Balance de la situacin sociopoltica de Amrica Latina: Dispersin actual y Desafos de la Integracin Social.

Carlos Sojo 1

La integracin social, la convivencia colectiva en condiciones de desigualdades mltiples y expectativas insatisfechas, es un fe nmeno complejo donde interactan procesos polticos, sociales y econmicos. En la visin de Habermas, la vida en sociedad se organiza a partir de procesos de integracin conducidos por el Estado, por medio de normas; el mercado por medio de la produccin y la distribucin; y la solidaridad, ejercida por las organizaciones sociales. La capacidad de generar esa integracin resulta precaria en muchos casos. En Amrica Latina se observan importantes dficit de integracin en los tres niveles. Hemos de pasar revista a esos procesos a fin de ilustrar, en trminos generales, las coordenadas de un proceso de reforma que contribuya a una combinacin armnica de capacidades de integracin. La falta de armona en la evolucin de los procesos sociales, polticos y econmicos ha conspirado contra la estabilidad en la regin. En las ltimas dos dcadas, los desequilibrios econmicos, los desastres naturales y las crisis polticas se han turnado para mantener un estado de zozobra entre la ciudadana latinoamericana que no permite en resumen identificar horizontes claros de progreso con equidad. Los dficit de integracin social, a los que aqu pasaremos una rpida mirada, se agrupan para generar situaciones especficas de exclusin social. La idea de la exclusin social apunta al reconocimiento de factores multidimensionales que en su interrelacin disminuyen la posibilidad de bienestar o aumentan la privacin de las sociedades y los grupos que las integran. (Sen,2001). La superacin de la exclusin, el desarrollo de prcticas incluyentes, es entonces el enfrentamiento con esas relaciones institucionalizadas que impiden el disfrute de una vida plena. Una agenda poltica para la inclusin deber enfrentar las falencias de los mecanismos de integracin, pero no en un tratamiento aislado de efectos concretos, sino en la afirmacin de enfoques relacionales entre lo social, lo administrativo y lo mercantil. La sociedad integrada a la que aspiramos es una que identifica mecanismos de exclusin y desarrolla prcticas incluyentes para superarlos. La integracin es el efecto poltico, la exclusin o la inclusin la manifestacin emprica de un fenmeno institucionalizado.

Socilogo costarricense. Director de FLACSO Costa Rica. Este documento ha sido preparado para su presentacin en el XI Conferencia Regional ACI-Amricas, en Asuncin Paraguay el 3 de octubre de 2002. Recoge elaboraciones presentadas a la Red Europa Amrica Latina, RECAL y al Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Asimismo recupera informacin trabajada originalmente en el marco del proyecto sobre Globalizacin e Integracin Regional conducido por el INVESP de Venezuela.

1. Diagnstico de la situacin actual. Una regin diversa. a. Crecimiento econmico, apertura de mercados e inversin Los datos sobre crecimiento en trminos pr capita en las subregiones latinoamericanas2 permiten dos observaciones. En primer lugar se ha experimentado una recuperacin desde tasas negativas a principios de la dcada a un promedio de 1.6% a finales del decenio3. El avance ms notable se observa en la regin Mercosur+ donde las tasas de crecimiento pasaron de 0.1% en 1990 a 3.1% en 1997. En contraste el Caribe, la regin de mayor decrecimiento a principios de la dcada, se mantena estanc ada al trmino del perodo observado. La segunda observacin tiene que ver con el grado de homogeneidad interna. En todos los casos hay importantes variaciones dentro de las regiones. En el Mercosur+, los dinamismos de Argentina y Chile contrastan con el estancamiento de Brasil y Paraguay. En el Area Andina, la situacin es bastante ms homognea aunque los niveles de crecimiento son ms bien modestos. En Mesoamrica, el contraste va del dinamismo de Panam y El Salvador con ritmos de crecimientos sup eriores al 3% al final de la dcada, frente al estancamiento y la depresin en Honduras y Nicaragua. En esta regin el crecimiento es ms bien bajo. El Caribe es la regin que presenta mayor contraste ilustrado por la distancia entre la recesin del orden de 6% en Hait contra el crecimiento acelerado del mismo orden en Guyana. No obstante el promedio en la regin indica estancamiento relativo. Los datos de comercio exterior, indicadores del grado de vinculacin a la economa internacional, sealan que en el promedio, Amrica Latina ha incrementado su vinculacin al pasar durante el perodo de una relacin de 87.5% del PIB a una proporcin de 147%. Los grados de vinculacin del Caribe y de Mesoamrica son mucho mayores que los que presentan las regiones suramericanas. As mientras estas no alcanzaban en 1997 la barrera del 80%, en la regin central del continente sobrepasaban 178% en Mesoamrica y 260% en el Caribe. Asimismo las distancias relativas entre las regiones y su vinculacin a la economa mundial se modificaron y acrecentaron. De este modo mientras Mesoamrica y el Caribe incrementaron la proporcin en 103% y 82% respectivamente, ese aumento fue mucho ms modesto en el Mercosur+ y el Area Andina, del orden de 34% y 19% respectivamente.

Para la definicin de las Subregiones hemos partido de los acuerdos comerciales existentes con algunas modificaciones: Mercosur con la adicin de Chile; Area Andina integrada por Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela; la subregin Mesoamrica integrada por los cinco pases centroamericanos, y Mxico, Panam y Repblica Dominicana. En la subregin Caribe por ltimo se dispone de poca informacin comparativa con la excepcin de Trinidad y Tobago, Jamaica y Hait. No est por dems sealar que la seleccin de las subregiones tambin est motivada por el acceso a series de informacin comparables. En este caso las fuentes de informacin fundamentales han sido las bases estadsticas publicadas de la CEPAL, el BID y el Banco Mundial.
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La serie de datos a finales del decenio se observa en el cuadro anexo.

Las distancias nacionales son muy pronunciadas, como tambin lo son las escalas y los tamaos relativos del mercado interno, pero resultan interesantes de advertir. As en el Mercosur la mayor relacin se observa en Uruguay (99.9%) y la menor en Brasil (28.9%). En el Area Andina, los puntos extremos son Colombia (55%) y Ecuador (116%). En el rea mesoamericana el extremo ms bajo est ocupado por Guatemala (91.5%) y el ms alto por Panam (254.4%). Por ltimo en el Caribe, con solamente dos observaciones disponibles, se observan niveles altos, en ambos casos por encima del promedio regional, en Jamaica (330%, el ms alto de toda la serie en 1987 y en 1997) y Trinidad (191%). La variacin interna ha sido tambin muy diversa. Para sealar dos extremos regionales, en condiciones no recesivas, destaca la reduccin del 1% experimentada en Venezuela, y el incremento de 161% en Mxico. La atraccin de inversiones extranjeras directas se ha triplicado en la regin entre 1987 y 1997. En esta dcada el menor dinamismo fue presentado en Mesoamrica donde las inversiones representan la mitad de lo captado en las dems regiones. En 1997 el mayor atractivo para las inversiones extranjeras se localizaba en Chile donde las mismas alcanzaron una proporcin del 4% del producto. En contraste el menor dinamismo se observ en El Salvador. En sntesis a lo largo de la de dcada lo que se considera como soporte estructural del bienestar humano, el crecimiento de la produccin, ha mostrado modesto dinamismo en la regin en su conjunto aunque al parecer se haba superado la tendencia recesiva del decenio anterior. El motor de ese dinamismo es tambin dispar pese a las visiones totalizadoras que impulsan la idea del comercio exterior como nica fuente de bienestar. Evidentemente las economas ms pequeas y cercanas a Estados Unidos tienden a depender ms del comercio exterior. Pero en todo caso, el comercio externo prcticamente se duplic para el conjunto de la regin a lo largo del perodo. b. Redistribucin: impuestos y gasto social La observacin del fenmeno redistributivo es esencial para el anlisis del vnculo entre los recursos generados por el proceso econmico y el bienestar disfrutado por el conjunto de la poblacin. Para ello hemos elaborado dos rdenes de informacin: el primero relacionado con la proporcin de impuestos a las rentas o los ingresos y el segundo con la magnitud de los gastos sociales. Estamos advertidos de que se trata de indicadores que solo permiten aproximar la cuestin de la redistribucin, pues en algunos casos la capacidad redistributiva es mayor cuando se controla el destino de los gastos en relacin con grupos de ingreso, y no tanto el origen de los recursos. Como lo ha sealado el BID (1998:130) "...ms importante que el grado de progresividad del sistema impositivo o del gasto social es la eficiencia con que se logre recaudar los impuestos, ofrecer a los grupos de ms bajos ingresos los servicios adecuados de educacin, salud e infraestructura domiciliaria, crear redes de proteccin eficaces y bien focalizadas y adoptar polticas econmicas que fomenten un patrn de desarrollo redistributivo sin sacrificar la productividad".

Con estas precauciones en mente, al observar la evolucin de la proporcin de los impuestos directos respecto de los ingresos tributarios, notamos que en la dcada de los 90 el grado de progresividad de los ingresos se mantuvo prcticamente inalterado. Este patrn es comn en todas las regiones. Los casos menos progresivos en sus respectivas subregiones al finalizar la dcada son Chile, Ecuador, Nicaragua y Bahamas (con un bajsimo 3.4% que justifica la reputacin de paraso fiscal). En las proporciones ms altas en cada subregin se localizan Brasil, Venezuela, Mxico y Suriname. La evolucin de la inversin social muestra un dinamismo modesto en los ltimos aos. La inversin en educacin como proporcin del Producto Nacional Bruto pas de 3.7% a 3.9% entre 1980 y 1996. Los gastos en salud, incluyendo inversin pblica y privada, como proporcin del PIB representaron en promedio 6.4% durante el perodo 90-97. Mientras el Caribe fue la subregin de mayor inversin en educacin con niveles de 5.6% del PNB en 1996, la mayor inversin en salud en el perodo 90/97 se localiz en el Mercosur+. Los niveles ms bajos en educacin se registraron en Mesoamrica y en salud en la regin Caribe. Los contrastes nacionales ms agudos se observan en los bajos niveles de la inversin educativa en Guatemala (1.7%) y el 7.4% invertido por Jamaica. En el caso de salud, contrastan las proporciones de 9.7% en la Argentina, en el extremo superior, con el bajo 3.2% que muestra Guatemala. Aunque la superacin de los niveles de pobreza no es el requisito nico para el avance a condiciones de mayor desarrollo humano, la evidencia de altos niveles de pobreza es siempre un sntoma de descomposicin social y de limitaciones importantes en la transferencia de recursos desde donde abundan hacia donde son escasos. Los niveles de pobreza en la regin alcanzan en promedio el 36% de lo hogares en las reas urbanas y es sabido que la intensidad y magnitud de la pobreza rural es mayor. En trminos regionales mientras Mercosur+ se encuentra alrededor de 22%, las dems regiones se ubican en proporciones por encima del 40%. Nacionalmente los menores niveles se localizan en Uruguay (6%) y los mayores en Honduras (74%). La mayor dispersin intrarregional se observa en Mesoamrica donde la distancia entre Costa Rica (20%) y Honduras es de 54 puntos. La cuestin del empleo revela tendencias preocupantes del modelo de desarrollo seguido por los pases. El promedio regional baj de 10.5% a 9.3% entre 1990 y 1997 gracias a la sustancial disminucin de los niveles de desempleo en los pases del Caribe. Pero los niveles de desempleo se incrementaron en Mercosur+ al pasar de 7.2% a 9.6% impulsados por la duplicacin de los niveles alcanzados en Argentina (de 7% a 15% a lo largo del perodo). No alcanza sin embargo los niveles ms altos entre todos los pases que se observaron en Repblica Dominicana (16% en 1997). A la par de la situacin poco estimulante del empleo, donde la relacin con el grado de apertura de las economas indica una tendencia leve al incremento del desempleo en condiciones de mayor apertura, lo cierto es que los indicadores de empleo precario no han mejorado en los ltimos aos. De una quinta parte en Mercosur+ a un tercio de la poblacin econmicamente activa de las regiones se ubica en trabajos por cuenta propia y familiares no remunerados. Los extremos entre pases se localizan en Chile con la

proporcin ms baja (16%) y en Ecuador con la proporcin ms alta (45%). El incremento ms significativo a lo largo del perodo se observ en Colombia con niveles de 24% en 1991 y proporciones de 31% en 1997. Los indicadores de pobreza y empleo sealan al menos la ausencia de variaciones positivas importantes durante la dcada de los noventa. Es sabido por otro lado que las limitaciones econmicas tienden a acentuarse cuando se observan lneas de exclusin social (Gacita, Sojo y Davis, 2000). Los datos disponibles indican que la situacin del desarrollo humano se deteriora en todos los pases y todas las regiones cuando se observa el IDG. La cada es menor en Uruguay. Y en trminos subregionales la distancia es menor en Mesoamrica aunque est es tambin la regin de ms bajo desarrollo humano tanto general como relativo al gnero. Mesoamrica es tambin la regin de mayor nivel de pobreza humana.4 Las disparidades regionales son importantes. En Mercosur+ los mayores niveles de pobreza humana se localizan en Paraguay y Brasil cuatro veces por encima de los niveles que muestran Chile y Uruguay. En el Area Andina, la proporcin de pobreza humana es mucho mayor en promedio y Colombia y Bolivia ocupan los extremos inferior y superior respectivamente. En Mesoamrica Costa Rica presenta los ndices ms bajos y Guatemala y Nicaragua los ms altos. Finalmente la regin Caribe muestra la mayor dispersin entre el bajo nivel de Barbados (el menor grado de pobreza humana en todas las regiones) y el altsimo nivel de Hait, el ms intenso de todas las regiones, tres veces superior al promedio general. Los grados de bienestar social, dadas las importantes disparidades dentro de las Subregiones, estn estrechamente relacionado con la naturaleza de los arreglos polticos e institucionales que suponen por ejemplo, mayores niveles de inversin social, mayor recaudacin tributaria progresiva, y consecuentemente mejores niveles de equidad de ingresos y mejor desempeo en la disminucin de la pobreza. Los pocos pases que mantienen avances importantes en estos campos, no logran mitigar una tendencia al estancamiento social. El panorama social de la CEPAL dibuja luces y sombras: En el decenio de 1990 se redujo el porcentaje de hogares y de personas en situacin de pobreza, as como tambin la severidad de este fenmeno. En trminos agregados, esta reduccin ha logrado contrarrestar en gran parte el retroceso producido en los aos ochenta; no obstante, las incidencias relativas de pobreza urbana y de indigencia rural an superan claramente las existentes hace 20 aos. En la evolucin de la dcada pasada destaca positivamente el hecho de que en Brasil, Chile y Panam disminuyeron los niveles de pobreza en ms de 10 puntos porcentuales, en contextos de muy diferentes ritmos de crecimiento econmico por habitante.

El Indice de Desarrollo relativo al Gnero trata de captar la desigualdad de gnero ajustando los indicadores utilizados en el IDH: esperanza de vida, logro educacional e ingreso. El Indice de Pobreza Humana desarrolla una medicin basada en indicadores de privacin respecto de una vida larga y saludable (% de la poblacin que no se espera llegue a los 40 aos); de la disposicin de conocimientos (% de poblacin analfabeta); y la privacin en el aprovisionamiento econmico (% de la poblacin sin acceso a la salud y el agua potable y % de nios de menos de 5 aos con insuficiencia de peso moderada o severa).

c. Noticias del Frente: Media dcada perdida?

Las tendencias de los aos noventa empezaron a modificarse hacia finales del decenio. Actualmente la CEPAL ha concluido que la regin acumula ya media dcada perdida, entre 1997 y 2002 producto de la inestabilidad del crecimiento. La experiencia de los ochenta mostr que el balance integral del desarrollo de la regin no autorizaba la calificacin popularizada de decada prdida para un perodo en el que el estancamiento econmico contrast notablemente con el avance de la institucionalidad democrtica, la formacin de nuevos pactos de gobernabilidad institucional y en general la restauracin de los derechos humanos como horizontes de bienestar. Ms sin embargo los acontecimientos polticos, econmicos y sociales del ltimo lustro muestran una tendencia relativamente homognea al deterioro. El balance de CEPAL en lo econmico seala que entre 1997 y 2002 se ha acumulado una cada del PIB regional del 2%; aumenta ligeramente la tasa de inflacin impulsada por los graves incrementos en Argentina y Venezuela, disminuye la ocupacin y los niveles de desempleo alcanza 9% en 2002. En el plano social aunque no se dispone de indicadores regionales comparativos ms all de 1999, es posible que los efectos de la recesin econmica, el retorno de la inflacin y el desempleo en algunos pases vayan a perjudicar el desempeo de los indicadores sociales. Es casi seguro que se observar un aumento de los niveles de pobreza. Como lo ha sealado Franco (2002) en solamente un ao de recesin se pierde entre la mitad y el 100% de los avances en reduccin de pobreza alcanzados durante cuatro o cinco aos de crecimiento. Polticamente, la sucesin de situaciones de inestabilidad institucional en Per, Argentina, Venezuela, Nicaragua, y Colombia son expresin de un desencuentro persistente entre las aspiraciones ciudadanas de bienestar y las respuestas pblicas limitadas por gestiones gubernamentales pobres en la representacin efectiva de intereses sociales complejos. Los eventos electorales ms recientes confirman la debilidad de la convocatoria de los partidos tradicionales en beneficio de figuras personalistas portadoras de carisma y discursos que van desde la crtica bsica a la corrupcin de las fuerzas polticas dominantes, hasta el neopopulismo sustentado en una propuesta oportunista y fiscalmente limitada de satisfaccin de las necesidades sociales ms inmediatas. Liderazgos de esa ndole han ocupado el poder en el ltimo lustro en Mxico, en Costa Rica; en Nicaragua; en Colombia, en el Per, y posiblemente en Ecuador y Brasil. En ocasiones a favor de liderazgos empresariales otras en beneficio de propuestas ms populares, incluso asociadas a movimientos polticos de izquierda. El denominador comn es el cansancio ciudadano con la poltica tradicional.

2. Integracin social: Cmo es que vivimos juntos? Hemos visto que la regin latinoamericana, an observada en perspectivas subregionales, muestra enormes diferencias entre los pases, quiz tan significativas como las que se observan en las desigualdades intranacionales que aqu no hemos analizado. La principal conclusin a la que podemos arribar es que hay estilos nacionales de conduccin de la poltica que producen rendimientos sociales diferenciados. Dicho de otro modo, an en el medio de la impronta globalizadora que todo lo unifica en la opinin de muchos, hay todava lugar para la poltica en sentido amplio y para la innovacin y la adaptacin antes que la simple imitacin que conduce al fracaso. Dejemos de lado en adelante esas diferencias nacionales y subregionales que nos definen y observemos, en el agregado regional posibilidades de integracin o desintegracin social. Q u es lo que nos separa y lo que nos une? Dnde estn los desafos para la renovacin de la cohesin social en Amrica Latina? a. El mercado y su limitada capacidad de integrar la sociedad. Es evidente que el mercado como institucin social que regula distribucin de bienes y servicios juega, en las sociedades capitalistas, un papel central en la disposicin de umbrales de integracin social. La tendencia en las ltimas dos dcadas en Amrica Latina es que esta capacidad est en condicin de estancamiento, con lo que se observan dinmicas de concentracin creciente de la riqueza, mismas que acentan la condicin definitoria de nuestro Subcontinente como la regin ms desigual del mundo. El riesgo de la evolucin reciente del Estado en Amrica Latina es un debilitamiento excesivo que mitigue su capacidad regulatoria y orientadora de los beneficios del crecimiento a corto y largo plazo. Ello disminuye las posibilidades de integracin sociales porque lesiona la capacidad de cohesin derivada de las normas de convivencia y debilita el consentimiento ciudadano con decisiones emanadas de procesos deliberativos viciados o nulos, sustentados precariamente en la legitimidad de origen derivada del acto electoral. La debilidad de los mercados proviene de su incapacidad de generar integracin por medio del empleo y por ah de la superacin efectiva de la pobreza material. Los indicadores de la ltima dcada muestran todava debilidad sostenida en el ritmo del crecimiento econmico. Est reconocido ampliamente que los beneficios del crecimiento se acentan en relacin con su continuidad y no solamente con su magnitud. Por ello, no basta con crecer en trminos reales, sino con lograrlo de manera sostenida. La volatilidad macroeconmica, esa tendencia a explotar de las economas latinoamericanas, se ha acentuado debido a la inestabilidad de las medidas adoptadas, a la naturaleza misma de un modelo de crecimiento que estimula la gestin privada de negocios especulativos (especialmente comerciales y financieros) y que resulta adems extremadamente dependiente de los acontecimientos de la economa global. Ms an, que debe desenvolverse en la precariedad de nuestros regmenes institucionales y que al mismo

tiempo convive con una regin donde la naturaleza castiga peridicamente la falta de planificacin en la formacin de los asentamientos humanos y productivos. La debilidad del crecimiento es clara. Pero la incapacidad del mismo para producir bienestar lo es ms. Dos aspectos destacan: las insuficiencias del mercado laboral y la persistencia de la pobreza. De acuerdo con las cifras de CEPAL la mayora de los nuevos empleos de la regin son generados fuera del mercado, en la llamada economa informal. Esa tendencia se ha mantenido constante durante toda la dcada de los noventa. Como resultado la composicin de los ocupados muestra una prdida de dinamismo del empleo formal. As entre 1990 y 1999 la proporcin de ocupados en el sector formal pas de 57% a 51.6% en beneficio de las ocupaciones informales. Adicionalmente, se observa un agravamiento en la tasa de desocupacin. Entre 1990 y 1999 la tasa de desocupacin se ha duplicado pasando de 4.6 % a 8.6%. Con ello al finalizar el decenio 18 millones de personas se encontraban en las filas de la desocupacin. El balance es precario. Una dcima parte de los trabajadores capacitados no consigue empleo y la mitad de los ocupados se emplea en actividades informales, muchas de ellas por cuenta propia y capaces de poco ms que la reproduccin simple del trabajador y su familia, en el mejor de los casos. La pobreza de los hogares en Amrica Latina en las ltimas dos dcadas se ha mantenido alrededor del 35%. Sin embargo la situacin en relacin con el nmero de personas es considerablemente desfavorable: de 40.5% en 1980 a 43.8% en 1999. Con ello la cantidad de personas en condicin de pobreza pas de 63 millones en 1980 a 134 millones en 1999. Es de esperar que los indicadores de pobreza tiendan a aumentar debido a la combinacin de efectos relacionadas con los a contecimientos del 11 de setiembre de 2001 en Estados Unidos, la recesin de las economas industriales as como las consecuencias ya significativas de la crisis argentina.

AMERICA LATINA: POBLACION POBRE (a) (b) 1980-1999 TOTAL URBANA RURAL Millones Porcentaje Millones Porcentaje Millones Porcentaje 1980 135.9 40.5 62.9 29.8 73 59.9 1990 200.2 48.3 121.7 41.4 78.5 65.4 1994 201.5 45.7 125.9 38.7 75.6 65.1 1997 203.8 43.5 125.7 36.5 78.2 63 1999 211.4 43.8 134.2 37.1 77.2 63.7 FUENTE: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. a/ Estimacin correspondiente a 19 pases de la regin b/ Personas en hogares en situacin de pobreza. Incluye a la poblacin en situacin de indigencia 8

El dinamismo econmico precario no ha impedido sin embargo que los ncleos dinmicos de la sociedad experimenten ganancias sustanciales con lo que se incrementa la desigualdad. El informe de CEPAL lo sintetiza as: A fines de la dcada de 1990, la mayora de los pases de Amrica Latina continuaron presentando un perfil de la distribucin de los ingresos caracterizado por altos niveles de desigualdad. stos se expresan, entre otros indicadores, en la elevada proporcin del ingreso total captada por el 10% de los hogares de mayores recursos, que supera 19 veces la que recibe, en promedio, el 40% de los hogares ms pobres. Asimismo, entre dos tercios y tres cuartas partes de la poblacin, segn el pas, perciben un ingreso per cpita inferior al promedio general. Las razones de la desigualdad son mltiples e histricas. Estructuralmente reflejan debilidades en la captacin de recursos tributarios por parte del Estado, as como en la orientacin progresiva de los gastos pblicos. Enuncian tambin una limitada voluntad contributiva de las lites empresariales del continente habituadas a la expatriacin de capitales. En las ltimas dos dcadas, la insercin a la globalizacin econmica ha supuesto la prdida de dinamismo de actividades intensivas en el uso de fuerza de trabajo o que, como en el caso del empleo pblico, generaron condiciones de movilidad ascendente, que hoy no se reproducen en vista de las tendencias a la reduccin del gasto pblico. En contraste han florecido las actividades de comercio y servicios financieros, que generan menores empleos y que proporcionan ingresos sobre bases competitivas globales que acentan la distancia entre los que estn insertos en la modernidad y quienes permanecen en las afueras. De ah la importancia de la solidaridad como sistema de integracin social, basado no en una normativa altruista o filantrpica, sino en el conocimiento de comunidades de intereses y su defensa.

b. La crisis de la poltica Despus de la restauracin democrtica en los aos ochenta, que no ha sido nunca trnsito fcil, la situacin en la actualidad muestra cierto grado de desmejora. Los ejemplos no son casos aislados porque en el fondo ilustran procesos comunes que solamente se diferencian en razn de la magnitud o la coyuntura. El malestar de la ciudadana con las formas tradicionales de ejercicio del poder poltico, no es privativo de la situacin argentina, para mencionar solo un caso. Las denuncias de corrupcin de altos funcionarios pblicos, la incapacidad de los partidos polticos para interpretar las demandas colectivas y canalizarlas hacia decisiones polticas apropiadas; la escasez de opciones polticas diversas; la centralizacin excesiva de las decisiones; todos estos son fragmentos de un diagnstico comn en la poltica latinoamericana. En muchos pases de la regin, el final de los autoritarismos supuso un enfrentamiento bipolar con el Estado. De una parte, la sociedad desconfiaba de instituciones hasta poco

tiempo antes sometidas al arbitrio del poder abiertamente dictatorial o cnicamente espurio. De la otra, intereses internos y forneos proclives a una visin peculiar del desarrollo de los mercados requirieron el desmantelamiento de un aparato estatal considerado excesivo y dedicado a empresas que mejor desempeo habran de presentar en manos del sector privado. No es este el lugar para analizar en detalle los alcances de ese proceso de desmantelamiento, pero en esencia ha supuesto contencin del gasto, disminucin de ingresos como consecuencia de las exenciones a las actividades econmicas dinmicas, erosin de la inversin social y en infraestructura, especialmente grave en los pases ms deprimidos donde las oportunidades de creacin de posibilidades distributivas han sido trasladadas a la solidaridad internacional o la filantropa local. De especial importancia ha sido la disminucin del empleo pblico, una base esencial de sustentacin de las clases medias, expresin de los mejores logros de progreso en los pocos pases de la regin que experimentaron ese desarrollo. La motivacin esencial de la reforma del Estado y de sus consecuencias polticas es protomercantil y sus mecanismos de ejecucin han estado obsesivamente referidos a las posibilidades fiscales. En ese sentido la reforma impulsada no ha supuesto una revisin significativa de las funciones del Estado. El pensamiento dominante impuls una visin de la gestin publica centrada en el logro de equilibrios macroeconmicos. Pero esa es solo una de cuatro funciones esenciales de la administracin pblica.(Grindle, 1996) Se requiere adems del fortalecimiento de las funciones institucionales, referidas a la formacin de reglas de juego y a la garanta de su plena observancia; de las funciones administrativas asociadas a la disposicin y entrega de servicios pblicos de calidad y de las funciones polticas referidas a la capacidad efectiva para atender demandas sociales y ejercer mediacin o arbitraje ante los conflictos dentro del mbito privado. Los gobiernos latinoamericanos han impulsado polticas en las ltimas dos dcadas que han conducido a una malformacin del Estado. Marcada atencin en los equilibrios fiscales ha penalizado la calidad de los servicios y la posibilidad de atencin efectiva de las demandas de la poblacin. Por otro lado, irresponsabilidad o mal praxis en la gestin macroeconmica ms all de situaciones coyunturales puede conducir a severos costos polticos y a crisis de legitimidad de difcil superacin. Si la calidad de los servicios est debilitada y si la posibilidad de atencin a las demandas de la poblacin reducida por insuficiencia de recursos fiscales, la capacidad poltica de los Estados experimenta desmedro. Evidentemente el mejoramiento de la integracin social por va de la administracin requiere de un conjunto de medidas orientadas a generar un desarrollo armnico de las capacidades del Estado. Pero dos aspectos parecen requerir especial cuidado a fin de propiciar condiciones para una restauracin de la confianza ciudadana en el Estado democrtico latinoamericano. Se trata de un programa bsico para el mejoramiento de la gobernabilidad de los sistemas y de una ampliacin de los espacios de democracia directa ah donde la representacin delegada ha manifestado desempeo ins uficiente. La ecuacin de la gobernabilidad supone la interaccin de Gobierno y sociedad. La observacin parece simple pero se olvida con pasmosa recurrencia. Los gobiernos

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acusan de ingobernabilidad a la simple dificultad del ejercicio del poder administrativo, en especial, cuando hay severa limitacin de recursos fiscales para la distribucin de demandas crecientes. Como se ha planteado desde hace una dcada (World Bank, 1992), la responsabilidad gubernamental es un factor esencial. Buen gobierno supone transparencia en el proceso de toma de decisiones, informacin apropiada para la toma de decisiones y responsabilidad con el cumplimiento de los objetivos pactados con la ciudadana y en el uso de los recursos pblicos. Una rpida mirada a la situacin general de los gobiernos latinoamericanos muestra deficiencias importantes en los tres sentidos. Desde la perspectiva de la sociedad, la cuestin de la gobernabilidad a menudo se asocia simplemente a la incapacidad del Estado o a la corrupcin administrativa. Una parte importante de la responsabilidad corresponde a organizaciones sociales que saben agregar demandas y gestionarlas ante el Estado. La atomizacin y el cortoplazismo a menudo penaliza la formacin de opciones polticas administrativamente viables y socialmente pertinentes. Una respuesta a los desafos de la gobernabilidad democrtica proviene de la implantacin de formas de democracia deliberativa centradas en una multitud de procesos de dilogo social. La idea del dilogo social es el complemento activo de las dimensiones representativas de la democracia que permite al mismo tiempo avanzar en la construccin de polticas pblicas incluyentes y orientadas a la ampliacin de la equidad social. En sntesis, integracin social por medio de la accin del Estado est demandando mayor responsabilidad gubernamental, capacidad agregadora de la sociedad civil y mayores oportunidades de encuentro activo entre los gestores poltico-administrativos y los actores sociales. c. Solidaridad y exclusin social La idea de exclusin social se refiere a los marcos institucionales dentro de los que tienen lugar procesos polticos y culturales que generan distintas formas de privacin humana. La insuficiencia de ingresos para la satisfaccin de las necesidades humanas es una forma de exclusin; pero no necesariamente la igualacin de los ingresos al nivel establecido como mnimo requerido supone la superacin de otras formas de exclusin social. La nocin de exclusin permite aproximarse a la interaccin de factores como la edad, el gnero, la etnia, el territorio con las dimensiones materiales de la privacin humana para identificar transformaciones institucionales requeridas para su superacin. La superacin de la exclusin social compete a todas las formas de integracin que hemos examinado (la administrativa y la de los mercados) pero esencialmente convoca la solidaridad social. Supone la disposicin de un mbito efectivo de ejercicio de derechos civiles, polticos y sociales5 que permita la identificacin de todo tipo de cuestiones y su elevacin a

Sobre el vnculo entre ciudadana y exclusin social vase Sojo, 2000.

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procedimientos decisivos que influyan la administracin y orientacin de las polticas pblicas tanto como la operacin de los mercados. En Amrica Latina el vnculo entre las formas de exclusin social y la pobreza material es notorio. En Guatemala la pobreza es fundamentalmente sufrida por la poblacin de origen maya. Como lo es en Per y Bolivia. En todo el continente la llamada feminizacin de la pobreza llama la atencin sobre la concentracin de efectos derivados del empleo, el costo de la vida y el ciclo familiar que castigan principalmente a las mujeres. La CEPAL encuentra que la probabilidad de empobrecimiento para los hogares jefeados por mujeres no es mayor al promedio de los hogares y ello parece corresponder con el hecho de que actitudes asociadas al ejercicio de la jefatura femenina de hogar pueden ms bien constituirse en antdotos contra el empobrecimiento. La situacin de las mujeres pobres en los hogares nucleares, por ejemplo, est menos estudiada y constituye quiz uno de los problemas ms severos de exclusin social desde la perspectiva de gnero. Los negros son tendencialmente ms pobres que los blancos en Brasil. La cuestin tnica, la raza y la exclusin aparecen de forma recurrente en el escenario poltico y social de Amrica Latina. La negacin administrativa de la existencia de prcticas discriminatorias contrasta con la evidencia de mecanismos de obstculo al disfrute del bienestar por parte de los grupos tnicos y racia les subordinados. Como lo plantea Trouillot (2000:129) Los procesos de exclusin sociocultural coexisten en la segmentacin de la poblacin en grupos que son inherentemente desventajosos debido a que sus orgenes culturalmente marcados les dan un bajo a cceso al capital social y cultural. Tales marcas socioculturales pueden incluir color, etnicidad, u orgenes nacionales; idioma, o gnero. En todo el continente la proporcin de adultos mayores, nios y adolescentes y mujeres entre los hogares pobres es mayor que entre el total de los hogares. Territorialmente, los pases de la regin estn agobiados por asimetras de desarrollo absolutamente dramticas que ilustran la desigualdad de las oportunidades en relacin con la distancia de los centros dinmicos del poder econmico y poltico. La pobreza rural es ms intensa y extendida que la pobreza urbana. La proporcin de hogares en condicin de pobreza en el campo es el doble que en las ciudades y la indigencia ms de tres veces superior. Los niveles de desarrollo humano en las ciudades capitales de Amrica Latina no se distancian mucho de los pases industriales de alto desarrollo. En cambio las dimensiones de ese desarrollo en espacios econmicos y culturalmente aislados no son muy diferentes de los agregados nacionales en el Africa Subsahariana. En conclusin: Repensar lo social: territorios integrados ciudadanas plenas Las coordenadas de la integracin pasan por el reconocimiento amplio de la diversidad social. Visibilidad es la clave de la integracin desde el mbito propiamente social. La creacin de voluntades colectivas incluyentes supone el reconocimiento de los patrones diferenciales que cortan institucionalmente nuestras sociedades. Dos factores merecen consideracin especial. 1) Territorio es un elemento central de una estrategia de

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desarrollo incluyente. El proceso de globalizacin se ha instalado en una dinmica que crea y recrea los espacios socioterritoriales: de una parte disminuye la centralidad de los mbitos nacionales-estatales para la orientacin de procesos econmicos que suponen la circulacin de mercancas, capitales y de personas como queda manifiesto en la profusin de flujos migratorios desde periferias deprimidas hacia centros dinmicos. De otra reconstruye el territorio por ejemplo sobre dinmicas locales unificadas a la fuerza de procesos geogrficos (como la comunidad que crea la convivencia comn en una cuenca hidrogrfica), o socioeconmicos como la que levanta mojones en las zonas fronterizas y con ello cuestiona a la vez, y sin proponrselo, tanto la demarcacin poltica del Estado como la misin tradicional y constitutiva de las fuerzas armadas. 2) El otro elemento es ciudadana. En Amrica Latina las condiciones preciudadanas donde los derechos civiles que dieron pie a la organizacin de la propiedad privada y el Estado moderno no terminan de afianzarse, cohabitan con credenciales hiperciudadanas que adscriben a una especie de derecho global que garantiza bienestar y conectividad en cualquier rincn del planeta. (Sojo, 2002) La construccin de una solidaridad efectiva, y el potenciamiento de nuevos esquemas de integracin social requiere de una visin integral de los derechos ciudadanos. No tanto comprendidos en la multiplicacin casi catica de derechos sectorializados, sino en el enfoque tradicional de la sociologa de la postguerra: civiles, polticos y sociales. Los primeros referidos a las libertades individuales, los segundos a los derechos a la representacin y los terceros a la vida satisfecha. Mucho ms no hace falta. Referencias CEPAL (2002) Panorama Social de Amrica Latina. www.eclac.org. Grindle, Marilee. (1996). Challenging the State. Crisis and Innovation in Latin America and Africa. Cambridge University Press. Habermas, Jrgen. (2001) Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrtico de derecho en trminos de teora del discurso. Madrid, Editorial Trotta. Franco, Rolando. (2002). Grandes temas del Desarrollo Social en Amrica Latina y el Caribe en Carlos Sojo, Editor. Desarrollo Social en Amrica Latina: Temas y Desafos para las Polticas Pblicas. San Jos, FLACSO-Banco Mundial. Sen, Amartya (2001). Social Exclusion: Concept, Application and Scrutiny. Mimeo. Sojo, Carlos. (2000). Dinmica Sociopoltica y Cultural de la Exclusin Social. En Estanislao Gacita, Carlos Sojo y Shelton H. Davis, Editores. Exclusin Social y Reduccin de la Pobreza en Amrica Latina y el Caribe. San Jos, FLACSO-Banco Mundial. Sojo, Carlos (2002). La Nocin de Ciudadana en el debate latinoamericano en Revista de la CEPAL. No.76:25-38.

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Trouillot, Michel-Rolph. (2000) Exclusin Social en el Caribe en Estanislao Gacita, Carlos Sojo y Shelton H. Davis, Editores. Exclusin Social y Reduccin de la Pobreza en Amrica Latina y el Caribe. San Jos, FLACSO-Banco Mundial. World Bank (1992). Governance and Development. Washington, The World Bank.

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Amrica Latina: Indicadores de Desarrollo por regiones y por pases.

Impuest Inv.Ext Producci Comercio Servicios o Educacin Salud Pobreza Distribucin del Desempleo ranjera n (1) (2) (3) (6) (7) (8) ingreso (9) Urbano(10) Directos (4) (5)
Mercosur+ Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay Area Andina Colombia Bolivia Ecuador Peru Venezuela Mesoamrica Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Repblica Dominicana Mxico Caribe Barbados 3.1 4.3 0.5 6.9 0 3.6 2.1 2.5 2 1.5 2.7 1.7 1.6 1.3 3.3 1.4 0.4 -0.5 3.7 2.2 1 0.1 0.2 70.1 33.8 28.9 93.4 94.3 99.9 78.92 55 80.8 116.4 56.9 85.5 178.7 237.5 122.6 91.5 238.2 163.3 254.4 177.3 144.8 260.8 7.4 9.2 6.4 4.4 10.8 .. 6.2 3.82 7 3.2 2.1 4.2 2.6 5.4 5.4 6.6 4.1 -0.2 6.7 0.7 10.7 9.2 1.9 2.1 1.8 .. 2 4 0.5 2.2 2.5 2.7 .. 1 1.8 2.9 1.0 0.3 0 2.7 0.9 1.1 1.5 1.2 1.6 2.2 25.6 51.6 20 14.2 16.4 31.6 35.5 12.8 23.4 54.5 22.7 22.1 25.4 21.8 24.1 14 29 18.3 26.5 30.5 36.3 3.9 3.5 5.5 3.1 3.9 3.3 4.3 4.4 5.6 3.5 2.9 5.2 3.5 5.3 2.2 1.7 3.6 3.7 4.6 2 4.9 5.6 7.6 9.7 6.8 7.9 5.1 8.5 6.1 7.4 6.5 5.3 3.7 7.5 6.1 8.5 5.9 3.2 5.6 8.6 6.7 5.7 4.7 4.0 21.6 13 29 20 40 6 40.0 39 44 50 25 42 46.6 20 48 63 74 66 27 32 43 40.1 0.429 0.439 0.538 0.473 0.395 0.300 0.436 0.477 0.455 0.388 0.425 0.417 0.357 0.384 0.448 0.443 0.462 0.432 0.392 7.2 7.4 4.3 9.2 6.6 8.5 9.2 10.5 10.2 6.1 8.3 .. 11 9.8 5.4 10 6.1 7.8 11.1 19.3 16 2.7 23.7

Empleo Precario IDH (12) IDG (13) IPH (14) (11)

22.6 21.8 25.7 16.1 28.6 21 34.2 30.7 44.8 31.1 30.3 27.7 17.7 31.5 32.7 32.3 36.5 18.4 31.4 20.7 0.793 0.827 0.739 0.844 0.73 0.826 0.740 0.768 0.652 0.747 0.739 0.792 0.707 0.801 0.674 0.624 0.641 0.616 0.791 0.726 0.786 0.732 0.857 0.784 0.814 0.733 0.832 0.717 0.823 0.729 0.765 0.641 0.728 0.726 0.786 0.699 0.795 0.667 0.608 0.631 0.609 0.786 0.716 0.778 0.724 0.854 0.103 0.158 0.048 0.164 0.04 0.155 0.105 0.211 0.168 0.166 0.124 0.179 0.041 0.206 0.283 0.248 0.281 0.090 0.177 0.106 0.152 0.026

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Bahamas Belice Guyana Jamaica Haiti Suriname Trinidad y Tobago Regin

-1 2 6.4 0.4 -6.1 -2.2 0.9

330.2

1.6 6.5 -2.4

2.2 0 3.6

191.4

3.4 19.4 37.5 34.9 14.6 .. 50.2 48

7.4

4.9 3.6 3.4

34.2 65 21

27.3

3.7

20

0.851 0.732 0.701 0.734 0.43 0.757 0.797

0.849 0.691 0.731 0.426 0.79 0.102 0.136 0.461 0.035

1.4

147.1

4.6

1.9

26.0

3.9

6.4

33.0

0.427

8.7

21.3

0.743

0.734

0.147

(1) Evolucin del Producto Interno Bruto por Habitante, 1997. Tasas medias de crecimiento anual. Fuente: BID, 1998. (2) Se refiere al valor de la suma de las exportaciones y las importaciones de bienes dividido por el valor a precios corrientes del PIB en dlares despus de sustraer el valor agregado de los servicios. Datos para 1997. Fuente: World Bank, 1999. (3) Se calcula sobre la base de la diferencia entre la tasa de crecimiento anual en el comercio de bienes y servicios con la tasa de crecimiento del PIB. Observaciones para 1997. Fuente: World Bank, 1999. (4) Inversin extranjera directa bruta como porcentaje del PIB (paridad de poder de compra), 1997. Fuente World Bank, 1999. (5) Como porcentaje de los ingresos tributarios. Los datos de Brasil corresponden a 1993; los de Uruguay a 1995. Fuente: BID, 1998. (6) Porcentaje del Producto Nacional Bruto. 1997. Fuente, World Bank, 1999. (7) Total de las inversiones pblicas y privadas como porcentaje del PIB. 1997. Fuente: World Bank, 1999. (8) Porcentaje de las familias por debajo de la lnea de pobreza. 1997. Argentina, Paraguay, Uruguay, Bolivia, Ecuador y Nicaragua pobreza urbana. Los datos de Guatemala son de 1989. Fuente: World Bank, 1999. (9) Indice de Gini, para ingresos de reas urbanas. 1997. Fuente: CEPAL. 1999. (10) Los datos de Jamaica son de 1990. Fuente: World Bank, 1999. (11) Porcentaje de la poblacin activa que trabaja por cuenta propia o en actividades familiares no remuneradas, excluyendo a profesionales y tcnicos. Zonas urbanas. 1997. Fuente: CEPAL, 1999. (12) Indice de Desarrollo Humano, 1999. Fuente PNUD, 1999. (13) Indice de Desarrollo Relativo al Gnero, 1999. Fuente PNUD, 1999. (14) Indice de Pobreza Humana, 1999. Fuente PNUD, 1999.

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