Anlise das Polticas Pblicas de Enfrentamento da Violncia Sexual Infantojuvenil

Analysis of Public Policies for Combating Sexual Violence against Children and Adolescents
Ana Cristina Wanderley da Paixo
Mdica. Mestre em Cincias da Sade da Criana e da Mulher. Instituto Fernandes Figueira Fundao Oswaldo Cruz Endereo: Rua Benjamin Pesset, 18, casa, Barra da Tijuca, CEP 22793-740, Rio de Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: acwp@terra.com.br

Resumo
Este artigo tem como objetivo analisar a principal poltica pblica brasileira para o enfrentamento da violncia sexual infantojuvenil no Brasil (Plano Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual Contra Crianas e Adolescentes) sob o enfoque do seu eixo de atendimento, denominado garantia de atendimento integral e especializado. Atravs de uma anlise documental conduzida pelo mtodo de anlise do contedo, so discutidos os limites e potencialidades das aes do Programa Sentinela, que constitui importante estratgia de execuo do plano em sua meta atendimento especializado e multiprofissional s vtimas de violncia sexual e seus familiares. O estudo mostra que, apesar de contemplar a maioria das diretrizes propostas para o atendimento, o programa ainda apresenta dificuldades intersetoriais no que tange a articulao com a rede assistencial, processos de referncia e contra-referncia e interlocuo dos profissionais envolvidos. Os indicadores de avaliao do atendimento so precrios, inviabilizando o monitoramento adequado das aes realizadas. Por sua vez, as capacitaes oferecidas aos profissionais que atuam no Sentinela no so sistemticas, ocasionado uma falta de padronizao de condutas de atendimento. No mbito da Sade, poucos so os servios estruturados com equipes habilitadas para fornecer este tipo de atendimento. Conclui-se que, apesar de beneficiar muitas crianas, adolescentes e familiares em situao de violncia sexual, o atendimento especializado ainda demanda, tanto na rea social como na da sade, maiores investimentos e reestruturaes para o preenchimento das lacunas ainda existentes. Palavras-chave: Polticas pblicas; Violncia sexual; Abuso sexual infantil

Suely Ferreira Deslandes

Doutora em Cincias. Pesquisadora Titular do Instituto Fernandes Figueira Fundao Oswaldo Cruz Endereo: Av. Rui Barbosa, 716, Flamengo, CEP 20250-020, Rio de Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: desland@iff.fiocruz.br

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Abstract
The purpose of this article is to analyze the main Brazilian public policy for tackling sexual violence against children and adolescents (National Plan for the Combat of Sexual Violence Against Children and Adolescents), focusing on its assistance axis, called guarantee of integral and specialized assistance. Based on a documental analysis carried out by the method of content analysis, this article discusses the limits and potentialities of the actions of Programa Sentinela (Sentry Program), which is an important execution strategy of the Plan concerning its goal specialized and multiprofessional assistance for victims of sexual violence and their families. The study shows that in spite of complying with most of the guidelines proposed for assistance, the program still presents intersector difficulties regarding articulation with the assistance network, reference and counter-reference processes and dialogue among the involved professionals. The services evaluation indicators are precarious, impeding the proper monitoring of the accomplished actions. In addition, the qualification programs offered to the professionals that work in Program Sentinela are not systematic; therefore, the assistance conducts are not standardized. In the scope of Healthcare, there are few structured services with qualified teams to provide this kind of service. Finally, the study shows that despite benefitting a lot of children, adolescents and relatives in situation of sexual violence, specialized assistance still demands larger investments and restructurings in the social and health areas to fulfill the gaps that still exist. Keywords: Public Policies; Sexual Violence; Child Abuse.

Introduo
Estudos tm exaustivamente demonstrado que a violncia sexual contra crianas e adolescentes ocorre em todos os estratos sociais (Gauderer e Morgado, 1992), no se limita a determinada etnia ou credo, independe de regimes polticos e econmicos, pode atingir crianas e adolescentes em todas as faixas etrias dentro e fora do ambiente familiar (Azevedo, 1989) e sua frequncia bem maior do que a estimada (Bittencourt, 1995). Suas repercusses na sade das crianas e adolescentes perpassam pela esfera psicolgica, fsica, sociocomportamental e sexual, variando desde fobias, dores sem causa aparente, anorgasmia, ninfomania, at comportamentos considerados antissociais como a prostituio, pedofilia e perpetuao de ciclos de violncia (Dubowitz e col., 1992). Sob o ponto de vista social, ela aponta para a fragilidade e pouca eficincia dos sistemas legislativos, judicirios, educacionais, de assistncia social e de sade em prover e promover infncia e adolescncia a proteo que lhes devida (Child Welfare Information Gateway, 2003). Segundo documento da Organizao Mundial de Sade (WHO) em 2002, estimou-se que 150 milhes de meninas e 73 milhes de meninos menores de 18 anos foram obrigados a manter relaes sexuais ou sofreram outras formas de violncia sexual que envolveram contato fsico. Apenas nas ltimas trs dcadas o debate sobre a violncia sexual contra crianas e adolescentes adquiriu maior visibilidade por parte de rgos governamentais, entidades civis e organizaes no governamentais no Pas e no mundo. Seu enfrentamento e preveno ganharam maior destaque em 1996, quando se toma como pauta o combate explorao sexual comercial. Nesse ano teve lugar o I Congresso Mundial contra a Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes em Estocolmo, do qual o Brasil foi signatrio. Como resultado deste primeiro encontro so elaboradas, no mbito mundial, diretrizes, programas de ao e de cooperao nacionais e internacionais, com o objetivo de erradicar este tipo de violncia (Ministrio Pblico de Santa Catarina, 2008). Sucedem-se consultas regionais destinadas s representaes governamen-

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tais e civis de vrios pases, que resultam num maior conhecimento das dinmicas sociais, econmicas e culturais da explorao sexual e de suas formas de enfrentamento, alm de incitarem a mobilizao dos governos nacionais para a adoo de polticas sobre o tema. Em 2001, no II Congresso Mundial contra a Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes realizado em Yokohama, do qual o Brasil tambm foi signatrio, so ratificados tais avanos e reafirmado o compromisso global de proteo das crianas contra o abuso e explorao sexual (Unicef, 2001). Em 2008 teve lugar o 3 Congresso, no Rio de Janeiro. Nesse encontro foi apresentada a Declarao e Pacto do Rio de Janeiro, que estabelece um acordo de aes integradas e sistmicas para combater a violncia sexual imposta ao pblico infantojuvenil em todo o mundo (Oliveira, 2008). Cabe aqui corroborar a importncia destes eventos, que exercem uma fora propulsora nas aes dos pases signatrios para o combate e preveno da violncia sexual infantojuvenil.

O Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes no Brasil No Brasil, a temtica do abuso sexual de crianas e adolescentes adquire maior expresso poltica na dcada de 1990, com a instituio do ECA Estatuto da Criana e do Adolescente Lei no 8.069/90 (CEDCA, 2000; Dirio do Senado Federal, 2004). Retratando uma maior maturidade e engajamento por parte da sociedade brasileira, ampliam-se as atuaes de Organizaes No Governamentais (ONGs), criam-se Fruns, Conselhos e inicia-se a consolidao dos movimentos sociais e polticos para a garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes. Respondendo pela integrao dos atores sociais e governamentais a favor da efetivao do ECA, entra em funcionamento o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), com a responsabilidade de implementar Conselhos em estados e municpios. Estabelecem-se Conselhos de Direito e Tutelares. Os primeiros, rgos deliberativos e paritrios, responsveis pela definio da poltica de atendimento e controle do oramento da criana, em integrao com todas as polticas e os Conselhos Tutelares com o papel de zelar para que as medidas de proteo, apoio e orientao s crianas

e aos adolescentes sejam cumpridas (Cecria/Amencar/Unicef, 2000). A presso da sociedade, atravs de Fruns, ONGs e Conselhos, sobre o Legislativo, o Executivo, a Mdia e as Agncias Internacionais para a incluso da violncia sexual contra crianas e adolescentes na agenda das polticas pblicas brasileiras ento reforada (ibidem). A partir de 1993, instituem-se no Brasil alguns marcos histricos do enfrentamento do abuso sexual contra as crianas e adolescentes. Em junho desse mesmo ano elaborado o relatrio da primeira Comisso Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI) para investigar as redes de explorao sexual de crianas e adolescentes, trazendo tona inmeros casos de violao dos direitos infantojuvenis e evidenciando a falta de polticas sociais bsicas e de atendimento s vtimas (Librio, 2005; Leal, 2006; Comit Nacional de Enfrentamento Violncia Sexual Contra Crianas e Adolescentes, 2007). Com o apoio do Fundo das Naes Unidas para Infncia (Unicef), so criados em vrias cidades do pas Centros de Defesa da Criana e do Adolescente (Cedeca), com a finalidade de desenvolver mecanismos de proteo, preveno e atendimento s crianas, adolescentes e seus familiares em situao de violncia sexual (Comit Nacional de Enfrentamento Violncia Sexual Contra Crianas e Adolescentes, 2007). Visando criar propostas para o Congresso Mundial Contra a Explorao Sexual Comercial de Crianas e Adolescentes em Estocolmo, em 1996, realizado em Braslia o Encontro das Amricas, fomentado pelo Cecria Centro de Referncia, Estudos e Aes Sobre Crianas e Adolescentes e outros parceiros. Ganham fora as frentes, campanhas e redes e, em 1997, realizada a II Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, com o lema criana e adolescente, prioridade absoluta (Cecria/ Amencar/Unicef, 2000). Sua proposta era promover uma ampla mobilizao social nas esferas municipal, estadual e nacional para avaliar a situao de implementao dos direitos da populao infantojuvenil como prioridade absoluta, em especial no que se refere aos eixos temticos do Conanda trabalho infantojuvenil, violncia e explorao sexual contra crianas e adolescentes,

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ato infracional, Conselho Tutelar, oramento pblico e fundos, bem como propor diretrizes para sua efetivao (p. 47). Aps tal evento, neste mesmo ano, a Abrapia Associao Brasileira Multiprofissional de Proteo Infncia e Adolescncia, em parceria com o Ministrio da Justia, Unicef e Embratur, implanta uma Recria Rede de Informaes sobre Violncia Sexual Contra Crianas e Adolescentes, visando fornecer suporte para os bancos de dados existentes ou a serem desenvolvidos regionalmente, no intuito de atender a demanda por informaes sistematizadas nessa matria e subsidiar as polticas pblicas, a pesquisa e a capacitao (Cecria, 2008). Alm disso, a Abrapia cria o Disque-Denncia, com o objetivo de acolher denncias de qualquer modalidade de violncia contra crianas e adolescentes, crimes de trfico de pessoas e desaparecimento de crianas. Em 2003, este servio passa a ser coordenado e executado pela SEDH Secretaria Especial dos Direitos Humanos, em parceria com a Petrobrs e o Cecria. Desde 2006, com o nome Disque 100, ele recebe, analisa e encaminha as denncias aos rgos de defesa e responsabilizao, conforme competncia e atribuies especficas, num prazo de 24 horas, preservando o sigilo da identidade do denunciante (Presidncia da Repblica, 2007). Num perodo assinalado por grandes articulaes e mobilizaes da sociedade, dos trs poderes e de organizaes internacionais, visando alcanar maior eficincia, efetividade e eficcia dos programas sociais de enfrentamento da violncia sexual, procurando que os mesmos se complementassem e potencializassem, foi elaborado em junho de 2000, na cidade de Natal, o Plano Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual Contra Crianas e Adolescentes. Participaram de sua elaborao representantes do Legislativo, Judicirio, Ministrio Pblico, rgos dos Executivos Federal, Estadual e Municipal, e organizaes no governamentais nacionais e internacionais (Brasil, 2001). Importante mencionar que este plano, j com oito anos de criao, por deliberao do Comit Nacional de Enfrentamento Violncia Sexual Contra Crianas e Adolescentes, encontra-se neste momento em processo de avaliao e reviso, tendo como pano de fundo os impactos e resultados das aes desen-

cadeadas pelas diretrizes de suas polticas (Comit Nacional de Enfrentamento Violncia Sexual Contra Crianas e Adolescentes, 2008). Neste artigo so analisadas as aes e metas do Plano Nacional, no que se refere ao eixo atendimento especializado s vtimas de violncia sexual comprovada, enfatizando a sua atuao no mbito da sade. O foco de debate ser o atendimento sugerido s vtimas, discutindo suas potencialidades e limitaes.

Metodologia
Foi empreendida uma anlise de documentos oficiais, sendo ela conduzida pelo mtodo de anlise do contedo, seguindo a orientao da anlise temtica (Bardin, 1979), adaptada para abordagens qualitativas (Minayo, 2002), visando contextualizar este material com a realidade do atendimento na Rede Pblica, as condies de acompanhamento e suporte direcionadas situao de abuso sexual relatada na literatura. Os principais documentos utilizados como fonte de anlise foram (1) o Plano Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual Contra Crianas e Adolescentes, produzido pelo Ministrio da Justia e (2) o Programa Sentinela, de autoria da ento SEAS Secretaria de Estado de Assistncia Social, e do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. A operacionalizao da anlise foi realizada a partir de uma leitura de aproximao dos textos, identificando seus componentes e estrutura, seguida de uma leitura flutuante que permitiu identificar aspectos relevantes ao tema e criar hipteses de tratamento do acervo. A seguir, foi feita a anlise do contedo, identificando os temas ali presentes. Buscou-se, ento, delimitar os ncleos de sentido e suas categorias. Finalmente, na fase interpretativa, as informaes mais pertinentes foram analisadas de acordo com o quadro terico proposto, integrando categorias analticas e empricas (Minayo, 2002).

O Plano Nacional: diretrizes e objetivos oficiais Com a inteno de assegurar a proteo integral s crianas e aos adolescentes em situao ou risco de violncia sexual, a finalidade do Plano Nacional consiste em fomentar um conjunto de aes organi-

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zadas de forma a permitir uma interveno poltica, tcnica e financeira para o combate a violncia sexual infantojuvenil (Brasil, 2001). Seu quadro operacional estruturado em torno de seis eixos estratgicos: (a) Anlise da Situao conhecer o fenmeno da violncia sexual contra crianas e adolescentes em todo o pas, o diagnstico da situao do enfrentamento da problemtica, as condies de garantia de financiamento do plano, o monitoramento e a avaliao do plano e a divulgao de todos os dados e informaes sociedade civil brasileira; (b) Mobilizao e Articulao fortalecer as articulaes nacionais, regionais e locais de combate e eliminao da violncia sexual; comprometer a sociedade civil no enfrentamento dessa problemtica; divulgar o posicionamento do Brasil em relao ao sexo turismo e ao trfico para fins sexuais e avaliar os impactos e resultados das aes de mobilizao; (c) Defesa e Responsabilizao atualizar a legislao sobre crimes sexuais, combater a impunidade, disponibilizar servios de notificao e capacitar os profissionais da rea jurdico-policial; implantar e implementar os Conselhos Tutelares, o Sipia Sistema de Informao para Infncia e Adolescncia, e as Delegacias especializadas em crimes contra crianas e adolescentes; (d) Atendimento efetuar e garantir o atendimento especializado e em rede s crianas e aos adolescentes em situao de violncia sexual e s suas famlias, por profissionais especializados e capacitados; (e) Preveno assegurar aes preventivas contra a violncia sexual, possibilitando que as crianas e adolescentes sejam educados para o fortalecimento da sua autodefesa; atuar junto Frente Parlamentar no sentido de desenvolver a legislao referente internet e (f) Protagonismo Infantojuvenil promover a participao ativa de crianas e adolescentes pela defesa de seus direitos e compromet-los com o monitoramento da execuo do Plano Nacional (ibidem, p. 11). O eixo garantia de atendimento integral e especializado, foco deste artigo, tem como metas que dizem respeito ao campo da sade: (a) criar e articular uma rede de servios destinada ao atendimento de pessoas em situao de violncia sexual; (b) prover atendimento multiprofissional especializado para as crianas e os adolescentes sexualmente vitimizados,

seus familiares e autores deste agravo; (c) priorizar a incluso destas vtimas e seus familiares em programas de sade; (d) criar programas de interveno; (e) priorizar o trabalho psicossocial com as famlias em todos os programas de atendimento a situaes de violncia sexual e (e) desenvolver programas de formao locais ou em consrcios municipais para profissionais e agentes que atuam em programas e instituies de atendimento a situaes de violncia sexual (ibidem, p.31, 32). Revelando a maturidade da formulao desta poltica, para cada um dos eixos so preconizados indicadores de avaliao. Os indicadores iniciais de efetividade do eixo atendimento seriam a implementao de programas de acompanhamento para as crianas e adolescentes e seus familiares, implementao de servios de assistncia psicossocial s crianas e adolescentes e suas famlias e aumento do acesso ao atendimento de crianas e adolescentes nos servios de sade sexual gratuito (ibidem, p. 42, 43; Silva, 2001). A primeira ao concreta empreendida pelo governo federal dentro do cumprimento destas metas preestabelecidas foi a criao do Programa Sentinela. Com seu foco voltado para o atendimento psicossocial, desempenha, at hoje, um papel organizador das demandas.

Programa Sentinela Idealizado dentro de uma concepo de gesto intergovernamental, de carter intersetorial, o Programa tem suas diretrizes e normas estabelecidas em dezembro de 2001, atravs da portaria no 878/2001, e sua implantao iniciada em 2002, sob a responsabilidade da extinta SEAS Secretaria de Estado de Assistncia Social, do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (Brasil, 2002b). Seus objetivos gerais consistem em atender, no mbito da poltica de assistncia, atravs de um conjunto articulado de aes, crianas e adolescentes vitimados pela violncia, enfatizando o abuso e a explorao sexual e criar condies que possibilitem s crianas e aos adolescentes vitimados e suas respectivas famlias, o resgate e a garantia dos direitos, o acesso aos servios de assistncia social, sade, educao, justia e segurana, esporte, lazer e cultura, guardando compromisso tico, poltico e

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a multidisciplinaridade das aes (Brasil, 2001). A efetivao destas metas demanda que os trabalhos de todas as instncias dentro das competncias de cada esfera do governo sejam pactuados e integrados e envolvam, em todas as etapas, a participao da sociedade civil (Avancini, 2006). A implementao do Sentinela foi feita atravs da criao de Servios e Centros de Referncia, dotados de estrutura fsica e recursos humanos para o desenvolvimento dos atendimentos sociais especializados. O critrio de seleo de locais para implantar o programa se baseou nos municpios com ocorrncias notificadas de casos de crianas e adolescentes envolvidos em situao de violncia, fosse ela familiar, social ou de explorao comercial, localizadas em regies que compreendam capitais e Distrito Federal, regies metropolitanas, polos tursticos, regies porturias, grandes entrepostos comerciais, entroncamentos rodovirios, zonas de garimpo e regies de fronteira (Brasil, 2001). Os documentos oficiais asseveram que os atendimentos nos centros so realizados por equipes multiprofissionais, essencialmente voltados para

o suporte psicossocial, educacional e jurdico das vtimas e familiares e, segundo pesquisas, apresentavam boa efetividade (Tribunal de Contas da Unio, 2004). Caso os pacientes necessitem de ser socorridos e acompanhados por outras instituies, como hospitais e Postos de Sade, preconizado que sejam encaminhados para a rede assistencial, atravs de mecanismos de referncia e contrarreferncia (ibidem; Brasil, 2006a). Segundo o Marco Legal produzido pelo Ministrio da Sade, o atendimento mdico realizado no mbito do SUS Sistema nico de Sade, operacionalizado de forma descentralizada, com autonomia centrada nos estados e municpios, facilitando a integrao entre os diversos setores que podero planejar e articular polticas comuns de ateno populao infantojuvenil a partir de sua realidade local (Brasil, 2005a). At 2003, o programa havia sido implantado em 331 dos 5.561 municpios brasileiros, correspondendo a 5,95% do total e 19.245 crianas haviam sido atendidas, 9.255 delas, vtimas de abuso ou explorao sexual.

Tabela 1 - Populao, no de municpios beneficiados pelo Sentinela, no de municpios com CR e capacidade segundo Regio Administrativa do Brasil
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Fonte: IBGE e MDS (apud TCU, 2004)

Populao 13.504.599 48.845.112 74.447.456 25.734.253 12.101.540 174.623.960

Municpios 449 1.792 1.668 1.188 463 5.561

Municpios com CR 53 94 72 67 45 331

Capacidade 2.710 4.850 4.170 3.550 2.590 17.870

Os recursos financeiros do Sentinela procediam das trs esferas do governo, federal, estadual e municipal. Aos centros foram destinados, em 2003, R$ 26.317.035,00 provenientes de recursos federais, tendo sido utilizados 90% dos mesmos. Os valores foram definidos de acordo com a modalidade e capacidade de atendimento, quais sejam, 50 atendimentos diurnos ou 80 diuturnos (Tribunal de Contas da Unio, 2004). Com o Plano Plurianual 2004/2007, foi institudo o Programa de Combate ao Abuso e Explorao

Sexual de Crianas e Adolescentes, de responsabilidade da SEDH, que abarcou o Sentinela, destinando a ele R$ 108.000.000,00, cerca de 80% dos recursos previstos para o programa (ibidem). Refere o Ministrio da Justia que em agosto de 2005, a cobertura do Sentinela atingiu 1.104 municpios, com garantia oramentria para mais 790, computando um montante executado da ordem de R$ 35,59 milhes. Os atendimentos alcanaram em torno de 30.000 crianas e adolescentes e mais de 1.000 familiares (Brasil, 2006b).
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Em 2006, com a implantao do Suas Sistema nico de Assistncia Social, o Sentinela passou a se inserir como servio do Creas Centro de Referncia Especializada de Assistncia Social, obedecendo s Normas Operacionais Bsicas da Poltica Pblica de Assistncia Social. (Comit Nacional de Enfrentamento Violncia Sexual Contra Crianas e Adolescentes, 2006; Brasil, 2006a), que visam promover e consolidar o pleno exerccio, por parte do poder pblico municipal e do Distrito Federal, da funo de gestor da ateno sade dos seus muncipes (Artigo 30, incisos V e VII, e Artigo 32, Pargrafo 1, da Constituio Federal), com a consequente redefinio das responsabilidades dos Estados, do Distrito Federal e da Unio, avanando na consolidao dos princpios do SUS (Brasil, 1997 p. 6).

Discusso
Potencialidades, limites e inter-relaes do Plano Nacional e do Programa Sentinela O teor dos documentos pesquisados indica uma forte mobilizao das instituies governamentais, no governamentais e da sociedade civil, no intuito de lutar contra o abuso e a explorao sexual de crianas e adolescentes no Brasil. A iniciativa de construir um Plano Nacional que pudesse nortear as condutas de todos os estados do Pas abre as portas para uma mudana, seja ela em tornar pblico o problema da violncia e explorao sexual, seja em mobilizar recursos diversos para seu enfrentamento. Entretanto, a despeito de sua grande potencialidade, alguns pontos so passveis de consideraes, discusses e questionamentos. Inicialmente, nossa ateno despertada para o fato que este Plano, como vrios outros que compe o escopo das polticas pblicas, se operacionaliza atravs de planos estaduais e municipais de enfrentamento da violncia. Segundo referncia de 2004, 13 estados ainda no possuam (Presidncia da Repblica, 2004) nenhuma elaborao neste sentido. A realidade desta situao leva tambm ao questionamento de como se d o atendimento integral s crianas e adolescentes nos municpios ainda desprovidos

de rede assistencial adequada. Entende-se que integralidade implica assistncia multidisciplinar envolvendo vrias especialidades que interagem para fornecer respostas s demandas e necessidades (Spink, 2007). Verifica-se, ainda, certo descompasso entre algumas metas preconizadas no eixo atendimento e os indicadores iniciais de sua avaliao. Apesar de extremamente abrangente, o Plano Nacional no aponta formas de ajuizar sobre o atendimento aos autores da violncia sexual, sobre a priorizao das vtimas e familiares nos programas de sade e tampouco sobre os programas de formao para os profissionais e agentes que lidam com este agravo. Entendemos que para uma melhor avaliao do cumprimento das propostas preestabelecidas faz-se necessria uma maior identificao qualitativa e quantitativa dos instrumentos disponveis para sua mensurao, assim como uma maior especificao metodolgica para sua construo. A criao do Programa Sentinela como primeiro acontecimento advindo do Plano Nacional refletiu e confirmou o engajamento do governo brasileiro nesta luta. Sua implantao, apesar de extremamente complexa, ocasionou no s uma maior visibilidade sobre a questo do abuso e explorao sexual de crianas e adolescentes, como tambm potencializou a focalizao das aes, a sensibilizao e mobilizao dos vrios setores governamentais e da sociedade civil. Foi, inclusive, considerado pela Unicef como uma ao exemplar a ser adotada pelos demais pases das Amricas (Brasil, 2002a). Este programa cumpre quase todas as metas do Plano Nacional que visam o atendimento, com o enfoque ampliado da sade. Estabelecer uma reflexo crtica do Sentinela e da eficincia de suas aes uma das formas de analisar este eixo do Plano. Pontos iniciais que merecem destaque dizem respeito a sua implantao. At 2005, o Sentinela encontrava-se presente em apenas 19,85% municpios do Pas, ou seja, com todo o seu mrito, sua cobertura ainda fica muito aqum da necessria e desejada para um pas to suscetvel violncia sexual por suas condies socioeconmicas, de fronteiras e turismo como o Brasil (Tribunal de Contas da Unio, 2004). O critrio de seleo dos municpios para a ins-

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talao dos centros de referncia polmico. Basear a escolha em ocorrncias notificadas em Conselhos Tutelares de casos de crianas e adolescentes envolvidos em situao de violncia familiar, social ou de explorao comercial minimiza e subestima a realidade brasileira. O Brasil possui uma grande extenso territorial e grande diversidade cultural; parte da populao vive em condies de extrema pobreza, alm de existir uma enorme desigualdade estrutural baseada na dominao de classes, gnero e raa. Tais situaes so extremamente propiciadoras violncia sexual infantojuvenil, seja ela por abuso ou explorao, em todo o Pas. Como ento delimitar municpios por ocorrncias notificadas? Esta definio ignora os registros feitos em delegacias e telefonemas ao disque 100? E ainda cabe perguntar: como ficam os municpios desprovidos de Conselhos Tutelares? Focando as atuaes que perfazem as diretrizes do Plano Nacional, a meta criar e articular uma rede de servios, em todos os municpios, destinada ao atendimento das pessoas vitimizadas em situaes de violncia sexual demanda que o propsito seja compartilhado por todos os atores e instituies mobilizadas, no bastando apenas a vontade e determinao poltica para garantir a mudana de paradigma das polticas sociais. necessrio tambm aglutinar vontades e prticas no mbito do governo e em parceiros estratgicos da sociedade (Avancini, 2006; Comit Nacional de Enfrentamento Violncia Sexual Contra Crianas e Adolescentes, 2006). Uma pesquisa sobre redes de preveno realizada no sul do Pas avaliou a articulao entre as instituies parceiras de forma positiva, no que concerne o apoio mtuo entre programas, diviso de responsabilidade e referncia/contrarreferncia com informaes dos casos recebidos (Njaine e col., 2006). J o TCU Tribunal de Contas da Unio, numa avaliao do Sentinela em 2004, constatou uma grande dificuldade de articulao entre os diversos rgos de atendimento, inclusive com desconhecimento por parte da rede de enfrentamento sobre o fluxo de encaminhamento dos usurios para as diversas reas de interesse; eram poucas as opes de encaminhamento das vtimas para as redes de servio assim como nestas no havia prioridade para o atendimento de abuso e explorao sexual; os pro-

fissionais da rede, por sua vez, no encaminhavam ou trocavam informaes sobre as vtimas de abuso e explorao sexual com os centros de referncia. Algumas dessas situaes foram comprovadas por Avancini (2006), num estudo sobre o trabalho em rede para a consolidao do Programa em Cascavel. Segundo a autora, as prticas institucionais eram de carter fragmentado e pontual, no havia clareza do trabalho em rede e os profissionais foram descobrindo, em suas prticas solitrias, uma forma de trabalhar. No que concerne meta prover o atendimento multiprofissional especializado para crianas e adolescentes, seus familiares e autores de violncia sexual, o TCU (2004) ratificou que as atuaes dos profissionais nos centros de referncia so especializadas, multiprofissionais e direcionadas para situaes de risco e que, mesmo com limitaes, o programa tem em muito contribudo para o fortalecimento emocional e social das vtimas e seus familiares. Entretanto, os recursos repassados pelo Governo Federal para os centros eram definidos de acordo com duas modalidades de atendimento, quais sejam, 50 ou 80 atendimentos por ms. Tal critrio implica na desconsiderao do tamanho das populaes locais e seu potencial de demanda. O estado de Santa Catarina, por exemplo, com uma populao, na poca, de aproximadamente 5.000.000, tinha uma capacidade de atendimento de 1.770 vtimas; j a Bahia, com cerca de 13.000.000 de habitantes, disponibilizava atendimento para 570 crianas e adolescentes (ibidem). Foram igualmente por ele observadas algumas dificuldades no foco de atendimento preferencial dos centros de referncia. Os casos eram prioritariamente de outros tipos de violncia em detrimento daqueles de abuso e explorao sexual, conforme previsto pela regulamentao do programa. Segundo o TCU (2004), no municpio de Florianpolis existia uma fila de espera para atendimento de 1.400 crianas e adolescentes, 1/3 delas vtimas de violncia sexual. Outra situao encontrada foi a falta de padronizao de conduta. Verificou-se que no havia uniformidade no tipo de atendimento fornecido pelos centros nos diversos municpios, uns com

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predominncia psicoteraputica, outros com trabalhos de grupo, outros ainda, to somente, firmando diagnsticos iniciais para fins de encaminhamento (ibidem). Corroborando as observaes do TCU, numa reunio virtual dos coordenadores estaduais do Sentinela Sudeste, em setembro de 2005, a representante do Rio de Janeiro referiu que em seu estado cada Sentinela encontrou sua prpria maneira de atuar, intervindo de formas muito distintas, fato ento criticado devido ao risco de fugir das propostas do programa. Enfrentando situaes semelhantes, a representante da Secretaria de Estado do Trabalho, Assistncia e Desenvolvimento Social do Esprito Santo e o diretor do Programa Sentinela de Minas Gerais sinalizaram a necessidade de unificar os conceitos e procedimentos das equipes dos centros de referncia (Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, 2005). Acresce-se, ainda, como fator complicador no atendimento especializado, a insuficincia de dados registrados sobre os atendimentos e encaminhamentos para a rede, como hospitais, escolas, abrigos e a pouca clareza no que tange o acompanhamento das vtimas, demonstrando uma falta de sistematizao dos procedimentos e evidenciando a carncia de monitoramento e superviso tcnica dos governos estaduais, municipa is e federal (Tribunal de Contas da Unio, 2004). Em concordncia com esta avaliao, Ribeiro e colaboradores (2004), numa pesquisa sobre casos de violncia sexual intrafamiliar contra crianas e adolescentes documentados no Centro de Referncia e Conselhos Tutelares de Ribeiro Preto, constataram a escassez de informaes nas fichas de atendimento sobre dados envolvidos nos abusos sexuais e a no uniformidade dos termos empregados para designar o fenmeno. Tal situao mais um alerta para a necessidade de um atendimento contextualizado dentro de uma rede que pensa, age e trata de forma integrada Outro aspecto desta meta do Plano Nacional no contemplada pelo Programa Sentinela foi o atendimento especializado multiprofissional para os autores de violncia sexual infantojuvenil.

Dentro dos levantamentos realizados foram encontrados poucos servios de suporte aos autores dessa violncia em ONGs, como o NAV Ncleo da Ateno Violncia, no Rio de Janeiro, a Taba em Campinas1 e um Programa de Extenso das faculdades de psicologia, assistncia social e educao da Universidade Catlica de Gois a Aldeia Juvenil. Apesar da representao social da figura do autor de abuso sexual impelir a sociedade a marginaliz-lo, devemos lembrar que tais indivduos necessitam de tratamento e acompanhamento psicossocial, no s pela gravidade do ato cometido como pela possibilidade de reincidncia (Jesus, 2006; Njaine e col., 2006). A oferta de atendimento a estes sujeitos j uma realidade em alguns pases. Nos Estados Unidos, em 1996, o National Institute of Corrections e o State Justice Institute criaram o CSOM Center for Sex Offender Management, com a funo de oferecer suporte, intercmbio de informaes, treinamento e assistncia tcnica a jurisdies locais e estaduais no atendimento a autores de violncia sexual. Com tal medida, todos os estados americanos possuem servios de atendimento ao abusador e seus profissionais e membros das comunidades se capacitam com o CSOM (Center for Sex Offender Management, 2008). A terceira meta consiste em incluir, prioritariamente, crianas e adolescentes em situao de violncia sexual e suas famlias nos programas de sade. Para torn-la efetiva, alm de demandar uma rede articulada, preciso que os trmites dos encaminhamentos sejam bem orientados. inquietante desconhecer mediante quais condies este programa, apesar de buscar fornecer toda a assistncia psicolgica e social s vtimas e suas famlias, referencia as pacientes para os primeiros cuidados mdicos, assim como para o acompanhamento de pediatras e ginecologistas. Sero todas ou a absoluta maioria das vtimas atendidas pelo Sentinela direcionadas aos servios de sade ou reduzidas a eventuais condues para hospitais de emergncia e postos de sade? Os desdobramentos da violncia sexual, conforme j mencionado, no se restringem a esferas psicolgicas e sociais, podendo causar

1 Notcia publicada em 14.05.08 pelo JC OnLine em Recife PE, na reportagem especial Violncia Velada, sob o ttulo Ressocializao dos agressores no realidade. Disponvel em <http://www2.uol.com.br/JC/sites/abuso/punicao_agressores.html>

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doenas orgnicas de extrema gravidade, algumas s notadas longo tempo aps a agresso; leses fsicas a curto, mdio e longo prazos que necessitam de um olhar ampliado e especializado para serem percebidas e tratadas. A partir da, surgem novas dvidas. Os hospitais de emergncia e postos de sade possuem estrutura fsica e equipes em nmero suficiente e devidamente capacitadas para receber essa demanda? de domnio pblico que muitos desses locais nem sempre esto preparados para atender tais casos e os profissionais de sade, na maioria das vezes, no esto adequadamente habilitados para um atendimento to diferenciado (Amaro e col., 2008). Um estudo sobre o Sistema nico de Sade e o enfrentamento da violncia infantojuvenil, realizado por Arajo (2005), mostrou que o nmero de servios especializados para fornecer ateno s vtimas no suficiente, apesar dos investimentos expressivos. No que diz respeito a modelos de atendimento, ainda no foi publicado nenhum documento de procedimentos tcnicos voltado para crianas. Entretanto, importante lembrar que em 1999 o Ministrio da Sade publicou uma Norma Tcnica para Preveno e Tratamento dos Agravos Resultantes da Violncia Sexual contra Mulheres e Adolescentes (Brasil, 2005b) que, apesar de poder beneficiar as crianas atravs das orientaes ali contidas, no traz orientao tcnica sobre acolhimento e acompanhamento para esta faixa etria. Torna-se, porm, oportuno mencionar que algumas dificuldades ainda so encontradas para o cumprimento dos procedimentos ali determinados. Entre elas encontra-se a interrupo da gestao decorrente de violncia sexual. Apesar de permitida pelo decreto-lei no 2.848 do Cdigo Penal, art.128, inciso II (Brasil, 2009) e respaldada pelo art. 43 do Cdigo de tica Mdica (Cremerj, 2007), na prtica, a realizao deste processo efetuada em poucos hospitais. At 2006, segundo o MS, apenas 52 instituies no Brasil forneciam servios de aborto legal (Brasil, 2006b). Alguns dos motivos das dificuldades de acesso perpassam por falta de conhecimento dos direitos humanos por parte dos profissionais de sade, motivos de frum ntimo, questes religiosas, ticas e de conscincia amparadas pelo Cdigo

de tica Mdica at a resistncia de alguns legislao correspondente ao abortamento de gestao decorrente de violncia. Esta realidade brasileira, at agora no adequadamente resolvida, abre uma porta para a procura de servios clandestinos, aumentando a morbi-mortalidade das adolescentes (Galli e col., 2006). Ainda dentro da conjuntura eixo de atendimento do Plano Nacional e os respectivos objetivos e aes do Sentinela, a meta desenvolver permanentemente programas de formao (cursos presenciais, cursos distncia, superviso), locais ou em consrcios municipais para profissionais e agentes que atuam em programas e instituies de atendimento a situaes de violncia sexual suscita alguns questionamentos. Apesar de tal medida constar das finalidades especficas do programa, no se encontra inserida dentro das atividades desenvolvidas pelos centros e servios de referncia. Conforme o TCU (2004), o governo federal e os estaduais no ofereciam capacitaes para os tcnicos de forma sistemtica, sendo estas relegadas ao esforo e custo pessoal dos profissionais. Integrando o Programa de Enfrentamento ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes, as aes do setor sade nos municpios e estados tm-se voltado para a melhoria da qualidade de atendimento nos servios fornecendo habilitaes, ampliando o olhar para deteco de sinais sugestivos de violncia sexual, estimulando a notificao e composio no acompanhamento psicossocial das vtimas. Cabe no entanto lembrar que, apesar do nmero de capacitaes oferecidas pelas Secretarias Municipais para aqueles interessados na temtica, elas no so especificamente direcionadas a determinados grupos de profissionais, hospitais ou postos de atendimento que, supostamente, devero receber as vtimas e seus familiares provenientes dos centros de referncia. Paixo (2005), numa pesquisa sobre a relao mdico-paciente, constatou que os mdicos de um posto de sade municipal que atendiam casos de abuso sexual, com grande nmero de notificaes, no recebiam capacitaes, fosse porque no eram comunicados ou porque a instituio no podia liber-los de suas atividades no Posto, sendo seu trabalho realizado de forma intuitiva e pessoal.

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Concluso
A anlise dos documentos e artigos aqui citados permite inferir que no Pas tem-se empreendido importantes estratgias para enfrentar e prevenir a violncia sexual contra crianas e adolescentes. Grandes foram os avanos conquistados com a instituio do Plano Nacional e a implantao do Programa Sentinela. Entretanto, alguns desajustes ainda minimizam a sua eficcia no que tange ao atendimento especializado. Entre eles encontra-se a deficincia de indicadores que permitam um bom monitoramento e avaliao das aes empreendidas nos vrios municpios para a sua realizao. Esta carncia mascara a identificao dos problemas locais, impedindo investimentos em atuaes que visem corrigir ou mesmo suprir as lacunas existentes. Por outro lado, as articulaes entre o setor social e as redes de atendimento na Sade so frgeis e pouco envolvidas nas estratgias de enfrentamento do fenmeno, necessitando a consolidao de uma agenda comum para universalizar um modelo eficiente de atendimento intersetorial. Na Sade, apesar dos investimentos realizados, notria a necessidade de se ampliar e implantar servios nesta rea de atuao, assim como otimizar recursos humanos e materiais. Alm disso, as promoes de programas de habilitao profissional, apesar de se fazerem presentes, so pontuais, descontnuas e no direcionadas a segmentos especficos, prejudicando no s a formao dos profissionais que atuam diretamente com as vtimas como minimizando suas perspectivas sobre a integrao e interdisciplinaridade exigidas pelo problema. Conclui-se, ento, que, no obstante os progressos alcanados, o atendimento especializado s crianas e aos adolescentes ainda se encontra em fase de construo, requerendo um maior comprometimento das instituies envolvidas neste processo.

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Recebido em: 20/10/2008 Reapresentado em: 19/08/2009 Aprovado em: 24/09/2009

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