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INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009

“La nueva pirámide social boliviana”

DOCUMENTO DE TRABAJO

4/2008

El desafío urgente:

actuar ante la asimetría departamental 1

Verónica Paz Arauco 2

1 Este documento de trabajo fue preparado en el marco de la agenda sobre reflexiones de políticas públicas del Informe Nacional sobre Desarrollo. La autora agradece a Ernesto Pérez de Rada, Isabel Crespo Quintanilla y Milenka Ocampo por los valiosos comentarios a versiones previas de este documento. Los errores y omisiones son responsabilidad exclusiva de la autora. 2 Verónica Paz Arauco es investigadora del Informe sobre Desarrollo Humano de Bolivia, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Comentarios y sugerencias a veronica.paz@undp.org.

Redistribuir para crecer

Indice

El costo de no actuar: cuatro efectos de la inercia

Transferencias: desequilibrios en la ecuación fiscal

De transferencias discrecionales a transferencias según resultado: cuatro escenarios

Mayo, 2008

En Bolivia las desigualdades en el desarrollo económico y social entre departamentos son alarmantes. Las brechas son tales que el mayor PIB per cápita registrado el año 2005 lo

tenía Tarija con un valor de Bs.12,726; tres veces más que el de Potosí, que para entonces registraba un valor de Bs.4,439. Las diferencias departamentales en la incidencia de pobreza extrema también son significativas: mientras a nivel nacional se registraba para

el año 2001 una tasa de 40.4%, el departamento más pobre, Potosí, alcanzaba una tasa de

67% mientras que Santa Cruz, registraba una tasa de 25%.

El desarrollo humano departamental de los últimos diez años revela claros síntomas de divergencia. Mientras la tendencia de la prevalencia de desnutrición crónica en menores de tres años muestra una mejora a nivel nacional de 28% a 24% entre 1994 y 2003, Potosí

y Beni-Pando (en conjunto) divergen de esta senda alejándose cada vez más de la meta

del milenio establecida para el año 2015. La tendencia de la tasa de mortalidad infantil es también un ejemplo de divergencia departamental: Oruro se aleja de la meta a un ritmo

que casi la duplica el indicador entre 1999 y 2003.

A esta asimetría en indicadores sociales y económicos, que retratan un desarrollo humano

heterogéneo y divergente a nivel departamental, se suma una segunda asimetría vinculada con la actual distribución de los recursos fiscales cuya estructura pone aún en mayor riesgo las posibilidades de una convergencia en el desarrollo económico y social a nivel departamental. El objetivo del presente documento es alimentar el debate sobre la responsabilidad política actual de crear las condiciones necesarias para un desarrollo más equitativo. Planteamos que es posible revertir las tendencias de un desarrollo divergente con los instrumentos ya existentes, pero respondiendo a criterios enfocados en resultados.

El destino de los recursos provenientes de los hidrocarburos es uno de los temas centrales que debiera debatirse antes de adoptar decisiones definitivas sobre las nuevas atribuciones y competencias del gobierno nacional y de los gobiernos departamentales. El malestar resultante de estas asimetrías nos aleja cada vez más de las posibilidades de un desarrollo humano equitativo, más aún de posibilidades reales de una convivencia pacífica entre bolivianos. Una nueva ecuación fiscal podría ser el punto de partida para iniciar un nuevo ciclo de políticas públicas orientadas a alcanzar las metas de convergencia departamental e intra-departamental en desarrollo humano.

Redistribuir para crecer

Los actuales ritmos de crecimiento económico y de distribución del ingreso a nivel de los departamentos no serán suficientes para alcanzar el primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM) el año 2015. Uno de los resultados más reveladores de los informes departamentales sobre la situación de avance de estos objetivos muestra las combinaciones de crecimiento y distribución necesarios en cada departamento para alcanzar la meta de reducción de la incidencia de pobreza extrema nacional para el año

2015. 3 Ningún departamento, en las condiciones actuales de crecimiento, está en posibilidad de lograr esta meta (PNUD, 2007).

El estudio sugiere que se requieren combinaciones de acciones de política pública que incidan tanto en el incremento del ingreso promedio como en una distribución más equitativa para acercarse, lo más posible, a la meta establecida para el año 2015. Las brechas departamentales son tan grandes, que mientras algunos requieren redistribuir más de 50% del ingreso o alternativamente, crecer a una tasa per cápita mayor a 6% (Potosí y Chuquisaca); otros requieren crecer a una tasa per cápita que oscila entre 1.5% y 2%, o alternativamente, redistribuir entre 15% y 25% de los ingresos ( La Paz y Santa Cruz, respectivamente).

El mayor aporte de este ejercicio radica en que permite identificar perfiles distintos de situación de desarrollo departamental, según la urgencia imperante de “crecer” o “distribuir”. Para avanzar en la comprensión de este ejercicio es importante identificar un punto de referencia que permita analizar cuán factible es que cada departamento, de manera autónoma, alcance el primer ODM.

Estimaciones basadas en el objetivo de lograr la meta nacional al 2015 -reducir la incidencia de pobreza a 24%- revelan que sería necesaria una reducción del indicador a una tasa de 3.7% anual a nivel nacional. 4 En términos del desempeño de la economía boliviana esto implica un crecimiento per cápita de 3% anual, o alternativamente, una reducción de la desigualdad equivalente a 10% del índice de Gini con un crecimiento de 2% per cápita.

El gráfico 1 muestra que todos los departamentos requieren redistribuir por lo menos 15% del ingreso permitiendo concluir que es necesario distribuir para crecer; aunque identificamos claramente cuatro casos: i) Chuquisaca y Potosí requerirían una tasa de crecimiento de mayor a 7% per cápita, sin distribución o alternativamente una redistribución de 50% en el primer caso y 70% en el segundo, sin redistribución. Estos dos departamentos son los más alejados de la meta y requerirían de esfuerzos adicionales para converger a la media nacional ii) En Beni, Pando y Tarija segundo grupo, el crecimiento per cápita requerido fluctúa al rededor de 1.8%, mientras las necesidades redistributivas superan el 25 iii) Oruro y Cochabamba requerirían de un crecimiento per cápita entre 2% y 3%, respectivamente, sin redistribución. Aunque Oruro necesitaría mayores esfuerzos de redistribución, en un escenario sin crecimiento iv) En Santa Cruz y La Paz las combinaciones requieren menores tasas de crecimiento per cápita, así como menores niveles de redistribución. En ningún caso es posible crecer sin distribuir.

3 La incidencia de extrema pobreza mide el porcentaje de personas con un nivel de consumo inferior a la línea de indigencia. 4 UDAPE, 2006. Cuarto informe de Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Gráfico 1 Crecimiento y redistribución necesarios para alcanzar las metas de reducción de pobreza en 2015, según departamento

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Redistribucion
Crecimiento anual del ingreso per capita

Fuente: PNUD, 2007. Objetivos de Desarrollo del milenio. La Paz, situación actual, evaluación y perspectivas.

¿Por qué no es suficiente concentrar las acciones en una expansión de la actividad económica manteniendo constante la distribución del ingreso? Los resultados de calcular el impacto en la reducción de la pobreza como producto de una expansión de la actividad económica en cada departamento son claros: existen brechas sustanciales en las capacidades y posibilidades que poseen las economías departamentales de traducir el crecimiento económico en una reducción de la pobreza. 5

Los casos de Potosí y Chuquisaca son los peores. En estos departamentos la reducción de la pobreza resultante del crecimiento (elasticidad ingreso-pobreza) es la más baja, sin importar si el crecimiento es pro-pobre, neutral o anti-pobre. Santa Cruz sobresale por la diferencia de la elasticidad en los dos escenarios extremos: en un escenario anti-pobre un incremento de 1% en el ingreso reduciría la pobreza en 0.25%, mientras que un escenario pro-pobre, un incremento de 1% en el ingreso promedio reduciría la pobreza en 2.6%.

Los resultados revelan una vez más las enormes brechas departamentales. Pero las desigualdades trascienden las diferencias entre nivel absoluto y relativo de pobreza, sino que además la sensibilidad en cada uno de ellos es distinta indicando que ante un incremento del ingreso promedio de 1%, la reducción de la pobreza podría variar entre - 0.4% (reducción esperada en Potosí) y -2.7% (reducción esperada en Pando), en un escenario de crecimiento neutral. 6

5 Para determinar las combinaciones mencionadas, se calcularon las elasticidades ingreso- pobreza para cada departamento La elasticidad mencionada es una medida de la sensibilidad de la incidencia de la pobreza ante cambios de 1% en el ingreso.

6 Se han estimado elasticidades ingreso-pobreza en tres escenarios: con un crecimiento pro-pobre, un crecimiento neutral y un crecimiento anti-pobre.

Sea cual fuere la orientación del crecimiento departamental: pro-pobre, neutral o anti- pobre, la expansión de las economías no sería suficiente para alcanzar las metas departamentales de pobreza establecidas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. He aquí una veta importante de política pública por resolver.

El costo de no actuar: cuatro escenarios

Pero más allá de las asimetrías departamentales en cuanto a las posibilidades de crecer y salir de la pobreza de manera autónoma es importante analizar cuáles son los posibles escenarios o el costo de no cambiar los patrones de crecimiento y redistribución en cuatro escenarios distintos de reducción de pobreza. El primero, implica la reducción de la incidencia de pobreza al mismo ritmo del cambio ocurrido entre 1990 y 2001; muestra en términos absolutos el número de pobres inerciales entre 2008 y 2015. El segundo, muestra el resultado de asumir una tasa de reducción de la incidencia de pobreza en cada departamento, suponiendo que se alcanzará la meta del milenio a nivel nacional el año 2015. El tercero, también basado en una meta al 2015, es resultado de proyectar la reducción del indicador asumiendo la meta nacional establecida en el Plan Nacional de Desarrollo. 7 Estos tres escenarios implican una tasa de reducción homogénea en los nueve departamentos (1,7%; 3.7% y 4.1%; respectivamente). El cuarto escenario asume, a diferencia de los tres anteriores, una meta común para los nueve departamentos, es decir que todos converjan a una incidencia de pobreza equivalente a la meta nacional de 24.0%; ello implica una tasa de reducción de la pobreza diferenciada según departamento. Antes de identificar quiénes y cuánto se benefician en cada caso es importante mencionar que todos los escenarios, incluso el inercial, asumen una reducción en el número absoluto de pobres a nivel nacional.

¿Quiénes ganan y quiénes pierden?

Escenario 1: El costo de la inercia en la reducción de la pobreza extrema

Para estimar la reducción de la pobreza en cada departamento en un escenario inercial computamos la tasa de reducción de la incidencia de pobreza a nivel nacional entre 1990 y 2001. El año inicial se registraba para Bolivia una indigencia de 48.8%; mientras que para el 2001 la incidencia observada alcanzaba 40.4%. 8 Esta reducción en la pobreza relativa significó una tasa de reducción anual constante de 1.7% a nivel nacional. 9

Siguiendo la metodología utilizada para la proyección de las metas del milenio empleada en los nueve informes departamentales, se aplicó la misma tasa para obtener la incidencia de pobreza en los nueve departamentos para los años 2009 y 2015. Finalmente, utilizando las proyecciones poblacionales de cada uno de los departamentos para los años mencionados se calculó el número de pobres por departamento para ambos años, así

7 El Plan Nacional de Desarrollo establece una meta de pobreza igual a 22.3% para el año 2015.

8 Informe de avance de Objetivos de Desarrollo del Milenio 2006.

9 Para el cómputo de la tasa o ritmo de reducción se asumió una tasa anual constante.

como el cambio para el periodo mencionado. 10 El escenario 1 del gráfico 1, divide a los departamentos en dos grupos: uno en el que la pobreza absoluta disminuye anualmente, este grupo lo conforman: La Paz, Chuquisaca, Cochabamba, Oruro, Potosí, y Beni y otro en el que la pobreza absoluta aumenta año tras año (Santa Cruz, Pando y Tarija). Esto quiere decir que estos tres departamentos serían los más perjudicados de cumplirse el escenario inercial, pues dada la expansión demográfica prevista para los próximos años, la reducción de 1.7% no será suficiente para reducir el número de pobres. En Santa Cruz aumentaría el número de pobres en más de 3,000 personas cada año y cerca de 20,000 en los 6 años analizados. Aunque en menores cuantías el costo de no revertirse la inercia afectaría también a Pando y a Tarija con incrementos anuales en el número absoluto de pobres.

Escenario 2: Reducir a la mitad el número de personas indigentes

El segundo escenario es el resultado de proyectar la incidencia de pobreza y el número de pobres resultantes de la reducción de la incidencia necesaria para alcanzar la meta nacional de 24% en el año 2015. Para que este escenario se cumpla se requiere una reducción de la incidencia de 3.7% cada año, que aplicada a cada departamento, resulta en una reducción absoluta en el número de pobres en todos los departamentos del país. ¿Qué diferencias relevantes con relación a la inercia? La primera gran diferencia es el número de absoluto de pobres que alcanza a 2.7 millones frente a 3.6 millones inerciales proyectados para el año 2015. El escenario proyectado de cumplirse la meta del milenio, implicaría una ganancia de 0.9 millones de pobres menos en los seis años analizados. La segunda diferencia con relación al escenario inercial es que todos los departamentos, sin excepción, reducirían la pobreza absoluta.

Escenario 3: La meta del Plan Nacional de Desarrollo

Para el tercer escenario se aplicó la tasa de reducción necesaria en la incidencia de pobreza extrema para alcanzar la meta planteada en el Plan Nacional de Desarrollo que establece una meta nacional de 22.3% para el año 2015, 1.7 puntos porcentuales menos que la meta del milenio. La tasa calculada para que dicha meta sea alcanzada a, implica una reducción anual de 4.2%, aplicada al indicador de cada departamento para proyectar tanto la incidencia de pobreza como el número absoluto de pobres al principio y al final del periodo, así como la reducción anual de pobreza. Los resultados de esta estimación nos permiten obtener mejores predicciones aún con relación a la inercia en comparación a los resultados del escenario 2. Los beneficios de actuar apuntando a la meta del escenario del Plan nos permitirían una ganancia de 1.2 millones de pobres menos en los 6 años en comparación a la inercia. Y menos pobres también en cada uno de los departamentos.

Escenario 4: La convergencia departamental a la meta nacional

El cuarto escenario se diferencia de los tres anteriores en el hecho de que busca no sólo reducir la incidencia de pobreza en cada departamento, sino que además busca una

10 Las proyecciones departamentales corresponden a cálculos realizados por el INE y publicados el año

2003.

convergencia departamental de este indicador a la meta nacional. Por lo tanto, lo que será común para los nueve departamentos, en este caso, no será el ritmo de reducción de la incidencia (o tasa de reducción de la incidencia de pobreza) sino el logro alcanzado en términos de mayor convergencia departamental. 11 La meta nacional, según los Objetivos de Desarrollo del Milenio implica una reducción a 24%. Partiendo de enormes brechas en los niveles iniciales de pobreza entre departamentos, unos se encuentran más cerca que otros de alcanzar dicho objetivo por tanto; requerirán de tasas diferenciadas para alcanzar dicha meta.

¿Quiénes ganan y quiénes pierden en este escenario de convergencia? Una vez más estamos frente a un escenario dónde todos los departamentos ganan en términos absolutos (reducen el número de pobres anualmente y en la sumatoria del periodo analizado). Este escenario de convergencia implica una reducción anual en Potosí y Chuquisaca de 7%, cercana a 4% en La Paz y Oruro, y casi nula en Santa Cruz. Con relación a la inercia la ganancia absoluta sería de 0.9 millones. En este escenario de convergencia serían beneficiados especialmente La Paz, Chuquisaca, Potosí y Oruro para quienes no sólo la reducción de pobres cada año sería mayor con relación al escenario 2; sino que en niveles absolutos de pobreza también. En términos concretos se registrarían 130 mil pobres menos en Chuquisaca, 48 mil menos en La Paz y 88 mil pobres menos en Potosí.

Por otra parte, Santa Cruz y Cochabamba tienen las elasticidades ingreso-pobreza más bajas de todos los departamentos en un escenario de crecimiento anti-pobre o regresivo. Santa Cruz muestra la particularidad de que no sólo el costo de crecer favoreciendo a los más ricos es el más alto en términos de la menor reducción de la pobreza, sino que además los beneficios de crecer favoreciendo a los más pobres tendría el segundo retorno más alto entre los nueve departamentos pues se reduciría la pobreza en 2.5% si el ingreso promedio aumentara en 1% (con un crecimiento pro-pobre). La tendencia de la pobreza en Santa Cruz tanto en términos absolutos como relativos muestra de manera clara la importancia de la orientación del crecimiento. Estos escenarios pueden ser la base de una batalla deliberativa de política pública sobre cómo redistribuir para crecer con igualdad.

11 En este escenario se asumió como meta para todos los departamentos la meta nacional de 24.0%.

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Gráfico 2 Escenarios diferenciados de reducción de la pobreza

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Fuente: Elaboración propia en base a estimaciones de UDAPE, INE y PNUD.

Índice de desarrollo humano: de brechas departamentales a grietas municipales

La asimetría departamental existente a nivel del Índice de Desarrollo Humano (IDH), al igual que la tendencia de la incidencia de extrema pobreza departamental revela que la distancia entre el departamento con mayor IDH y aquél con menor IDH habría tendido a ampliarse a partir del año 2003. 12 La distancia máxima entre el departamento con mayor

12 Las proyecciones del IDH y de sus componentes a nivel departamental se realizó en base a las tendencias observadas en el periodo 1992-2001. Estos datos corresponden a la información contenida en los informes regionales publicados por Naciones Unidas.

IDH (Santa Cruz) y el departamento con menor IDH (Potosí) registrado el año 2001 de 0.163 puntos- con un valor estimado para el departamento de Santa Cruz de 0.683 y un valor correspondiente al departamento de Potosí de 0.516-tendería a ampliarse a 0.238 puntos para el año 2015, manteniéndose Potosí como el departamento más rezagado y ocupando entonces Pando el primer lugar.

Gráfico 3 El costo de la inercia: mayor brecha departamental

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Maximo IDHdepartamental

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Fuente: Elaboración propia en base a estimaciones del IDH departamental realizadas para los informes regionales entre 2002 y 2003.

Dos mensajes importantes emergen de éste escenario inercial. Primero, la tendencia hacia una mayor brecha entre departamentos en el nivel de desarrollo humano alcanzado. En este punto resalta la recurrente posición de Potosí que no deja, en ningún año, de ocupar el más bajo nivel de IDH entre los nueve departamentos, esta situación se explica en gran medida, por la proyección de la evolución del componente económico. El segundo, la descomposición del índice muestra divergencia en los tres componentes a nivel departamental. Aunque en distintas magnitudes, los tres componentes del IDH muestran una tendencia hacia mayores asimetrías, este comportamiento castiga no sólo a los menores ritmos de cambio, sino también a quienes se encuentran en condiciones iniciales desaventajadas. En el componente de educación las proyecciones revelan una divergencia de 5 años en el promedio de escolaridad alcanzado entre el departamento mejor posicionado y el peor ubicado. En este indicador la divergencia inicial de tres años implicaría un rezago mayor en los departamentos más pobres y con menores índices de desarrollo humano: Oruro y Chuquisaca. En el componente de salud, medido por la la esperanza de vida, las proyecciones estimadas revelan una tendencia hacia una mayor desigualdad para el año 2015. Mientras a principios del periodo la diferencia observada era de 11 años entre el departamento con mayor y el con menor esperanza de vida, para el 2015 se proyecta una ampliación de la brecha hasta 14 años. Finalmente, las estimaciones del componente económico del IDH departamental muestran una divergencia del PIB per capita departamental tal que el departamento con mayor ingreso per cápita cuadriplicará

el ingreso per cápita del más pobre en los próximos 7 años. Como en el caso del IDH agregado, los departamentos de Pando y Potosí ocuparían el primer y último puestos, respectivamente en este componente.

¿Pero qué significa para los municipios que los departamentos extremos en IDH diverjan en la magnitud estimada en el año 2015? De la mano de dicha divergencia, un elevado costo de desarrollo humano para varios municipios del país al interior de cada departamento. Las proyecciones del Índice de Desarrollo a nivel municipal revelan al menos cuatro tendencias en los nueve departamentos: municipios con desarrollo humano creciente pero moderado; municipios con desarrollo humano creciente y acelerado; municipios con desarrollo humano casi constante y municipios con desarrollo humano decreciente. Además en todos los departamentos se observa una tendencia a la ampliación de la brecha en el IDH municipal (ver gráficos del anexo).

El gráfico 4 muestra que dadas las tendencias observadas entre 1992 y 2001 en el Índice de Desarrollo Humano Municipal, existen tres resultados posibles: i) 300 municipios con cambios absolutos positivos en el IDH, esto quiere decir un mejor IDH el año 2015 en comparación al IDH observado en 2001; ii) 17 municipios que mantienen el mismo nivel de Desarrollo Humano, esto quiere decir un nivel de desarrollo humano exactamente igual en ambos años, y iii) finalmente, 10 municipios con peores niveles de desarrollo humano con respecto al año 2001. El simple hecho de que existan municipios para los cuales se proyecta una mejora, mientras para otros se proyecta más bien una peor situación con respecto a la inicial plantea, claramente, la idea de la divergencia en el desarrollo humano entre municipios. También es posible concluir que entre los municipios que mejoraron la situación de desarrollo humano en términos absolutos, el ritmo del cambio positivo pudo haber modificado la posición relativa (el lugar que ocupa cada municipio en el ranking municipal).

De estas tendencias resulta una tipología de con tres características en relación al cambio en el IDH municipal. Departamentos para los cuales se proyecta una tendencia de mejora en todos los municipios: Santa Cruz, Tarija y Beni; departamentos con municipios que mejoran y municipios que mantienen el mismo índice de desarrollo humano: Pando, Chuquisaca y Cochabamba y municipios donde los tres casos son posibles, las mejora, el status quo y el deterioro: La Paz, Oruro y Potosí. 13

13 Para información sobre las tendencias del desarrollo humano en cada departamento ver los gráficos del anexo.

Gráfico 4 De brechas a grietas municipales en Desarrollo Humano

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Fuente: Elaboración propia en base a datos observados para el año 2001 y proyecciones municipales para el año 2015

Transferencias: desequilibrios en la ecuación fiscal

La literatura sobre federalismo fiscal ha tratado desde hace más de cincuenta años la problemática de las asimetrías de los sistemas de financiación en países con distinto grado de descentralización. Los temas más tratados de esta problemática son los estudios sobre equidad horizontal y la necesidad de implementar transferencias de nivelación, tanto por razones de eficiencia como de equidad. En los años cincuenta, Buchanan (1950) precursor en la teorización de estos modelos sugiere la necesidad de nivelar los sistemas de financiación descentralizada. En ese momento la tendencia de las contribuciones sesgaba las recomendaciones a favorecer los criterios de eficiencia, sin embargo, Scott (1964) y Graham (1964) centraban la atención en la equidad. Este argumento, sería fuertemente sostenido recién en la década de los ochenta con los trabajos de Boadway y Flatters (1982) que da origen a una vasta literatura sobre el tema a lo largo de los años noventa Yinger (1994), Oakland (1994), Usher (1995), Petchey et al (1997), Broadway y Hobson (1998) y Broadway (2001, y 2003).

¿Cómo se refuerza la asimetría departamental en desarrollo humano con las tendencias y distribución actual de las transferencias intergubernamentales? Antes de responder esta pregunta que consideramos central para la deliberación de políticas públicas en los diferentes niveles de gobierno, es importante mencionar que el punto de partida tiene que ver con la situación fiscal que atraviesa Bolivia, caracterizada por superávit fiscal desde el año 2005. Esta situación tiene explicaciones de origen interno y externo; aunque los datos revelan claramente que fue el incremento en la partida de ingresos corrientes la que mostró el mayor incremento- de 29% a 38% del PIB-en un año. Nos interesa de manera

particular el incremento correspondiente a los ingresos provenientes de los impuestos sobre hidrocarburos que pasó de 6,905 a 11,936 millones de bolivianos; del incremento absoluto de 5,031 millones, de los cuales el 63% corresponde al IDH, 35% a las regalías mineras y de hidrocarburos, y el 2% restante al IEHD.

Por otra parte, una proyección de los ingresos prefecturales antes y después de la aplicación de la Ley 3058 muestra la ampliación de la asimetría del presupuesto de las prefecturas (Banco Mundial, 2006). La tendencia proyectada hacia el año 2015 es tremendamente desalentadora en términos de las posibilidades de una convergencia departamental. Según está estimación, los ingresos prefecturales luego de la aplicación de la ley 3058, serían en Pando 10 veces superiores a los de Potosí, y los de Santa Cruz 10 veces menores a los de Tarija. Con la brecha más amplia entre los departamentos de Pando y La Paz.

El ejemplo claro de la asimetría fiscal entre departamentos es evidente en la asignación presupuestaria de los recursos prefecturales y municipales correspondiente al año 2007 (ver gráfico 5). Esta asignación evidencia que el monto per cápita asignado al departamento de Pando es 13,6 veces mayor al de La Paz, y 11 veces superior al monto per cápita asignado al departamento de Santa Cruz. Si bien las brechas están presentes tanto en la partida del total de recursos municipales como en la partida de los recursos prefecturales, son las cuentas de ésta última las que mayores diferencias registran.

La mayor convergencia en recursos municipales y mayor divergencia en recursos prefecturales se hace evidente en datos comparativos de Beni y Tarija, departamentos que obtuvieron transferencias municipales per cápita muy similares; 707 y 784 bolivianos respectivamente frente a recursos departamentales que suponen, para Tarija, 4293 bolivianos per cápita, monto cuatro veces superior a los recursos prefecturales per cápita asignados para el departamento de Beni. Mientras que las cuentas de recursos municipales tenderían a una mayor convergencia entre departamentos, tal como lo refleja la barra azul del gráfico 4. La mayor convergencia en estos recursos se explica por la importante participación de los recursos de coparticipación tributaria que, a excepción de Pando, representan cerca del 50% de los recursos municipales totales por departamento (el monto asignado es de 301 bolivianos per cápita en cada departamento).

Gráfico 5 Asignación presupuestaria prefectural y municipal por departamento

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Fuente: López Valverde, 2007.

La divergencia en ambas cuentas es resultado de la fórmula de distribución del IDH 14 ¿En cuánto incrementa la asimetría departamental considerando únicamente los recursos del IDH? El resultado de comparar entre departamentos los recursos del IDH muestra una mayor divergencia. La diferencia entre Pando, que recibe por concepto de este impuestos 4,022 bolivianos per cápita y La Paz, es de 45 veces menos y Santa Cruz 39 veces menos, con valores que alcanzan a 90 y 104 bolivianos per cápita.

La magnitud de las asimetrías fiscales departamentales disminuye las posibilidades de convergencia en el bienestar y desarrollo entre los nueve departamentos; las desigualdades en las condiciones de vida no serán resueltas sin una mejor distribución de los recursos fiscales. Si bien Bolivia después de varios años, ha conseguido incrementar los ingresos nacionales, esta situación representa enormes retos para la gestión y diseño de políticas públicas en los ámbitos social y económico. 15 La tarea de lograr un desarrollo humano más equitativo, del cual se beneficien todos los bolivianos depende de la capacidad política de los líderes que hoy deciden las nuevas competencias y atribuciones de los distintos niveles de gobierno; estos actores deberían agendar, como parte central

14 Es importante señalar que la Ley 3058 que en el artículo 51 establece la distribución del 11% del valor de la producción departamental a favor del departamento productor, 1% de la producción nacional como regalía compensatoria pagadera a los departamentos de Beni (2/3) y Pando (1/3) y una participación del 6% del valor de la producción nacional a favor del TGN. Mientras que el artículo 55 establece una alícuota correspondiente a 32% sobre el valor de la producción total de los hidrocarburos.

15 El déficit del sector fiscal registrado en el año 2005 en 2.3% del PIB se revirtió el 2006 con un superávit de 4.6%.

del debate orientado al desarrollo económico y social del país la discusión sobre mejores alternativas de distribución de los recursos departamentales, especialmente aquellos correspondientes al IDH. Los objetivos de desarrollo y equidad no pueden quedarse en intenciones, ya sea en artículos de estatutos autonómicos o de la propia Constitución Política del Estado. 16

Un debate serio sobre qué hacer con los recursos provenientes del impuesto sobre hidrocarburos y regalías es necesario. El valor de estos recursos se vio favorecido tanto por mejores precios como por mayores volúmenes de exportación. La situación de los mercados internacionales sumada a la actual redistribución establecida en la Ley 3058 ha causado grandes conflictos políticos en los últimos meses y en los últimos días acerca de qué hacer con estos recursos. La principal polémica se ha desatado con la decisión del gobierno de instruir a las prefecturas el pago del bono dignidad utilizando el dinero proveniente de éstos recursos. Lo cierto es que, sea cual fuere el resultado de la deliberación, existen muchas vías que nos conducirían a una situación fiscal menos desequilibrada.

Un análisis reciente revela el valor de la distribución per cápita del IDH correspondiente a cada departamento, así como el aporte a la Renta Dignidad, los resultados de este ejercicio se muestran en el gráfico 6. Esta información ha sido publicada en el boletín informativo de marzo elaborado por la FAM. 17

Gráfico 6 Efecto de la Renta Dignidad en la asimetría departamental originada por el IDH

(2008)

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16 Mencionar articulos que hacen referencia a las visiones de desarrollo y solidaridad. 17 FAM, 2003. Boletín informativo n°3. La Renta Dignidad reduce la brecha de ingresos que causó el IDH. SIAM, marzo.

Otro ejemplo, de acción de política pública es la posibilidad que los recursos provenientes del cambio de las normas del sector de hidrocarburos, concretamente del pago recibido por YPFB por concepto de los aportes originados en los mega-campos- 31 millones de dólares fueron destinados a cubrir el Bono Juancito Pinto- transferencia monetaria condicionada, empleada como instrumento de política pública desde el año

2006. 18

El desafío que plantea la existencia de los recursos del gas no es despreciable y requiere girar la atención de los decidores políticos y responsables de políticas públicas tanto en con respecto a la atribuciones y funciones de los distintos niveles de gobierno como con respecto sobre una acción más directa a la distribución del IDH.

Un estudio reciente muestra las asimetrías entre departamentos con relación a los recursos fiscales. El estudio plantea la necesidad de rediseñar el actual sistema de transferencias gubernamentales garantizando una distribución de los recursos fiscales más equitativa entre departamentos (Zapata, 2005). El desequilibrio departamental existente en términos fiscales puede ser claramente ilustrado a través del análisis de la inversión pública per capita, del presupuesto público departamental, o de las transferencias mencionadas; en cualquier caso las señales son claras sobre el imperativo de actuar ante tales desigualdades. 19

Los efectos de esta distribución sobre el desarrollo nacional son tan perversos que mientras Potosí, departamento cuyos pronósticos de desarrollo humano y pobreza son los peores, ocuparía la segunda posición en la transferencia per cápita más baja. Mientras que Pando y Tarija departamentos cuyos pronósticos de desarrollo humano parecen ser los más alentadores, poseen las transferencias per cápita más elevadas.

Zapata resalta las asimetrías existentes haciendo énfasis en el desequilibrio de las transferencias horizontales basadas en regalías, consideradas como ingresos propios de las prefecturas. Más allá de los problemas ya conocidos acerca de la mala asignación de Fondo de Compensación creado para compensar los departamentos con regalías por debajo el promedio la distribución de los recursos del IDH, asignados sin la consideración de criterios poblacionales, de pobreza u otros ha ampliado las brechas departamentales de una manera preocupante.

El sistema actual de transferencias fiscales tanto verticales como horizontales, genera desequilibrios importantes entre departamentos que podrían, a la larga, tener un efecto aditivo a las tendencias ya existentes de las inercias de los indicadores de nivel de vida, desarrollo humano y pobreza analizados en las secciones precedentes. Cada sistema,

18 El D.S. 28701, emitido el 1ero de mayo de 2006 establece que los mega-campos con una producción promedio que supere los 100 millones de pies cúbicos diarios, aporten un 32% adicional para la empresa estatal yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB). 19 aquella que se revela una inversión pública per cápita que distancia al departamento con mayor inversión pública – Tarija con 192 dólares per cápita en 10 veces del departamento con menor nivel de inversión per cápita: con 19 dólares. Una asimetría ahondada recientemente, es la que emerge del destino de los recursos provenientes de las regalías sobre recursos naturales y de la

como lo afirma Zapata, es diseñado con diferentes fines, el redistributivo debiera ser uno de ellos en el caso boliviano.

El gran desafío radica en pensar en un sistema de transferencias gubernamentales que vaya más allá de la compensación de los departamentos que no poseen regalías, y que se asiente en la máxima de velar por el bien de todos asignando estos recursos según ciertos criterios que le den una orientación clara al tipo de desarrollo deseado. Si bien los criterios pueden ser muchos, a continuación analizamos cuatro modelos posibles basados en criterios de pobreza, desarrollo humano y desigualdad.

¿Cómo redistribuir los recursos departamentales? De transferencias discrecionales a transferencias según logro y resultado

La asimetría departamental existente en las transferencias totales que perciben los departamentos ya sea a través de prefecturas o de municipios son tales que Pando recibe recursos equivalentes a 631 dólares per capita frente a La Paz que recibe un valor equivalente a 50 dólares per capita. El valor total de las transferencias realizadas a nivel regional (municipales, prefecturas, sectoriales y otras) alcanzó un valor de 1,264 millones de dólares en el año 2005. Si fueran distribuidos estos recursos a cada boliviano, correspondería una transferencia directa per cápita de 153 dólares provenientes del Estado. Sin embargo, la estructura del sistema de transferencias fiscales implica que las asimetrías departamentales se observen no sólo a nivel agregado de los recursos, sino en cada una de las cuatro partidas que componen el total de las transferencias regionales. 20

¿Por qué centrar el análisis en el nivel departamental? Sencillamente porque es a nivel de las prefecturas que se origina el principal desequilibrio horizontal emergente de la Ley sobre la distribución de las regalías departamentales. El gráfico 6 muestra los resultados de un ejercicio realizado en base a la metodología empleada en Zapata (2005). Esta metodología calcula la redistribución de los recursos de las transferencias departamentales provenientes de las partidas destinadas a municipios y prefecturas en base a cuatro criterios de redistribución. 21 Este ejercicio responde la pregunta de: ¿Cuánto debiera cambiar la actual transferencia recibida por cada departamento si redistribuyéramos los recursos de acuerdo a ciertos objetivos de desarrollo? Se repitió el ejercicio con cuatro criterios posibles de redistribución de las transferencias: el primero, según incidencia de pobreza extrema; el segundo según Índice de Desarrollo Humano (IDH), el tercero según pobreza por necesidades básicas insatisfechas y el cuarto, según el índice de desigualdad de entropía generalizada.

20 Las cuatro grandes partidas de las transferencias regionales son las siguientes: i) Municipios; con tres fuentes: coparticipación tributaria (58%), recursos de la coparticipación tributaria ( por IDH (31%) y recursos HIPC (11%) ii) Prefecturas; recursos del Fondo de compensación (12%), recursos del IEHD (6%), recursos del IDH (37%) y regalías (45%) iii) Universidades; coparticipación tributaria (66%), coparticipación tributaria por IDH (34%) iv) Otros gastos subnacionales; salud (13.6%), educación (71.3%), gasto social (0.3%), universidades (14.8%) 21 Zapata realiza el ejercicio considerando dos indicadores: PIB per cápita departamental y pobreza departamental por Necesidades Básicas Insatisfechas.

A los argumentos de equidad ampliamente desarrollados en el presente documento es

importante agregar los criterios de inequidad institucional, medido por la relación ingresos prefectura/municipio en cada departamento y la eficiencia medida por el

porcentaje de ejecución del presupuesto y el grado de esfuerzo fiscal a nivel local

De transferencias discrecionales a transferencias según logro y resultado

Las desigualdades entre departamentos descritas en las secciones precedentes requieren un diseño concreto de política pública a nivel local y nacional que actué de tal manera que los departamentos converjan en condiciones de vida, desarrollo humano y oportunidades para el desarrollo. Este objetivo está en riesgo de mantenerse la actual distribución de los recursos que reciben los departamentos y municipios, como transferencias del gobierno central, así como el sistema actual existente de transferencias fiscales horizontales.

A continuación planteamos los resultados de un ejercicio hipotético, que estima la

redistribución necesaria de recursos para cada departamento, según cuatro criterios. Los cuatro modelos de transferencias fiscales resultantes, muestran escenarios diferenciados, pero sobre todo vinculan los objetivos últimos del desarrollo con acciones orientadas a cambios institucionales que podrían permitir dichos resultados. ¿Cuál debiera ser la estructura de las transferencias gubernamentales por departamento si redistribuyéramos por criterios de pobreza, desarrollo humano o desigualdad? Los cuatro escenarios conducen a una mayor convergencia en el monto per cápita de la transferencia departamental, siendo el caso de mayor convergencia aquel que se basa en la distribución

de los recursos según el Índice de Desarrollo Humano

Gráfico 7 ¿Cómo redistribuir los recursos departamentales? Cuatro modelos de transferencias

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Fuente: Elaboración propia en base a datos oficiales y metodología adoptada en Zapata (2005)

Transferencias 1: Extrema pobreza

El primer criterio implica una redistribución en función a la incidencia de pobreza departamental. Según este criterio se identifican las siguientes situaciones: La Paz, Potosí, Chuquisaca y Cochabamba requerirían más del 100% adicional de los recursos actualmente recibidos por habitante, por el concepto de transferencias fiscales. En uno de los extremos se ubican los departamentos de Tarija y Pando que sufrirían una reducción con respecto al monto actualmente recibido según la estructura de transferencias.

Transferencia 2: Índice de Desarrollo Humano

Según el segundo criterio, basado en un modelo de transferencias en función al Índice de Desarrollo Humano implicaría una mayor convergencia entre departamentos. La variación de los recursos requerida con relación al departamento peor posicionado en IDH implicaría un menor monto per cápita destinado en los departamentos de Pando, Beni, Tarija y Oruro.

Transferencia 3: Necesidades básicas insatisfechas

El tercer criterio de redistribución del IDH implica la asignación de los recursos departamentales según el índice de necesidades básicas insatisfechas. Según este indicador los departamentos más afectados son y tal. Y los mejor posicionados son Santa Cruz y Cochabamba.

Transferencia 4: Índice de desigualdad de desigualdad 22

La redistribución de los recursos departamentales en función al índice de entropía generalizada implica los mayores cambios en relación a la actual distribución. En este escenario Cochabamba Potosí y Chuquisaca son los departamentos que mayor monto per cápita requerirían

Conclusiones

1. Los actuales ritmos de crecimiento económico y de distribución del ingreso a nivel de los departamentos no serán suficientes para alcanzar el primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM) el año 2015. Las brechas departamentales son tan grandes, que mientras algunos requieren redistribuir más de 50% del ingreso o alternativamente, crecer a una tasa per cápita mayor a 6% (Potosí y Chuquisaca); otros requieren crecer a una tasa per cápita que oscila entre 1.5% y 2%, o alternativamente, redistribuir entre 15% y 25% de los ingresos ( La Paz y Santa Cruz, respectivamente).

2. Las desigualdades económicas entre departamentos trascienden las diferencias entre nivel absoluto y relativo de pobreza, sino que además la sensibilidad en cada uno de ellos es distinta indicando que ante un incremento del ingreso promedio de 1%, la reducción de la pobreza podría variar entre -0.4% (reducción esperada en Potosí) y -2.7% (reducción esperada en Pando) en un escenario de crecimiento neutral.

3. Entre los costos de la inercia el documento concluye que en un escenario inercial, el número absoluto de pobres que alcanzaría a 3.6 millones de pobres frente a 2.7 millones de cumplirse la meta el año 2015. El costo de la inercia en menos de seis años sería de casi 1 millón de pobres más. Adicionalmente, en el escenario de cumplimiento de la meta todos los departamentos, sin excepción, reducirían el número absoluto de pobres.

22 El índice de desigualdad utilizado es el índice de entropía generalizada.

4. Los efectos de la actual ecuación fiscal pueden ser perversos para el desarrollo nacional. Potosí, departamento cuyos pronósticos de desarrollo humano y pobreza son los peores en un escenario inercial proyectado al año 2015, ocuparía la segunda posición en la transferencia per cápita más baja. Mientras que Pando y Tarija departamentos cuyos pronósticos de desarrollo humano parecen ser los más alentadores en un escenario inercial, poseen las transferencias per cápita más elevadas entre los nueve departamentos.

5. La asimetría departamental existente en las transferencias totales que perciben los departamentos ya sea a través de prefecturas o de municipios son tales que Pando recibe recursos equivalentes a 631 dólares per capita frente a La Paz que recibe un valor equivalente a 50 dólares per capita. El valor total de las transferencias realizadas a nivel regional (municipales, prefecturas, sectoriales y otras) alcanzó un valor de 1,264 millones de dólares en el año 2005. Si fueran distribuidos estos recursos a cada boliviano, correspondería una transferencia directa per cápita de 153 dólares provenientes del Estado.

6. Una nueva ecuación fiscal, basada en criterio de convergencia del Índice de Desarrollo Humano departamental implicaría ganancias en el bienestar en todos los departamentos. La magnitud de dicho efecto permitiría aumentar el nivel de desarrollo humano al 2015 en 3 puntos en el departamento de Potosí, 2 puntos en Chuquisaca, 1 punto en los departamentos de La Paz, Cochabamba y Oruro; medio punto en Tarija y Beni; y tres décimas en el departamento de Pando

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1.

ANEXO

Tipología de divergencia municipal:

Hacia mayores brechas municipales en el Índice de desarrollo

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IDH proyectado 2015

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IDH proyectado 2015

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1 Tarija 0.9 (0.685; 0.805) 0.8 0.7 0.6 Yunchará 0.5 (0.466; 0.531) 0.4 0.3 0.2
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IDH proyectado 2015
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(0.498; 0.487)
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IDH proyectado 2015

IDHobservado2001

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MunicipiosdePotosi
(2001-2015)
1
Potosí
0.9
(0.655;0.827)
0.8
0.7
0.6
Colquechaca
0.5
(0.340; 0.340)
0.4
0.3
Caripuyo
0.2
(0.360;0.311)
0.1
0
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0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1
IDHobservado2001
IDH proyectado 2015

Fuente: Elaboración propia en base a IDH municipal observado para el 2001 y proyecciones para el IDH 2015.

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