A Despesa Oramentria e o Desenvolvimento Econmico: Um Estudo Emprico no Estado do Esprito Santo.

Autoria: Jos Mrio Bispo Sant'Anna, Luiz Fernando Dalmoneck, Arilton Teixeira

RESUMO O objetivo deste artigo o de analisar a relao do gasto pblico e o desenvolvimento econmico no Estado do Esprito Santo, aqui denominado de ES. Assim sendo, ser analisado nesse Estado os efeitos das despesas definidas pelas funes oramentrias (sade e saneamento, educao e cultura, assistncia e previdncia social e urbanismo e habitao) e do gasto com o Fundo de Desenvolvimento das Atividades Porturias (FUNDAP) sobre o PIB Privado per capital. No perodo analisado, 1998 a 2005, os gastos com educao e cultura foram de R$ 3,8 bilhes, na sade e saneamento R$ 2,9 bilhes, com urbanismo e habitao 25,7 milhes enquanto que com a varivel FUNDAP foi gasto um valor de R$ 4,4 bilhes.Os gastos com o FUNDAP, objeto principal desse estudo, foi criado exclusivamente com o objetivo de promover o crescimento econmico do ES. Ao setor pblico atribuda a funo de distribuio de renda, bem como participar do desenvolvimento econmico regional. Os resultados encontrados evidenciam que no existe relao entre os gastos sociais e o desenvolvimento econmico do Estado. O gasto do governo com o FUNDAP direcionado para o desenvolvimento regional tambm no apresenta relao com o desenvolvimento econmico do Esprito Santo, ou no mximo uma relao marginal (p-value perto de 10%). 1INTRODUO

A partir da Constituio Federal de 1988, houve a confirmao de uma descentralizao de polticas estratgicas, como a poltica industrial, a desconcentrao da produo e o desenvolvimento regional, com a Unio deixando de ser gradativamente a coordenadora destas estratgicas. Esse fato ocorreu tambm em funo da perda de partes da receitas por parte da Unio, sem a contrapartida do repasse de obrigaes correspondentes aos Estados e Municpios, que inclusive ganharam maior autonomia poltico-administrativa com a Carta Magna. Sem uma coordenao central, aumentou-se a probabilidade da ocorrncia de incentivos fiscais, com a finalidade de atrair investimentos e gerar empregos. Normalmente, os incentivos fiscais ocorrem em funo da renncia de receitas de ICMS, principal tributo estadual, que regulamentado pela Lei Complementar n. 87/96. Esse fato pode ser observado nas guerras fiscais, que so conflitos tributrios entre os Estado Brasileiros com referncia a uma moeda de troca que o ICMS. Assim, os investidores, sabedores da existncia de uma renncia fiscal, fazem leilo para as instalaes e operaes, reduzindo assim, a receita pblica agregada nacional. Normalmente os incentivos fiscais no beneficiam a todas as empresas e nem a todos os setores. Portanto, no h acesso para todos ao benefcio gerado, o que estabelece a desigualdade, entre empresas e entre setores, pois enquanto algumas empresas recolhem aos cofres pblicos a carga normal de impostos, outras tm seus impostos reduzidos, o mesmo acontecendo com determinados setores da economia. Neste contexto surge a configurao de grupos de interesses, que so grupos desenvolvidos para alcanar objetivos compartilhados, e que levam a uma ao coletiva, onde estes grupos se beneficiam diferenciadamente dos bens pblicos, repartindo os custos com a sociedade Olson (1973) citado por Velasco (1997).

Configurados os grupos de interesse, de modo independente, de acordo com o compartilhamento de interesses eles passam a lutar por benefcios compartilhados, mesmo que para isso, se crie barreiras entrada de novas tecnologias, reduzindo a capacidade de alocao de recursos da sociedade como um todo. Isso pode ocasionar a reduo da taxa de crescimento econmico. Em economias onde h poucos conflitos de distribuies, o incentivo para inovar e investir forte, pode propiciar crescimento e alta produtividade (OLSON, 1982). Nesse trabalho, o objeto de estudo o FUNDAP (Fundo de Desenvolvimento de Atividades Porturias), criado pela Lei 2.508, em 22 de maio de 1970, tendo como objetivo ser um mecanismo gerador de receitas e empregos, portanto, mecanismo propulsor do desenvolvimento econmico. Entretanto, hoje ele questionado pelos outros Estados Brasileiros por reduzir a receita de outros Estados, principalmente de So Paulo. Dentro do prprio Estado j existe o questionamento devido a renuncia fiscal do ICMS, renncia essa que contempla somente as empresas fundapeanas, deixando as outras empresas sem acesso ao benefcio. Com isso, o Estado do Esprito Santo (ES) pode estar abrindo mo de sua receita corrente lquida, o que pode gerar instabilidade econmica ou a falta de proviso de servios como: educao e sade, vinculadas arrecadao de impostos e infra-estrutura, todos, insumos do processo produtivo. Em conseqncia disso, o ES, em longo prazo pode ter uma menor taxa de crescimento econmico real, em funo de barreiras pesquisa e desenvolvimento e menores investimentos em infra-estruturas. Isso resulta em um maior custo econmico e social a ser compartilhado por toda a sociedade local ou nacional, j que se reduz a receita pblica nacional agregada. Assim sendo, as Despesas do FUNDAP constam no oramento do Estado do Esprito Santo, fazendo com que recursos pblicos sejam a ele destinados. Entretanto, a realocao de recursos que deveriam ser aplicados em educao, sade, saneamento, segurana, habitao, enfim, no bem estar - social, podem no estar contribuindo para beneficiar toda a comunidade local, o que serviria de alerta para alteraes nos moldes atuais desse incentivo fiscal e financeiro. Dentro do exposto, o presente trabalho tem como questo-problema: Qual a relao existente entre o Gasto Pblico, especialmente o Fundo se Desenvolvimento das Atividades Porturias (FUNDAP) e o desenvolvimento econmico do Estado do Esprito Santo? O objetivo o de analisar a relao entre o Gasto Pblico, destacando-se principalmente o Fundo se Desenvolvimento das Atividades Porturias e o desenvolvimento econmico do Estado do Esprito Santo. A hiptese que existe uma relao positiva entre Fundo de Desenvolvimento das Atividades Porturias e o desenvolvimento econmico do Estado do Esprito Santo. Assim sendo, ser analisado nesse Estado os efeitos das despesas definidas pelas funes oramentrias (sade e saneamento, educao e cultura, assistncia e previdncia social e urbanismo e habitao) e do gasto com o Fundo de Desenvolvimento das Atividades Porturias (FUNDAP) sobre o PIB Privado per capital. No perodo analisado, 1998 a 2005, os gastos com educao e cultura foram de R$ 3,8 bilhes, na sade e saneamento R$ 2,9 bilhes, com urbanismo e habitao 25,7 milhes enquanto que com a varivel FUNDAP foi gasto um valor de R$ 4,4 bilhes. O banco de dados foi formado com informaes obtidas na Secretaria do Tesouro Nacional, no Instituto Jones Santos Neves e a Secretaria de Fazenda do Estado do Esprito Santo (SEFAZ ES), em um perodo de 11 (onze) anos, mensurado anualmente (no estavam disponveis dados em perodos menores). Assim, o perodo pesquisado de 1995 a 2005. Para trabalhar os dados utilizou-se a ferramenta dos Mnimos Quadrados.

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GRUPOS DE INTERESSE

A abordagem da Teoria The Logic of Collective Action, tem como principal figura Mancur Olson (1973). Truman (1958, apud Zauli, 1995), Olson Jnior (1969) e Olson (1973; 1982) citado por Velasco (1997) definem grupos de interesses como foras bsicas coordenadas e configuradas para alcanar objetivos compartilhados, existentes em qualquer sistema polticoeconmico, levando a uma ao coletiva. Com a existncia de grupos de interesse, deixa de existir a Equidade Fiscal, que o pagamento pela utilizao de um recurso pblico no proporcional sua utilizao. A configurao de grupos de interesses, segundo Aplin e Hegarty (1980), pode surgir a partir das funes de governos, afetam as atividades de organizaes e indivduos atravs de legislao, criando inevitavelmente conflitos entre grupos e indivduos que se esforam para alcanar mutuamente objetivos exclusivos. Isso faz com que grupos que competem por maior poder e controle, exeram presso sobre legisladores, polticos fundamentais, assistentes. Essa presso envolve deciso sobre despesa de milhes de dlares anualmente, onde esto presentes a indstria e grupos empresariais, grupos de interesse de sociedade, componentes do governo, onde, divergem sobre partes especficas da legislao. Configurados os grupos de interesse, de modo independente, de acordo com o compartilhamento de interesses eles passam a lutar por benefcios compartilhados, mesmo que para isso, crie barreiras entrada de novas tecnologias, reduzindo a capacidade de alocao de recursos da sociedade como um todo. Isso pode ocasionar a reduo da taxa de crescimento econmico. Em economias onde h poucos conflitos de distribuies, o incentivo para inovar e investir forte, pode propiciar crescimento e alta produtividade (OLSON, 1982). 3CONFLITOS ENTRE OS ESTADOS FEDERADOS Os trabalhos relacionados com os conflitos tributrios at onde se tomou conhecimento so: Varsano (1987), Aplin e Hegarty (1990), Zauli (1995), Piancastelli e Perobellios (1996), Varsano (1997), Melo e Azevedo (1998), Varsano et al (1998), Lemgruber (1999), Dulci (2002), Bachur, 2005. O conflito existente (guerras fiscais) entre os Estados brasileiros, segundo Varsano (1997) devido ao fato de que polticas estratgicas nacionais como a poltica industrial e a desconcentrao da produo e desenvolvimento regional, devem ser coordenadas por um governo central. Essa coordenao deixou de ser feita gradativamente pela Unio aps a Constituio Federal de 1988, que deu mais poder aos Estados e Municpios. Essas estratgias, deixadas em vrios nveis governamentais, a tendncia para um jogo de externalidades, onde normalmente, ganham os Estados de maior capacidade financeira, mais desenvolvidos, com melhor infra-estrutura, maiores mercados e de maior poder econmico. Perdedores sero os Estados com menor capacidade financeira que com as renncias fiscais perdem a capacidade de prover servios e infra-estrutura para produzir e escoar a produo. Perde tambm o Pas, pois os conflitos entre os Estados, apesar de permitir ganhos pontuais regionais, produz perda na receita pblica agregada nacional, principalmente se todos os Estados ou uma parte relevante dos Estados o fizerem (MELO E AZEVEDO, 1998). A Constituio Federal de 1988, em seu Artigo 155, inciso V, alnea a determina que as alquotas mnimas nas operaes internas sejam estabelecidas pelo Senado Federal e no inciso VII estabelece que quando bens e servios forem destinados a consumidor localizado em outro Estado, deve-se adotar a alquota interestadual. Alm disso, no inciso VIII, estabelece que caber

ao Estado da localizao do destinatrio o imposto correspondente diferena entre a alquota interna e a interestadual. A Lei Complementar Lei Complementar n. 24, de 07 de janeiro de 1975 em seu Artigo 1 estabelece que as isenes do imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias sero concedidas ou revogadas nos termos de convnios firmados pelos Estados e pelo Distrito Federal. Os acordos firmados, tambm envolvem segundo seu Pargrafo nico: a) a reduo da base de clculo; b) a devoluo total ou parcial, direta ou indireta, condicionada ou no, do tributo, ao contribuinte, a responsvel ou a terceiros; c) concesso de crditos presumidos; d) a quaisquer outros incentivos ou favores fiscais ou financeiro-fiscais, concedidos com base no imposto de circulao de mercadorias, dos quais resulte reduo ou eliminao, direta ou indireta, do respectivo nus; e) s prorrogaes e s extenses das isenes vigentes nesta data. Atualmente existe uma proposta tributria ser encaminhada este ano para o Legislativo (IZAGUIRRE, 2008), como proposta de emenda constitucional. O objetivo da presente proposta fazer com que se acabe com os incentivos fiscais, como isenes ou redues de ICMS, como moeda de troca com o setor privado, atravs da tributao pelo consumo e no pela produo. Assim, o Estado de destino de uma mercadoria produzida em outro ficar com todo o ICMS sobre a venda do produto, facilitando ainda a desonerao de exportaes de produtos-primrios e semi-elaborados e influenciando ainda nas importaes, eliminando, portanto, a guerra fiscal. Para Varsano (1997) a guerra fiscal se trava revelia da Lei Complementar n. 24 de 1975. Assim, o simples cumprimento dessa lei e das determinaes do CONFAZ, seria suficiente para que os conflitos tributrios entre os estados brasileiros acabassem. Essa afirmao pode ter fundamentao no fato de que nos Estados Unidos, o federalismo fiscal tem funcionamento definido principalmente pelas Constituies Estaduais (KATZ, 2001) citado por Bachur (2005). L, cada Estado Confederado arrecada e gasta conforme os servios que presta. A coordenao feita pela Suprema Corte Norte-Americana, que tem como competncia, assegurar que nenhum deles invada os poderes do outro. Ressalta-se que a Constituio vigente no pas de 1787 (KATZ, 2001; ELAZAR, 1966, apud BACHUR, 2005). No Brasil, mesmo com as definies constitucionais e da Lei Complementar 24/75, existem conflitos entre os Estados brasileiros. Isso ocorre, possivelmente, porque o Brasil o nico pas, em que o maior tributo arrecadado na economia, o ICMS (imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicao), um imposto sobre valor adicionado, representando cerca de da receita tributria, e entre 8% e 9% do PIB, regido por leis subnacionais (PIANCASTELLI e PEROBELLIOS, 1996, p. 7; VARSANO et alli, 1998, p. 14). Portanto, os conflitos horizontais (conflitos entre Estados) existentes no Brasil, relacionados s unidades federativas so principalmente em funo do ICMS. A autonomia estadual permite o estabelecimento de alquotas diferentes, que proporcionam sonegao fiscal, alm de conflitos entre os Estados, pois o ICMS passa a ser uma moeda de troca com o setor privado, principalmente pelos Estados com fortes problemas econmicos e sociais. Isso acelerou o processo de reduo do esforo fiscal da maioria dos Estados e incrementou as iniciativas na disputa fiscal entre os Estados para atrao de investimentos e gerao de empregos. Na prtica existe o leilo de incentivos fiscais promovido pelos governos estaduais junto s grandes empresas, de modo que elas tendam a no ir pela lgica de mercado e sim com base nas vantagens financeiras. O caso que estas empresas estariam investindo no Brasil de qualquer forma, apenas estariam indo para uma rea com melhor infra-estrutura e de melhor logstica, que lhes dessem uma vantagem competitiva, ou seja, seguindo a lgica de mercado. Para os Estados vantajoso porque as indstrias incentivadas atraem outras empresas que so suas fornecedoras, 4

formando os condomnios industriais, o que por sua vez expande o nvel de emprego e a renda da regio (DULCI, 2002). Desse modo, sabedores da existncia de renncias fiscais, os investidores de capital primeiramente anunciam seu investimento para depois participar do leilo de benefcios. Isso permite deduzir que h um jogo de interesse de regras no escritas entre os Estados em que estes investimentos sejam feitos em um e no em outro (LEMGRUBER, 1999). Para Varsano (1987; 1997), Piancastelli e Perobelli (1996) Lemgruber (1999) e Dulci (2002), as principais vencedoras da guerra fiscal so as grandes empresas. A elas se destinam os maiores incentivos. Enquanto os Estados brigam para internalizar investimentos, atravs de aes de externalidades, internamente, no Estado que faz a renncia fiscal, fica estabelecida a desigualdade, pois algumas empresas so beneficiadas e outras so penalizadas. As empresas penalizadas recolhem aos cofres pblicos a carga normal de impostos, cabendo principalmente s micro e pequenas empresas, o que faz aumentar a sonegao fiscal e a informalidade. No caso do ICMS, o Estado abre mo de parte da receita gerada por um importante tributo e o utiliza mal como um instrumento de poltica. Assim, as disputas fiscais generalizadas fazem com que os Estados no definam polticas de investimento explcitas, nem prioridades setoriais compatveis com as vantagens comparativas locais. Com raras excees, os benefcios fiscais e creditcios para investimentos so concedidos indistintamente a todos os setores. Entretanto, diversos Estados, conforme citam Melo e Azevedo (1998, p. 60) fazem uso de incentivos fiscais para atrair investimentos e empregos. Citam como exemplo, o Esprito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Cear, Bahia, Rio Grande do Sul e Gois. Destes, o autor destaca Gois, j que nos ltimos 10 anos conseguiu atrair mais de 250 indstrias, criando 130 mil empregos e passando do 12 lugar para o 8 no PIB nacional. Normalmente, sem o incentivo, no exemplo citado, a maioria das empresas no se instalaria nesse Estado. Assim, segundo Varsano (1997), caberia a concesso de incentivos somente no caso de oportunidade de uso privado dos recursos: 1) que no seria aproveitada em qualquer ponto do territrio da unidade considerada caso o incentivo no fosse concedido; 2) que seja efetivamente nova, isto , uma adio ao investimento na unidade; e 3) cujos benefcios sejam, pelo menos parcialmente, apropriados por residentes da unidade, os quais, a menos de externalidades interjurisdicionais (spillovers), so os que perdem com a reduo da proviso pblica de bens; e que a parte apropriada supere os benefcios gerados pelo anterior uso pblico dos recursos. Assim, fora essas excees, em Varsano (1987, p. 12), para evitar conflitos fiscais entre Estados da federao necessrio [...] que os Estados adotem alquotas aproximadamente iguais e polticas de isenes comuns. Ou que sigam os convnios firmados no CONFAZ, conselho que presidido pelo Ministro da Fazenda, ou a Lei Complementar 24/1975 e/ou a Constituio Federal de 1988. 4FUNDO DE DESENVOLVIMENTO DAS ATIVIDADES PORTURIAS O Fundo de Desenvolvimento das Atividades Porturias FUNDAP um incentivo fiscal-financeiro, criado no Estado do Esprito Santo, em 22 de maio de 1970 pela Lei 2.508, e regulamentado pelo Decreto n. 163-N, de 15 de julho de 1971. Sua gesto realizada pelo Banco de Desenvolvimento do Estado do Esprito Santo (BANDES), consistindo na devoluo de parte do imposto de ICMS arrecadado. Do valor arrecadado (alquota de 12% do valor das importaes), fica realmente no Estado do Esprito Santo o valor obtido pelo seguinte clculo: dos 12% da alquota do ICMS 5

arrecadado subtrai-se os 8% (oito por cento) de financiamento para as empresas fundapenas e acrescenta-se o valor arrecadado em leilo dos lotes, constitudo pelo somatrio dos saldos devedores dos contratos liberados, com lance mnimo de 15% (quinze por cento). Desse valor, 3% (trs por cento) vai para os municpios. Do montante de cem por cento (100%) disponibilizado como financiamento para as empresas fundapeanas, existe uma exigncia de que 7% (sete por cento) seja aplicado em projeto industrial, agropecurio, de pesca, de turismo, de florestamento e reflorestamento, de servio, de sade, de educao, social, de transporte, de infra-estrutura no governamental, de construo, de natureza cultural ou de comrcio previamente aprovada pelo BANDES, segundo Decretos n. 163-N/71 e Lei n. 5.245/96. Portanto, parte do ICMS total arrecadado vem de uma suposta ao derivada de uma competio tributria, que obtida via FUNDAP. Desse modo, o ICMS FUNDAP, parte integrante do ICMS total, fruto de um esforo neutro para obteno destas receitas, visto que a grande parte arrecadada pode pertencer a outros Estados, ou seja, transitam pelo Esprito Santo somente em funo desse incentivo financeiro, mas tm como destino outros Estados brasileiros. Com isso, ocorre reduo a receita pblica agregada nacional. Como j visto, nos Estados Unidos, apesar dos Estados Confederados serem concorrentes, a uma coordenao pelo ambiente legal (Suprema Corte Norte-Americana) e pelo pacto entre eles, ao que foi chamado de Grande Compromisso (The Great Compromise). No Brasil, observando o Sistema Fundap, fica evidenciada a falta de capacidade de coordenao do CONFAZ e do prprio ambiente legal brasileiro. Quanto ao Sistema FUNDAP, observa-se a necessidade de uma reviso, que propicie um alinhamento com a Lei Complementar n. 24 de 1975 e com a Constituio Federal de 1988. Pode estar tambm desalinhado com o prprio cenrio para a sustentao do desenvolvimento econmico. 4.1 SISTEMA FUNDAP Aps o Estado ter registrado o dbito de ICMS, ele posteriormente, dentro do prazo estabelecido por lei, quitado pelas empresas importadoras. Aps a quitao do valor devido do ICMS, e, portanto, entrar recurso numerrio no caixa do Governo do Estado do Esprito Santo, esse recurso sai dos cofres do Estado em forma de despesa de financiamento, cujo montante apresentado na Tabela 1. Desse modo, encerra-se o ciclo fiscal, sem que tenha havido a renncia fiscal. Essa renncia fiscal se dar, posteriormente, em uma nova situao, caracterizada como incentivo financeiro. Assim, na operao do SISTEMA FUNDAP, o ICMS, denominado de ICMS-FUNDAP, arrecadado normalmente atravs das importaes realizadas por empresas localizadas (escritrios) no Esprito Santo, fsicas ou jurdicas. O ICMS arrecadado retorna empresa(s) sob a forma de Incentivo Financeiro, onde a empresa ter 5 (cinco) anos de carncia e 20 (vinte) anos de amortizao, juros de 1% (um por cento) ao ano (LEI n. 4.972/94). O recolhimento do ICMS-FUNDAP devido recolhido aos cofres pblicos at o 26 (vigsimo sexto dia) do ms subseqente a aquele em que ocorreram as operaes realizadas por contribuintes vinculados ao FUNDAP (DECRETO n. 1010-R, de 5/3/02, com alquotas de 12% (doze por cento)), regulamentado pelas Leis 7.000 e 7.002 de 27 de outubro de 2001. Depois de depositado o valor do ICMS devido, a empresa requer o financiamento, cujos repasses tm ocorrido em at trinta dias aps a data da quitao tributria. Portanto, com o pagamento encerra-se o compromisso tributrio e inicia-se o financiamento via FUNDAP, tratado, assim, como incentivo financeiro, descaracterizando a 6

guerra fiscal e iniciando aes de grupos de interesse. Entretanto, existe o incentivo fiscal, pois parte da receita tributria renunciada junto s empresas fundapeanas. Dos 12% (doze por cento) arrecadados aos cofres do Estado do Esprito Santo, 8% (oito por cento) retorna s empresas contribuintes inscritas no FUNDAP, como financiamento. Esse ciclo continua com o leilo (LEI 7.491/2003; LEI 8.666/93, LEI 5.245/96, DECRETO n. 4.003/96 e LEI 7.491/2003), onde o lance mnimo de 15% (quinze por cento) do valor de cada lote, que so o somatrio dos saldos devedores dos contratos liberados que o compe calculados at a data do leilo, nas condies contratuais (MANUAL FUNDAP, 2006). Vale ressaltar que dificilmente esse lance ultrapassado, pois as empresas participantes do leilo compartilham objetivos comuns. Assim, na Tabela 1 tem-se receita de 1998 at 2005, inclusive com o ICMS com o FUNDAP e a distribuio do ICMS arrecadado pelo sistema FUNDAP (financiamento). A parte que retorna s empresas o financiamento, que corresponde aproximadamente a quase 68% do imposto recolhido aos cofres pblicos.
Tabela 1. Composio da Receita de ICMS do Estado do Esprito Santo. Em R$ milhes
1000000 IC M S T O T A L IC M S -n o rm a l IC M S -F U N D A P % Fundap C re s c im e n to d o FUNDAP F IN A N C IA M E N T O 1998 1 .5 1 8 917 601 3 9 ,6 % 409 1999 1 .5 5 0 1 .0 0 3 548 3 5 ,3 % 9 ,3 % 443 2000 1 .9 9 2 1 .2 9 6 696 3 4 ,9 % 2 9 ,3 % 466 2001 2 .4 1 2 1 .5 2 2 889 3 6 ,9 % 1 7 ,4 % 428 2002 2 .3 6 4 1 .6 7 7 687 2 9 ,1 % 1 0 ,2 % 520 2003 2 .8 9 8 2 .1 0 3 795 2 7 ,4 % 2 5 ,4 % 530 2004 3 .6 7 0 2 .4 5 9 1 .2 1 1 3 3 ,0 % 1 6 ,9 % 806 2005 4 .5 3 5 3 .1 2 9 1 .4 0 6 3 1 ,0 % 2 7 ,2 % 887

Fonte: Balano Geral do Estado Esprito Santo - SEFAZ. Dados em milhes de reais.

Conforme demonstra a Tabela 1, o ICMS-FUNDAP representa valor expressivo em relao ao ICMS Total, fato, portanto, que deve proporcionar uma relao positiva com o PIB do Estado, portanto, incrementando o desenvolvimento econmico. Em nvel de receita pblica agregada nacional, esta tem seu valor reduzido quando ocorre aumento da participao do ICMSFUNDAP no ICMS total, conforme j discutido. Tentando corrigir este fato, dentre outros, h movimentao no pas para uma Reforma Tributria, atravs de Proposta de Emenda Constitucional. A proposta a reduo da alquota de ICMS de 12% entre as unidades da federao, a inserido o ICMS FUNDAP, para 4% nas transaes interestaduais, o que ocasionar o fim do incentivo FUNDAP, pois este deixar de ser vantajoso para as empresas. Diante deste contexto, o atual Governador do Estado do Esprito Santo, em reunio com Governadores de outros Estados e com o Ministro da Fazenda, para a negociao da Reforma Tributria, pediu manuteno do FUNDAP e sua classificao como incentivo financeiro. Esse pedido se baseia no fato da receita ser recolhida efetivamente no caixa e h todo um processo de despesa pblica: empenha, liquida e paga, justificada pelo fato no ser um incentivo fiscal, pois h recolhimento, no h uma deduo de imposto a recolher ou base de clculo reduzida (JORNAL a GAZETA, quarta feira, 23/03/2005). Nesse contexto, o FUNDAP apresenta-se como algo maior do que uma forma de Contabilidade Criativa (Earnings Management), ficando evidenciado a provvel existncia do que se pode chamar de um Direito Criativo. Assim, atravs do ambiente legal, neste caso especfico, pode estar ocorrendo transformao de um incentivo fiscal, ao qual lhe dado caractersticas de um incentivo financeiro, aumentando a probabilidade de que a utilizao de um bem pblico no tenha os custos proporcionais sua utilizao. 7

5- MODELO ECONOMTRICO Para o desenvolvimento do modelo economtrico, os valores de todas as variveis foram corrigidos pelo IGP-DI (ndice Geral de Preos - Distribuio Interna). Alm disso, todas as variveis foram divididas pela populao, isto , foram transformadas em per capita e posteriormente linearizadas por log neperiano como forma de diminuir valores extremos que pudessem prejudicar os resultados. Assim, tem-se que em pequenas amostras a distribuio de probabilidade para a varivel dependente e o termo aleatrio t fica melhor aproximada, uma vez que com a transformao, as variveis assumem valores positivos ou negativos. Em funo do tamanho da amostra (na realidade usou-se a populao), foram realizados os testes de Jarque-Bera, para verificar a normalidade dos dados. Para Levine, Berenson e Stephan (2000, p.542), se [...]. Enquanto a distribuio dos valores de Yi, em torno de cada nvel de X no for extremamente diferente de uma distribuio normal, inferncias sobre a linha de regresso e sobre os coeficientes de regresso no sero seriamente afetados. O resultado do teste de Jarque-Bera, foi de 0,777890 e p-value de 0,677772. Portanto, no se pode rejeitar a hiptese nula de que os resduos se distribuem normalmente, ou seja, no foi violado o pressuposto da normalidade. Para a verificao de heteroscedasticidade entre as variveis independentes ICMSFUNDAP e PIB BRASIL e a varivel dependente PIB PRIVADO, foi realizado o teste de White. Os resultados obtidos no permitem rejeitar a hiptese nula de homoscedasticidade, ao nvel de significncia de 1%, 5% e 10%. Entretanto, fica dvida quando ao nvel de significncia de 10%, uma vez que a varivel de teste de White (nR) ficou muito prxima do nvel de significncia de 10%, ou seja, p-value de nR = 0,109535. Entretanto, o pressuposto de homocedasticidade no foi violado. Utilizou-se o cross terms para o teste de heteroscedasticidade de White, j que a amostra (populao) pequena e com grande nmero de variveis explicativas. Isso faz com que se percam muitos graus de liberdade (SOARES e CASTELAR, 2003, p.184). Com essa opo, aumenta-se o nmero de graus de liberdade perdidos na regresso teste. O propsito tornar os estimadores consistentes, de modo que todas as estimativas de erros padres e estatsticas relacionadas com elas se tornem consistentes (PINDYCK E RUBINFELD, 2004, p. 173). Em casos de afastamento do pressuposto da homoscedasticidade, Levine, Berenson e Stephan (2000, pp.542 e 613) recomendam a transformao das variveis dependentes, independentes ou ambas. Assim, foi realizada a transformao de todas as variveis do modelo utilizando a transformao logartmica, fato j citado. 5.1 CONSTRUO DAS VARIVEIS DO MODELO A varivel dependente do modelo PIB PRIVADO, que representa o Produto Interno Bruto Per Capita do Estado do Esprito, subtrado dele o valor da Administrao Pblica. Quanto s variveis de gasto social, a formao ser a despesa realizada nas funes governamentais alocadas nas seguintes funes oramentrias (assistncia social e previdncia social, sade e saneamento, educao e cultura, habitao e urbanismo) dividida pelo nmero de habitantes do Estado. As funes governamentais foram estabelecidas pela Portaria n. 42, de 14 de abril de 1999, do Ministrio de Oramento e Gesto, Publicada no Dirio Oficial da Unio de 15 de abril de 1999. Assim, as variveis independentes, relacionadas aos gastos sociais so: Assistncia e Previdncia Social, representada pela varivel ASSIST; Educao e Cultura, representada pela 8

varivel EDUCA; Sade e Saneamento representados pela varivel SADE, e a varivel Habitao e Urbanismo, representada pela varivel HABIT. Essas variveis foram baseadas na dissertao de SantAnna (2006). Alm dessas variveis, foi utilizado a varivel FUNDAP per capita, representando o ICMS arrecadado pelo Estado do Esprito Santo pelo Sistema Fundap, que retorna para as empresas cadastradas no Sistema FUNDAP via financiamento. Esse financiamento aparece no Balano do Estado como despesa. Como varivel de controle, utilizou-se a varivel PIB BRASIL, que representa o Pib Brasil Per Capita. O Grfico 1 demonstra a participao no oramento estadual de todas as despesas executadas, por funo, ao longo do perodo de 1995 a 2005, a funo administrao e encargos sociais que representa o maior gasto do estado, que composta pelo pagamento da dvida pblica, encargos sociais, precatrios e outros gastos. Em 2005 teve num percentual de 31,99%. Ainda em 2005 o segundo lugar se destaca gastos com o FUNDAP (excludo da funo administrao e encargos sociais) da ordem de 12,9% seguido pela funo assistncia e previdncia social representando um percentual de 12,89%. A funo educao e cultura com 12,14%, sade e saneamento com 9,77%, habitao e urbanismo representam 0,01%.
% d as F u n e s n o O r a m e n to d o E sta d o
10 0% 9 0% 8 0% 7 0% 6 0% 5 0% 4 0% 3 0% 2 0% 1 0% 0%

1 9 95

1 99 6

19 9 7

1998

1999

2 0 00

2 00 1

2 00 2

20 0 3

2004

2 0 05

L e g is l. e J u d ic . A s . e Pr e v S o c ia l

A d m in e En c . E s p . S a d e e S an ea .

S e g . P b lic a Ed u c e C u lt .

A g r ic e T r a n s p U r b e H a b it .

In c F is c - F u n d a p O utr as

Grfico 1. Participao no Oramento Estadual de todas as Despesas no perodo de 1995 a 2005 Fonte:Balano Geral do Estado 1995 a 2005

5.2 APRESENTAO DO MODELO PARA O EXERCCIO ECONOMTRICO O modelo da primeira regresso :

PIB Privado = C + 1 Fundap + 2 Assist + 3 Sade + 4 Educa + + 5 Habit + 6 PIB Brasil + 1

E o modelo da segunda regresso :

(1)

PIB Privado = C + 1 Fundap + 2 PIB Brasil + 1

(2)

A ferramenta utilizada foi a dos Mnimos Quadrados, cujos resultados encontram-se nas Tabelas 2, 3 e 4.

6- APRESENTAO E ANLISE DOS DADOS Os dados da regresso utilizando os mnimos quadrados com o primeiro modelo economtrico esto apresentados na Tabela 2.
Tabela 2. Resultado da primeira Regresso utilizando Mnimos Quadrados. Valor-p Varivel Coeficiente Desvio Padro Estatistica t C 2.324251 1.268629 1.832096 0.1409 FUNDAP 0.05799 0.065272 0.888438 0.4245 Assistncia e Previdncia Social -0.152854 0.18264 -0.836915 0.4497 Sade e Saneamento 0.036345 0.045939 0.79116 0.4731 Educao e Cultura 0.054592 0.042876 1.273248 0.2719 Habitao e Urbanismo 0.013948 0.016644 0.838023 0.4492 Pib Brasil 0.759588 0.166688 4.556936 0.0104 R-Quadrado 95.23% F-statistic 13.32302 R-Quadrado ajustado 88.09% Prob(F-statistic) 0.012775 Amostras 11 Fonte: os autores.

Refora-se aqui que essa uma pesquisa exploratria. No h disponibilidade de banco de dados com sries histricas alm do que foi aqui utilizado, o que evidencia a necessidade da busca de informaes em diversos rgos do Estado, como Tribunal de Contas e Secretaria da Fazenda, informaes essas nem sempre disponveis e acessveis. Essa dificuldade na obteno de dados se torna maior em anos anteriores Lei 101/2000 e mais acentuada nos anos anteriores a 1995. Entretanto, mesmo sendo pequena o nmero de observaes, ela corresponde totalidade (populao) de informaes disponveis. Os resultados das variveis, presentes na Tabela 2, evidenciam que no existem relao entre o Incentivo Fiscal Fundap (FUNDAP) e o PIB Privado, resultado diferente do esperado. A justificativa seria que s um grupo de empresas, as importadoras, tem esse benefcio gerando distores na economia como um todo, no favorecendo s demais empresas do Estado do Esprito Santo ou a setores especficos da economia estadual. Esse resultado evidencia que a renncia fiscal do ICMS no beneficia a economia do Estado do Esprito Santo. Com relao s outras variveis, os resultados so os mesmos encontrados por SantAnna (2006), ou seja, as outras despesas governamentais tambm no so significantes estatisticamente, demonstrando que elas no tm poder explicativo sobre o PIB Privado, o que pode ter como causa os investimentos insuficientes ou mal aplicados. Dentre os gastos sociais, destaca-se a varivel Assistncia e Previdncia Social, onde apesar de no ser significante, demonstra pelo sinal, que quanto maior o investimento nessa varivel, menor o PIB Privado, demonstrando que o gasto social com Assistncia e Previdncia Social est muito aqum da sua real necessidade. Outra varivel tambm no significante estatisticamente a varivel Educao e Cultura. Embora tenham apresentado sinal de acordo com o esperado, ou seja, quanto maior o investimento em educao, maior o PIB Privado. Para reafirmar o resultado da varivel FUNDAP, foi rodado o segundo modelo do exerccio economtrico, com os resultados demonstrados na Tabela 3.
Tabela 3. Regresso FUNDAP.

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Variveis Coeficiente Desvio Padro Estatstica t Valor-p C 0.8649 1.273388 0.679212 0.5162 FUNDAP 0.112813 0.060224 1.873225 0.0979 PIBBRASIL 0.843221 0.152778 5.519276 0.0006 R-squared 0.889543 F-statistic 32.21308 Adjusted R-squared 0.861928 Prob(F-statistic) 0.000149 Durbin-Watson stat 1.400887 Amostra 11 Fonte: elaborada pelos autores. N. de amostras: 11.

Os resultados apresentados na Tabela 3 demonstram a existncia de uma relao marginal entre o FUNDAP e o crescimento econmico do Estado do Esprito Santo, ao nvel de significncia de 10%. Um resultado com significncia estatstica de forma marginal, uma vez que o valor-p obtido est prximo do nvel de significncia de 10% ( = 10%). Assim, esse resultado serve de alerta para que se possa fazer uma reavaliao do FUNDAP nos moldes atuais, j que os resultados apresentados no esto de acordo com os resultados objetivados pela criao do Sistema FUNDAP, que o de promover investimentos em projeto industrial e na gerao de empregos. Tambm questionvel sua capacidade de propiciar o desenvolvimento econmico e o de ampliar a capacidade fiscal do Estado em anlise. Esse quadro se agrava, pois a qualquer momento, com o fim desse incentivo, as empresas participantes do Sistema do FUNDAP podem retornar lgica de mercado. Esse fato pode ocorrer porque a barreira sada baixa, uma vez que sos feitos pequenos investimentos pelas empresas fundapeanas, prestadoras de servios, no Estado do Esprito Santo. Esses investimentos normalmente corresponde escritrios e no plantas industriais. Nesse contexto, o FUNDAP, propicia o agravamento da prpria situao financeira do Estado do Esprito Santo, promovendo a reduo de investimentos e do atendimento das necessidades bsicas da populao. Esse incentivo deixa os municpios cada vez mais dependentes dessa arrecadao, pois no resultado final, o beneficirio maior dessa operao so os Municpios por deterem 25% da receita arrecadada, de um total de 34%. Alm disso, o FUNDAP, nos moldes atuais, um incentivo para a falta de polticas de investimento explcitas. Tambm no proporciona o desenvolvimento de prioridades setoriais compatveis com as vantagens comparativas locais, pois os benefcios fiscais e creditcios para investimentos so concedidos somente para as empresas fundapeanas. Resultado esse que corroborado pelo prprio Governo do Estado, ao afirmar que com o FUNDAP, o Esprito Santo compete com os grandes Estados importadores, estimulando empresas de outros Estados a se instalarem ou a ou contratarem empresas fundapeanas para efetuarem suas importaes. Isso demonstra que a grande maioria das empresas fundapeanas no possui parque industrial no Estado do Esprito Santo, o que justifica a no significncia nos resultados, ou a significncia marginal, para o desenvolvimento econmico desse Estado. Portanto, fica evidenciado que o FUNDAP pode causar restries ao crescimento do Estado do Esprito Santo, uma vez que acaba penalizando as pequenas e mdias empresas do prprio Estado, pois elas recolhem aos cofres pblicos os impostos com carga tributria normal. Esse fato pode promover a informalidade e a sonegao fiscal, que por sua vez aumenta o custo de administrao e monitoramento pela administrao fazendria. Assim, necessrio promover estudos e debates sobre o Sistema FUNDAP, de modo que ele se torne importante como mecanismo gerador de receita, fazendo com que as renncias fiscais propiciem o desenvolvimento econmico do Estado do Esprito Santo.

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 necessrio tambm que ele se torne importante como instrumento de poltica, pois impem custos na alocao de recursos sociedade, pois o benefcio gerado pela tributao nos moldes atuais desse incentivo, no proporciona a equidade fiscal. Assim, segundo Varsano (1997) somente se justifica a criao e manuteno de impostos se os seus benefcios forem maiores que seus custos de oportunidade, medido pelo benefcio social do melhor uso privado dos recursos, acrescido do custo criado pela tributao, o que alerta para a reviso desse incentivo. No modelo utilizado, o R-Quadrado tem valor alto, 95,23%, na primeira regresso que devido ao nmero de variveis presentes no modelo e tambm a alta dependncia do PIB Privado do Pib Brasil. O maior nmero de variveis explicativas tende a aumentar a soma de quadrados de resduos, mas no altera a soma total de quadrados de resduos, favorecendo, portanto, o aumento do R-Quadrado. Na segunda regresso, reduziu-se o nmero de variveis no modelo, e o R-Quadrado apresentou resultado de 88,95%, e melhorando a Estatstica F. O R-Quadrado Ajustado, na primeira regresso, com valor de 88,09%, e de 86,19% na segunda regresso, tem valor menor do que o R-Quadrado. Esse fato se deve ao mesmo levar em considerao tanto o nmero de variveis explicativas do modelo quanto o tamanho da amostra. Assim, a estatstica F, significante a 5%, nas duas regresses, se deve ao fato da utilizao da varivel Pib Brasil Per Capita, que foi a nica varivel explicativa no modelo, significante estatisticamente, capaz de explicar as variaes da varivel dependente PIB Privado. Por ltimo foi rodado o teste no paramtrico, utilizado devido ao tamanho da amostra, denominado de Teste de Hotelling, cujo clculo baseado no quadrado da estatstica-t. O pvalue (probabilidade do teste) calculado pela estatstica-F resultante da transformao de T (quadrado da estatstica-t). Os resultados desse deste encontram-se na Tabela 4, confirmando os testes anteriores. Tabela 4. Teste de Hotelling. Relao entre ICMS-FUNDAP E PIB PRIVADO
Resultados Mdia Varincia Amostra T2 (Hotteling) Estatstica-F Graus de Liberdade P-value ICMS-FUNDAP 5.5787 0.0473 11 2808.0835 2808.0835 1, 20 0.9107 PIB PRIVADO 9.3598 0.0087 11 -

Fonte: os autores 7CONSIDERAES FINAIS Esse trabalho estudou a relao entre os gastos sociais, dentre eles, o Incentivo FUNDAP e o desenvolvimento econmico do Estado do Esprito Santo. O trabalho utilizou banco de dados prprio, formado a partir de informaes obtidas na Secretaria do Tesouro Nacional, Instituto Jones Santos Neves e Secretaria de Fazenda do Estado do Esprito Santo SEFAZ-ES. O perodo abordado foi de 1995 a 2005, tendo como framework a abordagem de grupos de interesse e aes coletivas de Mancur Olson (1973). Ressalta-se que esse trabalho de natureza exploratria, pois existem dificuldades em se obter informaes para perodos mais longos. Entretanto, mesmo sendo uma das limitaes desse trabalho, os dados trabalhados correspondem totalidade dos dados disponveis (populao). As 12

informaes aqui trabalhadas foram retiradas de relatrios governamentais. Alm disso, as observaes trabalhadas no fazem parte de um banco de dados sistematizado, com disponibilidade de sries. Portanto, o tamanho da amostra (na realidade a populao) est relacionado com a dificuldade de se obter os dados. Esse fato ajuda a explicar porque difcil mensurar e verificar o impacto de aes governamentais e do ambiente legal no desenvolvimento econmico. Em funo dessa limitao foram utilizados os testes de normalidade de Jarque-Bera e de heteroscedasticidade de White, cujos resultados demonstraram que esses pressupostos no foram violados. Mesmo com a limitao relacionada com o nmero de observaes deve-se levar em considerao a importncia e a originalidade do tema para a economia nacional e local. Deve-se levar em considerao tambm os custos advindos do Sistema Fundap, que influencia na renda pblica agregada nacional e no desenvolvimento econmico e na receita corrente lquida, na qual est inserido o ICMS arrecadado via Sistema FUNDAP. Com isso, acaba por influenciar os investimentos em educao e na sade, que tem percentuais definidos na Constituio Federal de 1988 em funo da base da receita corrente lquida, mas que acabam como concorrentes dentro do oramento governamental. Alm disso, o que se demonstra aqui pode estar presente em outros Estados da Federao. No desenvolvimento desse trabalho foi possvel mostrar que h uma passagem de um incentivo fiscal para um incentivo financeiro. Assim, com a importao por portos do Esprito Santo, destacado o valor normal do ICMS, que de 12% e dentro do prazo legal a empresa quita esse valor, fechando o ciclo fiscal. At a no existe renncia fiscal. Entretanto, ao fechar o ciclo fiscal, d-se incio ao ciclo financeiro, onde as empresas fundapeanas recuperam 8% do imposto pago atravs de financiamento junto ao BANDES. Esse financiamento se encerra com o pagamento em leilo pela empresa, valor esse cujo lance mnimo de 15% do valor financiado. Como existem objetivos compartilhados entre as empresas fundapeanas, dificilmente o leilo ultrapassa esse valor mnimo. Quanto aos resultados encontrados, eles demonstram que no existe relao entre o FUNDAP e o desenvolvimento econmico do Estado do Esprito Santo, ou se existe ela marginal (p-value perto do nvel de significncia () de 10%). Assim, nos moldes atuais, alm de no gerar benefcios econmicos e sociais para a prpria sociedade local, ele ainda reduz a receita pblica agregada nacional, uma vez que esse incentivo fiscal e financeiro um incentivo importao de outros Estados pelos Portos do Estado do Esprito Santo. Portanto, produtos que entrariam pagando o ICMS normal nos outros Estados brasileiros, so atrados para o Estado do Esprito Santo, o que causa reduo da receita pblica agregada nacional. Causam tambm prejuzos s empresas nacionais e locais, principalmente micro e pequenas empresas, que recolhem aos cofres pblicos a carga normal de impostos, enquanto que as importadoras, geralmente grandes empresas, pagam uma carga de impostos reduzida, beneficiada pela renuncia fiscal do Estado do Esprito Santo. Deste modo, somente so beneficiados algumas empresas e projetos polticos pessoais, criando barreiras entrada de novas tecnologias, reduzindo a capacidade de alocao de recursos da sociedade como um todo, cujo resultado a reduo da taxa de crescimento econmico. Alm disso, existem evidncias de que a sociedade do Estado prejudicada com a renncia fiscal, pois a ela, sociedade, dada restries ao seu bem estar. H reduo de investimentos para atendimento das necessidades bsicas da populao, como sade, educao, habitao e segurana, entre outras, alm de estar abrindo mo do equilbrio fiscal, e de estar 13

gerando instabilidade econmica em longo prazo, o que aumenta a probabilidade da no definio de polticas explcitas e nem prioridades setoriais. Portanto, alerta-se para a necessidade de mudanas, a princpio, nos moldes atuais do FUNDAP, de modo que o mesmo possa funcionar como um sistema eficaz de gerao de recursos, assim como importante instrumento de poltica, mesmo porque ele est desalinhado com a Constituio Federal e com a Lei Complementar n. 24, de 1975. 8REFERNCIAS APLIN, John C.; HEGARTY, W. Harvey. Political influence: strategies employed by organizations to impact legislation in business and economies atters. Academy of Management Journal, v. 23, n.3, p. 438-450, 1980. BACHUR, Joo Paulo. Federalismo fiscal, atribuies fiscais constitucionais, e equalizao regional: EUA, Alemanha e Brasil em perspectiva comparada. Braslia: Revista do Servio Pblico, v. 56, n. 4, Out/dez 2005. DULCI, Otvio Soares. Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relaes federativas no Brasil. Minas Gerais: Revista de Sociologia e Poltica, n. 18, p. 95-107, jun. 2002. LEMGRUBER, Andra. A Competio tributria em economias federativas: aspectos tericos, constataes empricas e uma anlise do caso brasileiro. Braslia: UNB, 1999. Dissertao.(Mestrado em Economia) Universidade de Braslia. FUNDAP - FUNDO PARA O DESENVOLVIMENTO DAS ATIVIDADES PORTURIAS. Manual Operacional. Vitria: Banco de Desenvolvimento do Estado do Esprito Santo, agosto de 2006. IPES - INSTITUTO DE APOIO PESQUISA E AO DESENVOLVIMENTO JONES DOS SANTOS NEVES Secretaria de Estado de Economia e Planejamento. Governo do Estado do Esprito Santo. Estatstica do comrcio exterior 2004: portos do Esprito Santo. Disponvel em: <http://www.ipes.es.gov.br>. Acesso em: 20 fev. 2007. IZAQUIRRA, Mnica. Proposta tributria foca no ICMS unificado. So Paulo: Jornal Valor Online. Disponvel em: <http://www.valoronline.com.br/>. Acesso em: 13 abril 2008. MELO, Marcus Andr de; AZEVEDO, Sergio de. O processo decisrio da reforma tributria e da previdncia social: perodo 1994 a 1998. Braslia, Cadernos ENAP, n. 15, 1998. OLSON, Mancur. Government and productivity stagflation and the political economy of the decline in productivity. American Economic Review, v. 72, p. 143-148, May, 1982. OLSON JNIOR, Mancur. The principle of "fiscal equivalence": the division of responsibilities among different levels of government. American Economic Review, v. 59, n. 2, p. 479-487, May, 1969. PIANCASTELLI, Marcelo; PEROBELLI, Fernando. ICMS: evoluo recente e guerra fiscal. Braslia: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA, 1996. PINDYCK, Robert S.; RUBINFELD, Daniel L. Econometria: modelos e previses. So Paulo: Makron Books, 2004. STN - SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL (Ministrio da Fazenda). Comunicado. Braslia: Ministrio da Fazenda, 5 jun. 2001. 14

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