Rsum du rapport public 2004 Un sicle de lacit

1- A l'approche du centenaire de la loi du 9 dcembre 1905 relative la sparation des Eglises et de l'Etat, il a t dcid, suivant en cela la mme dmarche que celle adopte lors du centenaire de la loi de 1901 sur les associations, de consacrer les considrations gnrales du rapport public 2004 la question de la lacit. Une acception large du thme a t retenue, au-del des dbats actuels sur le port des signes d'appartenance religieuse l'cole, qui, s'ils sont importants, ne recouvrent pas l'ensemble du sujet. L'objectif tait, comme l'indique l'intitul des considrations gnrales, " Un sicle de lacit ", de faire l'tat des lieux, le bilan de cent ans d'application de la loi de 1905 et plus largement du principe de lacit, et ce, en mettant en valeur : le poids de l'histoire ; la complexit du sujet, qui va bien au-del du strict exercice des cultes ; le pragmatisme avec lequel le principe de lacit s'est appliqu ainsi que les antagonismes et soubresauts qui ont marqu sa mise en uvre ; le rle du juge administratif dans cette mise en application, par une interprtation librale et pratique des textes. L'exercice fait ressortir la complexit de l'difice, bti sur un socle solide, l'article 10 de la dclaration des droits de l'homme et du citoyen, la loi de 1905, la conscration constitutionnelle du principe de lacit en 1946 puis en 1958. Mais cet difice s'est construit grce une imbrication de pierres, chaque fois qu'un problme d'application pratique se posait et devait tre rsolu, soit par un amnagement des textes ou leur complment, soit par une interprtation jurisprudentielle bienvenue. Le doyen Gabriel Le Bras, en 1950, a pu qualifier le Conseil d'tat de " rgulateur de la vie paroissiale " et l'on a pu parler d'une " vritable construction par la Haute Assemble des fondements de la lacit ". (1) Il n'y a pas de dfinition du concept de lacit, qui a reu des acceptions diverses, mais ne peut non plus faire l'objet de n'importe quelle interprtation. Intraduisible dans la plupart des langues, le concept de lacit renvoie, au sens large, une perte d'emprise de la religion sur la socit. Plus prcisment, la lacit franaise signifie le refus de l'assujettissement du politique au religieux, ou rciproquement, sans qu'il y ait forcment tanchit totale de l'un et de l'autre. Elle implique la reconnaissance du pluralisme religieux et de la neutralit de l'Etat vis vis des Eglises. Un sicle aprs la sparation des Eglises et de l'Etat, le concept de lacit fait l'objet d'un large consensus. Mais l'volution du paysage religieux franais et de notre socit suscite aujourd'hui de nouvelles questions, souvent lies la place de l'islam, mais aussi un retour au religieux, lui mme consquence, notamment, de la perte de confiance dans les bienfaits du dveloppement conomique. Nombreux sont ceux qui s'accordent souligner l'importance du socle juridique existant et des limites respecter, tant de la part des religions que de celle des autorits publiques,

pour que la libert de conscience et le pluralisme des croyances puissent tre assurs sans pour autant porter atteinte l'ordre public. Le systme franais de sparation n'a toutefois pas refus les amnagements, lorsqu'ils s'avraient ncessaires. Enfin, la socit franaise ne vit pas dans un monde clos qui s'arrte ses frontires. Si le concept de lacit est vu par beaucoup comme une particularit franaise, il ne faut pas exagrer la porte de cette singularit.

2- Pour mieux comprendre le dveloppement, en France, du concept de lacit, qui est avant tout le rsultat d'un long processus historique, il a paru utile de faire un bref rappel de la gense de la lacit franaise, essentiellement depuis la Rvolution jusqu'en 1905, et de prsenter l'historique, la philosophie et l'conomie de la loi de 1905, ces derniers lments tant largement nourris par les travaux prparatoires de la loi. Ces travaux montrent la fois la duret des dbats et, selon les termes d'Aristide Briand, le " souci de pacification des esprits ". Sans rfrence explicite la lacit, la loi de 1905 en fixe le cadre, fond sur deux grands principes : la libert de conscience et le principe de sparation. La Rpublique " ne reconnat, ne salarie, ni ne subventionne aucun culte ", mais, ce faisant, n'en ignore aucun. La loi de 1905 a supprim le service public des cultes, mais la religion n'est pas une affaire purement prive, et l'exercice des cultes peut tre public. Les dpenses relatives aux cultes sont supprimes des budgets publics, l'exception de celles relatives aux aumneries, et la dlicate question de l'attribution des biens dont l'Eglise disposait donne lieu de grandes difficults avec l'Eglise catholique. Mais la voie est ouverte une interprtation librale des textes. A. Briand conoit la sparation comme une uvre d'apaisement. Le juge, en imposant une conception ouverte de la lacit, a pour sa part jou dans l'interprtation de la loi un rle conforme aux vux du lgislateur. Il l'a fait dans le sens le plus libral, en veillant la mise en uvre du principe de libre exercice des cultes, sous rserve des restrictions exiges par l'ordre public, ainsi qu'au respect des rgles d'organisation des cultes. Qu'il s'agisse des rgles concernant l'organisation des cultes et leur exercice, de la libert religieuse dans la fonction publique ou de la libert de l'enseignement, l'apport du Conseil d'tat a souvent t essentiel. Paralllement, la lacit franaise s'est accommode de particularismes locaux qui demeurent : le rgime des cultes en Alsace-Moselle, dans lequel on peut voir une forme particulire de l'organisation des rapports et de la sparation des Eglises et de l'Etat ; les rgimes applicables outre mer, qui s'expliquent par des raisons juridiques, mais aussi historiques et par la proccupation de tenir compte des habitudes et spcificits locales. En se gardant bien de chercher tablir une dfinition prcise du concept de lacit, le rapport s'efforce d'apprhender son contenu, sous trois aspects : Lacit et neutralit : le principe de lacit impose des obligations au service public (2), la neutralit l'gard de toutes les opinions et croyances. " La neutralit est la loi commune de tous les agents publics dans l'exercice de leur service " (3). Lacit et libert religieuse : la lacit ne se rsume pas la neutralit de l'Etat, ni la tolrance. Elle ne peut ignorer le fait religieux et implique l'galit entre les cultes. Dans la ligne de sa jurisprudence classique sur les liberts publiques (4), le juge administratif s'efforce de concilier libert religieuse et respect de l'ordre public.

- Lacit et pluralisme : si le lgislateur, en 1905, a fait disparatre la catgorie des cultes reconnus, et si l'Etat ne doit donc dsormais " reconnatre " aucune religion, il ne doit en mconnatre aucune. Parmi les acquis de la lacit, figurent l'affirmation que toutes les religions ont droit l'expression et, contrepartie de la prcdente, celle qu'il ne doit pas y avoir, par une ou plusieurs d'entre elles, accaparement de l'Etat ou ngation des principes fondamentaux sur lesquels il repose.

3- La lacit en pratique illustre le pragmatisme et l'interprtation librale des textes qui ont prvalu dans le temps. L'exercice des cultes est marqu par le passage d'une lacit de combat une lacit plus apaise. Les modalits du rglement du conflit avec l'Eglise catholique sur la question des associations cultuelles, l'application des textes sur les congrgations, le rgime applicable aux lieux de culte, le statut des ministres du culte et des aumniers, sont autant d'illustrations de la mise en uvre de la loi de 1905 et du principe de lacit ainsi que du rle jou par le juge administratif dans l'interprtation des textes et la recherche de solutions pragmatiques pour l'exercice quotidien des cultes. Au lendemain de la promulgation de la loi de 1905, la crise des inventaires et le refus de l'Eglise catholique de recourir aux associations cultuelles prvues par la loi de 1905 et qui ont pour objet de subvenir aux frais, l'entretien et l'exercice public du culte, conduisent un durcissement des rapports avec l'Etat. Mais le souci de dsescalade des pouvoirs publics pour sortir de l'impasse, l'volution de l'opinion catholique elle-mme et l'interprtation librale des textes par les tribunaux participent l'apaisement. La loi de 1907 permet l'exercice public d'un culte tant au moyen d'une association de la loi de 1901 que par voie de simples runions publiques ; les accords Poincar-Briand-Ceretti de 1924 aboutissent, pour la religion catholique, la constitution d'associations diocsaines dont il est admis qu'elles doivent se conformer aux rgles d'organisation gnrale du culte dont elles se proposent d'assurer l'exercice. Le Conseil d'tat a jou un grand rle dans le dnouement de la crise entre l'Eglise catholique et le Saint-Sige sur la question des associations cultuelles. Il a reconnu la ncessit pour celles-ci de respecter la hirarchie de l'Eglise. Le juge administratif a en outre veill ce que le principe, pos par la loi de 1905, de l'interdiction de subventions publiques aux cultes soit respect, mais en donnant de ce principe une interprtation raisonnable (5). Il a dlimit les contours de la notion de congrgation, et contrle la conformit de leurs statuts avec le droit en vigueur, l'occasion de l'avis conforme qu'il donne sur leur reconnaissance lgale. Le statut de congrgation a t reconnu des communauts multiconfessionnelles ou de confession non catholique (6). Le Conseil d'tat a par ailleurs veill ce que des aumneries puissent tre cres l o la loi de 1905 l'exigeait, c'est--dire dans les lieux ferms (hpitaux, prisons, internats). Autre question sensible, si le principe de sparation pos par la loi de 1905 imposait une redfinition des rgles applicables pour le rgime de proprit et de jouissance des difices cultuels, le lgislateur a d tenir compte la fois de l'hritage de l'histoire et des ractions qu'entranait ce sujet. Il en est rsult un clatement du droit de proprit applicable, variable selon la date de construction de l'difice et selon le culte dont il permet la clbration publique, mais qui n'a jamais t fondamentalement remis en cause. En vertu des dispositions combines de la loi du 9 dcembre 1905 et de celle du 13 avril 1908 l'Etat, les dpartements et les communes se sont vu reconnatre un droit de proprit sur les

difices du culte qui leur appartenaient en 1905 et sur ceux qui appartenaient cette date aux tablissements publics ecclsiastiques appels disparatre mais qui n'ont pas t revendiqus par une association cultuelle, cas des difices catholiques en raison de refus de constitution des cultuelles par la religion catholique. Mais le lgislateur a souhait, en votant la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes, que ces difices (essentiellement catholiques), qui font partie du domaine public et qui sont affects l'exercice public du culte, soient laisss la disposition des fidles et des ministres du culte. En revanche, dans le cas des difices cultuels protestants et isralites, les associations cultuelles ayant t formes dans les dlais lgaux ont bnfici de l'attribution de ces biens. Enfin, dernier cas de figure, les difices cultuels postrieurs 1905 sont la proprit des personnes prives qui les ont construits et acquis, le plus souvent des associations cultuelles, y compris les associations diocsaines catholiques. La multiplicit et la complexit des rgimes de proprit des difices cultuels trouvent un cho dans les rgles applicables pour leur entretien et leur conservation. Au total, qu'il s'agisse d'difices cultuels appartenant une personne publique ou de ceux proprit d'une association cultuelle, les collectivits publiques ont le droit mais non l'obligation de contribuer aux dpenses d'entretien et de conservation de ces difices. Mais la libert laisse aux collectivits propritaires de les entretenir ou non est limite par la jurisprudence qui considre que le dfaut d'entretien normal de l'difice est susceptible d'engager la responsabilit de la collectivit. Le Conseil d'tat a jou un grand rle dans l'organisation de l'exercice du culte : de faon gnrale, il a reconnu aux ministres du culte le pouvoir d'assurer la " police de l'glise " et a dlimit les pouvoirs respectifs du maire et du cur. Aujourd'hui, de nouvelles questions se posent, lies au dveloppement autour des difices cultuels des activits conomiques, touristiques ou culturelles. Trois problmes peuvent tre distingus : la question de la perception et des bnficiaires des droits d'entre pour l'accs certaines parties des difices cultuels ; le dveloppement des comptoirs de ventes en rapport avec le patrimoine ; l'utilisation des difices cultuels appartenant des personnes publiques pour des manifestations de caractre profane telles que des concerts. Sur ces divers points, une clarification du droit applicable parat souhaitable.

4- La lacit franaise est une lacit sur fond de catholicisme. Elle s'est largement forge en raction l'Eglise catholique, mais elle ne pouvait ignorer le poids du catholicisme. Aujourd'hui, le paysage religieux en France a volu et, en particulier, la question de l'insertion de l'islam dans le contexte juridique actuel se pose. Plus gnralement, un certain nombre de critiques sont formules, qui mettent en cause des diffrenciations entre cultes qui seraient lies au cadre juridique hrit de l'histoire, s'agissant par exemple du rgime des lieux de cultes. Le rapport expose ces diffrenciations, ainsi que les critiques formules. Ainsi, la question des lieux de culte est trs actuelle. Si peu de vritables mosques ont t construites, et si les lieux de culte musulmans sont souvent prcaires, certaines tendances de la mouvance protestante manqueraient aussi de lieux de culte, et l'Eglise catholique ellemme connat des besoins rels dans les zones urbaines et pri-urbaines. L'insuffisance du nombre d'aumniers est une autre difficult. S'agissant de l'islam, le fait qu'il ne dispose pas, proprement parler, d'un clerg au sens catholique du terme, avec des ministres du culte s'inscrivant dans une hirarchie, rend les choses plus complexes.

Le caractre rgalien du rgime auquel sont soumises les congrgations, l'obligation pour une association cultuelle d'avoir pour seul objet l'exercice du culte, sont des exigences parfois mal comprises, bien que leur raison d'tre soit trs lie aux avantages patrimoniaux et fiscaux dont elles bnficient. Le rapport aborde galement la question de la recherche spirituelle hors du champ religieux traditionnel et en particulier celle de la frontire entre les associations pouvant relever de la loi de 1905 et les autres.

5- Mais la pratique de la lacit ne se rsume pas l'exercice des cultes. Elle comporte d'autres aspects. Sans prtendre l'exhaustivit, le rapport s'efforce d'en donner un large aperu. Sont ainsi traits, successivement : les prescriptions et les rites ; le domaine mdical et biothique ; l'enseignement ; l'entreprise ; les mdias ; les questions relatives au statut personnel. Le rapport s'attache mettre en lumire, pour chacun de ces secteurs, les difficults rencontres, dont certaines demeurent mais qui, souvent, ont t surmontes, au prix d'efforts de conciliation entre la libert religieuse et le respect des rgles applicables tous. Des solutions pragmatiques ont t recherches. Ainsi en est-il, s'agissant du respect des prescriptions et des rites, des solutions retenues pour permettre l'abattage rituel d'animaux prvu par les religions juive et musulmane. Les questions relatives aux funrailles et spultures ont elles aussi justifi la recherche de solutions, ainsi des " carrs confessionnels " admis dans les cimetires. Si aucun texte ne vient imposer la prise en compte des ftes religieuses pour l'organisation des activits prives ou publiques, l'article L. 222-1 du Code du travail ne faisant figurer parmi les ftes lgales que des ftes religieuses chrtiennes, la possibilit d'accorder de faon ponctuelle des absences est prvue dans la fonction publique, et, dans l'entreprise, de tels amnagements sont trouvs par le biais de dispositions collectives ou individuelles. Dans le domaine mdical et biothique, se pose la question de la frontire entre les proccupations de sant publique et le respect des croyances. Les convictions religieuses ne sont admises, lorsqu'elles mettent en cause le corps humain, que dans la mesure o elles sont acceptables au regard du principe de sauvegarde de l'intgrit physique et du droit applicable. Le consentement du patient en est l'un des aspects : aux termes de la jurisprudence, il n'y a pas de hirarchie prtablie entre la volont libre et rflchie du malade et l'obligation de sauver la vie. La jurisprudence considre que ne commet pas de faute de nature engager la responsabilit du service public le mdecin qui, quelle que soit son obligation de respecter la volont du patient fonde sur ses convictions religieuses, a choisi, compte tenu de la situation extrme dans laquelle celui-ci se trouvait, dans le seul but de tenter de le sauver, d'accomplir un acte indispensable sa survie et proportionn son tat (7). Les transfusions sanguines peuvent tre administres des enfants dont les parents refusent la pratique pour des raisons religieuses (8). En outre, l'hpital, la demande de se faire soigner par un mdecin du mme sexe ne saurait prvaloir sur les contraintes de l'organisation du service. De mme, le port du foulard par les patientes ne saurait prdominer sur les exigences lies aux conditions et la nature des soins. L'cole est un lieu rvlateur des difficults que peut poser la cohabitation entre croyances. La querelle scolaire a souvent t une brche importante, source d'antagonismes, dans l'apaisement autour de la lacit. Aprs la sparation des Eglises et de l'Etat, de nouveaux textes sont venus complter les grandes lois de la fin du sicle prcdent. La loi du 25 juillet

1959, dite loi Debr, en particulier, dont l'essentiel des dispositions demeure aujourd'hui applicable, a marqu une nouvelle phase pour la libert de l'enseignement. Aux termes de sa dcision n 77-87 du 23 novembre 1977, le Conseil constitutionnel fait figurer la libert de l'enseignement parmi les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique. Le Conseil d'tat a pour sa part jou un grand rle, tout au long du XXme sicle, dans l'interprtation des rgles applicables dans le secteur de l'enseignement, dans la ligne de l'quilibre voulu par le lgislateur. La loi Debr a ainsi donn lieu une abondante jurisprudence. Le rapport rappelle que la lacit de l'enseignement public impose la neutralit des programmes, comme celle des enseignants, corollaire logique de la neutralit du service public. Mais l'Etat ne peut ignorer le droit l'instruction religieuse des enfants et la question du " jour de catchisme " est sensible. La dlicate question du port de signes d'appartenance religieuse l'cole est galement voque. Le rapport analyse la jurisprudence du Conseil d'tat en l'tat actuel du droit, mentionne l'volution du contexte et les dbats actuels, fait tat des propositions formules dans diffrentes enceintes, et du projet de loi en cours. Aux termes de l'avis, rendu le 27 novembre 1989 la demande du ministre de l'ducation nationale, le Conseil d'tat a estim que " le principe de lacit de l'enseignement public, qui est l'un des lments de la lacit de l'tat et de la neutralit de l'ensemble des services publics, impose que l'enseignement soit dispens dans le respect, d'une part, de cette neutralit par les programmes et par les enseignants, et, d'autre part, de la libert de conscience des lves ". L'avis prcisait que " la libert ainsi reconnue aux lves comporte pour eux le droit d'exprimer et de manifester leurs croyances religieuses l'intrieur des tablissements scolaires, dans le respect du pluralisme et de la libert d'autrui, et sans qu'il soit port atteinte aux activits d'enseignement, au contenu des programmes et l'obligation d'assiduit ". Mais l'exercice de cette libert connat des limites (9) : la pression, la provocation, le proslytisme ou la propagande, le fait de porter atteinte la dignit ou la libert de l'lve ou d'autres membres de la communaut ducative, de compromettre leur sant ou leur scurit, de perturber le droulement des activits d'enseignement et le rle ducatif des enseignants, de troubler l'ordre dans l'tablissement ou le fonctionnement du service public. De tels effets peuvent dcouler du port de signes d'appartenance religieuse par leur nature, par les conditions dans lesquelles ils seraient ports individuellement ou collectivement, ou par leur caractre ostentatoire ou revendicatif. Fidle l'avis de 1989, la jurisprudence du Conseil d'tat statuant au contentieux qui a suivi (10) reflte l'quilibre qu'il tablissait en l'tat du droit : toute interdiction de principe est illgale mais des limites sont possibles. Ainsi, les comportements qui portent atteinte l'ordre public, qui mettent en cause la scurit des lves ou qui traduisent le refus de se soumettre l'obligation d'assiduit peuvent tre sanctionns. Le contexte dans lequel l'avis de 1989 a t rendu tait moins marqu qu'aujourd'hui par les questions lies l'islam ou celles tenant au statut de la femme dans la socit. Cet avis portait sur le port de signes religieux quels qu'ils soient. Mais ce sont des affaires concernant essentiellement le port du foulard qui ont donn lieu sa confirmation au contentieux. C'est galement propos du foulard que cet avis a donn lieu critique : pour les uns, risque de disparit selon les tablissements, pour d'autres, responsabilit excessive laisse aux chefs d'tablissement et difficult d'application de l'avis lorsque le dialogue est refus par les intresss, ncessit, enfin, selon certains, de disposer de rgles suffisamment accessibles et prcises.
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La signification du foulard donne lieu des interprtations diverses, qui varient en outre selon qu'elles sont donnes par celles qui le portent ou l'image que s'en font les autres : interprtations qui vont de la prescription religieuse au signe d'asservissement de la femme en passant par le signe religieux, le besoin de se protger contre le regard des hommes, la condition d'une mancipation ngocie, la raction d'adolescentes Au cours des derniers mois, l'hypothse d'une lgislation qui concernerait le seul port du foulard a t carte, pour des raisons tant d'opportunit que juridiques. Le recours un texte plus gnral a fait l'objet de diverses propositions. L'une des proccupations principales tait d'encadrer la marge d'apprciation laisse aux chefs d'tablissements et de faciliter leurs dcisions. La question de savoir s'il convenait d'appliquer le mme rgime d'autres signes, politiques, syndicaux ou autres, a t souleve. Par ailleurs, une solution trop tranche pouvait poser le problme de savoir jusqu' quel point une interdiction gnrale de l'ensemble des signes religieux tait de nature soulever des difficults constitutionnelles ou au regard de la Convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales. L'Assemble gnrale du Conseil d'tat a dlibr le 22 janvier 2004 d'un projet de loi dont le Parlement a ensuite t saisi. Ce projet interdit dans les coles, les collges et les lyces publics le port de signes ou tenues par lesquels les lves manifestent ostensiblement leur appartenance religieuse (11). Il appartiendra au juge, en cas de contestation, de veiller ce que l'interprtation faite de ces dispositions par les chefs d'tablissement soit conforme l'esprit de la loi. La mise en uvre de procdures de dialogue et de mdiation sera indispensable, sauf favoriser le dpart de certains lves des tablissements publics ou leur dscolarisation. Au sein de l'entreprise, la libert religieuse impose la proscription de toute discrimination sur ce fondement, de l'embauche la rupture du contrat. Mais si l'employeur est tenu de respecter les convictions religieuses du salari, celles-ci, sauf clause expresse, n'entrent pas dans le cadre du contrat de travail et l'employeur ne commet pas une faute en demandant au salari d'excuter la tche pour laquelle il a t embauch ds lors que celle-ci n'est pas contraire l'ordre public (12). Les tribunaux se prononcent au cas par cas sur l'quilibre respecter entre la libert religieuse et les ncessits du fonctionnement de l'entreprise. En revanche, une clause expresse dans le contrat permet la prise en compte de revendications des salaris fondes sur les convictions religieuses, de mme qu'un sort particulier est fait aux " entreprises de tendance ", qui dfendent des principes idologiques religieux ou philosophiques avec lesquels certains de leurs salaris doivent tre en harmonie. Dans les mdias, la prsence d'missions religieuses sur les chanes de radio et de tlvision est souvent ancienne. Diverses confessions y ont accs. Ainsi, la suite de la religion catholique, diffrents cultes ont obtenu l'accs une plage horaire d'une ou plusieurs chanes publiques, aujourd'hui le dimanche matin sur France 2. Les missions sont ralises sous la responsabilit des reprsentants dsigns par les hirarchies respectives des cultes, " refltant l'esprit de l'article 4 de la loi de 1905, qui demandait le respect des structures internes de chaque confession " (13). Il appartient au Conseil suprieur de l'audiovisuel de veiller au respect de l'expression du pluralisme religieux par le service public (14). Le pluralisme religieux et la libert de croyance supposent-ils qu'il soit mis fin aux atteintes qui seraient portes dans les mdias au respect des religions ? Le juge judiciaire, comme il le fait souvent dans le contentieux des liberts, adopte une dmarche empreinte de conciliation entre libert religieuse et libert de cration et d'entreprise. Il se prononce rarement pour une

mesure d'interdiction ou de censure partielle (coupure), prfrant par exemple exiger, pour un film, la prsence d'un message d'avertissement. De mme, s'agissant de la protection de la vie prive et des convictions religieuses, le juge qui se prononce au cas par cas recherche un quilibre entre les intrts en prsence, retenant ainsi parfois l'intention malveillante de celui qui a divulgu la croyance religieuse d'un individu. Le statut personnel peut poser de dlicates questions susceptibles de mettre en cause les croyances ou les tolrances religieuses, parfois difficiles concilier avec le principe de lacit, s'agissant en particulier de l'islam. Les questions relatives au mariage, avec l'obligation d'antriorit du mariage civil par rapport au mariage religieux, l'interdiction de la polygamie et la contrarit de la rpudiation avec l'ordre public franais, en sont des illustrations. S'agissant en particulier des personnes de nationalit trangre, celles-ci relvent, pour leur statut personnel, de la loi de l'Etat dont elles ont la nationalit. Mais cette rgle connat une limite, celle du respect de l'ordre public franais. Ds lors, des conflits de lois peuvent intervenir, posant de difficiles questions de droit international priv.

6- L'exemple franais s'insre dans un contexte juridique international qui concerne davantage les rapports entre les Eglises et l'Etat, concept bien connu de nos partenaires, que la notion de lacit, moins familire pour eux. La France est aujourd'hui lie par un ensemble de textes internationaux rdigs en termes similaires, postrieurs la loi de 1905. Le concept de lacit n'y apparat pas. C'est sous l'angle de la libert de religion que sont indirectement apprhends, au niveau international, les rapports entre les Eglises et les Etats, par des textes qui garantissent le respect de la libert religieuse et l'absence de discrimination pour des raisons religieuses, mais admettent des restrictions lgitimes. Ainsi, si la libert de pense, de conscience et de religion est consacre par la Convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales, les Etats peuvent prvoir des limitations la libert de manifester sa religion ou ses convictions condition, selon les critres dgags par la Cour europenne des droits de l'homme, que ces limitations correspondent un " besoin social imprieux ", soient " proportionnes au but lgitime vis " et " soient prvues par la loi ", c'est dire suffisamment prcises, accessibles et prvisibles pour permettre chacun d'en tenir compte. Il ressort des arrts de la Cour qu'une marge d'apprciation non ngligeable est laisse aux Etats pour ce qui concerne leurs rapports avec les Eglises. Dans ses arrts, elle tient compte des circonstances de chaque cas d'espce et du contexte propre chaque Etat, la recherche toutefois d'un quilibre entre les diffrentes traditions juridiques des Etats. Singularit plus qu'exception, la lacit franaise s'inscrit dans un contexte d'volution gnrale, en Europe, dans le sens d'une sparation plus affirme des Eglises et de l'Etat. En dpit de la diversit des solutions retenues qui vont de la lacit proclame la religion d'Etat en passant par des systmes de type concordataire, une approche largement convergente se confirme, nourrie de valeurs fondamentales communes, consacres par la Convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales : libert de croire ou de ne pas croire, droit de changer de religion, pluralisme des croyances, libre exercice du culte sous rserve de l'ordre public. Ceci n'exclut pas le maintien de particularismes, l'Etat intervenant de faon plus ou moins marque dans l'organisation administrative des cultes ou leur " reconnaissance ". De mme, les attitudes varient l'gard de la question du port de signes religieux, ou dans les approches l'gard des drives sectaires.
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Il a paru en outre intressant de montrer que les exemples des Etats-Unis et de la Turquie, que l'on cite souvent, ont peu de chose voir avec le cas franais.

7- Le concept de lacit n'a pas pour seule nature d'clairer les conditions dans lesquelles devaient s'organiser les rapports entre Etat et religion. Plus gnralement, il doit guider les rapports entre Etat et socit civile, et entre composantes de la socit civile. Le champ d'application du concept de lacit s'est trouv lui-mme largi. Si la notion de culte, que la loi de 1905 ne dfinit pas, s'applique aisment aux religions anciennement " reconnues ", et l'islam, la question devient plus difficile avec la diversification du paysage spirituel et philosophique. Or il est pourtant ncessaire d'identifier, parmi les mouvements qui souhaitent bnficier des avantages reconnus aux cultes, ceux qui peuvent y prtendre. La frontire entre drive sectaire et religion est une autre difficult. La tentation que l'on peut avoir d'adopter une lgislation spcifique pour mieux lutter contre les mouvements sectaires risque de se heurter au principe de neutralit de l'Etat. Les pouvoirs publics ont jusqu'ici prfr agir grce au dveloppement d'actions d'observation et de prvention et par l'utilisation de l'arsenal rpressif classique pour poursuivre les dlits lis ces drives. La lutte contre les drives sectaires passe bien davantage par l'utilisation de cet arsenal que par la recherche d'une dfinition prcise de la notion de secte ou la qualification de secte des mouvements en cause. Il ne s'agit pas de stigmatiser les croyances, mais les ventuels comportements contraires aux liberts fondamentales ou aux dispositions pnales gnrales applicables tous les citoyens. Le juge ne se prononce pas sur le caractre sectaire ou non des mouvements, mais sur les pratiques qu'ils encouragent ou tolrent. Paralllement l'largissement du champ d'application de la lacit, une conception plus exigeante de l'galit du traitement des croyances se fait jour. L'gal traitement des religions et croyances identifiables suppose que rien ne s'oppose la pleine utilisation par celles-ci du champ offert par le droit interne. Le statut des associations cultuelles, dont l'objet est certes limit - l'exercice du culte prsente des avantages non ngligeables : capacit de recevoir des libralits et exonration des droits de mutation titre gratuit pour les dons et legs qui leur sont consentis ; exonration de la taxe foncire pour les proprits o sont difies des constructions affectes l'exercice du culte ; possibilit pour les collectivits publiques de participer la rparation des difices cultuels appartenant des associations ; bnfice des dductions fiscales institues par la loi du 23 juillet 1987 relative au mcnat et rcemment majores. Des rticences demeurent, certes, du ct de certaines confessions pour constituer des associations cultuelles. Elles peuvent s'expliquer par les obligations de transparence et de contrle imposes par l'Etat et par la condition d'objet exclusif d'exercice du culte. Souvent, cependant, les ressortissants de ces confessions ont eu le sentiment de ne pas tre encourags dans cette voie. Contrepartie notamment des avantages accords aux associations cultuelles, la rgle selon laquelle les fonds verss une association cultuelle ne peuvent tre reverss par celle-ci une autre association ayant d'autres activits, caritatives ou d'dition par exemple, fait l'objet de critiques. Cette difficult n'est cependant pas insurmontable ds lors qu'une communaut peut crer deux associations distinctes, l'une rgie par la loi de 1905, la seconde par la loi de

1901 pour les autres activits que l'exercice des cultes et pour lesquelles des subventions publiques sont au demeurant possibles. Pour la construction d'difices du culte, plusieurs dispositifs permettent de favoriser les projets, indpendamment du caractre cultuel ou non de l'association qui les porte : l'Etat, les dpartements et les communes peuvent accorder une garantie d'emprunt pour la construction d'un difice religieux, facilitant considrablement la recherche d'un prt bancaire ; les difices des cultes ne sont pas assujettis la taxe d'habitation ; la formule dite des " chantiers du cardinal ", inspire dans les annes 1930 par le cardinal Verdier pour la construction d'glises dans les zones urbaines, est aujourd'hui encore d'application courante pour des glises mais aussi des mosques, des temples ou des synagogues (15). Ce dernier instrument est efficace et prcieux pour les associations souhaitant construire un difice cultuel. Il se dveloppe cependant dans un contexte juridique incertain. Ds lors qu'il a fait ses preuves, il serait souhaitable de remdier ces incertitudes. Au-del de ces dispositifs gnraux, le financement de la construction d'difices cultuels est, comme on l'a vu, facilit lorsque le projet est port par une association cultuelle au sens du titre IV de la loi de 1905, en raison des avantages dont celle-ci bnficie. La mise en place d'aumneries prvue par la loi de 1905 est un exemple du rle actif que peuvent avoir les instances publiques pour assurer l'exercice des cultes sans discrimination. La mise en uvre de ces dispositions peut toutefois se heurter des difficults, les aumniers devant en principe bnficier de l'agrment des autorits religieuses dont ils dpendent : ceci n'est pas d'une apprciation aise pour les aumneries musulmanes, en nombre insuffisant. Les problmes lis ce que la lacit franaise est une lacit " sur fond de christianisme " ne doivent pas tre surestims : on ne saurait, cet gard, faire fi d'une histoire millnaire, et tenir pour abusif que les jours chms et ftes lgales soient directement et quasi-exclusivement lis la mmoire chrtienne. On voit mal, en particulier, ce qui justifierait la remise en cause du repos du dimanche qui, outre qu'il permet aux personnes de religion chrtienne de pratiquer leur culte, correspond une ncessit sociale de repos hebdomadaire commune une trs grande majorit de salaris un jour de la semaine (16). Ceci n'exclut pas, en revanche de chercher permettre, dans la pratique, aux ressortissants des religions minoritaires de concilier leur appartenance religieuse avec le calendrier et les rythmes de la socit franaise.

8- La ncessaire conciliation entre la sphre de la spiritualit et l'ordre tatique est inhrente la notion de lacit Tout systme de croyances tend dvelopper une interprtation plus ou moins englobante du monde et a ses propres prescriptions et rites. Ceux qui prennent racine dans des cultures non occidentales peuvent heurter de front les reprsentations et les rgles qui ont peu peu prvalu en Occident. Cela n'est pas anormal. Des incompatibilits existaient aussi, et persistent pour partie exister, entre la vision du monde hrite du christianisme et celle qui s'est forge au sicle des Lumires, puis consolide l'occasion des luttes rvolutionnaires et sous l'influence du rationalisme et du positivisme tout au long du XIXme sicle. Face cette situation, il est de la responsabilit de l'Etat de fixer, si cela est ncessaire, pour viter qu'il soit port atteinte aux valeurs fondamentales dont il se rclame, des bornes aux exigences des religions et autres croyances.

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C'est ce qu'a prcocement, et en termes forts, fait valoir Locke. " Le magistrat n'ayant nul droit de prescrire quelque Eglise que ce soit les rites et les crmonies qu'elle doit suivre, il n'a pas non plus le pouvoir d'empcher aucune Eglise de suivre les crmonies et le culte qu'elle juge propos d'tablir : parce que, autrement, il dtruirait l'Eglise mme, dont le but est uniquement de servir Dieu avec libert et sa manire. Suivant cette rgle, dira-t-on peut-tre, si les membres d'une Eglise voulaient immoler des enfants, et s'abandonner, hommes et femmes, un mlange criminel, ou d'autres impurets de cette nature (comme on reprochait autrefois, sans aucun sujet, aux premiers chrtiens), faudrait-il pour cela que le magistrat les tolrt, parce que cela se ferait dans une assemble religieuse ? Point du tout : parce que de telles actions doivent toujours tre dfendues, dans la vie civile mme, soit en public ou en particulier, et qu'ainsi l'on ne doit jamais les admettre dans le culte religieux d'aucune socit. Mais si l'envie prenait quelques personnes d'immoler un veau, je ne crois pas que le magistrat doive s'y opposer. Par exemple, Mlibe a un veau qui lui appartient en propre ; il lui est permis de le tuer chez lui, et d'en brler telle proportion qu'il lui plat, sans faire de tort personne, ni diminuer le bien des autres. De mme, l'on peut gorger un veau dans le culte que l'on rend Dieu ; mais, de savoir si cette victime lui est agrable, ou non, cela n'intresse que ceux qui la lui offrent. Le devoir du magistrat est simplement d'empcher que le public ne reoive aucun dommage, et qu'on ne porte aucun prjudice la vie et aux biens d'autrui. Du reste, ce qu'on pouvait employer un festin, peut aussi bien tre employ un sacrifice . Mais s'il arrivait, par hasard, qu'il ft de l'intrt public que l'on s'abstnt pour quelque temps de tuer des bufs, pour en laisser crotre le nombre, qu'une grande mortalit aurait fort diminu, qui ne voit que le magistrat peut, en pareil cas, dfendre tous ses sujets de tuer aucun veau, quelque usage qu'ils voulussent en faire ? Seulement, il faut observer qu'alors la loi ne regarde pas la religion, mais la politique et qu'elle ne dfend pas d'immoler des veaux, mais de les tuer. On voit par l quelle diffrence il y a entre l'Eglise et l'Etat " (17). Encore faut-il, en pareil cas, et c'est ce que souligne Locke lui-mme, ne se tromper ni sur la justification donne des interventions retenues, ni sur leurs cibles. Ainsi ne peut-on, d'vidence, accepter, au motif qu'elles se rattacheraient des prescriptions religieuses, diffrentes sortes de mutilation, la privation des droits civils ou la minoration des droits des membres d'une race ou d'un sexe. Ni l'interdiction, une fois une religion adopte, de s'en dtacher ou d'en changer. Il est des principes dont le respect ne peut tre ngoci.

9- Ce rapport n'a pas pour objet de faire des propositions prcises. Il a paru cependant utile de rappeler le cadre dans lequel doivent s'insrer d'ventuelles mesures tendant conforter le principe de lacit : la libert religieuse n'exclut pas que la manifestation des convictions religieuses fasse l'objet de limitations, ds lors que le respect de l'ordre public ou la neutralit du service public l'exigeraient. Plus gnralement, toute intervention de l'Etat dans la libert religieuse, l'exercice du culte et l'expression publique des cultes est proscrire, qui ne serait pas indispensable. Mais cette intervention est ncessaire lorsque des raisons d'ordre public la justifient. Elle doit cependant rester proportionne ces exigences. C'est ce qu'impose la conciliation entre les impratifs de l'ordre public et l'exercice des liberts fondamentales, consacre depuis fort longtemps par la jurisprudence du Conseil d'tat et affirme par le Conseil constitutionnel (18).

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La neutralit du service public, dont le corollaire est le devoir de rserve qui s'impose aux fonctionnaires, est une exigence lgitime et indispensable, condition au demeurant de la libert de conscience de l'usager de ce service. Mais la libert d'expression de son appartenance une religion par cet usager, qui ne peut lui-mme faire l'objet de discrimination en raison de ses convictions, ne saurait porter atteinte la neutralit du service public. Ainsi doit-il en tre en particulier l'cole ou l'hpital. Ces principes ne sauraient tre contests. Seuls les moyens de les assurer, la nature et la porte prcise des prohibitions retenir et le support juridique le plus appropri peuvent donner lieu dbat. Il est exclu de concevoir, afin de prserver la cohsion sociale et de respecter le principe d'galit et de non-discrimination entre religions, des rgles diffrentes selon les religions d'appartenance, que ce soit au sein de l'cole ou dans un autre cadre. L'application d'une mme loi tous est la meilleure garantie contre les discriminations. Il faut en revanche comprendre qu'il n'existe pas d'homognit entre les prescriptions des diffrentes religions. L'Etat ne doit pas manifester de prfrence. Il lui revient de surcrot, lorsqu'une totale abstention l'gard de certaines croyances pourrait faire obstacle la concrtisation du droit l'expression de ces croyances et l'exercice, le cas chant, d'un culte, de prendre, sans discrimination, les mesures (fiscales et financires notamment) ncessaires, dans les limites fixes par les textes et la jurisprudence concernant la lacit. La protection des lieux de culte a justifi des mesures. L'article 32 de la loi de 1905 avait dj prvu des peines d'amende et d'emprisonnement pour quiconque empche, retarde ou interrompt l'exercice d'un culte par des troubles ou des dsordres causs dans le local servant cet exercice. Les atteintes rptes la scurit des lieux de culte ont justifi le renforcement de la lgislation existante avec la loi n 2003-88 du 3 fvrier 2003 visant aggraver les peines punissant les infractions caractre raciste, antismite ou xnophobe. On a dj relev qu'il tait important, pour l'Etat, de disposer d'interlocuteurs reprsentant les diffrents cultes. " Si l'homme est un " animal religieux ", la fois croyant et citoyen, les deux pouvoirs sont condamns s'entendre sans se confondre et se frquenter sans se combattre "(19). La question est simple pour ce qui concerne l'Eglise catholique, structure et hirarchise. Au demeurant, depuis 2002, des contacts rguliers ont lieu permettant d'aborder la demande des parties les points qu'elles souhaitent voquer. L'organisation des cultes protestant et judaque, et en particulier la mise en place, au XIXme sicle, par voie rglementaire, d'institutions reprsentatives de ces cultes, sous forme notamment de consistoires centraux, a permis l'identification d'interlocuteurs. Le cas de l'islam est plus complexe, en raison des courants divers et de l'absence de hirarchie qui le caractrisent, d'o les efforts rcents pour susciter et tablir une reprsentation de l'islam en France qui puisse tre admise comme refltant les diffrents courants. Alors que les musulmans souhaitent que l'expression publique de leur culte soit admise et reconnue, il n'est pas anormal, et il est utile en pratique, que l'Etat encourage l'institution de telles instances reprsentatives. Le souhait, exprim par les reprsentants de plusieurs religions, que les reprsentants du culte soient consults sur un certain nombre de textes comme les lois sur la famille, sur la vie, sur l'ducation et, plus largement, tout ce qui touche l'humain, est la fois lgitime et source d'ambiguts. Si le respect des diffrentes sensibilits religieuses qui est partie intgrante de la lacit implique qu'il soit fait recours au dialogue, la pratique ne saurait cependant dboucher sur la ngociation des dcisions publiques.

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La lacit franaise suppose la sparation des Eglises et de l'Etat, mais elle n'entrane pas, de la part de l'Etat, la ngation du phnomne religieux. Paralllement, et alors mme que la lacit fait l'objet d'un large consensus, mme si ses contours et ses exigences sont discuts, l'enseignement du fait religieux devient un besoin ressenti pour lequel on se tourne vers l'Etat. Quel que soit le vecteur choisi, l'enseignement de l'histoire des religions est un exercice difficile. Il suppose des procdures adquates pour la formation des matres et pour l'valuation des documents diffuss dans le cadre de cet enseignement. L'enseignement historique, sociologique, du fait religieux est une chose : la pratique d'une religion en est une autre. Et l'enseignement du fait religieux doit viter le triple cueil des biais culturels, qui peuvent jouer dans des sens contradictoires, de la juxtaposition des dfenses et illustrations, et de l'affadissement, par recours aux simplifications abusives et aux strotypes, de messages religieux ou philosophiques, dont c'est souvent la complexit qui fait la richesse, et dont les interprtations rductrices, soit par leurs adeptes, soit par leurs adversaires, dfigurent le sens. *** La lacit franaise, lacit sur fond de christianisme, insparable du contexte historique dans lequel elle est ne, n'est pas statique. " Mouvement perptuel " (20), elle a su s'adapter pour que soit assure l'application des rgles rgissant les rapports entre les individus et les groupes, valables pour tous, tout en permettant la reconnaissance mutuelle et l'expression des diversits d'opinions. Mais la question de la lacit a toujours revtu, en France, un caractre sensible, et les dbats actuels en sont une nouvelle illustration. Le regard port sur cette question est aujourd'hui nourri, mais aussi brouill, par celle, plus large, de l'intgration et des dangers cet gard du communautarisme. Le paysage franais des croyances est plus diversifi, les religions sont plus nombreuses aujourd'hui qu'en 1905. Elles bnficient d'une visibilit plus grande. Cette volution n'en rend que plus ncessaire la prservation des principes fondateurs de la lacit franaise, pluralisme et libert de croyance et de conviction, dans le respect des ncessits de l'ordre public. Au moment o ce rapport est adopt, le dbat sur les questions rcurrentes que pose aujourd'hui l'application du principe de lacit a donn lieu diverses propositions. Outre celles relatives aux ports de signes d'appartenance religieuse l'cole, qui fait l'objet du projet de loi en cours d'examen, d'autres propositions ont t avances, dont le but est de notamment raffirmer la neutralit du service public. L'adaptation qui s'est rvle possible depuis un sicle d'autres volutions laisse penser que les nouvelles questions qui se posent trouveront des rponses sans notable remise en cause du cadre centenaire qui a servi de base au dveloppement des rapports entre les Eglises et l'Etat. La ncessit est aujourd'hui ressentie d'une raffirmation du respect des principes qui ne sauraient tre transgresss. Si des volutions s'avrent souhaitables, celles-ci devraient s'appuyer sur le socle juridique sur lequel s'est construite la lacit franaise, et qui en fonde la singularit et la vertu. Encore convient-il de distinguer, d'un ct, entre communautarisme et religion, de l'autre, entre intgration et condamnation sans discernement des pratiques religieuses. Au-del du cadre juridique, le dialogue et la pdagogie sont essentiels pour lutter contre les tensions et incomprhensions actuelles. Le 5 fvrier 2004

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Notes

1.J. Barthlemy, " le Conseil d'tat et la construction des fondements de la lacit ", La revue administrative, 1999. 2. Voir CE, 3 mai 2000, Dlle Marteaux. 3. Jean Rivero. 4. CE, 19 mai 1933, Benjamin, rec. p. 541. 5. Le principe de l'interdiction de subventions publiques aux cultes s'accompagne de mesures diverses qui en temprent la svrit. En vertu de l'article 2 de la loi du 9 dcembre 1905, les associations cultuelles ne peuvent recevoir aucune subvention publique, directe ou indirecte. Ceci est cohrent avec la philosophie mme de la loi de sparation : toute subvention publique pourrait en effet tre regarde comme la reconnaissance officielle d'un culte, ce que prcisment la loi exclut ; mais l'interdiction des subventions ne s'tend pas aux activits sociales d'intrt gnral comme les uvres sociales d'initiative confessionnelle, hpitaux, hospices, ou des activits culturelles ou ducatives ; des activits cultuelles exerces de faon ponctuelle et la demande d'une personne publique peuvent donner lieu rmunration correspondant au service rendu ; les ministres du culte peuvent accder des emplois publics et assurent souvent, dans les petites communes, les fonctions de secrtaire de maire ou de gardien de l'glise ; le Conseil d'tat considre par ailleurs que ni le principe de lacit, ni celui de neutralit du service public, ne s'opposent l'intervention, exclusive de tout proslytisme, dans les prisons, de " surveillants congrganistes " qui apportent leur concours au fonctionnement des tablissements pnitentiaires pour l'exercice de tches relevant non de la surveillance des dtenus mais de fonctions complmentaires de soutien ; enfin, aux termes de la loi de 1905, les dpenses relatives aux aumneries peuvent tre inscrites aux budgets publics. 6. Par exemple, a t reconnue comme congrgation une communaut rassemblant des lacs et des religieux, mais aussi des prtres et diacres de l'glise catholique et des pasteurs de l'glise rforme. Surtout, on t reconnues depuis 1987 des communauts orthodoxes, protestantes, bouddhistes et hindouistes. En revanche, aucune congrgation de confession musulmane n'a pour le moment fait l'objet, devant le Conseil d'tat, de la procdure prvue par le titre III (article 13) de la loi de 1901. 7. CE, Ass., 26 octobre 2001, Mme X. 8. CE, 3 juillet 1996, Paturel c/Premier ministre, rec. p. 256. 9. Aux termes de l'article L. 511-2 du code de l'ducation : " Dans les collges et les lyces, les lves disposent, dans le respect du pluralisme et du principe de neutralit, de la libert d'information et de la libert d'expression. L'exercice de ces liberts ne peut porter atteinte aux activits d'enseignement ". 10. CE, 10 juillet 1995, Association " Un Sysiphe ", rec. p. 292. 11. Au moment o ce rapport est achev, ce projet de loi est en cours d'examen l'Assemble nationale. 12. Cass. soc., 24 mars 1998, RJS 6/98 n 701, Droit social 98, p. 614, note J. Savatier. En l'espce, l'employ musulman affect au rayon boucherie d'un magasin d'alimentation ne pouvait lgitimement refuser d'tre en contact avec de la viande de porc, deux ans aprs son affectation ce poste. 13. G. Bedouelle et J.-P. Costa, Les lacits la franaise, PUF, 1998. 14. Aux termes de la loi du 30 septembre 1986 modifie, " il assure le respect de l'expression pluraliste des courants de pense et d'opinion dans les programmes des services de radiodiffusion sonore et de tlvision". 15. Elle consiste, pour une collectivit publique, gnralement une commune, mettre la disposition d'une association assurant la construction d'un difice cultuel un terrain lui appartenant au moyen d'un bail emphytotique conclu pour un cot symbolique ; au terme du bail, qui est de longue dure, le terrain d'assiette revient la collectivit et l'difice qui y a t construit devient sa proprit, le tout relevant de son domaine priv. 16. Trait du droit franais des religions, Editions du Jurisclasseur, 2003, p. 716. 17. John Locke, Lettre sur la tolrance et autres textes, 1686 (trad. de Jean Le Clerc) Paris, GF 1992. 18. Cf par exemple Conseil constitutionnel, dcision n 94-352 DC, 18 janvier 1995, JORF du 21 janvier 1995 p. 1154. 19. Intervention du cardinal Jean-Louis Tauran l'Assemble annuelle des vques de France, 2003. 20. Emile Poulat, " Une longue histoire " in coll. Islam, France et lacit : une nouvelle donne ?, Panoramiques, d. Corlet.

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