Med Mejora Gest Oper de Las Ent Pub

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MEDIDAS PARA MEJORAR LA GESTIN OPERATIVA DE LAS ENTIDADES PBLICAS: CMO PASAR DE UN MARCO NORMATIVO RGIDO DE CUMPLIMIENTO FLEXIBLE A UN MARCO FLEXIBLE DE CUMPLIMIENTO OBLIGATORIO?
Mara Ins Celle Neride Sotomarino Mayen Ugarte
Governa Estudios Av. Juan de Aliaga 253, Magdalena del Mar. Lima. Per Telfono: +51 1 264 5353 www.governa.com.pe Consorcio de Investigacin Econmica y Social Antero Aspllaga 584, San Isidro. Lima. Per. Telfono: +51 1 421 2278 www.cies.org.pe
Responsable: Micaela Pesantes Villa Edicin: Lima, marzo del 2011 Correccin de estilo: Jorge Cornejo Calle Diagramacin: Carmen Inga Colonia Arte de cartula: Daniela Cabrerizo Rey de Castro Impreso por Ediciones Nova Print SAC
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per No. 2011-04175 ISBN 978-9972-804-98-4
El Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) est conformado por 48 instituciones de investigacin o docencia y cuenta con el auspicio de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) y otras fuentes de cooperacin. El proyecto Elecciones Per 2011: centrando el debate electoral es una iniciativa del CIES y cuenta con el apoyo de las siguientes instituciones: Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA, por sus siglas en ingls), Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en ingls), Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (Cosude), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM), Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, por sus siglas en ingls), Cooperacin Belga al Desarrollo, Corporacin Andina de Fomento (CAF), Democracia Activa Per (AED, por sus siglas en ingls), Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA, por sus siglas en ingls), Fundacin Nacional para la Democracia (NED, por sus siglas en ingls), Grupo Temtico Sectorial Verde, Instituto Demcrata Nacional (NDI, por sus siglas en ingls), Mesa de Gnero de la Cooperacin Internacional (MESAGEN), Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en ingls), Overseas Development Institute (ODI) y Programa Gobernabilidad e Inclusin GIZ. El CIES y Governa Estudios no comparten necesariamente las opiniones vertidas en la presente publicacin, que son responsabilidad exclusiva de las autoras.
contenido
Presentacin abstract resumen ejecutivo 1. Enfoque, alcances y limitaciones de la propuesta 2. Contexto 3. Estado de la cuestin 4. Lecciones de la experiencia internacional: modelos de gestin pblica en otros pases 4.1 El enfoque por resultados y la evaluacin del desempeo 4.2 Diseo e implementacin de sistemas de planificacin, monitoreo y evaluacin 4.3 La conformacin de asociaciones 4.4 Servicio civil 4.5 Valorizacin del ciudadano, involucrarlo en las decisiones y en la rendicin de cuentas 4.6 Integracin horizontal 4.7 Uso de tecnologa para la gestin 4.8 Liderazgo indiscutible 4.9 La construccin de institucionalidad 5. La propuesta 5.1 Objetivo 5.2 Medidas 6. Marco terico: cmo enfrentar la poltica de reforma de la gestin operativa de la administracin pblica
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MEDIDAS PARA MEJORAR LA GESTIN OPERATIVA DE LAS ENTIDADES PBLICAS
7. Hoja de ruta 8. Ganadores y perdedores de la reforma 9. Arreglos institucionales para la implementacin recomendaciones de Poltica referencias anexos Anexo I. Resumen de avances en el cumplimiento de la hoja de ruta desarrollada por la PCM Anexo II. Resumen de experiencias internacionales. Anexo III. Procesos del ciclo de gasto
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MARA INS CELLE, NERIDE SOTOMARINO y MAyEN UGARTE
presentacin
El presente documento, elaborado por Mara Ins Celle, Neride Sotomarino y Mayen Ugarte, es uno de los quince producidos en el marco del Proyecto Elecciones Per 2011: centrando el debate electoral, iniciativa del Consocio de Investigacin Econmica y Social (CIES), en alianza con otras instituciones. El fin del mencionado proyecto es fortalecer la gobernabilidad democrtica, consolidando el rol de los partidos polticos como actores fundamentales en el contexto de un sistema representativo democrtico; reconocidos como espacios de expresin, representacin y procesamiento de las demandas de los ciudadanos, proponiendo programas de gobierno. El objetivo general es concentrar el debate electoral en temas programticos y elevar su nivel, con el fin de que cada partido pueda expresar sus tesis, anlisis y propuestas. Los quince temas clave que han sido promovidos en el marco de este proyecto son: Gestin pblica Corrupcin y gobernabilidad Seguridad y narcotrfico Poltica tributaria Poltica impositiva a los minerales y el petrleo Desarrollo regional Desarrollo rural Recursos naturales Gestin de conflictos sociales Interculturalidad Cambio climtico Polticas sociales y pobreza Educacin Ciencia, tecnologa e innovacin Gnero
Cada texto examina las distintas opciones de poltica disponibles de acuerdo a la temtica tocada. Dentro de las distintas alternativas, se exploran los costos y beneficios, los obstculos para su implementacin y la estrategia para superar estas barreras. Finalmente, se especifica una hoja de ruta a cien das, a un ao y a cinco aos. Asimismo, el proyecto enfatiza la incidencia de estos documentos en las polticas pblicas desarrollando una secuencia de tres tipos de actividades: reuniones con los equipos de plan de gobierno de los partidos polticos; seminarios en los departamentos de Arequipa, Ayacucho, Cusco, La Libertad, Lambayeque, Lima, Loreto y Piura; y, finalmente, una campaa de difusin masiva en los medios de comunicacin.
Ms all del debate electoral, se busca promover consenso sobre polticas de Estado en nuestro pas y aportar al diseo de programas en el prximo gobierno. Creemos que la presente publicacin nos permitir avanzar colectivamente hacia el logro de ambos objetivos. Aprovechamos la oportunidad para agradecer a las instituciones aliadas del CIES en esta iniciativa: Jurado Nacional de Elecciones, Acuerdo Nacional, Ciudadanos al Da, Consejo de la Prensa Peruana, Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per, IDEA Internacional, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, y Transparencia. Finalmente, deseamos reconocer el valioso aporte de las diferentes instituciones que han hecho posible la ejecucin del proyecto. Estas son: Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA, por sus siglas en ingls), Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid, por sus siglas en ingls), Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (Aecid), Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (Cosude), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM), Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, por sus siglas en ingls), Cooperacin Belga al Desarrollo, Corporacin Andina de Fomento (CAF), Democracia Activa Per (AED, por sus siglas en ingls), Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA, por sus siglas en ingls), Fundacin Nacional para la Democracia (NED, por sus siglas en ingls), Grupo Temtico Sectorial Verde, Instituto Demcrata Nacional (NDI, por sus siglas en ingls), Mesa de Gnero de la Cooperacin Internacional (Mesagen), Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en ingls), Overseas Development Institute (ODI) y el Programa Gobernabilidad e Inclusin GIZ. Lima, marzo del 2011
Javier Portocarrero Maisch Director Ejecutivo CIES
Xavier Gordillo Director Adjunto CIES
abstract
La capacidad de gestin operativa de las organizaciones de la administracin est en la base de muchas de las limitaciones que, en el Per, tienen tanto los gobernantes como los gestores para realizar sus tareas. A pesar de que se ha dado algunas iniciativas en este sentido, como el Presupuesto por Resultados (PpR) o la recin iniciada reforma del servicio civil, el Estado no ha podido generar una respuesta sistmica e integral para resolver este problema. En ese contexto se enmarca la poltica propuesta, cuyo objetivo es promover la modernizacin de los instrumentos y sistemas de gestin administrativa relacionados con el ciclo de gasto, para apoyar efectivamente los procesos sustantivos de decisin de la administracin pblica y contribuir a la mejora de la eficiencia, la eficacia y la efectividad del gasto pblico. Esta propuesta tiene un enfoque centrado en la atencin al ciudadano y en la generacin de un Estado ms democrtico. La propuesta de poltica se basa en cinco medidas principales; la primera consiste en potenciar el proceso de planificacin operativa como vnculo entre la planificacin estratgica y la ejecucin del gasto pblico; la segunda implica potenciar la evaluacin de desempeo institucional; la tercera conceptualiza el ciclo de gasto como eje conductor de la gestin operativa; la cuarta consiste en el desarrollo de modelos de gestin que faciliten la asociatividad pblico-privada; por ltimo, la quinta trata de la introduccin masiva y estandarizada de TIC en la gestin de servicios. Esta poltica requiere de respaldo poltico y liderazgo para ser implementada.
resuMen ejecutivo
En las dcadas de 1980 y 1990, varios pases iniciaron cambios en sus modelos o prcticas de gestin, con el objetivo de atender de mejor manera las demandas de los ciudadanos. Junto a ellos, el Estado peruano inici, a principios de la dcada de 1990, reformas econmicas como la desregulacin del sector financiero y reformas administrativas tendientes a reducir el tamao del aparato estatal y dotarlo de eficacia y eficiencia. As, se impuls la creacin de agencias y de las llamadas islas de eficiencia dentro de cada ministerio, se reform el sistema de presupuesto pblico y se cre el sistema de inversin pblica, que constituyeron los principales medios de control de los recursos del Estado. Adems, en la ltima dcada, se iniciaron tres importantes esfuerzos de reformas administrativas. La primera es la modernizacin de la gestin pblica, que concentr sus esfuerzos en dar soporte al proceso de descentralizacin y en la simplificacin administrativa, teniendo como perspectiva la mejora en la atencin al ciudadano. La segunda es el presupuesto por resultados (PpR) o gestin por resultados, cuya implementacin supone una drstica modificacin en la gestin de cada entidad pues requiere un manejo integral de los recursos disponibles; y la tercera es el inicio de la reforma del servicio civil, orientada a dotar al Estado de servidores pblicos innovadores, proactivos y menos burocrticos; esta reforma resulta crucial para garantizar el cumplimiento de tareas del Estado, como lo demuestra la experiencia internacional (Brasil y Chile, entre otros). A pesar de estos avances, el Estado peruano no ha logrado determinar un hilo conductor de estas iniciativas ni iniciar una reforma integral de gestin a nivel operacional que permita afrontar la debilidad estructural del aparato estatal y la falta de organizacin sistmica tanto en lo estratgico como en lo operacional. Esta situacin se agrava al considerar el proceso de descentralizacin en marcha, que demanda un nivel mayor de coordinacin dentro de una estructura jerrquica distinta, y que involucra a nuevos actores polticos decisorios en un nuevo esquema de distribucin de los ingresos. Por todo ello, es preciso asumir que las reformas de la gestin operativa del Estado implican un alto grado de complejidad en su implementacin y, por lo mismo, requieren procesos de mediano y largo plazo que exceden los perodos de gobierno y que, adems, se darn de manera incremental en el tiempo. En este panorama, la propuesta de poltica pblica aborda exclusivamente el problema de la capacidad de gestin operativa de las organizaciones de la administracin pblica ya que ella est en la base de muchas de las limitaciones que tienen tanto los gobernantes como los gestores para realizar sus funciones. As, se debe entender la gestin pblica como el conjunto de medios, acciones y decisiones que permiten concretar hacer realidad las polticas pblicas. La propuesta se enriquece de la experiencia internacional y se enmarca dentro de las nuevas tendencias sobre gestin pblica, como la llamada nueva gestin pblica (herramientas de gestin privada aplicables al sector pblico) y la teora de problemas de agencia en la gestin (costos de coordinacin, diversidad de objetivos, asimetras de informacin, etc.). Esta propuesta se ha planteado desde un enfoque en el que el cambio de modelo de gestin apunte a construir un Estado ms democrtico, y que se condice con la tendencia internacional de integrar los servicios en torno al ciudadano y no a la burocracia. El objetivo general de la poltica propuesta es promover la modernizacin de los instrumentos y sistemas de gestin administrativa relacionados con el ciclo de gasto, para apoyar efectivamente los procesos sustantivos de decisin de la administracin pblica, y contribuir a la mejora de la eficiencia, la eficacia y la efectividad del gasto pblico. Entre los principales problemas por afrontar est la falta de una visin sistmica de la gestin pblica que
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permita operar las tareas del Estado. Esto es perceptible cuando se verifica que cada sistema administrativo funciona como un compartimento estanco e inconexo de los dems, generando trabas a los dems. Adems, estos sistemas administrativos son inflexibles y rgidos, son reglas de operacin orientadas al control normativo pero que no reconocen la heterogeneidad del aparato estatal y generan incentivos para el cumplimiento de procedimientos totalmente desligados de los resultados. Especialmente los sistemas de presupuesto y control ejercen un poder coercitivo que define lmites y motivaciones segn las necesidades de cada sistema. Por otro lado, el Estado opera principalmente a travs de un conjunto de sistemas administrativos de soporte que conforman el ciclo de gasto y que constituyen una problemtica en el sentido de que, tal como estn planteados, suponen que la ejecucin de las operaciones tiene una duracin de por lo menos tres aos (desde la planificacin, el desarrollo de los perfiles de inversin y la ejecucin a travs de las compras), lapso de tiempo que no permite a los actores polticos generar confianza ciudadana sino que ms bien debilita el sistema poltico. Esta propuesta de poltica entiende el ciclo de gasto como eje conductor de la gestin pblica operativa, concebida desde una visin integral de sistemas administrativos interconexos basada en una estructura de incentivos ligada a responsabilidades y resultados. Para ello, se requiere que los entes rectores se involucren y participen de una revisin sistmica de los conceptos, normas, procesos y tiempos establecidos en sus procedimientos, desde una perspectiva global. Otro problema asociado al ciclo de gasto es que a pesar de que el sistema de presupuesto es un sistema de soporte operativo, la realidad demuestra que es a travs de l que se realizan las priorizaciones de polticas; este sistema trata de cubrir el vaco de la ausencia de un sistema de planificacin operativa, monitoreo y evaluacin que enlace la asignacin de recursos con la planificacin estratgica. La experiencia internacional muestra que es necesario contar con sistemas de planificacin, monitoreo
y evaluacin que permitan transparentar y mejorar la efectividad del gasto. En cuanto a la planificacin, se propone potenciar el proceso de planificacin operativa como vnculo entre la planificacin estratgica y la ejecucin del gasto pblico, a travs de la revisin del marco normativo sobre planificacin, que vaya ms all de la planificacin estratgica, de modo que se asigne un responsable claro de la conduccin. Para hacer responsables a las entidades pblicas de sus prioridades polticas, su misin y sus objetivos estratgicos, se propone potenciar la evaluacin de desempeo institucional. Para ello, se propone desarrollar un programa piloto que abarque al menos una entidad de cada tipo del Poder Ejecutivo. Por otro lado, se propone el desarrollo de modelos de gestin que faciliten la asociatividad pblicoprivada; por razones de eficiencia y eficacia, y por la necesidad de evitar el incremento del gasto corriente pblico. Este modelo ha funcionado en otros pases cuando todos los involucrados comparten responsabilidades y tienen objetivos comunes relacionados con la satisfaccin de los ciudadanos. Esta forma de gestin requiere de una visin de futuro que encamine las acciones de las entidades, tener ciclos de gasto que vayan ms all del ao fiscal; es decir, pensar estratgicamente para que la administracin pblica se distancie del clsico modelo in house. Por ltimo, se propone la introduccin masiva y estandarizada de TIC en la gestin de servicios. Aunque no es un proceso fcil de implementar, en la experiencia internacional, las TIC han permitido normalizar la forma en la que los actores realizan sus labores y, por otro lado, generar relaciones distintas con los ciudadanos (gobierno electrnico). Una de las propuestas especficas es identificar aquellos sistemas de informacin que dan soporte a la gestin operativa de los servicios descentralizados. Uno de los principales problemas que esta poltica propone resolver es la falta de claridad en el liderazgo de las iniciativas de reforma o modernizacin del aparato estatal. Aunque la Secretaria de Gestin Pblica de la PCM es el responsable tcnico, este rgano no cuenta con los recursos polticos y competencias necesarias para llevar a cabo el proceso.
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La experiencia internacional sugiere que cuando la institucionalidad burocrtica es dbil, debe existir no solo liderazgo poltico sino tambin burocrtico, para que se genere una situacin de demanda que evite que se diluya el inters poltico por la reforma. En el Per, la reforma debe tener como lder poltico al Presidente de la Repblica, pues se requiere un liderazgo continuo y claro, coordinacin intersectorial y compromiso poltico. Por otro lado, la experiencia comparada muestra que para generar arreglos institucionales de cara a la creacin de nuevas tareas, generalmente se crean equipos
ad hoc cuya tarea es modelar las nuevas responsabilidades y acelerar los procesos de maduracin. Por ello, se proponen dos alternativas de arreglos institucionales; la primera es la creacin de una Misin Ejecutiva para la reforma de la gestin pblica operativa, dependiente del Presidente de la Repblica y conformada por los entes rectores de los sistemas administrativos. La segunda es asignar la responsabilidad de la reforma al Ministerio de Economa y Finanzas, puesto que la mayora de actores institucionales pertenecen a este, pero buscando una alianza estratgica con la Contralora General de la Repblica. En este caso, tambin se creara un equipo ad hoc responsable del proceso.
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1. enfoque, alcances y liMitaciones de la propuesta

La propuesta de poltica pblica que se presenta aborda exclusivamente el problema de la capacidad de gestin operativa de las organizaciones de la administracin pblica. La seleccin de este tema se realiz considerando que, pese a que existe un amplsimo campo de accin y propuesta para mejorar la gestin pblica, en trminos prcticos, la capacidad operativa est en la base de muchas de las limitaciones que enfrentan los gobernantes y gestores pblicos para llevar a cabo sus tareas. Nuestra propuesta deber entenderse como una poltica pblica circunscrita a mejorar la capacidad operativa, en el mbito de la ejecucin de los recursos de las entidades del Estado. No pretende abordar todos los aspectos de la gestin pblica, y menos aun establecer una receta o determinar en detalle el curso de accin de cada entidad en la implementacin de sus tareas. Partimos, entonces, de entender que la gestin de las organizaciones la gestin pblica est al servicio de y es un instrumento para el logro de resultados en la implementacin de las polticas pblicas. Como bien seala Guy Peters (2002), un tipo de reformas es el que se refiere al cambio de los procesos a travs de los cuales los gobiernos toman sus decisiones. Particularmente, esas reformas se concentraron en cambiar los medios a travs de los cuales se asignan los recursos dentro del sector pblico y la forma en que se toman las decisiones en ese mbito. Estos cambios no slo implicaron dotar de mayor poder a los niveles ms bajos de la administracin, [] sino tambin implicaron lo que se puede denominar una reingeniera de los procesos. La reforma de los procesos fue ms frecuente a nivel de los gobiernos locales, que tienen una serie de resultados ms tangibles que entregar; pero tambin se dio a nivel de los gobiernos centrales (Peters 2002: 2). La gestin pblica debe ser entendida como el conjunto de medios, acciones y decisiones (agencias gubernamentales, funcionarios pblicos, sistemas funcionales y administrativos, normas), que permiten transitar del qu hacer (poltica pblica) al cmo hacerlo realidad (gestin pblica). Dentro de este ltimo aspecto, cabe resaltar que existen incluso dos lneas claras de accin: por un lado, est el trabajo de implementar (disear en detalle, organizar, evaluar, etc.) el objeto definido por la poltica pblica; y, por otro, est la propia gestin de las organizaciones y de sus recursos para hacerlo posible. La propuesta busca incidir principalmente en la ltima (back office de las organizaciones).
Polticas pblicas Gestin de las polticas (mbito sustantivo)
mbito estratgico de las decisiones de operacin mbito de supervisin y control
Operacin de las organizaciones responsables de implementar las polticas (mbito operativo)

procesos administrativos de asignacin y control de los recursos.
La gestin pblica se constituye en un proceso de mejoramiento continuo, es decir que sus limitaciones no suelen superarse con un solo esfuerzo sino que requieren de esfuerzo constante. Ello no se logra con solo una reforma, sino a travs de la suma de xitos de iniciativas y reformas concretas. En suma, abordar la reforma de la gestin operativa de la administracin pblica debe necesariamente hacerse reconociendo que, casi por definicin, ser una reforma incremental. La reforma de la gestin pblica operativa implica un alto grado de complejidad y, por lo tanto, es un proceso de mediano y largo plazo, es decir, tomar ms tiempo que el que tiene un gobierno. No obstante, es necesario iniciarlo y darle impulso poltico para ponerla en la agenda de prioridades con el propsito de que cobre un dinamismo propio y crear una estrategia
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para institucionalizar esta reforma como un proceso del Estado peruano ms all de los gobiernos. La propuesta tambin enfrenta algunas restricciones, principalmente por la falta de diagnsticos previos detallados sobre la materia y data que permita desarrollar con mayor profundidad las medidas sugeridas, as como realizar anlisis cuantitativos de costobeneficio. El texto desarrolla, en primer lugar, el contexto general en el que se producen los cambios en la comprensin de los roles del Estado y, por consiguiente, las tareas que se espera que cumpla la administracin pblica. Se realiza un brevsimo paso por las principales corrientes que han marcado los esfuerzos de reforma administrativa, para luego entrar en mayor profundidad al
estado de la situacin de la capacidad de gestin de las organizaciones pblicas en el Per y las razones que explicaran sus problemas en esta materia. Posteriormente, con el objeto de identificar las lecciones que nos puede dar la experiencia de reforma administrativa en otros pases, se presenta una referencia somera a los elementos que dichos procesos han abordado. El detalle de estas experiencias se incluye en un anexo. A continuacin, se presenta la propuesta de poltica pblica y las medidas, que son sometidas a anlisis de viabilidad tcnica y poltica utilizando el marco terico de anlisis propuesto por Grindle y Thomas (1991), con base en el cual se detalla los ganadores y perdedores de la implementacin de la propuesta.
2. contexto
La crisis del Estado de bienestar, caracterizado por polticas dirigidas a la creacin de empleo que asegurara la generacin de ingresos, y el desarrollo de polticas de proteccin social con amplia cobertura en trminos de riesgos y de poblacin (Medina Giopp 2005: 43), dio lugar, en algunos pases que forman parte de la OCDE, al planteamiento y adopcin de lo que hoy se conoce como la Nueva Gestin Pblica. Este nuevo paradigma, que fue adoptado tambin por otros pases, pone nfasis en el uso de tcnicas privadas de administracin en la gestin pblica, tales como la gestin por resultados, la mayor responsabilidad de los gestores y mayor flexibilidad desde el punto de vista institucional. Este nuevo estilo de gestin implica el desarrollo de sistemas de indicadores y de informacin orientados a medir el avance en el logro de objetivos, resultados e impactos; una mayor participacin de los ciudadanos en la formulacin y fiscalizacin de polticas, programas y proyectos y, por lo tanto, menor control jerrquico y mayor rendicin de cuentas; la externalizacin de servicios provistos por el Estado; la entrega de bonos que premien la productividad de los empleados pblicos, entre otros. El avance en la adopcin y la forma en que se ha implementado han sido diferentes entre pases. Sin embargo, como bien seala Fleury, en 1996 Mintzberg critic este modelo por considerar que la relacin entre gobierno y ciudadano es tan distinta de la relacin entre empresa y cliente que la reduccin de la primera a la segunda involucrara quitar legitimidad a la autoridad pblica y desconocer los derechos ciudadanos que transcienden al consumo (Fleury 2000: 13-4). A partir de all, muchos estudiosos de los procesos de reforma coincidieron en reconocer la importancia que los factores culturales e institucionales adquieren cuando se moldea un nuevo paradigma de gestin, ya que la definicin e implementacin de modelos operacionales no es ajena a los valores de quienes los definen. Esta visin de la gestin como algo no neutral dio origen a una nueva corriente que aun reconociendo la crisis del Estado actual, pone nfasis en la transformacin poltica y tecnolgica del entorno e intenta pensar la transformacin a partir de la necesidad de democratizar el Estado (Fleury 2000). A partir de esa visin surgen los diferentes esfuerzos que se ha hecho en muchos pases por introducir la participacin ciudadana en las decisiones, la gestin y la rendicin de cuentas de las administraciones pblicas. Las corrientes de reforma administrativa se vieron fuertemente influenciadas por la introduccin de la
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teora de los problemas de la agencia en la gestin de lo pblico. Este enfoque ha permitido hacer explcitos los problemas de coordinacin, diversidad de objetivos, asimetras de informacin, etc., que estn presentes en las organizaciones sean estas pblicas o privadas, que se intensifican en el caso del sector pblico por las caractersticas propias del Estado, como son el que en el proceso de asignacin de recursos el mercado es sustituido por el proceso poltico, la rotacin de principales, la falta de experiencia especfica del principal en la medida en que su eleccin (nombramiento o designacin) debe responder a decisiones polticas, etc. Este reconocimiento de las diferencias, identificado con la teora de las fallas de la oferta burocrtica, tambin llamadas fallas de gobierno
por contraposicin a las fallas de mercado, influy notablemente en los pases desarrollados, llevndolos a plantear las reformas contractualistas (por ejemplo, convenios de gestin, cartas ciudadanas, compra de servicios entre entidades pblicas), que luego se extendieron hacia las corrientes reformadoras de otros pases, incluso el Per1. En el Per, despus de un avance rpido y profundo en reformas estructurales ms bien ligadas al sector privado, como aquellas relacionadas con el sistema financiero, el mercado laboral y la privatizacin y regulacin de las empresas proveedoras de servicios pblicos, se inici de manera lenta, y no sistemtica ni sistmica, la reforma y modernizacin del Estado.
3. estado de la cuestin
El Estado peruano no ha sido ajeno a los cambios de paradigmas en la gestin que revelan las corrientes internacionales previamente reseadas. Contamos con un aparato administrativo que se consolid en el marco del llamado Estado de bienestar, supuestamente bajo el modelo propuesto por Weber. En la dcada de 1990, junto con las reformas econmicas, tambin se impuls la creacin de agencias y de las llamadas islas de eficiencia dentro de la mayora de los ministerios. En ambos casos, las medidas respondieron a la separacin de las funciones ejecutivas y de las de poltica, que propugnaba la nueva gerencia pblica. Otra de las medidas adoptadas en ese perodo fue la reforma transversal del sistema de presupuesto pblico, y, poco despus, la creacin del sistema de inversin pblica. Hacia el final de la dcada de 1990, tambin se lanz un programa de modernizacin de la administracin pblica al amparo de facultades delegadas por el Congreso. Sin embargo, el programa no pudo implementar reformas porque elementos cruciales de esta, como la reforma de la carrera pblica, estaban bloqueados por los altos costos fiscales que podan representar, as como por la falta de apoyo poltico. Como consecuencia de no haber desarrollado polticas de mejora de la gestin pblica, con excepcin de las asociadas al gasto (presupuesto e inversin pblica), sumado a la proliferacin de organismos, programas y proyectos con diversos pero importantes grados de autonoma poltica y administrativa, pero sin que existiera ms criterio que la necesidad de resolver temporalmente algn problema, se gener un gran desorden administrativo y funcional, cuyo nico punto de control fueron los sistemas de presupuesto y inversin2. Esta situacin termin por debilitar a las entidades pblicas y reducir el sentido de propsito de su gestin. Aunado a ello, la alta rotacin de personal jug en contra de la capacidad de gestin que se haba recuperado en algunas entidades a travs de las islas de eficiencia, lo que termin por darnos uno de los sistemas de recursos humanos ms dbiles de Amrica Latina (Iacoviello 2005).
1/ Para un mayor desarrollo sobre la teora de las fallas de gobierno, vase Weimer y Vining (1999). 2/ Como ejemplos, se puede sealar que en la dcada de 1990 era comn encontrar unidades de administracin con capacidad de generar pagos en las reas de lnea que no eran registrados por la administracin regular de la entidad; prcticamente todos los organismos pblicos gozaban del mismo nivel de autonoma econmica, tcnica, financiera y presupuestal que realmente dependa de su acceso al poder de decisin y no de la naturaleza de sus tareas; que negociaban directamente con el Ministerio de Economa y Finanzas sus presupuestos, sin la participacin del titular del sector, responsable poltico de estos.
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Al inicio de este perodo de gobierno, se cre la Comisin Presidencial de Reforma del Estado (Copre) y el propio Presidente de la Repblica, en marzo del 2006, anunci tres ejes de reforma para alcanzar el objetivo de acercar el Estado a los ciudadanos: atencin al ciudadano (o simplificacin administrativa), funcionamiento del Estado (o sistemas de gestin) y estructura del Estado. En el 2007, se realiz un taller con la presencia de dos de los tres ministros que conformaban la Copre, para desarrollar las acciones prioritarias de cada uno de esos ejes3. Las medidas asociadas a cada eje se resumen en el anexo I, junto con un comentario sobre el grado de avance que han tenido. Lo que este anlisis evidencia es que no existe un hilo conductor de las medidas que se ha tomado, pues no es posible determinar una real estrategia que haya soportado a las entidades responsables de llevar adelante las medidas identificadas. Sin embargo, sera injusto desconocer que, en comparacin con la situacin en que se encontraba la administracin pblica al inicio de la dcada de 1990, es evidente que hay importantes avances: se ha ordenado la gestin del gasto pblico mediante la creacin de reglas que buscaron racionalizar la relacin gasto de inversin gasto corriente, se ha reducido el nmero de entidades pblicas y se ha ordenado al menos formalmente la asignacin de los grados de autonoma de las entidades del Poder Ejecutivo, entre otras medidas dadas a lo largo de las dos ltimas dcadas. Entre los avances ms recientes relacionados con la materia de este documento, cabe resaltar tres esfuerzos: Modernizacin de la gestin pblica: la modernizacin del Estado pretende impulsar un Estado democrtico, descentralizado y al servicio del ciudadano; que promueva el desarrollo integral y armnico del pas. Al tratarse de un proceso permanente, la modernizacin de la gestin pblica ha sido conceptualizada como un sistema administrativo independiente y transversal a los
dems. As, si bien es cierto que se encontraban pendientes de regulacin y reglamentacin especfica las materias y procedimientos del sistema, se debe reconocer que los esfuerzos fueron concentrados en soportar el proceso de descentralizacin iniciado, as como procurar la simplificacin administrativa para un mejor funcionamiento y organizacin del Estado. A partir de agosto del 2010, se cuenta con una estrategia de modernizacin del Estado, la cual establece como prioridad la transicin gradual, ordenada y controlada de un modelo de gestin por funciones (centrada en el cmo se hace: tareas) a un modelo de gestin por procesos4 (centrada en el qu y para quin se produce: resultados), lo cual derivar, en el mediano plazo, en el diseo e implementacin del Sistema Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica. Por otro lado, la simplificacin administrativa forma parte de un proceso mayor referido a la modernizacin de la gestin pblica, en donde se ha avanzado en la aplicacin del silencio administrativo, en la simplificacin de trmites de los textos nicos de procedimientos administrativos (TUPA) y de licencias de funcionamiento de las municipalidades, as como en el desarrollo de ventanillas nicas de atencin virtual a los ciudadanos. Asimismo, la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros recientemente ha formulado la Poltica Nacional de Simplificacin Administrativa y su respectivo plan de implementacin 2010-2014. La gestin por resultados: uno de los esfuerzos ms importantes que se est haciendo en este momento es la implementacin del Presupuesto por Resultados (PpR). El modelo de gestin basado en resultados hace prevalecer conocer el problema o la condicin de inters, proponiendo resultados que impliquen su modificacin, en vez de una mirada basada nicamente en procedimientos. Un
3/ Informe de resultados del taller Hoja de ruta para la reforma y modernizacin del Estado, GTZ-PCM, junio del 2007. 4/ Los procesos son una secuencia de actividades del funcionamiento de una entidad pblica, para atender sus responsabilidades; las relaciones con los usuarios (ciudadanos); los aspectos estratgicos; los flujos de informacin, comunicacin y coordinacin interna y externa, para la generacin de valor aadido respecto a los recursos pblicos otorgados para dicha actuacin.
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resultado implica la gestin integral y vinculante de los recursos tecnolgicos, humanos, financieros. La gestin por resultados supone que el responsable de cumplirlos tiene mrgenes de accin que le permiten reorientar sus recursos (humanos, financieros, operacionales, tecnolgicos, etc.) para asegurar el cumplimiento de sus metas. Este supuesto dista mucho de la realidad antes descrita, en que los sistemas administrativos y de control han reducido sustantivamente los espacios de gestin del administrador pblico. El inicio de la reforma del servicio civil: probablemente esta es la reforma en ciernes ms importante de la dcada, pues aborda un problema que fue olvidado durante muchos aos y que resulta crucial para garantizar la eficacia en el cumplimiento de las tareas del Estado. Esta reforma, prevista con un horizonte mnimo de diez aos y de implementacin gradual para garantizar su viabilidad econmica y tcnica, se caracteriza por crear un marco de regulacin que habilita al ente rector Servir a ensayar nuevas formas de gestionar los recursos humanos del Estado, para que a partir de esos aprendizajes se instrumentalice progresivamente un diseo moderno de lo que debera ser un servicio civil orientado a la creacin de valor en las organizaciones pblicas. Esta es una reforma extremadamente compleja tanto en su diseo como en su implementacin, por lo que la creacin de un ente responsable de llevarla adelante, ms all de los perodos de gobierno y con relativa independencia de estos, resulta clave para crear bases de confianza y las relaciones de largo plazo entre los actores trabajadores, sector poltico de gobierno y, a travs de ellos, los ciudadanos, necesarias para cambiar la situacin de precariedad en la que se gestiona el recurso principal del Estado: sus recursos humanos. Un segundo elemento de vital importancia, que est modificando cada vez ms el panorama en el que se desarrolla la gestin pblica, es la descentralizacin. Producto de este proceso, la importancia de los gobiernos descentralizados como actores activos en la implementacin de polticas ha crecido sustantivamente. La cantidad de funciones transferidas, pero sobre todo la importancia redistributiva de algunas de ellas, como
salud y educacin, representan una oportunidad a la vez que un reto para mejorar la gestin de la administracin pblica. La descentralizacin es uno de los procesos de reforma que mayor complejidad representa para la administracin pblica. Por un lado, la existencia de ms actores polticos significa una reduccin (y hasta desaparicin) de la tradicional relacin jerrquica de las instancias proveedoras de servicios con respecto a las reguladoras de los mismos, que se ven obligadas a crear nuevos mecanismos de relacin para asegurarse de que las polticas nacionales son no solo implementadas, sino tambin adecuadamente gestionadas para que efectivamente contribuyan con los objetivos polticos nacionales. Adems, los esfuerzos nacionales competirn en el terreno de lo cotidiano con las prioridades de los gobiernos descentralizados. Ambos factores incrementan los problemas de coordinacin, que se agudizan porque el gobierno nacional an no ha desarrollado los instrumentos necesarios para implementar mejores mecanismos de coordinacin y polticas de incentivo (por ejemplo, sistemas de informacin sobre desempeo de las funciones transferidas, fondos de ejecucin colaborativa entre niveles de gobierno, normas que faciliten la ejecucin conjunta de programas y proyectos para garantizar economas de escala, etc.). Asimismo, la creciente participacin en el presupuesto, en algunos casos los que gozan de ingresos excepcionales como canon y otros con una distribucin de recursos inversin / gasto corriente mucho mejor que la de la mayora de entidades del nivel nacional, ha atrado, finalmente, la preocupacin sobre la capacidad de gasto, pero poco se hace sobre la calidad del mismo. Esto se debe tambin a mltiples factores. Por un lado, el nico indicador estandarizado y confiable que se puede aplicar comparativamente a toda entidad pblica es el de ejecucin presupuestal, que resulta insuficiente para las polticas de mejora de la gestin (y de la calidad del gasto). Por otro, el incremento de recursos disponibles en los ltimos aos ha dejado en evidencia las debilidades estructurales que el modelo de gestin tradicional, en el que se supone que el Estado har todo in house,
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tiene. Es evidente que no existe la capacidad de desarrollar efectivamente formas de gestin tercerizada, contratos de prestacin de servicios, mecanismos de gestin pblico-privada, etc., que permitan reducir los clsicos problemas de agencia que se presentan en el sector pblico, con excepcin de los llevados a cabo por entidades tales como Essalud, Pro Inversin o la Municipalidad de Lima pero que, por su magnitud, no son de fcil rplica por el resto de la administracin pblica, y, aun si lo son, esta no tiene a su disposicin los recursos financieros, humanos y normativos para llevarlos a cabo. Finalmente, est el problema estructural que resulta del hecho de que la gestin pblica en nuestro pas no est organizada de manera sistmica, ni en lo estratgico ni en lo operacional. As, en lo estratgico, en la presente dcada, mediante el Acuerdo Nacional, el Estado ha logrado avanzar en el establecimiento de un consenso sobre las polticas pblicas por ser aplicadas en el mediano y largo plazo, con independencia del gobierno en funciones. Estos acuerdos han sido determinados de manera consensuada con el sector pblico de los tres niveles de gobierno, as como con el sector empresarial y la sociedad civil. Las polticas pblicas fueron priorizadas y organizadas en seis ejes estratgicos e incluso se lleg a determinar acciones y programas para cada uno de ellos. Este esfuerzo representa un avance para el planeamiento estratgico del Estado, en tanto que los resultados que el pas buscara lograr estaran ya planteados. Consecuentemente, nos enfrentamos ante el cmo hacerlos realidad? y adems con los siguientes problemas: Visin no sistmica de la gestin pblica: la poltica pblica no es apoyada por un sistema de gestin concebido bajo una visin sistmica que permita ejecutarla y operarla, por lo que muchas veces resulta ser distorsionada, demorada y hasta abandonada en el camino. El modelo de gestin en nuestro pas define la operacin y el funcionamiento del Estado a travs de funciones sustantivas y administrativas (o de apoyo a las funciones sustantivas), que al momento de gestionarse resultan en una reduccin sustancial de la eficacia de la operacin.
Cada sistema administrativo resulta ser un macroproceso que, a su vez, desarrolla una compleja madeja de reglas especficas que pretenden normalizar la gestin de los recursos pblicos desde su sistema administrativo. Cada uno de ellos ha tomado vida propia, trata de prevalecer ante los dems, buscando ser reconocido como el ms importante o ejercer mayor poder; se han transformado en compartimentos estancos e inconexos, y se ha perdido de vista la integralidad del conjunto de sistemas administrativos, as como su razn de existir: apoyar la ejecucin de las funciones sustantivas del Estado. No existe una funcin netamente sustantiva o temtica, pues las funciones sustantivas necesitan de las funciones de apoyo para hacer realidad la ejecucin del gasto pblico, mientras que las funciones administrativas no tienen razn de ser si no se ejercieran las funciones sustantivas. El funcionario pblico y el actor poltico deben entender esta dinmica para que estn en condiciones de obtener resultados reales en el cumplimiento misional de su encargo. Se hace necesario reflexionar sobre una nueva conceptualizacin de los sistemas administrativos desde una visin sistmica, sin que ello interfiera con su desarrollo interno como sistema en s mismo, profundizando en el anlisis del conjunto de relaciones e interrelaciones que aportan valor en el ciclo de gasto pblico como eje conductor hacia la efectividad de la poltica pblica. Inflexibilidad y rigidez de los sistemas administrativos: los sistemas administrativos han sido concebidos desde un escenario de desconfianza. El Estado no confa en sus gestores, por lo que les resta autoridad para poder organizarse, operar y lograr los objetivos y metas que aporten al cumplimiento de la misin institucional. Adems, los gestores actan y ejercen sus funciones con temor de ser sancionados. La rigidez de los sistemas brinda seguridad a los gestores dentro de este tipo de sistemas porque les permite actuar protegidos por el marco legal por el que van a ser fiscalizados, con independencia de si consiguen o no resultados, ya que dichos sistemas se basan en aspectos normativos y legales, que tratan de establecer todos los procedimientos para no dejar vacos, mermando los espacios para hacer una
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gestin que permita dar soluciones innovadoras y adecuadas a cada situacin. Los sistemas administrativos, en lugar de ser herramientas de gestin, se han convertido en reglas de operacin y funcionamiento muy rgidas, al grado de suponer que todas las entidades que conforman el Estado son iguales, sin cuestionarse sobre su heterogeneidad (realidades distintas en cuanto a capacidades organizativas, de recursos, tamao, personal, ubicacin geogrfica, etc.), la diversidad de misiones y, por ende, de necesidades de organizacin para cumplir con estas, ni que no todos los problemas se solucionan de una misma manera. Paulatinamente, la falta de organicidad de las reformas de la legislacin que aborda los sistemas de gestin, ha terminado por imponer los modos de hacer las cosas en las entidades, y estos se han basado en procedimientos5 especficos, originados en mal entendidos criterios de legalidad, y no de gestin. Para agravar este problema, la correccin de los problemas detectados en cada uno de los sistemas se ha hecho sin prestar atencin a los otros procesos de gestin paralelos y complementarios, y al margen de la posibilidad de introducir tecnologa que facilite la gestin. Problemtica relacionada con el ciclo de gasto: se entiende por ciclo de gasto pblico la secuencia lgica de acciones, interrelacionadas entre s, que permiten gestionar los recursos pblicos para la prestacin de servicios pblicos. El grfico siguiente integra los macroprocesos principales que tienen la mayor influencia en el ciclo de gasto, todos ellos sistemas administrativos. Adicionalmente, afectan este ciclo el sistema administrativo de contrataciones y adquisiciones del Estado, que se presenta en la fase de ejecucin presupuestal, y el sistema de control, que est presente en todas las etapas puesto que puede revisar todas las acciones realizadas alrededor del gasto.
Uno de los temas ms resaltantes es que el eje conductor de la administracin es el sistema de presupuesto. Durante dcadas, el presupuesto ha determinado la priorizacin de las acciones del Estado, sobre todo en escenarios de limitados recursos. Sin embargo, cada vez ms, se est reconociendo que es el planeamiento estratgico el que debe ser el hilo conductor de las acciones del Estado; no obstante, todava existen inercias en el accionar del Estado que determinan que no se haya podido superar la presupuestacin tradicional. El sistema nacional de planificacin tiene una visin netamente de largo plazo, y no ha definido un proceso que interrelacione la planificacin estratgica y la operativa. No queda claro cul es el ente rector de la planificacin operativa, y este debera de ser instrumento de gestin y monitoreo de la ejecucin. La funcin de planificacin implica la planificacin en s misma, el monitoreo y seguimiento, y la evaluacin. No existe un planteamiento sobre el monitoreo operativo y la evaluacin concurrente (evaluacin que acompaa el proceso de ejecucin). Por otro lado, cuando se analiza la interaccin entre el presupuesto, la inversin pblica y las reglas de contratacin del Estado, como el diagrama siguiente muestra, desde que se decide hacer una inversin hasta que efectivamente es posible realizarla, el proceso tomar, en el mejor de los casos, tres aos. En ese lapso, el responsable poltico habr perdido la confianza ciudadana en su capacidad de cumplir con los objetivos polticos por los cuales fue elegido, lo que contribuye a debilitar el sistema poltico y el proceso democrtico. La mayora de los procesos involucrados en este problema dependen del Ministerio de Economa y Finanzas, que es el ente rector de cinco sistemas administrativos vinculados al ciclo de gasto. En poca de restriccin financiera, los sistemas administrativos fueron un mecanismo eficaz, desde la perspectiva macroeconmica que domina en el MEF, para controlar el gasto pblico.
5/ Forma especfica de llevar a cabo una actividad, que se expresa en documentos que contienen el objeto y el campo de aplicacin de la misma; qu debe hacerse y quin debe hacerlo; cundo, dnde y cmo se llevar a cabo; qu materiales, equipos y documentos se debe utilizar; y cmo deben controlarse y registrarse.
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grfico 1 Ciclo de gasto

Estratgico Ao anterior Marco Macroeconmico Multianual Presupuesto Participativo Formulacin de plan operativo Aprobacin de plan operativo Plan estratgico institucional Programacin y formulacin de presupuesto Aprobacin de presupuesto Formulacin de plan de adquisiciones y contrataciones Aprobacin de plan de adquisiciones y contrataciones Ejecucin del plan operativo Seguimiento y evaluacin concurrente Operativo Ao de ejecucin Ao siguiente
Plan de Desarrollo Nacional
Auditora
Plan sectorial, regional o local
Presentacin de cuentas Pblicas* Ejecucin del presupuesto Operacin y mantenimiento
Programa Multianual de Inversiones Estudios de preinversin
Ejecucin del plan de adquisiciones y contrataciones
Evaluacin ex post
* Se aprueban en el ao subsiguiente.
La importancia de estos elementos radica en que la implementacin de una poltica pblica debe tener un claro lder o responsable del proceso, quien deber gestionar tanto lo funcional como lo administrativo que esta implica. Ni las reformas de gestin ni los programas estratgicos pueden o deben ser liderados desde un sistema administrativo, pues empoderan a un rgano que cumple un rol netamente de apoyo, y no un rol propositivo y funcional. En la prctica, las muchas debilidades de las entidades pblicas, pero principalmente el hecho de que el Ministerio de Economa ha tenido un cuerpo estable que le ha permitido implementar polticas de mediano y largo plazo como no ha sucedido en otros sectores, sumado a la fuerza que representa el manejo de los recursos pblicos, es clave para explicar el papel preponderante que este ministerio cumple, a travs de los sistemas administrativos que lidera, en el destino de prcticamente todas las polticas pblicas, incluso las regionales y locales.
Falta de claridad en el liderazgo: por ltimo, y no por ello menos importante, es necesario reconocer que la implementacin de una poltica pblica debe tener un claro lder o responsable del proceso, quien deber gestionar tanto lo funcional como lo administrativo que esta implica. En la legislacin actual, el ente responsable tcnico de ello es la Secretara de Gestin Pblica de la PCM y el responsable poltico es el presidente del Consejo de Ministros. Sin embargo, como se puede ver en lo explicado anteriormente, gran parte de los problemas que se debe resolver no estn bajo su competencia y el mecanismo de la Copre ha demostrado ser insuficiente para impulsar reformas de esta naturaleza. Ser crucial, entonces, disear e implementar un arreglo institucional que otorgue la fuerza poltica suficiente a los responsables de llevar adelante reformas que requieren de un mediano plazo para su implementacin.
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grfico 2
2011 III Trim IV Trim I Trim II Trim III Trim IV Trim I Trim II Trim III Trim IV Trim I Trim II Trim III Trim 2012 2013 2014 IV Trim
22 Aprobacin PAC 2012 Aprobacin PAC 2013 Formulacin presupuestal 2014 Aprobacin PAC 2014 Formulacin presupuestal 2013 Formulacin presupuesto 2015 Idea: Se necesita hacer un puente Proceso de contratacin de perfil Proceso de contratacin de expediente tcnico Se incorpora en el proyecto PIA y PAC 2012. Solo se tiene agosto para negociarlo Perfil Expediente tcnico 3 a 6 meses Aprobacin PIA 2012 Proceso de contratacin de prefactibilidad Proceso de contratacin de construccin del puente Estudios de prefactibilidad 1/ Supervisin de la construccin del puente Aprobacin PIA 2013 Proceso de contratacin de supervisin de la construccin del puente Construccin del puente
2010
II Trim
III Trim
IV Trim
I Trim
II Trim
Marco Macroeconmico Multianual 2011-2013
Cambio de gobierno
Liquidacin final
1/ Podra requerirse adicionalmente estudios de factibilidad, para lo cual se debera considerar dos pasos adicionales: (i) proceso de contratacin de factibilidad, y (ii) estudio de factibilidad, lo que implicara adicionar un plazo promedio de siete meses. Elaboracin: propia.
4. lecciones de la experiencia internacional: Modelos de gestin pblica en otros pases

Algunas de las reformas en el aparato administrativo del Estado surgieron como resultado de la crisis financiera de los pases ms desarrollados en la dcada de 1980, y de la crisis de los pases socialistas que culmin con la cada del Muro de Berln. Se consider, entonces, que se deba reducir el tamao del Estado para hacerlo ms flexible, gil y eficiente, adems de ms responsable frente a la sociedad (Fleury 2000: 1). Las razones fundamentales de las reformas administrativas han sido los aparatos administrativos demasiado grandes y burocrticos, poco eficaces e ineficientes, que no responden a las necesidades y deseos de los ciudadanos. Estos empiezan a reclamar por la calidad y cantidad de los servicios pblicos que no corresponden a la carga impositiva que recae sobre ellos. Las reformas en todos los pases han significado la redefinicin de las relaciones entre la sociedad y el Estado. Los ciudadanos y la satisfaccin de sus necesidades pasaron a ser el centro de su accionar; se pas de una gestin basada en insumos a una basada en la generacin de resultados. La mayora de las reformas han buscado mejorar el desempeo, la transparencia y la rendicin de cuentas en el sector pblico. Una circunstancia que contribuy de manera importante en los procesos de reforma administrativa de los distintos pases fue la presencia de nuevas tecnologas de la comunicacin e informacin. En la dcada de 1980, las reformas fueron de arriba hacia abajo y se basaron en la idea de que el sector privado es ms eficiente que el sector pblico y que la competencia aumenta la eficiencia. Se plante e implement la desregularizacin, principalmente de los sectores financieros; la flexibilizacin del mercado laboral; y la privatizacin o cierre de empresas pblicas y la retirada de subsidios al resto. Adems, en algunos pases, se aprob una descentralizacin administrativa; se inici la reforma de los servicios educativos usando el sistema de cuasi mercados. En la dcada de 1990, las reformas administrativas se caracterizan porque se centran en resultados, la gestin es horizontal y se conforman asociaciones intragubernamentales o con agencias del sector privado, las que pueden implicar compartir el planeamiento y la toma de decisiones. Estos cambios han modificado la manera de planear, implementar, reportar y evaluar. Se ha empezado a implementar la ventanilla nica mediante el trabajo integrado y coordinado entre diferentes entidades y niveles de gobierno.
4.1 el enfoque por resultados y la evaluacin del desempeo

Sea porque el modelo implementado en la dcada de 1980 gener una desconfianza en el Estado, como es el caso del Reino Unido, o por la presencia de altos dficits fiscales unidos a una fuerte presin tributaria y la percepcin por parte de los ciudadanos de que la provisin de servicios por parte del sector pblico era ineficaz e ineficiente, como es el caso de Canad, Australia y Nueva Zelanda, se empez a exigir resultados al Estado. Esto implica una manera diferente de hacer las cosas, definiendo claramente los resultados que se desea alcanzar; introduciendo el presupuesto orientado por resultados, lo que implica relacionar el financiamiento no con las actividades sino con el valor agregado generado; y asumiendo, en general, una posicin ms pragmtica y flexible en cuanto a la gestin en relacin con los medios para alcanzar los resultados, tanto dentro del sector pblico como en su relacin con el sector privado y la sociedad civil, y las formas de esa relacin, y en relacin con dar mayor libertad a los directivos y a los funcionarios para decidir acerca de la mejor forma de alcanzar los resultados. Se flexibiliza la gestin otorgando a las entidades, sean pblicas o privadas, autoridad para fijar o ajustar sus tarifas, para realizar contratos y para aprobar directamente sus decisiones en materia administrativa.
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Se firman entonces convenios de desempeo en los que se fijan las obligaciones de las partes y, de manera clara y con indicadores para su medicin, los resultados que se debe alcanzar. En algunos casos, como el de Nueva Zelanda por ejemplo, los departamentos pblicos son responsables por los productos necesarios para alcanzar los resultados y la responsabilidad por estos ltimos recae sobre el mbito poltico, es decir, en los ministros. En otros pases, como Australia o el Reino Unido, el desempeo se mide a veces con relacin a los productos y a veces en relacin con los resultados. En Nueva Zelanda existe adems un sistema claro de premios y sanciones con relacin al desempeo tanto de los directivos como de la entidad.
luacin, y los tres son fases de un mismo proceso de gestin: Nivel macro: los resultados que se relacionan con las polticas pblicas. Deberan decantarse de los planes nacionales de desarrollo de cada gobierno, pues son el sustento democrtico de su gestin. Nivel meso: considera el desempeo de las organizaciones y programas pblicos. Los resultados se refieren a la funcin gerencial del planeamiento estratgico. Nivel micro: relacionado con la gestin de los recursos humanos y materiales; sus resultados tambin estn relacionados con el desempeo de los empleados pblicos. Un sistema integrado orientado a la gestin por resultados tendra que considerar la incorporacin e interrelacin de estos tres niveles de evaluacin. Esto permitira que, basado en el planeamiento operativo, la medicin y la rendicin de cuentas, pueda vincular con claridad los objetivos y metas de largo plazo con las acciones
4.2 diseo e implementacin de sistemas de planificacin, monitoreo y evaluacin

La experiencia internacional muestra que hay tres niveles analticos diferentes6 cuando se disea e implementa la planificacin, el monitoreo y la evagrfico 3
Quin mide? Congreso, partidos polticos, sociedad civil, sector poltico del gobierno Nivel macro
Dnde se encuentra?
Polticas pblicas Impacto
Plan de gobierno, Planes sectoriales
Agencias / reas de medicin, CGR Nivel meso
Encargos, programas y proyectos especficos Resultados
Planes operativos (misin, visin, etc.)
Ppto., CGR, entidad
Uso de recursos (presupuesto, personal, etc.) Eficiencia, eficacia
Metas Ppto., registros
Nivel micro
Fuente: Cunnil y Ospina (2003). Elaboracin: propia.
6/ Cunnil, N y Ospina, S.(2003) Evaluacin de resultados para una gestin pblica moderna y democrtica.
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de corto plazo, asegurando la progresin entre la planificacin estratgica y las acciones concretas. En todos los casos revisados se constata la necesidad de medir el desempeo y el avance en el logro de resultados, y, por lo tanto, contemplan algn sistema de monitoreo y evaluacin que permita adems transparentar y mejorar la efectividad del gasto, y elevar la calidad de los procesos de gestin. Se implementan sistemas que reporten logros, mejoren resultados, ayuden a alinear las capacidades y retroalimenten el diseo de polticas y estrategias. Un elemento que resalta es que el monitoreo y la evaluacin, que en algunos pases se instal en las dcadas de 1980 y 1990, en entidades ad hoc, bajo el argumento de blindarlas de la influencia de las reas de Hacienda por el riesgo que implicaba realizar la evaluacin solo bajo la influencia de las necesidades de ahorro pblico (criterio de caja), ha evolucionado hacia la creacin o el fortalecimiento de reas de evaluacin dependientes de los responsables de la Hacienda. Sin embargo, esto no es un proceso sencillo sino que supuso un ciclo de evolucin institucional que llev a la valoracin de las herramientas de monitoreo y evaluacin por sus propias virtudes como palanca para la mejora de la calidad de la gestin, y posteriormente se la potenci con la asociacin con la Hacienda, que tambin sufri su propio proceso de evolucin hasta alcanzar un manejo estratgico del presupuesto7. La siguiente tabla muestra la transicin que esta evolucin signific para el papel de las reas de presupuesto, segn Zapico-Goi (1999).
ubicacin de sistemas de evaluacin por pases En algunos pases como Colombia (Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados) y Chile (Sistema de Evaluacin y Control de la Gestin) se encuentran ubicados en el Ministerio de Hacienda; en otros, como Brasil (Sistema de Informaciones Gerenciales y de Planeamiento), se encuentra en el Ministerio de Planeamiento y Presupuesto; en Canad y el Reino Unido, se encuentran ms ligados a la provisin de servicios; en el primer pas est en el Minister of State Services-State Services Commission y en el segundo, se relaciona con los Convenios de Servicios Pblicos.
4.3 la conformacin de asociaciones

Esta nueva forma de plantear la gestin lleva a la conformacin de asociaciones entre las entidades y niveles del Estado que deben disear polticas, formular presupuestos, gestionar la informacin y formular estndares de desempeo de manera conjunta. Pero tambin entre el Estado y las entidades privadas y organizaciones sociales. Algunas caractersticas de esta forma de gestin son: acuerdos escritos entre las partes; las entidades que participan comparten responsabilidades en cuanto a decisiones estratgicas, riesgos, revisin y auditora;
tabla 1 Papel de la autoridad presupuestaria

Tradicional Garantizar la continuidad del sistema Planificacin, programacin y control Negociaciones bilaterales competitivas y arbitraje Exigen responsabilidad por culpabilidad/inspeccin Maximizacin/optimizacin de resultados
Fuente: Metcalfe y Richard, citado en Zapico-Goi (1993).
Nuevo Flexibilidad y ajuste Presupuesto y gestin estratgica Creacin de confianza. Negociaciones multilaterales e integradoras Control pro aprendizaje Adaptacin (diagnstico, diseo, desarrollo)
7/ Sobre la evolucin de las reas de Hacienda, vase Zapico-Goi (1999), captulo VI.
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todos los involucrados tienen objetivos comunes relacionados con la satisfaccin de las necesidades de los ciudadanos. Algunos acuerdos se dan por delegacin, cuando se transfieren fondos para un fin determinado, como puede ser investigacin por ejemplo, a una entidad sin fines de lucro. Tambin se puede delegar a entidades comerciales, que se manejan bajo reglas de negocio, el manejo de algn tipo de infraestructura. En ambos casos, la entidad se hace responsable por los fondos pblicos transferidos, mientras que el Estado mantiene la propiedad de los activos y el inters por la viabilidad econmica. Otros acuerdos son los de tipo colaborativo. En estos, se comparte el planeamiento y la toma de decisiones. Esta forma de gestin exige una visin de futuro que oriente las acciones del conjunto de entidades que participan y la inversin pblica; tener ciclos de gasto que vayan ms all del ao fiscal y que, en general, permitan tener una poltica orientada a la prevencin en lugar de tener que realizar acciones remediales. Es decir, exige pensar estratgicamente y formular planes estratgicos.
al que se le otorg plena libertad para designar a su equipo, y quien se ali a los ministerios de Finanzas, Planificacin y del Interior. En Chile se introdujo el Sistema de Reclutamiento, Seleccin y Designacin y Modalidades de Contrato de los Altos Directivos Pblicos, mediante el cual se los fortaleci y profesionaliz; se dio la Ley de Nuevo Trato, que permiti la profesionalizacin de funcionarios; y se cre la Direccin Nacional de Servicio Civil.
4.5 valorizacin del ciudadano, involucrarlo en las decisiones y en la rendicin de cuentas

En unos pases ms que en otros, la participacin de los ciudadanos se da en varios niveles; en algunos, como en Chile, su participacin es ms en lo relativo a la formulacin de presupuesto y fiscalizacin; en otros, como en Canad, participan incluso en la toma de decisiones. Pero en todos, la tendencia es a que los servicios se integren alrededor del ciudadano y no en torno a las expectativas de la burocracia.
4.4 servicio civil

Se manifest rpidamente, en todos los casos, la necesidad de un servidor pblico distinto, ms innovador y proactivo y menos burocrtico. Esta necesidad llev a que en varios pases se modificaran las normas relacionadas con el servicio civil. En Brasil, por ejemplo, se promovi una reforma constitucional para permitir la supresin de la inamovilidad en el cargo, supresin del rgimen nico de relaciones laborales en el sector pblico, aceptacin de formas plurales de organizacin del Estado, creacin de mecanismos para reducir los salarios de los empleados en el sector pblico y redefinicin de las competencias de los tres poderes en aspectos relacionados con la gestin organizacional y del personal; prevea, adems, que en ciertos casos de redundancia o de bajo desempeo, los funcionarios pblicos podran ser despedidos. Esta reforma fue posible porque fue conducida por el ministro de la Administracin y de la Reforma del Estado, un acadmico y empresario muy reconocido
4.6 integracin horizontal

Se basa en una visin amplia de las polticas, lo que implica mayor coordinacin y acuerdos sobre grandes resultados, y, donde esto sea posible, coordinacin en la provisin de servicios. Una propuesta relacionada con esta visin es la ventanilla nica, ligada a los grandes resultados. Algunos ejemplos son: la que proporciona acceso para los registros de empresas, de ttulos de propiedad sobre la tierra, de propiedad personal e impuestos personales, o el proyecto que busca usar el mismo mecanismo para la provisin de los programas sociales, capacitacin y educacin, en Manitoba Canad (Leitch y Gordon 1999: 53).
4.7 uso de tecnologa para la gestin

Las reformas de sistemas de gestin, especialmente las que se realizaron sobre los procesos transversales
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del Estado, como el de presupuesto, tuvieron como uno de los elementos determinantes para su xito la introduccin de tecnologa de la informacin que permiti normalizar la forma en que los actores realizan sus tareas (pasos y requisitos). Esto, a su vez, sirvi tambin de base para facilitar y hacer expeditiva la coordinacin entre entidades en todos los niveles de gobierno, y es sustento de la integracin horizontal. Ha habido experiencias interesantes de gobierno electrnico en relacin con los trmites que deben seguir los ciudadanos, con las compras del Estado y con los sistemas de administracin financiera. Sin embargo, ninguno de ellos es un proceso de fcil implementacin, dado que supone la restriccin de la discrecionalidad en lo operativo lo que apunta en el sentido correcto en cuanto a mejorar las condiciones de control de la corrupcin, lo que a su vez restringe la discrecionalidad poltica. Se trata de experiencias que, por un lado, han contribuido, cuando se implementan en los servicios directos (front office), a mejorar la relacin Estado-ciudadano, ayudando a fortalecer las instituciones democrticas por la va de mejorar su credibilidad e incrementar su legitimidad al elevar la efectividad del gobierno; y, por otro, cuando se utilizan como soporte de los procesos de gestin operativa (back office), facilitan el cambio de los usos y costumbres, hacen predecibles las responsabilidades, convierten en expeditos procesos burocrticos y mejoran sustantivamente la coordinacin y el control de transparencia y de gestin.
4.8 liderazgo indiscutible

Las experiencias internacionales muestran que los procesos de reforma por lo general son gatillados por alguna crisis. Cuando los pases en los que ello sucede gozan de niveles aceptables de institucionalidad burocrtica, el foco est en el liderazgo poltico para alcanzar resultados, y corresponde al liderazgo administrativo adaptarse para responder a esa demanda. Sin embargo, cuando se trata de pases en los que la institucionalidad burocrtica es dbil, el liderazgo poltico debe tambin extenderse hacia el mbito burocrtico, de forma tal que se genere una situacin de demanda por cambios y resultados, por un perodo de tiempo suficiente para evitar que el inters poltico por la reforma se diluya.
4.9 la construccin de institucionalidad

La experiencia comparada muestra que la creacin de tareas nuevas generalmente se inicia a partir de la formacin de equipos ad hoc concentrados en moldear las nuevas responsabilidades, cuya dedicacin nica permite que los procesos de maduracin se aceleren. Es luego de desarrolladas y probadas las nuevas iniciativas, que se incorporan en las reas regulares de funcionamiento de las organizaciones para su institucionalizacin. Esta lgica tiene la ventaja de permitir grados mayores de flexibilidad y de incentivos a quebrar con los usos y costumbres, as como con los poderes organizacionales establecidos, en caso de ser necesario.
tabla 2
Lecciones aprendidas: comparando las experiencias nacional e internacional Los recursos humanos son la clave del cambio, pero deben poder hacer su trabajo. Sin flexibilidad suficiente para garantizar la toma de decisiones, las experiencias de ensayo-error y la gestin de los recursos, en cada organizacin, no se logra cambiar el paradigma de gestin hacia los resultados. La gestin por resultados solo funciona cuando la evaluacin racional de estos ocupa un lugar relevante en la poltica. La introduccin de nuevos modelos de gestin requiere de apertura a la innovacin y de capacidad de probar ideas y aprender, y de ir haciendo ajustes a lo largo del tiempo. La cultura importa. La desconfianza como principio base de la regulacin de la gestin promueve la ineficiencia y desalienta la innovacin. El liderazgo claro y el apoyo poltico sostenido son elementos clave para producir cambios en la burocracia. La calidad de la poltica afecta los espacios de discusin de reformas administrativas y su posibilidad de implementacin. La participacin privada en la gestin puede tomar diversas formas: empresas y organizaciones sociales cogestoras, espacios de seguimiento al cumplimiento de metas, veeduras, etc. En todos los casos, el ampliar los grupos de inters contribuye a legitimar la accin del Estado siempre que las reglas sean claras y existan consecuencias predecibles.
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5. la propuesta
5.1 objetivo
El objetivo general de la poltica propuesta es promover la modernizacin de los instrumentos y sistemas de gestin administrativa relacionados con el ciclo de gasto, para apoyar efectivamente los procesos sustantivos de decisin de la administracin pblica y contribuir a la mejora de la eficiencia, la eficacia y la efectividad del gasto pblico. Los objetivos especficos son: a) El incremento de la capacidad de gestin operativa de las entidades pblicas. b) La mejora de la rendicin de cuentas. estarlo por la obtencin de resultados previamente definidos y medibles, que es la razn de la existencia de un proceso de planificacin. En principio, el planeamiento estratgico debiera ser el hilo conductor de las acciones del Estado, bajo una visin de mediano y largo plazo, orientada a resultados. Sin embargo, esto, que suena razonable y evidente, no es fcil de conseguir porque supone cambiar completamente la forma como las personas, en cada entidad del Estado, operan. Para ello, se propone:
n Potenciar el proceso de planificacin operativa como vnculo entre la planificacin estratgica y la ejecucin del gasto pblico
La funcin de planificacin involucra no solo la etapa de definicin de objetivos, estrategias y metas, sino adems el seguimiento y la evaluacin concurrente de su implementacin y el final de la intervencin. Por
5.2 Medidas
La gestin pblica operativa debe evolucionar y pasar de estar marcada por el proceso presupuestario a
El plan operativo debe entenderse como un instrumento de gestin que interrelaciona los objetivos de la planificacin estratgica con la ejecucin, para permitir pasar del qu al detalle de los cmo, que oriente la asignacin de recursos; sirve como referente del monitoreo y evaluacin concurrente. No corresponde a la programacin presupuestal ni a lo que actualmente constituye el plan operativo institucional. La planificacin operativa consiste en identificar las acciones y los recursos necesarios para transformar los insumos en productos a travs de los que se lograr satisfacer las necesidades de los ciudadanos.
Planificacin operativa Planificacin estratgica
Tareas Recursos financieros, humanos y materiales
Acciones de gestin Acciones realizadas para transformar los insumos en productos
Productos Productos y servicios desarrollados
Propsito Efectos de los productos sobre la poblacin
Fin Mejora generalizada sobre la poblacin
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ello, potenciar el proceso de planificacin operativa plantea varios desafos: Revisar el marco normativo de la planificacin, de forma tal que se asigne claramente responsables de la conduccin, no solo en el mbito estratgico, que tiene hoy el Ceplan, sino tambin en el operativo. Se debera entender que la responsabilidad del proceso de planificacin operativa recae en las entidades pblicas, y se sugerira que el marco normativo de la planificacin operativa se desarrolle desde la Direccin General de Presupuesto Pblico del MEF bajo el marco conceptual del presupuesto por resultados. Definir claramente un proceso de planificacin operativa, que vaya ms all de formular un plan operativo institucional solo por cuestiones de formalidad. Disear e implementar un proceso de monitoreo, seguimiento y evaluacin concurrente (evaluacin que acompaa el proceso de ejecucin) de los avances y resultados de la ejecucin de la planificacin operativa, estableciendo claramente la responsabilidad del proceso y objetivos claros para su adecuada formulacin y vinculacin con los dems sistemas de gestin y con la operacin institucional.
dentro de los muchos informes que se debe rendir en el Estado. Para ello, se propone desarrollar un programa piloto que abarque al menos una entidad de cada tipo del Poder Ejecutivo, para las cuales se deber: Identificar un grupo reducido de metas relacionadas con las prioridades polticas de poltica pblica para cada institucin, acordadas en el Consejo de Ministros. Identificar e implementar la instancia responsable de la evaluacin del desempeo institucional en funcin de las metas aprobadas por el Consejo de Ministros. Esta instancia deber estar dotada de autoridad y de recursos suficientes que le permitan cumplir con su funcin. Asimismo, deber tener competencias normativas para desarrollar, bajo un modelo de ensayo y error, metodologas y procesos relacionados con la evaluacin. Designar en cada institucin el rea responsable del monitoreo de los avances y coordinacin con las reas de control interno. Realizar la rendicin anual de avances y resultados ante el Consejo de Ministros y publicarlas con el fin de poner a disposicin de la sociedad civil y la ciudadana los resultados de la evaluacin, incluyendo las medidas tomadas como consecuencia de la misma. Simultneamente, se deber trabajar en formar capacidades especializadas en la evaluacin del desempeo institucional. Para ello, se debera definir alianzas con universidades y Servir, para establecer las competencias y conocimientos requeridos y entrenar una masa crtica de personal de las entidades pblicas capaz de implementar estas herramientas. Servir y el MEF deberan desarrollar los sistemas de incentivos que vinculen al resultado de la evaluacin incentivos institucionales y de desempeo.
n Potenciar la evaluacin de desempeo institucional

La reforma de la gestin operativa de las entidades pblicas enfrenta el reto de hacerlas responsables por lo que constituyen sus prioridades polticas, misin y objetivos estratgicos, y de las acciones de coordinacin necesarias para alcanzar los resultados propuestos y priorizados en sus planes operativos. Se trata de establecer un demandante de los resultados, con poder y capacidad tcnica suficiente para usar los resultados de la evaluacin (asignar recursos, tomar decisiones de poltica pblica, etc.); de lo contrario, esta se convertir en una formalidad ms
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Institucionalmente, se recomienda que la instancia responsable de liderar tcnicamente la evaluacin de desempeo institucional sea un viceministerio en el Ministerio de Economa y Finanzas. Ello debido a que este nivel jerrquico podra actuar en similares condiciones de jerarqua y poder que el Viceministerio de Hacienda, por lo que, aun conservando las ventajas de la fortaleza proveniente del manejo de los recursos de dicho ministerio, tambin tendra un menor grado de influencia de la dinmica que el manejo del presupuesto impone hoy a la gestin administrativa, que, como se ha explicado antes, resulta demasiado restrictiva para promover la gestin estratgica.
Establecer una alianza estratgica entre las entidades rectoras de, al menos, los sistemas administrativos de planificacin, presupuesto, inversin pblica, contrataciones y control, para realizar la revisin arriba sealada, para que cada una de dichas entidades implemente las reformas en sus respectivos mbitos de rectora. Reformar y modernizar cada sistema administrativo bajo el enfoque de ciclo de gasto pblico, en trminos de interoperabilidad, enfoque en resultados, actualizacin tecnolgica, transparencia, simplicidad y flexibilidad.
n El ciclo de gasto como eje conductor de la gestin pblica operativa

Los dos sistemas administrativos que constituyen en la prctica los estructuradores de incentivos para las organizaciones pblicas, y sobre todo para las personas que en ellas actan, son el presupuesto y el control. Entre las reglas que ambos sistemas imponen y el poder coercitivo con el que cuentan, definen los lmites y las motivaciones, haciendo prcticamente imposible cambiar el paradigma de gestin si continan emitiendo los mismos mensajes a los ejecutores. Para realizar una reforma de la gestin pblica operativa, esta requiere ser concebida bajo una visin de ciclo de gasto pblico, a partir de la cual se debera analizar integralmente las relaciones, interconexiones e interacciones que los sistemas administrativos deben conjugar para ejecutar el gasto pblico. Es decir, se requiere cambiar la estructura de incentivos bajo los que actan los ejecutores, a partir de redefinir los procesos de toma de decisiones y las responsabilidades asociadas a estas. Especficamente, se requiere: La revisin orgnica y sistmica de los conceptos, normas, procesos e instrumentos de gestin operativa del gasto; es decir, vinculando los requisitos, tiempo, procesos de toma de decisin, procedimientos, etc., de los sistemas administrativos de planeamiento, contratacin y compras, presupuesto, evaluacin de la inversin pblica y control.
n Desarrollo de modelos de gestin que faciliten la asociatividad pblico-privada

En los prximos aos, asistiremos cada vez con mayor frecuencia a la organizacin de servicios bajo una lgica de gestin y financiamiento pblico-privado. Esto ser demandado tanto por razones de eficiencia y eficacia, como por la necesidad de evitar el incremento del gasto corriente pblico, al mismo tiempo que se demanda la ampliacin en la cobertura de los servicios. Estos factores representan una oportunidad para que la administracin pblica inicie un trnsito desde el modelo in house de gestin hacia uno que incorpore otros actores en la gestin. Sin embargo, la posibilidad de implementar con xito estos esquemas de gestin requiere: La creacin de modelos de gestin que faciliten la asociatividad y la tercerizacin, factibles de ser utilizados por ms entidades de la administracin pblica que las que hoy cuentan con recursos para llevarlos a cabo, dada la complejidad intrnseca que este tipo de arreglos tienen. La formacin de capacidades especializadas en desarrollar contratos y convenios de asociatividad y tercerizacin, con recursos suficientes para realizar el seguimiento y evaluacin de sus resultados. La creacin de un marco legal aplicable al incumplimiento de estos, de fcil ejecucin. La reestructuracin de Pro Inversin para que cuente con las capacidades de asesora y acom-
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paamiento a entidades pblicas para la creacin de estos nuevos negocios pblico-privados de mediana escala.
vir para la gestin operativa de los servicios descentralizados priorizados (por ejemplo, salud y educacin). Desarrollar un concurso internacional para seleccionar proveedores de sistemas de informacin, y operacin de estos, por un perodo de al menos diez aos, incluyendo los servicios de mantenimiento, provisin de equipamiento y entrenamiento del personal, que puedan ser directamente contratados por los gobiernos regionales y locales para sus circunscripciones. Desarrollar este contrato en el marco de la Ley de Concesiones y Privatizaciones, para lo cual ser necesario crear un equipo ad hoc en Pro Inversin y habilitarlo normativamente para llevar adelante este proceso de concesin de servicios. Promocin con los gobiernos regionales y locales de los sistemas para que contraten los servicios. La supervisin debera tambin ser tercerizada para garantizar la evaluacin independiente, as como la continuidad de la capacidad tcnica.
n La introduccin masiva y estandarizada de TIC en la gestin de servicios

La descentralizacin de muchos de los servicios que el Estado presta, presenta el reto clsico de generar mayor cantidad de actores y, producto de ello, de hacer ms compleja la coordinacin de las funciones de gobierno. Servicios como salud, educacin y seguridad ciudadana, por ejemplo, que por su propia lgica de organizacin requieren de la participacin de diferentes niveles de gobierno, enfrentan problemas para garantizar flujos de informacin estandarizada entre estos. Las tecnologas de la informacin que pueden acompaar y facilitar el proceso deberan tender a la estandarizacin para facilitar el proceso de coordinacin en la gestin (incluido el financiamiento) de los servicios8. Para ello, se propone: La definicin desde el nivel nacional de gobierno de los sistemas de informacin que debern ser-
8/ Uno de los problemas que enfrentan las entidades pblicas, y especialmente las regionales y locales, es la falta de capacidad en sus equipos tcnicos para determinar las necesidades de sistemas de informacin y poder llevarlas hasta la ejecucin de proyectos de implementacin de tecnologa en la gestin, dado que se trata de conocimientos bastante especializados. Por otro lado, tal y como se puede ver en el caso de los sistemas de catastro, las entidades pblicas compran sistemas que no son adecuados o que, sindolo, no son sostenibles o compatibles con otros. Cuando ello sucede, quedan atrapadas por los proveedores de dichos sistemas o terminan abandonando su uso en pos de otro sistema o porque simplemente el personal no es entrenado para su uso, o porque resulta muy costosa su actualizacin o adecuacin. En este proceso, el Estado pierde recursos y oportunidad de tener economas de escala y alcanzar la interoperatividad necesaria para la gestin coherente e integrada entre niveles de gobierno o entre entidades del mismo nivel de gobierno. Un tercer problema es que la propia dinmica de la tecnologa rpidamente deja obsoletas las herramientas del Estado (software y hardware), pero mientras que la actividad privada tiende a tercerizar estos servicios, las entidades mantienen la tendencia a desarrollar in house tecnologa y servicios. De esa forma, las entidades pblicas estn siempre por debajo de los estndares necesarios para operar adecuadamente, pues los procesos de gestin administrativa en este caso, compras de equipos no operan con la suficiente rapidez, y los presupuestos de inversin tambin son limitados.
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6. Marco terico: cMo enfrentar la poltica de reforMa de la gestin operativa de la adMinistracin pblica
Lo abordado en los acpites precedentes pone en evidencia la complejidad que tendr una poltica pblica que aborde los problemas de gestin del Estado. Desde la ptica de la viabilidad de aprobar reformas, siguiendo a Kindon (1995), se puede sealar que las reformas, especialmente aquellas que requieren de un nuevo marco legal, son sensibles a que se presente una ventana de oportunidad. Esto es, que exista una clara percepcin de un problema por parte de la poblacin, que incline la voluntad poltica de los actores determinantes para la toma de las decisiones hacia la necesidad de resolverlo, y que exista una poltica pblica para ello. La confluencia de los tres factores favorecer, entonces, que las propuestas instaladas en la agenda gubernamental (la agenda de las propuestas) se prioricen y puedan ocupar un lugar de preferencia en la agenda poltica, y, por ende, tengan la posibilidad de ser discutidas y eventualmente aprobadas. Sin embargo, la naturaleza misma de las reformas de gestin interna, como las que en este documento se propondr, dificulta su instalacin como un problema atractivo al mundo poltico, por diversas razones; entre ellas, su complejidad, que las hace poco atractivas para
tabla 3 Caractersticas de las polticas pblicas y sus implicancias para la implementacin y sostenibilidad
Caracterstica de la medida Arena de respuesta Inters en juego Recursos que facilitan la sostenibilidad
Escenario I Impacto: Costos dispersos Beneficios concentrados en el Estado Visibilidad: Materia de reducida complejidad tcnica y administrativa Participacin extensa Implementacin en poco tiempo Pblica Viabilidad poltica
Legitimidad y estabilidad en el gobierno Apoyo de las lites Habilidad de gestin poltica.
Escenario II Impacto Costos concentrados en el Estado Beneficios dispersos Visibilidad Materia de gran complejidad tcnica o administrativa Participacin limitada Largo proceso de implementacin
Fuente: Grindle y Thomas (1991: 142).
Burocrtica
Viabilidad tcnica
Burocracia con mucha capacidad Apoyo de la alta direccin poltica y administrativa Disciplina jerrquica en la organizacin Consenso Incentivos al comportamiento
32
desarrollar y retener apoyo poltico el tiempo suficiente para permitir su discusin y aprobacin. De otro lado, tambin es relevante sealar que, incluso consiguiendo el apoyo poltico suficiente para su aprobacin, la implementacin de reformas complejas, y ese es el caso de las reformas de gestin interna, tiene enormes obstculos. Siguiendo a Grindle y Thomas (1991), existen dos espacios en los que se producirn las reacciones a los cambios que se propongan: la arena pblica y la arena burocrtica. La primera ser el mbito ms frecuente en el que se presenten las reacciones a las medidas que tienen un impacto directo en amplios sectores de la sociedad o en aqullos que mantienen intereses polticos importantes, y que son rpidamente visibles para los afectados [Grindle y Thomas 1991: 135]. La segunda, en cambio, ser el mbito de reaccin ms frecuente para las medidas que no tienen un impacto directo en amplios sectores de la poblacin y estos no son fcilmente visibles para el pblico como si lo son para quienes estn en la administracin pblica (insiders) [Grindle y Thomas 1991: 138]. En cada caso, segn se trate de medidas cuya reaccin principal se dar en la arena pblica o en la burocrtica, los impulsores de las mismas necesitarn contar con recursos (condiciones del entorno y capacidad tcnica y poltica) para asegurar que las reformas puedan ser implementadas exitosamente9. Grindle y Thomas (1991) tambin sealan que los implementadores deben identificar un conjunto de
grfico 4
Capital poltico
Nivel de informacin y capacidad de comprender las reformas propuestas
Capacidad tcnica para implementar
Localizacin y grado de organizacin de los actores
Financiamiento
elementos al determinar las estrategias por seguir en cada etapa del proceso de implementacin de medidas, los que se recogen en el grfico 4. La combinacin de estos elementos (o recursos) debera ser la que determine el momento de la implementacin de las medidas que se adopten. La tabla 4 identifica las medidas propuestas de cara a la existencia o no de condiciones para su implementacin, lo que permite proponer posteriormente la hoja de ruta, as como alternativas de arreglos institucionales para que las reformas cuenten con los recursos necesarios para llevarlas adelante.
9/ Consultora para la formulacin de una propuesta orientada a la efectivizacin del Plan Nacional de Regionalizacin. Macroconsult S.A. 2010, captulo 8.
33
tabla 4 Anlisis de viabilidad poltica administrativa

Impacto Visibilidad Tiempo de implementacin Arena Burocrtica o pblica
Costos
Beneficios
Complejidad
Participacin
I.
Potenciar el proceso de planificacin operativa como vnculo entre la planificacin estratgica y la ejecucin del gasto pblico Revisin del marco normativo de la planificacin estratgica y planificacin operativa. Definicin del proceso de planificacin operativa. Diseo e implementacin de un sistema de monitoreo, seguimiento y evaluacin concurrente de los avances y resultados de la ejecucin de la planificacin operativa.
1.1
Concentrado
Disperso
Alta
Limitada
Largo
Burocrtica
1.2
Concentrado
Disperso
Alta
Limitada
Largo
Burocrtica
1.3
Concentrado
Disperso
Alta
Limitada
Largo
Burocrtica
II. 2.1
Potenciar la evaluacin de desempeo institucional Identificacin de metas de poltica. Identificacin e implementacin de la instancia responsable de la evaluacin del desempeo institucional. Implementar, bajo un modelo de ensayo y error, metodologas y procesos relacionados con la evaluacin. Diseo e implementacin de mecanismos de formacin de capacidades especializadas en la evaluacin del desempeo institucional. Implementacin de proceso de rendicin anual de avances. Concentrado Disperso Alta Limitada Corto Pblica
2.2
Concentrado
Disperso
Baja
Limitada
Corto
Burocrtica
2.3
Concentrado
Disperso
Alta
Limitada
Largo
Burocrtica
2.4
Concentrado
Disperso
Baja
Extenso
Largo
Burocrtica
2.5 III.
Concentrado
Disperso
Alta
Limitada
Corto
Burocrtica
El ciclo de gasto pblico como eje conductor de la gestin pblica operativa Establecimiento de una alianza estratgica entre las entidades rectoras de los sistemas admin. de presupuesto, inversin pblica, contrataciones y control. Revisin orgnica y sistmica de los conceptos, normas, procesos e instrumentos de gestin operativa del gasto. Reforma y modernizacin de cada sistema administrativo.
3.1
Concentrado
Disperso
Alta
Limitada
Corto
Burocrtica
3.2
Concentrado
Disperso
Alta
Limitada
Largo
Burocrtica
3.3
Concentrado
Disperso
Alta
Limitada
Largo
Burocrtica
34
Recursos existentes en la actualidad Legitimidad y estabilidad Habilidad de gestin poltica Alta capacidad burocrtica Apoyo alta direccin poltica Apoyo alta direccin administrativa Disciplina jerrquica en la organizacin Incentivos al comportamiento
Apoyo lites
Consenso
No
No
No
No
No
No
Indiferente
No
No
No
No
No
No
Indiferente
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Indiferente
No
No
No
No
No
No
Indiferente
No
No
No
No
No
No
Indiferente
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Indiferente
No
No
No
No
No
No
Indiferente
No
No
No
No
No
No
35
Impacto
Visibilidad Tiempo de implementacin
Arena Burocrtica o pblica
Costos
Beneficios
Complejidad
Participacin
IV.
Desarrollo de modelos de gestin que faciliten la asociatividad pblico-privada. Creacin de modelos de gestin que faciliten la asociatividad y la tercerizacin para la gestin de servicios. Desarrollo de un proceso de formacin de capacidades especializadas en desarrollar contratos y convenios de asociatividad y tercerizacin (recursos suficientes), as como de supervisin de la ejecucin. Creacin de un marco normativo de fcil ejecucin aplicable al incumplimiento de los contratos. Reestructuracin de Pro Inversion para que se encargue de la asesora y acompaamiento a entidades pblicas para la creacin de estos nuevos negocios pblico-privados de mediana escala.
4.1
Disperso
Concentrado
Alta
Extensa
Largo
Pblica
4.2
Concentrado
Disperso
Bajo
Limitada
Largo
Burocrtica
4.3
Concentrado
Disperso
Alta
Limitada
Corto
Burocrtica
4.4
Concentrado
Disperso
Bajo
Limitada
Corto
Burocrtica
V. 5.1
La introduccin masiva y estandarizada de TIC en la gestin de servicios Creacin y habilitacin de un equipo ad hoc en Pro Inversion. Definicin de los sistemas de informacin que debern servir para la gestin operativa de los servicios descentralizados priorizados. Desarrollo de los concursos marco para seleccionar proveedores de sistemas de informacin y operacin, as como la supervisin de la ejecucin de los contratos. Implementacin en los distintos niveles de gobierno. Evaluacin del modelo para su retroalimentacin y ajuste. Concentrado Disperso Bajo Limitada Corto Burocrtica
5.2
Disperso
Concentrado
Alta
Extensa
Largo
Pblica
5.3
Concentrado
Disperso
Alta
Limitada
Corto
Pblica
5.4
Concentrado
Disperso
Baja
Extensa
Largo
Pblica
5.5
Concentrado
Disperso
Baja
Limitada
Corto
Burocrtica
Elaboracin: propia.
36
Recursos existentes en la actualidad Legitimidad y estabilidad Habilidad de gestin poltica Alta capacidad burocrtica Apoyo alta direccin poltica Apoyo alta direccin administrativa Disciplina jerrquica en la organizacin Incentivos al comportamiento
Apoyo lites
Consenso
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Indiferente
No
No
No
No
No
Indiferente
No
No
No
No
No
Indiferente
No
No
No
No
No
Indiferente
No
No
No
No
No
Indiferente
No
No
No
No
No
Indiferente
No
No
No
No
No
Indiferente
No
No
No
No
No
37
7. Hoja de ruta
Medidas Cien das Un ao Cinco aos
I. Potenciar el proceso de planificacin operativa como vnculo entre la planificacin estratgica y la ejecucin del gasto pblico 1.1 1.2 1.3 Revisin del marco normativo de la planificacin estratgica y planificacin operativa. Definicin del proceso de planificacin operativa. Diseo e implementacin de un sistema de monitoreo, seguimiento y evaluacin concurrente de los avances y resultados de la ejecucin de la planificacin operativa. II. Potenciar la evaluacin de desempeo institucional 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 Identificacin de metas de poltica. Identificacin e implementacin de la instancia responsable de la evaluacin del desempeo institucional. Implementar, bajo un modelo de ensayo y error, metodologas y procesos relacionados con la evaluacin. Diseo e implementacin de mecanismos de formacin de capacidades especializadas en la evaluacin del desempeo institucional. Implementacin de proceso de rendicin anual de avances. X X X Diseo X Implementacin X X Pilotos Gobierno nacional y regionales
III. El ciclo de gasto pblico como eje conductor de la gestin pblica operativa 3.1 Establecimiento de una alianza estratgica entre las entidades rectoras de los sistemas de administracin de presupuesto, inversin pblica, contrataciones y control. Revisin orgnica y sistmica de los conceptos, normas, procesos e instrumentos de gestin operativa del gasto. Reforma y modernizacin de cada sistema administrativo. X
3.2 3.3
X Aprobacin del marco normativo Implementacin
IV. Desarrollo de modelos de gestin que faciliten la asociatividad pblico-privada 4.1 Creacin de modelos de gestin que faciliten la asociatividad y la tercerizacin para la gestin de servicios. Desarrollo de un proceso de formacin de capacidades especializadas en desarrollar contratos y convenios de asociatividad y tercerizacin (recursos suficientes), as como de supervisin de la ejecucin. Creacin de un marco normativo de fcil ejecucin aplicable al incumplimiento de los contratos. Reestructuracin de Pro Inversin para que se encargue de la asesora y acompaamiento a entidades pblicas para la creacin de estos nuevos negocios pblico-privados de mediana escala. X
4.2
4.3
4.4
V. La introduccin masiva y estandarizada de TIC en la gestin de servicios 5.1 5.2 Creacin y habilitacin de un equipo ad hoc en Pro Inversin. Definicin de los sistemas de informacin que debern servir para la gestin operativa de los servicios descentralizados priorizados. Desarrollo de los concursos marco para seleccionar proveedores de sistemas de informacin y operacin, as como la supervisin de la ejecucin de los contratos. Implementacin en los distintos niveles de gobierno. Evaluacin del modelo para su retroalimentacin y ajuste. X X
5.3 5.4 5.5
X X X
38
8. ganadores y perdedores de la reforMa

Ganadores Directo Indirecto
Principales medidas
Perdedores Alta direccin poltica: discrecionalidad en la asignacin de recursos DGPP: discrecionalidad en la asignacin reas administrativas: discrecionalidad
Potenciar el proceso de planificacin operativa como vnculo entre la planificacin estratgica y la ejecucin del gasto pblico.
reas funcionales de las entidades Alta direccin poltica: eficacia
Ciudadana: eficacia
Auditores: poder CGR: reputacin y eficacia El ciclo de gasto pblico como eje conductor de la gestin pblica operativa. Entes rectores: reputacin y eficacia Alta direccin poltica: capacidad de controlar la gestin de su entidad Inversionistas: nuevos negocios Ciudadanos: calidad, cobertura y eficacia Desarrollo de modelos de gestin que faciliten la asociatividad pblico-privada. Alta direccin poltica: eficacia Gobiernos regionales y municipalidades grandes: calidad y eficacia Trabajadores del sector pblico Alta direccin poltica: eficacia Presidente: capacidad de controlar el avance de su plan de gobierno Alta direccin poltica: capacidad de controlar la gestin de su entidad Sindicatos: poder de negociacin Burocracia: discrecionalidad Pro Inversin: incremento de trabajo MEF: potencial compromiso de recursos a mediano plazo. Proveedores pequeos y medianos: negocios Malos trabajadores: mayor control Ciudadana: eficacia Entes rectores: poder burocrtico
La introduccin masiva y estandarizada de TIC en la gestin de servicios
Ciudadanos: calidad y eficacia
Potenciar la evaluacin de desempeo institucional.
Ciudadanos: rendicin de cuentas y transparencia
Burocracia tradicional: control por resultados
39
9. arreglos institucionales para la iMpleMentacin

La reforma de la gestin pblica operativa debe ser liderada polticamente por el Presidente de la Repblica, a fin de asegurar el apoyo poltico necesario para implementar una reforma de caractersticas tcnicamente complejas y con efectos importantes pero poco visibles en el corto plazo. Idealmente, la Presidencia de la Repblica se debera constituir en el responsable estratgico de la reforma, porque, por su naturaleza, es necesario un liderazgo claro, y sobre todo continuo, para la toma de decisiones y la implementacin de esta. Su participacin puede asegurar un alto compromiso poltico y coordinacin intersectorial, y se puede constituir en un espacio de supervisin permanente, para dar seales de una clara prioridad en la agenda de gobierno. Las condiciones antes descritas responden al anlisis realizado en el cuadro precedente, de donde se desprende que por tratarse de una reforma principalmente burocrtica, ser difcil que logre una demanda que adems sea sostenida el tiempo necesario para su implementacin. Otro elemento clave para la reforma ser la comunicacin que de ella se realice. Para ello, el factor compromiso poltico ser crucial, ya que corresponde a dicho mbito comunicar los resultados de estas reformas, y otorgarles valor ante la ciudadana. El tercer elemento clave ser proveer a los reformadores con los recursos necesarios. Esto es: una burocracia con mucha capacidad tcnica, el apoyo de la alta direccin poltica y administrativa, la disciplina jerrquica en la organizacin para garantizar su implementacin y, paulatinamente, que esta pase a ser una reforma basada en el consenso que produce el lograr resultados visibilizados por el espacio poltico. Frente a estas condiciones de partida, se propone dos alternativas de arreglo institucional para llevar adelante las reformas:
n Alternativa 1
Tomando como ejemplo el caso de las agendas presidenciales de Chile y Colombia10, que constituyeron el embrin para la implementacin de despachos presidenciales con alta capacidad de seguimiento de la gestin de las entidades pblicas, se propone constituir una Misin Ejecutiva para la Reforma de la Gestin Pblica Operativa, que depender y reportar directamente al Presidente de la Repblica, y que se constituir en el arreglo organizacional que conducir esta reforma en lo estratgico, apoyndose en sus tres niveles de gobierno (ministerios, OP, GORE y GOL) para su ejecucin e implementacin en lo operacional. Se deber caracterizar por: La Misin no constituir un rgano de lnea del Poder Ejecutivo, sino ms bien se apelar a un arreglo organizacional ms flexible, no jerrquico, para impregnarle mayor capacidad de respuesta, rapidez y eficiencia. La Misin debe estar constituida por los entes rectores de los sistemas administrativos involucrados (Direccin General de Presupuesto Pblico, Direccin General de Programacin Multianual, Direccin Nacional de Contabilidad Pblica, Direccin Nacional de Tesoro Pblico, Ceplan, Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado y la Contralora General de la Repblica). Debe incorporar espacios de trabajo participativo con funcionarios pblicos, expertos internacionales y nacionales, sociedad civil y acadmica. Sus principales responsabilidades sern: (i) articular, coordinar e impulsar soluciones de gestin que respondan a una transformacin de la gestin pblica
10/ Las relaciones interinstitucionales del Presidente de la Repblica. Sigob, Fortalecimiento de las Capacidades de Gestin para la Gobernabilidad. Serie: Relaciones Gobierno Sociedad. Documento N 7. Fecha de consulta: 21 de diciembre 2010. <http:// www.sigob.org/sigob/pag_servicios/documentos/RLA docs sustantivos/RLA RGS Las Relaciones Interinstitucionales del Presidente.pdf>.
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operativa ms all de la lucha de poderes particulares del sector pblico; (ii) proponer un programa operativo para la reforma con metas, responsables y plazos definidos, as como el seguimiento y monitoreo de los avances de la reforma, para poder tomar medidas preventivas y correctivas. La Misin estara apoyada por un equipo pequeo y multidisciplinario de profesionales de alto nivel de especializacin y con una demostrada experiencia en el diseo, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas, cuya principal tarea ser facilitar la coordinacin operativa y dar seguimiento a los avances para que la misma pueda demandar resultados sobre la base de informacin oportuna y de calidad. La implementacin especfica de los cambios en las organizaciones (entes rectores y organismos pblicos) debe ser responsabilidad de cada uno de ellos, para no minar su autoridad y fortalecer su capacidad de innovacin.
ra de los actores institucionales dependen de este. En ese escenario, se requerira: Crear un equipo ad hoc responsable de llevar adelante la articulacin de las reformas y el seguimiento de su implementacin. Realizar una alianza con la Contralora General de la Repblica para garantizar su participacin en el proceso y la implementacin de los cambios requeridos en los procesos de control. Incorporar espacios de trabajo participativo con funcionarios pblicos, expertos internacionales y nacionales, sociedad civil y acadmica. Sus principales responsabilidades sern: (i) articular, coordinar e impulsar soluciones de gestin que respondan a una transformacin de la gestin pblica operativa ms all de la lucha de poderes particulares del sector pblico; (ii) proponer un programa operativo para la reforma, con metas, responsables y plazos definidos, as como el seguimiento y monitoreo de los avances de la reforma, para poder tomar medidas preventivas y correctivas
n Alternativa 2
Asignar la responsabilidad de la reforma al Ministerio de Economa y Finanzas, en la medida en que la mayo-
tabla 5 Evaluacin de las alternativas

Alternativa 1: Misin Alternativa 2: equipo MEF
Ventajas
Alta posibilidad de convocar a la CGR, dado que se trata de un organismo de control del Poder Ejecutivo. Tarea exclusiva del equipo tcnico. Apoyo poltico presidencial indiscutible.
Menor resistencia burocrtica a los cambios por percibir que nacen de un consenso interno. Apoyo poltico presidencial mediatizado. No participacin de la CGR por percepcin de potencial conflicto de inters. Equipo ad hoc puede terminar involucrado en el da a da del MEF. Las prioridades ministeriales pueden distraer la atencin del equipo y de los entes rectores.
Riesgos
Resistencia burocrtica si se percibe que puede ser un poder alternativo a los entes rectores.
41
recoMendaciones de poltica
La propuesta de poltica pblica aborda exclusivamente el problema de la capacidad de gestin operativa de las organizaciones de la administracin pblica, ya que ella est en la base de muchas de las limitaciones que tienen tanto los gobernantes como los gestores para realizar sus funciones. El objetivo general de la poltica propuesta es promover la modernizacin de los instrumentos y sistemas de gestin administrativa relacionados con el ciclo de gasto, para apoyar efectivamente los procesos sustantivos de decisin de la administracin pblica, contribuyendo a la mejora de la eficiencia, la eficacia y la efectividad del gasto pblico. Se propone: 1. Potenciar el proceso de planificacin operativa como vnculo entre la planificacin estratgica y la ejecucin del gasto pblico, considerando que la funcin de planificacin involucra no solo la etapa de definicin de objetivos, estrategias y metas, sino adems el seguimiento y la evaluacin concurrente de su implementacin, y el final de la intervencin. 2. Potenciar la evaluacin de desempeo institucional, para hacer responsables a las entidades pblicas de sus prioridades polticas, su misin y sus objetivos estratgicos. 3. Emplear el ciclo de gasto como eje conductor de la gestin pblica operativa, con el fin de cambiar la estructura de incentivos bajo los que actan los ejecutores, a partir de la redefinicin de los procesos de toma de decisiones y las responsabilidades asociadas a estas. 4. El desarrollo de modelos de gestin que faciliten la asociatividad pblico-privada, por razones de eficiencia y eficacia, y por la necesidad de evitar el incremento del gasto corriente pblico y de ampliar la cobertura de los servicios. 5. La introduccin masiva y estandarizada de TIC en la gestin de servicios, con el fin de normalizar la forma en la que los actores realizan sus labores y, por otro lado, generar relaciones distintas con los ciudadanos (gobierno electrnico). Debido a que la reforma de la gestin operativa del Estado implica un alto grado de complejidad en su implementacin y, por lo mismo, requiere procesos de mediano y largo plazo que exceden los perodos de gobierno y que, adems, se darn de manera incremental en el tiempo, se propone que el Presidente de la Repblica sea el lder poltico; de ese modo, se asegurara un alto compromiso poltico y coordinacin intersectorial. Este arreglo institucional tambin se puede constituir en un espacio de supervisin permanente, para dar seales de una clara prioridad en la agenda de gobierno.
42
referencias
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anexo i
46
anexos
resumen de avances en el cumplimiento de la hoja de ruta desarrollada por la pcM
Simplificacin de trmites La SGP-PCM ha desarrollado metodologas y directivas. Se est intentando desarrollar y promover la simplificacin de trmites sectoriales, pero no se ha logrado an establecer los mecanismos de coordinacin nacionalregional necesarios para ello. La Ley de Silencio Administrativo fue aprobada, pero su implementacin ha sido parcial debido a la falta de mecanismos que refuercen su cumplimiento. La exoneracin de tasas por intercambio de informacin entre entidades pblicas no se ha logrado implementar del todo porque representa una importante reduccin de recursos para las entidades. El mayor avance se ha desarrollado en la unificacin de trmites de constitucin de pymes. En el mbito municipal, el SAT de Lima implement un programa de trmites en asociacin con los notarios. Se est desarrollando el proyecto piloto de Mdulos de Atencin al Ciudadano (MAC). La SGP-PCM viene desarrollando esfuerzos de capacitacin y sensibilizacin a las entidades en materia de simplificacin. Tambin ha suscrito un acuerdo con la Confiep para que realice el seguimiento de los avances en materia de simplificacin. Con la implementacin de tecnologas de informacin en algunos sistemas administrativos, se ha facilitado el acceso a informacin pblica. No se han integrado y cada entidad decide su introduccin. El SIAF se aplica a escala nacional desde hace varios aos; sin embargo, no se ha avanzado en la implementacin de otros sistemas de esta naturaleza (SIGA u otros). Se cre el Ceplan; sin embargo, la ltima modificacin que se realiz, en el marco de las facultades delegadas por el TLC, limit sustantivamente su capacidad, por lo que se produce un vaco entre el mbito estratgico y los mbitos operativos de gestin. Se cre la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir) y se aprob un marco legal para habilitar la reforma progresiva de la carrera pblica. Se ha implementado solo algunos casos de tercerizacin. El caso ms conocido ha sido la contratacin de una empresa privada para que se encargue de realizar los exmenes para obtener las licencias de conducir, las mismas que luego son entregadas a nombre del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). Asimismo, Essalud ha creado una asociacin pblico-privada para la Constitucin del Derecho de Superficie, Construccin de Infraestructura, Implementacin y Prestacin de Servicios de Gestin de Almacenamiento, Distribucin y Entrega de Materiales en la Red de Almacenes y Farmacias de Lima de Essalud. EL MEF ha desarrollado el marco metodolgico para implantar el presupuesto por resultados como herramienta clave de la gestin pblica. Asimismo, ha avanzado en la implantacin de esta metodologa desarrollando instrumentos especficos, tales como: programas presupuestarios estratgicos, evaluaciones de diseo y ejecucin presupuestaria, el seguimiento de los indicadores de resultado y de producto.
Atencin al ciudadano Sistemas de gestin
Marco normativo facilitador
Integracin de trmites
Calidad de atencin
Transparencia y acceso a la informacin pblica Sistemas de trmite documentario Gobierno electrnico (otros, adems de calidad de atencin)
Sistema de planeamiento
Empleo pblico
Tercerizacin de servicios e inversiones
Presupuesto por resultados
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Sistema Nacional de Inversin Pblica
El Sistema Nacional de Inversin Pblica fue flexibilizado al transferir la capacidad de otorgar viabilidad a los proyectos de forma descentralizada, y se eliminaron los lmites de inversin para que cada instancia evale sus propios proyectos, salvo aquellos que requieran aval o endeudamiento del Estado. Adems, se traslad el control de la calidad de los proyectos a los propios sectores (ministerios) y a los gobiernos regionales y locales. Se cre el Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado, el cual reemplaz al Consucode. Se plantea la necesidad de transitar de una gestin de contrataciones bajo un enfoque netamente normativo y legalista, hacia un enfoque de gestin y operacin. La descentralizacin fiscal en el Per parte de un proceso integral de reforma, que busca, en su desarrollo, preservar la estabilidad macroeconmica a travs de la sostenibilidad de las finanzas pblicas. Sin embargo, en la actualidad, si bien se ha procedido al traspaso de competencias a los diversos subniveles de gobierno, an muchas de estas carecen de los recursos econmicos, tcnicos y humanos para su ejecucin. Por otro lado, se ha creado en el 2010, y dentro de la PCM, una Comisin Multisectorial en materia de Descentralizacin Fiscal, la cual tiene como encargo presentar una Propuesta tcnica en materia de descentralizacin fiscal. Se design un nuevo Contralor General de la Repblica. Se viene implementando un proyecto piloto para desconcentrar el sistema nacional de control, con la cual se ha creado una macrorregin en Arequipa, la cual pretende articular la sede central con las ORC y OCI. Asimismo, la CGR ha logrado obtener la capacidad de sancin administradora. La prevencin, investigacin, vigilancia y promocin de la tica pblica y la lucha contra la corrupcin fue atribuida al Consejo Nacional Anticorrupcin (PCM, hasta el 2007); luego, a la Oficina Nacional Anticorrupcin (2007); y en la actualidad, se ha creado la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CNA, 2009). Incipiente adecuacin de los sistemas a la descentralizacin, bsicamente en el caso del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Se implement la LOPE. Se ha implementado fusiones en diversos sectores, principalmente en Agricultura, Mimdes, entre otros. De acuerdo con la PCM, se ha verificado la transferencia administrativa de 95,6% de funciones a los gobiernos regionales, de un total de 180 funciones previstas en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. No obstante, existen temas pendientes, como el insuficiente acompaamiento de los sectores y la falta de correspondencia entre la asignacin de recursos econmicos y humanos, que ha contribuido poco a la mejora efectiva en la provisin de servicios claves para el ciudadano.
Contrataciones y adquisiciones del Estado
Sistemas de gestin Estructura del Estado Eje complementario: soporte al proceso
Descentralizacin fiscal
Sistema Nacional de Control
Poltica anticorrupcin
Adecuaciones de los sistemas a la descentralizacin Organizacin del Poder Ejecutivo Fusiones de entidades
Descentralizacin
Institucionalizacin de la Copre
Inactiva.
Fortalecimiento de la SGP
Se ha logrado fortalecer a la SGP en cuanto a su capacidad tcnica, asegurando las condiciones y recursos.
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anexo ii resumen de experiencias internacionales
reino unido
Dcada Prioridades En paralelo
1980
Privatizaciones, cuasi mercados, desregulacin y agencias focalizadas relacionadas con sus objetivos Estimular la innovacin Involucrar al ciudadano y consumidor en el quehacer del gobierno Influir sobre los comportamientos de los ciudadanos Apertura a lo mejor en la sociedad y en el mundo Prepararse para enfrentar un futuro incierto
1990
Recuperar la confianza Producir verdaderos resultados Join-up policy Gobierno ms orientado al futuro Descentralizar Mejorar la capacidad de probar ideas y aprender
canad
Circunstancias que alteraron el contexto en que operaban los gobiernos: Los gobiernos en Canad se enfrentan con fuertes dficits fiscales debidos a la poltica de ajustar los ingresos a los gastos. Presencia de nuevas tecnologas de la comunicacin e informacin que hacen que la interdependencia sea un hecho en la vida. Los servicios se centran en los ciudadanos y no en la burocracia. Cambio en la cultura poltica: los ciudadanos presentan demandas a los gobiernos y los gobiernos reconocen que los ciudadanos no son simplemente clientes. El modelo de gestin de asociaciones elegido funciona como un sistema de redes con nodos y conexiones, en el que no hay arriba ni abajo. El modelo tiene tres caractersticas estndar: Enfoque en resultados: se ha cambiado la manera de planear, implementar, reportar y evaluar. Muchos gobiernos se han trasladado al uso del planeamiento de actividades y la medicin de desempeo. Se rinde cuenta por los resultados ms que por los medios, lo que permite a los gobiernos ser ms flexibles en el diseo de los programas y en la entrega de servicios. Gestin horizontal: los gobiernos estn planeando y entregando servicios de manera horizontal. La ventana nica de servicios supone un trabajo integrado y coordinado entre diferentes entidades y niveles del gobierno. Asociaciones: intergubernamentales, interdepartamentales, pblico-privadas sociedad civil, que van ms all de los contratos pues implican compartir el planeamiento y la toma de decisiones. Cuestiones para tener en cuenta: La cultura: si se parte de la idea de que el gobierno funciona de manera jerrquica, el foco de las acciones para cambiar la cultura ser combatir el error. En cambio, la gestin colaborativa y por desempeo lleva implcito el ajuste, y en este caso el ensayo y error son parte de lo normal. La interface poltico-administrativa: la cultura de aprendizaje puede encontrar un gran obstculo en los adversarios polticos. La forma en que se involucran los ciudadanos: hay mayor preocupacin y conciencia de que el gobierno est para servirlos, garantizando el proceso poltico amplio y proveyendo servicios.
49
nueva Zelanda
Prioridades
Cadena de responsabilidades: los jefes de las agencias rinden cuenta a uno o ms ministros pero son responsables por la gestin solamente ante uno. Las agencias responden por los productos ante ellos. Los ministros responden ante el parlamento por la eleccin de los resultados y por la eleccin y logro de los resultados. El parlamento responde ante el electorado. Sistema de gestin: Ex ante, acuerdos que fijan los planes del perodo; tres meses antes de la formulacin presupuestal, cada ministro especifica los grupos de productos que intentan comprar a las agencias gubernamentales, no gubernamentales y a otras organizaciones; las inversiones que intenta realizar en cada agencia del gobierno; y qu donaciones, beneficios, pago de deudas y otros pagos piensa hacer. El presupuesto describe los productos, y el parlamento lo aprueba. Luego se firman acuerdos entre los directores de los departamentos y el ministro del que dependen. Monitoreo concurrente y reportes sobre lo que se ha ejecutado y logrado sobre la base de un sistema formal de acuerdos de desempeo que tienen un listado de requerimientos de propiedad y adems hacen referencia al acuerdo de compra entre el ministro y el director del departamento, que especifica los productos que el ministro desea comprar . Evaluacin de desempeo y aplicacin de premios y sanciones. La evaluacin de los directivos se realiza una vez al ao por la Comisin Estatal de Servicios, la que toma en cuenta la opinin del ministro. Dependiendo del desempeo, el salario de los directivos puede variar; adems, los contratos son anuales y pueden ser rescindidos.
brasil
Prioridades
1995
Creacin del Ministerio de Administracin y Reforma del Estado (MARE). El punto focal de este esfuerzo reformista fue una propuesta de enmienda a las disposiciones de la Constitucin de 1988 concernientes a la estructura del servicio civil federal. Los principales puntos de la propuesta eran: Supresin de la inamovilidad en el cargo. Supresin del rgimen nico de relaciones laborales en el sector pblico, aceptacin de formas plurales de organizacin del Estado. Creacin de mecanismos para reducir los salarios de los empleados en el sector pblico. Redefinicin de las competencias de los tres poderes en aspectos relacionados con la gestin organizacional y del personal; restablecimiento de los controles recprocos (checks and balances) entre los tres poderes en materias administrativa y de personal. En ciertos casos de redundancia o de bajo desempeo, los funcionarios pblicos podran ser despedidos. Se propone una innovacin organizacional basada en organizaciones sociales y agencias (ejecutivas y regulatorias) que incorporaron algunas precisiones tales como el concepto de organismo pblico de propiedad no estatal, en el caso de las organizaciones sociales, y la nocin de funciones del ncleo del Estado y jurisdiccin en las actividades exclusivamente estatales. Los diferentes tipos de organizacin del sector pblico deben contar con distintas clases de empleados, contratados, por ejemplo, sobre una base privada, no reducidos al rgimen estatutario del servicio civil. Se desplaza el foco hacia el gerencialismo, destacando la flexibilidad y la orientacin hacia resultados como los ingredientes clave.
50
cHile
Prioridades
19731989
Transformaciones poltico-institucionales: se crea Consejo de Seguridad Nacional; se establece la autonoma del Banco Central; se impone el sistema electoral binominal. Administracin pblica: se aprob la escala nica de sueldos de los funcionarios, las bases legales de la administracin pblica chilena, el estatuto laboral de los funcionarios pblicos y la descentralizacin administrativa; se inici la modernizacin del Servicio de Impuestos Internos; se redujo el empleo pblico en 30% de manera radical y brusca. Se inici la reforma educativa usando el sistema de cuasi mercados. Se crearon las AFP y se privatiz las empresas pblicas de acero, elctricas, telecomunicaciones, azcar, LAN, los bancos que haban sido intervenidos por el gobierno, entre otras.
19901994
Reformas sustantivas: se cre el Servicio Nacional de la Mujer, el Instituto Nacional de la Juventud, la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena y la Comisin Nacional del Medio Ambiente; contaron con reducido presupuesto y tuvieron un enfoque ms de coordinacin interinstitucional. Se reform la ley de concesiones y se inici una amplia y productiva poltica de inversin en carreteras, puertos y aeropuertos. Se aument el gasto social en educacin, vivienda, salud y pensiones asistenciales. Ello fue financiado por un aumento de los impuestos y por el propio crecimiento econmico. Se implement un conjunto de reformas laborales que mejoraron las condiciones contractuales y se aprob el estatuto laboral de los profesores (Estatuto Docente) de la educacin pblica, generando negociacin colectiva a nivel nacional e impidiendo a los municipios y escuelas una negociacin salarial flexible. Estas dos medidas fueron muy criticadas porque introdujeron rigideces. Se dio un movimiento espontneo en relacin con la modernizacin de algunas instituciones, impulsado por los llamados intraemprendedores pblicos, casi a hurtadillas y sin mayor apoyo del gobierno central.
19942000
Reforma procesal penal (se materializa en el gobierno de Lagos). Se abri la senda de la apertura negociada de mercados sobre la base de Tratados de Libre Comercio. Se privatizaron puertos, empresas pblicas de agua potable. Modernizacin de la gestin pblica con un enfoque gerencial. En 1997 se formul el Plan Estratgico de la Modernizacin de la Gestin Pblica. En la poltica de modernizacin fue la incorporacin de los incentivos monetarios al buen desempeo individual de los funcionarios pblicos. Otras reformas transversales cuyo diseo comenz con Frei y culmin con Lagos fueron el portal Chile Compra y el programa de simplificacin de trmites; se instal el Consejo de Auditora Interior General del Gobierno; se inici el programa de Oficinas de Informacin y Reclamos para los usuarios de servicios pblicos; se inici la obligatoriedad de entregar una cuenta pblica con base en un formato estndar: los Balances de Gestin Integral (BGI); se instal la Comisin de Tecnologas de la Informacin y Comunicacin; y se aprob la firma digital dentro del gobierno.
20002006
Se crea el Sistema de Reclutamiento, Seleccin y Designacin y Modalidades de Contrato de los Altos Directivos Pblicos. Interpretacin positiva del Silencio Administrativo para reducir los plazos de realizacin de trmites. Profesionalizacin del servicio pblico mediante la Ley del Nuevo Trato. Se crea la Direccin Nacional del Servicio Civil. Se reorganiza el Sistema de Administracin de Empresas Pblicas. Se hace un acuerdo por la transparencia del sector pblico. Se modernizan las normas de gestin administrativa y de recursos humanos en los gobiernos locales. Se fortalecen los sistemas de control de gestin y evaluacin de programas. Se crea Chile Solidario, que integra los programas de lucha contra la extrema pobreza. Se hace la reforma constitucional que genera el derecho ciudadano de acceder a la informacin y documentacin de la administracin pblica. Se fortalecen los programas de gobierno electrnico.
51
coloMbia
Prioridades
Reestructuracin y racionalizacin de la Administracin Pblica Nacional debido a la excesiva fragmentacin y dispersin institucional en la rama ejecutiva. Reforma del empleo pblico que propone una gestin ms flexible de la gestin de recursos humanos y seleccin por mrito a los puestos directivos. Implementacin de acciones especficas en funciones transversales al gobierno que afectan a reglas, polticas e instituciones administrativas de alcance general que no se encuentran integradas ni manejadas de forma eficiente. La defensa jurdica del Estado y los sistemas de informacin nacionales.
anexo iii procesos del ciclo de gasto
Estratgico Ao anterior Marco Macroeconmico Multianual Presupuesto Participativo Formulacin de plan operativo Aprobacin de plan operativo Plan estratgico institucional Programacin y formulacin de presupuesto Aprobacin de presupuesto Formulacin de plan de adquisiciones y contrataciones Aprobacin de plan de adquisiciones y contrataciones
Operativo Ao de ejecucin Ao siguiente
Plan de Desarrollo Nacional
Seguimiento y evaluacin concurrente
Plan sectorial, regional o local
Ejecucin del plan operativo
Auditora
Presentacin de cuentas Pblicas* Ejecucin del presupuesto Operacin y mantenimiento
Programa Multianual de Inversiones Estudios de preinversin
Ejecucin del plan de adquisiciones y contrataciones
Evaluacin ex post
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ao anterior Ao anterior Fases de plan operativo y presupuesto

Fases de Plan Operativo y Presupuesto Programacin Mayo-agosto Presupuesto Participativo Formulacin del presupuesto Formulacin del plan operativo Planeamiento y reas funcionales DNPP-MEF, comisin de programacin y formulacin en cada pliego Formulacin Aprobacin Septiembre-diciembre Anteproyectos Ley de Presupuesto, Ley de Equilibrio Financiero y Ley de Endeudamiento DNPP-MEF DNEP-MEF Aprobacin de anteproyectos Consejo de Ministros Leyes Presupuesto, Equilibrio Financiero y Endeudamiento Poder Legislativo DNPP-MEF Presupuesto Institucional de Apertura Pliego
Programacin presupuesto DNPP-MEF, comisin de programacin y formulacin en cada pliego*
Formulacin del plan de adquisiciones y contrataciones Oficina de Contrataciones de la entidad
* Conformada por el jefe de Planeamiento y Presupuesto, el de OGA, Abastecimiento, Infraestructura, Personal y OPI, y con participacin de representantes de las UE.
prograMacin y forMulacin
Programacin Comisin de Programacin y Formulacin: Revisa la escala de prioridades del pliego. Determina la demanda global de gasto y las metas presupuestarias. Estima los fondos pblicos. Formula indicadores de desempeo que miden el logro de sus objetivos. Formulacin Comisin de Programacin y Formulacin: Determina la estructura funcional y la estructura programtica del presupuesto institucionalt del pliego. Consigna las cadenas de gasto, los montos para comprometer gastos y las respectivas fuentes de financiamiento.
Techos presupuestales Recursos Ordinarios
DNPP Presupuesto Participativo Pliego Optimizar la prestacin de servicios a la poblacin
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ejecucin
Ministerio de Economa y Finanzas DNPP Autoriza Calendario de compromisos
Pliego Unidad Ejecutora Recibe calendario de compromisos
Banco de la Nacin
Proceso de contratacin o adquisicin
Registro y transmite a travs del SIAF Compromiso Autorizacin automtica Devengado Giro DNTP Autoriza Pago Recibe autorizacin de la DNTP y paga
54

Med Mejora Gest Oper de Las Ent Pub

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1.

MEDIDAS PARA MEJORAR LA GESTIN OPERATIVA DE LAS ENTIDADES PBLICAS

MARA INS CELLE, NERIDE SOTOMARINO y MAyEN UGARTE

MEDIDAS PARA MEJORAR LA GESTIN OPERATIVA DE LAS ENTIDADES PBLICAS

Javier Portocarrero Maisch Director Ejecutivo CIES

Xavier Gordillo Director Adjunto CIES

MARA INS CELLE, NERIDE SOTOMARINO y MAyEN UGARTE

MEDIDAS PARA MEJORAR LA GESTIN OPERATIVA DE LAS ENTIDADES PBLICAS

MEDIDAS PARA MEJORAR LA GESTIN OPERATIVA DE LAS ENTIDADES PBLICAS

MARA INS CELLE, NERIDE SOTOMARINO y MAyEN UGARTE

MEDIDAS PARA MEJORAR LA GESTIN OPERATIVA DE LAS ENTIDADES PBLICAS

1. enfoque, alcances y liMitaciones de la propuesta

Operacin de las organizaciones responsables de implementar las polticas (mbito operativo)

MARA INS CELLE, NERIDE SOTOMARINO y MAyEN UGARTE

MEDIDAS PARA MEJORAR LA GESTIN OPERATIVA DE LAS ENTIDADES PBLICAS

MARA INS CELLE, NERIDE SOTOMARINO y MAyEN UGARTE

MEDIDAS PARA MEJORAR LA GESTIN OPERATIVA DE LAS ENTIDADES PBLICAS

MARA INS CELLE, NERIDE SOTOMARINO y MAyEN UGARTE

MEDIDAS PARA MEJORAR LA GESTIN OPERATIVA DE LAS ENTIDADES PBLICAS

MARA INS CELLE, NERIDE SOTOMARINO y MAyEN UGARTE

grfico 1 Ciclo de gasto

Plan de Desarrollo Nacional

Plan sectorial, regional o local

Presentacin de cuentas Pblicas* Ejecucin del presupuesto Operacin y mantenimiento

Programa Multianual de Inversiones Estudios de preinversin

Ejecucin del plan de adquisiciones y contrataciones

MEDIDAS PARA MEJORAR LA GESTIN OPERATIVA DE LAS ENTIDADES PBLICAS

Marco Macroeconmico Multianual 2011-2013

MARA INS CELLE, NERIDE SOTOMARINO y MAyEN UGARTE

4. lecciones de la experiencia internacional: Modelos de gestin pblica en otros pases

4.1 el enfoque por resultados y la evaluacin del desempeo

MEDIDAS PARA MEJORAR LA GESTIN OPERATIVA DE LAS ENTIDADES PBLICAS

4.2 diseo e implementacin de sistemas de planificacin, monitoreo y evaluacin

Polticas pblicas Impacto

Plan de gobierno, Planes sectoriales

Agencias / reas de medicin, CGR Nivel meso

Encargos, programas y proyectos especficos Resultados

Planes operativos (misin, visin, etc.)

Ppto., CGR, entidad

Uso de recursos (presupuesto, personal, etc.) Eficiencia, eficacia

Metas Ppto., registros

Fuente: Cunnil y Ospina (2003). Elaboracin: propia.

MARA INS CELLE, NERIDE SOTOMARINO y MAyEN UGARTE

4.3 la conformacin de asociaciones

tabla 1 Papel de la autoridad presupuestaria

MEDIDAS PARA MEJORAR LA GESTIN OPERATIVA DE LAS ENTIDADES PBLICAS

4.5 valorizacin del ciudadano, involucrarlo en las decisiones y en la rendicin de cuentas

4.4 servicio civil

4.6 integracin horizontal

4.7 uso de tecnologa para la gestin

MARA INS CELLE, NERIDE SOTOMARINO y MAyEN UGARTE

4.8 liderazgo indiscutible

4.9 la construccin de institucionalidad

MEDIDAS PARA MEJORAR LA GESTIN OPERATIVA DE LAS ENTIDADES PBLICAS

Tareas Recursos financieros, humanos y materiales

Acciones de gestin Acciones realizadas para transformar los insumos en productos

Productos Productos y servicios desarrollados

Propsito Efectos de los productos sobre la poblacin

Fin Mejora generalizada sobre la poblacin

MARA INS CELLE, NERIDE SOTOMARINO y MAyEN UGARTE

n Potenciar la evaluacin de desempeo institucional

MEDIDAS PARA MEJORAR LA GESTIN OPERATIVA DE LAS ENTIDADES PBLICAS

n El ciclo de gasto como eje conductor de la gestin pblica operativa