REDE APA CAPIVARI-MONOS: UMA EXPERINCIA DE PARTICIPAO COMUNITRIA NA CRIAO DE UNIDADES DE CONSERVAO THE CAPIVARI-MONOS PROTECTED LANDSCAPE (IUCN

CATEGORY V) NETWORK: AN
EXPERIENCE OF COMMUNITARY PARTICIPATION IN NATURE CONSERVANCY

Maria Lucia Ramos Bellenzani1 Resumo Este trabalho descreve o processo de construo da APA Municipal do Capivari-Monos, com nfase na participao da comunidade, entendida como condio fundamental para o uso sustentvel dos recursos naturais Abstract This research describes the creation process of Capivari-Monos Protected Landscape (IUCN V Category) , with special enphasis in communitary participation and its capital importance for sutainable use of natural resources. Introduo As reas de Proteo Ambiental - APAs - constituem uma categoria de unidade de conservao onde o domnio das terras no alterado e o uso produtivo dos recursos naturais no proibido, mas regulado. A criao de uma APA, ao contrrio do que ocorre com os Parques, no implica na desapropriao das terras. Como, ento, viabilizar o uso sustentvel dos recursos naturais? So trs os instrumentos previstos: o zoneamento ecolgico-econmico, tambm chamado zoneamento ambiental; o plano de gesto e o conselho gestor, idealmente com representao o mais ampla possvel dos diferentes segmentos da sociedade presentes no territrio da APA e sobre ele influentes. O conselho tem um papel fundamental. Se ele no for representativo e atuante, a APA apenas um recorte no mapa, um diploma legal incuo. As APAs no so, e no devem ser, criadas sobre reas sobre reas "intocadas" mas sobre paisagens habitadas, paisagens trabalhadas. So reas, via de regra heterogneas, tanto no que se refere ao grau de conservao/degradao dos ambientes, como no que se refere estruturao social e econmica. Dois fatores so essenciais para o sucesso dessa categoria de unidade de conservao: a efetiva conservao do ambiente natural e a viabilidade da economia local (BERESFORD,2000). A compatibilizao entre esses dois plos traduz-se em um plano de gesto do qual faz parte o zoneamento ambiental, instrumento que disciplina uso das terras e define diferentes graus de restrio, estabelecidas - ao contrrio dos Parques, importante frisar - sobre propriedades particulares. essencial que tais regras sejam socialmente acordadas. Segundo CRTE (1997), o planejamento de uma APA, desde a deciso sobre
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Engenheira Agrnoma, mestre em Cincia Ambiental pela Universidade de So Paulo, Prefeitura do Municpio de So Paulo.

a convenincia ou no de sua criao, precisa ser feito em parceria com os atores sociais e agentes polticos locais. Trata-se na verdade, de um pacto: um pacto com limites ticos (MORAES, 2000), baseado em alianas entre os diferentes setores da sociedade ali representados. Para tanto, a participao da comunidade local tem que ser legalmente assegurada e a conscientizao sobre os objetivos da APA deve ser uma prioridade. Caso contrrio, a conservao ambiental no ser realizada. Este trabalho, baseado na dissertao de mestrado defendida pela autora junto ao Programa de Ps Graduao em Cincia Ambiental da Universidade de So Paulo, analisa o processo de criao da APA Municipal do Capivari-Monos, com nfase na participao da comunidade, entendida como aspecto fundamental para o sucesso das APAs. Contexto A APA do Capivari-Monos (Lei2 Municipal 13.136, de 9 de junho de 2001) localiza - se no extremo Sul do Municpio de So Paulo, numa rea correspondente a um sexto do territrio municipal. Insere-se em rea de proteo aos mananciais, abrangendo toda a bacia hidrogrfica dos rios Capivari e Monos e parte das bacias hidrogrficas do Guarapiranga e da Billings - o brao Taquacetuba, cujas guas so utilizadas para abastecimento. A rea predominantemente rural, com expressiva cobertura de Mata Atlntica. Essa floresta a responsvel pela qualidade das guas do rio Capivari, manancial de importncia estratgica para a Regio Metropolitana de So Paulo - RMSP - e para a Baixada Santista3. Embora relativamente preservada se considerado o contexto da RMSP - certamente devido mais dificuldade de acesso do que propriamente efetividade da legislao de proteo aos mananciais - regio no escapou urbanizao desordenada. So cada vez mais freqentes as invases e loteamentos clandestinos, especialmente na bacia da Billings, mas j avanando para a bacia do Capivari, notadamente nas cabeceiras de seu principal afluente, o ribeiro dos Monos. Ao lado da Mata Atlntica, dos rios ainda limpos e das belezas naturais, a regio apresenta um dos maiores ndices de excluso social de So Paulo (SPOSATI et alii, 1996). Essa excluso manifesta-se pelo acesso precrio educao, sade, assistncia social e transporte, pela carncia de emprego e sobretudo pela falta de investimentos pblicos. A situao gera grande presso pela expanso da infra-estrutura urbana para dentro da APA, engendrando um paradoxo j conhecido por todos os que trabalham com a questo da proteo aos mananciais na RMSP: se por um lado a ausncia de infraestrutura socialmente injusta, por outro lado sua expanso induz novas ocupaes. Trata-se, na verdade, um falso dilema. A questo no levar ou no levar a infraNo municpio de So Paulo, por fora da Lei Orgnica, toda ao que envolva zoneamento, APAs inclusive, deve ser criada por lei e no por decreto. 3 O Capivari um rio de vertente martima, mas suas guas so parcialmente derivadas para o reservatrio Guarapiranga. Seu aproveitamento total foi objeto de um grande projeto, composto de cinco reservatrios, no incio dos anos 90, vetado pelo CONSEMA devido presso entidades ambientalistas e indigenistas. Atualmente, dada a situao cada vez mais grave de escassez hdrica, a ampliao do uso das guas do Capivari para abastecimento da Regio Metropolitana de So Paulo est voltando pauta.
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estrutura, mas como faz-lo. Em outras palavras, no se trata de fechar as portas ao desenvolvimento, mas de decidir que tipo de desenvolvimento deve ser promovido (BELLENZANI, 2001). tempo - e ainda resta algum tempo - de pensar o rural em So Paulo sob um outro prisma: o de espao privilegiado para o desenvolvimento de uma economia de base local, centrada em atividades voltadas agricultura sustentvel, ao lazer e aos servios, plena de oportunidades criativas, e no mais de considerar o rural como algo margem da agenda das polticas pblicas, como um "no-urbano", uma fronteira nebulosa entre a cidade e a floresta. Fronteira esta que tem servido frtil indstria do loteamento clandestino e extino de modos de vida peculiares, culturalmente ricos mas nunca devidamente valorizados. Outra questo pertinente diz respeito insero da APA Capivari-Monos na rea de proteo aos mananciais. Essa legislao no tem sido capaz de assegurar a integridade dos recursos hdricos e dos ecossistemas, fato creditado no s ausncia de fiscalizao mas tambm no participao da sociedade civil nas decises. O propsito da recm criada APA Municipal do Capivari-Monos reverter a situao de abandono, inserindo a regio na agenda das polticas pblicas. Trata-se de colocar no mapa da cidade uma rea correspondente a um sexto do territrio municipal, privilegiando as especificidades - ambientais, culturais, sociais, econmicas e espaciais - locais, com foco nos seguintes objetivos: desenvolvimento rural qualificado;insero da comunidade local em todas as fases do processo decisrio; proteo dos recursos hdricos;proteo e valorizao da biodiversidade;valorizao da cultura local (SMMA, 1997). A APA Capivari-Monos deve funcionar com uma verdadeira agncia de desenvolvimento sustentvel local (MORAES, 2000) focada na participao, insero e autonomia da comunidade local, agente e destinatria desta nova unidade de conservao. Metodologia O processo de criao da APA Capivari-Monos teve incio em 1995 e estendeu-se por cinco anos, at a aprovao da Lei Municipal 13.136/2001. O projeto de lei, cuja redao inicial era diferente da atual, foi encaminhado Cmara Municipal, pelo executivo, em meados de 1998. O conselho gestor, deliberativo e paritrio, j constava do projeto original, ainda que com composio e funes menos amplas que as do projeto aprovado. Ainda em 1998, foram realizadas duas audincias pblicas, a partir das quais a equipe tcnica da Secretaria Municipal do Meio Ambiente de So Paulo (SMMA) passou a priorizar o trabalho com a comunidade local, com vistas formao de um conselho gestor efetivamente representativo4. At ento o trabalho dos tcnicos era centrado no diagnstico e mapeamento da rea, o que se por um lado gerou um bom acervo de informaes sobre a APA, por outro lado ficou restrito esfera tcnica. A pesquisa junto aos rgos estaduais e municipais, bem como aos subcomits Cotia-Guarapiranga e Billings, a respeito das organizaes da comunidade local

At ento a equipe no sabia se o projeto seria enviado Cmara, e optou por evitar gerar falsas expectativas na comunidade.

revelou-se infrutfera. De todas as entidades cadastradas nos subcomits, apenas uma atuava na APA. Todo o levantamento dos atores sociais foi feito em campo, iniciando-se pelas escolas, nico equipamento pblico presente. Foram visitadas 16 escolas pblicas - oito dentro do permetro proposto para a APA e oito no entorno imediato, para um levantamento da realidade escolar, atravs de entrevistas com diretores e coordenadores e da participao em reunies pedaggicas. A partir das informaes colhidas nas escolas, comeou o levantamento das organizaes sociais existentes - ONGs e associaes de moradores - com atuao na APA. Todas foram visitadas e cadastradas. Durante as visitas, foi feito um levantamento mais detalhado, incluindo as igrejas, empreendimentos tursticos, aldeias indgenas, pequenos comerciantes e lideranas, formais e informais, encontradas. Nas visitas, foram distribudas cpias simplificadas do Projeto de Lei - dada a baixa escolaridade da populao local - e uma carta pedindo colaboraes para o projeto Substitutivo, ento em discusso na Cmara Municipal. Algumas contribuies foram recebidas, encaminhadas relatoria na Cmara Municipal e efetivamente incorporadas ao texto . Em dezembro de 1999 foi realizado o Primeiro Encontro Pr APA Municipal do Capivari-Monos - Conservao Ambiental com a Participao da Comunidade. A organizao do evento contou com ativo envolvimento da comunidade local. Participaram ao todo cerca de 500 pessoas, entre representantes da comunidade, rgos pblicos federais, estaduais e municipais, empresrios e ONGs (BARROS & BEUTTENMULLER, 2000). Como resultado do encontro, formaram - se grupos de trabalho, a partir de temas previamente definidos com as lideranas comunitrias5.: agricultura, ecoturismo, educao, sade e saneamento, fiscalizao, recuperao de reas degradadas e questo indgena, todos com a participao do poder pblico e da sociedade civil. A plenria final do evento deliberou tambm pela criao de uma Comisso Pr Conselho Gestor, composta paritariamente, para dar andamento s demandas prementes na regio e lutar pela criao da APA A comisso trabalhou em estreita colaborao com os grupos de trabalho formados, e deu origem a uma rede de interessados (BORRINI-FEYERABEND, 1997) na criao da APA e, mais amplamente, na questo rural paulistana. A estratgia revelou-se muito frutfera: se a APA era originalmente uma proposta dos tcnicos da SVMA, passou a ser tambm uma reivindicao sociedade civil local, especialmente a partir do trabalho de conscientizao e educao ambiental desenvolvido pelo grupo de educao ao longo do ano 2000. Resultados Algumas lideranas potenciais existentes despontaram ao longo do processo. Novas associaes de moradores foram criadas, uma em especial bastante ativa. Novas ONGs surgiram, representando interesses setoriais como o turismo, com foco na proteo ambiental. rgos pblicos e entidades no diretamente ligadas, pelas suas atribuies,

Foram feitas reunies prvias com todas as associaes, a fim de definir os temas de interesse para discusso no evento.

 regio, passaram a participar da rede, ampliando seu alcance e trazendo novos horizontes e desafios Foi estabelecida uma cooperao genuna e frutfera entre as representaes da comunidade local e a equipe tcnica do projeto, com ramificaes diversas. Em algumas ocasies a Comisso Pr Conselho , e a rede, foi a voz dos tcnicos, calados por fora de circunstncias polticas ento contrrias criao da unidade. Merece destaque a atuao poltica da comisso, amparada pela rede, ao colocar a matria em pauta na Cmara Municipal no ano 2000, e ao posicionar-se no embate com vereadores contrrios proposta. Aps seis anos de trabalho conjunto dos tcnicos e da comunidade, a APA Municipal do Capivari-Monos foi criada pela Lei Municipal 13.136/2001. Com nova composio da Cmara e novo governo municipal eleito, mais uma vez a rede agiu, pressionando os vereadores e acionando a mdia, o que resultou, finalmente, na aprovao da APA. Uma vez aprovada a lei, foi a Comisso Pr Conselho a receber a Prefeita do Municpio de So Paulo na APA para a sano, definindo o roteiro da visita rea e apresentando uma pauta de reivindicaes elaborada juntamente com a equipe tcnica, de modo a contemplar, aps muita discusso, ambas as demandas: a tcnica e a da comunidade, nem sempre coincidentes. Aps a sano, a Comisso Pr Conselho passou a se reunir mais freqentemente, a fim de definir uma proposta de ampliao do conselho gestor. A lei sancionada estabelece catorze representaes, mas a comisso formulou nova composio, ampliando para vinte representaes, dez governamentais (estado e municpio) e dez da sociedade civil, definindo tambm os critrios para o cadastramento das entidades. A equipe da SMMA agiu apenas como mediadora do processo, encaminhando Secretaria a proposta da nova composio do Conselho. Mais uma vez, a rede reivindicou do governo a edio do decreto, editado no nicio do ano de 2002, sete meses aps a sano da Lei. Cabe destacar que a proposta de ampliao do conselho partiu da prpria comunidade, que julgou pertinente: a incluso da SABESP (concessionria paulista de saneamento bsico); o aumento da representao da Secretaria Estadual do Meio Ambiente, originalmente restrito ao Departamento do Uso do Solo Metropolitano (responsvel pela fiscalizao e licenciamento na rea de proteo aos mananciais) e na nova proposta ampliado com a incluso do Instituto Florestal; e ainda a Guarda Civil Metropolitana. Ou seja, a prpria comunidade demandou um aumento da representao governamental. Uma vez que o conselho deve ser paritrio, foi a vez dos diversos segmentos discutirem quais representaes da sociedade civil deveriam ser ampliadas para assegurar a paridade. Entidades "de fora" reivindicaram direito representao, o que foi rechaado pelas entidades "de dentro". Aps muita discusso, decidiu-se que apenas as associaes de moradores com sede e atuao dentro da APA podem ser representantes. As outras tero direito voz, pois as reunies sero pblicas, mas no a voto. A composio final do Conselho Gestor buscou contemplar da forma mais ampla possvel atores sociais e agentes polticos envolvidos. So dez vagas para a sociedade civil, distribudas entre organizaes no governamentais (duas, uma necessariamente de cunho ambientalista e sediada na APA); associaes de moradores (duas, uma de

cada distrito cenditrio contido na APA); setor turstico, setor agrcola e setor empresarial atuante na APA; universidade, sindicato e comunidade indgena. .....As representaes governamentais, tambm dez, esto distribudas entre rgos municipais: Secretarias do Meio Ambiente, da Habitao, do Planejamento, da Cultura, das Subprefeituras e a Guarda Civil Metropolitana; estaduais: Instituto Florestal, Departamento do Uso do Solo Metropolitano e Polcia Florestal e uma autarquia estadual, a Sabesp.: A comisso - e a rede - pressionou e obteve a criao do Conselho .Aps cadastramento prvio das entidades, conforme os critrios coletivamente definidos, e as representaes da sociedade civil foram definidas em plenria. Exatamente um ano aps a criao legal da unidade, foi dada posse ao Conselho, composto pelas dez entidades eleitas e pelas dez representaes governamentais. A comunidade se articulou para definir a suas representaes. Organizada, tem formulado e pleiteado suas reivindicaes, com sucesso relativo. O transporte escolar rural, item considerado prioritrio e at ento inexistente no municpio de So Paulo, foi atendido. A manuteno adequada das estradas vicinais, decisiva para o escoamento dos produtos agrcolas e para o desenvolvimento do turismo, vem sendo feita J a fiscalizao ambiental ainda no foi implantada a contento, mas loteamentos clandestinos, invases e desmatamentos vm sendo denunciados, pressionando as instituies competentes. A rede se amplia e se modifica, novas relaes se estabelecem. Tcnicos da Prefeitura, at ento envolvidos no processo, foram remanejados. Alguns continuam participando, voluntariamente, e criaram uma nova ONG, a qual no membro do Conselho Gestor (foi acordado que as entidades devem ter pelo menos um ano de existncia), mas sim das cmaras tcnicas a serem criadas no mbito deste Conselho. Vereadores com base eleitoral na regio, at ento silenciosos, articularam-se com as entidades para garantir representao, e incorporam ao seu discurso a questo ambiental. . Criou-se, na verdade, uma nova instncia poltica, a qual poder se firmar e se constituir num frum privilegiado para a discusso da questo rural e da proteo ambiental em So Paulo. Para tanto, deve manter e ampliar sua representatividade, e tornar-se capaz de efetivamente, dialogar com os comits de bacia. A teia de relaes constituda pela rede fundamental nesse processo. Concluses. No cerne do processo de implantao de uma APA deve residir o estabelecimento de pactos multissetoriais para garantir a viabilidade - ambiental, econmica, poltica e social - do uso sustentvel dos recursos naturais. Tais pactos, pela sua prpria natureza, s tm condies de funcionar se construdos, desde o incio com a participao de todos os interessados. A criao da APA Municipal do Capivari-Monos, tanto pelo carter flexvel e democrtico da Lei, como pela metodologia participativa adotada ao longo do processo de criao da unidade, mostra-se como uma estratgia promissora. Ainda cedo para saber se essa APA vai de fato funcionar como uma agncia de desenvolvimento sustentvel local (MORAES, 2000, op.cit) . Pode-se afirmar, por enquanto, que a metodologia adotada para a criao da APA gerou uma rede de relaes frutferas entre a sociedade civil e entidades governamentais envolvidas. Gerou tambm,

certamente, o fortalecimento das representaes da comunidade, aumentou significativamente a conscientizao desta para a proteo ambiental e aponta para sua crescente autonomia. No entanto, o grande desafio imposto ao Conselho Gestor da APA, e rede, no diz respeito apenas a ganhos sociais, mas efetiva proteo da biodiversidade, dos recursos hdricos e do patrimnio histrico e cultural local. Isso significa, na prtica, conter a expanso urbana e promover o desenvolvimento rural qualificado, numa regio seriamente ameaada pela expanso urbana. Do processo decorrido, certamente promissor, mas ainda imaturo, pode-se destacar alguns aspectos relevantes: a importncia de investir continuamente nas representaes, seja no trabalho de capacitao e conscientizao junto s entidades, seja na formao das lideranas; a importncia de capacitar as representaes da comunidade, bem como tcnicos de rgos pblicos, na elaborao de projetos e captao de recursos. So esses projetos que iro garantir a sustentabilidade do desenvolvimento local. a disparidade de informaes e de repertrio para a participao ativa. Para que os prximos passos da APA, zoneamento ambiental e plano de gesto, sejam de fato participativos, fundamental disponibilizar informaes em linguagem adequada. a dificuldade de integrao entre as diversas secretarias municipais, e destas com os rgos estaduais. Os objetivos da APA dependem dessa articulao para uma atuao sintonizada e coerente, com foco na construo de polticas pblicas para o desenvolvimento rural sustentvel. a cooperao entre tcnicos e representantes da comunidade, baseada em uma confiana mtua construda ao longo do processo. Cabe destacar, aqui, uma tendncia personalizao, onde h a confiana nos tcnicos, mas no necessariamente nas instituies das quais estes fazem parte. a rede permanece, alternando momentos de grande atividade com fases de silncio. Ela um instrumento efetivo e gil para a troca de informaes e para a articulao dos envolvidos em torno de objetivos comuns, mas tem que ser continuamente alimentada. fundamental o papel do articulador. Com a APA Municipal do Capivari-Monos, o municpio criou um instrumento relativamente forte, e novo no mbito municipal, para conciliar desenvolvimento e proteo ambiental na sua ltima poro rural. Se ele vai ou no utiliz-lo a contento a questo atual. A rede foi capaz de conseguir a criao da APA e de seu Conselho Gestor. Seu papel , a partir de agora, ainda mais importante: garantir a implantao adequada e a correta aplicao das normas e regulamentaes existentes e das que vierem a ser criadas. BIBLIOGRAFIA BARROS, R.L.F DE E BEUTTENMULLER, G. " reas de proteo ambiental municipais no Brasil: uma nova perspectiva", In: II Congresso Brasileiro de Unidades de Conservao. Anais, Vol; 2. Campo Grande: Rede nacional pr Unidades de Conservao da Natureza, 2000.

BELLENZANI, M.L.R. A APA Municipal do Capivari-Monos como uma estratgia de proteo aos mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo. Dissertao (mestrado) apresentada ao Programa de Ps Graduao em Cincia Ambiental da Universidade de So Paulo. So Paulo, 2001. BERESFORD, M. Paisagens protegidas - do conceito aplicao prtica. Texto veiculado atravs do Grupo Voluntrio Categoria V da UICN/CMAP Brasil, traduzido por Marilia Britto Moraes (2000). BORRINI-FEYRABEND, G. Manejo participativo de reas protegidas:adaptando o mtodo ao contexto. Temas de poltica social, UICN-SUR. Quito, Equador, 1997. CORTE, D. A. de A. Planejamento e Gesto de APAs: um enfoque institucional. IBAMA, Srie Seminrios Ambientais, n 15 http://www.ibama.gov/atuao/eduamb/publi/htm, 1997. CORTE. D. A. de A. Planejamento e gesto de APAs:um enfoque institucional. IBAMA, Srie Seminrios Ambientais, n 15. http://www.ibama.gov/atuao/eduamb/publi.htm IBAMA. Roteiro metodolgico para gesto de rea de proteo ambiental. Braslia: IBAMA/GTZ,1999.
KUBRUSLY, V. S. "O Sistema de Gesto da Bacia Hidrogrfica do Guarapiranga", In: FRANA, E (coord.) Guarapiranga: recuperao urbana e ambiental no Municpio de So Paulo. So Paulo: M. Carrilho Arquitetos.p.235-248, 2000.

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