COUR DES COMPTES

Synthse

du Rapport public thmatique Juillet 2011

Du RMI au RSA : la difficile organisation de linsertion

Constats et bonnes pratiques

ette synthse est destine faciliter la lecture et lutilisation du rapport de la Cour des comptes. Seul le rapport engage la Cour des comptes. Les rponses des administrations, collectivits et organismes concerns sont insres dans le rapport.

Avertissement

Sommaire

Prsentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 1 Des politiques dinsertion perfectibles . . . . . . . . . .7 2 Linadaptation de loffre dinsertion . . . . . . . . . . . .9

3 Laccompagnement : des marges de manoeuvre mieux exploiter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 4 Le manque de connaissances sur les sorties du dispositif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 5 Un mcanisme de financement peu incitatif linsertion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16 Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17

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Prsentation
a Cour des comptes et les chambres rgionales des comptes ont enqut dans 24 dpartements sur laccompagnement des bnficiaires du RMI, dsormais remplac par le RSA. Cet accompagnement est destin faciliter leur insertion. Dans ce domaine, le rapport apprcie les bases partir desquelles le RSA sest substitu au RMI. Dans la continuit des rapports prcdents, lenqute a port sur la priode ouverte compter du 1er janvier 2004 jusquau 1er juin 2009, et a permis dobserver les dernires volutions du RMI : la cration du revenu minimum dactivit (RMA), la dcentralisation du versement de lallocation aux dpartements organise par la loi du 18 dcembre 2003, les exprimentations du RSA prvues par la loi de finances pour 2007 jusquaux conditions de mise en uvre de la gnralisation du RSA par la loi du 1er dcembre 2008 rformant galement les politiques dinsertion. La capacit accompagner les bnficiaires du RSA rsulte de la construction progressive dun savoir faire partag entre les diffrentes institutions concernes: au premier rang les dpartements dont cest la comptence, mais aussi Ple emploi bien sr, les services de lEtat notamment pour les contrats aids, les caisses dallocations familiales (CAF) qui versent notamment les allocations et bien dautres. La mise en place du RSA a donn la priorit au reclassement professionnel le plus rapide de tous ceux susceptibles doccuper assez vite un emploi, par la consolidation de lintressement du RMI avec la mise en place du RSA activit, la fusion des contrats aids dans le Contrat unique dinsertion et limplication directe de Ple emploi, cr dans la mme priode, dans le reclassement des bnficiaires du RSA. Cest lvaluation de la qualit de laccompagnement professionnel et social de linsertion que sattache le prsent rapport. Cette qualit est dcisive pour le succs du RSA aujourdhui, comme hier pour celui du RMI. Les enjeux tant conomiques, sociaux que budgtaires sont considrables : - au 31 dcembre 2010, le RSA a t vers prs de 1,8 millions dallocataires et couvre 3,79 millions de personnes ; - selon les donnes provisoires de la direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (DREES), le RMI et le RSA ont cot aux dpartements 6,5 milliards deuros en 2009. Le rapport n 53 de 2010 tabli au nom des commissions des finances et sociale du Snat estime ce cot 7 milliards en 2009 et 8 milliards en 2010.

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Une priorit de laccompagnement : la mise en uvre assouplie et renforce du contrat dinsertion
Lorientation prcoce et peu rversible entre accompagnement professionnel et accompagnement social, mise en uvre dans beaucoup de dpartements ds 2004, est souvent trop rigide. Lorientation des bnficiaires dtermine la nature professionnelle ou sociale du rfrent. Ds lors, le risque est rel que les bnficiaires proches de lemploi y accdent effectivement parce quils sont suivis par des organismes de placement, et qu linverse, laccompagnement des autres bnficiaires ne se prolonge avec peu de perspectives damlioration. Lors de lentre en vigueur de la loi de 2008, la plupart des dpartements ont t incits distinguer encore davantage les bnficiaires proches de lemploi, orients vers les services de lemploi, des autres, orients vers linsertion sociale. Paradoxalement, en cloisonnant deux dispositifs distincts et en mettant laccent sur laccs rapide au march du travail avec lintervention de Ple emploi, le RSA spare les catgories de bnficiaires davantage que ne pouvait le faire le RMI et risque ainsi de ne pas faciliter pas linsertion des personnes les moins immdiatement proches de lemploi.

La situation des bnficiaires au regard de linsertion est trs diffrente : certains peuvent trouver directement un emploi et ils recevront lappui de Ple emploi. Pour dautres, divers obstacles pralables, plus ou moins svres, doivent tre levs : garde denfants, logement ou transport, accompagnement social, soins mdicaux. Dans le premier cas, on parle dinsertion professionnelle , dans le second dinsertion sociale . Larticulation, dans le temps, des appuis et des mesures daccompagnement, la fluidit de leur organisation sont dcisives. En 2001, la Cour constatait dans son rapport public que la contractualisation demeurait le point faible du dispositif. Ce constat tait toujours dactualit, au cours de la priode examine : les dpartements et les autres acteurs de linsertion ne se sont pas saisis de toutes les marges de manuvre dont ils disposent en matire daccompagnement. Le contrat dinsertion, lment central du dispositif, en ce quil dfinit les besoins et les actions dinsertion, ntait pas systmatiquement tabli, et sa gnralisation sest avre difficile. Quant au rle des rfrents, interlocuteurs des bnficiaires, il apparat insuffisant faute de moyens, leur charge de travail tant le plus souvent trop lourde pour assurer un suivi effectif des bnficiaires.

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Labsence de mesure des rsultats de linsertion

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Dinspiration trs comptable, le suivi des sorties reste, comme il avait dj t constat lors de lenqute prcdente, sujet caution compte tenu des diffrentes mthodes appliques et des erreurs de comptabilisation releves. Linformation lacunaire sur les sorties du bnfice du RSA, faute de suivi des bnficiaires et didentification des motifs dvolution sur une dure suffisante, ne permet ni dapprcier lefficacit du dispositif dpartemental dans son ensemble ni de dterminer les parcours les plus adapts et les actions et organismes les plus efficaces. Le RSA na pas davantage incit les dpartements valuer leurs dispositifs.

Il ne saurait donc suffire organiser des retours dexprience de nature permettre une amlioration continue des dispositifs dinsertion.

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Une offre dinsertion pas toujours adapte aux besoins
De mme, la procdure dappels projets reste souvent marginale, alors quemploye bon escient, elle contribue structurer loffre dinsertion et amliorer la rponse aux besoins des intresss. Le RSA na pas modifi la gestion de loffre dinsertion. Il nexiste pas plus quavant, dincitations juridiques ou financires engager les dpartements dans une dmarche volontariste visant structurer loffre dinsertion en fonction des besoins locaux, par le recours aux appels projet ou lamlioration de la capacit de pilotage des acteurs de linsertion. Ces initiatives, encore trop peu dveloppes, demeurent de simples bonnes pratiques quil appartient aux excutifs locaux de sapproprier.

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Les actions dinsertion, quelles soient inscrites ou non dans le Plan Dpartemental dInsertion (PDI), dpendent encore trop souvent de loffre propose par les organismes dinsertion plutt que de lanalyse des besoins des bnficiaires. Les dpartements les plus impliqus dans la construction de loffre dinsertion sont gnralement ceux qui se sont dots doutils de pilotage et de contrle adapts, sans gard pour le statut juridique des entits auxquels ils sappliquent, services dpartementaux, structures parapubliques ou associatives, ou prestataires privs oprant dans le secteur concurrentiel. En dpit des incontestables progrs raliss depuis 2001, le suivi et lvaluation des actions confies des prestataires extrieurs restent insuffisamment exploits tant pour permettre dinfluer sur le contenu de loffre dinsertion que pour responsabiliser les organismes des indicateurs de rsultat.

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Favoriser le dveloppement des politiques dinsertion
tuent autant de bonnes pratiques quil conviendrait dessaimer ; - dans la majorit des cas, les principales actions sont reconduites dune anne sur lautre, les axes de travail voluant peu et les propositions dactions nouvelles tant relativement marginales. Larticulation des PDI avec la nomenclature du budget dpartemental doit tre amliore afin de rendre compte aisment de la totalit du cot des politiques publiques dinsertion ; le cadre budgtaire devrait tre adapt pour viter le double cueil consistant rpartir les crdits dans diverses sousrubriques budgtaires ou les globaliser dans un chapitre unique. Le dispositif de suivi financier est clairement parfaire. Les difficults rsident en partie dans des erreurs dimputation ou des lacunes dans ltablissement des annexes des comptes administratifs. Le dispositif dexploitation des comptes et de suivi financier des dpartements par les administrations centrales apparat galement insuffisant. Dans les faits, le passage au RSA ne comporte pas de vritable avance en ce domaine : seul le caractre oprationnel des PDI sest traduit par des avances significatives, larticulation avec le budget et lvaluation restant encore du domaine du projet.

En 2001, la Cour recommandait dans son rapport public de sattacher faire des programmes dpartementaux dinsertion des documents oprationnels, articuls sur la nomenclature du budget dpartemental et valuables. La prsente enqute montre que, si des progrs ont t accomplis par certains dpartements, ceux-ci sont loin dtre partags ni homognes. Les PDI ne sont pas suffisamment stratgiques : ils consistent trop souvent en un catalogue dactions sans analyse des besoins et ne comportent pas de chiffrage du cot prvisionnel du plan ni de lien avec les budgets des dpartements. Le recensement des besoins, qui a donn lieu un important travail de concertation, aurait pu tre renforc en privilgiant une laboration ascendante des territoires de solidarit vers le niveau central, les priorits tant alors dfinies au regard des axes de dveloppement et des actions qui y taient identifis : - la dfinition dobjectifs assortis dindicateurs de moyens et de rsultat reste globalement limite, mme si certains dpartements ont dvelopp un bon niveau de comptences en matire dobjectivation des performances des actions et des prestataires qui consti-

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Favoriser le dveloppement des politiques dinsertion

Le caractre oprationnel des PTI, qui viennent sajouter aux PDI, doit donc tre confort et amplifi pour quils deviennent un outil de pilotage partag, dfaut dtre contractualis,

par lensemble des acteurs de linsertion, et lvaluation des futurs programmes territoriaux dinsertion devra tre facilite.

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Un mcanisme de financement peu incitatif linsertion
quils navaient dpens au titre des allocations verses aux oprateurs. Les mesures prises compter de 2010 corrigent certains de ces dfauts. Le mcanisme dcrtement de lassiette des dpenses, sil ne supprime pas tous les cas de surcompensation, les limite fortement. En revanche, les critres de rpartition des diffrentes parts mriteraient dtre revus, dans lobjectif daccorder une place plus importante la prquation.

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La dpense dallocation volue plus rapidement que les recettes fiscales affectes en compensation du transfert et le complment apport par le Fonds de mobilisation dpartementale pour linsertion (FMDI) na pas vocation a combler systmatiquement cette diffrence. Les critres de rpartition du FMDI font une place trop modeste la prquation, qui permettrait pourtant de mieux tenir compte du poids relatif des charges lies linsertion et aux dpenses sociales selon les dpartements. La troisime part du fonds, cense soutenir linnovation en matire dinsertion, repose sur un indicateur de moyen centr sur le recours aux contrats aids qui ne mesure pas la ralit de linsertion des allocataires. En outre, le FMDI a renforc les cas de surcompensation , certains dpartements recevant, certaines annes, plus

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Conclusion

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epuis linstauration du revenu minimum dinsertion et sous limpulsion des dpartements dont cest la comptence, une grande diversit dacteurs se sont engags pour accompagner les bnficiaires du RMI et faciliter leur insertion professionnelle (associations, service public de lemploi, services de lEtat, entreprises intermdiaires, collectivits territoriales). Malgr lengagement rel de tous, le bilan reste souvent dcevant et cela notamment parce que le rsultat des actions en terme dinsertion professionnelle nest pas mesur de faon prcise, raliste et cela au niveau local, dpartemental et national ; cette absence de mesure ne permet pas didentifier les pratiques les plus efficaces et donc de les promouvoir, mais surtout elle semble accrditer, de faon plus insidieuse, les craintes de ceux qui redoutent que pour une part importante des bnficiaires linsertion soit impossible. En outre, la mise en place des rfrents reste perfectible, soit parce quils sont souvent encore trop peu nombreux ou trop spcialiss pour constituer linterlocuteur privilgi qui peut accompagner linsertion. Le contrat dinsertion nest pas encore suffisamment flexible ni peru comme le cahier des charges de cette insertion. On aurait pu esprer, quaprs la dcentralisation du versement de lallocation du RMI, cette situation se modifie, une activation des dpenses dinsertion se traduisant alors directement pour les dpartements en terme dconomie dallocations verses. La prsente enqute montre que les constats faits lors des prcdentes investigations de la Cour sont toujours dactualit, mme si certaines volutions peuvent aussi tre constates. Pourtant des progrs sont possibles, comme le montrent les bonnes pratiques mises en vidence par cette enqute et qui mriteraient dtre plus largement diffuses et suivies ; cependant, aucun dpartement ne peut tre rig en exemple, mme si certains dentre eux articulent des procdures efficaces, faute de mesurer limpact global sur linsertion des procdures que chaque dpartement a dveloppes sur son territoire. En outre, la loi de gnralisation du RSA a confi aux organismes chargs du service de lemploi linsertion des bnficiaires les plus proches de lemploi. Cette disposition pourrait conduire les organismes en charge de linsertion sociale limiter leur engagement en estimant que ces bnficiaires ne relvent plus de leur responsabilit. Or, les logiques daction de Ple emploi et des organismes associs ne leur permettront pas toujours de prendre effectivement en charge les personnes concernes. La notion de proximit de lemploi tant susceptible dinterprtations diverses, il existe un risque rel quapparaisse une catgorie de bnficiaires la fois suffisamment proches de lemploi pour ne plus tre pris en charge par la filire sociale et trop loigns de lemploi pour faire lobjet dun suivi efficace par les organismes chargs de lemploi.

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Recommandations

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respecter lobligation lgale de contractualisation entre le rfrent et le bnficiaire, en permettant une plus grande souplesse dadaptation en fonction de lvolution des besoins de ce dernier ; structurer loffre de rfrents et donner aux rfrents les moyens de raliser un accompagnement efficace ; mettre en place un dispositif dvaluation dpartemental sur la base de critres homognes au plan national permettant de dterminer les parcours les plus adapts et les actions et organismes les plus efficaces ; gnraliser les tudes de cohortes dpartementales et organiser un suivi de ces cohortes au niveau national ; faire mieux concider loffre dinsertion avec les besoins rels des intresss, notamment en utilisant davantage la procdure dappel projets ; rendre systmatique lvaluation des rsultats et sa prise en compte lors du renouvellement du conventionnement ; prciser les rles respectifs des PDI et des PTI : - faire des PDI des documents retraant les actions de la politique dpartementale dinsertion, articuls

avec la nomenclature du budget dpartemental et valuables ; - faire des PTI des documents concrtisant la mise en oeuvre dune politique dinsertion territoriale partage entre le dpartement, lEtat et les autres collectivits, et adapte aux besoins du terrain ; assurer la correcte imputation de lensemble des recettes et des dpenses lies maintenant au RSA dans les documents financiers dpartementaux, afin de disposer dune source fiable de donnes la fois au niveau local et au niveau national ; tablir un indicateur de rsultat pour lattribution de la 3me part du Fonds dpartemental de mobilisation pour linsertion, de faon conditionner les dotations du FMDI ce titre linsertion effective des bnficiaires ; fusionner les deux premires parts du FMDI pour en faire un instrument essentiellement de prquation.

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