INOVAO NA GESTAO PBLICA NO BRASIL: UMA APROXIMAO TERICO-CONCEITUAL

Jos Antonio Gomes de Pinho e Mercejane Wanderley Santana UFRGS

Resumo A crise que se abate no mundo capitalista nos anos 80, afeta fortemente o Estado brasileiro provocando uma valorizao da esfera sub-nacional que diante do desafio de assumir novas responsabilidades, busca inovaes no seu processo de gesto. Tem-se discutido muito experincias de inovao na gesto sub-nacional, principalmente municipal, mas no tem ocorrido avanos no sentido terico de compreenso da inovao. Este artigo caminha nesta direo, tendo como referencial o trabalho de Schumpeter que desenvolveu a inovao no contexto do sistema econmico. Faz-se um paralelo da inovao no sistema econmico com a inovao na gesto pblica, guardadas as especificidades desta. Adicionalmente, atravs da anlise de um material emprico, cem (100) experincias na gesto pblica brasileira apresentadas no Programa Gesto Pblica e Cidadania-FGV/Fundao Ford, so construdas categorias para expressar a inovao no Brasil contemporneo, fazendo-se ainda um cotejo dessas categorias com o quadro terico desenvolvido.

1. Introduo: A esfera municipal tem ganho crescente importncia no Brasil nos ltimos anos. Por um lado, o retorno democracia levava identificao de democracia com descentralizao provocando um esvaziamento do Estado central para as esferas sub-nacionais de governo, principalmente a municipal. Por outro lado, a crise que se abate quase de forma generalizada sobre o mundo capitalista nos anos 80, e fortemente sobre o Brasil, faz com que se esgote no s a possibilidade do Estado desenvolvimentista como de qualquer tipo de ao mais abrangente e duradoura do Estado. Assim, as esferas municipal e estadual, mais a primeira at que a segunda, passam a ser depositrias das reais possibilidades de interveno do Estado no novo quadro que vem se desenhando a partir da dcada de 80. Nesta nova situao as esferas sub-nacionais tm que assumir no s tarefas que no estavam acostumadas a desempenhar, no tendo qualquer tradio ou conhecimento acumulado para tal, como tambm fazem isto em um contexto de crise quase permanente. Este quadro tem levado muitas administraes sub-nacionais, a buscar inovao na gesto de modo a dar conta de suas novas responsabilidades. Este trabalho versa sobre a questo da inovao na gesto pblica buscando situar o que se entende por inovao

no plano terico e cotejando este desenvolvimento terico com uma base emprica. Alm do esforo de avanar a compreenso do tema da inovao na gesto pblica em termos tericos, este trabalho tambm se prope construir categorias de inovao na gesto pblica no Brasil. O objeto emprico constitui-se de uma "amostra" de 100 (cem) experincias concretas de governo estadual e municipal participantes do Programa Gesto Pblica e Cidadania, iniciativa da Fundao Getlio Vargas/Fundao Ford, selecionadas a partir de um total de 297 projetos inscritos no ano de 1997. Por participarem de um programa com muita visibilidade e credibilidade e por serem provenientes de vrias regies do Pas e de diferenciados setores de atuao, acreditamos constiturem um referencial representativo do que ocorre em termos de inovao no Brasil.

2. Inovao na Gesto Pblica: Um Referencial Terico 2.1- Inovao na Concepo Schumpeteriana Se a caracterstica da inovao na gesto municipal tem sido apontada e explicitada como significativa, como um novo processo, o mesmo no se pode dizer de suas bases tericas. Aponta-se a existncia da inovao, fala-se dela, sobre ela, mas no se teoriza sobre ela. Descrevem-se as experincias inovadoras mas no se desenvolvem as bases tericas desta categoria. Este trabalho faz um esforo, ainda que preliminar, de situar as bases tericas do que se entende por inovao. Nosso referencial terico bsico deve ser olhado com bastante cuidado e reservas. Vamos nos basear em Schumpeter estando conscientes de que este autor teve por referencia a anlise do processo de inovao nos sistemas produtivos no capitalismo. Vamos nos valer de Schumpeter tendo no seu trabalho apenas um referencial de um autor que pensou e props a inovao. Sabemos das diferenas enormes que existem entre os sistemas econmicos e os sistemas polticos, embora tambm existam aproximaes e interaes entre estes. Ento vamos procurar em Schumpeter idias mais abstratas que possam ser trabalhadas na anlise da inovao no plano da gesto pblica. Iniciaremos justamente fazendo uma brevssima sntese destas idias, sntese esta restrita fundamentalmente questo da inovao. Schumpeter v o capitalismo como um "processo evolutivo". A palavra novo tem um significado estratgico no pensamento schumpeteriano. Assim que para ele o impulso do capitalismo "decorre dos novos bens de consumo, dos novos mtodos de produo ou transporte, dos novos mercados, das novas formas de organizao industrial que a empresa capitalista cria" (Schumpeter, 1984:112). O avano tecnolgico ocorrido ao longo da histria da humanidade principalmente nos ltimos dois sculos, ps-Revoluo Industrial, leva ao que Schumpeter chama de destruio criativa , que para ele caracteriza e define o capitalismo. A concorrncia centra-se na inovao e esta provoca um processo de destruio criativa onde velhas estruturas so substitudas por novas

conduzindo a economia a nveis mais elevados de renda e presumivelmente de bem-estar social. dentro do arcabouo do processo de destruio criativa que "tm de viver todas as empresas capitalistas" (Schumpeter:1984:113). E ns postulamos que tambm os governos tm de viver dentro deste arcabouo. Ele agrega que "todos os elementos da estratgia de negcios" devem ser vistos "sob o vento perene da destruio criativa", no podendo ser compreendidos "sob a hiptese de que existe eterna calmaria" (Schumpeter, 1984:113). Substituindo estratgia de negcios por estratgia de governo , este no poderia tambm ser visto sob a hiptese da calmaria. Muito pelo contrrio o perodo atual justamente caracterizado por turbulncias o que justifica mais ainda a existncia da destruio criativa. Schumpeter se torna um crtico cido da idia de concorrncia enquanto concorrncia de preos, desalojando a varivel preo de sua posio dominante. Para ele, na realidade capitalista no esse tipo de concorrncia que decide, "mas a concorrncia atravs de novas mercadorias, novas tecnologias, novas fontes de oferta, novos tipos de organizao..." (Schumpeter, 1984:114). No nosso paralelo, a concorrncia entre governos se daria atravs de novas fontes de oferta de servios pblicos, de projetos governamentais, de concepes de governo, de formas de interveno, etc. Mais abaixo, qualificaremos o que entendemos por concorrncia entre governos, alertando antecipadamente que ela se diferencia fundamentalmente da concorrncia no sistema econmico. Schumpeter (1984:115) tem ainda uma viso diferente da concorrncia em um outro aspecto: "o empresrio sente-se em situao competitiva mesmo quando est s em seu campo ou quando, embora no estando sozinho, detm uma posio tal que os peritos do governo no conseguem ver qualquer concorrncia efetiva entre ele e quaisquer outras firmas no mesmo campo ou em campos vizinhos (...)". Ele fala de uma "ameaa onipresente" da concorrncia mesmo quando esta no existe conforme descrito. Transpondo para o nosso campo, poderamos dizer que governos mesmo no submetidos a situaes competitivas sentir-se-iam compelidos a competio devido a esta ameaa onipresente, entendendo governos no submetidos a situaes competitivas aqueles que esto cavaleiro em suas posies, experimentando altas doses de legitimidade, de reconhecimento da opinio pblica, mas que tambm estariam sob um risco potencial. Schumpeter (1984:121) argumenta ainda que "existem situaes, no processo de destruio criativa, em que muitas firmas sossobram (sic)". Deixando de lado as crises gerais e depresses, "surgem situaes especficas em que a rpida mudana do quadro" desorganiza brutalmente uma indstria e Schumpeter admite com segurana que "no tem sentido tentar manter indefinidamente indstrias obsoletas", devendo-se buscar evitar os seus desmoronamentos. O que podemos tirar de luz dessas passagens para nossos argumentos o seguinte: 1) governos no sucumbem exatamente da mesma forma que setores econmicos, o que, ademais, tem sido uma crtica do pensamento neoliberal (ver Dunleavy & O Leary, 1987). Governos so socorridos por nveis maiores de governo e/ou pelo Tesouro, ou ainda problemas e solues so empurrados para geraes futuras mascarando a

situao existente; 2) fica muito difcil medir o impacto que uma destruio criativa provocada por um governo causa em outros governos, ou seja, medir, identificar que determinados governos soobram por conta da destruio criativa qual eles no foram capazes de resistir ou de interagir. Schumpeter envereda ainda pela discusso da oportunidade de levar adiante a inovao. Assim, as melhorias so adotadas se o custo do novo mtodo de produo por unidade de produto for menor que o custo bsico por unidade de produto do mtodo vigente assim como resultar numa renda futura maior. O autor discute ainda a questo da depreciao dos ativos existentes e como isto influencia a deciso de adotar um novo mtodo de produo. Trazendo essas colocaes para nosso campo poderamos afirmar que os governos tambm estudam essas questes, estas se tornam relevantes principalmente em pocas de crise, de conteno de recursos. Finalmente Schumpeter (1984:131) chega discusso que nos interessa sobremaneira, a questo do monoplio. Para ele, "monopolista significa vendedor nico". Assim, poderiam estar nessa situao qualquer pessoa ou empresa que venda um determinado produto em um determinado tempo com exclusividade. Nessas condies a situao de monoplio pode ser extremamente breve. Qualificando melhor a condio de monopolista, para ele so os "vendedores nicos cujos mercados no esto abertos entrada de produtores potenciais da mesma mercadoria e de produtores efetivos de mercadorias similares (...)". Ele discorda da possibilidade de monoplios por longo prazo e en passant, se refere ao campo dos servios pblicos como um campo de monoplio explcito. Aqui surgem as diferenas fundamentais entre o campo de atuao de Schumpeter sistema econmico privado e o direcionamento que pretendemos dar e que, portanto, merece ser melhor qualificado para podermos avanar. Uma primeira colocao refere-se condio de monoplio do governo. O prprio Schumpeter refere-se ao monoplio dos servios pblicos, situao alis que se presente no tempo de Schumpeter (primeiras dcadas do atual sculo) hoje passa a ser desmontada. Weber refere-se ao Estado como o monoplio do uso legtimo da fora. Assim, o Estado e o governo possuem, tm em suas mos determinados monoplios. Mas o governo um monoplio? Se existe monoplio no existe concorrncia, no existe competio? As respostas, so sim para a primeira questo e no para a segunda, por mais paradoxal que possa parecer. Um governo sub-nacional no compete com outros na forma que conhecemos a competio entre empresas produtoras do setor privado. A competio neste caso diferente e comporta duas formas: a) existe uma competio entre governos no sentido de ser feita uma comparao entre partidos diferentes, partidos que esto frente de governo (por exemplo: competio entre administraes de municpios diferentes). Essa comparao tanto feita pelos eleitores, como pela mdia assim como pelos prprios partidos. Essa comparao, essa competio pode criar uma imagem positiva ou negativa de uma administrao;

b) existe uma competio por eleitores, que afinal de contas so os que definem quem vai ocupar o governo. O mercado formado por eleitores praticamente "inelstico" no sentido da quantidade de eleitores, sofre entrada (novos eleitores que atingem a idade de votar) e sada de eleitores (fundamentalmente pela morte). Uma situao que rompe com esse equilbrio aquela em que existem migraes de pessoas (e consequentemente de eleitores) em volume considervel em direo a um determinado municpio. Mas, via de regra, o nmero de consumidores do processo eleitoral estabilizado, ainda mais em condies de crescimento populacional estvel. O mercado "inelstico" tambm no sentido de que um governo, os partidos no processo eleitoral, no brigam, no disputam eleitores de outros municpios (de outros estados, no caso de eleies estaduais). Assim, o mercado, os consumidores (os eleitores) so previamente conhecidos. E so eles que dizem se o produto bom ou no, se o partido no governo deve continuar ou ser substitudo por um que est na oposio. Uma outra diferena deve ser apontada: enquanto os bens convencionais esto no mercado todo dia (por exemplo a venda de aparelhos de TV), o mercado de votos s acontece a cada quatro anos, embora ele esteja latente o tempo todo. Em sntese, existe competio, concorrncia s que numa forma absolutamente diferente daquela existente para a maioria dos bens e servios. E quanto ao monoplio? Um governo um monoplio no sentido de que no existem dois governos. Os consumidores (a populao de um determinado municpio, estado ou nao) no podem, via de regra, optar por um governo ou outro, no pode consumir os produtos de um governo e preterir os de outro. O governo um monoplio mas tambm um monoplio com caractersticas especficas: um monoplio com durao marcada, com tempo determinado para existncia. Evidentemente estamos afastando as hipteses de ocorrncia de impeachments, golpes, revolues. Em condies normais o governo um monoplio com durao marcada, previamente anunciada e conhecida. Ora isto no acontece no mercado privado de bens e servios. Um determinado partido no poder pode renovar o monoplio no caso de uma vitria na eleio marcada e mesmo o dirigente pode renovar este monoplio no caso de reeleio, mas novamente fica condicionado ao tempo politicamente fixado pela sociedade. Esta situao coincide com a descrita como poliarquia (Ver Dahl, 1997). Em que pesem alguns pesares (Pinho, 1998), caminhamos no Brasil para uma poliarquia (O Donnell, 1996), entendida como um mercado eleitoral competitivo. Nessas condies onde entra a inovao? A inovao entra justamente como uma estratgia de diferenciao de governao, que deve se diferenciar de governance e governabilidade, identificando-se com o ato de governar, de exercer o poder, de fazer o governo. Em um mercado eleitoral competitivo a governao fica sujeita destruio criativa, a recorrncia inovao no sentido de criar vantagens competitivas para o partido no poder assegurar a manuteno do poder e a renovao do seu monoplio. A inovao a bem sucedida evidentemente cria a imagem de um governo ativo, sintonizado com as necessidades da populao (leia-se eleitorado), moderno, transforma-se em quase um paradigma. Do outro lado, um governo que no adota a inovao passaria a ser visto com reservas, conservador, no forma uma imagem

positiva. Apenas para exemplificar podemos tomar o caso do Oramento Participativo de Porto Alegre, experincia bem-sucedida que se tornou referncia, que tem sido emulada e que, certamente, responde parcialmente pela manuteno do poder por parte do partido no governo. Como crtico da concepo da concorrncia perfeita, Schumpeter defende que "a introduo de novos mtodos de produo e novas mercadorias dificilmente concebvel sob concorrncia perfeita", o que significa que "o grosso do que chamamos de progresso econmico incompatvel com ela". O autor ainda enfatiza que "na verdade, a concorrncia perfeita e sempre foi temporariamente suspensa sempre que alguma coisa nova est sendo introduzida - automaticamente ou por medidas imaginadas com tal propsito , mesmo em condies que de outra forma seriam perfeitamente competitivas" (1984:139). Longe de ns qualquer idia de pensar em concorrncia perfeita entre governos. Se o fenmeno j altamente questionado no explcito sistema econmico, fica completamente impossvel caracteriz-lo no sistema governativo. O importante a reter dessas afirmaes de Schumpeter refere-se quebra do equilbrio. Para ele, o capitalismo deve ser visto como o movimento de inovao que quebra a idia da concorrncia perfeita. Assim tambm veramos o sistema poltico. A introduo de inovaes por parte de uma administrao pblica provoca desequilbrios no sistema poltico, forando outras administraes a adotarem a mesma inovao ou a procurarem outras no sentido de criar uma diferenciao. No regime da concorrncia perfeita no haveriam estmulos inovao, poderamos dizer que seria o campo da mediocridade, e que, assim, no pode ser vista como "modelo de eficincia" (1984:141). Na concepo schumpeteriana existem trs estgios no processo de mudana: inveno, inovao e difuso. Inveno refere-se " gerao de novas idias e seu subsequente desenvolvimento a um ponto onde as dificuldades conceituais e prticas de sua implantao j foram superadas". A inovao "ocorre quando o empresrio acredita que lucrativo comercializar a inveno" (Hasenclever, 1991:13). O terceiro estgio refere-se `a difuso que ser tratada mais adiante. Acreditamos que com esse corpo terico desenvolvido por Schumpeter temos um arsenal terico para olharmos a questo da inovao na gesto pblica no Brasil. 2.2- A Inovao na Gesto Pblica no Brasil Entendemos que o processo de inovao desencadeado fundamentalmente pela esfera municipal no Brasil tem trs fontes geradoras bsicas: 1- A crise que se abate sobre a sociedade brasileira provocando transformaes no Estado. 2- Iniciativas de algumas prefeituras ligadas a partidos de esquerda, iniciativas estas motivadas no s por razes ideolgicas mas tambm como respostas crise acima apontada. Como conseqncia dessas aes, iniciativas de inovao acabam vindo tambm do centro-esquerda e da direita na gesto pblica. 3- Mimetismo na gesto municipal, ou seja, governos no s de esquerda mas mesmo de perfil mais conservador acabam copiando, adotando propostas de governos mais esquerda, adaptando-as ao seu perfil ideolgico.

Passaremos, agora, a tratar cada uma dessas fontes. 1. Conforme assinalamos ao incio, a crise do Estado desenvolvimentista associada a aprovao da Constituio de 1988 faz com que "importantes tarefas, antes assumidas pelo poder central, tm de ser incorporadas ao mbito governamental sub-nacional" (Abrucio & Couto, 1996:40). Estas tarefas acabam configurando um novo "tipo de poltica de cunho redistributivo e/ou anticclico para garantir, minimamente, a renda e o emprego dos habitantes destas regies" (Abrucio & Couto, 1996:41). Os dois autores citados so enfticos ao afirmarem que os municpios assumem responsabilidades que eram da Unio, principalmente no tocante as reas de educao e sade, demonstrando que os municpios "tm assumido o papel de welfare" e que, assim, "os municpios, portanto, precisam redesenhar sua atividade estatal" (Abrucio & Couto, 1996:41). Por essas colocaes podemos inferir que, se o Estado central retira-se no s da economia mas da atuao social, aproximando-se mais ou menos (a depender do observador) de um iderio neoliberal, cabe aos municpios a proviso social. Em outras palavras, se sobrevive algum Keynesianismo este se d ao nvel municipal. Esse novo quadro (novas responsabilidades, novas atribuies, novos papis) e em um contexto de crise tem levado os governos municipais a enfrentarem problemas para os quais no s no estavam preparados como no tinham tradio de atuao. Esta situao tem se configurado, assim, como um desafio mas tambm como uma oportunidade de criao de novos caminhos para o enfrentamento de problemas sociais onde a inovao surge como uma estratgia concreta. 2. Dentro deste quadro de crise, de aguamento de problemas das mais variadas ordens, ocorre a redemocratizao no Brasil cuja face mais visvel so as eleies diretas e livres. Abre-se, assim, a oportunidade, aps dcadas de autoritarismo, para partidos de esquerda e/ou centro-esquerda chegarem ao poder, ainda que basicamente de governos municipais. E a partir da configuram-se experincias inovadoras, algumas bem sucedidas, que podem ser interpretadas da seguinte maneira. Em primeiro lugar, as inovaes propostas objetivam marcar diferenas ideolgicas bem pronunciadas. Os partidos de esquerda no governo objetivam mostrar que houve uma mudana radical, uma inovao, e que esta tem um contedo ideolgico bem diferenciado dos partidos conservadores. Muitas das inovaes explicitam diferenciaes em termos de princpios, como o caso da "inverso de prioridades". Em segundo lugar, essas experincias inovadoras bem sucedidas representariam um passaporte para propsitos mais largos: a obteno de governos estaduais, e mesmo a Presidncia da Repblica. Assim, a inovao assume um carter fundamental no sentido de criar uma diferenciao com o campo adversrio e servir como uma vantagem competitiva tanto para a manuteno do poder (na esfera municipal) como um credenciamento para objetivos maiores. No cabe aqui examinar essas inovaes encetadas por governos ligados mais esquerda dado que so bastante conhecidas e tm sido bem cobertas pela

literatura. Novamente podemos citar, para ficar num exemplo concreto s, a experincia emblemtica do Oramento Participativo (Ver Moura, 1997), bem como outras deflagradas nas administraes de Santo Andr, Santos, Porto Alegre, Vitria, entre vrias. Cabe observar que a busca de inovaes no se deu apenas no campo da esquerda, mas tambm marcou administraes da centro-esquerda como o caso de Fortaleza e, no plano estadual, o Cear. E mesmo administraes da direita tambm tm enveredado pela busca de inovaes no sentido de apresentar uma gesto moderna, como o caso do governo da Bahia (Ver Pinho, Santana, Cerqueira, 1997). Estaramos assim frente a um sistema extremamente competitivo no sentido schumpteriano longe de qualquer possibilidade de concorrncia perfeita. 3. O mimetismo na gesto pblica pode ser referenciado categoria da difuso considerada por Schumpeter. A adoo da inovao acaba por criar um diferencial para o capitalista gerando um lucro acima do normal, do padro que caracteriza um determinado setor. Isto faz com que ele desfrute de uma posio superior em relao aos concorrentes pelo menos enquanto estes no adotam a mesma inovao ou qualquer outra que provoque esse lucro extra. Antes de Schumpeter, alis, o prprio Marx j havia detectado este processo. Em suas palavras: "the capitalist who applies the improved method of production, appropriates to surplus-labour a greater portion of the working-day, than the other capitalists in the same trade". E pondera que "this extra surplusvalue vanishes, so soon as the new method of production has become general...". Mais que isso ele v uma "coercive law of competition" a qual "forces his competitors to adopt the new method" (Marx, 1977:302). A implantao de uma inovao bem sucedida causa ento "a emulao de competidores ansiosos em ampliarem os seus prprios lucros, eliminando as vantagens de custos ou de receitas advindas do produto do inovador"(Hasenclever, 1991:15). Diramos que o objetivo que move a adoo da inovao no s ampliar os lucros mas eliminar a vantagem competitiva do concorrente sob pena de no adotada a inovao o no-inovador perder espao e ser expelido do mercado. Acreditamos que esse desenvolvimento pode ser aplicado a gesto pblica. A competio (na forma descrita) que ocorre entre as administraes pblicas leva eliminao de diferenciais competitivos bem como a criao de seus prprios diferenciais. A especificidade da gesto pblica faz com que, evidentemente, essa transladao no ocorra diretamente. Se no caso do sistema econmico estamos tratando fundamentalmente de mudanas tecnolgicas (relembrando que tambm haveria novos produtos, novos processos e novas formas organizacionais), no caso da gesto pblica trata-se de sistemas sociais. Assim, no porque uma inovao seja bem sucedida numa determinada rea (um municpio, por exemplo) que ela o ser em qualquer outra rea. Pode at haver o caso dela simplesmente no se aplicar, no ser pertinente, cabvel em outra realidade, no haver interesse em ser adotada mesmo que seja uma inovao e que seja bem-sucedida. Uma questo mais de fundo ainda refere-se questo ideolgica. Determinadas inovaes no so simplesmente tcnicas mas fundamentalmente carregam um contedo poltico-ideolgico e, portanto, no so transportadas pelos concorrentes. Inovaes que se chocam contra princpios ideolgicos, que

firam esses princpios no podem ser adotadas pelos concorrentes, a no ser que o produto seja mascarado de uma forma tal que sua aparncia seja a mesma do inovador original mas que a sua essncia seja completamente desvirtuada. Dois aspectos pelo menos devem ainda ser destacados do processo de difuso no pensamento schumpteriano. Em primeiro lugar, a adoo da inovao em um outro espao no significa simplesmente cpia. A difuso envolve uma agregao de valor. Ao se adotar uma inovao em uma outra realidade ela implica no s em uma adaptao s condies diferenciadas dessa nova realidade como tambm representa um momento, uma oportunidade de promover uma inovao incremental na inovao base. Assim, a difuso carrega consigo j um aprofundamento da inovao. Um segundo ponto referese `a percepo da inovao por parte dos empresrios. "A percepo das oportunidades de investimento diferenciada entre os empresrios. Assim, diferentes avaliaes conduzem a tempos distintos para que os demais empresrios reconheam os atributos superiores do novo produto ou novo mtodo de produo" (Hasenclever, 1991:15). Mais ainda, os tipos de inovao so percebidos de forma diferenciada pelos competidores. "Uma inovao de produto, por exemplo, mais aparente para os demais competidores do que uma inovao de processo que no modifica o produto" (Hasenclever, 1991:16). O mesmo vale para os dirigentes pblicos. Estes tambm deparamse com a necessidade de reconhecer os atributos da inovao e avaliar se ela se adapta sua realidade (lembrando que inovaes tambm representam custos). Por outro lado, em um mercado competitivo um tempo muito longo para deciso pode ser fatal representando inrcia, conservadorismo, incapacidade de deciso. Quanto ao outro aspecto seria, ento, mais fcil absorver uma inovao de produto do que de processos. No nosso paralelo, o produto seria uma nova poltica pblica enquanto o processo estaria constitudo mais de mudanas de valores e/ou na organizao interna do aparelho de governo que, disposto de outra maneira, poderia gerar novos produtos. Em outras palavras, o produto mais visvel e o processo mais camuflado e portanto de mais difcil percepo. Ainda um outro aspecto merece ser considerado. J foi enfatizada a existncia de diferenas fundamentais entre a competio dentro do sistema econmico e dentro do sistema poltico. Se as inovaes so absorvidas pelos competidores no sistema econmico aparentemente sem maiores problemas, no sistema poltico outras variveis esto em jogo que introduzem algumas dificuldades na deciso de absorver a inovao. A inovao absorvida por um governo de um partido adversrio pode representar um atestado pblico da competncia e da qualidade do partido/gestor proponente da inovao, fato a ser explorado por este. Assim, se o absorvedor da inovao tinha por objetivo, como reza a teoria, eliminar, negar os lucros adicionais obtidos pelo inovador, romper com sua posio de vantagem, essa deciso pode resultar em perdas polticas para o imitador. provvel (e passvel de investigao acadmica) que em situaes de disputa renhida, uma inovao no seja copiada pelo concorrente justamente para no passar esse atestado de competncia do grupo poltico adversrio. Assim, seria de se esperar que o grupo em desvantagem

procurasse outra rea para inovar, e que, tambm , a nova inovao no seria copiada pelos adversrios. Em sntese, o objetivo nosso foi mostrar como a inovao torna-se estratgica em um mercado competitivo, seja ele referente ao sistema econmico ou poltico. Nesse sentido, a teoria schumpeteriana parece prover insights interessantes e importantes para avanar teoricamente na questo da inovao no sistema poltico.

3- Categorias de Inovao: Uma Proposio Considerando que o Programa Gesto Pblica e Cidadania visa fundamentalmente incentivar experincias inovadoras na gesto pblica (com premiao e divulgao de projetos vencedores), fomos buscar, em cada um dos cem projetos inicialmente selecionados (1997), o que eles prprios definiam como inovao. Notamos que a definio de inovao, em alguns projetos, no era clara. Assim, fizemos uma interpretao do material emprico buscando contedos de inovao, inclusive onde estes no eram apontados explicitamente. A partir da construimos categorias. para expressar inovao na esfera subnacional, alertando que essas categorias no esgotam as possibilidades de inovao. Temos inclusive conscincia que outras fazem parte desse conjunto. O que acontece aqui a definio dessas categorias a partir de um certo material emprico tambm chamamos ateno para o fato de que, por falta de espao, no podemos nos referir em cada situao ao projeto objeto da inovao. I- GESTO DEMOCRTICA: A gesto democrtica pode ser vista sob vrios ngulos, comportando diferentes definies e qualificaes. Consideramos como gesto democrtica uma gesto participativa, comunitria, sem paternalismo, com combate ao clientelismo. Essa gesto democrtica admite, ela prpria, uma escala de gradao. Assim, possvel ter decises delegadas ao movimento organizado, que significaria gesto hiper-democrtica. A gesto democrtica pode ser vista tambm como a deselitizao de polticas pblicas, facilitando o acesso de bens normalmente direcionados uma elite, uma minoria. Ao se contrapor ao paternalismo e autoritarismo tradicionais, a gesto democrtica se expressa pela construo de uma nova cultura de relacionamento entre Estado e sociedade civil. No tocante superao do paternalismo, este se consubstancia em emprstimos pequenos e micro-empresrios, emprstimos feitos com critrios de mercado ou ainda na implantao de um programa de qualificao de mo-de-obra e colocao desta no mercado perseguindo o objetivo da autonomizao dos trabalhadores.

No que se refere participao, a gesto democrtica abarca um universo bastante amplo de experincias pois entendemos que a participao pode se dar em vrias esferas: na concepo, no planejamento, nas decises, na operacionalizao. A gesto democrtica na sua plenitude seria aquela que contemplasse todas as fases descritas. No caso do material emprico trabalhado, observamos participao em uma ou outra dessas fases, no em todas. Ou seja, em muitos casos a concepo, principalmente, ainda nica e exclusivamente tarefa de "Estado". Mas temos participao nas decises bem como participao na execuo de projetos. A participao pode ser apontada como um expediente democrtico ao criar responsabilidade e envolvimento da comunidade, formando assim, uma associao com o Estado para enfrentamento de problemas. A gesto democrtica tambm se expressa pela consulta comunidade que seria uma participao indireta ou implcita. Isto quer dizer, os provveis futuros beneficirios participam as vezes mesmo sem saber que esto participando. Visto de outro ngulo, o Estado toma a deciso ouvindo a comunidade e no decidindo sozinho. Entendemos assim a gesto democrtica como aquela que busca a participao de uma maneira mais ampla mas tambm localizada. Este seria o caso de uma participao mais operacional, na operao da poltica. A gesto democrtica tambm se expressa pelo preenchimento de cargos tcnicos do Estado atravs do procedimento de eleies, aumentando portanto o grau de legitimidade e credibilidade dos ocupantes dos cargos. Em outros termos, diminuindo o carter de indicaes polticas para esses cargos expressando um procedimento democrtico.

II- DESCENTRALIZAO E DESBUROCRATIZAO DOS SERVIOS PBLICOS: Esta categoria est umbilicalmente ligada anterior, havendo at uma certa dificuldade em separ-las. A descentralizao tem sido tomada como um movimento no sentido de uma maior democratizao. A transferncia para nveis sub-nacionais de responsabilidades tradicionalmente localizadas na esfera federal conduziria a um aprofundamento da democracia permitindo uma maior manifestao e participao dos agentes locais nos processos polticos. A questo reveste-se de um carter polmico (ver Nunes,1996), mas de qualquer forma a descentralizao tem sido implantada no Brasil principalmente ps-Constituio de 1988. Se esta descentralizao tem ocorrido, uma outra, agora na esfera mais local, se soma quela. Trata-se da descentralizao de servios pblicos dentro da esfera sub-nacional. Este movimento aparece um nmero expressivo de vezes no material emprico analisado. A justificativa da descentralizao tem dois aspectos em geral associados: um de entendimento do aprofundamento da democracia, outro de simplificao, descomplexificao e desburocratizao da gesto pblica. As experincias encaixadas nessa categoria cobrem um vasto espectro: simplificao de documentos, desburocratizao e descomplexificao de

concesso de crdito, descentralizao de atendimento mdico (visitas domiciliares), descentralizao da proviso de servios pblicos, descentralizao da construo de moradias no sentido dos beneficirios assumirem a contratao interferindo no produto, descentralizao do atendimento em questes de acidentes sem vtimas atravs da implantao dos Juizados Especiais que "seguem os rumos da modernidade de levar os servios ao encontro do pblico usurio". A tnica dessas aes baseia-se em levar os servios aos usurios rompendo com as formas centralizadas tradicionais de gesto pblica, visando facilitar a vida dos cidados. III-INCORPORAO DOS EXCLUDOS (MAIORIAS) E MINORIAS: Esta categoria resulta da percepo por parte dos governos sub-nacionais da existncia de uma situao de excluso social, resultado do modelo histrico de desenvolvimento nacional e no apenas efeito de crises contemporneas, e dos esforos relativamente irrelevantes despendidos tradicionalmente pelo governo federal no sentido de enfrentamento da questo. A excluso social atinge vastos contingentes da populao brasileira e em determinadas situaes precede mesmo a condio de cidadania situando-se no plano humanitrio, como por exemplo, a questo da fome e da desnutrio. Esta categoria possui ainda um carter aparentemente paradoxal: as administraes tanto se voltam para o atendimento das maiorias como de minorias. A questo da excluso social crescente faz com que mesmo administraes sub-nacionais, principalmente municipais, tenham que enfrentar e buscar solues para o problema que afeta contingentes populacionais enormes. Por outro lado, percebe-se uma sensibilidade para o atendimento minorias dos mais variados tipos, que normalmente no eram contemplados pelas administraes locais. Identificamos ainda uma outra caracterstica nas aes governamentais direcionadas a esses grupos. Via de regra, tentam quebrar com a viso assistencialista buscando aes auto-sustentveis atravs do trabalho e da gerao de emprego e renda. Cabe observar que em determinadas situaes grupos que poderiam ser caracterizados como minorias assumem a condio de maioria. Mais especificamente, em situaes de extrema pobreza, em municpios pobres, os grupos "marginalizados" no so exceo, mas a regra. Ou seja, as polticas governamentais voltam-se para a maioria, a excluso social a regra e atinge a maioria da populao. Por outro lado, existem casos onde os excludos no so exatamente a maioria mas formam contingentes apreciveis, como a questo das crianas e adolescentes de rua em situao de risco (vrios projetos), bem como de melhorias no abastecimento alimentar aos carentes, alm de incorporao de bia-frias, e atravs da qualificao da mo-de-obra e da melhoria de condies habitacionais, bem como de crianas em situao de desnutrio crnica. Quanto s minorias, os projetos aqui considerados dirigem-se para vrios grupos: catadores de lixo, portadores de deficincia fsica e mental, prisioneiros. Todos esses projetos visam integrar ou reintegrar minorias sociedade. De forma geral os projetos pregam a ausncia ou superao do paternalismo, procurando direcionar suas aes no sentido da sustentabilidade, mas isto no exclui que alguns projetos assumam sem maiores constrangimentos uma postura paternalista.

Ainda nesta categoria classificamos projetos que se direcionam incorporao da questo de gnero, mais especificamente, do direito das mulheres nas polticas pblicas, explicitando uma opo que normalmente no contemplada. Ainda foi inserido nesta categoria o projeto de fomento da identidade cultural e auto-estima de crianas negras cuja principal inovao seja ele prprio, ou seja, fazer o resgate de valores culturais que ou sucumbiram ou tendem a sucumbir e que, provavelmente na comunidade considerada (Maranho) seja uma maioria. Quanto aos projetos direcionados minorias (em nmero expressivo), notamos que talvez o aspecto mais inovador seja o fato do governo assumir esse tipo de servio. Ou seja, atravs de uma ao prioritria do poder estatal voltada para o atendimento das maiorias, abre-se espao para contemplar tambm minorias, o que certamente resulta de uma sociedade civil mais organizada. IV. VALORES PARA TRS: Poderamos chamar esta categoria tambm de "Valores Tradicionais". O uso desta expresso no entanto, no denota nenhum juzo de valor, nem contm nenhum julgamento depreciativo. Preferimos manter este ttulo no sentido de dar nfase situao de que, apesar de todo processo de modernizao, com o aniquilamento de valores mais tradicionais, parece haver uma recuperao destes em aes desenvolvidas a partir das esferas governamentais. Assim, como se a sociedade "voltasse para trs" no sentido de recuperar, resgatar valores que um dia j estiveram presentes e que foram abandonados, mas que agora retornam. Esse processo parece Ter sido mais forte nos chamados pases perifricos onde no se consolidou uma sociedade civil organizada bem como se tornaram presas fceis de valores aliengenas. Verificamos em um nmero aprecivel de projetos uma valorizao de conceitos bsicos de cidadania tais como: disciplina, senso comunitrio, colaborao mtua, zelo com o patrimnio pblico, respeito cidade e aos bens pblicos, preservao do patrimnio cultural e preservao da memria histrica. Um nmero considervel de projetos classificados nesta rubrica pertence `a rea de sade possuindo um fio condutor bem ntido, qual seja, um carter de resgate de valores tradicionais opondo-se a uma viso tecnolgica dominante. Podemos dizer que estes projetos fazem uma desapologia da tecnologia, substituda por valores humanos mais universais, tais como, a substituio do calor mecnico da incubadora pelo calor materno, identificao da famlia como unidade de abordagem no atendimento sade, promovendo atravs do acompanhamento domiciliar de pacientes a humanizao destes, bem como a inverso de polticas tradicionais de sade em direo a polticas preventivas. V- VALORES PARA FRENTE: Entendemos por "valores para a frente" valores que no existiam at recentemente e que comeam a serem cultivados no presente como resultado de uma nova configurao econmica, social e poltica. So valores da contemporaneidade e que esto presentes no s na gesto sub-nacional mas tambm na gesto central. Mais ainda, so valores que no so exclusividade do sistema poltico (do Estado), mas tambm, e principalmente, da sociedade. Mais especificamente, muitos deles so valores

que brotam justamente da sociedade e so encaminhados, e absorvidos, pelo Estado. Muitos deles tambm ainda no esto completamente assentados, mas a prpria ao estatal faz com que ganhem fora e expresso para se consolidarem; so novos valores que esto sendo despertados. Assim, foi possvel identificar valores para a frente relativos principalmente rea ecolgica: despertar uma conscincia ecolgica, ambiental, preservao de recursos naturais, saneamento ambiental, controle biolgico de pragas, reduo de consumo de gua (controle de perdas) e energia, reciclagem de papel e entulho, recuperao de reas degradadas, coleta seletiva de lixo no sentido de evitar o desperdcio, troca de lixo reciclvel por mudas de rvores, reduo da quantidade de resduos orgnicos slidos direcionando-os para produo de rao animal e recuperao de matas evitando eroso do solo. Essas aes at muito recentemente no faziam parte da agenda governamental, mas por presses da sociedade (grupos ambientalistas, conscincia ecolgica, preservacionista, etc.), passam a compor essa agenda nos ltimos anos. E podemos identificar um nmero considervel de aes desse tipo. Cabe ainda destacar que muitas dessas aes baseiam-se no envolvimento da comunidade objetivando no s sua sustentao mas tambm disseminao. Entendemos tambm como novos valores, "valores para a frente", aes voltadas para apoio mulher na terceira idade, visando a quebra de preconceitos e discriminaes, a preveno ao uso de drogas no sentido de preservar a vida, medidas educativas preventivas ao desenvolvimento da crie em crianas, despertar o hbito da leitura em populaes de baixa renda, atravs do oferecimento gratuito de minibibliotecas particulares para uso da coletividade. Ou seja, novamente so valores que normalmente no fazem parte das agendas governamentais de pases perifricos e que por uma srie de movimentos da sociedade civil passam a ser introduzidas nas polticas pblicas. A importncia destes movimentos tambm pode ser atribuda ao fato de brotarem das esferas sub-nacionais. Na mesma linha tambm situam-se programas de conscientizao das crianas sobre direitos e deveres do consumidor e sobre o cdigo de defesa do consumidor, conscientizao dos problemas de trnsito no sentido de despertar as responsabilidades da cidadania assim como programas de sade voltados sade e no doena, configurando uma nova concepo de polticas de sade. De dentro da prpria administrao pblica tambm identificam-se mudanas para a frente. Mesmo programas voltados para segmentos de baixa renda passam a ser concebidos e desenvolvidos dentro de padres de sofisticao que normalmente no s no estavam presentes como eram abominados, algo numa linha de se era um programa para pobres tambm tinha que ser pobre. Identifica-se tambm a recorrncia ao marketing como estratgia de divulgao das gestes pblicas, tendncia que certamente dever se incrementar nos prximos anos. A utilizao da informatizao para prestao de servios

pblicos tambm foi detectada, tendncia que tambm deve se acentuar no presente e no futuro.

4- Revelaes Adicionais do Material Emprico Antes de mais nada devemos esclarecer que a cidadania no aparece como uma das categorias construdas. Entendemos que por ser o programa chamado "Gesto Pblica e Cidadania", esta perpassa todos os projetos, embora nem sempre tenha sido explicitada nesse sentido. Todos as categorias propostas trazem contedos associados cidadania, ou seja, contribuem para a sua instalao, aprofundamento ou resgate. A anlise e avaliao do material emprico considerado ainda nos permite um conjunto de observaes que entendemos contributivas anlise da inovao na gesto sub-nacional no Brasil. Em primeiro lugar, a literatura da gesto pblica tem destacado muito a questo do empreendedorismo entendido como uma postura governamental mais ativa no sentido de um desenvolvimento mais sustentvel e da busca de alternativas de desenvolvimento pelos prprios municpios (ou consrcios municipais), ou seja, iniciativas fora da esfera do governo federal e at mesmo estadual. Em outras palavras, os municpios determinados municpios rompem a inrcia e buscam eles prprios aes que extrapolam o que normalmente se espera da esfera local. Com isto se amplia a ao dessa esfera no sentido de avanar pela rea do desenvolvimento econmico. No material emprico analisado aparece muito pouco, quase residualmente, essa categoria terica. Da a razo de no a considerarmos no conjunto das categorias criadas. Observamos o aparecimento de iniciativas mais na rea rural e com alcances limitados, e nem mesmo se explicitando enquanto tal, ou seja, empreendedorismo. Uma razo para isto pode, talvez, ser identificada, no fato de que neste ano (1997), era ano de incio de administrao municipal e dada a exigncia de pelo menos de um ano de existncia do projeto no houve tempo hbil para entrada desses projetos. Mesmo assim, projetos que teriam sido mantidos pelas novas administraes e que se encaixariam nessa categoria no apareceram. Esta situao certamente merece maior anlise (por exemplo agregando os projetos de 1996 e de 1998) ou, por outro lado, estaria sendo o empreendedorismo super valorizado? Outra caracterstica que tem sido apontada pela literatura que tem preocupado os analistas em busca de uma gesto pblica mais democrtica e moderna a que se refere questo da accountability. Tambm, assim como no caso do empreendedorismo, no detectamos a presena de projetos que ressaltem essa busca, com uma nica exceo de um projeto que objetiva "descentralizar informaes para oferecer maior transparncia gesto e aumentar a capacidade decisria de setores da Secretaria da Fazenda" bem como

proporcionar "a queda de guetos de poder, disponibilizando informaes para o pblico interno e externo". Isso o que no encontramos. E o que encontramos alm das categorias propostas, pode ser assim explicitado. Percebemos uma opo (que talvez seja mais falta de alternativa do que opo) pela implantao de polticas de baixo custo e elevado alcance social. Os projetos ressaltam que possvel obter resultados muito positivos e abrangentes com dispndios relativamente modestos de recursos, que existem solues simples para problemas complexos. E essas solues parecem ser mais viveis e exeqveis justamente porque so tomadas a nvel municipal. Outra percepo nossa quanto ao material analisado prende-se questo da crise. Apesar da condio de crise que perpassa as ltimas dcadas, os projetos praticamente no mencionam a existncia da crise. Ou a ficha de inscrio (onde nos baseamos para anlise dos projetos) no entendida como locus de explicitao dessa situao ou as administraes j se encontram no momento seguinte ao da crise. Isto quer dizer, h plena conscincia desta e o que se faz agora buscar sadas, solues.

5- Concluses: Teoria x Prtica Fim de artigo, hora de voltar teoria, hora de confrontar o emprico com o terico. So evidentes as dificuldades quando se toma emprestado um quadro terico de uma rea de conhecimento para aplicar em outra. Como dissemos, este artigo visa contribuir para o avano do conhecimento em uma rea ainda pouco estruturada teoricamente. Esta uma primeira aproximao deste objeto com o referencial schumpeteriano. O vigor do Programa Gesto Pblica e Cidadania atesta que a inovao tem sido uma constante na gesto pblica no Brasil nas condies contemporneas. Em termos de confronto com a teoria, j possvel detectar a partir desse material emprico, que a "competio" se move muito a partir da inovao. A inovao em si j uma admisso de que determinadas velhas estruturas j no do mais respostas aos problemas. No caso da gesto pblica, ou seja, caso de um sistema social, a inovao tornase praticamente significado de mudana de postura, de posicionamento ideolgico, do que mais precisamente inovao tecnolgica. Esta quando ocorre, o faz dentro de um quadro de inovao de contedos mais estruturantes. Da anlise de todas as experincias consideradas emerge a percepo que essas so absolutamente necessrias, oportunas, inadiveis mas no se configuram projetos grandiosos ou megalomanacos. Constitui-se uma srie de aes pontuais mas que introduzem posies e valores de ruptura com a situao histrica do Brasil. Assim, alm dos "valores para frente" e "valores para trs", a democracia passa a ser considerada em um nmero considervel de projetos como um valor a ser perseguido, como um valor universal. E isto, nas condies de autoritarismo perene presentes no Brasil uma inovao. A luta contra a pobreza, com a incorporao de excludos, representa o

engajamento do nvel local no combate a esta situao. A incorporao das minorias representa tambm uma ampliao do conceito de democracia, normalmente entendido como governo da maioria. Assim, inovao no setor pblico no Brasil no pode ser vista fora do contexto de misria, pobreza, marginalidade, excluso, clientelismo, paternalismo, etc. O que efetivamente rompe com esses valores e condies deve ser visto como inovao. Ainda a nvel emprico pode-se constatar o aparecimento de uma srie de inovaes numa mesma rea de atuao (sade, meio-ambiente, educao, etc.), o que expressa as proposies tericas da competio e/ou da difuso. Como limitao deste trabalho e proposta de pesquisa futura ressalta-se a necessidade de identificar as filiaes partidrias dos projetos considerados e promover, talvez, a anlise de uma inovao em especfico para ver a sua evoluo a partir da idia original.

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