Tema de control nr.

1 – Regimul juridic al contenciosului administrativ in Romania

Contenciosul administrativ conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004

reprezintă activitatea de solutionare, de catre instantele de contencios administrativ competente
potrivit legii, a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a
nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei
legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Prin apariţia în 2004 a noii Legi a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, s-a
creat pentru prima dată un cadru european în ceea ce priveşte instituţia contenciosului
administrativ, adoptându-se o lege europeană, cu valenţe moderne venită să completeze
dispoziţiile constituţionale prevăzute în art. 52.
Termenul "contencios" vine de la cuvântul francez "contentieux", care, la rândul său, se
trage din verbul latinesc "contendere", care înseamnă a lupta.
În sens juridic, termenul de contencios are două accepţiuni: prima, de activitate menită să
soluţioneze un conflict juridic şi a doua, de autoritate competentă să soluţioneze asemenea
conflicte.
În perioada interbelică contenciosul administrativ era definit ca totalitatea litigiilor născute
între particulari şi administraţie cu ocazia organizării şi funcţionării serviciilor publice şi în care
sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţii aparţinând dreptului public.
În doctrina românească actuală noţiunea de contencios administrativ este utilizată în două
sensuri:
În sens larg, ca totalitate a litigiilor dintre administraţia publică şi cei administraţi, indiferent
de natura juridică a litigiilor;
În sens restrâns, se referă doar la acele litigii în care autorităţile administraţiei publice şi
alte organizaţii folosesc regimul juridic administrativ, în baza competenţei pe care le-o conferă
legea.
În această ultimă accepţiune, contenciosul administrativ are un sens material şi un sens
formal-organic.
Sensul material al noţiunii contenciosului administrativ scoate la iveală natura juridica a
litigiilor, respectiv cele cărora li se aplică un regim juridic administrativ, care este un regim de
drept public.
Sensul formal-organic al noţiunii de contencios administrativ se referă la natura
autorităţilor de jurisdicţie, anume instanţele judecătoreşti competente să soluţioneze respectivele
litigii. Din acest punct de vedere există mai multe sisteme de contencios administrativ.
Majoritatea autorilor de drept administrativ disting două categorii de contencios
administrativ:
Contenciosul administrativ de anulare prin care instanţa de contencios administrativ poate
să anuleze sau să modifice un act administrativ emis cu nerespectarea condiţiilor prevăzute de
lege sau poate să oblige o autoritate publică să rezolve o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege. În acest caz instanţa de contencios nu este competentă să rezolve şi
problema reparării daunelor, această problemă revenind, în cadrul unui litigiu separat, instanţelor
de drept comun.
Contenciosul de plină jurisdicţie prin care instanţa de contencios administrativ poate să
anuleze sau să modifice un act administrativ emis cu nerespectarea condiţiilor prevăzute de lege
sau poate să oblige o autoritate publică să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de
lege şi totodată, să procedeze şi la repararea daunelor cauzate. Cererea pentru despăgubiri se
poate formula, fie în cadrul acţiunii iniţiale, fie separat, după cum la data introducerii acţiunii, îi
era sau nu cunoscută paguba sau întinderea ei.
a) Controlul de plina jurisdictie: conform art. 18, potrivit caruia instanta, solutionand
actiunea, poate, dupa caz, sa anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ, sa oblige
autoritatea administrativa sa emita un act administrativ ori sa elibereze un certificat, o adeverinta
sau orice alt inscris, putand hotari si asupra daunelor materiale si morale cauzate,
b) Controlul direct, pe cale de actiune judiciara, atat fata de actul administrativ
propriu‐zis (manifestare de vointa in scopul de a da nastere, a modifica sau a stinge
drepturi si obligatii), cat si fata de actul administrativ asimilat (tacerea sau tardivitatea
organului administratiei publice);
c) Actiunea prealabila (recursul administrativ gratios sau ierarhic): inainte de a
introduce actiunea in instanta, trebuie oferita posibilitatea autoritatii administrative emitente sau
autoritatii ierarhic superioare de a inlatura actul ilegal si a repara eventuala paguba;
d) Daunele cominatorii (amenda judiciara) - instanta poate obliga autoritatea
administrativa care nu trimite lucrarile cerute in termen sau nu pune in executarea hotararea la
plata unor sume de bani pentru fiecare zi de intarziere nejustificata;
e) Contenciosul administrativ are doua grade de jurisdictie: fondul si recursul, ambele date
in competenta sectiilor de contencios administrativ si fiscal;
f) Actiunea in justitie poate fi formulata si personal impotriva functionarului, care poate fi
obligat la plata daunelor in mod solidar cu autoritatea administrativa.
Condiţiile de admisibilitate sunt acele cerinţe pe care acţiunile intentate trebuie să le
îndeplinească, în prealabil, pentru ca instanţa sesizată să poată proceda la judecarea fondului
litigiului. Aşadar, verificarea îndeplinirii condiţiilor trebuie să preceadă judecata fondului, iar când
una sau mai multe condiţii cerute de lege nu sunt îndeplinite, acţiunea urmează a fi respinsă.
Prima condiţie pentru promovarea acţiunii în contencios administrativ este ca vătămarea
dreptului să fie urmarea unui act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri.

Cât priveşte actul administrativ, pentru a putea să facă obiect al unei acţiuni în contencios
administrativ potrivit Legii nr. 554/2004, trebuie ca prin el să se fi vătămat unele drepturi
recunoscute de lege în favoarea reclamanţilor în aceste acţiuni.
În Legea 554/2004 se arată că actul administrativ este actul unilateral cu caracter
individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării
executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.
În acest context trebuie subliniat şi faptul că nu vor putea face obiectul acţiunii directe în
contencios administrativ simplele operaţiuni administrative şi materiale care nu produc prin ele
însele efecte juridice. Ele pot fi verificate sub aspectul legalităţi lor, însă, numai în legătură cu
actul administrativ care face obiectul acţiunii în justiţie.
A doua condiţie este aceea a vătămării unui drept recunoscut de lege sau a unui interes
legitim în favoarea reclamantului.
Reclamantul trebuie să fie beneficiarul unui drept subiectiv, adică un drept pe care i l-au
acordat normele juridice şi pe care autoritatea publică are obligaţia să-l respecte şi să-l realizeze
în favoarea reclamantului.
Este necesar ca autorităţilor publice să le revină sarcina în cadrul competenţei pe care o
au să realizeze aceste drepturi şi să le respecte. Prin aceasta se exprimă corelaţia dintre
drepturile şi obligaţiile care se formează în cadrul raporturilor juridice dintre autorităţile publice şi
cei administraţi.
În afara existenţei dreptului recunoscut de lege este necesar ca acţiunea introdusă în
justiţie să prezinte un interes, aşa cum este analizat, la dreptul procesual civil.
Un astfel de interes nu există, spre exemplu, în cazul în care actul administrativ împotriva
căruia se plânge reclamantul a fost retras de autoritatea administraţiei publice sau nu şi-a produs
efectele juridice.
Cea de-a treia condiţie de admisibilitate a unei acţiuni în contencios administrativ se referă
la actul atacat care trebuie să emane de la o autoritate publică.
Legea nr. 554/2004 defineşte autoritatea publică ca fiind orice organ de stat sau al
unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea
unui interes public. Sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul noii legi a contenciosului
administrativ, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate
publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.
Actele administrative sunt, în principal, opera autorităţilor care înfăptuiesc administraţia
publică prin organizarea executării şi executarea legii, în cadrul unei competenţe conferite de
lege, sau de acte emise pe baza şi în executarea legii.
În aceasta categorie de autorităţi ale administratiei publice intră, pe lângă autorităţile
puterii executive, stricto sensu (Preşedintele României şi Guvernul) şi autorităţile administraţiei
publice centrale şi locale precum şi instituţiile publice şi regiile autonome atunci când au o
competenţă de organizare a executării şi executare a legii, fapt prevăzut în lege sau în alte acte
normative date în baza legii.
A patra condiţie este aceea a efectuării procedurii administrative prealabile şi introducerii
în termenul legal a acţiunii în contencios administrativ.
Raţiunea instituirii acestei proceduri, aşa cum a fost ea dintotdeauna înţeleasă, rezidă în
faptul de a se încerca să se evite, pe cât posibil, declanşarea unui litigiu, care ar putea fi stins
mai operativ şi cu cheltuieli mai mici de către cei interesaţi.
Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se
consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ
unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data
comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Această primă formă procedurală
prealabilă poartă denumirea de recurs graţios.
Cea de-a doua formă pe care o poate îmbrăca procedura administrativă prealabilă este
recursul administrativ ierarhic, exercitat faţă de organului ierarhic superior, dacă acesta există.
Plângerea prealabilă se soluţionează în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii,
dacă prin lege nu se prevede alt termen. Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca
obiect contractele administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale,
dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător. Plângerea
prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice,
şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul
de 6 luni este termen de prescripţie.
Conform principiului autonomiei administrative, administraţia îşi creaza singura actul juridic
privind activitatea sa şi îl pune, de asemenea singura, în executare.
Tinand seama de aceste doua caractere specifice ale activitatii ei, administratia este în
drept si îi revine în acelaşi timp şi obligaţia să verifice permanent legalitatea şi oportunitatea
actelor pe care le emite şi să ia masuri pentru desfiintarea celor care se dovedesc a nu fi in
conformitate cu prevederile legale în vigoare sau devin inoportune ori contrare intereselor
cetatenilor.
Revocarea actelor administrative ilegale trebuie efectuată de catre autoritatea
administrativa cu respectarea aceloraşi reguli de forma avute în vedere la emiterea actelor.
Efectuarea procedurii prealabile este o conditie stabilită de Legea 554/2004, Legea
contenciosului administrativ, dar rezultă si din art. 102 alin. 2 din Constituţia României şi în
consecinţă persoanele fizice sau juridice vatamate în drepturile lor prin acte administrative,
trebuie sa se adreseze autoritatilor administrative emitente sau celor ierarhic superioare,
solicitand reformarea sau dupa caz, desfiintarea actului administrativ ilegal, înainte de a se
adresa cu actiune la instanta de contencios administrativ.
De la aceasta regula, exista totusi unele exceptii prevazute în legi speciale, când
persoana fizica se poate adresa direct instantei de contencios administrativ, fara a mai fi
necesara îndeplinirea procedurii prealabile.
În ceea ce priveste termenul în care se exercita recursul gratios, se prevede un termen de
30 de zile în care persoana vatamata se poate adresa autoritatii administrative care a emis actul
sau care trebuia sa emita actul administrativ.

Termenul curge de la data comunicarii iar, în cazul în care autoritatea administrativa nu a

raspuns petitionarului la cererea pe care a facut-o cu privire la un drept recunoscut de lege,
termenul de 30 de zile curge de la data înregistrarii cererii.
În legatură cu momentul de cand începe sa curga termenul de 30 de zile necesar
introducerii recursului gratios, respectiv de la comunicarea actului atacat, el nu va putea coincide
cu data expedierii actului, ci va curge din momentul luarii la cunostinta efectiva de catre cel
caruia i s-a adresat actul si care solicita ulterior anularea lui. Acest moment al luarii la cunostinta,
nu este limitat numai la forma comunicarii scrise, existand si alte posibilitati de încunostiintare,
cum sunt de exemplu comunicarea verbala directa sau mai rar publicarea actului administrativ
individual.
 Comunicarea actului trebuie facuta de autoritatea administrativa emitenta, întrucat, orice
alta comunicare facuta de autoritatea administrativa subordonata sau de organul ierarhic superior
este lipsita de relevanta.
Comunicarea se face în scris persoanelor fizice, iar în cazul persoanelor juridice
comunicarea se face prin predarea actului de registratura, confirmata de persoana care o
primeste prin semnatura sau prin aplicarea stampilei unitatii, fiind fara relevanta afisarea actului
la sediul unitatii.
Tot în legatura cu termenul de 30 de zile, până la care se poate sesiza autoritatea
administrativa emitenta, se are în vedere momentul expedierii reclamaţiei, sau momentul în care
s-a înregistrat reclamaţia depusă de petent. De asemenea, pentru calcularea termenului de 30
de zile se are în vedere şi reclamaţia formulata oral, consemnata în scris cu ocazia audientelor,
ori dată depunerii reclamatiei la autoritatea administrativa, de catre reclamant, cu ocazia
audientei.
Temenul de sesizare a autoritatii administrative are consecinte asupra momentului
sesizarii instantei de contencios administrativ, în sensul ca autoritatea administrativa este
obligata sa rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile, dupa care curge un alt termen pentru
sesizarea instanţei.
Daca termenul de sesizare a instantei de contencios administrativ de catre persoanele
fizice sau juridice vatamate print-un act administrativ de autoritate a fost calificat ca un termen de
prescriptie, în schimb termenul de sesizare a instantei de catre prefect este unul de decadere .
Ca element de noutate se reglementează şi posibilitatea de a exercita acţiunea prealabilă
şi de către o terţă persoană, fiind un efect al recunoaşterii terţei persoane a calităţii de subiect de
sezină a instanţei de contencios administrativ.