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Note du Cerfa 88

LAllemagne face au printemps arabe

Almut Mller
Juillet 2011

Comit dtudes des relations franco-allemandes

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen. Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que la responsabilit de lauteur.
Cette Note du Cerfa est publie dans le cadre du Dialogue davenir franco-allemand , un projet men en coopration par le Comit dtudes des relations franco-allemandes de lInstitut franais des relations internationales, la Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik et la

Les activits de recherche, de secrtariat de rdaction et de publication du Cerfa bnficient du soutien de la Direction de la prospective du ministre des Affaires trangres et europennes et du Frankreich-Referat de lAuswrtiges Amt.

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Auteur

Almut Mller dirige le programme sur les perspectives europennes au Centre Alfred von Oppenheim sur lavenir de lUnion europenne (Alfred von Oppenheim-Zentrum fr Europische Zukunftsfragen, AOZ) de la Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik (DGAP) Berlin. Elle est aussi chercheur associ lInstitut autrichien pour la politique europenne et de scurit (Austria Institut fr Europa- und Sicherheitspolitik, AIES). Diplme dun master de luniversit Ludwig Maximilian de Munich en 2002, Almut Mller a suivi des tudes en sciences politiques, en histoire contemporaine et en droit public luniversit de Mnster et lInstitut dtudes politiques dAix-en-Provence. De 2002 2008, Almut Mller a travaill au Centre de recherche en politique applique (Centrum fr angewandte Politikforschung, CAP) de luniversit Ludwig Maximilian de Munich au sein du projet de rforme de lUnion europenne (UE) largie. En 2007, elle a pris la direction du projet de coopration entre lUE et la Mditerrane. Almut Mller a enseign lInstitut Geschwister-Scholl de sciences politiques de luniversit Ludwig Maximilian de Munich (2006) ainsi qu la Fachhochschule de Munich de 2003 2004. Ses recherches portent principalement sur lintgration europenne, la politique de scurit et de dfense commune et sur la politique trangre en Mditerrane et au Proche et Moyen-Orient. Parmi ses dernires publications figurent : Neue Wege fr Nordafrika. Was bei einer Reform der EUMittelmeerpolitik bercksichtigt werden sollte , Internationale Politik, mars-avril 2011, p. 46-51. Putting a face to Europe in North Africa : Why the EU Needs a Special Representative to Respond to the Arab Spring (avec Cornelius Adebahr), DGAPanalyse kompakt, n 5, 2011. How the European Union can Support Change in North Africa (avec Christian-Peter Hanelt), Spotlight Europe, n 1, 2011. Nahost- und Mittelmeerpolitik , in Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels (dir.) Jahrbuch der Europischen Integration, Nomos, Baden-Baden, 2010, p. 271-276.

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Rsum

Rien ne sera plus jamais comme avant . Le ministre allemand des Affaires trangres, Guido Westerwelle, voque en ces termes les bouleversements rcents quont connus les pays du bassin mditerranen, mais aussi la rorientation de la politique trangre allemande en Afrique du Nord. Labstention du gouvernement allemand lors du vote sur la Libye au Conseil de scurit de lOrganisation des Nations unies (ONU) a domin le dbat international, mais lAllemagne a en mme temps renforc son engagement dans la rgion en multipliant les initiatives. Pour Berlin, cette nouvelle orientation de la politique en Afrique du Nord senvisage dans le cadre de lUnion europenne (UE) et de sa Politique europenne de voisinage (PEV). Limportance accorde aux volutions en Afrique du Nord implique de dpasser deux obstacles : tirer les leons des failles de la politique europenne dans la rgion et envisager par consquent une refonte de la PEV, en insistant sur les conditionnalits politiques relatives aux rformes dmocratiques ; dpasser les divergences avec la France, en particulier sur la question libyenne, et viter un affrontement entre la PEV privilgie par Berlin et lUnion pour la Mditerrane (UPM) soutenue par Paris. Afin de renforcer laction de lUnion europenne en Afrique du Nord, il apparat ncessaire que lAllemagne et la France favorisent un dialogue et des positions communes, notamment sur la Libye. Les deux pays devraient de plus soutenir des mesures concrtes destination de lAfrique du Nord, notamment : Dvelopper une analyse commune de la situation dans la rgion ; largir les structures de dialogue franco-allemandes aux pays du Sud de la Mditerrane et aux autres pays de lUE ; uvrer en faveur de la nomination dun reprsentant spcial de lUE pour lAfrique du Nord.

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Sommaire

INTRODUCTION ................................................................................... 6 LUNION EUROPENNE EN QUTE DE RPONSES................................... 8 LE DBAT EN ALLEMAGNE SUR UNE NOUVELLE POLITIQUE MDITERRANENNE .......................................................................... 11
La question libyenne ............................................................................. 11 La rforme de la politique europenne de voisinage ......................... 13 LUnion pour la Mditerrane ............................................................... 16

POUR UNE APPROCHE COMMUNE DE LA NOUVELLE POLITIQUE MDITERRANENNE .......................................................................... 18


Recommandations lAllemagne et la France ................................ 18

BIBLIOGRAPHIE ................................................................................ 22

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Introduction

Rien ne sera plus jamais comme avant. Ainsi sest exprim le ministre allemand des Affaires trangres Guido Westerwelle dans une lettre date du 15 fvrier 2011 adresse la Haute reprsentante de lUnion pour les affaires trangres et la politique de scurit Catherine Ashton. Cette dclaration est galement lexpression dun nouvel intrt de lAllemagne pour la politique de voisinage en direction des pays du Sud de la Mditerrane. lheure actuelle, le dbat se concentre cependant essentiellement sur les controverses dclenches par la politique de lAllemagne vis--vis du rgime de Tripoli. Labstention allemande lors du vote au Conseil de scurit de lOrganisation des Nations unies (ONU) sur la zone dexclusion arienne en Libye a t juge avec beaucoup de svrit aussi bien par ses partenaires europens et les tats-Unis que par les cercles diplomatiques de la capitale fdrale, et a donn au contraire limpression dune Allemagne hsitante et isole. La position de lAllemagne vis--vis de lintervention militaire en Libye nest cependant quun des aspects de la question. Face la situation nouvelle qui rgne en Afrique du Nord, une rorientation de la politique allemande en direction du Sud du bassin mditerranen est galement perceptible. Par le pass, les initiatives allemandes staient principalement concentres sur la politique de voisinage lEst. Depuis le dbut de lanne, le gouvernement fdral a initi et conu avec ses partenaires une srie de mesures et dinitiatives pour soutenir les processus de transformation en Tunisie et en gypte, aussi bien au niveau bilatral que dans le cadre de lUnion europenne (UE). LAllemagne veut jouer un rle actif en soutien aux mouvements de rforme, tout en tant consciente des limites de son influence. Dans son ensemble, la politique allemande vis--vis de lAfrique du Nord est donc pour linstant quivoque et soulve une srie de questions pour ses partenaires au sein de lUnion europenne. Quelle est la position du gouvernement fdral dans le dbat europen sur la rorientation de la politique de lUE vis--vis des voisins du Sud ? Comment lAllemagne veut-elle agir concrtement sur la rive sud de la Mditerrane ? Quen est-il, dans ce contexte, de la

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relation franco-allemande, qui a toujours t marque par des tensions propos de la politique mditerranenne de lUE 1 ? Ces questions sont au cur de cette note.

Sur ce point, voir galement larticle de fond : A. Marchetti, D. Schmid, La Politique europenne de voisinage : potentiels dune concurrence francoallemande , in C. Demesmay et A. Marchetti (dir.), La France et lAllemagne face aux crises europennes, Presses Universitaires de Bordeaux, Pessac, 2010, p. 147163.

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LUnion europenne en qute de rponses

Les bouleversements dans le monde arabe ont plac lUnion europenne et ses tats membres face des dfis entirement nouveaux, auxquels doit rpondre leur politique vis--vis des pays du Sud de la Mditerrane. Il nest pas encore possible danticiper les retombes quaura le printemps arabe moyen et long terme. Nous assistons des transformations dune dimension telle que les gnrations suivantes les considreront probablement elles aussi comme un tournant dans lhistoire du monde arabe , sest toutefois risqu annoncer la chancelire allemande Angela Merkel dans une dclaration de politique gnrale lors du sommet du G8 Deauville, les 26 et 27 mai 2011. Dans cette dclaration, la chancelire a longuement pris position sur les troubles dans le monde arabe 2. Certes, les tats membres de lUE disposaient dj depuis le milieu des annes 1990 et le lancement du processus de Barcelone dun cadre commun pour leurs relations avec leurs voisins du Sud. Ce cadre avait t complt ds 2004 par la Politique europenne de voisinage (PEV) bilatrale et avait t largi en 2008 linitiative de la France pour devenir lUnion pour la Mditerrane (UPM) 3. Toutefois, ni lUPM, ni la PEV nont pu, ce jour, rpondre leur ambition de dclencher des processus de transformations politique et cono2

Dclaration de politique gnrale de la chancelire fdrale Angela Merkel lors du sommet du G8 des 26 et 27 mai 2011 Deauville (notes), disponible ladresse suivante : <http://www.bundesregierung.de/nn_1502/Content/DE/Regierungserklaeru ng/2011/2011-05-26-merkel-g8.html>, consult le 9 juin 2011. 3 Conseil de lUnion europenne : Processus de Barcelone : Union pour la Mditerrane, Confrence ministrielle, Dclaration finale 15187/08 (Presse 314), Marseille, 4 novembre 2008 ; Conseil de lUnion europenne : Dclaration commune du sommet de Paris pour la Mditerrane (13 juillet 2008), 11887/08, Bruxelles, 15 juillet 2008. Sur le contexte de la cration de lUPM, voir A.Mller, Die Entstehungsgeschichte und Strukturen der Mittelmeerunion: Gradmesser fr europische Debatten zur Nachbarschafts-, Mittelmeer- und Nahostpolitik , in O. Leie (dir.), Die Europische Union nach dem Vertrag von Lissabon, Wiesbaden, 2010, p. 371-381. On peut lire un bilan des deux premires annes dexistence de lUnion pour la Mditerrane dans C. Demesmay et K. Sold, Gute Idee, schlechte Umsetzung Zwei Jahre Union fr das Mittelmeer , DGAPstandpunkt, n 9, juillet 2010, et dans R. Aliboni, The State of Play of the Union for the Mediterranean in the Euro-Med Context , Documenti IAI, n 10-17, septembre 2010, 8 p.

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mique au sud de la Mditerrane. Et lorsque les populations dAfrique du Nord ont elles-mmes pris leur avenir en main au dbut de cette anne, la PEV et lUPM se sont rvles tre des cadres inappropris pour ragir de manire rapide et efficace aux volutions en cours dans cette rgion. De plus, la politique trangre et de scurit commune europenne a laiss apparatre de nouvelles failles. Alors que labstention de lAllemagne au Conseil de scurit sur la question libyenne a rendu impossible une position europenne commune, lUPM, le projet-phare du chef de ltat franais Nicolas Sarkozy, a donn une bien pitre image delle-mme. Son secrtaire gnral a dmissionn au beau milieu du printemps arabe et personne naura probablement regrett que lattention des mdias ait t braque sur la place Tahrir et non sur les accolades chaleureuses des Europens et du coprsident de leur Union pour la Mditerrane, Hosni Mubarak. Le reproche fondamental auquel lUE et ses membres se trouvent aujourdhui exposs est davoir jusqu prsent utilis leurs instruments pour mener une politique de stabilit en Afrique du Nord (stabilit qui sest rvle trompeuse) et de stre trop peu engags en faveur de la dmocratisation et des Droits de lhomme. En thorie, ces deux derniers points sont des lments essentiels de la politique de voisinage, mais en pratique, lUE a largement chou donner du poids ses exigences, par le biais de sanctions par exemple. Face au printemps arabe, lUE et ses membres sefforcent dsormais de donner une nouvelle base leur politique en Mditerrane. La Commission europenne a dj fait des propositions en vue dune rorientation de la politique de lUE vis--vis de ses voisins du Sud. Au dbut du mois de mars 2011, elle a prsent une communication intitule Un partenariat pour la dmocratie et une prosprit partage avec le Sud de la Mditerrane 4, suivie en mai 2011 dune rvision de la politique de voisinage dans son ensemble dans la communication Une stratgie nouvelle lgard dun voisinage en mutation 5. Cest galement dans ce contexte que sinscrit la communication de la Commission sur la politique de migration de mai 2011 6. Dans sa communication de mars 2011, la Commission propose que lUE labore une politique mditerranenne dune nouvelle qualit. Celle-ci devrait viser avant tout une collaboration plus troite avec les pays partenaires pour la mise sur pied dinstitutions dmocratiques oprationnelles, la promotion de la socit civile et le soutien une croissance conomique durable et socialement juste. Les

Voir COM(2011) 200 final, Bruxelles, 8/03/2011. Voir COM(2011) 303, Bruxelles, 25/05/2011. 6 Voir Commission europenne : Communication sur la migration, Bruxelles, 4 mai 2011, COM(2011) 248 final. En ce qui concerne les migrations illgales dans le Sud de la Mditerrane, voir ltude de S. Riedel : Illegale Migration im Mittelmeerraum. Antworten der sdlichen EU-Mitgliedstaaten auf nationale und europapolitische Herausforderungen, SWP-Studie, p. 10, Berlin, avril 2011.
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moyens allous la politique de voisinage au Sud doivent tre augments de manire limite toutefois et de nouvelles sources de financement doivent tre trouves, via la Banque europenne dinvestissement (BEI), la Banque europenne pour la reconstruction et le dveloppement (BERD) et une collaboration avec des pays tiers et dautres organisations. Sur le principe, il faut saluer cette initiative tout en notant quelle nest pas nouvelle, au regard de ses objectifs et des mesures destines les atteindre. Formul de manire positive, cela signifie que lUE a ds le dbut mis sur la combinaison de diffrentes politiques censes soutenir la transformation des pays du Sud de la Mditerrane. Ces ambitions taient dj prsentes pour lessentiel depuis 1995 dans les documents relatifs la politique mditerranenne et plus tard la politique de voisinage. Le problme qui se pose depuis lors est celui de la mise en uvre et sur ce point, lUE devra encore prouver que ce nouveau dpart reprsente vritablement un changement par rapport aux pratiques du pass. Il est donc dautant plus important de donner un poids politique aux initiatives de la Commission : une tche qui mettra aussi davantage les tats membres contribution.

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Le dbat en Allemagne sur une nouvelle politique mditerranenne

La question libyenne
Au niveau international, la politique de lAllemagne face aux vnements en Afrique du Nord a t discute essentiellement propos de son abstention lors de ladoption au Conseil de scurit de lOrganisation des Nations unies (ONU) de la rsolution 1 973 sur la mise en place dune zone dexclusion arienne en Libye. Les critiques adresses de ltranger au gouvernement fdral taient largement partages en Allemagne. Dans les dbats, une distinction a toutefois t tablie entre deux aspects : nombre de ceux qui critiquaient labstention de lAllemagne comprenaient cependant les doutes profonds du gouvernement fdral quant une nouvelle intervention militaire de lOccident dans le monde arabe et limpossibilit de savoir ce quil fallait vraiment penser des rebelles. Mais aux yeux des critiques, se mettre lcart de la coalition internationale ne constituait pas moins une erreur : lAllemagne, actuellement membre non permanent au Conseil de scurit, a non seulement du ses partenaires europens et compromis la politique extrieure et de scurit commune (PESC) europenne, mais elle sest aussi globalement isole avec des consquences majeures pour la politique extrieure et de scurit allemande lavenir. Dans le cadre de cette note, il est important de noter que la question libyenne a galement provoqu une brouille srieuse entre la France et lAllemagne. Le journaliste Andreas Rinke a analys les vnements et les tapes qui ont conduit labstention de lAllemagne et crit dans ce contexte propos de la controverse franco-allemande 7 : Les dissensions saggravent les 14 et 15 mai [2011] lors

A. Rinke, Eingreifen oder nicht ? Warum sich die Bundesregierung in der LibyenFrage enthielt , Internationale Politik, n 4, juillet-aot 2011, p. 44-52.

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de la rencontre des ministres des Affaires trangres du G8 Paris, lorsque le dsaccord entre la France et lAllemagne apparat au grand jour. Le ministre des Affaires trangres franais Alain Jupp reprsente la puissance invitante et a reu de la part du prsident Sarkozy, pensent ses htes allemands, la mission claire de rassembler des soutiens en faveur de la zone dexclusion arienne. La GrandeBretagne et le Canada approuvent pleinement cette ide. En revanche, le ministre des Affaires trangres allemand et ses homologues amricain et russe optent pour une attitude de questionnement. Quels problmes une zone dexclusion arienne pourrait-elle poser ? Et surtout, quels buts peut-on atteindre par ce biais, demandent aussi bien Hillary Clinton que Sergue Lavrov. Quelles consquences aura une nouvelle intervention de lOccident dans un pays arabe ? Daprs certains participants, [le ministre allemand des Affaires trangres Guido] Westerwelle sefforce de manifester clairement son scepticisme au cours de la discussion. Malgr tout, lissue de la runion, A. Jupp parle dun large soutien du G8 aux plans franais. G. Westerwelle intervient et rectifie. Le foss entre la France, qui se pose en nouveau moteur dune intervention militaire, et lAllemagne, qui joue le rle de frein, est dsormais manifeste. Le gouvernement fdral a t surpris de la pression exerce par les Franais pour que la dcision dinstaurer une zone dexclusion arienne soit prise rapidement. Berlin sest repos sur Washington, qui hsitait aussi quelques jours avant la prise de dcision au Conseil de scurit. La volont du prsident Sarkozy dacclrer la prise de dcision tait galement considre dans les cercles berlinois comme une sorte de manuvre destine faire oublier la mauvaise apprciation quavait eue le gouvernement franais de la situation en Tunisie. Les difficults traverses par le gouvernement franais pendant quelques semaines suite cette affaire (jusquau renvoi de la ministre des Affaires trangres Michle Alliot-Marie la fin du mois de fvrier 2011), avaient t observes avec inquitude. Dans une phase aussi dcisive pour la politique europenne de voisinage, la France semblait soudain discrdite, du fait de sa trop grande proximit avec les anciens dirigeants au pouvoir. Mais la dmonstration de force franaise qui a suivi, visant bien montrer sa volont dinfluer sur le destin de la Mditerrane, a tout de mme irrit nombre dobservateurs. Entretemps, le ministre des Affaires trangres allemand Guido Westerwelle, qui essuyait depuis de nombreux mois des critiques sur sa politique, avait enfin trouv dans le printemps arabe son affaire et initi des actions. Il nest donc pas invraisemblable que lattitude nergique du prsident Sarkozy ait eu, entre autres buts, celui de lever dfinitivement les doutes de lAllemagne et de ses autres partenaires sur la capacit daction de la France en Mditerrane. Au-del des raisons de lerreur dapprciation de Berlin quant lattitude quadopteraient les tats-Unis, il est surtout intressant de noter que sur une question dcisive de la politique vis--vis du Sud

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de la Mditerrane, les Franais et les Britanniques se sont soutenus mutuellement, tandis que les relations entre la France et lAllemagne se sont distendues. Pour la rorientation de la politique de lUnion europenne en Mditerrane, qui vient peine dtre lance, il est maintenant important, aprs cette controverse, que lAllemagne et la France regardent nouveau vers lavant et trouvent une approche commune vis--vis de la Libye et de lAfrique du Nord. Le gouvernement fdral a donn la preuve quil ne se dsintressait pas de la question libyenne, en participant au dbat sur lavenir de ce pays immdiatement aprs la dcision du Conseil de scurit. Les partenaires de lAllemagne, au premier rang desquels la France, devraient profiter de cette bonne volont et lutiliser de manire constructive.

La rforme de la politique europenne de voisinage


Au milieu de ces controverses, les initiatives lances par Berlin depuis le dbut de lanne pour soutenir les processus de transformation en gypte et en Tunisie, aussi bien de manire bilatrale qu Bruxelles, sont passes presque inaperues. Le ministre allemand des Affaires trangres a propos la Tunisie et lgypte des partenariats pour la transformation . Le but de cette srie de mesures est de soutenir les forces rformatrices dans les deux pays et de leur offrir de laide ; les initiatives pour le changement devraient cependant venir des pays eux-mmes (ownership). LAllemagne prvoit dans un premier temps daffecter 30 millions deuros au seul soutien la dmocratisation. Dans les annes venir, 100 millions deuros supplmentaires seront mis disposition dans le mme but. 8 En outre, les actions dj mises en place, notamment dans le domaine de leau et de lnergie, seront poursuivies et de nouvelles offres, soutenues par lconomie allemande, seront faites dans le secteur de la formation. Le gouvernement fdral considre la cration demplois, en particulier pour les trs nombreux jeunes gyptiens, comme une priorit et comme une des garanties de la russite du tournant dmocratique. De plus, le gouvernement allemand affiche sa prsence dans la rgion, afin de dvelopper un dialogue continu avec les nouveaux reprsentants politiques et sociaux. Aux cts du ministre des Affaires trangres Westerwelle, dautres membres du gouvernement fdral ainsi que des dputs du Bundestag se sont rendus en Afrique du Nord depuis le dbut de lanne. Les fondations politiques allemandes (par exemple la Friedrich Ebert Stiftung, la Friedrich Naumann Stiftung, la Heinrich Bll Stiftung, la Konrad Adenauer

Dclaration de politique gnrale de la chancelire fdrale Angela Merkel lors du sommet du G8, op. cit.

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Stiftung), qui sont reprsentes par des bureaux sur place et disposent de bons contacts, y compris avec le camp rformateur, ont t des partenaires stratgiques du gouvernement fdral pour valuer la situation en Tunisie et en gypte pendant les semaines dcisives et le demeurent pour la mise en uvre des nouvelles mesures. Il est intressant de noter que lattention du gouvernement allemand (comme celle de lUE 9) se porte aussi sur le Maroc. Autrefois considr comme une sorte de pays modle pour sa collaboration avec lUE, le Maroc sest vu dpass du fait des derniers vnements en Tunisie et en gypte. Le gouvernement allemand exige dsormais des dirigeants marocains quils introduisent des rformes dans leur propre pays. Le ministre des Affaires trangres Westerwelle a prononc un discours en ce sens au cours dune visite Rabat en mai 2011 et a approuv le rfrendum constitutionnel du 1er juillet 2011, tout en appelant les dirigeants marocains mettre en place de vritables rformes. Dans cette priode o les lites de toute la rgion savent que les rformes sont pour elles une question de survie politique, lUE pourrait tout fait esprer influencer les changements de manire positive, y compris dans les pays dans lesquels il ny a ( ce jour) pas eu de rvoltes. LUE pourrait ainsi proposer des formes de coopration intressantes en contrepartie davances dans les rformes 10. Le gouvernement fdral a galement propos lide de partenariats pour la transformation au niveau de lUE. Fin janvier 2011, il a dpos un document informel sur la future collaboration entre lUE et lgypte, qui contient une liste de domaines potentiels de coopration : rformes politiques, soutien lorganisation dlections dmocratiques, dveloppement de partis politiques et soutien la socit civile, rforme de la justice, libert de la presse, collaboration en matire de formation et aide la mutation conomique et au dveloppement 11. La dclaration de la Commission europenne de mars 2011 fait galement apparatre dans son titre le concept de partenariat . Sous limpression de son voyage en Tunisie, le ministre des Affaires trangres G. Westerwelle a rpondu par une lettre date du

Commission europenne/Haute reprsentante de lUnion pour la politique trangre et de scurit commune, Dclaration Une stratgie nouvelle lgard dun voisinage en mutation , Bruxelles, 25/05/2011, COM(2011)303 final, p. 2. 10 Auswrtiges Amt, Rede von Auenminister Westerwelle zur Erffnung der Kronberger Gesprche in Rabat [Discours du ministre des affaires trangres Guido Westerwelle pour louverture des discussions de Kronberg Rabat], 17 mai 2011, <http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/Presse/Reden/2011/110517-BMKronbergerGespraeche.html>, consult le 9 juin 2011. 11 Auswrtiges Amt, German Non-Paper, The EU and Egypt, [Ministre allemand des Affaires trangres, Document informel allemand : lUE et lgypte], Berlin, 31 janvier 2011.

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15 fvrier 2011 la demande adresse par la Haute reprsentante Catherine Ashton aux tats membres de faire des propositions concrtes pour la rorientation de la Politique europenne de voisinage (PEV). Les principales propositions contenues dans cette lettre sont les suivantes : respect du principe de linitiative personnelle des pays (ownership), application plus stricte du principe de conditionnalit, avec la possibilit dappliquer des sanctions, renforcement de la fondation Anna-Lindh et de ses programmes en direction de la socit civile (dont lAllemagne est lun des principaux bailleurs de fonds), poursuite et acclration de louverture du march commun aux produits agricoles 12 (thme qui pourrait provoquer des tensions avec la France), cration de partenariats pour la mobilit et promotion de rformes institutionnelles de grande ampleur. En mme temps que cette lettre, le ministre des Affaires trangres a transmis un autre document informel, qui dfinit plus prcisment les propositions pour la rorientation de la PEV et de lInstrument europen de voisinage et de partenariat (IEVP). Lide centrale de ce document est le renforcement des critres politiques dans lvaluation des rformes. Les plans daction de la PEV devraient lavenir comporter des prescriptions prcises pour des rformes politiques concrtes, afin damliorer lvaluation annuelle des progrs ou des reculs. Le ministre allemand des Affaires trangres propose en outre que les ministres des Affaires trangres de lUE discutent lavenir des rapports de suivi et en tirent des conclusions concrtes. Ce processus devrait inclure la possibilit de sanctions en cas de violation de la dmocratie et de ltat de droit, ainsi quun volet sur la dfense des Droits de lhomme. En outre, lattribution des moyens de lIEVP ne devrait plus tre lie que pour moiti des quotas fixes par pays. Cette solution, propose par lAllemagne, permettrait lUE de disposer plus librement dune partie des ressources disponibles et de rcompenser des progrs dans les rformes dans certains pays ou au contraire de sanctionner de manire sensible des reculs. On peut dores et dj prvoir quun tel systme serait prement discut entre les tats membres, dans la mesure o les pays de lUE ayant une faade sur la Mditerrane, comme la France, affichent des prfrences claires vis--vis de certains pays bnficiant de la PEV. Cela ne serait pas possible dans le cadre dun systme o une partie des ressources de lUE serait attribue de manire flexible. La Haute reprsentante et la Commission nont de toute faon pas repris cette proposition dans leur dclaration sur la rforme de la PEV de mai 2011.

On peut lire ce propos dans la lettre : In order to support the transformation socio-economically, we must be prepared to open our markets and to do so quickly. The areas where our southern neighbours still meet with restrictions, such as in the agricultural sector, are precisely those where revenue and jobs could be created to the greatest effect.

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Il est galement frappant que le projet dUnion pour la Mditerrane (UPM), initi ( lorigine) par la France, ne soit pas pris en compte dans les propositions allemandes. On peut interprter cette absence comme une manire de rpondre prcisment la demande de la Haute reprsentante, qui se rfre explicitement la PEV. Mais cet oubli reflte sans doute galement la position allemande traditionnelle, qui veut que le cadre pour les relations avec les tats du Sud, y compris au niveau politique, soit principalement la PEV.

LUnion pour la Mditerrane


LUnion pour la Mditerrane, qui na pas rencontr beaucoup de succs ce jour, ne joue presque aucun rle dans le dbat sur la rorientation de la politique vis--vis des pays mditerranens en Allemagne. Ce qui tait dj vrai suite la controverse francoallemande sur la cration de lUPM en 2007-2008 vaut aussi pour le printemps arabe. Berlin, lambitieux projet du prsident franais nest pas vu dun bon il 13. Contrairement ce quil se passe en France, o la PEV ne joue presque aucun rle et est simplement perue, comme Marchetti et Schmid lont trs bien soulign, comme un outil subsidiaire de financement pour des initiatives nationales franaises 14, la PEV est au contraire, du point de vue allemand, le cadre pertinent pour lorganisation des relations avec les pays voisins. Ces visions divergentes trouvent leur origine dans une conception fondamentalement diffrente de la politique extrieure. Berlin affiche beaucoup moins de rticences vis--vis dune plus forte communautarisation de la politique trangre europenne, dans ce cas prcis du fait du poids de la Commission dans la PEV, que le trait de Lisbonne na pas modifi. LUPM, avec son caractre intergouvernemental, correspond en revanche davantage lapproche franaise. Aux yeux du gouvernement allemand, le fonctionnement multilatral de lUPM est fondamentalement inadapt une rgion aussi htrogne que la priphrie Sud de lUE. De plus, lUnion pour la Mditerrane nest pas considre comme un projet essentiellement politique, mais serait plutt de nature technique du point de vue de lAllemagne. Cest pourquoi Berlin soutient avant tout la coopration technique et napprcie gure que ses partenaires du Sud de lEurope en particulier envoient des diplomates et non pas des experts au secrtariat de lUPM Barcelone. Cela conduirait pour les Allemands une politisation de lUnion qui serait finalement responsable de sa paralysie (en rfrence au conflit isralo-palestinien).

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T. Schumacher Germany and Central and Eastern European Countries: Laggards or Veto-Players? , Mediterranean Politics, vol. 16, n 1, mars 2011, p. 85. 14 A. Marchetti, D. Schmid, op.cit., p. 152.

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Sous la conduite du ministre fdral pour la Coopration conomique et le dveloppement, le gouvernement allemand sest donc beaucoup investi en 2009 et 2010, selon ses propres dires, dans llaboration dune stratgie pour rgler la question de leau et dans la conception du Plan solaire mditerranen (Mittelmeer-Solarplan). En 2010, un expert en nergie renouvelable a galement t envoy Barcelone 15. Ces mesures ne peuvent cependant pas masquer le fait que Berlin accorde globalement peu dimportance lUPM. LAllemagne na particip sa construction quautant quil tait absolument ncessaire et a insist auprs dautres tats membres pour quon sen tienne la variante minimale, par exemple en ce qui concerne le financement du secrtariat 16. Le printemps arabe na rien chang cette position. Au contraire, le ministre fdral des Affaires trangres affirme que les diffrences entre les pays du voisinage sud saccentuent et impliquent des approches encore plus diffrencies quauparavant, cest--dire bilatrales, dans un cadre national ou dans le cadre de la PEV. On peut donc sattendre ce que le gouvernement fdral renforce son engagement bilatral, aussi bien au niveau national que dans le cadre de la PEV. Certes, on na nulle part appel ouvertement la dissolution de lUnion pour la Mditerrane. Mais la raison de ce silence tient uniquement au fait quune telle dissolution irait lencontre des rgles de la diplomatie et contredirait les lois de dveloppement des institutions dj tablies. Si la France devait cependant mettre plus rsolument le thme de lUnion pour la Mditerrane lordre du jour, des dsaccords avec lAllemagne seraient invitables.

Deutscher Bundestag, 17. Wahlperiode, Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion der SPD (Drucksache 17/2524). Zwei Jahre Union fr e das Mittelmeer, Drucksache 17/2669, [Parlement fdral allemand, 17 lgislature, Rponse du gouvernement fdral la question orale du groupe parlementaire SPD (imprim 17/2524). Deux ans dUnion pour la Mditerrane, imprim 17/2669], 23 juillet 2010. 16 T. Schumacher, op. cit., p. 85.

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Pour une approche commune de la nouvelle politique mditerranenne

Recommandations lAllemagne et la France


La Commission europenne a prsent ses propositions de rforme de la politique europenne en Mditerrane. Lobligation pour les deux parties au Nord et au Sud de la Mditerrane de rendre des comptes lautre (mutual accountability) en constitue le point central, question jusqualors aborde travers le concept de conditionnalit . Dans la mesure o il nexiste toujours pas de mcanismes de sanctions strictes, une condition essentielle pour que cette obligation soit effective, contrairement ce quil sest pass jusqu prsent, est que lUnion europenne et les capitales europennes soient plus prsentes et tayent politiquement leur volont de collaborer avec les forces politiques nouvelles sous la forme de partenariats. Lhabitude de collaborer ne peut se dvelopper que de cette manire, de mme, en dernire analyse, quune forme de confiance permettant aux parties de se rendre rciproquement des comptes. Pour ce faire, il est important que les pays de lUE aillent tous dans le mme sens et fassent de la politique mditerranenne un objectif commun. Comme dans de nombreux domaines de la politique europenne, lAllemagne et la France pourraient y jouer de nouveau un rle de premier plan. La France, en tant que pays mditerranen, se considre comme le prcurseur de la politique mditerranenne de lUE, et lAllemagne peut jouer le rle de pont vers les pays de lEurope centrale, orientale et du Nord. Toutefois, compte tenu des divergences dcrites supra entre les intrts des deux capitales et leur apprciation des situations, ainsi que des controverses passes et prsentes concernant le Sud de la Mditerrane, il est plutt probable que la rforme de la politique mditerranenne conduira nouveau des tensions dans la relation franco-allemande. Les dcideurs en charge de la politique trangre et europenne Paris et Berlin devraient se prparer une priode de msentente, voire

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daffrontement et aborder ouvertement les questions controverses qui se profilent dores et dj. Un engagement fort de la France et de lAllemagne parat judicieux sur lensemble des domaines suivants : Mener une analyse stratgique rgulire de la situation : les bouleversements dans le monde arabe auront des consquences dune ampleur encore difficile estimer. Il est cependant certain que les voisins sud mditerranens de lEurope vont traverser une nouvelle phase dincertitude, qui aura des retombes directes sur les pays de lUE. Il sera donc de la plus haute importance de suivre de prs les volutions et dchanger sur les diverses analyses de la situation, leurs consquences pour lEurope et les mesures quil serait possible de prendre. Le triangle de Weimar pourrait tre le cadre appropri pour ces changes, car il pourrait constituer un pont aussi bien vers les pays de lUE traditionnellement tourns vers lEst et le Nord que vers des pays ayant connu des processus de transformation au sein de lUE. Considrer les relations avec la Libye comme une tche commune : le gouvernement fdral a t critiqu en Europe pour son attitude vis--vis de lintervention en Libye. Un affrontement ouvert a mme eu lieu avec la France lors de la prise de dcision. Le gouvernement allemand devrait chercher activement changer, en particulier avec la France et la Grande-Bretagne, sur des scnarios pour lintervention militaire et la priode qui suivra et sengager avec dtermination dans les domaines non militaires. De la mme manire, les partenaires de lAllemagne devraient sefforcer dviter de donner limpression dune division durable de lUE sur la question libyenne. Les vnements qui se droulent en Libye ne peuvent du reste pas tre considrs isolment, car ils risquent davoir des consquences dcisives sur lavance des processus de transformation des pays voisins, la Tunisie et lgypte. Accorder la priorit aux contenus : il faut viter de ritrer laffrontement entre la France et lAllemagne de 2008 propos de lUnion pour la Mditerrane. Pour lheure, les contenus et non les structures devraient tre au centre des proccupations, mme si, pour linstant, les pays mditerranens connaissent des processus qui les loignent les uns des autres ; une volution, qui, du point de vue de Berlin, appelle encore plus quavant des rponses bilatrales dans le cadre de la PEV. Le gouvernement fdral devrait poursuivre son engagement multilatral dans le cadre de lUPM. La zone mditerranenne a besoin durgence de forums dignes de ce nom permettant une collaboration multilatrale. LUPM a toutefois encore du

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chemin faire pour en arriver l des propositions constructives devraient tre labores en Allemagne et en France en temps voulu17. Dvelopper une rponse stratgique : les troubles au Sud de la Mditerrane ont galement rvl des faiblesses de lUE, qui vont au-del de la politique de voisinage au sens strict. LAllemagne et la France devraient se pencher sur ces manques, mme si elles dfendent des positions diffrentes, et rechercher le dialogue, par exemple sur des thmes comme la politique migratoire, le meilleur accs des pays dAfrique du Nord au march agricole europen ou lapplication concrte dune politique de conditionnalit stricte. Les bouleversements en Afrique du Nord exigent aussi de la part des Europens des rflexions et des rponses approfondies, qui vont audel de solutions partielles et de signaux malvenus laissant penser que lEurope veut se barricader. La rponse stratgique de lUE la chute du rideau de fer a t llargissement de lUnion : quelle sera sa rponse au printemps arabe ? Soutenir le reprsentant spcial de lUE pour lAfrique du Nord 18 : lAllemagne et la France pourraient soutenir le travail du nouveau reprsentant spcial de lUE (RSUE) pour lAfrique du Nord. Les RSUE ont t dune aide prcieuse lUnion par le pass, avec laquelle le Service europen pour laction extrieure (SEAE) encore en construction na pas encore pu renouer. Le RSUE doit tre prsent en Afrique du Nord au moment o les dcisions essentielles seront prises, en particulier pour suivre les processus lectoraux venir. Il pourrait devenir le visage de la nouvelle politique mditerranenne de lUE, et donner aux initiatives europennes une continuit vidente dans cette phase de rnovation dcisive pour les deux parties mais il aura besoin du soutien politique des tats membres (le cas Catherine Ashton ntant pas un exemple de soutien de la part de nombre de capitales europennes). largir les structures franco-allemandes : en Allemagne et en France, un grand nombre dinitiatives destines favoriser les rencontres existent depuis des dcennies, notamment des programmes dchange pour la jeunesse ou les tudiants ou encore des jumelages entre communes. Les deux pays devraient faire en sorte que ces forums soient largis, en direction des populations de Tunisie et dgypte, en particulier des jeunes. Une collaboration dans la sphre politique ne peut vritablement tre tablie que si les citoyens de part et dautre de la Mditerrane apprennent se parler sur un pied dgalit.

A. Mller, Weniger ist mehr. Was bei einer Reform der EU-Mittelmeerpolitik bercksichtigt werden sollte , Internationale Politik, mars-avril 2011, p. 49. 18 C. Adebahr, A. Mller, Gesicht zeigen im arabischen Frhling. Warum die EU einen Sonderbeauftragten fr Nordafrika braucht , DGAPanalyse kompakt, n 5, 20 juin 2011, 4 p., disponible ladresse suivante : <http://www.dgap.org/2011/06/20/ gesicht-zeigen-im-arabischen-fruhling/>, consult le 12 juillet 2011.

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Mettre fin aux divergences sur le conflit isralo-palestinien : au vu des bouleversements dans la rgion, la Haute reprsentante Catherine Ashton a soulign la ncessit de trouver une solution pacifique au conflit entre Isral et les Territoires palestiniens. De nouvelles avances sannoncent donc pour lAssemble gnrale des Nations unies lautomne, ce qui constituera un nouveau test pour la politique trangre de lUE. Si lAllemagne et la France ne parviennent pas dici l trouver une position commune vis--vis de lventuelle proclamation unilatrale dun tat par les dirigeants palestiniens, lUE chouera user de sa capacit daction sur cette question aussi. Lengagement en faveur de la solution des deux tats est lun des seuls exemples quon puisse citer depuis longtemps, dune vision europenne commune dans la rgion. Une division de lUE sur cette question enverrait un signal catastrophique et constituerait un revers amer pour la politique trangre de lUE.

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Bibliographie

Adebahr, C. et Mller, A., Gesicht zeigen im arabischen Frhling. Warum die EU einen Sonderbeauftragten fr Nordafrika braucht , DGAPanalyse kompakt, n 5, 20 juin 2011, 4 p. Aliboni, R., The State of Play of the Union for the Mediterranean in the Euro-Med Context , Documenti IAI, n 10-17, septembre 2010, 8 p. Demesmay, C. et Sold, K., Gute Idee, schlechte Umsetzung Zwei Jahre Union fr das Mittelmeer , DGAPstandpunkt, n 9, juillet 2010. Marchetti, A. et Schmid, D., La Politique europenne de voisinage : potentiels dune "concurrence" franco-allemande , in Demesmay, C. et Marchetti, A. (dir.), La France et lAllemagne face aux crises europennes, Pessac, 2010, p. 147-163. Mller, A., Weniger ist mehr. Was bei einer Reform der EUMittelmeerpolitik bercksichtigt werden sollte , Internationale Politik, n 2, mars-avril 2011, p. 46-49. Mller, A., Die Entstehungsgeschichte und Strukturen der Mittelmeerunion : Gradmesser fr europische Debatten zur Nachbarschafts-, Mittelmeer- und Nahostpolitik , in Leie, O. (dir.) : Die Europische Union nach dem Vertrag von Lissabon, Wiesbaden 2010, p. 371-381. Riedel, S., Illegale Migration im Mittelmeerraum. Antworten der sdlichen EU-Mitgliedstaaten auf nationale und europapolitische Herausforderungen , SWP-Studie, n 10, avril 2011, 35 p. Rinke, A., Eingreifen oder nicht? Warum sich die Bundesregierung in der Libyen-Frage enthielt , Internationale Politik, n 4, juilletaot 2011, p. 44-52. Schumacher, T., Germany and Central and Eastern European Countries: Laggards or Veto-Players? , Mediterranean Politics, vol. 16, n 1, mars 2011, p. 79-98. Schumacher, T., German Perspectives , in Aliboni, R. et al., Putting the Mediterranean Union into Perspective, EuroMeSCo Paper, n 68, juin 2008, p. 14-18.

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Documents
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Notes du Cerfa

Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection est consacre lanalyse de lvolution politique, conomique et sociale de lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique intrieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes du Cerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de nature policyoriented. linstar des Visions franco-allemandes, les Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du CERFA, o elles peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.

Dernires publications du CERFA


L.-M. Clouet, A. Marchetti, Incertitudes sur la PSDC : une ncessaire rflexion franco-allemande, Visions franco-allemandes, n 19, juillet 2011. F.-J. Meiers, La Rorganisation de la Bundeswehr : la quadrature du cercle, Note du Cerfa, n 87, juillet 2011. O. Niedermayer, La Crise du parti libral allemand, Note du Cerfa, n 86, juin 2011. K. Gnath, C. Schmucker, LAllemagne et les clubs G, Note du Cerfa, n 85, mai 2011.

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Le Cerfa

Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (CERFA) a t cr en 1954 par un accord gouvernemental entre la Rpublique fdrale dAllemagne et la France. Le CERFA bnficie dun financement paritaire assur par le ministre des Affaires trangres et europennes et lAuswrtiges Amt ; son conseil de direction est constitu dun nombre gal de personnalits franaises et allemandes. Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les conditions et ltat des relations franco-allemandes sur le plan politique, conomique et international ; de mettre en lumire les questions et les problmes concrets que posent ces relations lchelle gouvernementale ; de trouver et de prsenter des propositions et des suggestions pratiques pour approfondir et harmoniser les relations entre les deux pays. Cette mission se traduit par lorganisation rgulire de rencontres et de sminaires runissant hauts fonctionnaires, experts et journalistes, ainsi que par des travaux de recherche mens dans des domaines dintrt commun. Hans Stark assure le secrtariat gnral du CERFA depuis 1991. Louis-Marie Clouet y est chercheur et responsable de la publication des Notes du Cerfa et des Visions franco-allemandes. Nele Wissmann travaille au CERFA comme assistante de recherche et est charge de mission dans le cadre du projet Dialogue davenir .

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