitarise en 1991, connatra un statut hybride. Outil principal du maintien de lordre en temps de paix, la gendarmerie tait place sous lautorit du ministre de lIntrieur, sauf en ce qui concerne les missions de police judiciaire, la police des cours et tribunaux et la police des prisons, fonctions pour lesquelles elle tait place sous lautorit du ministre de la Justice et sous la surveillance des procureurs gnraux. Comptente pour toutes les infractions commises sur lensemble
12. Voir, entre autres, Isabelle WATTIER, Linstruction : des principes lgaux , op. cit., p. 45-52. 13. Voir Lode VAN O UTRIVE, Yves CARTUYVELS et Paul PONSAERS, Les polices en Belgique. Histoire socio-politique du systme policier de 1794 nos jours, Bruxelles, Vie ouvrire, 1991.

Droit et Socit 58/2004 529

Y. CARTUYVELS

du territoire du Royaume, les fonctionnaires de la gendarmerie agissaient en vertu des attributions spcifiques du corps ou sur ordre des magistrats. Institue par la loi du 7 avril 1919, la police judiciaire, quant elle, assurait uniquement des missions de police judiciaire. Places sous la surveillance du procureur gnral et sous la direction du procureur du Roi, 22 brigades de police judiciaire accomplissaient leur missions dans le ressort territorial des 22 circonscriptions judiciaires existantes. En 1987, une 23e brigade nationale de police judiciaire sera galement cre. Cette structure de lappareil policier va tre profondment modifie au cours des dernires annes. Depuis le dbut des annes 1990, la police ne quitte pas lactualit en Belgique. Divers vnements tragiques lis la dcennie 1980 (le drame du Heysel, les tueries du brabant , les pisodes des cellules communistes combattantes ) mettent en lumire les carences du systme policier belge et encouragent les rformes partielles dun systme largement atteint par les dysfonctionnements . La cration, au cours des annes 1990, de zones de police susceptibles damliorer le travail policier au niveau local, lapparition de structures de concertation pentagonale entre divers acteurs responsables de la scurit ou lamnagement de nouvelles politiques locales de prvention et de scurit en constituent quelques exemples importants. Mais le choc suscit en Belgique par le drame des petites filles disparues et assassines (1996) va acclrer la mise en uvre dune rforme globale de la structure policire. Il sagira notamment de mettre fin la guerre des polices , aux problmes de concertation et de transmission de linformation auxquels la concurrence existant entre les divers appareils de police avait pu donner lieu 14. Sur la base dun trs large accord politique (laccord Octopus ), une loi du 7 dcembre 1998 bouleverse en effet le paysage policier, en regroupant les principales forces de police au sein dun seul service de police unifi, structur deux niveaux, un niveau local et un niveau fdral, censs assurer de manire cohrente et complmentaire une fonction de police intgre . On ne peut entrer ici dans le dtail dune rforme complexe sur le plan organisationnel. On retiendra que le niveau local est confi la police locale , rsultat de la fusion des polices communales et des brigades territoriales de la gendarmerie, et que celle-ci fonctionne dsormais au sein de zones de police constitues au niveau communal ou intercommunal. Dans le cadre de ses missions de police judiciaire, la police locale est place sous lautorit du ministre de la Justice, ce dernier pouvant lui donner des directives gnrales ncessaires laccomplissement de ces missions (art. 5, al. 2 de la loi sur la fonction de police). Le niveau fdral est confi la police fdrale , constitue principalement partir des brigades de police judiciaire prs les parquets et des brigades de recherche
14. Voir notamment Enqute parlementaire sur la manire dont lenqute, dans ses volets policiers et judiciaires, a t mene dans laffaire Dutroux-Nihoul et consorts , Rapport fait au nom de la commission denqute, Doc. Parl. Chambre, 1996-1997, 713/6.

530 Droit et Socit 58/2004

et de surveillance de la gendarmerie 15. Celle-ci assure des missions de police administrative et judiciaire au niveau supralocal, tout en servant dappui aux polices locales, dans le respect des principes de spcialit et de subsidiarit (art. 3, al. 3 de la loi du 7 dcembre 1998). Dans le cadre de ses missions judiciaires, la police fdrale est place sous lautorit du ministre de la Justice, sans prjudice des comptences propres que les autorits judiciaires exercent directement lgard de la police fdrale (art. 97, al. 2 de la loi du 7 dcembre 1998).

Police et parquet en Belgique : vers une reconfiguration des pouvoirs ?

II.2. Le parquet, matre duvre de linformation et responsable de la mise en uvre de laction publique
Prsent auprs de chaque juridiction rpressive, le parquet occupe un rle central dans le droulement du procs pnal. Complte par la cration dun parquet fdral (loi du 22 dcembre 1998), laction des parquets est coordonne par un collge de procureurs gnraux plac sous lautorit du ministre de la Justice (art. 143 bis du Code judiciaire). De manire assez classique pour un pays marqu par lhritage napolonien, le ministre public se caractrise par son indpendance lgard des cours et tribunaux, par son unit et son indivisibilit. Par ailleurs, on soulignera quune rforme profonde du ministre public est en cours, depuis ladoption de la loi du 22 dcembre 1998 sur lintgration verticale du ministre public, pour permettre au mme parquet de grer lensemble des dossiers dont il est saisi, y compris en degr dappel. Aux termes de larticle 9 du Code dinstruction criminelle, le procureur du Roi et ses substituts ont qualit dofficiers de police judiciaire. Le procureur du Roi est, en cette qualit, charg de la recherche des crimes, dlits et contraventions (art. 22 du CIC). Dans le cadre de cette mission, le procureur du Roi peut accomplir les actes dinformation ncessaires dans son arrondissement judiciaire (art. 137 et 150 du Code judiciaire) et faire procder des actes dinformation ou dinstruction en dehors de son arrondissement sil en avise le procureur local (art. 23, al. 2, C). Dfinie par la loi du 12 mars 1998 comme lensemble des actes destins rechercher les infractions, leurs auteurs et les preuves, et rassembler les lments utiles lexercice de laction publique (art. 28 bis 1 du CIC), linformation a t passablement modifie pour assurer une plus grande efficacit dans la recherche des infractions. Quatre dispositifs nouvellement consacrs par la loi doivent notamment ici tre mentionns : la mini-instruction et les mthodes particulires de recherche , dune part, laction autonome des services de police et l enqute pro-active , dautre part, consacrent en effet une volution significative qui pse sur la manire officielle de concevoir linformation et sur lquilibre entre ses diffrents partenaires .
15. Gilles BOURDOUX et Christian DE VALKENEER, La rforme des services de police. Commentaire de la loi du 7 dcembre 1998 , Les Dossiers du Journal des Tribunaux, Bruxelles, Larcier, 2001.

Droit et Socit 58/2004 531

Y. CARTUYVELS

Prvue par la loi du 12 mars 1998, linstitution de la miniinstruction permet au procureur du Roi de requrir du juge dinstruction laccomplissement dactes dinstruction sans quune instruction soit ouverte (art. 28 septies du CIC). Parmi les actes dinstruction concerns, on trouve la demande dautopsie, lidentification du titulaire dun numro de tlphone, le reprage de communications tlphoniques, louverture dune lettre scelle, la fermeture dun tablissement lexclusion cependant du mandat darrt, des coutes tlphoniques ou dune perquisition. Le dispositif rpond au souci de dcharger les juges dinstruction, en les soulageant du poids de petits dossiers qui ntaient mis linstruction quen raison de la ncessit doprer un acte dinstruction ponctuel 16. Le dispositif accrot incontestablement le domaine dintervention du parquet aux dpens de celui du juge dinstruction, au terme dune argumentation quelque peu curieuse si lon se rfre aux discours qui justifient aujourdhui une dlgation croissante des missions du parquet vers les forces de police en raison de la surcharge du ministre public (voir infra). Par ailleurs, une loi rcente du 6 janvier 2003 est venue lgaliser diffrentes mthodes particulires de recherche dans le souci de mieux encadrer des pratiques sauvages existant sur le terrain. Rglementant les pratiques dobservation et dinfiltration, le recours aux indicateurs ainsi que cinq autres pratiques courantes le contrle visuel discret, lcoute directe, linterception de courrier, la saisie diffre et la rcolte dinformations bancaires , la loi apparaissait ncessaire pour assurer une plus grande transparence sur une matire jusque-l reste dans lombre, pour offrir une plus grande scurit juridique, mais aussi pour protger des droits fondamentaux tels que le droit un procs quitable et le droit au respect de la vie prive 17. Renforant le rle du ministre public dans le contrle formel et la mise en uvre des techniques particulires de recherche au dtriment du juge dinstruction 18, la loi entrine ici encore un dplacement de pouvoir du juge dinstruction vers le parquet, mais aussi sans doute, en fin de compte vers lacteur policier. Ainsi, en matire dobservation par exemple, il est prvu que lofficier de police judiciaire qui dirige lexcution de lobservation rdige un procs-verbal des diffrentes phases de celle-ci, sans toutefois pouvoir y mentionner aucun des lments susceptibles de compromettre les moyens techniques et les techniques denqute policire utiliss ou la garantie de la scurit et de lanonymat de lindicateur et des fonctionnaires de police chargs de lexcution de lobservation (art. 47 sexies 2, al. 3 du CIC). Ceci ouvre videmment la porte la rdaction de procs16. Damien VANDERMEERSCH et Olivier KLEES, La rforme Franchimont. Commentaire de la loi du 12 mars 1998 relative lamlioration de la procdure pnale au stade de linformation et de linstruction , op. cit., p. 421. 17. Mat DE RUE et Christian DE VALKENEER, Les mthodes particulires de recherche et quelques autres mthodes denqute. Commentaire de la loi du 6 janvier 2003 et de ses arrts dapplication , Les Dossiers du Journal des Tribunaux, 44, 2004, p. 19. 18. Ibid., p. 72.

532 Droit et Socit 58/2004

verbaux vids de leur substance , ce qui rduit dautant le contrle rel du procureur du Roi sur ce type de technique de recherche utilise par la police 19. Les deux autres dispositifs traduisent de manire plus directe un accroissement gnral de lautonomie policire eu gard au parquet dans le travail de recherche. La loi du 12 mars 1998 reconnat dabord officiellement une certaine forme daction autonome aux services de police, en stipulant que les principes gnraux selon lesquels les services de police peuvent agir de manire autonome sont tablis par la loi et selon les modalits particulires fixes par des directives prises conformment aux articles 143 bis et 143 ter du Code judiciaire (article 28 bis 1, al. 2 du CIC). Ce pouvoir daction autonome, sur lequel on revient de manire plus approfondie plus loin, modifie considrablement les rapports entre parquet et police au stade de lenqute prliminaire, confirmant une tendance lmancipation de la police eu gard au pouvoir effectif de direction du parquet. Par ailleurs, la loi du 12 mars 1998 introduit galement le concept denqute proactive . Si lenqute ractive , mthode classique dinvestigation policire, subordonne la recherche des preuves et des auteurs dune infraction lexistence de celle-ci, l enqute proactive suppose dintervenir avant la dnonciation dune infraction. Elle postule donc plutt une approche exploratoire portant sur un phnomne aux contours plus imprcis. De ce point de vue, la dmarche proactive sapparente celle des services de renseignements qui rassemblent des informations sur des menaces potentielles non encore exprimes dune manire ou lautre 20. Concrtement, ce dispositif permet de faire dmarrer linformation sur la base non dune infraction dj commise, mais seulement sur la prsomption raisonnable que des faits ont t ou vont tre commis dans le cadre dune organisation criminelle telle que dfinie par la loi ou dans un des cas de crime ou dlit viss larticle 90 ter 2, 3 et 4 (art. 28 bis 2 du CIC). Prenant appui sur larticle 46 de la Convention dapplication de laccord de Schengen (approuve par une loi du 18 mars 1993) qui autorise la transmission dinformations aux fins de lassistance pour la rpression dinfractions futures [] et sur larticle 39 de la loi sur la fonction de police qui autorise les services de police recueillir des informations et traiter des donnes caractre personnel, le lgislateur a estim ncessaire de formaliser lenqute proactive comme dispositif de linformation. Destine, notamment, permettre la dtection dorganisations criminelles, cette mthode de recherche anticipative largit considrablement les pouvoirs daction policire et sans doute ici encore lautonomie de la police. Bien sr, lenqute proactive est soumise lautorisation crite et pralable du procureur du Roi, de
19. Ibid., p. 91. 20. Christian DE VALKENEER, Les oprations sous-couvertures et la recherche proactive dans les instruments internationaux , in Franoise TULKENS et Henry BOSLY (sous la dir.), La justice pnale et lEurope, Bruxelles, Bruylant, 1996, p. 386.

Police et parquet en Belgique : vers une reconfiguration des pouvoirs ?

Droit et Socit 58/2004 533

Y. CARTUYVELS

lauditeur du travail ou du magistrat national, selon leurs sphres de comptence. Bien sr, les divers actes denqute proactifs 21 doivent tre verss au dossier pnal comme actes dinformation 22, mais, au vu de lvolution gnrale des relations entre la police et le parquet (voir infra), il est peu probable que ces garanties suffisent. Tant les rles de la police lgard du parquet que celui du parquet lgard du juge dinstruction semblent donc renforcs par ces divers dispositifs introduits pour lgaliser les pratiques existantes dans le cadre de la mise en tat du dossier rpressif. Une fois linformation termine, la principale fonction du ministre public est dexercer les poursuites, soit de rclamer, au nom de la dfense de lintrt social, lapplication de la peine (art. 1, titre prliminaire du CIC). En ralit, cela revient dabord pour lui statuer sur le sort rserver laction publique. Plusieurs possibilits soffrent ici lui. Aprs avoir procd un examen pralable de lgalit (apprciation sur le bien-fond apparent des poursuites) et dopportunit des poursuites (pratique dont on a rappel la lgalisation par la loi du 12 mars 1998), il peut dcider de renoncer aux poursuites (classement sans suite, parfois accompagn de conditions informelles, transaction pnale ou encore mdiation pnale ). Le procureur peut au contraire dcider de mettre en mouvement laction publique, soit par une citation directe de linculp devant la juridiction de jugement, soit en recourant une des deux procdures de justice acclre introduites par le lgislateur en 1994 et en 2000 23.

III. Les relations police-parquet : un glissement progressif de pouvoirs ?


Les volutions de linformation semblent bien faire une place croissante au binme parquet-police au cours de la phase prliminaire du procs pnal. Reste alors mieux cerner comment se dploie le jeu dinteractions entre ces deux forces en principe lies par un principe de subordination hirarchique. Pour clairer cette question, on se propose de procder en deux temps : il sagit dabord de revenir sur les principes gnraux dautorit et de direction qui guident sur le plan formel et matriel les relations entre police et parquet. Il sagira ensuite, partir dune recherche de terrain 24, de revenir sur un dispositif plus particulier dj voqu plus
21. Pour une numration de ses actes, voir ibid., p. 368. 22. Damien VANDERMEERSCH et Olivier KLEES, La rforme Franchimont. Commentaire de la loi du 12 mars 1998 relative lamlioration de la procdure pnale au stade de linformation et de linstruction , op. cit., p. 418. 23. Voir Philippe MARY et Marc PREUMONT, La procdure de comparution immdiate en matire pnale, Bruxelles, La Charte, 2001. 24. Paul PONSAERS, Yves CARTUYVELS, Vincent FRANCIS et al., Le traitement policier : une autonomie relative ? tude empirique sur le traitement policier autonome, Gand, Academia Press, coll. Srie Problmes actuels concernant la cohsion sociale , 2003.

534 Droit et Socit 58/2004

haut, le traitement policier autonome (TPA). Consacrant laction autonome de la police, ce dispositif semble en effet exemplaire dune volution plus gnrale, quillustrent galement la gnralisation des mthodes particulires de recherche ou linstitutionnalisation de lenqute proactive, vers une policisation de linformation.

Police et parquet en Belgique : vers une reconfiguration des pouvoirs ?

III.1. Le cadre lgal et les pratiques de linformation : un flou relatif sur la direction et lautorit de principe du procureur du Roi sur les services de police
Comme le rappelle larticle 28 ter 1 du Code dinstruction criminelle, le procureur du Roi a un devoir et un droit gnral dinformation qui doit lui permettre de mettre en tat le dossier rpressif. Linformation est conduite sous sa direction, son autorit et sa responsabilit (art. 28 bis 1, al. 1 du CIC). Une des manires dasseoir la direction relle du procureur du Roi sur les forces de police dans le travail dinformation a t de prvoir la transmission immdiate ( donner avis sur le champ ) par les fonctionnaires de police au parquet de toute information relative un crime ou un dlit quils auraient constat dans lexercice de leurs fonctions (art. 29 du CIC). A priori, en vertu de ces textes fondamentaux, lautorit et la direction du parquet sur lenqute prliminaire sont clairement affirmes. Le magistrat du parquet est le chef de linformation et il est suppos suivre de trs prs tous les actes denqute et de recherche mens par la police, notamment en multipliant les devoirs adresss aux policiers. Dans les faits, les choses sont moins claires. Elles le sont dabord sur le plan lgistique, comme le souligne clairement Christine Guillain dans une analyse dtaille des diffrentes dispositions lgislatives et jurisprudentielles rcentes consacre cette question 25. En ce qui concerne la direction de linformation, le Conseil dtat soulignera ainsi, dans son avis sur lavant-projet de loi relatif lamlioration de la procdure pnale au stade de linformation et de linstruction ( rforme Franchimont ), que le sens de cette direction nest pas tout fait clair et que cette incertitude pourrait donner lieu des contestations quant la responsabilit respective du ministre public et des services de police, par exemple en cas de dfaillances constates dans une information 26. Ainsi, larticle 28 ter 1, al. 2 du Code dinstruction criminelle autorise le procureur du Roi faire des recommandations et donner des indications prcises sur les moyens mettre en uvre et les ressources utiliser dans la recherche des infractions, ce qui peut sinterprter comme lautorisation de dlguer de manire plus ou moins souple le travail aux services de police. De mme, la loi sur la fonction de police dispose que le
25. Voir Christine GUILLAIN et Jolle VAN EX, Le traitement policier autonome : une autonomie relative ? , Revue de droit pnal et de criminologie, 4, 2004, p. 417-461. 26. Avis du Conseil dtat, Doc. Parl. Chambre, 1996-1997, n 857/1, 110.

Droit et Socit 58/2004 535

Y. CARTUYVELS

procureur du Roi ne peut simmiscer dans lorganisation du service de police et que ce sont les autorits hirarchiques des services de police qui assurent la direction oprationnelle de lexcution de lenqute (art. 8/1, 7 et 8/6 de la loi sur la fonction de police), ce qui semble accrditer ici encore lide dune certaine autonomie ou dun relatif pouvoir dinitiative dans le chef des policiers. La jurisprudence a par ailleurs t amene reconnatre rcemment une relative autonomie aux services de police, soulignant par exemple que si le magistrat est appel jouer un rle moteur dans la conduite de linformation, lexcution concrte des devoirs prescrits par lui relve de la comptence des services de police [...], que la fonction de direction et dautorit sur lenqute confie aux magistrats nimplique pas que les fonctionnaires de police sinstallent dans une attitude purement ractive les privant de tout droit dinitiative , ou encore que le lgislateur a entendu favoriser la prise dinitiative par les fonctionnaires de police la condition que les informations rassembles soient communiques aux autorits judiciaires qui doivent en connatre 27. Sur le plan de la transmission de linformation, le flou des textes nest pas moins grand. Si les articles 53 et 54 du Code dinstruction criminelle semblent aller dans le mme sens que larticle 29 de ce mme code en voquant une transmission dinformation sans dlais , dautres textes sont moins clairs, soit quils voquent cette transmission sans parler de dlais, soit quils soulignent la possibilit pour le procureur du Roi de fixer par directive le dlai et les modalits de la transmission (art. 28 ter 2 du CIC). Par ailleurs, par un arrt du 25 avril 1989, la Cour de cassation avait dj reconnu aux officiers et agents de police judiciaire le pouvoir de prendre quelques liberts avec la diligence dans la transmission des informations impose par larticle 29 du Code dinstruction criminelle, considrant que cet article nempchait pas que ces fonctionnaires commencent et poursuivent leurs recherches sans avis pralable et immdiat au procureur du Roi 28. En 2001, la Cour confirmera le droit des services de police dagir de manire autonome dans le cadre de leurs missions sans en rfrer au pralable au magistrat du parquet 29. Bref, comme le conclut Christine Guillain, il faut constater lexistence de textes divers qui ne facilitent en rien la lecture des obligations simposant aux policiers quant la transmission des informations leurs autorits hirarchiques, de sorte quune harmonisation serait sans doute ncessaire 30. Mais la situation est galement singulirement complexe sur le terrain. Si la jurisprudence de la Cour de cassation avalise une relative autonomie
27. Cour dappel de Bruxelles, 23 dcembre 2002, Vigiles, 2, 2003, p. 62. 28. Cass., 25 avril 1989, Pasicrisie, 1989, I, 886. 29. Cass., 21 aot 2001, Revue de droit pnal et de criminologie, 1, 2002, p. 122-124. 30. Christine GUILLAIN, Le traitement policier autonome au regard des principes juridiques , in Paul PONSAERS, Yves CARTUYVELS, Vincent FRANCIS et al., Le traitement policier : une autonomie relative ? tude empirique sur le traitement policier autonome, op. cit., p. 36.

536 Droit et Socit 58/2004

de laction policire dans le travail de recherche, cest sans doute par pragmatisme. Dans le champ des pratiques, il y a belle lurette que les services de police se sont octroy des marges de manuvre importantes tant en ce qui concerne le type dinformations transmettre (ou non) au parquet quen ce qui concerne les dlais de transmission de linformation. Ce constat, dj fait ds la fin des annes 1980 par une recherche voquant lpoque les ralits dun classement sans suite policier 31, sera rgulirement ritr par divers chercheurs par la suite 32. Qualifie de drive , cette volution avalisant un accroissement de fait de lautonomie policire et une dpendance plus importante des magistrats lgard de leurs fournisseurs policiers sera une fois de plus largement dnonce quelques annes plus tard par la Commission denqute parlementaire Dutroux-Nihoul . Celle-ci souligne en 1997 lexistence, au sein de tous les parquets, dun processus de slection des affaires qui sobserve dabord au niveau de la police pour conclure une situation malsaine, qui place la magistrature dans une situation de dpendance qui hypothque ds lors galement les possibilits quelle a de diriger vritablement lenqute 33. Lintroduction rcente de lenqute proactive et le dveloppement des techniques particulires de recherche, mme sils visent aussi officiellement recadrer des pratiques policires autonomes, source de drapages ou de drives policires, le principe de la mini-instruction ou encore les dbats sur le rle du juge dinstruction comme juge dinstruction ou juge de linstruction (avant celui natre sur le rle du parquet comme chef de linformation ou juge de linformation ?) ne freinent sans doute pas ce mouvement qui pourrait amener inverser concrtement le rapport de dpendance entre police et parquet. Mais cest sans doute lintroduction rcente du traitement policier autonome qui symbolise le mieux un mouvement croissant de dlgation des tches et des responsabilits vers lacteur policier et le processus plus gnral de dcentrement vers le bas du centre de gravit de la justice pnale qui laccompagne.

Police et parquet en Belgique : vers une reconfiguration des pouvoirs ?

III.2. Le traitement policier autonome : un dispositif emblmatique de lautonomie relative et croissante des services de police
Cest en 1996 que fut introduite Bruges, dans larrondissement judiciaire de la Cour dappel de Gand, la premire exprience de traitement po31. Voir Christine JANSSEN et John VERVAELE, Le ministre public et le classement sans suite, op. cit. 32. Voir, entre autres, Henry BOSLY, La fonction de police judiciaire : de la dpendance vers lautonomie ? , in Liber amicorum Jos Vanderveeren, Bruxelles, Bruylant, 1997, p. 22-23 ; Alain DE NAUW, De beoordelingsruimte van de politie in de opsporing van het strafprocesrecht , Rechtskundig Weekblad, 1990-1991, p. 65-69 ; M. VERVAENEN, Une tude sur le pouvoir discrtionnaire dans une brigade de gendarmerie , Revue de la Gendarmerie, 5, 1992, p. 18-23. 33. Enqute parlementaire sur la manire dont lenqute, dans ses volets policiers et judiciaires, a t mene dans laffaire Dutroux-Nihoul et consorts , op. cit., p. 120-123.

Droit et Socit 58/2004 537

Y. CARTUYVELS

licier autonome. Tel que dfini Gand dabord, puis au travers de diffrentes directives ou circulaires ensuite 34, le TPA doit laisser la police la possibilit de traiter de manire autonome certains dossiers pas trop graves et a priori pas trop complexes, avant de les transmettre ficels au procureur du Roi, cela avec lautorisation et sous le contrle formel de ce dernier. Il sagit donc, dune part, de permettre la police deffectuer un ensemble de devoirs denqute suite la dcouverte dune infraction sans attendre les injonctions rptes du parquet, dautre part, de lautoriser adresser directement des demandes dexcution de devoirs particuliers dautres services de police localiss dans dautres arrondissements judiciaires sans faire le dtour par les parquets concerns. Derrire le dispositif, lgitim par une professionnalisation croissante de la police, se dclarait un triple objectif : acclrer la mise en tat du dossier rpressif, en vitant les allerretour incessants entre le parquet et la police quillustre la multiplication des apostilles du parquet aux policiers aprs lenvoi du procs-verbal initial dans la procdure normale ; diminuer la charge de travail du parquet dans des dossiers relativement simples pour lui permettre de se concentrer sur des dossiers plus srieux ; modifier les relations entre policiers et parquetiers, en amliorant la communication entre ces deux types dacteurs et en responsabilisant des policiers mieux forms quauparavant. Aujourdhui, le TPA sest gnralis dans le pays, mme si le dispositif est marqu du sceau dune grande diversit tant en ce qui concerne ses modalits dapplication que les objets sur lesquels il porte. Ainsi, en Flandres, le TPA a dabord t appliqu essentiellement en matire correctionnelle pour de petites infractions (mais pas partout pour les mmes), alors quen Wallonie et Bruxelles, les magistrats ne lautorisaient quen matire de roulage. Au cours des derniers mois, une relative uniformisation sest construite en ce qui concerne lobjet du traitement policier autonome, avec une extension progressive du TPA au contentieux correctionnel dans la partie francophone du pays et un dbut dapplication du TPA aux infractions de roulage dans la partie nerlandophone. De mme les modalits du TPA peuvent tre multiples, allant dun modle de TPA assez fluide, laissant une plus grande marge de manuvre aux policiers, des types de TPA dirig assurant un suivi effectif plus serr de la part des responsables du parquet. Par ailleurs, la taille des diffrents parquets sest souvent rvle dterminante dans ladoption du TPA et de ses modalits, de mme que lexistence ou non de concertations pralables entre les membres du parquet et de la police quant son laboration. Enfin, il faut signaler quavant son officialisation, le TPA existait de manire informelle dans divers arrondissements judiciaires. Cela tait d notamment aux initiatives de lancienne gendarmerie dont la structure hirarchise facilitait la constitution plus autonome en
34. Voir Antoinette VERHAGHE, La gense du traitement policier autonome , in Paul PONSAERS, Yves CARTUYVELS, Vincent FRANCIS et al., Le traitement policier : une autonomie relative ? tude empirique sur le traitement policier autonome, op. cit., p. 15.

538 Droit et Socit 58/2004

interne du dossier rpressif 35. Autrement dit, le dispositif formel du TPA traduit un processus assez classique en termes de construction de la loi, bien connu de la sociologie de la police : plutt que dinitier des pratiques nouvelles, la norme lgistique vient consacrer des pratiques existantes, confirmant le rle de cration de la loi que soctroient concrtement les acteurs de terrain. La question reste videmment de savoir comment interprter ce processus de formalisation et de normalisation a posteriori par le droit de pratiques a-lgales . Si le processus nest pas neuf, il permet toutefois toujours une double lecture, qui oppose les ralistes-pragmatiques aux critiques lgalistes : soit lintervention du lgislateur apparat comme une tentative saine dencadrement de pratiques informelles existant hors de tout contrle ; soit on y voit la lgitimation a posteriori dune drive dangereuse qui consacre, au mpris de la sparation des pouvoirs et du principe de lgalit, un glissement progressif de la fonction normative vers les acteurs censs appliquer la loi au nom des seuls impratifs de gestion et defficacit. Sur le plan des rsultats obtenus eu gard aux objectifs instrumentaux annoncs, on sera ici synthtique, ces points tant largement analyss par dautres ailleurs 36. On retiendra que limpact de cette plus grande autonomie octroye aux policiers est mitig et ce nest pas ncessairement une surprise quil ne fait pas toujours lobjet dune interprtation identique dans le chef des membres de la police et du parquet, voire au sein de la police entre les policiers de base et leurs suprieurs hirarchiques. En ce qui concerne les relations entre la police et le parquet, certains points retiennent lattention. Ainsi, la responsabilisation des policiers, rclame depuis un certain temps par la hirarchie policire au nom dune plus grande professionnalisation de la police, est parfois vcue comme un leurre , destin faire avaler la pilule dun surcrot de travail pour les policiers, voire comme un pige permettant au parquet de se dfausser sur la police pour des affaires risques. Par ailleurs, cette responsabilisation qui suppose une certaine dlgation des tches vers le bas na pas que des partisans au sein du parquet. Une relative mfiance dans le chef de certains magistrats francophones notamment freine un mouvement qui connat par contre moins de rsistance auprs de leurs collgues nerlandophones. Ces derniers sont manifestement plus sensibles aux arguments defficience et defficacit, moins regardants sur les questions de lgalit et sans doute fondamentalement plus
35. Vincent FRANCIS et Jolle VAN EX, Wallonie et Bruxelles. Rsultats empiriques , in Paul PONYves CARTUYVELS, Vincent FRANCIS et al., Le traitement policier : une autonomie relative ? tude empirique sur le traitement policier autonome, op. cit., p. 112. 36. Voir Vincent FRANCIS, Le traitement policier autonome en Belgique. Gense et consquences dun nouveau dispositif destin au traitement des infractions , Dviance et Socit, 2004 ( paratre). Voir aussi Christine GUILLAIN et Jolle VAN EX, Le traitement policier autonome : une autonomie relative ? , op. cit. ; Antoinette VERHAGE, Autonome Politionele Afhandeling : iets nieuws onder de zon , Handboek Politiediensten, dcembre 2002, p. 3-50.
SAERS,

Police et parquet en Belgique : vers une reconfiguration des pouvoirs ?

Droit et Socit 58/2004 539

Y. CARTUYVELS

confiants dans la police, sa formation et ses capacits dauto-contrle. Il nest par ailleurs sans doute pas anodin de constater que, de manire gnrale, tant dans le monde francophone que nerlandophone, plus on avance dans le systme dadministration de la justice pnale, plus laccent est mis sur le lgalisme et le respect dune stricte sparation et hirarchie des pouvoirs 37. Autrement dit, les magistrats qui sigent au fond sont moins sensibles que leurs collgues du parquet aux arguments defficacit qui contribuent une relative dformalisation de linformation, et plus cheval sur le respect du lgalisme et des formes prescrites par les textes. La relation de confiance entre policiers et magistrats apparat par ailleurs toujours comme un nud central dans les rapports entre les deux types dacteurs. cet gard, il ne semble pas quun dispositif puisse toujours suffire modifier une question dont les racines sont plus profondment sociales et culturelles : tant en termes de concertation sur les politiques mener, de communication et de transparence sur les objectifs poursuivis quen ce qui concerne le feed-back du parquet sur les dossiers traits, le dcalage entre le monde des policiers et celui des magistrats reste patent. Au sein de la police, on continue, le fait nest gure nouveau, dnoncer le foss culturel qui spare les magistrats des policiers, labsence de reconnaissance du travail effectu et le manque de confiance des magistrats qui ne donnent pas la lgitimit qui convient la connaissance du terrain. En outre, le flou qui peut prsider aux directives donnes par le parquet (textes peu clairs, considrations informelles par tlphone contredisant le prescrit de directives ou de circulaires) est parfois peru comme une stratgie de pouvoir dans le chef des parquetiers qui se mettent ainsi labri en cas de problme. Par contre, il est assez symptomatique de constater que les parquetiers sont, dans lensemble, visiblement moins perturbs par ces questions, certains dfendant dailleurs la lgitimit dune vision pyramidale des relations entre parquet et police et une certaine opacit dans les relations au nom de la ncessaire sparation des rles et des fonctions 38. Par contre, lmergence dune nouvelle gnration de magistrats plus jeunes, mieux au fait des ralits policires grce laccomplissement de stages auprs des policiers, tendrait progressivement attnuer la mfiance que traduisent ces regards croiss.

37. Voir le numro spcial de la revue Orde van de dag. Samenleving en criminaliteit, 1, 1998, consacr au traitement policier autonome. 38. Voir Vincent FRANCIS et Jolle VAN EX, Wallonie et Bruxelles. Rsultats empiriques , op. cit., p. 114-139 ; Antoinette VERHAGE et Walter VANHAVERBEKE, Interviews en Flandres : le TPA vu par la police et le parquet , in Paul PONSAERS, Yves CARTUYVELS, Vincent FRANCIS et al., Le traitement policier : une autonomie relative ? tude empirique sur le traitement policier autonome, op. cit., p. 175-210.

540 Droit et Socit 58/2004

IV. Rflexions conclusives


IV.1. Lautorit et la direction du parquet sur lenqute : de plus en plus fluide ?
En Belgique, la police est donc officiellement place sous lautorit, le contrle, la direction et la responsabilit du parquet lors de lenqute prliminaire. Ce systme rpond la logique inquisitoire de la premire phase du procs pnal, tout entire laisse aux mains des organes de ltat et non soumise au principe du contradictoire. Il se justifie encore tant par le principe de la sparation des rles et des fonctions que par la volont de maintenir la police, organe de lexcutif, sous la tutelle du pouvoir judiciaire. Il sagit aussi, dans le mme fil, de sparer clairement les deux phases de recherche et de poursuite, activits policires en matire de recherche et responsabilit judiciaire sur laction publique. Dans la pratique, on la vu, les choses sont moins claires. La direction et le contrle hirarchique des parquetiers sur la police sassouplit, au point quon peut se demander si on ne soriente pas aujourdhui tout doucement vers limage dun parquet juge de lenqute plus que chef de lenqute . De mme, les revendications du monde policier en termes defficacit et de pragmatisme poussent lajustement des politiques de recherche et de poursuite, par souci de gains de temps et pour viter le travail inutile. Cela amnerait donner un rle plus important la police dans la dtermination des priorits de recherche et la construction des politiques criminelles. Plus, cela pourrait amener, terme, la lgalisation de formes de classement sans suite policier aprs celle, rcente, du classement sans suite par le parquet. Si nombre de policiers sont favorables cette volution (notamment au sein de la hirarchie policire, lenthousiasme tant parfois moins net du ct des policiers de base), la plupart des magistrats y sont encore opposs aujourdhui au nom dun certain lgalisme 39. Pour combien de temps ? Aujourdhui, la priorit donne la lutte contre la petite dlinquance dans le contexte scuritaire qui souffle partout en Europe, laccent mis sur lefficacit et lobtention de rsultats visibles, limportance croissante dun paradigme de rduction des risques qui privilgie le dveloppement de dispositifs dintervention proactifs , contribuent renforcer les acteurs qui se situent en amont du systme de la justice pnale. Ce contexte encourage une certaine dformalisation de la phase prliminaire du procs pnal et favorise de facto loctroi de marges et de liberts plus grandes aux services de police, mme si le processus est parfois ni par les acteurs qui se situent en aval. Ainsi le juge dinstruction voit-il plusieurs de ses comptences dtricotes petit petit au profit du parquet, comme en tmoignent le principe
39. Yves CARTUYVELS et Paul PONSAERS, Conclusions gnrales , in Paul PONSAERS, Yves CARVincent FRANCIS et al., Le traitement policier : une autonomie relative ? tude empirique sur le traitement policier autonome, op. cit., p. 287.

Police et parquet en Belgique : vers une reconfiguration des pouvoirs ?

TUYVELS,

Droit et Socit 58/2004 541

Y. CARTUYVELS

de la mini-instruction et la lgalisation des mthodes particulires de recherche. Quant la police, elle gagne son tour du terrain sur le parquet, comme en tmoigne le traitement policier autonome, labsence de rglementation claire relative au contrle de lenqute proactive et la gnralisation officialise des mthodes particulires de recherche, dailleurs utilisables pour la plupart dans le cadre de lenqute proactive. Ce processus dautonomisation des acteurs situs en amont du systme, issu de la pratique et rgulirement lgalis ensuite, a t bien dcrit dans une perspective historique par Ren Lvy pour la France : ce dernier souligne que, sur un sicle, lvolution de la justice pnale traduit un renforcement des acteurs de la police et du parquet au dtriment du juge dinstruction et des juges de fond, et in fine, de la police eu gard au parquet 40. Il nen va gure autrement pour la Belgique o se constate, comme le remarque un juge dinstruction propos de lvolution des techniques particulires de recherche, une marginalisation du juge dinstruction dans son rle de garant des liberts individuelles au profit du procureur du Roi, mais aussi une autonomie fort large laisse aux forces de police dans un contexte o le dsquilibre des moyens techniques et des effectifs entre les deux instances (police et parquet) joue en faveur des services de police 41. Certains font, en effet, le constat dun accroissement pratiquement ininterrompu des effectifs et des budgets policiers, dune amlioration considrable de la police en termes de moyens techniques et de formation, alors que le mme constat ne peut manifestement pas tre fait pour les acteurs du monde judiciaire 42. Cette volution pose videmment question sur le plan dmocratique : jusquo le souci defficacit et laccent mis sur la proximit comme source de lgitimit pousseront-ils autonomiser laction policire ? Quel contrle rel exercer sur la police pour viter une drive en douceur vers un type dtat domin par lappareil policier ? Quel contre-poids dmocratique proposer dans un contexte o laccent sur le crime control tend oblitrer les principes du rule of law ? Ne faut-il pas, un moment, arrter le processus de dcentrement vers le bas et donner plus de moyens aux acteurs situs en aval (parquet, juges dinstruction) plutt que de considrer comme vident un processus de dlestage qui amne inluctablement justifier le renforcement en moyens et en effectifs des services de police ? Comme le soulignent certains propos des mthodes particulires de re-

40. Ren LVY, Du flagrant dlit au traitement en temps rel : 130 ans de procdures pnales rapides en France , Orde van de dag. Criminaliteit en samenleving, 9, 2000, p. 53-65. 41. Damien VANDERMEERSCH, Un projet de loi particulirement inquitant , Journal des Procs, 440, 28 juin 2002, p. 11. 42. Christian DE VALKENEER, Les rapports entre les services de police et les autorits judiciaires , in Yves CARTUYVELS et al., Laffaire Dutroux. La Belgique malade de son systme, op. cit., p. 127157.

542 Droit et Socit 58/2004

cherche, leffet global pourrait bien tre une certaine policisation de lenqute pnale au dtriment du judiciaire 43.

IV.2. Police et parquet : je taime, moi non plus


On la soulign plus haut, ce sont surtout les acteurs policiers qui se plaignent de difficults relationnelles entre la police et le parquet. Outre les stratgies de pouvoir que peuvent cacher les (dys)fonctionnements de communication, ces derniers traduisent sans doute aussi la persistance dune approche institutionnelle encore sectorielle et cloisonne, verticale et linaire, qui a longtemps domin la culture et les appareils de la justice pnale. La logique traditionnelle dun droit impos , privilgiant la raison monologique des appareils et des institutions, ne favorise pas un idal de communication, de discussion et de ngociation. Ne cherchant pas ncessairement la participation et le consensus tout prix, elle produit aussi moins de reconnaissance des acteurs en position institutionnelle plus faible par leurs suprieurs hirarchiques que ne peut le faire le mode daction plus horizontal et partenarial des interactions institutionnelles. Sans doute cela est-il cependant lentement en train de bouger, avec lmergence dune gnration de magistrats plus jeunes, moins marque par la logique hirarchique et plus ouverte un mode de travail (partiellement) horizontal en rseau. Mais si lmergence de nouveaux dispositifs est susceptible de contraindre des acteurs en position diverse la discussion, il faudra sans doute aussi un changement de culture, passant par la formation des uns et des autres, pour modifier le jeu des relations entre police et parquet. Cette volution vers une culture dialogale est sans doute inluctable, dautant quun troisime acteur, les autorits administratives, fait irruption dans le champ de la scurit intrieure. Or, en raison de la contradiction potentielle entre les priorits de recherche des autorits judiciaires et de scurit des autorits administratives au niveau local, lordre vertical des dterminations, propre la logique hirarchique et linaire de la pyramide judiciaire pnale, est aujourdhui srieusement bouscul. Il nest pas rare en effet aujourdhui que les policiers soient amens faire des arbitrages entre des priorits de politique criminelle dfinies par les autorits judiciaires et des impratifs de gestion scuritaire labors par les autorits administratives au niveau local. La cration de divers niveaux de concertation formels runissant acteurs du monde judiciaire, reprsentants policiers et autorits administratives est cense rencontrer le problme. Elle tmoigne de lmergence, propos des questions de scurit, dun jeu dinteractions trans-

Police et parquet en Belgique : vers une reconfiguration des pouvoirs ?

43. Mat DE RUE et Christian DE VALKENEER, Les mthodes particulires de recherche et quelques autres mthodes denqute. Commentaire de la loi du 6 janvier 2003 et de ses arrts dapplication , op. cit., p. 166.

Droit et Socit 58/2004 543

Y. CARTUYVELS

systmes ou inter-champs qui se modlise mieux derrire limage du rseau que de celle de la pyramide 44. Par ailleurs, lvolution des relations entre la police et le parquet souligne sans doute aussi le dploiement progressif dune nouvelle culture, marque par les idaux contemporains de la ngociation et de la responsabilisation au cur du champ pnal. La logique de la pure imposition normative a sans doute fait son temps, les policiers refusant dsormais de se limiter au rle de machines aveugles se contentant dappliquer sans broncher des directives nonces den haut. La demande, aujourdhui, dans le chef des destinataires secondaires de la norme, est de pouvoir participer llaboration de textes et de politiques qui doivent faire sens pour eux. Le succs ou lchec de la mise en place du dispositif TPA selon les arrondissements judiciaires est clairant cet gard : de plus en plus, la ngociation et le consentement simposent aujourdhui comme la condition de leffectivit de la norme. dfaut, le foss risque de se creuser toujours plus entre la law in the books et la law in the facts , discours normatifs et ralits de terrain. Mais dans le jeu des relations entre police et parquet, la culture de participation que symbolise la demande de ngociation saccompagne aussi dun boug sur les questions de lautonomie et de la responsabilit. La revendication dune plus grande participation policire llaboration des politiques criminelles se justifie au nom dune plus grande comptence et de capacits assumer une certaine autonomie daction dans le chef des policiers. Mais plus dautonomie signifie aussi plus de responsabilits, ce dont tout le monde nest pas ncessairement demandeur. Une logique de rduction des risques peut savrer ici contre-productive eu gard la thmatique de la responsabilisation, comme en tmoignent, dans dautres domaines couverts par la justice pnale et ses partenaires issus dautres champs, les syndromes, rgulirement dnoncs par les acteurs de terrain, de la patate chaude (on refile les dossiers chauds dautres partenaires du rseau) ou du coup du parapluie (on prend la solution la plus sre, soit souvent la plus rpressive, pour se couvrir de tout reproche potentiel en cas de drapage) 45. La mfiance des policiers de terrain pas toujours en phase avec leurs suprieurs hirarchiques lgard dune plus grande autonomie est ici un exemple parmi dautres des difficults propres cette culture de la responsabilisation, lie une culture du management qui merge aujourdhui dans le champ des politiques publiques 46.

44. Sur ces deux modles et leur entrelacement, voir Franois OST et Michel VAN DE KERCHOVE, De la pyramide au rseau ? Pour une approche dialectique du droit, Bruxelles, FUSL, 2003. 45. Voir, entre autres, Yves CARTUYVELS, Justice et Sant mentale : quelles articulations ? , Rapport de recherche, Fondation Roi Baudouin, 2002. 46. Sur la managrialisation des politiques publiques, voir, entre autres, Dan KAMINSKI, Troubles de la pnalit et ordre managrial , Recherches sociologiques, 1, 2002, p. 87-108.

544 Droit et Socit 58/2004