Proiect scris

Universitatea “Dunarea de Jos” Galati

Facultatea de Stiinte Juridice, Sociale si Politice
Tema: Suspendarea actului atacat
Student: Petrov Florentina-Natalia
Specializarea: Drept, anul II, grupa III

Mai 2021

1
CAP I. Aspecte introductive
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, care la rândul său se bazează pe
prezumţia autenticităţii şi veridicităţii, fiind el însuşii titlu executoriu.
Principiul legalităţii actelor administrative presupune însă, atât ca autorităţile administrative să
nu încalce legea, cât şi ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură,
ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.
Prin urmare, în procesul executării din oficiu a actelor administrative trebuie asigurat un anumit
echilibru, precum şi anumite garanţii de echitate pentru particulari, întrucât acţiunile autorităţilor
publice nu pot fi discreţionare, iar legea trebuie să furnizeze individului o protecţie adecvată
împotriva arbitrariului.
Tocmai de aceea, suspendarea executării actelor administrative trebuie considerată ca fiind în
realitate, un eficient instrument procedural aflat la îndemâna autorităţii emitente sau a instanţei
de judecată, pentru a asigura respectarea principiului legalităţii, fiind echitabil ca atâta timp cât
autoritatea publică sau judecătorul se află în proces de evaluare, acestea să nu-şi producă efectele
asupra celor vizaţi.
În considerarea celor două principii incidente în materie – al legalităţii actului administrativ şi al
executării acestuia din oficiu – suspendarea executării constituie însă, o situaţie de excepţie,
aceasta putând fi dispusă numai în cazurile şi în condiţiile expres prevăzute de lege.
În plan intern, suspendarea executării actului administrativ este reglementată prin art. 14 şi 15
din Legea nr. 554/2004, putând fi dispusă numai în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea
unei pagube iminente.1
În sensul acestei legi, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt
şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului
administrativ, iar paguba iminentă constă în prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după
caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public,
astfel cum se prevede prin art. 2 lit.t) şi ş).2

Preocupări, în plan juridic, cu privire la suspendarea executării actelor administrative au existat

şi la nivel european, prin perspectiva acestora (ex. R(89)/8, referitoare la protecţia jurisdicţională
provizorie în materie administrativă) instanţa putând acorda asemenea măsuri, în raport cu
ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente, atunci când executarea actului este de natură a
cauza pagube grave, dificil de reparat şi când există un argument aparent valabil de nelegalitate
a acestuia
CAP. II. Reglementări legislative
- Extrase din Legea Nr. 554/2004 privînd Legea contenciosului administrativ
- Extrase din Constituția Romaniei modificată prin Legea de revizuire Nr.429/2003

1
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a fost publicata în M.Of. nr. 1154 din 7

decembrie 2004 si a intrat în vigoare la 7 ianuarie 2005, când a încetat sa mai produca efecte juridice vechea Lege
a contenciosului administrativ nr. 29/1990
2
idem

2
Prevederile din Legea Nr. 554/2004 privînd Legea contenciosului administrativ
Suspendarea executarii actului
Art. 14
(1) In cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, o data cu sesizarea, in
conditiile art. 7, a autoritatii publice care a emis actul, persoana vatamata poate sa ceara instantei
competente sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ pana la pronuntarea instantei
de fond.
(2) Instanta va rezolva cererea de suspendare, de urgenta, cu citarea partilor.
(3) Cand in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui
serviciu public administrativ de importanta nationala, cererea de suspendare a actului
administrativ normativ poate fi introdusa si de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare,
prevederile alin. (2) aplicandu-se in mod corespunzator.
(4) Incheierea sau, dupa caz, sentinta prin care se pronunta suspendarea este executorie de drept.
Ea poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la pronuntare.
Solicitarea suspendarii prin acțiunea principală
Art. 15
(1) Suspendarea executarii actului administrativ unilateral poate fi solicitata de reclamant si prin
cererea adresata instantei competente pentru anularea, in tot sau in parte, a actului atacat. In acest
caz, instanta va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pana la solutionarea
definitiva si irevocabila a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o data cu actiunea
principala sau printr-o actiune separata, pana la solutionarea actiunii in fond.
(2) Dispozitiile alin. (2) si (4) ale art. 14 se aplica in mod corespunzator.
(3) Hotararea data cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului,
potrivit art. 14 alin. (4), nu suspenda executarea.
Prevederile din Constituția Romaniei modificată prin Legea de revizuire Nr. 429/2003
Art. 123
(5) Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului
judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este
suspendat de drept.
Suspendarea reprezintă operaţia de întrerupere temporară a efectelor juridice produse de un act
juridic.
Suspendarea actelor administrative este o garanţie a asigurării legalităţii, ce intervine însă în
cazuri de excepţie, în situaţii limită. Ea are în vedere fie întreruperea vremelnică a producerii de
efecte juridice (ceea ce înseamnă că actul era în vigoare) fie amânarea temporară a producerii de
efecte juridice.
Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesară în mai multe situaţii cum ar fi:
contestarea legalităţii de către un cetăţean, o organizaţie ne-statală sau o autoritate publică;
schimbarea condiţiilor de fapt după emiterea actului cu implicaţii asupra oportunităţii actului;
necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele organelor ierarhic superioare emise
ulterior; aplicarea unei sancţiuni persoanei fizice care a săvârşit o abatere administrativă,
clarificarea unor îndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului.
3
Oricât de mare ar fi sfera acestor cauze, ele nu pot transforma suspendarea într-o regulă a
regimului juridic aplicabil actelor administrative asemeni revocării. Astfel, suspendarea se
deosebeşte de revocare sub mai multe aspecte:
În primul rând, revocarea apare ca o regulă, în timp ce suspendarea reprezintă o operaţie
excepţională. În al doilea rând, revocarea se dispune când există certitudinea că actul este ilegal,
inclusiv sub aspectul oportunităţii, pe când suspendarea intervine când există un dubiu în privinţa
legalităţii, inclusiv sub aspectul oportunităţii. În al treilea rând, revocarea atrage încetarea
definitivă a producerii de efecte juridice, pe când suspendarea determină doar încetarea
temporară a acestor efecte.3
Faţă de această poziţie tradiţională din doctrina administrativă, în realitate, analiza evoluţiei
practicii administrative şi a jurisprudenţei administrative din ultimii ani demonstrează faptul că,
în timp ce situaţiile de revocare a actelor administrative sunt destul de rare, în cazul acţiunilor în
contencios administrativ sunt tot mai des întâlnite cazurile în care reclamantul o dată cu
introducerea acţiunii de anulare a actului administrativ vătămător introduce şi o cerere de
suspendare în condiţiile stabilite de legea contenciosului administrativ.4
Suspendarea actelor administrative poate interveni în următoarele situaţii:
a). de drept : în baza unei dispoziţii legale sau chiar constituţionale;
b). în baza unui ordin al unui organ ierarhic superior;
c). în baza hotărârii de “retractare vremelnică” de către organul emitent;
d). în baza unei hotărâri judecătoreşti sau a unei ordonanţe a Ministerului Public.
În esenţă, suspendarea poate fi dispusă prin act juridic dar poate fi şi opera legiuitorului, ope
legis.
În ce priveşte prima situaţie de suspendare, vom reţine în primul rând, prevederea art.123 alin.(5)
din Constituţia republicată, potrivit căreia, introducerea acţiunii prefectului în instanţa de
contencios administrativ, împotriva unui act al consiliului judeţean, al celui local sau al
primarului, în cazul în care consideră actul ilegal, va atrage suspendarea de drept a actului.
Un alt exemplu de suspendare în temeiul legii, ni-l oferă Ordonanţa Guvernului nr.2/2001
privind regimul juridic al contravenţiilor care stabileşte expres că, plângerea contravenientului
împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii atrage
suspendarea executării actului de sancţionare.
De asemenea, actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 consacră în raport
cu vechea lege, o reglementare mai amplă instituţiei suspendării executării actului atacat,
prevăzând expres că cererea de suspendare poate să intervină o dată cu declanşarea procedurii
prealabile, până la pronunţarea instanţei de fond, ea urmând să fie rezolvată de urgenţă, cu
citarea părţilor, iar încheierea sau după caz, sentinţa prin care se pronunţă suspendarea fiind
executorie de drept şi putând fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare.5
În plus, mai precizează legiuitorul organic, când în cauză este un interes public major, de natură
a perturba grav funcţionarea unui serviciu public administrativ de importanţă naţională, cererea
3
D.Tofan Apostol, “Drept administrativ”-suport de curs I.D., Universitatea “Dunarea de Jos”, Galati, 2007, p.77
4
idem
5
D. Tofan Apostol, op. cit., 2007, p.78

4
de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public, din
oficiu sau la sesizare.
O dispoziţie expresă este consacrată situaţiei în care solicitarea suspendării executării actului
administrativ individual este cerută de reclamant prin acţiunea principală.6
Potrivit doctrinei, chiar autoritatea emitentă şi autoritatea ierarhic superioară pot suspenda actele
administrative emise dacă există dubii cu privire la legalitatea acestora.
Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai actele administrative ale
organelor de deţinere şi executare a pedepselor.
Spre deosebire de anularea şi revocarea actelor administrative care operează în cazul în care
actele sunt ilegale sau inoportune, suspendarea intervine în situaţia în care există îndoieli cu
privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative. Prin urmare, efectele suspendării
vor înceta fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui în vigoare, ca urmare a stabilirii
legalităţii lui.7
CAP. III. Aspecte doctrinare
Suspendarea executării actului
Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea juridică de întrerupere vremelnică a efectelor
acestora. Cum în privinţa actelor administrative funcţionează principiul executării din oficiu,
suspendarea ne apare ca o situaţie de excepţie, care poate fi „de drept” – atunci când legea o
prevede, sau „judecătorească”, dar în limitele şi condiţiile prevăzute de lege.8
În mod tradiţional normele contenciosului administrativ cuprind reglementări cu privire la
instituţia suspendării actului administrativ atacat.
Actuala lege a contenciosului administrativ precizează în mod expres posibilitatea suspendării
unui act administrativ, de către instanţa de contencios administrativ competentă să judece
acţiunea principală, chiar şi înainte de introducerea acţiunii. Suspendarea nu se dispune din
oficiu, ea trebuie să fie solicitată prin cerere formulată fie de persoana vătămată, fie de
Ministerul Public – pentru o cauză de interes public.9
De asemenea legea prevede şi situaţia suspendării „de drept”, într-un caz singular, cel al
exercitării „tutelei administrative” de către prefect.10
Judecarea cererii de suspendare se face în regim de urgenţă, cu citarea părţilor, instanţa
pronunţându-se printr-o încheiere sau sentinţă după caz, executorie de drept. Sentinţa sau
încheierea prin care s-a dispus suspendarea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la
pronunţare. Legea contenciosului administrativ menţine formularea tradiţională a condiţiilor în
care se va putea dispune suspendarea actului administrativ: „în cazuri bine justificate şi pentru
prevenirea unei pagube iminente”. Suntem în faţa a două condiţii ce trebuie îndeplinite
cumulativ şi care se determină una pe alta.11
O altă observaţie ce se impune a fi făcută este determinarea mai exactă, prin noua lege, a duratei
6
idem
7
ibidem
8
R. Viorescu, „Contencios Administrativ- support de curs Administratie Publica I.D.”, Suceava, 2007, p.63.
9
A. Iorgovan, op. cit., 2004, p. 270.
10
Idem
11
R. Viorescu, op. cit., 2007, p.64.

5
suspendării, faţă de reglementarea anterioară, care lăsa loc la diferite interpretări.
Astfel, în cazul cererilor de suspendare formulate înaintea introducerii acţiunii propriu-zise de
contencios administrativ, instanţa poate suspenda actul până la pronunţarea instanţei de fond, iar
în cazul în care solicitarea suspendării se face prin acţiunea principală sau pe durata judecării pe
fond, instanţa va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea
definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Justificarea suspendării actului administrativ. Soluţii posibile.
Actele administrative sunt executorii din oficiu şi prin ele însele, adică nu necesită intervenţia
unui alt organ pentru a le învesti cu formulă executorie. Datorită acestui specific, devine necesară
suspendarea lor, atunci când sunt contestate din punct de vedere al legalităţii, şi când prin
executarea lor ar putea provoca o pagubă persoanelor fizice sau juridice protejate prin instituţia
contenciosului administrativ.
În dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea actelor
administrative contestate: suspendarea de drept, odată cu introducerea recursului administrativ
sau a acţiunii în justiţie; suspendarea la cerere, însă tot de drept, în unul din aceste două cazuri;
suspendarea judecătorească, la cerere, înainte de introducerea cererii în anulare, odată cu aceasta
sau după pornirea procesului.
Astfel, în principiu, în Franţa, introducerea recursului administrativ nu are ca efect suspendarea
execuţiei actului atacat. Excepţiile de la principiu trebuie să fie prevăzute în mod expres.
Dimpotrivă, în Germania, recursul administrativ este un obstacol în calea executării actelor care
impun obligaţii, precum şi a celor care restrâng drepturi. Excepţiile de la acest principiu pot fi
stabilite de legiuitor, sau de administraţie, care poate ordona, dacă un interes public sau privat o
cere, executarea imediată a actului administrativ atacat. De asemenea, ea are puterea de a
restabili, tot pentru raţiuni de interes public, un efect suspensiv exclus prin lege. În Suedia şi
Norvegia recursul nu paralizează execuţia actului decât dacă organul de recurs decide în acest
sens, la fel se întâmplă şi în Elveţia, cu excepţia actelor ce obligă la prestaţii pecuniare,
întotdeauna suspendate.12
Fiecare sistem are avantaje şi dezavantaje. Sistemul suspendării de drept încurajează pe acei care
urmăresc ca actul să fie aplicat cu întârziere, fără a se intenţiona cu adevărat declanşarea unui
proces cu acest obiect; suspendarea facultativă, adică lăsată la aprecierea instanţei, are
dezavantaje născute tocmai din această putere discreţionară a instanţei, care poate refuza
suspendarea, deşi se impune acordarea ei (pe de altă parte, o hotărâre de respingere a cererii de
suspendare poate fi atacată, la instanţa superioară, deci există modalităţi de reformare a ei).
Acest din urmă sistem, de suspendare judecătorească, este cel mai puţin defavorabil dacă avem
în vedere ambele părţi - administraţia şi particularii, cu condiţia ca suspendarea să poată fi cerută
oricând după emiterea actului vătămător, adică înainte de introducerea acţiunii, odată cu ea sau în
cursul procesului. Legea nr.554/2004 consacră, ca regulă generală, suspendarea judecătorească,
la cerere, odată cu introducerea recursului administrativ sau a acţiunii în faţa instanţei de
contencios administrativ

12
R. Viorescu, op. cit., 2007, p.65.

6
Suspendarea întemeiată pe exercitarea recursului administrativ este o suspendare
judecătorească, facultativă, admisibilă după introducerea recursului administrativ prealabil, şi
care durează până la soluţionarea cauzei pe fond.
Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din lege are acelaşi scop ca şi
procedurile administrativ jurisdicţionale, reglementate prin legi speciale, considerăm că
dispoziţiile art.14 şi 15 se aplică şi în cazul contestării actelor administrativ jurisdicţionale,
aducând ca argument, în acest sens, şi practica instanţei noastre supreme întemeiate pe vechea
lege.
Soluţia aleasă de legiuitor este criticabilă sub aspectul duratei suspendării, ea încurajând
recursuri administrative nefinalizate cu intentarea unei acţiuni în contencios administrativ.
Astfel, persoana interesată să obţină o "păsuire" de la executarea actului administrativ, solicită,
după introducerea recursului administrativ, suspendarea acestuia, şi nu mai intentează acţiunea în
faţa instanţei de contencios administrativ. Obţine, astfel, un răgaz de 30 de zile cât durează
soluţionarea recursului, la care se adaugă 6 luni termenul de intentare a acţiunii.13
Corelativul ar fi fost încetarea de drept a suspendării la un anumit termen, mai scurt (de exemplu,
30 de zile), socotit de la soluţionarea (explicită sau tacită) a recursului administrativ, perioadă
suficientă pentru a "desluşi" intenţiile persoanei vătămate; în acest caz, reclamantul, cunoscând
faptul că suspendarea actului expiră în 30 de zile, ar fi mai diligent în intentarea acţiunii în faţa
instanţei de contencios administrativ. În situaţia dată, prin urmare, un rol decisiv au instanţele de
contencios administrativ, care trebuie să aprecieze cu obiectivitate aparenţa de ilegalitate a
actului administrativ, şi să hotărască suspendarea actului cu mare atenţie şi numai în acele cazuri
în care ea se impune cu evidenţă.
Trebuie subliniat că suspendarea durează până la soluţionarea cauzei pe fond, adică în primă
instanţă, nu şi pe parcursul soluţionării recursului.14 Hotărârea instanţei va fi o sentinţă (art.14
alin.4), deoarece este vorba de o acţiune de sine stătătoare, nu accesorie uneia în anulare.
Suspendarea ca accesoriu al acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ. Odată cu
acţiunea în anulare, sau separat, pe parcursul judecării fondului cauzei, reclamantul solicită şi
suspendarea actului administrativ.
Legătura indisolubilă dintre acţiunea principală în anulare şi cea accesorie de suspendare a
actului rezultă din formularea art.15 şi confirmă practica anterioară anului 2004, consacrată prin
decizii ale instanţei noastre supreme, care a statuat că, în cazul renunţării reclamantului la
acţiunea principală, cererea de suspendare rămâne fără obiect, şi va fi respinsă pe acest temei.
Caracterul accesoriu este confirmat şi de faptul că hotărârea instanţei asupra cererii de
suspendare va fi o încheiere, nu o sentinţă. Practica judecătorească anterioară este aplicabilă şi în
prezent: motivele suspendării trebuie să apară, de la prima vedere, ca fiind temeinice, să creeze
de la început o îndoială asupra legalităţii actului contestat, şi să fie cuprinse în considerentele
hotărârii. Trebuie subliniat că cererea de suspendare poate fi formulată separat, pe tot parcursul
judecării fondului, însă suspendarea poate fi dispusă de instanţă "până la soluţionarea definitivă

13
Idem
14
Ibidem

7
şi irevocabilă a cauzei", adică până la expirarea termenului de recurs sau soluţionarea
recursului.15 Această soluţie vine să acopere într-o anumită măsură golul lăsat de
inadmisibilitatea cererii de suspendare în recurs, inexplicabilă dacă avem în vedere faptul că
motivele de suspendare ar putea apărea şi după soluţionarea fondului; astfel, titularul autorizaţiei
de construcţie aşteaptă să taie copacii de pe terenul construibil până când cauza este judecată pe
fond, însă soluţia de respingere a acţiunii în anulare justifică o anumită încredere în soluţionarea
similară a recursului, ce-l poate determina să "treacă la fapte", în condiţiile în care păstrarea
spaţiului verde este un motiv temeinic de suspendare a actului administrativ din perspectiva
comunităţii locale. În această situaţie, dacă acţiunea în anulare a fost respinsă, introducerea
cererii de suspendare este inadmisibilă în recurs, soluţie legală pe care o considerăm deosebit de
criticabilă. Iniţiatorul legii afirmă că un alt corelativ este recursul în situaţii deosebite,
reglementat de art.21 al legii, prilej cu care se poate solicita şi suspendarea actului; considerăm
că această concluzie nu se desprinde din lege, recursul în situaţii deosebite fiind supus tuturor
regulilor recursului, cu excepţia termenului de intentare şi a motivaţiei intentării, şi, în plus, el nu
descrie o situaţie ce poate interveni în practică, ci una ipotetică, teoretică, după cum recunoaşte şi
iniţiatorul, prin urmare aplicabilitatea sa este nulă, impunându-se chiar abrogarea.16
Calea de atac contra hotărârii de suspendare. În temeiul vechii legi, practica judecătoarească
a fost inconsecventă în problema naturii juridice a hotărârii de suspendare: încheiere sau sentinţă.
Curtea Supremă de Justiţie s-a pronunţat la început în sensul că încheierea prin care se admite
sau respinge cererea de suspendare actului administrativ atacat nu este supusă, separat, nici unei
căi de atac, ci, făcând aplicarea regulilor din C. pr. civ. (art.282 şi 316), doar odată cu hotărârea
asupra fondului. Ulterior, practica instanţei noastre supreme a luat o altă turnură, statuând printr-
o decizie în interesul legii că "este susceptibilă a fi atacată cu recurs atât hotărârea prin care se
soluţionează cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată în cadrul acţiunii
principale, cât şi hotărârea prin care o atare cerere este soluţionată separat", aceasta fiind practica
ulterioară.17 Noua lege nu rezolvă foarte clar problema, statuând că suntem în prezenţa fie a unei
încheieri, fie a unei sentinţe, după caz. Explicaţia iniţiatorului este însă aceea că este vorba de
sentinţă atunci când cererea de suspendare este introdusă separat, în temeiul art.14, şi de
încheiere atunci când cererea este accesoriu acţiunii în anulare (art.15).18 Atât sentinţa, cât şi
încheierea, vor putea fi atacate cu recurs, în termen de 5 zile de la pronunţare, recursul fiind
nesuspensiv de executare, prin urmare admiterea cererii de suspendare produce efecte juridice şi
pe parcursul soluţionării recursului. Sintetizând, după efectuarea recursului administrativ se
poate solicita şi acorda suspendarea până la soluţionarea fondului, pe când în cazul acţiunii
accesorii, se poate solicita şi acorda suspendarea până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a
cauzei.
Competenţa de judecare a cererii de suspendare aparţine instanţei competente să judece
fondul litigiului, fiind inadmisibilă alegerea unei alte instanţe competente teritorial atunci când
15
R. Viorescu, op. cit., 2007, p.66.
16
Idem
17
R. Viorescu, op. cit., 2007, p.67.
18
A. Iorgovan, op.cit., 2004, p.273

8
acţiunile sunt introduse separat (prima, cererea de suspendare, şi ulterior acţiunea în anulare).
Prin urmare, opţiunea realizată de reclamant la intentarea acţiunii în suspendare este
obligatorie şi pentru acţiunea în anulare. O altă situaţie este aceea când două persoane diferite
atacă acelaşi act administrativ, una alegând instanţa de la domiciliul său, alta instanţa de la sediul
autorităţii publice. În acest caz, dacă este vorba de un act individual, suspendarea se judecă în
funcţie de motivele invocate de fiecare persoană, actul putând fi suspendat de la executare numai
în ceea ce priveşte persoana a cărei cerere este admisă, adică parţial. În fine, o precizare foarte
importantă este aceea că, dacă prin lege specială se prevede o altă instanţă competentă să judece
cererea de anulare a actului administrativ, dispoziţiile ei prevalează, fiind aplicabile şi cererii de
suspendare.19
Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului public este supusă unor
anumite condiţii:
a)poate viza doar acte normative;
b) este întemeiată doar atunci când prin actul normativ se perturbă grav activitatea unui serviciu
public "administrativ" de importanţă naţională (inexplicabil, nu şi locală);
c) este întemeiată pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv vătămat, fiind, prin
urmare, "obiectivă";
d) este independentă de acţiunea în anularea actului administrativ normativ.
În primul rând, nu vedem pe deplin utilitatea textului legal, atâta vreme cât persoana juridică de
drept public sau privat care administrează acel serviciu public de importanţă naţională are
posibilitatea şi interesul de a acţiona ea însăşi pentru anularea actului administrativ normativ, şi,
odată cu recursul administrativ sau cu intentarea acţiunii în anulare, poate solicita suspendarea
actului administrativ; în acest caz, există atât un interes public pentru menţinerea serviciului
public, cât şi un drept subiectiv al acelui serviciu public de a contesta actul normativ ilegal, prin
urmare cele două se suprapun, fiecare în parte justificând acţiunea în anulare şi cea pentru
suspendare.20 În al doilea rând, ne întrebăm ce sens are suspendarea actului administrativ dacă nu
se solicită totodată anularea actului administrativ, ştiut fiind faptul că Ministerul public poate
intenta acţiunea în anulare fără a parcurge recursul administrativ prealabil? Din textul legal nu
rezultă nicidecum "legătura" cererii de suspendare cu acţiunea în anulare, aşa cum susţine
iniţiatorul legii. De asemenea, atunci când Ministerul public acţionează în numele unei persoane
fizice sau juridice vătămate, acţiunea în anulare este una întemeiată pe ilegalitatea subiectivă a
actului, pe când cererea de suspendare reglementată de art.14 alin.3 este una pe temei obiectiv, al
"interesului public major"; în consecinţă, nu este admisibilă introducerea de către Ministerul
public a cererii de suspendare a actului administrativ normativ ce vatămă drepturi subiective ale
unor persoane fizice sau juridice, aşa cum susţine iniţiatorul legii.
Suspendarea de drept a actului administrativ. În temeiul unor dispoziţii ale legii
contenciosului administrativ, dar şi a unor legi speciale, introducerea acţiunii în contencios
administrativ poate avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ atacat. Este cazul
contenciosului obiectiv declanşat la iniţiativa Prefectului sau a Agenţiei Naţionale a
19
A.S. Ciobanu, F. Coman-Kund, „Drept administrativ”, partea aII-a, Ed. UJ, Bucuresti, 2008, p.44.
20
R. Viorescu, op. cit., 2007, p.74.

9
Funcţionarilor Publici (art.123 din Constituţie, respectiv art.3 alin.3 din Legea nr.554/2004).
De asemenea, în temeiul Legii nr.215/2001, hotărârea de dizolvare a consiliului local sau ordinul
de constatare a dizolvării consiliului sunt suspendate de drept în momentul intentării acţiunii de
către consilierii interesaţi (art.57 alin.3 şi art. 58 alin.3).
Justificarea acestei opţiuni a legiuitorului, ce are în vedere faptul că prin astfel de acţiuni se apără
legalitatea obiectivă şi buna funcţionare a administraţiei publice, nu scapă criticilor, deoarece se
creează o situaţie favorizată, în care reclamantul nu trebuie să motiveze în nici un fel necesitatea
suspendării, iar aplicarea în practică a acestor dispoziţii poate duce la abuzuri - cum ar fi cazul
prefectului, organ politic, care, în mod şicanator, introduce acţiuni în contencios administrativ,
blocând astfel activitatea autorităţilor administraţiei publice locale în care activează demnitari de
altă orientare politică.21 Din păcate, în cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea unei
soluţii diferite prin lege, întrucât suspendarea de drept este impusă prin Constituţie - situaţie în
aceeaşi măsură criticabilă, deoarece rolul unei legi fundamentale este acela de a stabili doar
principii de funcţionare, nu de a intra în detaliu şi a reglementa exhaustiv anumite instituţii de
drept. În cazul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, însă, considerăm necesară şi posibilă
modificarea legii în sensul în care şi această autoritate să fie obligată să-şi justifice cererea de
suspendare adresată instanţei de contencios administrativ.
Cererea de suspendare.Suspendarea de drept ( ope legis) intervine fara intrevenția vreunui
organ de jurisdicție atunci când legiuitorul vrea sa confere o legitimare procesuală specială unui
organ administrativ (cazul prefectului – art. 123 din Constituție; cazul Agenției Naționale a
Funcționarilor Publici) – art. 3 al. 3 din Legea nr. 554/2004 – sau când recunoaste exercițiul unui
drept fundamental, iar obligarea acestuia ar produce pagube iminente (plângerea
contravențională adresată instanței judecătoresti), sau când se prevede în lege că se aplica cu titlu
de sancțiune (art. 49 al. 2 din O.G. nr. 21/1992 privind protecția consumatorului).
În cazul suspendării de drept, legiuitorul ofera un alt tratament, chiar discriminatoriu, față de
suspendarea ce intervine printr-un act juridic. Astfel, spre deosebire de suspendarea care
operează de drept printr-un act juridic, suspendarea de drept nu trebuie motivată, iar pe de alta
parte acest tip de suspendare dureaza pâna la soluționarea cauzei – art. 3 al. 3 din Legea nr.
554/2004 – ceea ce presupune ca momentul final al acesteia este atunci când hotarârea devine
definitivă și irevocabilă. Suspendarea printr-un act juridic care atunci când sunt îndeplinite
condițiile cerute de lege are un caracter obligatoriu și nu facultativ are ca obiect actul
administrative unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în
vederea executarii ori a organizării executării legii, care da naștere, modifică sau stinge raporturi
juridice.22 Suspendarea printr-un act juridic o poate dispune organul emitent al actului
administrativ sau organul ierarhic superior acestuia sau instanța de judecată.23 Legiuitorul a
21
Idem
22
A se vedea art. 2 al. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004. Prin prevederile cuprinse în acest text legal,
au fost înlaturate orice discutii legate de atacul pe calea actiunii în anulare a actului administrativ normativ
emis de autoritat ile publice centrale.
23
Potrivit art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea
actelor normative – republicata în Monitorul Oficial Partea I – nr. 777 din 25 august 2004 – „în cazuri
speciale aplicarea unui act normativ poate fi suspendata printr-un alt act normativ de acelasi nivel sau de

10
prevăzut în art.14 si 15 din Legea nr. 554/2004 că cererea de suspendare poate fi promovată, cu
respectarea unor condiții, de persoana vatamată într-un drept al său ori într-un interes legitim sau
de Ministerul Public. Considerăm că instanța din oficiu nici chiar atunci când îsi exercita rolul
activ (art. 129 al. 4 si 5 Cod procedura civila) nu poate dispune din oficiu suspendarea executării
actului administrativ, deci în lipsa cererii părții vătămate sau a Ministerului Public, deoarece în
toate cazurile, potrivit art. 129 al. 6 Cod procedură civilă, judecătorii hotărăsc numai asupra
obiectului cererii deduse judecații. Cererea de suspendare poate fi introdusă la instanța
competentă fie separat, înca din momentul sesizării autoritații publice conform art. 7 din Legea
nr. 554/2004, care se refera la procedura prealabilă administrativă, fie o dată cu solicitarea
adresată instanței judecătorești pentru anularea în tot sau în parte a actului atacat. Este firesc ca
potrivit prevederilor art. 15 teza a II-a din Legea nr. 554/2004 partea vatamata sau Ministerul
Public sa ceara separat suspendarea executarii actului administrativ unilateral doar pâna la
solutionarea actiunii în fond, atâta timp cât, potrivit art. 20 al. 2 din acelașii act normativ recursul
exercitat asupra hotarârii ce s-a pronunțat pe fond suspendă de drept executarea. Însa indiferent
daca partea vatamată se adreseaza instanței judecătorești pe cale separată pe durata procedurii
prealabile administrative sau solicită suspendarea o data cu acțiunea principala, cererea poate sa
fie formulată numai în cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente. Cele
două condiții se presupune ca trebuie sa fie îndeplinite prin demonstrație, cumulativ.
Din înțelesul art. 14 si 15 din Legea nr. 554/2004 deducem ca cererile de suspendare pot fi de
mai multe tipuri, dupa cum urmează:
- cererea formulată pe cale separată o dată cu sesizarea autoritații emitente sau în timpul
procedurii prealabile administrative;
- cererea formulată în cuprinsul acțiunii principale de anulare adresată instanței de contencios
administrativ competente;
- cererea formulată separat de acțiunea principală, dar numai pâna la soluționarea acțiunii de
fond.
CAP. IV. Punctul de vedere al practicii judecătorești
Decizia Înaltei Curți de Casație si Justiție, Secţia contencios administrativ şi fiscal nr. 2199
din 14 aprilie 2009 asupra solicitării suspendării executării actului administrativ fiscal nr.
81892/19 iulie 2007 emis de Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili
precum şi a actului administrativ fiscal nr. 82689/26 iulie 2007 emis de aceeaşi Direcţia
Generală de Administrare a Marilor Contribuabili.
Prin acţiunea în contencios administrativ formulată de S.C. T S.A. Suceava în contradictoriu cu
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală de Administrare a Marilor
Contribuabili s-a solicitat anularea deciziei nr. 84/7 noiembrie 2007 prin care s-a respins
contestaţia formulată de reclamantă împotriva actului administrativ fiscal nr. 81892/19 iulie 2007
conţinând comunicarea pierderii de către S.C. T S.A. Suceava a facilităţilor acordate în baza
O.U.G. nr. 37/2004 şi a actului administrativ fiscal nr. 82689/26 iulie 2003 prin care reclamanta
a fost informată că la data de 30 iunie 2007 înregistra obligaţii fiscale restante la bugetul de stat.

nivel superior”.

11
S-a solicitat, de asemenea, anularea celor două acte administrative fiscale cu nr. 81892/19 iulie
2007 şi nr. 82689/26 iulie 2007.
Prin cererea completatoare depusă la termenul din 1 septembrie 2008 reclamanta a solicitat
suspendarea executării actului administrativ fiscal nr. 81892/19 iulie 2007 emis de Direcţia
Generală de Administrare a Marilor Contribuabili precum şi a actului administrativ fiscal nr.
82689/26 iulie 2007 emis de aceeaşi Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili.
În motivarea cererii a arătat că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, întrucât potrivit
certificatului de atestare fiscală nr. 51776/18 august 2006, la data de 31 iulie 2006 nu figura în
evidenţele fiscale cu obligaţii de plată curente restante către buget. De asemenea, prin raportul
de inspecţie fiscală generală nr. 47/31 martie 2006 s-a constatat că până la data de 31 decembrie
2005 reclamanta şi-a achitat obligaţiile fiscale curente.
Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din
29 septembrie 2009 a admis această cerere, dispunând suspendarea executării actelor
administrativ fiscale nr. 81892 din 19 iulie 2007 şi nr. 82689/26 iulie 2007 emise de pârâta
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală de Administrare a Marilor
Contribuabili, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Pentru a dispune astfel instanţa a reţinut că cererea de suspendare este întemeiată, fiind
îndeplinite cumulativ cele două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv
cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube. Referitor la prima condiţie, s-a reţinut
că aceasta este îndeplinită, în raport de împrejurarea că pârâta a eliberat reclamantei certificatul
de atestare fiscală nr. 51776/18 august 2006 în care se menţiona că la data de 31 iulie 2006 nu
figura în evidenţele fiscale cu obligaţii curente restante către buget, pentru ca ulterior, prin actul
administrativ nr. 82689 din 26 iulie 2007, să i se aducă la cunoştinţă, că la data de 23 iulie 2007,
din obligaţiile restante la bugetul asigurărilor sociale de stat şi la bugetul asigurărilor de şomaj,
mai are de plată sumele menţionate în acest act. Faţă de conţinutul certificatului eliberat la 18
august 2006 Curtea a reţinut că este creată o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor, de
natură să justifice suspendarea executării acestora. Raportat la cuantumul ridicat al sumei pretins
datorate şi la specificul activităţii reclamantei, s-a concluzionat că este îndeplinită şi condiţia
iminenţei producerii unei pagube. Împotriva acestei încheieri a declarat recurs pârâta Agenţia
Naţională de Administrare Fiscală , solicitând modificarea ei în sensul respingerii cererii de
suspendare a executării actelor contestate, ca fiind întemeiată. A fost invocat motivul de
nelegalitate prevăzut de art. 304 pct.9 Cod procedură civilă, în dezvoltarea căruia s-a susţinut, în
esenţă, că în speţă nu sunt îndeplinite cumulativ cele două condiţii impuse de art. 14 din Legea
nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării actelor contestate, instanţa de fond
concluzionând, totodată, în mod greşit, că în cauză nu se impune stabilirea unei cauţiuni,
întrucât cererea este întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din aceeaşi lege. Astfel, susţine recurenta,
după cum rezultă din însăşi definiţia dată prin lege cazului bine justificat, pentru ca măsura
suspendării executării unui act administrativ să fie admisibilă este necesar ca societatea să facă
dovada existenţei unor motive bine întemeiate, care să creeze o îndoială serioasă asupra
legalităţii acestuia. Or, din actele analizate de organele fiscale a rezultat că societatea şi-a achitat
într-adevăr debitele restante, însă cu depăşirea datei la care acestea erau scadente, astfel încât
12
certificatul de atestare nr. 517776/18 august 2006, avut în vedere de prima instanţă, nu este de
natură să justifice îndeplinirea acestei condiţii, menţionând doar faptul că la data emiterii lui
societatea nu mai înregistra astfel de obligaţii. În ceea ce priveşte a doua condiţie impusă de lege,
este necesar ca reclamanta să fie ameninţată cu producerea unei pagube iminente şi ireparabile,
precum şi să facă dovada acestui aspect, instanţa supremă reţinând, în cauze similare, că simpla
menţionare a creanţei contestate şi a valorii ei nu duce, de facto, la constatarea că există o
asemenea pagubă. În speţă, motivarea instanţei de fond se bazează pe simple afirmaţii ale
reclamantei şi pe simple supoziţii, care nu sunt de natură a face dovada îndeplinirii acestei
condiţii. S-a învederat şi faptul că având în vedere cifra de afaceri înregistrată de reclamantă în
2007 (118.223.691 lei), suma datorată organelor fiscale (6.938.399 lei) nu poate afecta
activitatea acesteia. Recursul nu este fondat.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, care la rândul său se bazează pe
prezumţiile autenticităţii şi veridicităţii fiind el însuşi titlu executoriu.
Principiul legalităţii actelor administrative presupune însă atât ca autorităţile administrative să
nu încalce legea, cât şi ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură,
ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.
În considerarea celor două principii incidente în materie – al legalităţii actului şi al executării
acestuia din oficiu - suspendarea executării constituie o situaţie de excepţie, aceasta putând fi
dispusă numai în cazurile şi în condiţiile expres prevăzute de lege. În speţă, examinând sumar
actele dosarului, fără a fi posibilă antamarea fondului în această etapă a procedurii, prima
instanţă a concluzionat în mod corect că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat impusă
de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în raport de conţinutul raportului de inspecţie fiscală generală
din 21 martie 2006, a certificatului de atestare fiscală eliberat reclamantei la 18 august 2006,
anterior emiterii acelor contestate şi de existenţa unor cereri de restituire/compensare a unor
sume încasate necuvenit la bugetul de stat. Actele dosarului şi ansamblul circumstanţelor cauzei
atestă, totodată, îndeplinirea condiţiei privind iminenţa pagubei, raportat la cuantumul sumei în
discuţie şi specificul activităţii societăţii reclamante executarea silită care a fost declanşată
putând genera dificultăţi reale în executarea obligaţiilor contractuale asumate, sistarea serviciilor,
precum şi grave probleme sociale. Cerinţa depunerii unei cauţiuni pentru judecata la fond a fost
îndeplinită în recurs, societatea reclamantă conformându-se obligaţiilor stabilite în acest sens în
sarcina sa pin încheierea din 3 martie 2009. Recursul a fost respins aşadar, ca nefondat.
CAP. V. Concluzii
Suspendarea executării actelor administrative trebuie considerată ca fiind în realitate, un eficient
instrument procedural aflat la îndemâna autorităţii emitente sau a instanţei de judecată, pentru a
asigura respectarea principiului legalităţii, fiind echitabil ca atâta timp cât autoritatea publică sau
judecătorul se află în proces de evaluare, acestea să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Încetarea temporară și provizorie a efectelor juridice produse de un act administrativ se face prin
suspendare. Prin revocarea sau anularea actului administrativ suspendarea se transforma,
dobândind un caracter definitiv, cu efecte ex tunc (pentru trecut) si ex nunc (pentru viitor) pe
motiv de ilegalitate si cu efecte ex nunc pe motiv de inoportunitate (în cazul revocării) . Cum
prin noua lege a contenciosului administrativ, distincția dintre legalitate si oportunitate nu mai
13
este evidentă, oportunitatea constituind o dimensiune a legalitații , consideram ca indiferent dacă
este vorba de revocare sau anulare în prezent efectele sunt atât ex tunc cât si ex nunc .24 În
considerarea acestui punct de vedere a se vedea că dacă s-au produs unele efecte pentru trecut,
potrivit art. 18 al. 3 din Legea nr. 554/2004 , ele chiar dacă din punct de vedere material nu mai
pot fi înlaturate, instanța la soluționarea cererii, daca reclamantul a solicitat acest lucru, va hotarî
si asupra despăgubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate.25
Actele administrative sunt obligatorii si executorii prin ele însele de la publicare, de la data
prevazută pentru intrarea în vigoare sau de la comunicare, bucurându-se de prezumția de
legalitate. În această ordine de idei de observat ca suspendarea determina doar o încetare
temporara a efectelor juridice, fara însa ca actul administrativ sa fie desființat, ci doar temporar
acesta nu se mai aplica. În literatura juridică s-a aratat că suspendarea poate opera fie prin
prevederile exprese ale legii, fie printr-un act juridic (act juridic administrativ al organului
administrativ emitent sau al organului superior în limitele conferite de lege, hotarâre a instantei
judecătorești) .

CAP. VI. Bibliografie

1. Apostolu Tofan, Dana, „Drept administrativ”, vol.II, Ed. All Beck, București, 2004

24
A.Iorgovan, “Noua lege a contenciosului administrative- geneza si explicatii”, Editura Roata, Bucuresti, 2004,
p.266.
25
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a fost publicata în M.Of. nr. 1154 din 7

decembrie 2004 si a intrat în vigoare la 7 ianuarie 2005, când a încetat sa mai produca efecte juridice vechea Lege
a contenciosului administrativ nr. 29/1990.

14
2. Apostolu Tofan, Dana, „Drept administrativ”-suport de curs I.D., Universitatea „Dunarea de
Jos”, Galati, 2007
3. Ciobanu, Alexandru- Sorin, Coman-Kund, Florin, „Drept administrativ”, partea aII-a, Ed. UJ,
București, 2008
4. Iorgovan, Antonie,”Noua lege a contenciosului administrativ- geneză și explicații”, Ed. Roata,
București, 2004
5. Niculeasa, Madalin-Irinel , “Noua lege a contenciosului administrativ” , București, Ed.
Rentrop&Straton, 2005
6. Petrescu, Rodica- Narcisa., „Drept administrativ”, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004
7. Viorescu, Razvan, „Administrație publică. Contencios administrativ”, Ed. USU, Suceava,
2007
8. Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ
9. Constituția României
10. www.scj.ro

15