Sisteme administrative europene şi drept administrativ european comparat

Capitolul I. Consideraţii introductive

§ 1. Conceptul de administraţie publică

Abordarea completă şi complexă a diferitelor sisteme de administraţie publică din
Europa contemporană ridică numeroase probleme de drept comparat public, atât
constituţional cât şi administrativ, deoarece abordarea problematicii executive trebuie
realizată în contextul legilor fundamentale ce guvernează respectivele societăţi,
inclusiv statul acestora, cât şi prin prisma regimurilor politice existente, desigur
democratice, mai vechi sau relativ noi, care îşi exercită prerogativele de putere în
armonie cu drepturile şi libertăţile cetăţeneşti fundamentale.
Pe de altă parte, este imperios necesar să cunoaştem şi evoluţia dreptului
administrativ european, începând cu geneza sa din Evul Mediu până în zilele noastre,
când asistăm la un evident proces de constituţionalizare a acestuia, dar şi de
uniformizare în contextul integrării europene comunitare.
O primă abordare introductivă trebuie făcută sub aspect conceptual în sensul
definirii administraţiei publice prin prisma înţelesului dat respectivei noţiuni în unele
state europene 1 , pentru a marca şi, în acest fel, diferenţele existente faţă de sensul
conferit de legislaţia şi doctrina românească.
Într-adevăr, pornind de la principiul separaţiei puterilor în stat în conformitate cu
care într-un stat funcţionează trei sisteme fundamentale de autorităţi, respectiv puterea
legislativă, creatoare a legilor, puterea executivă, chemată să le aplice, şi puterea
judecătorească, investită cu atributul sancţionării încălcării acestora, ajungem la
concluzia existenţei unei poziţii proprii şi intermediare a administraţiei între celelalte
două sisteme.
Cum acest principiu constituie o creaţie a epocii moderne, prefigurat de teoreticienii
premergători şi justificatori ai revoluţiilor burgheze, din secolele XVIII şi XIX care
reprezintă şi perioada cristalizării noţiunii moderne a administraţiei - deşi nimeni nu poate
contesta că fenomenul executiv în sine, văzut ca instituţie fundamentală a statului, a

1
I. Alexandru , „Drept administrativ comparat". Lumina lex, Bucureşti, 2000, p.23-32
1
existat şi s-a manifestat din plin cu mult înainte, începând chiar cu primele forme de
organizare statală cunoscute din antichitatea orientală sau din cea greco-romană, ceea ce a
permis formularea unor consideraţii teoretice, deşi incipiente, din partea unor gânditori
sau reformatori precum Solon, Platon, Aristotel, Cicero, Iustinian - , iar mai târziu
Machiavelli, Bodin, Grotius, Pascal, etc., au dezvoltat gândirea politico-juridică din acest
domeniu.
Crearea primelor regimuri şi state democratice a condus la înscăunarea principiului
separaţiei puterilor în stat, dar cu nuanţări, mai ales, practice, foarte variate de la stat la
stat, de unde şi o evoluţie diferită a conceptului de putere executivă sau de administraţie
publică.
În general, noţiunea de administraţie văzută în sens organizaţional sau instituţional,
excludea din conţinutul său chiar guvernul conceput, mai degrabă, ca un factor de
conducere (guvernare), în timp ce „administraţia" în mod concret se concentra pe
activitatea administrativă de aplicare a legilor care-i limitau acţiunile fie prin acte de
autoritate ale puterii publice respective, fie prin acte de gestionare şi administrare ce
ţineau de dreptul privat.
Mai mult, la finele sec. XIX şi începutul sec. XX se pune accentul pe noţiunea de
„serviciu public” prestat de administraţie în beneficiul resortisanţilor săi, iar nu pe
„puterea publică”.
În acelaşi sens, interesul general sau public al colectivităţii naţionale sau locale
devine scopul principal pentru care acţionează administraţia prin exercitarea
competenţelor sale 2 .
Dacă aceasta este viziunea franceză, în optica germană „administraţia este activitatea
statului pentru realizarea obiectivelor sale în interiorul sistemului juridic, cu excepţia
puterii judiciare” 3 , sau, cu alte cuvinte, orice activitate a statului sau a altui purtător al
puterii publice, separată de puterea legislativă şi cea judiciară reprezintă
administraţie, într-o definiţie negativistă.
În Anglia, preocupările privind executivul sunt mai mult pragmatice decât
doctrinare, această putere fiind identificată cu guvernul care, împreună cu partenerul său

2
André de Laubadére „Traité du droit administrative", Mouton, Paris, 1984, p.41
3
Otto Mayer citat de I. Alexandru, op.cit p.27
2
administraţia, exercită funcţia executivă subordonată instituţiei legislative, respectiv
parlamentului care este suveran şi deasupra oricărui control juridic.
În ţări ca Belgia, Luxemburg, România şi Italia se resimte influenţa şcolii
franceze, iar în Danemarca şi Olanda a celei germane, în Irlanda a celei engleze.
În doctrina românească actuală există două mari tendinţe în definirea
conţinutului acestui concept.
Într-o primă opinie 4 puterea executivă este sinonimă cu statul sau autorităţile sale
publice centrale şi teritoriale, respectiv guvern, ministere, precum şi structurile acestora
din teritoriu, adică prefect şi serviciile publice deconcentrate, în vreme ce administraţia
locală (consilii locale şi judeţene, respectiv primarii) reprezintă o cu totul altă
instituţie fundamentală ce nu poate fi inclusă în puterea executivă, neîndeplinind o
funcţie executivă.
Într-o a doua opinie 5 , dimpotrivă, administraţia publică este un sistem unitar, în
frunte cu guvernul, indiferent de structurile sale centrale, teritoriale sau locale,
reprezentând ansamblul autorităţilor constituite în mod distinct în capitolul V al
titlului III din Constituţie sub denumirea juridică generică de administraţie publică.
Indiferent de opiniile doctrinare exprimate, vom defini administraţia publică ca
acea categorie a autorităţilor publice constituite în temeiul aceleiaşi funcţii
fundamentale de activitate executivă pe care o înfăptuiesc şi prin care se realizează în
mod specific puterea publică 6 .
La rândul ei, activitatea executivă reprezintă acea funcţie fundamentală de
activitate ce realizează în mod specific puterea de stat şi care constă în aplicarea
prevederilor legislative şi a altor acte juridice emise în temeiul legii, înfăptuită, de
regulă, de o categorie distinctă a autorităţilor publice, respectiv administraţia publică, în
principal.

4
1 Alexandru, op.cit., ibidem
5
Santai "Drept administrative şi ştiinţa administraţiei", Risoprint, Cluj Napoca, 2002, p.4
6
T Drăganu, „ Formele de activitate ale organelor statului...."Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1965, P.214
3
 § 1.2. Geneza şi evoluţia dreptului administrativ în Europa 7

Franţa
Dreptul administrativ francez îşi are originea în perioada absolutistă şi
centralizată a statului francez în care regele era în fruntea sistemului executiv pe care
îl conducea şi îl controla.
Revoluţia franceză de la 1789 şi Declaraţia Drepturilor Omului şi Cetăţeanului
marchează trecerea de la statul nedemocratic de tip despotic la un stat de tip
constituţional, bazat pe reguli de drept care fundamentează, prin intermediul dreptului
public (administrativ) şi în temeiul principiului separaţiei puterilor în stat, o
administraţie publică modernă supusă statului de drept.
Aplicarea strictă a acestui principiu a exclus de la bun început intervenţia
judiciară a puterii judecătoreşti asupra celei executive, inclusiv a curţilor
administrative, revenind chiar administraţiei însăşi să soluţioneze litigiile privitoare
la acţiunile executive, iar, ulterior, Consiliul de Stat (creat în 1799), organ consultativ
al guvernului, formula opinii obligatorii pentru activitatea executivă, dobândind mai
apoi (1872) atribuţii jurisdicţionale, prin secţia sa specială consacrată litigiilor
administrative, devenită Curte administrativă independentă 8 .
Practica judiciară franceză în materie de contencios şi-a adus o contribuţie
esenţială la fundamentarea unor concepte de bază, pornind de la distincţia dintre
responsabilitatea autorităţilor publice bazată nu pe principiile Codului Civil, ce
vizează relaţiile dintre indivizi, ci pe regulile dreptului public cu caracter special ce
au în vedere consilierea drepturilor statului cu drepturile private, în contextul, mai
general, al promovării interesului public.
În acest sens s-au conturat distincţii între „domeniul public" şi „domeniul
privat", „contract administrativ" şi „contract privat", „gestiune publică" şi „gestiune
privată", „servicii publice" şi „servicii private", „agent public" şi „salariat privat",
„interes public" şi „interes privat", etc.

7
1 Alexandru, op.cit p.32 şi următoarele
8
J.M.Auby, R. Drago „Traité de contentieux administrativ", Mouton, Paris, 1984, vol.I, p.233-243
4
 Germania
Aceeaşi evoluţie a dreptului administrativ de la statul poliţienesc al secolelor
XVII- XVIII, la statul constituţional liberal din secolul XIX, până la administraţia
statului constituţional social din secolul XX şi terminând cu Constituţia de la
Bonn (1949), similară celei franceze, se constată şi în Germania.
Într-adevăr, curţile regale ale landurilor, apoi cea de la Berlin, a ţării unificate,
au exercitat o putere nelimitată bazată pe o administraţie birocratică puternic
ierarhizată având în compunere funcţionarii profesionişti de carieră.
Mişcarea constituţională din sec XIX a vizat limitarea puterii monarhice, o reală
separare a puterilor în stat, consacrarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale
cetăţeneşti.
În a doua jumătate a sec XIX s-au înfiinţat tribunalele administrative autonome
ale landurilor (1863) urmate de crearea Înaltei Curţi Administrative Prusace (1872).
Începând cu Constituţia de la Weimar (1919) şi până la actuala Lege
fundamentală de la Bonn (1949), exceptând perioada interbelică naţional-socialistă,
administraţia publică germană a evoluat de la un sistem constituţional liberal -
preocupat de garantarea securităţii statului, menţinerea legii şi ordinii, precum şi
vegherea la derularea legală a economiei de piaţă- la un sistem constituţional social
caracterizat prin prestarea serviciilor publice administrative, prin înfiinţarea utilităţilor
publice municipale în transporturi, salubritate, etc. şi asigurarea serviciilor sociale,
educative, sanitare şi culturale într-o societate hiperindustrializată şi urbanizată care
trebuia să garanteze bunăstarea generală, a tuturor.

Italia
Dreptul administrativ italian s-a format între finele sec. XVIII şi sfârşitul sec.
XIX pe fondul preocupărilor de consolidare a statelor italiene urmate de unificarea
peninsulară realizată de Garibaldi.
Regimul juridic aplicabil administraţiei publice a fost iniţial cel privat, comun,
deopotrivă autorităţilor şi particularilor, pentru ca apoi să evolueze spre domeniul
public, mai ales sub influenţa dominaţiei franceze, proces accelerat de proclamarea
Italiei ca regat (1861) şi adoptarea unei vaste legislaţii vizând administraţia publică.

5
În acest sens, uniformizarea legislaţiei a determinat elaborarea legilor privind
organizarea municipalităţilor, a sănătăţii publice, a poliţiei, a lucrărilor publice şi a
Consiliului de Stat.
În materia litigiilor administrative asistăm la desfiinţarea Tribunalului special de
contencios administrativ, dependent de executiv, şi încredinţarea acestei competenţe
tribunalelor ordinare, pentru ca apoi Consiliul de Stat (1889) să dobândească
jurisdicţia de soluţionare - prin secţia sa judecătorească- a disputelor privind
legalitatea acţiunilor administrative ce încălcau interesele cetăţenilor.
De-a lungul sec. XX dreptul administrativ italian a evoluat substanţial pe fondul
dezvoltării industriale, a crizelor economice şi sociale, ceea ce a condus la
intervenţionismul de stat în domeniul public prin creşterea şi diversificarea
numărului de oameni care foloseau serviciile publice şi prin protecţia socială
asigurată categoriile defavorizate.

Spania
Dezvoltarea dreptului administrativ în această ţară are loc în prima jumătate a
sec. XIX, odată cu adoptarea Constituţiei (1812) care limita puterile monarhului
instaurând clar separaţia puterilor în stat.
Centralizarea accentuată a administraţiei a pus bazele unui sistem juridic
coerent care a creat cadrul juridic unitar de procedură administrativă (1889) primul de
acest gen în Europa, pentru ca în anul 1950 sa aibă loc reforme administrative
substanţiale.
Spania a cunoscut şi ea sistemul tribunalelor administrative sub forma
Consiliului Regal (1845), înlocuit cu Consiliul de Stat, de inspiraţie franceză, având o
secţie judecătorească devenită tribunal administrativ (1888) competent în soluţionarea
litigiilor administrative şi utilizând o procedură cvasi-judecătorească.
Ulterior, Curtea Supremă prin senatul ei special, ca şi tribunalele ordinare au
dobândit competenţe în materie administrativă (1904) situaţie menţinută şi în urma
reorganizării tribunalelor administrative (1956) constituite pe lângă instanţele
judecătoreşti ordinare.

6
 Portugalia
Crearea sistemului constituţional, sub influenţa franceză (1832) conduce la o
separare a puterilor în stat. Ulterior se adoptă Codul administrativ (1842) care a
stabilit principiile fundamentale ale guvernării locale.
Se înfiinţează Consiliul de Stat cu o secţie judecătorească (1845) devenită
Tribunal Administrativ Suprem (1870), iar interpretarea exegetică a Codului
Administrativ a format bazele jurisprudenţei administrative.
La începutul sec. XX se dezvoltă doctrina administrativă portugheză sub
influenţă franceză, dar adaptată particularităţilor naţionale, elaborându-se o
legislaţie administrativă de uniformizare, concretizată în noul Cod Administrativ.

Grecia
Sistemul dreptului administrativ a fost influenţat de dreptul francez, dar cu
evoluţii sinuoase datorită unei evoluţii oscilante a dreptului constituţional,
consecinţă a situaţiei istorice specifice acestei ţări balcanice, ceea ce a influenţat şi
stabilitatea tribunalelor supuse unor frecvente reorganizări şi la neformarea unei
jurisprudenţe administrative unitare în materie.

Danemarca
Dreptul danez este influenţat de sistemul german şi de cel francez. Totuşi, legile
referitoare la protecţia legală a particularilor faţă de abuzurile administraţiei sunt sub
influenţă engleză, încredinţând jurisdicţia tribunalelor ordinare.
Administraţia publică este supusă supravegherii ombudsman-ului (avocatul
poporului) investit de parlament, instituţie specifică întregului sistem nordic de drept
public.
Doctrina juridică a impulsionat dezvoltarea dreptului administrativ, mai ales
sub aspectul principiilor acestui sistem, extrase din studiul comparat al dreptului
nordic, german şi a celui francez, principii însuşite în practica judiciară a
tribunalelor.

7
 Belgia
Dreptul administrativ al acestei ţări este puternic influenţat de cel francez, iar
începuturile se regăsesc în ocupaţia franceză (1795-1814) când modelul birocratic
francez a fost impus în locul celui autohton.
Deşi operează subordonarea administraţiei faţă de lege, conform Constituţiei
(1831), jurisdicţia litigiilor cu executivul este încredinţată instanţelor ordinare de
drept comun ca şi în sistemul englez.
Extinderea treptată a intervenţiei executive în sferele tot mai largi ale
activităţilor economice şi sociale a accentuat şi evidenţiat slăbiciunile sistemului
administrativ implicat în tot mai multe litigii cu particularii, ceea ce a determinat
crearea Consiliului de Stat (1948), de inspiraţie franceză, cu o secţiune legislativ-
consultativă, în probleme administrative, şi alta judecătorească pentru a judeca
abuzurile şi depăşirile de putere ale executivului, anulând actele administrative
individuale sau normative ale acestuia.

Luxemburg
Dreptul administrativ a fost influenţat de cel francez, dar şi de cel al ţărilor
învecinate, Belgia şi Olanda, pe care istoria le-a impus în structuri statale comune,
inclusiv cu Franţa.
Conform Constituţiei din 1841, protecţia legală a cetăţeanului împotriva
abuzurilor administraţiei era asigurată de Consiliul Guvernului care judeca litigii
conform competenţei conferite de statutul propriu. Recursul împotriva deciziilor
Consiliului erau de competenţa Marelui Duce.
Începând cu Constituţia liberală din 1848 în mod constant tribunalele ordinare
exercită jurisdicţia generală în materia drepturilor civile şi politice ale cetăţenilor
încălcate de administraţia publică, mai ales în privinţa despăgubirilor revendicate
de cei vătămaţi.
Celelalte dispute administrative se soluţionează de Consiliul de Stat prin secţia
sa judecătorească după modelul francez.

8
 Olanda
Dreptul administrativ olandez a fost iniţial sub influenţă engleză şi ulterior sub
influenţa sistemului francez şi german.
La începutul sec. XIX a fost stabilită distincţia între dreptul privat şi dreptul
public.
Protecţia legală a cetăţenilor în faţa abuzurilor administraţiei se realiza prin
tribunalele ordinare care exercitau jurisdicţia în materie de proprietate, plata datoriilor,
iar în rest jurisdicţia se exercita în urma plângerilor la organele executive superioare,
până la Coroană care pronunţa o hotărâre judecătorească după ce analiza opinia
Consiliului de Stat.
La sfârşitul sec. XIX dreptul privat era aplicat in general pentru a obţine
compensaţii în urma intervenţiei ilegale a executivului, în vreme ce prevederile de
drept administrativ erau complementare, constituind excepţia.
Treptat, în urma extinderii serviciilor publice administrative, dreptul public
devine un sistem propriu şi independent ce guvernează acest sector alături de dreptul
contractelor.
Sec. XX marchează apariţia legislaţiei administrative privind protecţia legală a
cetăţeanului împotriva executivului, jurisdicţia fiind exercitată de tribunalele
administrative speciale (în materie de taxe şi asigurări sociale).
În paralel s-a accelerat reglementarea procedurală şi instituţională a rezolvării
reclamaţiilor pe cale administrativă, faţă de organele locale, apoi centrale, chiar în
baza unei proceduri cvasi-judecătoreşti.
În 1970 a fost creată o secţie judecătorească a Consiliului de Stat, după model
francez, având jurisdicţie în materia contestaţiilor vizând deciziile administrative.

Marea Britanie şi Irlanda

Sistemul de drept britanic are ca trăsătură specifică sistemul jurisprudenţial
bazat pe precedentul judiciar, în care hotărârea judecătorească este un important
izvor de drept şi în materie administrativă.
În paralel, actele parlamentului impun supremaţia legii iar legislaţia delegată
aparţinând executivului este circumscrisă legii, excluzând acţiunile arbitrare care
9
dacă, totuşi, sunt comise nu beneficiază de o ordine legală separată şi nici de o
justiţie diferită ci de jurisdicţia tribunalelor ordinare urmare a principiului egalităţii
în faţa legii şi de dreptul comun în materie
Dezvoltarea industrială şi diversificarea serviciilor publice au necesitat tot mai
numeroase intervenţii normative cărora parlamentul nu le mai putea face faţă motiv
pentru care practica delegării puterii legislative către guvern a devenit tot mai uzitată
spre sfârşitul sec. XIX, urmând a se extinde tot mai mult în sec. XX, incluzând
ministere şi alte corpuri administrative anume stabilite care pot emite reglementări în
materie
Mai mult, are loc un proces accentuat de transferare a unor atribute judiciare şi
cvasi-judiciare către ministere sau chiar către tribunalele administrative anume
create în acest scop de executiv, reprezentând jurisdicţii speciale derogatorii de la
sistemul judiciar comun, ceea ce a determinat numeroase critici.
Sistemul englez 1-a influenţat pe cel irlandez care nu are un sistem de drept
administrativ distinct de cel civil şi nici unul de tribunale administrative. Prin
dobândirea independenţei (1921) Republica Irlandeză adoptă o Constituţie, practica
tribunalelor în domeniul dreptului administrativ reducând considerabil prerogativele
exercitate de stat.

10
 Capitolul II. Baza constituţională şi legislativă a dreptului administrativ în
unele ţări europene

§ 2.1. Franţa
Constituţia Franţei din anul 1958 instituie o formă de guvernământ republicană
de tip semiprezidenţial în care atribuţiile de vârf ale executivului se împart între
preşedintele ţării şi guvernul condus de premier.
Parlamentului îi revine competenţa de a legifera în domenii foarte importante ale
vieţii sociale, expres şi limitativ enunţate, în legea fundamentală (art. 34 şi urm.), în
vreme ce guvernul poate interveni normativ practic în orice domeniu din proprie
iniţiativă sau din împuternicirea legislativului chiar şi în domenii rezervate acestuia
din urmă, emiţând ordonanţe 9 .
Legile abordează în mod incidental problematica administrativă având
tendinţa de a codifica acest domeniu, prin sistematizări parţiale ale unor sectoare
executive de strictă specialitate (Codul administraţiei comunale, Codul mediului,
Codul urbanismului).
Desigur, cele mai multe norme administrative, se regăsesc în ordonanţele de
guvern menite a dezvolta, ulterior, legislaţia în materie şi care, în plus, încorporează
obiectivele Comunităţii Europene, făcându-le accesibile în mod direct în dreptul
intern francez.
În privinţa modului de asigurare a ordinii de drept în activitatea normativă
remarcăm faptul că prin intermediul Consiliului Constituţional se exercită verificarea
prealabilă a conformităţii legilor cu legea fundamentală anterior promulgării acestora.
Pe de altă parte, Consiliul de Stat are competenţa de a verifica legalitatea
ordonanţelor guvernamentale emise din iniţiativa proprie a executivului, în timp ce
tribunalele pot, de regulă, controla legalitatea acţiunilor administrative.
În privinţa dreptului nescris sau cutumiar, acesta joacă un rol considerabil în
sistemul francez al izvoarelor de drept, fiind subordonat legislaţiei existente în

9
G. Burdeau „Drept constituţional şi instituţii politice”, Paris. 1984, p.603 şi urm.
11
materie, deşi practica judiciară a fost influenţată considerabil de acest gen de drept,
Curţile Administrative însuşindu-şi unele reguli cutumiare, prin hotărârile pronunţate.
În privinţa practicii judiciare sau a jurisprudenţei în materie executivă ea a
contribuit în mod hotărâtor la dezvoltarea dreptului administrativ, mai ales în domenii
lacunare, de goluri legislative, având un rol creativ.
Deşi Constituţia, nu recunoaşte practicii judiciare, în speţă, a curţilor
administrative, dreptul de a emite reguli obligatorii şi general aplicabile, totuşi
jurisprudenţa în materie administrativă, mai ales a Consiliului de Stat, materializată,
în deciziile de îndrumare, este recunoscută ca fiind obligatorie de urmat, atât Consiliul
de Stat, cât şi instanţele administrative neabătându-se de la ea, orice încălcare din
partea executivului antrenând nulitatea sau navalabilitatea actelor sau acţiunilor sale,
ori răspunderea autorităţilor publice 10 . Această situaţie recunoscută unanim de
doctrina franceză 11 se datorează rolului jucat de jurisprudenţă în definirea şi
clasificare unor concepte de bază ale dreptului administrativ francez de genul actului
administrativ, contractului administrativ, etc., pe linia demarcaţiei dintre dreptul
(public) administrativ şi dreptul (privat) civil.
Pe de altă parte, un rol important revine jurisprudenţei în formularea principiilor
generale de drept aplicabile administraţiei mai ales în raporturile ei cu cetăţenii în
materia unor drepturi cetăţeneşti (civile), cele precum libertatea publică, egalitatea,
accesul la servicii publice, continuitatea serviciului public (raportată la dreptul la
grevă a funcţionarilor) ori categoria drepturilor procedurale (procesuale) vizând
dreptul la audiere, dreptul la apărare, asistarea, reprezentarea în cazul procedurilor
disciplinare sau sacţionatorii, etc.
Mai mult, chiar Consiliul Constituţional a acordat un statul legal acestor
principii jurisprudenţiale, înaintea oricăror reglementări administrative autonome
care trebuie să fie conforme cu ele şi chiar în cazul proiectelor de legi ajunse în faţa
Consiliului înaintea promulgării lor se poate pune problema conformităţii
respectivelor acte normative cu aceste reguli fundamentale.

10
I. Alexandru, op. cit. pag 55/56. 68/72
11
TP J. Rivero, op. cit. pag. 77
12
 § 2.2. Germania
Legea fundamentală din anul 1949 consacră structura federativa bazată pe
principiul legalităţii şi justiţiei sociale (art. 20 al. 1 şi art. 20 al. 1), demarcând
puterile administrative între statul federal şi landuri. În dezvoltarea prevederilor
constituţionale legislaţia federală a reglementat în mod unitar şi uniform aspecte
importante ale dreptului administrativ ca, de exemplu, Legea privitoare la
procedura administrativa federală (din anul 1976), urmată de legile unitare ale
landurilor, precum şi de numeroase statute ce au reglementat diverse domenii
speciale ale dreptului administrativ.
Oricum, reglementările dezvoltătoare reflectă principiile constituţionale, pe
care practica judiciară le respectă în materia litigiilor administrative.
Dreptul cutumiar este aplicabil în mod restrâns numai la nivelul
autorităţilor locale şi numai în măsura în care este consacrată o utilizare prelungită
şi continuă a acestuia, dublată de credinţa celor care îl folosesc că această
întrebuinţare este legitimă, cum ar fi cazul raporturilor în materie de urbanism,
dezvoltare locală, etc., deciziile autorităţilor locale trebuind să fie conforme cu
cutuma locală.
În privinţa practicii judiciare, ca izvor de drept, curţile administrative ale
landurilor ca şi Curtea Administrativă Federală au influenţat decisiv formularea şi
aplicarea principiilor administrative, inclusiv Curtea Federală de Justiţie precum
şi Curtea Constituţională Federală, mai ales pe fondul unor lacune legislative
evidenţiate cu prilejul soluţionării unor litigii în care se ridică vasta problematică a
limitelor sau restricţiilor normative statutare comparativ cu intervenţionismul
federal în aceleaşi domenii paralele ale sectoarelor executive.
În privinţa principiilor dreptului administrativ deşi sunt de inspiraţie
constituţională totuşi dreptul cutumiar ca şi jurisprudenţa au consacrat reguli
fundamentale în aplicarea principiilor constituţionale, ca, de exemplu, cazul
Curţii Federale Constituţionale care a impus regula revocării actelor

13
administrative care acordă avantaje ilegale, principiul aprobării tacite sau
irevocabilităţii unor acte şi operaţiuni tehnice puse în executare pentru a bloca
intervenţii nejustificate ale executivului cauzatoare de prejudicii.
Doctrina germană a avut un rol important în abordarea sistematică a părţii
generale a dreptului administrativ mai ales în privinţa formelor de acţiune prin
intermediul cărora sancţionează executivul, măsurile administrative fiind reduse
exclusiv numai la cele individuale, de prestaţie, contrar teoriei franceze care
include şi prescripţiile normative în aceeaşi categorie.
Un rol important a revenit analizei „rezervei administrative”, respectiv sfera
de atribuţii care să permită executivului dreptul de asumare a unor decizii sub
propria responsabilitate.

§ 2.3 Italia, Spania, Portugalia, Grecia

Italia
Principiile constituţionale vizând administraţia n-au fost dezvoltate pe cale
normativă (legislativă sau executivă) ci prin dreptul judiciar şi doctrină.
Deşi începând cu anul 1948 au fost formulate numeroase propuneri
legislative vizând în special codificarea administrativă, ele nu au fost practic,
materializate, deşi viziunea constituţională asupra executivului depăşea
aprecierea lui ca un simplu executant, ci îl considera un factor normativ prin
emiterea de decrete-lege şi legislaţia delegată. Mai mult, funcţia normativă poate fi
încredinţată şi spre nivelele inferioare ale autorităţilor, cum ar fi, de exemplu,
regiunile. În acest sens, executivul în mandatul său tinde să devină tot mai
independent de legislativ, dar şi în mod similar, şi administraţia centrală şi din
teritoriu faţă de guvern.
Tendinţa dreptului administrativ actual 12 este de consolidare constituţională
sub aspectul principiilor generale aplicabile, dar şi de declin sub aspectul
aplicării dreptului civil.

12
I. Alexandru, Op cit. pag. 59
14
 Practica judiciară a avut un rol important în configurarea principiilor generale
ale dreptului administrativ, în lipsa unei codificări legislative sau executive.
În acest context şi dreptul cutuniar a avut un rol deosebit în formarea
dreptului administrativ după legea scrisă şi practica judiciară, cu aplicabilitate nu
împotriva legii ci numai după lege şi pe lângă ea, în completarea ei.
Administraţia publică nu îşi poate depăşi limitele legale fără să se facă
vinovată de abuz de putere.
Printre principiile legale care vizează administraţia enumerăm organizarea şi
funcţionarea legală a acesteia, eficienţa şi imparţialitatea sistemului, buna-credinţă
şi protecţia drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţeanului.

Spania
Constituţia din anul 1978 stabileşte principiile generale de guvernare, între
care responsabilitatea executivă şi exercitarea puterii statuare, conform legii
fundamentale, în vreme ce administraţia publică serveşte interesul general
acţionând în concordanţă cu principiile de eficacitate, descentralizare,
deconcentrate şi coordonare (art. 37).
Pe de altă parte, sunt consacrate şi principii speciale administrative vizând
dreptul la audiere a cetăţeanului, anterior întreprinderii unor acţiuni administrative
care l-ar putea afecta sau înaintea adoptării unor decizii ori dreptul de acces la
arhivele şi documentele deţinute de administraţie.
Izvoarele dreptului administrativ general se regăsesc pe larg în statute precum
şi în legi organice (de rang constituţional), legi de bază şi legi ordinare, urmate de
reglementările emise de provincii şi municipalităţi având o forţă juridică egală
cu legile ordinare.
Pe primul loc se află legea din 1968 referitoare la procedura administrativă
care îşi are originea în legea cadru din 1889.
Noua reglementare reorganizează procedura administrativă standardizând şi
simplificând formalităţile prin reducerea numărului de reguli şi îmbunătăţind

15
nivelul de participare al cetăţeanului 13 . în acest sens, dreptul administrativ general
este cuprins în legea referitoare la statutul legal al administraţiei şi în legea
procedurală astfel încât se realizează o codificare a părţii generale a acestei
ramuri de drept sub aspect material şi sub aspect formal. Este de menţionat faptul
că multe principii juridice administrative consacrate numai jurisprudenţial de
Consiliul de Stat francez au deja o consacrare legală şi constituţională în Spania
având aplicabilitate absolută.
În privinţa dreptului cutuniar acesta nu mai poate constitui izvor de drept
pentru dreptul administrativ codificat, în schimb pentru alte domenii reprezintă
o sursă juridică „indirectă” cu caracter legal, dacă obiceiul a fost recunoscut printr-
o hotărâre judecătorească, practica administrativă neavând valoare juridică pentru
dreptul administrativ general.
În ceea ce priveşte jurisprudenţa sau practica judiciară în Spania nu i se
recunoaşte caracterul de sursă legală de drept, deşi în privinţa principiilor
universale de drept ea este creatoare de reguli de bază în privinţa aplicării
dreptului în litigiile purtate cu administraţia.
Astfel, Tribunalul Suprem a recunoscut, printre altele, ca principii formate
în acest mod următoarele:

• proporţionalitatea şi caracterul restrictiv al intervenţiei administrative;

• buna credinţă şi neinvocarea beneficiului propriei culpe;

• dreptul la apărare în lipsa căruia nu se poate dispune sancţionarea
administrativă a cuiva.
Oricum, tribunalele supraveghează atât exercitarea puterii publice executive
prin emiterea reglementărilor cât şi conformitatea acţiunilor executive cu statutele
legale, dar şi cu obiectivele care le justifică.

13
I. Alexandru, Op cit, pag. 92, 94
16
 Portugalia
Constituţia din 1976 şi revizuirea ei din 1982 consacră statul democratic bazat
pe domnia legii existând o diviziune şi interconectare a puterilor între
preşedintele republicii, guvern, adunare legislativă, tribunale.
Guvernul are şi puteri legislative în domeniile nerezervate parlamentului
adoptând reglementări statutare supuse controlului şi ratificării legiuitorului.
Capitolul referitor la activităţile administraţiei publice conţine principii
constituţionale referitoare la:
• promovarea şi apărarea interesului public în raport cu cel personal;
• exercitarea funcţiei publice cu imparţialitate;
• dreptul la audiere şi la apărare în cadrul procedurilor disciplinare;
• participarea cetăţenească la procesul decizional administrativ care
afectează comunitatea;
• responsabilitatea funcţionarilor publici.
În această ţară asistăm la procesul de transpunere a prevederilor constituţionale
în legislaţia ordinară, printr-un proiect de lege privind procedura administrativă
graţioasă (necontencioasă). Domeniul dreptului material administrativ general este
reglementat prin Codul Administrativ care vizează numai guvernarea şi
administraţia locală, în timp ce codificarea procedurală rămâne încă un deziderat
formulat constituţional.
Jurisprudenţa administrativă nu are relevanţa celei franceze, dar tribunalele
aplică şi dezvoltă principii generale ale dreptului administrativ făcându-se distincţie
între principiile legale generale sau fundamentale, principiile generale de drept
public şi principiile generale ale dreptului administrativ. Dintre unele principii
enumerăm:
• promovarea interesului public:
• legalitatea, egalitatea şi imparţialitatea;
• competenţa profesională administrativă:
• audierea prealabilă şi corectă.

17
 Aceste principii, în majoritatea lor, cunosc şi o consacrare constituţională.

Grecia
Constituţia Greciei din anul 1975 consacră principiul separării puterilor în
stat în care sens parlamentul îşi împarte puterea legislativă cu preşedintele, iar
puterea executivă este împărţită între şeful statului şi guvern, acesta din urmă
având atribuţii de legiferare extinse.
Totuşi administraţia publică este circumscrisă legislaţiei în vigoare în care
sens puterile preşedintelui sunt limitate ca şi cele cu care sunt investite ministerele.
Grecia nu are un statut care să codifice dreptul administrativ eşuând în
încercarea de a codifica procedura administrativă.
Constituţia formulează unele principii cum ar fi, de exemplu, dreptul la o
audiere corectă, regulă recunoscută iniţial de practica Consiliului de Stat.
Totuşi, Consiliul de Stat, care este tribunalul administrativ suprem, a
formulat, prin jurisprudenţa sa, cele mai multe principii fundamentale ale
dreptului administrativ.
Ca şi în Franţa, de unde este inspirată şi practica judiciară a acestui
organism, sunt recunoscute ca forme ale acţiunii administrative reglementările
şi actele individuale iar, pe de altă parte, contractele de drept public.
Printre principiile de drept material şi procedural administrativ merită reţinute
următoarele:

• egalitatea în faţa legii, imparţialitatea, buna credinţă;

• audierea părţii afectate de o acţiune administrativă şi motivarea deciziei.

§ 2.4 Belgia, Luxemburg

Belgia
Deşi Belgia cunoaşte una din cele mai vechi Constituţii europene (1831)
care reprezintă baza dreptului public şi administrativ ea nu are o codificare
generală, materială sau procedurală administrativă.
18
 Reglementarea fundamentală face referire la puterile regelui, la subdiviziunile
şi instituţiile regionale, provinciale, municipale şi supramunicipale.
În acest context jurisprudenţa, în special cea a Consiliului de Stat, are un rol
decisiv pentru sistemul de drept administrativ.
Deciziile în anularea actelor administrative ale acestei autorităţi produc
efecte faţă de toţi exercitând o influenţă considerabilă în dezvoltarea respectivei
ramuri de drept, mai ales în privinţa principiilor generale ale ramuri de drept în
cauză.
În acest sens au fost consacrate reguli de bază vizând egalitatea în faţa legii
(figurând şi în Constituţie), administrarea competentă, dreptul la audiere,
justiţie echitabilă, etc.
Şi doctrina a exercitat o influenţă importantă, iar în funcţie de grupul lingvistic
de apartenenţă a autorilor se resimte preferinţa pentru un sistem de drept sau altul
de inspiraţie franceză, germană sau engleză.
Deşi dreptul cutuniar este recunoscut ca sursă legală, totuşi are un rol secundar
în dreptul belgian.

Luxemburg
Constituţia din 1968 revizuită în 1979 se apropie de cea belgiană proclamând
democraţia parlamentară, consacrând separarea puterilor în stat şi responsabilitatea
ministerială.
Influenţa franceză şi cea belgiană se resimte în dreptul administrativ.
Consiliul de Stat este reglementat prin legile din 1866 şi 1961 iar motivele de
anulare sau revizuire a actelor administrative, inspirate de modelul francez,
vizează 14 :
• lipsa de competenţă a autorităţilor executive constituie motiv de
revizuire verificabil din oficiu;

14
I. Alexandru, op cit pag. 88
19
 • încălcarea unei forme procedurale destinată a proteja interesele private
are relevanţă numai acolo unde a fost instituită în vederea unui beneficiu
recunoscut individului;

• deciziile administrative nu pot viola legea scrisă;

• libertatea de acţiune a executivului nu poate fi exercitată în alt scop decât
cel legal prevăzut, reprezentând vina de deturnare a puterii;
• motivul de anulare, numit exces de putere, apare în urma unei încălcări a
unor principii legale nescrise cu caracter general, făcându-se distincţia,
necunoscută
în dreptul francez (unde recursul pentru exces de putere este posibil atât în cazul
legii scrise cât şi a celei nescrise), în sensul că violarea operează în cazul legii
scrise, iar excesul de putere pentru încălcarea legii nescrise.
Ca principii legale generale sunt consacrate egalitatea în faţa
administraţiei prestatoare de servicii sau declanşatoare de intervenţii,
continuitatea administraţiei şi revocarea actelor administrative.
Practica judiciară este izvor de drept în materie administrativă mai ales în
privinţa procedurii administrative vizând aspecte referitoare la audierea părţilor,
argumentaţia (motivarea) actelor administrative, etc., reglementarea procedurală
rămânând un deziderat în materie administrativă.

§ 2.5 Danemarca şi Olanda

Danemarca
Constituţia din 1953 consacră o monarhie constituţională bazată pe separaţia
puterilor în stat, în care sens parlamentul exercită puterea legislativă, actele sale
necesitând consimţământul formal al monarhului, guvernul şi miniştrii exercită
puterea executivă limitând practic puterea regală, iar tribunalele pot hotărî în
privinţa limitelor exercitate de autorităţile administrative.

20
 Legea pentru administraţia publică şi legea referitoare la caracterul public al
administraţiei adoptate în 1985 au realizat în mare măsură codificarea dreptului
procedural administrativ.
Prima lege consacră dreptul părţilor de a obţine o consultanţă de specialitate în
procedura administrativă, dreptul de a consulta documente relevante, dreptul la
audiere, dreptul la reprezentare , motivarea deciziei administrative.
Cea de-a doua lege consacră accesul cetăţeanului la dările de seamă ale
autorităţilor , obligaţiile administraţiei de a consemna fapte legate de disputele
administrative.
În privinţa principiilor generale ale dreptului administrativ ele sunt formulate
de puterea administrativă , de cea judiciară şi de doctrina de specialitate.

Olanda
Constituţia din 1983 consacră monarhia constituţională şi parlamentară
recunoscându-se natura publică a administraţiei si necesitatea elaborării de statute
privind dreptul administrativ general, deşi lucrările pentru elaborarea unui cod
general sunt mult întârziate.
Legea referitoare la acţiunile împotriva deciziilor administrative (contenciosul
general) indică motivele unui astfel de demers judiciar şi anume :

• decizia încalcă o prevedere generală ;

• scopul actului diferă de cel al legii ( statutului);
• decizia contravine ideii de administraţie competentă ;
• decizia nu a avut în vedere toate interesele implicate prin respectivul act;
Multe din aceste principii s-au dezvoltat în practica judiciară a instanţelor
de drept comun şi a celor administrative.
Dreptul cutumiar are o relevanţă secundară ca izvor de drept dar nu pentru
dreptul administrativ general.

21
 § 2.6 Marea Britanie şi Irlanda
Marea Britanie, deşi cea mai veche dintre democraţiile contemporane, este
cunoscută pentru absenţa unei Constituţii scrise şi sistematizate, motiv pentru care,
în lipsa unei unice legi fundamentale, alte reglementări, precum şi o serie de
cutume, inclusiv jurisprudenţa în materie, toate formează un drept constituţional
original, „sui generis” nemaiîntâlnit în nici un alt sistem de drept european.
În consecinţă nu se poate vorbi despre o bază constituţională propriu-zisă a
dreptului administrativ englez, ci de o legislaţie şi apoi de o practică judiciară în
materie executivă, dreptul cutumiar neavând relevanţă pe planul dreptului
administrativ, iar doctrina juridică constituie cu totul excepţional o sursă
secundară.
În aceste condiţii actele parlamentului şi legislaţia delegată a executivului sunt
principalele izvoare sau surse juridice ale dreptului administrativ.
Anglia nu cunoaşte totuşi un statut general privitor la administraţia publică şi
nici unul referitor la procedura administrativă (aşa cum este cazul Actului american
de procedură administrativă).
Reglementări speciale vizând administraţia abordează sectorial problemele
specifice procedurii administrative dintr-un domeniu sau secţiune, aşa cum, de
exemplu, cea de-a 12-a secţiune care stabileşte ca îndatorire generală motivarea
(justificarea) pentru toate deciziile luate de ministere sau de tribunalele
administrative.
Dreptul administrativ general poate fi desprins din jurisprudenţa precedentelor,
în virtutea căreia curţile inferioare sunt limitate în soluţii şi ţinute de deciziile
curţilor superioare aparţinând de aceeaşi jurisdicţie.
Creaţia juridică a magistraţilor este constituită din interpretările legale, inclusiv
a principiilor generale de drept administrativ, cu aplicabilitate extinsă şi la dreptul
administrativ special, deşi nu s-a elaborat o teorie sau o doctrină sistematică în acest
sens, ceea ce nu împiedică parlamentul să adopte, în virtutea suveranităţii sale şi a
supremaţiei legislative, reglementări contrare interpretării jurisprudenţiale.

22
 Într-adevăr „domnia legii” nu permite nici unei autorităţi administrative să-şi
depăşească propriile limite de competenţă conferite de parlament, ceea ce afectează
atât valabilitatea actelor administrative normative, dar şi a celor individuale emise în
astfel de condiţii. În acest sens, acţiunea administrativă este considerată abuzivă,
prin depăşirea puterilor conferite („ultra vires”) fie când încalcă condiţiile
procedurale mandatate (cum ar fi, de pildă, neaudierea prealabilă, neaducerea la
cunoştinţă părţii interesate a remediilor legale) sau când s-a acţionat într-un domeniu
de atribuţii neconferite autorităţii (neexistând împuternicirea legală în acest sens) ori
când aceste puteri se exercită în scopuri nelegale sau cu rea-credinţă.
Pe de altă parte, „legea justiţiei naturale” implică respectarea unui minim de
condiţii necesare pentru o procedură corectă de către persoane sau structuri
judecătoreşti, ca de exemplu, diversele tribunale administrative, în baza regulilor
comune de drept civil, ceea ce impune, printre altele, drepturi şi obligaţii reciproce
privind audierea corectă, publicitatea proceselor, incompatibilitatea de a fi
judecătorul propriei cauze, etc.
Într-adevăr, dreptul englez 15 este condiţionat, sub aspectul realizării sale, în
principal, de considerente procedurale care reprezintă cadrul de exercitare şi de
restabilire a drepturilor de sine stătătoare.
În Irlanda baza dezvoltării constituţionale o reprezintă legea fundamentală din
1973 ce consacră principiul separaţiei puterilor în stat, dar în forma modernă a
interacţiunii dintre legislativ, executiv şi autoritatea judecătorească.
Parlamentului îi este recunoscută facultatea delegării puterii legislative către
executiv. Pe de altă parte, Constituţia consacrând o gamă largă de drepturi şi
libertăţi fundamentale cetăţeneşti opozabile administraţiei şi, în consecinţă, în caz de
împiedicare sau vătămare a exerciţiului acestora există posibilitatea legală de a se
formula plângeri contra executivului.

15
I. Alexandru, op. cit., p. 79
23
 Actele parlamentului şi legislaţia delegată (aparţinând executivului) a
guvernului, ministerelor, municipalităţilor reglementează cele mai diferite părţi ale
dreptului administrativ.
Principiile dreptului administrativ sunt formulate de Constituţie şi, deşi
reflectate de legislaţia aferentă, nu mai pot fi înlăturate nici chiar prin actele
parlamentului, aşa cum se poate întâmpla în Anglia, în lipsa unei Constituţii scrise.
Pe de altă parte, instanţele irlandeze au conferit o substanţă constituţională, prin
soluţiile lor, mult mai mare, principiului justiţiei naturale decât o fac tribunalele
britanice.
Deciziile Înaltei Curţi Administrative şi a Curţii Supreme conţin principii
generale de drept administrativ formulate în virtutea doctrinei „ultra vires”
(depăşirea puterilor) care nu permite executivului depăşirea propriilor puteri legal
conferite nici în activitatea normativă (cvasi-legislativă) şi nici în cea jurisdicţională
sau de judecată (cvasi-judecătorească), iar, în consecinţă, orice acţiune
administrativă este ilegală dacă a fost realizată de o autoritate necompetentă sau cu
încălcarea condiţiilor (de fond şi de formă) legal prevăzute ori a fost exercitată cu
rea-credinţă, în mod discreţionar, sau prin încălcarea unor principii de justiţie
constituţională de genul audierii şi celeilalte părţi, nejudecării propriei cauze, ca
motiv de incompatibilitate administrativă în căile de atac, etc.

24
 Capitolul III. Structurile administrative în unele ţări europene

§ 3.1 Franţa

Franţa se caracterizează printr-un înalt grad de centralizare administrativă,

cu vechi rădăcini în istoria ţării, păstrat şi accentuat de-a lungul domniei lui
Napoleon şi continuat, practic, de toate regimurile ulterioare.
Pe de altă parte, acest sistem a fost determinat şi de structura unitară a
statului, iar, apoi de regimul semiprezidenţial care a accentuat concentrarea puterii
executive în mâinile şefului statului.
Regimul juridic instituit de Constituţia celei de-a V-a Republici a perpetuat
această stare, dar politica de integrare europeană a determinat ca, după anul 1970,
să înceapă o orientare necentralizatoare spre deconcentrarea administrativă în urma
transferului puterii de decizie de la autorităţile centrale către cele subordonate din
teritoriu prin deconcentrare, inclusiv asupra autorităţilor locale, însoţită şi de o
descentralizare prin cedarea puterii de decizie în probleme de interes local de către
stat pe seama autorităţilor administraţiei publice locale autonome.
Legislaţia anilor 1972,1982/83 a realizat reforme regionale şi municipale, în
acest sens, dar esenţa exerciţiului unitar al puterii centrale nu a fost afectată în
modul de conducere unitară şi directă a Franţei şi nici controlul central al statului.
Administraţia publică centrală are o structură ierarhică şi o alcătuire bicefală
sau un executiv dualist.
Într-adevăr preşedintele republicii este cel care îl numeşte pe primul ministru,
iar la propunerea acestuia din urmă numeşte şi revoca pe ceilalţi membrii ai
guvernului în funcţiile lor executive.
Şeful statului prezidează şedinţele Consiliului de Miniştri, semnează
ordonanţele şi decretele adoptate în urma dezbaterilor în guvern, de
regulă contrasemnate de premier şi, eventual de miniştri de resort, numeşte în
funcţii civile şi militare de stat.
Guvernul stabileşte şi conduce politica naţională, dispunând de administraţie
şi de forţa armată şi răspunzând în faţa parlamentului.

25
 Miniştrii nu pot cumula funcţia de parlamentar şi conduc instituţiile
executive de resort dintre care cele mai multe au şi structuri în teritoriu.
Primul ministru conduce activitatea guvernului şi răspunde pentru activitatea
acestuia în faţa Adunării Naţionale, putând delega unele atribuţii ale sale
miniştrilor din subordine, iar, uneori, în mod excepţional poate prezida şedinţele
guvernului, iar actele sale sunt contrasemnate de miniştri însărcinaţi cu aplicarea
lor.
Guvernul are o competenţă de reglementare (acte cu caracter reglementar)
deosebit de largă în condiţiile în care, prin Constituţie, Parlamentul are atribuţii
legislative strict delimitate (art.34), ceea ce înseamnă că poate interveni în orice
domeniu care nu intră în sfera de atribuţii rezervate expres puterii legiuitoare,
emiţând decrete.
Pe de altă parte, el poate interveni în situaţii excepţionale precum starea
de asediu sau cea de urgenţă decretată în şedinţa executivului.
În sfârşit, există şi sistemul legislaţiei delegate care permite guvernului să
ceară, în îndeplinirea programului său, autorizarea parlamentului pentru adoptarea
unor ordonanţe în domenii care revin în mod normal legii.
Parlamentul abilitează prin lege domeniul şi termenul până la care astfel de
acte guvernamentale pot fi emise, după care vor trebui supuse în parlament spre
ratificare.
Ordonanţele trebuie avizate de Consiliul de Stat şi intră în vigoare imediat
după publicare, dar devin caduce dacă proiectul legii de ratificare a acestora nu
este depus în legislativ înaintea datei fixate de legea de abilitare.
După expirarea acestui termen ordonanţele nu mai pot fi modificate decât
prin legi în domeniile care sunt de competenţa legislativului.
Consiliul Constituţional controlează legea de abilitare sub aspectul
concordanţei sale cu legea fundamentală.

Administraţia publică în teritoriu este formată din administraţia publică

locală şi din structurile teritoriale ale administraţiei publice centrale.
Administraţia publică locală este compusă din regiuni (21), departamente (96)
şi comune (3621) iar cea centrală îşi exercită puterea indirect prin intermediul
26
serviciilor publice deconcentrate, constituite la nivel teritorial, aparţinând
ministerelor şi altor autorităţi naţionale de resort.
Unităţile administrativ-teritoriale reprezintă colectivităţi locale, de nivel
diferit, cu statut propriu ce exercită multiple atribuţii expresie a autonomiei locale şi
a descentralizării având o natură administrativă, stabilite conform legii, şi garantată
constituţional (art. 72/1,2).
Statul, deţinătorul suveranităţii naţionale, deşi degrevat de multiple sarcini
locale, îşi exercită supremaţia puterii publice prin emiterea reglementărilor
legislative şi executive de nivel central, obligatorii de aplicat concomitent cu
exercitarea controlului juridic (administrativ şi judiciar, în special) în mod curent,
constant, din oficiu sau la sesizare, ori de câte ori acesta se dovedeşte a fi necesar,
util şi eficient pentru remedierea încălcărilor de lege, indiferent de autoritatea locală
în culpă.
Exercitarea atribuţiilor organelor reprezentative ale comunităţilor locale are la
bază unele principii 16 :
- administrarea liberă, prin consilii alese, în condiţiile prevăzute de lege;
- interdicţia exercitării tutelei administrative a unei colectivităţi locale
asupra alteia;
- transferul de competenţă sau putere normativă de la nivel central spre nivel
local pentru exercitarea corespunzătoare a sferei de atribuţii transmise în
acest mod;
- transferarea de bunuri, persoane şi servicii în competenţa locală însoţită de
compensarea financiară pe baza cheltuielilor suportate de stat la data
transmiterii acestora.
Caracteristicile structurilor administrative ale comunităţilor locale constau în:
a) existenţa consiliilor ca organe de conducere locală, cu caracter eligibil,
colegial, deliberativ, reprezentativ şi de conducere, alăturat cărora există

16
Liviu Coman Kund „Sisteme administrative europene”, Casa de Presă şi Editură „Tribuna”, Sibiu, 2003, p. 104 şi
urm.
27
 un preşedinte executiv, respectiv primar pentru localităţi, persoane alese de
către şi din rândul membrilor organului colegial;
b) între autorităţile locale de diferite nivele nu operează principiul
subordonării, dar nici între acestea, pe de o parte, şi reprezentantul statului
în teritoriu, pe de altă parte (tutela administrativă), ci numai principiul
colaborării şi subsidiarităţii;
c) exercitarea unor atribuţii comune acestor autorităţi locale fie de ordin
general (precum elaborarea planului de dezvoltare locală, cel de amenajare
a teritoriului, sau, după caz a celui de urbanism, adoptarea bugetului,
organizarea serviciilor administrative publice locale, gestionarea
patrimoniului propriu, protecţia mediului înconjurător, etc.), precum şi a
unor atribuţii specifice (stare civilă, turism, etc.), are loc în funcţie de
nivelul organizării administrative şi de particularităţile acesteia;
d) distribuţia echilibrată a unor atribuţii comune între stat şi comunităţile
locale, în funcţie de natura şi amploarea interesului social promovat, în
care sens, de exemplu, în materie de învăţământ primul are
responsabilitatea organizării generale a sistemului educativ, recrutarea,
gestionarea şi salarizarea personalului didactic, inclusiv finanţarea
învăţământului universitar, în timp ce finanţarea liceelor revine regiunilor,
a colegiilor revine departamentelor, iar pentru şcoli şi grădiniţe obligaţia
revine localităţilor (comunelor) ;
e) reprezentarea statului în cadrul acestor entităţi are loc prin prefect
(regiunea), comisar (împuternicit al Republicii) care a luat locul
prefectului (pentru departament), respectiv primarul pentru localităţi prin
unele atribuţii speciale încredinţate în acest sens;
f) prefectul îşi exercită autoritatea numai asupra serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi altor organe centrale constituite la nivel
regional şi departamental;

28
 g) controlul administrativ general asupra actelor autorităţilor publice locale
este numai de legalitate, nu şi de oportunitate, se exercită numai ulterior
activităţii verificate şi se înfăptuieşte de prefect (comisar) prin sesizarea
tribunalului administrativ competent.
A. Regiunea
Regiunea are, ca organ reprezentativ şi deliberativ, consiliul regional format
din consilieri aleşi în mod direct pe departamente pentru un mandat de 5 ani şi care
aleg la şi din rândul lor, un preşedinte ca autoritate executivă, precum şi mai mulţi
vicepreşedinţi care împreună cu alţi membri, aleşi dintre consilieri, formează
comisia permanentă care exercită unele atribuţii curente delegate de plenul
organului colegial.
Regiunea are ca misiune asigurarea dezvoltării economice elaborând un plan
corespunzător de dezvoltare avizat de un organism specializat denumit comitet
economic şi social (având la nivel naţional ca organism coordonator Consiliul
Economic şi Social), alcătuit din membri desemnaţi de organismele cu caracter
economic, social, profesional, ştiinţific, educativ, sportiv, etc., din regiune, consultat
în prealabil deliberării consiliului regional.
Ca atribuţii proprii regiunea organizează şi finanţează transporturile (inclusiv
feroviare), învăţământul liceal, profesional şi calificarea prin ucenicie.
Prefectul regiunii reprezintă statul şi este funcţionar executiv al guvernului,
exercitând aceeaşi funcţie şi asupra departamentului component în care îşi are sediul
regiunea (comisar, după 1982/83, care a luat locul prefectului), având autoritate
ierarhică asupra celorlalţi comisari din departamentele care alcătuiesc regiunea,
conducând, totodată, serviciile deconcentrate ale ministerelor constituite la nivelul
regiunii.
B. Departamentul
Organul reprezentativ şi deliberativ al departamentului este consiliul general
format din consilieri aleşi direct pe circumscripţii (cantoane) electorale, pentru un
mandat de 6 ani, cu reînnoirea a jumătate din numărul lor la fiecare interval de 3 ani.

29
 Consilierii aleg la şi din rândul lor, un preşedinte, ca autoritate executivă,
precum şi mai mulţi vicepreşedinţi, care împreună cu alţi membri aleşi formează
comisia permanentă care poate exercita şi unele atribuţii curente delegate de plen.
Departamentul are misiunea asigurării solidarităţii şi echilibrării
intercomunale, iar ca atribuţii proprii, distincte, asigurarea unor servicii şi ajutoare
sociale, sanitare, a transportului şcolar din afara perimetrelor comunale, realizarea
programelor de dotate a localităţilor rurale.
Comisarul de departament reprezintă statul şi guvernul conducând serviciile
deconcentrate ale ministerelor şi regiunilor organizate la acest nivel.
C. Comunele
Comunele sunt nivelul de bază ale structurilor administrative teritoriale
reprezentând colectivitatea locală, fiind împărţite în comune rurale (la rândul lor de
două categorii după cum au o populaţie de până la 3500 de locuitori sau peste
această limită) şi comune urbane.
Comuna are ca organ deliberativ consiliul municipal format din consilieri
aleşi în mod direct, pentru un mandat de 6 ani şi un primar ales de şi dintre consilieri
ca organ executiv ajutat de un viceprimar.
Consiliul îşi poate organiza diverse comisii, compuse din consilieri, având
profile diferite, care efectuează analize, documentaţii, iniţiază proiecte de hotărâri, le
avizează fără a avea atribuţii decizionale care aparţin plenului.
Comuna are ca misiune principală organizarea urbanistică a localităţii şi
utilităţilor publice de detaliu.
Consiliul are ca atribuţii proprii organizarea învăţământului elementar,
transportul şcolar în perimetrul său, acordarea ajutoarelor de urgenţă, elaborarea
planurilor de dezvoltare intercomunală.
Ca atribuţii delegate de stat, stabilite sectorial prin reglementări speciale
indicăm pe cele în materia stării civile, ordinii publice şi cea electorală.
Primarul are ca atribuţii proprii conducerea şedinţelor consiliului, eliberarea
autorizaţiilor de construcţie, iar ca reprezentant al statului asigură punerea în

30
executare a legilor şi hotărârilor de guvern, este ofiţer de stare civilă şi de poliţie
judiciară.
În exercitarea atribuţiilor proprii dispune de autonomie locală, dar pentru cele
delegate de stat este subordonat ierarhic comisarului şi prefectului.
În Franţa mai sunt organizate, după caz şi structuri administrative
intermediare, în funcţie de numărul de locuitori de genul comunităţilor rurale pentru
mai mult de 20.000 de locuitori şi comunitatea urbană formată din regruparea
comunelor în aglomeraţii mai mari de 50.000 de locuitori.
Dacă regiunea, departamentul şi comuna sunt colectivităţi teritoriale
dispunând de autonomie, Franţa mai cunoaşte şi arondismentul ca eşalon specializat
în administraţia de „proximitate” (de pildă, Parisul are asemenea subdiviziuni)
condus de un subprefect subordonat ierarhic.
Prefectul este singurul titular al autorităţii de stat şi reprezentant al şefului
statului, al primului ministru şi a fiecărui ministru de resort în teritoriu17 , conducând
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor, este responsabil cu ordinea publică,
organizarea alegerilor şi cu situaţiile de urgenţă.

§ 3.2. Germania
Republica Federală Germania este un stat compus ca structură şi o republică
parlamentară sub aspectul formei de guvernământ.
Din această cauză separaţia puterilor în stat se realizează atât la nivel federal sau
central, cât şi la nivelul fiecărui land, respectiv orizontal, între legislativ, executiv şi
justiţie, cât şi pe nivel vertical între autorităţile federale precum şi cele din aceeaşi
categorie aparţinând landurilor componente ale federaţiei.
Constituţia din anul 1949 (art. 20) reglementează repartizarea competenţelor între
autorităţile federale şi landuri, acestea din urmă având acele atribuţii în măsura în
care ele nu au fost conferite expres puterii centrale.

17
I. Alexandru „Drept administrativ comparat”, Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 111.
31
 Parlamentul german este alcătuit din două camere, una inferioară (Bundestag),
unde electoratul este reprezentat în funcţie de ponderea numerică a opţiunii politice
a alegătorilor, şi camera superioară (Bundesrat) în care această reprezentare, numai
a landurilor care compun statul, este egală numeric.
În mod evident şi landurile îşi au propriile parlamente locale.
Puterea executivă este exercitată pe plan central de guvernul federal condus de
cancelar şi alcătuit din miniştri federali; premierul fiind propus de preşedintele
republicii şi ales de camera inferioară cu majoritatea voturilor exprimate.
Cancelarul stabileşte liniile directoare ale politicii guvernamentale interne şi
externe şi îşi asumă responsabilitatea aplicării acesteia de către executivul condus de
el.
Guvernul federal răspunde în faţa cancelarului şi a parlamentului, el decide şi
asupra divergenţelor dintre miniştri care îl compun sau dintre aceştia şi omologii lor
din guvernele de land.
Miniştrii federali sunt numiţi şi revocaţi de şeful statului la propunerea
cancelarului, fiecare din ei conducând în mod autonom propriul departament şi pe
propria sa răspundere.
La nivelul landurilor funcţionează guverne distincte conduse de un prim
ministru.
În afara nivelului federal sau central de organizare, Germania mai cunoaşte şi
următoarele nivele teritoriale:
- landurile (Länder), ţări ale federaţiei, reprezentând nivelul regional;
- arondismentul (Landkreise) – judeţ, departament, district, după diverse
terminologii, ca nivel intermediar;
- comuna (Gemeinden) sau localitatea (urbană ori rurală) ca nivel de bază.
Alăturat acestora, potrivit tradiţiilor istorice recunoscute legislativ, Germania
mai cunoaşte şi aşa numitele oraşe libere sau autonome respectiv:
- oraşe stat, cu regim asemănător landurilor (Berlin, Hamburg, Bremen);

32
 - marile oraşe arondisment, cu un statut specific în cadrul landurilor şi de
egalitate cu respectiva structură administrativ-teritorială căreia îi
corespund.
Germania este o federaţie în care:
- landurile au preexistat istoric federaţiei, având o suveranitate originară,
înnăscută, care, în urma unificării statale, s-a limitat, transferându-şi unele
atribuţii (de exemplu, în domeniul apărării, finanţelor, politicii monetare, a
celei externe, etc.), în beneficiul federaţiei, păstrându-şi unele competenţe
specifice şi având parlament, guvern şi justiţie proprii;
- arondismentele şi comunele au autonomie limitată la rezolvarea
problemelor specifice în baza competenţei atribuite de federaţie şi land,
conform Constituţie federale precum şi a Constituţiei şi a codurilor proprii
landului, potrivit statutelor respectivelor colectivităţi locale şi a tradiţiilor
istorice locale.
Fiecare din cele trei nivele de organizare, land, arondisment şi comună
dispune de:
- autorităţi reprezentative proprii, alese de comunitate;
- autonomie proprie, distinctă şi determinată ca aptitudine de a acţiona în
nume propriu pentru rezolvarea problemelor comunităţii locale respective;
- capacitate de drept public şi privat care permite exercitarea în regim de
putere sau de iniţiativă particulară, prin acte de autoritate administrative
sau contractuale emise sau încheiate în vederea realizării propriilor
atribuţii.
Autorităţile federale cât şi landurile îşi pot exercita funcţiile direct prin
propriile organe federale sau de land în cadrul tuturor structurilor inferioare până la
nivel de arondisment sau comunal ori în mod indirect, în cazul competenţelor locale
exclusive, asupra cărora exercită doar un control de legalitate superior (aparţinând
de stat sau de land).

33
 Competenţele legislative, executive şi judiciare sunt riguros determinate la
nivelul structurilor teritoriale şi în raport cu puterea centrală.
A. Competenţa legislativă are ca subdiviziuni:
- competenţa proprie sau exclusivă a federaţiei;
- competenţa concurentă sau comună (paralelă) a federaţiei şi a landului;
- competenţa proprie landului.
Competenţa legislativă generală deşi teoretic este atribuită landului, practic
este încredinţată federaţiei, în condiţiile în care, totuşi, Consiliul Federal (camera
superioară, Bundesrat), format din reprezentanţii numeric egali ai landurilor,
contribuie decisiv la elaborarea legii federale aplicate efectiv de administraţia
landurilor, în domenii de importanţă naţională precum apărarea, politica externă,
finanţe, servicii publice naţionale (poştă, telecomunicaţii, căi ferate).
Competenţa concurentă (comună sau paralelă) vizează justiţia, asistenţa
socială, domeniile dreptului civil, penal, muncii, iar în caz de conflict între cele două
are prioritate legislaţia federală.
Competenţa proprie (exclusivă) a landurilor vizează învăţământul, cultura,
ordinea publică, statutul colectivităţilor locale şi procedurile administrative.
Respectarea repartizării de atribuţii şi soluţionarea conflictelor juridice
derivând din acest domeniu revine Tribunalului Federal Constituţional.
B. Arondismentele şi comunele au:
- caracter de colectivitate teritorială locală, dispunând de autonomie
administrativă proprie, iar nu de autonomie legislativă încredinţată doar
landului din care fac parte;
- exercită competenţe executive proprii şi exclusive pentru rezolvarea
problemelor specifice, iar, alăturat lor, au şi competenţe delegate de
federaţie sau de land;
- principiul subsidiarităţii, respectiv intervenţia autorităţilor superioare în
sprijinul celor inferioare, acţionează ori de câte ori acestea din urmă sunt
depăşite economic sau financiar de amploarea unei sarcini, care nu o pot

34
 realiza integral prin efort propriu, în care sens landul intervine în sprijinul
arondismentului, iar acesta din urmă în sprijinul comunelor.
I. Arondismentul
Acesta reprezintă o colectivitate teritorială locală intermediară între land şi
comună, având un statut special stabilit printr-un cod adoptat ca lege a landului şi
care dispune de autonomie administrativă.
Adunarea arondismentului este organul colegial, reprezentativ, aleasă pe un
mandat de 5 ani prin vot universal, egal, direct şi secret de către electoratul local
respectiv.
Adunarea decide în toate problemele de competenţa arondismentului şi poate
delega unele atribuţii preşedintelui ei sau unor comitete restrânse formate din
membrii acesteia.
Preşedintele de arondisment este ales de adunare pe un mandat cuprins între
6-12 ani, având atât statutul de ales şi de reprezentant local, dar şi calitatea de
funcţionar public, fiind atât conducătorul organului colegial, cât şi şef al aparatului
administrativ al arondismentului.
Arondismentul desfăşoară activităţi ce depăşesc mijloacele financiare şi
capacitatea de gestiune a comunelor componente, având atribute de activitate
publică în acest sens constând în capacitatea de a organiza, recruta şi gestiona
personalul administrativ, dispunând de puterea bugetară şi financiară necesară,
având competenţa de a emite reglementări juridice aplicabile întregului arondisment,
precum şi dreptul la sigiliu, stemă şi drapel propriu.
Atribuţiile arondismentului se clasifică în:
- atribuţii proprii care, la rândul lor, sunt obligatorii vizând amenajarea
teritoriului şi a drumurilor intercomunale, întreţinerea parcurilor naturale,
construirea şi întreţinerea spitalelor, şcolilor profesionale şi liceelor, asistenţa
socială, colectarea, depozitarea şi prelucrarea reziduurilor menajere şi atribuţii
facultative precum susţinerea activităţilor culturale, a bibliotecilor publice, bazelor
sportive, promovarea turismului, în funcţie de capacitatea financiară;

35
 - atribuţii delegate încredinţate, respectiv transferate sau preluate după caz,
comunelor mai mari sau de la comunele mai mici în funcţie de posibilităţile reale ale
acestor comunităţi de a le realiza efectiv.
Aparatul administrativ al arondismentului are o alcătuire dualistă, atât ca
serviciu propriu al acestei structuri, cât şi ca serviciu deconcentrat al landului, fiind
format din funcţionari aparţinând celor două entităţi.
Ca serviciu propriu exercită atribuţiile stabilite potrivit statutului său, iar ca
serviciu al landului exercită competenţe de poliţie, disciplină în construcţii,
amenajarea drumurilor, căilor de navigaţie şi teritoriului, iar costurile prestaţiilor
administrative fiind împărţite între land şi arondisment.
Preşedintele arondismentului ca şef al adunării conduce lucrările acesteia, fără
drept de vot, pregăteşte şi execută hotărârile adoptate de plen, având drept de
opoziţie („veto”) împotriva celor ilegale, putând decide în domeniile conferite de
lege, în cele delegate de adunare, iar în situaţiile de urgenţă în toate domeniile de
competenţa acesteia din urmă.
Preşedintele, ca şef al aparatului administrativ al arondismentului, este
superior ierarhic atât propriilor funcţionari locali de arondisment, cât şi celor ai
landului de la nivelul arondismentului răspunzând de activitatea lor.
II. Administraţia publică locală comunală
Administraţia comunală cuprinde localităţile urbane (oraşele) şi cele rurale.
Statutul comunei este supus principiului liberei administrări şi celui al
autonomiei locale ceea ce permite să decidă în nume şi pe răspunderea proprie pe
ansamblul problemelor locale în domenii precum dezvoltarea economică şi
financiară, recrutarea şi gestionarea personalului propriu, adoptarea de reglementări
proprii, etc.
Atribuţiile proprii exclusive pot fi:
- obligatorii în domeniul urbanismului, construcţiei şi întreţinerii şcolilor
primare, drumurilor locale, cimitirelor, ajutoarelor sociale;

36
 - facultative privitoare la promovarea economiei locale, infrastructura
transportului local în comun, susţinerea activităţilor sportive, culturale, distractive, a
unor obiective sociale, crearea unor case de economii comunale, etc.;
Atribuţiile neexclusive pot fi:
- delegate de land în materia stării civile, evidenţei populaţiei, recensământ,
control alimentar, a comerţului cu băuturi alcoolice, a alimentatiei publice;
- transferate de arondisment.
Comunele pot acţiona ca agenţi economici, în limitele legii, putând înfiinţa
întreprinderi economice pentru nevoi locale, cu caracter rentabil, vărsând în
întregime tot profitul la bugetul local. Un mare număr de sarcini administrative
locale au fost transmise unor particulari ca, de exemplu, în materie de transport
public local, saluritate, etc., sub controlul autorităţilor locale, realizându-se, după
caz, asociaţii comunale, acolo unde interesele economice şi efortul financiar impun
o asemenea colaborare.
În funcţie de mărimea comunelor distingem:
- marile oraşe, asimilate arondismentelor, având o populaţie de peste 100.000
de locuitori care exercită atât atribuţii de arondisment cât şi de comună;
- oraşele mijlocii (peste 20.000 de locuitori) care exercită numai unele
atribuţii de arondisment, cât şi atribuţii proprii;
- oraşele mici şi satele care exercită atribuţii proprii, iar alte atribuţii sunt
exercitate pe seama lor de către arondisment.
Comunele cunosc trei modele distincte de organizare şi exercitare a
conducerii administrative locale.
I. Modelul „consiliului” (utilizat în nord) de inspiraţie engleză, respectiv un
organ colegial, deliberativ, ales pe un mandat de 4 ani, în mod direct de locuitorii
comunei, care deţine toate atribuţiile importante, alegând la rândul său, un primar
onorific, dar şi un director executiv numit care conduce toate serviciile
administraţiei comunale locale.

37
 În Saxonia există un comitet de administraţie care cuprinde pe acest director
şi adjuncţii săi, precum şi un număr de consilieri comunali, care pregăteşte şi
execută hotărârile consiliului local având, totodată, şi un drept de decizie în domenii
limitate.
II. Modelul „magistratului” care presupune un consiliu ca organ colegial,
deliberativ şi eligibil şi „magistratul” ca organ executiv restrâns, format din primar
şi adjuncţii săi, aleşi de consiliu, fiecare având atribuţii proprii, cu rolul de a pregăti
şedinţele şi proiectele de acte ale consiliului pe care le duce la îndeplinire.
III. Modelul „primarului” ce presupune un primar ales direct de locuitori, cu
puteri importante, dublat de un consiliu comunal, organism colegial, deliberativ şi
eligibil prezidat de primar ca organ comunal executiv şi şef al administraţiei locale.
Primarul conduce atât administraţia locală (aparatul), cât şi consiliul local,
având sau nu, în funcţie de legislaţia locală, şi un drept de vot, fiind ales, de regulă,
pentru un mandat de 5 ani.
Oricum, cetăţenii şi nivelele inferioare ale organizării administrative, au
dreptul la reprezentare legală la nivel de comună, respectiv arondisment şi land, prin
alegeri generale şi nemijlocite (directe).
III. Relaţiile locale şi controlul administrativ
Între toate nivelurile organizării administrative din Germania nu există
raporturi administrative ierarhice de subordonare datorită recunoaşterii autonomiei.
Controlul landului asupra arondismentului vizează atât actele emise în
exercitarea atribuţiilor proprii acestei structuri cât şi asupra atribuţiilor delegate de
land.
A. Controlul asupra actelor emise în exercitarea atribuţiilor proprii este
ulterior emiterii, vizează numai legalitatea actului administrativ şi este înfăptuit de
un organ deconcentrat subordonat direct ministrului de interne al landului.
Controlul nu este general (de fond) şi nici de oportunitate, nu este sistematic
ori periodic, sau din oficiu, fiind declanşat numai dacă există o sesizare privind
legalitatea actelor adunării de arondisment sau a preşedintelui acesteia.

38
 Atribuţiile acestei forme de verificare constau în:
- dreptul de informare a autorităţii de control, la cererea acesteia, şi obligaţia
de furnizare a tuturor datelor solicitate în problema respectivă, existând posibilitatea
organului de control de a participa la şedinţele adunării de arondisment, a
comitetului ei, putându-se face recomandări în cadrul acestora;
- dezaprobarea oficială a actului ilegal ceea ce poate antrena revocarea
măsurii de către emitent sau, în caz de menţinere a actului, organul de control poate
hotărî anularea lui, ca sancţiune coercitivă, indicându-se ce măsuri trebuie luate,
inclusiv un termen rezonabil de îndeplinire;
- substituirea organului de control în atribuţiile autorităţii verificate, prin
emiterea unui act administrativ contrar, asigurându-se punerea în executare a
acestuia, inclusiv atitudinea celui verificat de conformare faţă de dispoziţiile noului
act, iar în cazul în care nu se mai pot dispune măsuri administrative asupra actelor
verificate se va declanşa, după caz, controlul judecătoresc de anulare a acestora, la
sesizarea autorităţii de control;
- numirea unui comisar, dacă autorităţile arondismentului nu mai
funcţionează, şi care va prelua, total sau parţial, atribuţiile arondismentului, când
apar blocaje sau disfuncţionalităţii grave în activitatea executivului local, cu
respectarea unor condiţii strict determinate legal privind preluarea atribuţiilor;
- demiterea sau dizolvarea, după caz, a preşedintelui sau a adunării de
arondisment, pentru încălcări deosebit de grave.
B. În cazul controlului exercitat asupra atribuţiilor delegate de land
arondismentului verificarea poate să fie şi de oportunitate, nu numai de legalitate,
exercitându-se şi verificarea prealabilă sau anterioară emiterii actului, nu numai
ulterioară acestui moment, declanşată din oficiu sau la sesizare, concomitent cu
dreptul de a emite îndrumări obligatorii de urmat de către organul supus verificării.
În cazul verificării de oportunitate asupra actelor emise în temeiul atribuţiilor
delegate nu se exercită controlul judiciar declanşat de autoritatea de control în
justiţie.

39
 În mod similar sau analog arondismentul exercită asupra comunelor, acelaşi
gen de verificări ca şi landul asupra arondismentului, preşedintele de arondisment
exercitând controlul asupra administraţiei locale comunale atât în calitatea de
autoritate locală cât şi de reprezentant al landului.
În mod identic, privitor la atribuţiile proprii ale comunei verificarea este
numai de legalitate şi exclusiv ulterioară emiterii actului, iar referitor la atribuţiile
delegate localităţii controlul mai poate fi şi de oportunitate, cât şi prealabil emiterii
actului, indiferent că delegarea iniţială s-a încredinţat de land ori de arondisment.

§ 3.3 Spania
Această ţară constituie o monarhie parlamentară, sub aspectul formei de
guvernământ.
Premierul este propus de rege şi votat cu majoritatea absolută a congresului
deputaţilor. Guvernul este format din primul ministru, ca preşedinte, vicepreşedinţi,
miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege.
Administraţia publică centrală şi locală acţionează conform principiilor de
eficacitate, ierarhie, deconcentrare, descentralizare, autonomie şi coordonare cu
respectarea legii şi a sistemului de drept.
Statul spaniol exercită atributele esenţiale ale suveranităţii şi realizează
principalele serviciile publice naţionale de interes general (precum apărarea
naţională, sănătatea publică, relaţiile externe, politica monetară, sistemul judiciar)
asigură legislaţia civilă, penală, comercială, socială şi de muncă.
Potrivit Constituţiei, statul stabileşte cadrul juridic general al comunităţilor
autonome (regiunile) şi al colectivităţilor teritoriale locale (provinciile şi
municipiile) cărora le recunoaşte competenţa administrativă generală în problemele
de interes local.
Totuşi statul stabileşte şi regimul juridic general al organizării şi funcţionării
administraţiei publice locale, statutul funcţionarilor publici locali, procedurile

40
administrative, concesiunile, exproprierile, contractele administrative şi răspunderea
administrativă.
Ca organizare teritorială, Spania cunoaşte regiunile, provinciile şi municipiile
(urbane şi rurale), la care se adaugă arii metropolitane (Barcelona, Valencia).
Constituţia garantează unitatea naţiunii cât şi dreptul la autonomie pentru
diferitele naţionalităţi sau regiuni, îmbinând criteriul etnic colectiv cu cel etnic
teritorial (cazul Cataloniei, Ţării Bascilor, Galiţiei).
Toate structurile teritoriale dispun de o autonomie conformă intereselor
specifice fiecăreia, existând posibilitatea extinderii acesteia.
I. Regiunea
Regiunea reprezintă o comunitate autonomă, care dispune de competenţa
legislativă, ce diferă de la regiune la regiune, şi care este în conformitate cu
reglementările naţionale şi cele ale propriilor statute ce consacră autonomia
comunităţilor regionale, inclusiv cu reglementările proprii adoptate în temeiul
acestora.
Constituţia (art. 148) reglementează competenţa legislativă a regiunilor
potrivit regulii „per a contrario”, prin comparaţie şi în opoziţie cu cea a statului, de
unde concluzia că ceea ce nu este expres rezervat puterii legislative centrale poate fi
reglementat de regiune în domenii precum dezvoltarea regională şi economică,
amenajarea teritoriului şi urbanismul, lucrări publice de interes regional, căi ferate şi
rutiere, de acelaşi interes, etc.
Organele regiunilor sunt adunarea legislativă, consiliul regional de guvernare
şi preşedintele comunităţii.
Adunarea legislativă este aleasă, în mod direct pe 4 ani, lucrează în şedinţe
publice, este un organism deliberativ în materie legislativă locală ale cărei acte sunt
controlate de Tribunalul Constituţional.
Consiliul regional de guvernare este organul executiv ai cărui membrii sunt
numiţi de preşedintele comunităţii şi au responsabilităţi asemănătoare unor miniştrii.

41
 Preşedintele comunităţii este ales de adunare şi numit de rege, conduce
consiliul regional, are statut de prim-ministru şi răspunde în faţa adunării.
II. Provinciile
Acestea dispun de autonomie locală iar administraţia acestora este realizată de
„reprezentanţa locală” compusă din consiliul provinciei, comisia de guvernare,
preşedintele şi vicepreşedinţii.
Consiliul provinciei este organul deliberativ format din deputaţi provinciali
aleşi de consilierii municipali din rândul lor, care lucrează în şedinţe publice, având
atribuţii normative, de control, de organizare, financiare şi de protecţie a intereselor
colectivităţilor locale.
Comisia de guvernare este compusă din preşedintele acesteia şi un număr de
deputaţi numiţi de el în cadrul său, exercită atribuţii delegate de consiliu sau de
preşedinte, după caz, asistându-l pe acesta din urmă în exercitarea atribuţiilor care îi
revin.
Preşedintele este ales de consiliu dintre membrii săi, organism care îl poate
destitui prin moţiunea de cenzură.
El numeşte vicepreşedinţii dintre membrii comisiei de guvernare, care
îndeplinesc atribuţii delegate de preşedinte şi îl înlocuiesc în caz de absenţă.
Atribuţiile proprii ale provinciilor sunt stabilite de legile naţionale şi de cele
regionale, diferind de la o comunitate la alta, dar fiind comune în materia
promovării şi dezvoltării intereselor specifice provinciei, prestarea serviciilor
publice la acelaşi nivel supra municipal, coordonarea serviciilor municipale pentru
realizarea integrală şi eficientă a acestora, acordă asistenţa economică, tehnică şi
juridică a municipiilor rurale.
Autonomia regulamentară permite provinciilor, cu respectarea prevederilor
legislative naţionale şi regionale, să-şi reglementeze propria organizare a
autorităţilor reprezentative de conducere, a propriilor servicii publice, să adopte
diverse regulamente interne de organizare şi funcţionare vizând proprii funcţionari.

42
 Coordonarea serviciilor publice municipale presupune elaborarea anuală a
planurilor de cooperare în vederea realizării investiţiilor şi serviciilor de competenţă
municipală cu consultarea a acestora din urmă.
Principiul subsidiarităţii obligă provincia la sprijin financiar a municipiilor
când fondurile localităţii sunt insuficiente, dublat de subvenţii acordate de regiuni
sau chiar de stat, după caz.
Atribuţiile delegate 18 provinciei trebuie să respecte ca reguli:
- în actul de delegare trebuie să se prevadă condiţiile, conţinutul, durata şi
mijloacele afectate atribuţiei transmise;
- administraţia titulară păstrează dreptul de îndrumare şi control asupra
administraţiei delegate;
- delegarea se face numai cu acordul colectivităţii teritoriale care preia
atribuţia.
Prin înfiinţarea regiunilor provincia a devenit un intermediar între regiune şi
chiar stat, pe de o parte, şi administraţia municipală, pe de altă parte, ca structură de
bază având chiar rol coordonator între aceste entităţi, inclusiv substituirea
municipiilor care fiind depăşite nu-şi pot îndeplini corespunzător unele atribuţii.
În concluzie provincia este o entitate locală cu personalitate juridică
constituită dintr-o grupare de municipii (comune) sau alte subdiviziuni teritoriale în
scopul îndeplinirii unitare ale unor activităţi locale sau de stat.
III. Administraţia municipală
Această structură dispune de autonomie administrativă locală alegându-şi,
după caz, organisme de conducere obligatorii şi/sau facultative.
Cele obligatorii cuprind consiliul municipal, comisia de guvernare, primarul şi
adjuncţii acestuia.
Consiliul municipal este alcătuit din consilieri aleşi în mod direct pe 4 ani şi
reprezintă organul deliberativ al localităţii.

18
Liviu Coman Kund, op. cit. p. 124
43
 Printre atribuţiile proprii enumerăm adoptarea bugetului şi organizarea
serviciilor publice locale, gestiunea domeniului public, adoptarea preluării
atribuţiilor delegate de la alte autorităţi, precum şi, după caz, alegerea şi revocarea
primarului, dacă legea nu atribuie acest drept în mod direct alegătorilor.
Alte atribuţii vizează ordinea şi circulaţia publică, urbanismul, protecţia civilă
şi a mediului înconjurător, prevenirea şi stingerea incendiilor, transporturi publice
locale, servicii sociale, salubritatea, colectarea şi depozitarea deşeurilor.
Ca servicii minime proprii şi obligatorii de asigurat, prin lege, în mod propriu,
exclusiv sau asociativ, enumerăm iluminatul public, întreţinerea străzilor, reţeaua de
canalizare, alimentarea cu apă potabilă, colectarea rezidurilor menajere, salubritatea,
controlul alimentelor şi băuturilor.
Atribuţii delegate de stat, regiune sau provincie sunt încredinţate numai în
măsura în care ar spori eficacitatea acestora şi ar antrena o mai bună participare a
cetăţenilor la îndeplinirea lor, desigur cu respectarea condiţiilor legale de delegare.
La rândul său, consiliul îşi poate delega unele atribuţii comisiei de guvernare
sau primarului.
Comisia de guvernare este formată din primar şi unii consilieri desemnaţi de
el, ca organism executiv care îndeplineşte în plen sau individual prin membrii săi
unele atribuţii delegate de consiliu sau primar.
Primarul ales, după caz, de consilieri ori de electoratul local, este executivul
local şi şeful administraţiei locale.
Are ca atribuţii numirea şi revocarea adjuncţilor săi, a membrilor comisiei de
guvernare, este ordonator de credite, dispune măsurile necesare în caz de calamităţi
naturale sau catastrofe.
Adjuncţii primarului exercită atribuţii delegate de primar în domeniile
economic, urbanism, financiar, circulaţie rutieră, înlocuindu-l în caz de absenţă.
Organismele facultative 19 sunt constituite la libera apreciere a comunităţilor
locale şi a municipiilor şi vizează:

19
idem, op. cit. p. 127
44
 - comisii de informare alcătuite din consilieri locali, ca organisme de lucru ale
consiliului, constituite pe probleme şi reflectând configuraţia politică a plenului, cu
rol de pregătire sau avizare a hotărârilor acestuia;
- consiliile sectoriale, prezidate de un consilier local, cu o componenţă liber
stabilită de autoritatea locală, cu rol de angrenare a cetăţenilor şi a asociaţilor locale
la rezolvarea propunerilor şi sesizărilor adresate executivului local;
- echipele municipale de district (subdiviziuni urbane ale marilor oraşe) ca
organisme deconcentrate ale consiliului municipal cu rol în îmbunătăţirea afacerilor
orăşeneşti.
Consiliile municipale pot întâmpina dificultăţi în exercitarea atribuţiilor
proprii motiv pentru care legea permite degravarea lor de respectivele competenţe
prin:
- scutirea acestora de obligaţiile ce nu le pot îndeplini, conferită, după caz,
de provincii sau regiuni;
- sprijinirea prin ajutor acordat de provincii sau regiuni în îndeplinirea
serviciilor publice minimale obligatorii.
Relaţiile dintre toate nivelele organizării administrative locale şi între
structurile aferente acestora nu au la bază subordonarea.
Controlul administrativ general asupra actelor de putere ilegale ale
administraţiei locale se face ulterior prin atacarea lor în faţa tribunalului
administrativ, distinct de instanţele de drept comun, ceea ce nu conduce la
suspendarea de drept a măsurii contestate.
Autoritatea de control administrativ la nivel regional este un organ special,
delegat al guvernului, iar la nivelele provinciei şi municipiilor este delegatul
guvernamental de la nivel provincial, care reprezintă puterea centrală în teritoriu,
exercitând administraţia statului în mod direct în interesul comunităţii autonome şi
în coordonare cu administraţia locală.
Municipiile (oraşele şi comunele) sunt autonome şi au personalitatea juridică
deplină.

45
 Exercitarea dreptului la autonomie permite provinciilor limitrofe cu trăsături
istorice, culturale şi economice comune, dar distincte de ale altora, teritoriilor
insulare şi provinciilor ca entităţi să se constituie în comunităţi autonome în baza
unui referendum popular local, fără ca prin aceasta să aibă loc un proces de
federalizare a statului şi a comunităţilor respective. Asemenea comunităţi vor putea
adopta statute proprii trimise parlamentului spaniol spre legiferare.
Datorită acestui regim juridic diversificat, diferit şi flexibil s-a recunoscut „de
jure” şi în mod oficial autonomia tradiţională a unor regiuni precum Catalonia, Ţara
Bascilor şi Galiţia.

§ 3.4. Marea Britanie

Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord are ca formă de
guvernământ monarhia parlamentară (constituţională), un executiv puternic,
respectiv cabinetul de miniştri condus de premier şi parlamentul deţinător al
suveranităţii naţionale.
Primul ministru a evoluat, de-a lungul timpului, de la rangul de ministru
delegat de rege pentru a conduce şedinţele cabinetului în absenţa monarhului, la
persoana pe care monarhul trebuia să o numească obligatoriu în fruntea guvernului
deoarece reprezenta liderul majorităţii parlamentare câştigătoare din Camera
Comunelor.
Premierul are, printre altele, următoarele atribuţii:
- alcătuirea listei cabinetului;
- propune monarhului numirea sau revocarea miniştrilor;
- stabilirea şi realizarea direcţiilor politice ale guvernării, aprobate de
parlament;
- controlul asupra majorităţii parlamentare din cameră.
Executivul britanic exercită o legislaţie delegată de parlament care trebuie să
respecte limitele împuternicirii conferite precum şi procedurile prestabilite de ea,
fără a putea depăşi sau încălca puterile încredinţate în acest mod.

46
 Sistemul executiv britanic este unitar, prin existenţa unui singur rând de
organe centrale în cadrul cărora ministerele (departamente) pot avea funcţii majore
în cazul unor interese naţionale generale de prim ordin (sănătate, interne, apărare,
externe) ori funcţii minore, mai reduse ca importanţă naţională (artă, vamă,
informaţii, etc.).
În teritoriu aparatul administrativ local acţionează, mai degrabă, ca agent
guvernamental, deşi unele zone se bucură de un anumit grad de independenţă
regională care nu conduce, totuşi, la o structură de tip federal a statului.
Structura teritorială a Marii Britanii ţine de tradiţia istorică a principalelor sale
regiuni istorice, Anglia, Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord, în cadrul cărora
diferă atât modul de organizare administrativ-teritorială, cât şi gradul de autonomie
a comunităţilor locale, reflectate în particularităţile reglementărilor juridice din
domeniu.
Marea Britanie nu are o Constituţie unitară, sistematizată şi integral scrisă în
care să fie prevăzută şi garantată autonomia locală sau descentralizarea, aşa cum
întâlnim în cazul noilor constituţii sau a celor revizuite din cadrul statelor europene
continentale, mai ales în cadrul legilor fundamentale adoptate în ultima perioadă,
din care cauză se impun unele constatări 20 .
În primul rând, parlamentul britanic stabileşte sau modifică, oricând şi fără
nici o îngrădire constituţională, raporturile dintre puterea centrală şi cea din teritoriu,
recunoscând existenţa unei „guvernări locale”, echivalentul european al autonomiei,
consacrate legal, concomitent cu dreptul de control al statului, prin intermediul
administraţiei şi a justiţiei, asupra actelor autorităţilor locale.
În al doilea rând, nu există o reglementare de principiu care să atribuie
autorităţilor locale o competenţă generală, cadru, în problemele de interes local ale
comunităţii ci numai împuterniciri special conferite acestora pe domenii de activitate
în baza legii scrise sau a cutumei (obiceiului) locale, ori chiar a unor reglementări

20
Liviu Coman Kund, op. cit.
47
proprii locale în probleme de strict interes local neprevăzute în conţinutul legilor,
dar recunoscute de puterea centrală.
În al treilea arând, guvernul acţionează în raporturile sale cu administraţia
locală, numai în limitele puterilor (atribuţiilor) conferite de parlament prin lege
oricând modificabilă de către legislativ.
În al patrulea rând, depăşirea competenţei încredinţate de parlament
executivului central sau celui local („ultra vires”) este sancţionată, printre altele , cu
nevalabilitatea actului juridic administrativ emis în acest fel.
În sfârşit, cu toate aceste limitări legislative şi chiar în condiţiile absenţei unor
prevederi constituţionale în materie, totuşi în Marea Britanie există o reală, profundă
şi originală autoguvernare locală similară autonomiei locale continentale în
rezolvarea problemelor de interes local de către autorităţile locale comunităţile
respective.
I. Organizarea autorităţilor locale
A. Anglia
Anglia cunoaşte ca subdiviziuni:
- comitatele (ţinuturi sau departamente), la care se adaugă Londra (formată
din 32 de burguri şi City);
- districtele, ca entităţi intermediare, la cere se adaugă districtele
metropolitane (marile oraşe care cunosc subdiviziuni municipale, sectoare,
secţii, etc.);
- parohiile, ca entităţi de bază ale comunităţilor locale.
Anglia nu cunoaşte nici regiunile administrative şi nici autorităţi regionale,
dar din anul 1997 s-au creat agenţii regionale de dezvoltare care nu sunt autorităţi
decizionale.
În privinţa celorlalte trei regiuni istorice ele se constituie în comunităţi
regionale care cunosc doar o singură subdiviziune administrativ-teritorială
(circumscripţii sau districte), au adunări legislative proprii, alese pe un mandat
determinat, precum şi un executiv propriu condus de un premier.

48
 B. Ţara Galilor are o Adunare Naţională Galeză, un comitet executiv
prezidat de Leader.
C. Scoţia are Parlamentul scoţian, un executiv propriu condus de primul
ministru, având un grad ridicat de autonomie administrativă, dispunând de
departamente proprii pentru sănătate, agricultură, pescuit, etc.
D. Irlanda de Nord are o adunare semiautonomă, un comitet executiv şi
un prim ministru.
Irlanda de Nord, deşi are propriul Senat şi Cameră a Comunelor, propriul
Cabinet şi un Guvernator general, are şi proprii săi reprezentanţi în parlamentul
britanic.
Ultimele două regiuni cunosc un regim de autoguvernare regională
recunoscându-lise statutul de comunităţi autonome, deşi toate trei sunt, în egală
măsură, şi comunităţi regionale, ceea ce nu este şi cazul Angliei. Totuşi gradul
diferit de independenţă regională nu conduce, în cazul Marii Britanii, la o structură
de tip federal.
Toate colectivităţile locale, indiferent de existenţa sau nu a mai multor nivele
de subdiviziuni administrativ-teritoriale, îşi aleg consiliile locale în mod diferit pe
un mandat de 3 ani, cu reînnoirea anuală a unei treimi din consilieri, organisme care,
în plenul lor, hotărăsc asupra bugetului local şi a taxelor locale în acord cu legislaţia
naţională.
Consiliile îşi pot delega unele atribuţii unor comitete sau comisii, ce reflectă
componenţa politică a consiliului sau unui funcţionar public desemnat de ele.
Comitetele sau comisiile funcţionează între şedinţele plenului pregătind lucrările şi
proiectele acestuia.
Consilierii locali nu au funcţii în executivul local, iar funcţionarii locali nu pot
desfăşura activităţi politice şi nici să candideze pentru consiliu, fiind executanţii
deciziilor adoptate de plenul organului colegial.
Nu există funcţia de primar, ci alte funcţii ca:

49
 - „mayor”, persoana aleasă dintre consilieri care prezidează şedinţele
consiliului, reprezentându-l în exterior, ales pe termen de 1 an cu
posibilitatea de a fi reales;
- „leader” cel care prezidează comisia de politică generală locală;
- „preşedinţii” („chairmen” sau „chais”) care prezidează celelalte comisii;
- „şeful executivului local” („chief executive”) este un funcţionar public
retribuit ajutat de şefii de servicii, cu care formează echipa administrativă
având atribuţii paralele sau suprapuse competenţei comisiilor de profil.
Deşi nu există o autoritate guvernamentală care să reprezinte statul în
teritoriu, de genul prefectului cunoscut în Franţa, Italia, România, etc., totuşi la nivel
central avem câte un secretar de stat responsabil cu relaţiile dintre guvernul britanic
cu regiunile respective, Scoţia, Ţara Galilor şi Irlanda de Nord, iar departamentele
sau ministerele centrale britanice supraveghează, pe domeniul lor, activităţile
autorităţilor similare din regiuni, exercitând şi un control financiar.

II. Repartizarea atribuţiilor între autorităţile locale

A. Anglia
Distingem următoarele structuri:
- consiliile de comitat au atribuţii vizând ordinea publică, servicii sociale,
educaţia, drumurile, transporturile, protecţia consumatorilor, prevenirea şi
stingerea incendiilor, prelucrarea şi depozitarea deşeurilor;
- consiliile de district au atribuţii în materia fondului locativ, regimul
construcţiilor, protecţia sanitară şi a mediului, igienă publică şi salubritate,
colectarea deşeurilor;
- atribuţiile comune celor două categorii vizează urbanismul, gestiunea
muzeelor şi parcurilor, organizarea activităţilor recreative, etc.;
- consiliile de parohii răspund de lotizarea terenurilor, construcţii publice,
amenajarea şi întreţinerea parcurilor, zonelor verzi, bazelor sportive,
drumurilor, trotoarelor, parcărilor, iluminatului public, cimitirelor, etc.

50
 B. Ţara Galilor
Adunarea Naţională reglementează ulterior („secundum legem”)
parlamentului britanic în domenii expres încredinţate precum sănătate, educaţie,
formare profesională, preluând de la Secretariatul de stat britanic pentru Ţara Galilor
atribuţii vizând telecomunicaţiile, finanţele publice, ordinea publică, justiţia şi
penitenciarele.
Consiliile de circumscripţii au atribuţii vizând dezvoltarea economică locală,
agricultură, silvicultură, pescuit, drumuri, transporturi, urbanism, protecţia
consumatorului, servicii sociale, cultură, artă, sport, prevenirea şi stingerea
incendiilor, colectarea şi procesarea deşeurilor.
C. Scoţia
Parlamentul poate reglementa în mod propriu (primar), cât şi în baza legilor
naţionale în domenii similare Adunării Galeze, dar având şi competenţa de a majora
sau micşora, cu anumite procente, impozitele regiunii.
Comisiile de circumscripţie au atribuţii asemănătoare cu cele din Ţara Galilor.
D. Irlanda de Nord
Adunarea semiautonomă reglementează, atât în mod propriu, cât şi în baza
legii britanice, în domenii ca justiţia, administraţia locală, sănătate, educaţie, cultură,
patrimoniu local şi fond locativ.
Secretarul de stat britanic pentru Irlanda de Nord poate suspenda activitatea
Adunării, după caz, şi are atribuţii proprii privind telecomunicaţiile, finanţele
publice, politica de securitate, ordinea publică, justiţia penală, penitenciare.
Consiliile de district au pierdut treptat atribuţiile proprii preluate de consilii de
circumscripţie – ca autorităţi ale puterii centrale începând cu anul 1973 – în domenii
ca urbanism, fond locativ, drumuri principale, asistenţă sanitară şi socială, educaţie,
etc.
Rolul autorităţilor locale în exercitarea unor atribuţii diferă, în care sens
avem:
- rol de reglementare, de exemplu în materia controlului sanitar;

51
 - rol de reglementare şi stimulare a organismelor locale şi private, în
domenii ca dezvoltarea economică, urbanismul, etc.;
- rol de prestator de servicii publice şi de monopol asupra acestora în materii
precum, salubritatea, colectarea deşeurilor, etc.
Oricum, guvernul central doreşte încetarea statutului autorităţilor locale de
furnizoare directe de servicii publice care să fie transferate unor corporaţii publice
de genul întreprinderilor, societăţilor comerciale, deci societăţi concurenţiale care
îndeplinesc sarcini publice economice, sociale, etc., administrând intreprinderi,
bunuri, fonduri sau unor corpuri ce se autoguvernează, cum ar fi de exemplu, în
domeniul ordinii publice locale, preluate de la agentul teritorial al guvernului.

III. Relaţiile între autorităţile locale şi controlul celor centrale

Anglia
Toate consiliile, indiferent de nivel, au statute egale, fără relaţii de
subordonare sau control între ele, fiind autonome pe linia competenţelor exclusive,
iar pentru cele paralele sau comune ori concurente (ca, de exemplu, domeniu
urbanismului) au obligaţia să se pună de acord acţionând împreună.
În Ţara Galilor şi Scoţia, Adunarea Naţională şi respectiv, Parlamentul,
exercită controlul de legalitate şi cel financiar asupra consiliilor locale fără ca
acestea să le fie subordonate.
În Irlanda de Nord cvasiinexistenţa atribuţiilor proprii ale consiliilor de
district, conduce la inexistenţa oricăror raporturi cu Adunarea semiautonomă.
Controlul este exercitat în mod diferit de către puterea centrală asupra
structurilor locale.
a) În cazul secretariatelor de stat create pe anumite domenii guvernul verifică,
în Anglia, sectoare precum mediul, transporturile, iar în cazul celorlalte regiuni se
exercită un control similar.

52
 În cazul Irlandei de Nord, secretariatul de stat anume creat controlează
circumscripţiile administrative înfiinţate de puterea centrală în teritoriu pe anumite
sectoare de activitate.
b) Miniştrii şi funcţionarii publici centrali, din celelalte sectoare controlează
colectivităţile locale numai în baza unor împuterniciri legale exprese exercitând,
după caz, sectorial, mai multe forme de verificare după cum urmează:
- controlul prealabil (anterior), prin autorizarea prealabilă a actelor emise de
autoritatea locală pe anumite domenii expres prevăzute, de exemplu, în materie de
împrumuturi publice;
- controlul ulterior activităţii verificate, în urma sesizării autorităţilor centrale
de cetăţeni vătămaţi prin actele organelor locale când un inspector desemnat
anchetează şi se pronunţă în caz în cadrul unei proceduri cvasijurisdicţionale;
- controlul prin stabilirea limitelor de acţiune a autorităţii locale împuternicite
în acest sens de către secretariatul de stat competent, de exemplu în materia
impozitelor şi taxelor locale.
În general, autorităţile locale acţionează independent atât în exercitarea
atribuţiilor proprii sau încredinţate (transferate) ori recunoscute de puterea centrală,
fără acordul sau avizul prealabil al autorităţilor naţionale.
Autorităţile locale au libertatea de a încheia contracte, iar controlul financiar
asupra cheltuielilor este exercitat de întregul consiliu, apoi de comisia (comitetul)
pentru finanţe din cadrul acestuia împreună cu un trezorier, dar şi de către un agent
al guvernului central („District auditor”) care examinează toate conturile.
Rezultă că departamentele executive centrale exercită o supraveghere
continuă administrativă în materia legalităţii actelor organelor locale, indiferent de
natura publică (de autoritate) sau privată (contractuală) a acestora, şi, mai ales, cu
precădere în domeniul managementului financiar.
Justiţia britanică de drept comun soluţionează, potrivit principiilor generale de
drept civil, conflictele dintre particulari şi autorităţi, generate de actele ilegale ale
organelor locale, ori conflictele dintre autorităţile locale şi cele centrale privind

53
deciziile guvernamentale ilegale, ori de câte ori se invocă depăşirea competenţelor
proprii („ultravires”) sau a celor delegate, încredinţate organelor locale.
Practic în Marea Britanie nu există, pe deplin format ca şi în Europa
continentală, un drept administrativ naţional unitar şi nici un sistem de tribunale
administrative anume specializate în litigiile purtate de particulari cu executivul
local sau central, pentru actele şi faptele de autoritate cu caracter vătămător sau
ilicit.

§ 3.5. Italia
Guvernul este condus de un preşedinte al Consiliului de Miniştri, iar în
structura sa intră miniştri. Premierul îndrumă politica generală a executivului şi
răspunde de realizarea ei, coordonând activitatea miniştrilor.
În privinţa organizării teritoriale subdiviziunile sunt regiunile, provinciile,
şi comunele.
Regiunile posedă autonomie financiară şi au anumite puteri legislative,
putând dezvolta o legislaţie paralelă cu cea centrală, dar în acord cu ea.
Consiliul regional este organul de conducere al regiunii, cu atribuţii
legislative locale şi cu drept de iniţiativă parlamentară.
Consiliul administrativ este organul executiv. Preşedintele consiliului este
conducătorul autorităţii, promulgă legile (locale) şi actele consiliului.
Comisarul guvernului asigură realizarea funcţiilor administrative ale
statului, coordonându-le în teritoriu cu funcţiile regiunii.
Provinciile şi comunele sunt colectivităţi autonome în limitele fixate de
legislaţie, prefectul funcţionând la nivelul provinciei sub autoritatea ministerului
de interne.
Constituţia italiană (1948) proclamă principiile autonomiei administrative
locale şi maxima descentralizare a serviciilor publice puse la dispoziţie de către
stat.
Toate autorităţile locale, consilii regionale, provinciale, municipale, ca
şi primarii, sunt alese direct pentru un mandat, supuse controlului guvernamental
prin comisari (pentru regiuni) şi prefecţi (pentru provincii) existând posibilitate

54
dizolvării organelor reprezentative locale de către guvern dacă săvârşesc acte
contrare Constituţiei sau legilor în vigoare.
Pe lângă autorităţile locale, sistemul administraţiei descentralizate cuprinde şi
servicii publice (organizate de stat, regiuni, provincii şi municipalităţi), ca
persoane juridice supuse dreptului public cu diferite grade de independenţă şi
putere de autoguvernare. Mai există şi societăţi autonome care intră parţial sub
regimul de drept public şi mai mult sub cel privat, care acţionează în domenii
economice precum construcţii, agricultură, transport rutier, etc.

§ 3.6. Alte state europene

Portugalia

Portugalia are un regim semiprezidenţial în care şeful statului este ales prin
vot popular. Acesta desemnează pe şeful guvernului. Guvernul este competent să
emită decrete legi în domenii nerezervate parlamentului.
Potugalia, conform Constituţiei sale (art.6/1), este un stat unitar, a cărui
structură respectă principiile de autonomie, a guvernării locale şi de
descentralizare democratică a administraţiei publice.
Autorităţile locale sunt comunele, municipalităţile şi regiunile administrative
supuse supravegherii puterii executive centrale.
Grecia
Grecia este o republică parlamentară având în frunte un preşedinte cu
atribuţii limitate.
Guvernul este desemnat, prin votul de încredere a legislativului care-1
poate demite prin moţiunea de cenzură.
Constituţia distinge între administraţia de stat condusă la nivel central de
miniştrii de resort, iar la nivel regional de prefecţi, având o competenţă generală
dublată de organele speciale ale ministerelor în teritoriu. Guvernarea locală este
exercitată de oraşe şi municipalităţi aflate sub regim de drept public care nu pot
emite legi.

55
 Autorităţile locale sunt supravegheate de stat care controlează modul în
care măsurile locale sunt în acord cu legea.
Mai există şi administraţia autonomă specială, de regulă structuri
corporatiste, sub autoritatea dreptului public (colegiile de învăţământ superior)
sau privat (înterprinderi publice).

Luxemburg
Diviziunile teritoriale includ 3 arondismente administrative, 12 cantoane şi
126 de municipalităţi.
Autorităţile centrale şi miniştrii care le conduc supraveghează administrarea
serviciilor publice asistaţi de departamentele ministeriale şi de serviciile generale
care aparţin statului şi sunt deconcentrate în teritoriu sub conducerea
departamentelor ministeriale de resort ocupând o poziţie distinctă de
administraţia locală.
Municipalităţile au un grad ridicat de autoguvernare.
Coorporaţiile publice sunt independente de stat şi de municipalităţi şi sunt
organizate pentru managementul unor treburi publice legate de asigurare socială şi
asocierea profesională. Ele sunt strict supravegheate de autorităţile centrale care
exercită faţă de ele o adevărată tutelă administrativă.

Belgia
Regatul belgian are o structură compusă descentralizată de tip federativ.
Nivele de organizare sunt compuse din federaţie, comunităţi şi regiuni toate trei
egale în drepturi dar în domenii diferite.
Nivelul inferior este ocupat de provincii care acţionează în cadrul
comunităţilor federale, comunitare şi regionale, fiind subordonate tuturor
autorităţilor superioare.
La baza structurii administrative stau comunele, finanţate şi controlate de
regiuni, subordonate autorităţilor superioare în raport cu competenţele lor.

56
 Problemele care intră exclusiv în grija municipalităţilor şi provinciilor
trebuie reglementate exclusiv de consiliile acestora în acord cu principiile
constituţionale.

Olanda
Puterea executivă aparţine reginei şi cabinetului. Premierul şi miniştrii
sunt numiţi şi revocaţi prin decret regal.
Structura administraţiei olandeze are în vedere caracterul unitar al statului
şi descentralizarea executivului local.
Autorităţile publice sunt constituite în trei nivele, administraţia de stat, cea a
provinciilor, precum şi cea municipală.
Consiliul de miniştri este format din premier, care prezidează şedinţele, şi
miniştri.
Faţă de executiv operează principiul responsabilităţii colective, dar fiecare
ministru răspunde şi personal în faţa parlamentului.
Autorităţile provinciale şi municipale sunt subiect al supravegherii statului,
iar un comisar regal supraveghează, la nivelul provinciei, modul de aplicare
a directivelor emise de guvern.
Autorităţile locale se bucură de o mare autonomie şi treptat li se atribuie noi
şi sporite responsabilităţi, experimentate la acest nivel şi care contribuie, astfel, la
dezvoltarea dreptului administrativ.
Adunările provinciale şi consiliile municipale sunt alese pe patru ani, iar
primarii sunt numiţi prin decret regal. Tot prin acest act pot fi anulate deciziile
organelor locale contrare legii. La nivel local şi provincial anumite impozite revin
acestor autorităţi.

Danemarca
Puterea executivă aparţine regelui care o exercită cu miniştrii, numiţi şi
revocaţi de monarh, inclusiv premierul.

57
 Suveranul prezidează şedinţele cabinetului, convocând şi şedinţa restrânsă
a acestuia în care se pot lua hotărâri care dacă nu sunt acceptate de monarh pot fi
retrimise plenului consiliului de miniştri.
Miniştrii conduc propriile departamente şi sunt responsabili pentru acţiunile
lor.
Au fost create comitete şi comisii de coordonare ministerială şi
interministerială necesare integrării comunitare europene odată cu intrarea ţării în
Uniunea Europeană (1972).
Conducerea locală este exercitată de municipalităţi şi districte conduse de
consilii municipale şi adunări districtuale constituind corpuri reprezentative alese
de localnici, conduse de un primar sau preşedinte aleşi de ei.

Irlanda
Republica irlandeză are administraţia structurată central şi local.
Puterea executivă centrală revine ministerelor care răspund în faţa
parlamentului, structura guvernului şi a acestora purtând influenţa britanică din
timpul uniunii cu Anglia.
Elementele autonomiei şi democraţiei ocupă un loc mai puţin important decât
în ţara vecină.
În acest sens titularul postului de manager de ţinut, care deşi răspunde în faţa
consiliului municipal ales, are puteri specifice executive conferite prin statut.
Corpurile independente sau sponsorizate de stat au preluat o bună parte din
sarcinile administrative locale în baza unui act al parlamentului sau ordin
ministerial.
Acestea sunt investite cu puteri şi îndatoriri specifice fiind supravegheate de
ministere, dar pot lua şi forma unor intreprinderi supuse dreptului privat.

58
 Capitolul IV. Aplicarea principiului legalităţii în activitatea administrativă
în unele ţari europene

§ 4.1. Aspecte generale

Statul de drept reprezintă puterea publică guvernată de propriile legi precum şi

de reglementările sau acordurile internaţionale la care acel stat este parte.
Statul de drept democratic este guvernat de legi care se legitimează prin voinţa
reprezentanţilor naţiunii aleşi în mod liber, caracterizat prin separaţia puterilor în stat,
pluralismul politic, o gamă largă de drepturi, libertăţi şi inviolabilităţi
recunoscute cetăţenilor săi, precum şi garantarea reală a acestora pe fondul unui
control riguros a respectării lor în caz de încălcare, inclusiv din partea autorităţilor
menite a le apăra.
Într-un stat de drept autorităţile acţionează numai în limita competenţelor legale
atribuite, orice acţiune - act sau fapt juridic sau nejuridic - săvârşit în afara
cadrului legal este nevalabil, ilicit şi, în consecinţă, dacă mai şi încalcă drepturi ori
interese legitime personale sau publice, antrenează răspunderea juridică, sub
diferite forme, din partea celor vinovaţi.
O caracteristică esenţială a statului de drept este acţiunea principiului legalităţii
în conformitate cu care toate subiectele de drept, persoane fizice sau juridice, cetăţeni
sau străini, particulari sau oficiali, autorităţi sau organizaţii neguvernamentale
trebuie să respecte în relaţiile lor legea, precum şi toate celelalte acte juridice şi
măsuri întemeiate pe lege aplicabile raporturilor sociale in care se afla.
Desigur, în orice stat democratic, legalitatea este nu numai o simpla îndatorire,
e drept fundamentală sau constituţională, dar şi un principiu fundamental de drept
care se regăseşte la baza tuturor reglementarilor în vigoare, a tuturor normelor ce
trebuie respectate, această îndatorire revenind, în mod egal, tuturor. Necesitatea
respectării dreptului într-un stat democratic este atât o cerinţă obiectivă cât şi una
subiectivă21 .

21
I. Ceterchi, M. Luburici "Teoria generală a statului şi dreptului", Tipografia Universalităţii, Bucureşti, 1983, p.42;
59
 Sub aspect obiectiv necesitatea respectării dreptului apare ca o cerinţă generală sau
colectivă din moment ce legea promovează interesul general, comun tuturor sau marii
majorităţi a populaţiei.
Sub aspect subiectiv necesitatea respectării dreptului se manifestă la nivel
individual, prin recunoaşterea propriilor interese consacrate în reglementare ceea ce
cointeresează persoana în sensul beneficiului protecţiei de care dispune în acest sens
când drepturile sau interesele sale sunt încălcate.
De aceea orice încălcare a legii trebuie văzută nu numai ca o simplă abatere de la
interesul general, dar şi ca o lezare, în ultimă instanţă, şi a interesului personal reflectat în
interesul comun.
Legalitatea are anumite cerinţe fundamentale22 care constau în :
• ierarhia actelor normative, în frunte cu Constituţia având forţă juridică
supremă, continuând cu legile având o forţă superioară tuturor celorlalte
reglementări şi terminând cu ultimul act individual de realizare a dreptului,
întemeiat pe lege şi aplicabil unui subiect determinat;
• unitatea şi unicitatea legii, vizează aplicarea ei uniformă pe întreg teritoriul
ţarii şi în acelaşi mod absolut egal tuturor celor aflaţi în aceeaşi situaţie
juridică, respectiv tratamentul juridic unitar al acestora, nediscriminatoriu;
• legalitatea şi oportunitatea presupun o aplicare a legii, diferenţiată în cadrul
permis de ea, în funcţie de locul, timpul, persoana sau situaţia vizată, adică
actualitatea măsurii luate care corespunde cel mai bine condiţiilor concrete
date în procesul de individualizare a aplicării legii, astfel că orice măsură
dispusă de autorităţi să fie atât legală cât şi oportună;
• respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, a inviolabilităţilor consacrate
şi garantate, astfel încât orice încălcare a lor, inclusiv din partea autorităţilor, să
fie sancţionată prin mijloace juridice eficiente care ţin de exercitarea dreptului
de petiţionare, accesul liber la justiţie, garanţii procedurale şi procesuale
ferme în vederea restabilirii legalităţii încălcate;
• disciplina de stat sau de serviciu care impune, în special, funcţionarilor
publici ai administraţiei, aplicarea, alături de lege, a tuturor
regulamentelor şi dispoziţiilor ierarhice cu caracter legal,

22
„Tratat de teoria generală a dreptului”, Ed. Didactică şi Pedagogică. Bucureşti, 1967, p.439
60
 receptivitatea faţă de solicitările adresate, soluţionarea la timp şi în
mod corespunzător a acestora, în condiţii de transparenţă, cu
minimum de formalităţi, eliminând birocraţia şi procedurile inutile.
În cazul administraţiei publice principiul legalităţii acţionează deplin atât
asupra activităţii juridice a acesteia cât şi asupra celei lipsite de asemenea efecte.
În acest sens este de remarcat faptul că:
• autorităţile publice sunt înfiinţate, organizate şi funcţionează în temeiul
legii, fie în mod direct, nemijlocit, fie în mod indirect;
• atribuţiile acestor organe se stabilesc tot în temeiul legii care le
circumscrie sfera de competenţă în care acţionează;
• actele şi, în general, măsurile dispuse sunt prevăzute tot de lege.
Edificarea statului de drept democratic a însemnat atât egalitatea reală a
indivizilor în faţa legii, dar şi protecţia legală a drepturilor lor, ca măsură de garanţie
juridică oferită de jurisdicţii investite cu atribuţia de soluţionare a încălcării
acestor drepturi, inclusiv instanţe judecătoreşti specializate.
De la statul de tip arbitru, deasupra conflictelor cu rol mediator, pentru
începuturile democraţiei moderne, la statul şi, în special, la administraţia sa supusă
supremaţiei Constituţiei şi superiorităţii legii, dar şi obligativităţii executării
hotărârii judecătoreşti care îl determină să restabilească legalitatea şi drepturile
încălcate, s-a derulat o evoluţie progresivă unanim acceptată de statele europene
dincolo de evoluţiile naţionale istorice proprii şi fireşti 23 .

§ 4.2. Franţa

În această ţară sistemul de drept administrativ puternic centralizat prin

competenţa autorităţilor guvernamentale şi caracterul unitar al statului este marcat
de principiul legalităţii, executivul trebuind să acţioneze conform legii sau
dreptului, respectiv Constituţiei, tratatelor, regulamentelor, etc.
Desigur, datorită caracterului semiprezidenţial al formei de guvernământ,
competenţele normative centrale, şi implicit, acţiunea principiului legalităţii se
manifestă şi, respectiv, se exercită în mod diferit.

23
I.Alexandru, op. cit. p.134
61
 Într-adevăr, parlamentul, conform Constituţiei, are o putere legislativă
limitată (art.34) şi riguros delimitată faţă de executiv, acesta din urmă având o
largă sferă de atribuţii normative, precum şeful statului prin decrete, iar executivul
prin regulamente şi chiar competenţe legislative prin intermediul ordonanţelor
guvernamentale.
Totuşi puterile discreţionare de care dispune executivul sunt implicit limitate de
principiile fundamentale de drept reieşite din Constituţie şi din tratatele
internaţionale, -iar dreptul cutumiar nu are nici un rol important în acest sens-,
tratate care au rol prioritar faţă de legislaţia naţională (art.55).
În sfârşit administraţia trebuie să respecte dreptul comunitar al Uniunii
Europene, cu efectele directe şi superioare faţă de dreptul intern.
Asigurarea legalităţii actelor administrative se realizează procedural prin
recursul pentru exces de putere în cadrul căruia cererile, reclamaţiile, sesizările,
etc., se pot baza pe deficienţele formale sau procedurale, alte încălcări ale legii,
abuz de putere discreţionară şi chiar lipsa de competenţă.
Sub aspect instituţional, garanţia legalităţii în administraţie este asigurată
jurisdicţional prin tribunalele administrative în frunte cu Consiliul de Stat, care a
avut, de-a lungul timpului, un rol decisiv în limitarea puterilor executivului în
raporturile sale cu cetăţeanul şi în subordonarea sa faţă de Constituţie şi legi.

§ 4.3. Italia
Principiul legalităţii este unanim acceptat ca regulă de bază ce guvernează
funcţiile administraţiei, deşi interpretările sunt numeroase în acest sens pornind de
la textul constituţional (art.97/1) conform căruia „instituţiile publice sunt organizate
corespunzător prin actele emise de parlament pentru a asigura funcţionarea corectă şi
imparţialitatea administraţiei."
În primul rând, acest principiu impune executivului regiunii şi provinciei
îndatorirea de a se supune atât legii cât şi principiilor generale de drept.

În al doilea rând, totuşi, administraţia poate să se abată de la prevederile vizând

libertatea sau proprietatea cetăţeanului, dar numai atunci când are prin lege,

62
asemenea posibilitate consacrată expres, cum ar fi, de exemplu, stările de necesitate,
de urgenţă, de asediu, etc.

§ 4.4. Grecia
Constituţia caracterizează statul ca fiind constituţional, motiv pentru care şi
administraţia este condusă de acelaşi principiu al legalităţii care înseamnă
subordonarea atât faţă de lege cât şi faţă de ordonanţele executivului.
Mai mult, însuşi şeful statului, preşedintele, care este şi şef al executivului,
dispune numai de autoritatea conferită de Constituţie şi de legi.
Totuşi activitatea administraţiei greceşti este guvernată nu numai de
principiile exprese ale legilor ci, şi de cele generale nescrise ale dreptului,
rezultând tacit din reglementări sau desprinse din ele.
Procedura de atacare a deciziilor administrative este inspirată din legislaţia
franceză, pentru cazurile de exces de putere constând în încălcarea legii, lipsa de
competenţă, vicii de formă sau procedurale, abuz de autoritate, etc.

§ 4.5. Portugalia
Constituţia din 1974 a consacrat prin principiul legalităţii în urma evoluţiei
politice radicale post dictatoriale, utilizând sintagma de „legalitate democratică”
creată ca un compromis între conceptele de „legalitate socialistă" specific Europei de
est socialiste, în acea epocă, şi cel de „stat constituţional" utilizat în occidentul
european.
Ulterior, revizuirea din anul 1982 a legii fundamentale a introdus sintagma de
„stat constituţional democratic”.
Desigur, întreaga administraţie publică în frunte cu guvernul se subordonează
legii scrise, dar spre deosebire de legislaţia şi sistemul juridic al altor state
europene, executivul are o competenţă legislativă proprie, distinctă de cea a
parlamentului, exercitată prin reglementări de natură primară iar nu derivată din
lege.
Totuşi intervenţia administrativă asupra domeniului drepturilor fundamentale
sau care ar putea afecta aceste drepturi cere, însă, legitimare printr-un act
parlamentar.

63
 § 4.6 Spania
Constituţia din 1978 instituie forma de guvernământ specifică monarhiei
parlamentare în cadrul unui stat constituţional social - democratic ca regim politic.
În definirea acestei forme de guvernare autorităţile publice sunt supuse
Constituţiei şi sistemului juridic general.
Elementele definitorii ale statului constituţional rezidă în principiile legalităţii,
ierarhiei normelor legale, caracterului public al regulilor juridice, neretroactivitatea
sancţiunilor, certitudinea (stabilitatea) legală sau juridică, responsabilitatea şi veto-
ul asupra acţiunii arbitrare a autorităţilor publice (art.9 din Constituţie).
Deşi guvernul exercită, în principal, funcţia de bază executivă, toluşi are şi
puterea de a emite reglementări, atribute care trebuie să le exercite conform
Constituţiei şi legilor (art.97).
Restricţionările aduse de executiv drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti au,
totuşi, nevoie de cerinţa legii scrise.

§ 4.7. Luxemburg şi Belgia

Marele Duce exercită, potrivit Constituţiei (art.33), puterea executivă constând
în emiterea actelor de aplicare a legilor, respectiv a decretelor şi ordonanţelor, care
în nici un caz, nu pot fi folosite la rectificarea (modificarea) legilor sau pentru
împiedicarea executării lor.
Principiile generale de drept constrâng administraţia la executarea legii în care
sens, de exemplu, sunt consacrate principiul audierii, cel al tratării egale în materia
impozitării publice sau al accesului la beneficiile publice.
Principiile administraţiei franceze influenţează puternic legislaţia
luxemburgheză, chiar sub aspectul erorilor şi abuzurilor din activitatea executivă.
În Belgia administraţia publică este supusă legii în sensul că ea trebuie să
asigure aplicarea acesteia având puterile conferite de lege.
Dar, principiul legalităţii determină ca acţiunile executive să fie legale şi în
măsura în care sunt în acord şi cu deciziile autorităţilor superioare, conform ierarhiei
juridice a normelor de drept determinată de forţa lor juridică sub aspectul efectelor
produse.
Deşi Constituţia nu instituie un regim juridic privind controlul
constituţionalităţii legilor, organismele judiciare neavând puterea să decidă în acest

64
sens iar actul emis de parlament nu are o sancţiune în caz de neconstituţionalitate,
totuşi Curţile, conform legii fundamentale (art. 107) sunt obligate să respingă
reglementări ale provinciilor şi municipalităţilor contrare legii.
Mai mult, orice persoană interesată poate cere Consiliului de Stat revocarea
deciziilor administrative neconforme cu legea.
Pe de altă parte principiul legalităţii presupune regula potrivit căreia nici o
autoritate administrativă nu poate adopta prevederi contrare reglementărilor
generale proprii, neputând deroga prin acte individuale de la propriile norme.

§ 4.8. Germania
Constituţia (art.20/3) obligă executivul să-şi exercite atribuţiile în acord cu
legea fundamentală şi celelalte legi, dar în condiţiile respectării drepturilor
fundamentale.
De aici constituţionalizarea principiului legalităţii activităţii executive sub
aspectul primatului statutului şi cerinţa respectării legii ca act emis de parlament în
domeniul respectiv de acţiune administrativă.
Primatul legii, ca act emis de parlament, asigură superioritatea acestei surse
originare asupra altor surse secundare şi derivate de reglementare, de genul
ordonanţelor, altor acte administrative, acestea din urmă trebuind să fie conforme cu
primele.
Probleme deosebite, privind reglementările administrative, în cazul în care se
bazează pe lege, nu se ridică în practica executivă.
Totuşi se pune problema în ce domenii rezervate legislativului are acesta o
competenţă exclusivă şi în ce măsură domeniile nerezervate parlamentului pot
reveni competenţei normative a executivului?
Soluţia aleasă de Constituţia germană (art.80/1), diferită de cea a
legislativului francez, este deosebit de restrictivă în sensul că ordonanţele
executivului trebuie să se bazeze numai pe autoritatea statuară clar definită,
administraţia neputând acţiona prin reglementări proprii în lipsa unui act normativ
parlamentar care o împuterniceşte în acest sens.
În cazul administraţiei serviciilor publice s-a pus în mod similar problema
bazei legale a prestaţiilor acestora în raport cu drepturile cetăţeneşti exercitate sau
beneficiare ale acestor servicii, mai ales în cazul deciziei arbitrare de refuzare a

65
acestora, în sensul determinării gradului de detaliere a reglementării parlamentare
faţă de aplicarea administrativă normativă sau individuală.
Curtea Constituţională Federală a apreciat, în acest sens, că nevoia de
legislaţie primară şi natura actului legislativ sunt impuse de importanţa problemei în
cauză pentru indivizi, în care sens cu cât drepturile fundamentale sunt mai
ameninţate sau cu cât măsurile ce urmează a fi emise produc efecte mai mari asupra
lor cu atât mai precisă şi mai restrictivă trebuie să fie autorizarea actului emis de
parlament.
În privinţa constrângerilor impuse administraţiei privind măsurile sale legale
acestea sunt impuse de principiile generale ale dreptului cât şi de materia drepturilor
şi libertăţile fundamentale care limitează explicit şi implicit, libertatea de acţiune
executivă (art.1/3 din Constituţie) atât în sfera dreptului public cât şi în cea a
dreptului privat.
Actul procedurilor administrative (secţiunea 35) face distincţie între actele
administrative, ca decizii individuale, şi ordonanţe, ca reglementări.
Un act administrativ pentru a fi pe deplin legal trebuie să îndeplinească
următoarele condiţii:
• emiterea actului să se realizeze de autoritatea executivă competentă;
• actul să fie emis în conform procedurii legale instituite;
• actul să fie emis în forma cerută de lege;
• actul să corespundă prin conţinutul său prevederilor legale(neavând nici
un defect de substanţă).
Dacă una din aceste cerinţe nu este îndeplinită actul administrativ este ilegal
datorită aplicării improprii a regulilor legale existente (Decizia 13,28(31) a Curţii
Constituţionale Federale)24 .

§ 4.9. Danemarca şi Olanda

În Danemarca principiul legalităţii acţionează în administraţia publică ca şi
în dreptul german în sensul că executivul dispune măsuri numai în temeiul şi în
cadrul legii elaborate de parlament, acesta dispunând numai de puterile aprobate de
legislativ.

24
I.Alxandru, op.cit.p.139
66
 Într-adevăr, în acest sens guvernul nu are nici o autoritate (competenţă)
independentă ci este obligat să acţioneze numai secundar, ulterior legii.
Pe de altă parte, executivul este restricţionat în acţiunile sale şi de principiile
neenunţate expres dar aplicabile sau pertinente aparţinând legii şi, în general,
dreptului.
Mai mult, măsurile administrative care pot afecta libertatea individului sau
proprietatea trebuie să se întemeieze tot pe lege.
Legislaţia administrativă este emisă numai în temeiul legii adoptate de
parlament, executivul neavând o competenţă sau autoritate proprie în acest sens.
Mai mult, chiar şi legiferarea delegată guvernului de către parlament se face tot în
temeiul unei legi exprese de abilitare-cum ar fi, de exemplu, materia taxelor
(art.43 din Constituţie).
Legislaţia administrativă cât şi actele individuale emise în baza ei pot fi
contestate în justiţie în condiţii şi temeiuri similare.
Curtea sesizată examinează dacă există deficienţe definite ca şi în dreptul
francez precum violarea (încălcarea legii, lipsa competenţei autorităţii),
compunerea defectuoasă a organului implicat, vicii procedurale, vicii formale ale
actului, cazuri de deturnare de putere, etc.
În Olanda ca şi în Germenia principiul legalităţii administraţiei este recunoscut.
Desigur, există în acest sens, primatul legii scrise, promulgate de Coroană şi
de Adunarea Generală, care se impune în faţă de orice altă sursă derivată de drept.
Principiul constituţional al separaţiei puterilor şi distincţia funcţiilor
fundamentale ale acestora, realizate conform Constituţiei, obligă administraţia să
acţioneze numai în temeiul legii scrise, iar drepturile şi libertăţile cetăţeneşti pot fi
limitate administrativ numai în baza acesteia.
Emiterea reglementărilor administrative se face numai în temeiul şi în
vederea aplicării legii scrise.
Primatul legii scrise este afectat, conform Constituţiei (art.94), de tratatele
internaţionale la care Olanda este parte, în cazul în care legislaţia nu se pune în acord
cu prevederile din tratate şi din decizii ale organizaţiilor internaţionale.

67
 § 4.10. Anglia şi Irlanda
În Marea Britanie restrângerile legale aduse administraţiei se bazează pe cele
două principii constituţionale fundamentale şi anume suveranitatea nelimitată a
parlamentului precum şi puterea legislativă supremă a acestuia împreună cu
monarhul care nu cunoaşte nici o îngrădire.
Pe de altă parte, administraţia este supusă dreptului comun în forma sa adoptată
de parlament.
Aceeaşi autoritate sau competenţă parlamentară este necesară şi când guvernul
promulgă reguli generale în cadrul legislaţiei delegate încredinţată acestuia.
Reglementările administrative depind, în acest sens, de conţinutul autorizării
legislative, parlamentul putând, spre deosebire de Germania, să intervină prin acte
proprii în domenii administrative.
Libertatea de acţiune a executivului este limitată, nu numai de legea scrisă, dar
şi de principiile „Justiţiei naturale” şi ale dreptului cutumiar, mai ales sub aspect
procedural, în baza unor reguli cum sunt cele referitoare la faptul că nimeni nu poate
fi judecător în propria cauză sau că persoană are dreptul la audiere judiciară într-o
cauză care îl vizează, reguli care, iniţial se aplicau procedurilor judiciare, iar ulterior
şi celor administrative, cu ocazia adoptării deciziilor executive.
În mod similar, cu alte state şi sisteme de drept european, orice act al puterii
guvernamentale care afectează drepturi, libertăţi, inviolabilităţi şi îndatoriri
fundamentale trebuie să aibă o bază strict legală.
Orice persoană afectată se va putea adresa curţii de justiţie, iar dacă nu se va
putea stabili temeiul legal al actului administrativ acesta va fi invalidat judiciar şi
ignorat de persoana în cauză.
Supremaţia legii presupune şi egalitatea tuturor în faţa ei: fără nici o
discriminare, inclusiv egalitatea în faţa tribunalelor ordinare.
În acest sens, doctrina juridică engleză nu a recunoscut supremaţia nici unui alt
tip de drept, în afara legii, cum ar fi dreptul administrativ, şi nici o altă jurisdicţie, de
genul tribunalelor administrative franceze, în afara jurisdicţiei tribunalelor ordinare,
de drept comun.
Treptat s-a format un drept administrativ britanic ca şi tribunalele
administrative special create pentru a soluţiona conflicte purtate cu executivul.

68
 Legalitatea conduitei administrative mai este garantată parţial şi prin mijloacele
doctrinare cum ar fi teoria depăşirii competenţei sau atribuţiilor legale („ultra vires")
de către executiv ceea ce antrenează caracterul ilegal al acţiunii administrative.
În Irlanda, ca şi în Anglia, „dominaţia legii" obligă administraţia să acţioneze
numai în acord cu legea emisă de parlament.
Ca şi în dreptul englez doctrina „ultra vires" determină caracterul ilegal al
actului administrativ indiferent de caracterul său normativ sau individual.
Controlul judiciar asupra administraţiei se realizează în condiţiile şi de către
justiţia comună, ordinară, ca şi în Marea Britanic.

69
 Capitolul V. Funcţionarul public în dreptul comparat european

§ 5.1. Consideraţii terminologice şi introductive

Funcţionarul public este titularul unei funcţii publice de natură executivă sau
administrativă, deşi aceasta din urmă mai poate fi deţinută şi de alte categorii de
funcţionari (de exemplu, parlamentari, prezidenţiali) ori de demnitari sau aleşi locali.

Funcţia publică reprezintă o concretizare a modului de înfăptuire a unui serviciu

public, văzut ca activitate înfăptuită în vederea realizării unui interes general naţional
sau local.

Ea este denumită diferit 25 ca, de exemplu, în Franţa „founction publique”

(funcţia publică), în Marea Britanie „civil servant” – „service” (serviciul civil) sau în
Germania „öffentlicher Dienst” (serviciu public).

În Europa continentală regimul juridic al funcţiei publice reflectă concepţia

statală, de drept public, în vreme ce în Marea Britanie concepţia liberală, este prioritar
contractualistă.

În privinţa gradului de cuprindere a persoanelor ce exercită funcţia publică

distingem:

• o primă grupă unde funcţia publică este sinonimă cu personalul administrativ

(Belgia, Franţa, Grecia, Irlanda, Olanda, Portugalia şi Spania);

• o a doua grupă în care se face delimitare între funcţionarii cu statut de drept

public, pe de o parte, şi angajaţii şi lucrătorii din administraţie supuşi regulilor
din dreptul muncii, pe de altă parte (Germania, Luxemburg);

• o a treia grupă unde funcţia publică se rezumă doar la agenţii civili ai statului,
cu pondere redusă în totalul personalului administrativ (Marea Britanie).

25
Dana Apostol tofan, „Instituţii administrative europene”, C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p.154, 168 şi urm.
70
 În ţările Uniunii Europene dreptul funcţiei publice presupune un nucleu central
de reguli aplicabile unor agenţi, dublate de dispoziţii aplicabile altor categorii de
personal din administraţie, de unde distincţia între statutul general al funcţionarilor
publici şi statutele speciale ale unor categorii distincte de funcţionari publici, centrali
sau locali, civili sau militari, alăturat personalului contractual aflat sub incidenţa
legislaţiei muncii, fără ca să existe un model unitar european de funcţie publică
reflectat în legislaţia statelor comunitare.

De aici şi concluzia după care în nici o ţară a Uniunii Europene ansamblul

personalului administrativ nu se supune unui singur statut juridic unitar şi identic. Mai
mult, în condiţiile lipsei unui sistem unitar european al funcţiei publice, constatăm
existenţa unor sisteme naţionale proprii şi diversificate, care ţin de specificul, tradiţia,
istoria şi cultura fiecărui stat, dar, şi de influenţele exercitate, de-a lungul timpului,
asupra acestora, de către ţări învecinate, ori cele de ocupaţie, după caz.

Oricum, putem distinge între statutul legal în regim de drept public

administrativ cu caracter unilateral şi statutul contractual supus regimului dreptului
privat al muncii cu caracter bilateral, primul fiind un regim de execuţie a funcţiei
bazate direct pe putere, iar al doilea un regim de prestaţie a serviciului prin deservirea
membrilor comunităţii care îl solicită sau pentru care se exercită.

Tranziţia între cele două sisteme este conferită de treptata privatizare a unor
servicii publice concesionate unor particulari cu personalul acestora cu tot.

Indiferent de denumirea funcţiei şi funcţionarului public, de clasificarea ori de

modul de recrutare al acestora, există anumite caracteristici comune tuturor.

În primul rând, este cazul numirii unilaterale din partea autorităţilor centrale,
teritoriale, locale sau a comunităţii care investeşte persoana.

În al doilea rând, persoana face parte dintr-o autoritate, instituţie sau serviciu
public.

În al treilea rând, persoana se află în raporturi ierarhice de supra şi subordonare

în cadrul instituţiei respective.

71
 În al patrulea rând, ea este supusă unui regim de drept public în privinţa
atribuţiilor exercitate şi a disciplinei de serviciu pe care o respectă.

În al cincilea rând, ocuparea funcţiei se face pe o perioadă nedeterminată, de

regulă, până la încetarea raportului de serviciu prin pensionare.

În al şaselea rând, persoana este salarizată sau îndemnizată pentru activitatea

depusă.

În al optulea rând, conflictele de serviciu sunt supuse unei jurisdicţii

administrative sau de contencios administrativ la instanţele de judecată.

Există diferenţieri notabile de la o ţară la alta în privinţa modului şi duratei

numirii. Astfel, Olanda permite nominalizarea şi cu titlul temporar pe funcţie, în timp
ce Marea Britanie şi Irlanda diferenţiază statutul celor numiţi temporar de cel al
numiţilor cu titlul permanent. În privinţa atribuţiilor dreptul german precizează că
exercitarea prerogativelor de putere publică nu poate fi incredinţată unor persoane de
drept privat.

În privinţa dispunerii funcţionarilor în structurile ierarhice 26 distingem:

- modelul englez, caracterizat prin nivelul superior al structurii de dispunere

(secretari permanenţi), în vreme ce agenţii guvernamentali reprezintă statul
în teritoriu;

- modelul francez, caracterizat prin dispersia centrală şi teritorială a

funcţionarilor guvernamentali la care se mai adaugă cei locali ai regiunilor,
departamentelor şi comunelor;

- modelul german, cu un prim nivel, federal, de cuprindere, apoi nivelul

landurilor, departamentelor (comitate sau arondismente, dupa diverse
traduceri) şi cei ai localităţilor.

26
I. Alexandru, „administraţia publică şi integrarea europeană”, în „Revista de drept public”, nr. 1-2/1997, p. 114 şi urm.
72
§ 5.2. Constituţionalitatea şi legalitatea (statutul) funcţiei publice

Constituţionalizarea treptată a dreptului administrativ din ţările europene este

reflectată şi în materie administrativă prin faptul că în legile fundamentale se regăsesc
principii vizând funcţia publică.

O primă problemă este cea a determinării autorităţii competente să stabilească

regulile funcţiei publice în care sens distingem următoarele sisteme:

a) competenţa expusă a legiuitorului în elaborarea acestor norme, instituită prin

constituţie în ţări ca Austria, Danemarca, Finlanda, Grecia, Italia, Portugalia, Spania,
Suedia, cu o menţiune specială pentru Germania unde se face distincţie între funcţiile
federale de competenţa parlamentului german şi a ministerului de interne federal de
resort, pe de o parte, şi parlamentele landurilor componente pentru celelalte categorii
de funcţionari ai structurilor locale, pe de altă parte;

b) competenţa tacită a parlamentului în materia statutului funcţionarilor publici

rezultată din calitatea sa de organ legiuitor care poate interveni în orice domeniu
social prin reglementările sale cu valoare supremă (Irlanda, Luxemburg);

c) partajarea între legislativ şi executiv, în baza constituţiei, a modului de

reglementare a funcţiei publice, în condiţiile în care şeful statului (monarhul) are
competenţa de numire în funcţiile administrative centrale (Belgia) sau are competenţa
de a stabili reguli privind funcţia publică (Marea Britanie).

Reglementările enunţă principiile aplicabile funcţiei publice precum:

- liberul acces la funcţia publică ce permite recrutarea după criteriul capacităţii

profesionale, nu după criterii politice;

- principiul accesului egal sau egalităţii la funcţia publică, indiferent de

considerentele de ordin politic, social, religios, de avere, sex, etc., expresie a
caracterului democratic al societăţii;

- principiul recrutării prin concurs a candidaţilor la funcţia publică prin

îndeplinirea unor condiţii generale şi prealabile de acces

73
 - principiul transparenţei în ocuparea şi cariera funcţiei şi funcţionarului, astfel
încât evoluţia profesională a acestuia să fie cunoscută public şi personal de
către el, avizul şi dreptul de a fi informat despre deciziile care îl vizează
nemijlocit.

O problemă esenţială vizează raportul dintre administraţie şi politică în materia

funcţiei publice. Într-adevăr, cea de a doua putere în stat situată, oarecum, la
interferenţa legislativului politic şi a justiţiei apolitice, împrumută de la fiecare
anumite trăsături, mai ales că organele reprezentative ale administraţiei publice
centrale şi locale sunt constituite pe considerente politice, în vreme ce majoritatea
aparatului administrativ este, sub acest aspect, pentru, având chiar, în unele cazuri,
instituite limitări şi interdicţii politice exprese, existând tendinţa europeană generală
spre funcţii publice profesionale, cu caracter permanent şi apolitice 27 , dar şi cu
tendinţa blocării intervenţiei administrative în sfera politică şi limitarea activităţii ei la
transpunerea juridică în practică a politicii decise. 28

Statutele funcţionarilor publici din ţările europene îşi au originea în dispoziţiile

constituţionale care prevăd aceste acte normative ca reprezentând dreptul comun în
materie determinând, după caz, şi autoritatea competentă să le adopte (respectiv
puterea legislativă sau executivă), uneori fixând şi unele reguli de fond.

Denumirea de „statut” – derivat latin substantivat („statutum”), provenind din

verbul a statua sau a decide ori a ordona („statuere”) – semnifică un ansamblu de
norme juridice ce reglementează în mod autoritar o categorie de raporturi juridice 29
vizând autorităţi, activităţi sau persoane de interes general (public sau privat),
constituind dreptul comun în materie şi o formă superioară de sistematizare a
legislaţiei asemănătoare codificării.

Statutul cuprinde un fond de reguli comune vizând situaţia juridică a

funcţionarului public având valoare generală sau specială după natura funcţiei vizate.

27
Dana Apostol Tofan, op. cit., p.160
28
V. Vedinaş, „Câteva aspecte legate de privatizarea funcţiei publice”, în A.U.B., seria Drept, 1998, p.45
29
V. Prisăcaru, „Tratat de drept administrativ”, ed. a III-a, Luminalet, Bucureşti, 2002, p.354
74
 În primul rând, o problemă centrală vizează categoria de funcţionari publici care
intră sub incidenţa statutului. 30

Într-o primă grupă de ţări se consideră că statutul este aplicabil tuturor agenţilor
permanenţi din administraţia statului,a autorităţilor autonome şi cei ai colectivităţilor
locale (cazul Belgiei, Spaniei – care a avut primul statut în 1852, Irlandei 1922,
Olandei 1929, Franţei 1949, Greciei 1951).

Într-o a doua grupă se face distincţie între funcţionarii supuşi unui statut de
drept public şi lucrătorii contractuali, urmând ca numai primii să exercite prerogative
de putere publică sau de satisfacere a interesului general (Germania 1937, Luxemburg
1872).

Într-o ultimă grupă diferită se află Marea Britanie unde nu dreptul comun
(„common-law”), ci dreptul public se aplică doar personalului din administraţia de
stat, deşi unele reguli ale sale se îmbină cu cele private bazate pe convenţii colective
cum este cazul personalului didactic şi a celui sanitar.

În cazul nefuncţionarilor (lucrătorilor) situaţia este diferită.

În Franţa agenţii de drept privat care presteză activităţi în administraţie cad sub
incidenţa contractului administrativ de muncă, impunându-se acestora un minim de
reguli private.

În alte state (Germania, Italia, Marea Britanie) agenţilor contractuali din

administraţie li se aplică pe deplin dreptul privat, ponderea acestui personal fiind
semnificativă.

În al doilea rând sfera de generalitate a dispoziţiilor statutare ridică problema

necesităţii stabilirii existenţei doar a unui singur statut cu reguli atotcuprinzătoare
pentru toate funcţiile publice sau şi o existenţă simultană a mai multor statute speciale
pentru alte funcţii deosebite supuse şi unui fond de reguli proprii.

În ţările UE există un statut general al funcţionarilor publici, dar pentru anumite

tipuri de funcţii speciale s-a recurs fie la includerea lor în statutul general, dublat de

30
Dana Apostol Tofan, op.cit., p.163 şi urm.
75
intervenţia unor statute particulare, stabilite prin hotărâre de guvern, fie au fost
excluse, de la bun început, din statutul general prevăzându-se statute speciale,
particularizate.

Prevederile speciale vizează în special serviciile publice de apărare, ordine

publică, justiţie, structurile informative, respectiv militarii, poliţiştii, jandarmii,
magistraţii, etc., supuşi fie unei discipline deosebite, cu multiple îngrădiri pe linia
unor libertăţi publice şi politice, cum ar fi asocierea sindicală, dreptul la grevă, dar şi
diplomaţii supuşi unor constrângeri privitoare la mobilitatea profesională sau
comportament public rezervat ori garanţii de independenţă şi stabilitate conferite
judecătorilor şi profesorilor universitari.

Astfel, în Franţa 31 distingem între funcţia publică propriu-zisă, reglementată de

legea privind drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici, şi reglementările speciale
privind militarii şi magistraţii. 32

La rândul ei, funcţia publică propriu-zisă cuprinde funcţia publică de stat,

funcţia publică teritorială (a colectivităţii locale) şi funcţia publică sanitară, la care se
mai adaugă operatorii publici de poştă şi telecomuniaţii (France Telecom), acestea
două din urmă fiind persoane juridice de drept public bazate pe dreptul comun în
relaţiile lor cu beneficiarii (utilizatorii), furnizorii şi terţii.

În Franţa şi Spania orice funcţionar public este supus la două tipuri de

reglementări paralele, primele cuprinse în statutul general cu valoare de principii şi a
doua categorie cuprinse în statutele speciale ale corpului din care face parte aceasta în
mod concret.

§ 5.3. Recrutarea funcţionarilor publici33

Selecţia persoanelor pentru funcţiile publice a reprezentat o preocupare

constantă a claselor şi partidelor politice îmbrăcând forme specifice şi diferite după
poziţia acestora faţă de deţinerea sau nu a puterii publice, după trăsăturile sistemului

31
Dana Apostol Tofan, op. cit., p.165-166
32
V. Vadinaş, S. Cristea „Structura funcţiei publice în România. Studiu comparativ cu Franţa”, Revista de drept public,
nr. 1/2003, p.25
33
Dana Apostol Tofan, op. cit., p.169 şi urm.
76
administrativ, tradiţii istorice, influenţe externe, etc., inclusiv în funcţie de regimul
politic democratic sau nedemocratic.

Pentru regimurile democratice liberul acces la funcţia publică, egalitatea de

şanse şi meritul profesional au devenit pilonii de bază ai recrutării şi promovării în
funcţii publice, mai ales în statele occidentale democratice (Franţa, Marea Britanie) ca
urmare a revoluţiilor burgheze şi a instaurării şi consolidării treptate a statului de
drept.

Statele din UE au înscris în Constituţii şi legi, sub diferite forme, aceste

principii, iar în legislaţiile naţionale s-a mai consacrat şi principiul recrutării prin
concurs a funcţionarilor publici cu respectarea unor condiţii prealabile înscrierii.

Pe de altă parte, doctrina europeană mai distinge între sistemul carierei în care
recrutarea se face pe viaţă avându-se în vedere realizarea unor evoluţii profesionale în
baza unor criterii legale riguroase şi sistemul angajării în care agenţii sunt recrutaţi pe
funcţii determinate, fără drept de carieră (pomovare sau avansare) în care reprezintă
statul la nivel cetral sau teritorial, acţionând ca simpli împuternicit pe durata
exercitării funcţiei.

În cadrul sistemului carierei, recrutarea după merit în care funcţia este acordată
ca o favoare personală, reprezintă o recompensare personală („merit system”) mai
degrabă pe considerente politice decât profesionale, sistem iniţiat şi dezvoltat în
Marea Britanie, începând cu sec. XIII pentru membrii marilor familii aristocratice,
continuând cu reprezentanţii marilor partide politice aflate la guvernare ca o
modalitate de recompensare a sprijinului, de toate felurile, şi a fidelităţii politice,
pentru ca din a doua jumătate a sec. XIX să reprezinte o recunoaştere a calităţii sau
capacităţii profesionale a celui vizat.

În cadrul sistemului liberului acces la funcţie elementul politic rămâne un

criteriu de bază în recrutarea demnitarilor şi înalţilor funcţionari publici, fie în baza
autonomiei legislative, dar, mai ales, ministeriale, cazul Germaniei pentru nivelul
federaţiei şi a landurilor, iar sub acest nivel intervine concursul ce elimină
posibilitatea opţiunii politice, în vreme ce egalitatea de acces pune un accent mai mare

77
pe drepturile individului angrenat într-o competiţie ce vizează pregătirea profesională,
publicarea posturilor vacante, examinarea candidaţilor, aprecierea lor şi numirea celor
reuşiţi.

§ 5.4. Condiţiile de acces la funcţia publică

Condiţiile de acces la funcţia publică reprezintă un cumul de elemente prin a

căror îndeplinire sau realizare se poate ocupa o anumită funcţie.

Aceste condiţii pot fi clasificate după mai multe criterii.

Astfel, după sfera de cuprindere există condiţii generale necesare pentru

ocuparea oricărei funcţii şi condiţii speciale necesare doar pentru anumite categorii de
funcţii din administraţie (militari, diplomaţi), justiţie sau parlament. 34

Modalităţile de verificare a îndeplinirii acestor condiţii diferă însă de la o ţară la

alta. 35

Astfel, în Danemarca, Germania şi Olanda recrutarea este realizată de

administraţia care procedează şi la verificarea îndeplinirii condiţiilor şi la numirea în
funcţie. În Franţa, Spania, Italia şi Portugalia selecţia este realizată de o altă autoritate
decât cea care numeşte, dar şi aceasta din urmă verifică îndeplinirea condiţiilor. În
Belgia verificarea o înfăptuieşte Secretariatul permanent al recrutării, iar în Irlanda şi
Marea Britanie Comisia funcţiei publice.

Un prim sistem de selecţie presupune recrutarea liberă a funcţionarilor,

cunoscut în Germania, care presupune un minim de condiţii şi formalităţi ce trebuie
îndeplinite de candidaţi, urmat de selecţia în etape, practica în materie consacrând
monopolul juriştilor pentru funcţiile de conducere.

Un al doile sistem se bazează pe concursul deschis al candidaţilor înscrişi, este

întâlnit în majoritatea statelor din UE precum Belgia, Franţa, Irlanda, Italia,
Luxemburg, Marea Britanie, Portugalia, Spania, etc., deşi cunoaşte particularităţi
specifice.

34
A. Iorgovan, op.cit., p.599
35
D. Apostol Tofan, op.cit., p. 173-174
78
 Astfel, în Marea Britanie există o comisie formată din personalităţi
independente numită de guvern cu statut de comisari care selectează personalul
ministerelor, mai ales cel de conducere. Modelul francez se caracterizează prin
concursuri deschise absolvenţilor care au urmat o pregătire specială pentru viitoarea
profesie.

Consursul presupune un număr de locuri determinate, un juriu independent şi

un clasament al candidaţilor admişi cu respectarea ordinii rezultatelor obţinute.

O altă clasificare după criteriul stabilităţii se face în condiţii fixe de acces la

funcţie valabile pentru toţi candidaţii (cetăţenie, domiciliu, vârstă, etc.) şi condiţii
variabile sau diferite care ţin de nivelul şi forma pregătirii, diplome, titluri, nivele de
experienţă, vechime, etc. 36

În sfârşit după caracterul lor avem condiţii obiective, legal fixate, invariabile,
care ţin, de exemplu de existenţa posturilor vacante bugetare, certificate de naştere,
inclusiv lista de aşteptare sau a rezervărilor la recrutare, şi condiţii subiective, care ţin
de specificul concret al postului dat, aptitudini psihice verificate pe bază de certificat
medical.

§ 5.5. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici

După sfera de cuprindere avem drepturi şi obilgaţii cu caracter general care

revin tuturor funcţionarilor publici, precum şi drepturi şi obligaţii specifice unor
categorii de funcţionari.

După natura lor avem drepturi şi obligaţii care privesc situaţia personală a
funcţionarului (retribuţie, odihnă, protecţie socială) şi drepturi şi obligaţii obiective,
specifice funcţiei publice, indiferent de funcţionarul care o exercită.

Unele drepturi vizează raporturile funcţionarului cu instituţia în sine, iar în

această categorie intră:

36
V. Vedinaş, „Valori europene în statutul funcţionarilor publici”, în „Studii de drept românesc”, nr. 3-4/2002, p.323
79
 - stabilitatea în funcţie ceea ce înseamnă titularizarea pe post până la încetarea
raportului prin pensionare, cel în cauză fiind definitivat pe funcţie după
depăşirea stagiaturii

- dreptul la carieră, adică la dezvoltarea în timp a situaţiei profesionale prin

promovarea profesională şi avansare salarială 37 , în baza unor reguli stricte 38

- neutralitatea politică atât în exercitarea atribuţiilor de serviciu, dar şi în afara

acestora, inclusiv promovarea în funcţie în afara criteriilor politice

În privinţa îndatoririlor amintim:

- obligaţia de loialitate faţă de instituţie şi ataşamentul faţă de valorile

promovate de ea şi de interesul public;

- obligaţia de profesionalitate în îndeplinirea sarcinilor;

- obligaţia de imparţialitate şi obiectivitate în realizarea atribuţiilor de serviciu

în mod nediscriminatoriu;

- obligaţia de fidelitate faţă de instituţie şi de interesul general promovat de ea

cu prioritate faţă de alte interese personale, politice sau partizane;

- discreţia profesională în legătură cu informaţiile obţinute în exercitarea

atribuţiilor sale şi nedivulgarea acestora celor care nu au legătură cu
serviciul.

Pe planul drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti există o serie de limitări în ceea

ce priveşte libertatea de opinie în materie politică pe timpul exercitării atribuţiilor sale,
interzicerea sau, după caz, limitarea dreptului la grevă pentru anumite categorii de
funcţionari din domeniul ordinii publice, intervenţiei în situaţii de urgenţă.

În toate legislaţiile se reglementează regimul incompatibilităţilor şi al

conflictelor de interese, interzicându-se cumulurile de funcţii şi sancţionându-se
infracţiunile de corupţie specifice.

37
V. Vedinaş, op.cit., p.326
38
I. Alexandru, op.cit., p.122
80
 Doctrina franceză mai enumeră categorii de drepturi noi cum sunt cele legate de
participarea la luarea deciziilor, la consultări, la informarea cu privire la deciziile care
îl vizează pe funcţionar sau obligaţii vizând productivitatea şi calitatea serviciului
prestat, nediscriminarea socială.

§ 5.6. Răspunderea funcţionarilor publici

Răspunderea juridică a funcţionarului intervine pentru încălcarea atribuţiilor

sale de serviciu având scop preventiv, educativ şi sancţionator.

Răspunderea disciplinară se manifestă prin sancţiuni specifice precum

avertismentul, votul de blam, retrogradarea, diminuarea remuneraţiei, revocarea din
funcţie inclusiv cu suprimarea dreptului la pensie.

Procedura disciplinară implică prezenţa unui organ colegial (comisie paritară,

sindicat) în iniţierea şi derularea cercetării, inclusiv în recomandarea (avizul) făcut
factorului decident cu respectarea dreptului la apărare, asistenţă juridică şi dreptul la
recurs ierarhic şi jurisdicţional în faţa unui tribunal independent.

În Franţa, de exemplu, sancţiunile (mai puţin cele uşoare) se pronunţă numai

după emiterea avizului comisiei de disciplină. În Germania a fost instituită o
procedură jurisdicţional-disciplinară derulată de magistraţi profesionişti, procurori
discipinari şi reprezentanţi ai personalului.

81
 Capitolul VI. Funcţia Publică Comunitară

§ 6.1. Regimul juridic al funcţiei comunitare

În cadrul organismelor Comunităţii Europene îşi desfăşoară activitatea lucrători
publici supuşi reglementărilor comunitare ce se constituie în dreptul funcţiei publice
europene. 39

Aceste reglementări şi regulamente aplicabile, deopotrivă, atât funcţionarilor cât

şi altor agenţi ai Comunităţilor Europene formează un adevărat statut profesional al
acestora care se constituie în dreptul comun în materie.

Conform legislaţiei în vigoare (art. 1/1 coroborat cu art 3 şi 4/1) este funcţionar
al Comunităţii orice persoană numită, în condiţiile acestui statut, printr-un act scris al
autorităţii învestite cu puterea de numire dintr-o instituţie comunitară în care
respectiva persoană urmează să-şi desfăşoare activitatea.

Definiţia departajează funcţionarii comunitari de alte categorii de agenţi sau

angajaţi, întrucât primilor li se aplică prevederile statutului, iar celor din urmă, după
caz, fie dreptul comunitar, fie dreptul naţional (privat local), fiind agenţi temporari,
angajaţi pe durată determinată, supuşi jurisdicţiilor naţionale, specifice statului căruia
îi aparţin.

Dobândirea funcţiei publice se face prin act scris de numire, emis în mod
unilateral de autoritatea competentă, în care se precizează şi data de la care învestirea
devine efectivă şi care nu poate fi anterioară sau retroactivă celei de intrare în funcţie.

Recrutarea funcţionarilor se face prin concurs, ca regulă (art. 29/2), pentru

ocuparea unui post vacant (art. 4) adus la cunoştinţa personalului instituţiei, de îndată
ce autoritatea învestită cu puterea de numire a declanşat procedura de numire pentru
ocuparea postului liber, în urma aprobării noului buget.

39
C. Călinoiu, V. Vedinaş, „Teoria funcţiei publice comunitare”, Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p.9 şi urm.
82
 Statutul indică condiţiile de acces la funcţie (art. 28) prin formulări negative din
care „per a contrario”, se pot deduce cerinţele pozitive necesare a fi întrunite pentru
învestire:

a) cetăţenia unui stat membru al Comunităţii, cu excepţiile legale;

b) deplinătatea exerciţiului drepturilor civile;

c) situaţia militară clarificată legal;

d) garanţii de moralitate;

e) aptitudini fizice necesare funcţiei;

f) cunoaşterea perfectă a unei limbi comunitare şi satisfăcătoare a unei

alte limbi comunitare necesare funcţiei de exercitat;

g) îndeplinirea unei alte condiţii speciale cerute de lege de genul lipsei

incompatibilităţilor (vizând rudenia în cadrul aceleaşi instituţii),
vârsta, vechimea;

h) promovarea consursului profesional la care participă

Principiile care guvernează accesul la, precum şi exercitarea funcţiei sunt

următoarele:

a) principiul egalităţii şanselor (accesului) la ocuparea şi promovarea în funcţie,

fără nici o deosebire de rasă, credinţă religioasă, sex şi fără nici o discriminare
în sensul rezervării funcţiei doar pentru cetăţenii unui anumit stat membru;

b) principiul subordonării exclusive faţă de instituţia şi interesele comunităţii

europene aparţinătoare care trebuie promovate prioritar;

c) principiul independenţei absolute faţă de orice guvern, autoritate, organizaţie

sau persoană exterioară instituţiei sale, inclusiv faţă de propriul stat membru al
Comunităţii căruia îi aparţine cel în cauză;

d) principiul dispoziţiei exclusive a funcţionarului faţă de autoritatea şi

comunitatea aparţinătoare;

83
 e) principiul caracterului exclusiv al privilegiilor şi imunităţilor acordate numai în
beneficiul şi interesul autorităţii şi comunităţii în cauză.

§ 6.2. Drepturi şi îndatoriri ale funcţiei şi funcţionarului

Acestea por fi analizate sub aspect obiectiv şi subiectiv. Primele sunt expresia
exercitării funcţiei publice şi decurg din ea, iar ultimele revin persoanei fizice titulară
a funcţiei şi care este beneficiară sau obligată, după caz, la exercitarea sau îndeplinirea
lor.

În privinţa drepturilor conferite funcţiei ele decurg din regulamentele proprii ale
instituţiilor comunitare care atribuie asemenea facultăţi sau obligaţii ce ţin de sfera
dreptului de decizie, constatare, informare, verificare, avizare, propunere, îndrumare,
etc., nefiind necesară enumerarea lor în statutul general.

Alte drepturi se manifestă în relaţia funcţionarului cu autoritatea aparţinătoare şi

vizează stabilitatea în funcţie, dreptul la carieră, dreptul de a fi informat cu privire la
deciziile care îl vizează direct.

În sfârşit, există drepturi decurgând din raporturile interne ierarhice ce se

stabilesc între funcţionarii superiori sau de conducere şi cei inferiori sau de execuţie
vizând numirea, revocarea, suspendarea, sancţionarea, verificarea şi substituirea celor
subordonaţi de către cei supraordonaţi.

În privinţa altor drepturi şi obligaţii personale cu caracter fundamental mai

enumerăm:

- libertatea de opinie şi expresie cu obligaţia de rezervă şi discreţie;

- dreptul de asociere sindicală şi profesională (art. 24 bis);

- dreptul la grevă;

- dreptul la concediu anual de odihnă;

- dreptul la salar;

84
 - dreptul de a candida la funcţii elective.

În privinţa îndatoririlor revenind funcţiei publice 40 s-a instituit regula generală,

de principiu, că funcţionarul trebuie să se achite de obligaţiile sale de serviciu şi să-şi
adapteze conduita având în vedere numai interesele Uniunii (art. 11/1 teza I-a).

A. În scopul realizării corespunzătoare a obligaţiilor cere-i revin, Statutul instituie

independenţa şi neutralitatea funcţionarului faţă de orice autoritate, alta decât
cea aparţinâtoare, motiv pentru care sunt prevăzute o serie de interdicţii,
incompatibilităţi sau posibile conflicte de interese ce trebuie evitatea şi în are
sens:

- se interzice acceptarea sau solicitarea de instrucţiuni de la orice guvern

(inclusiv cel propriu), autoritatea, organizaţie sau persoană exterioară
instituţiei la care funcţionează (art. 11/1 teza II);

- interdicţia de a accepta de la un guvern ori o sursă exterioară instituţiei ale a

unei distincţii, a unui favor sau dar ori cadou, o remuneraţie de orice natură
(art.11/2 teza I-a), cu excepţia aprobărilor obţinute de la autoritatea
aparţinătoare pentru desfăşurarea unor activităţi exterioare, remunerate sau
nu, ori mandatate în afară, iar în care prin aceasta îi este afectată
independenţa sau se prejudiciază activităţile Uniunii i se poate refuza
autorizarea (art. 12/3);

- interdicţia de a conserva sau de a primi ori promova în mod direct sau

indirect, de la instituţiile supuse controlului comunitar, orice interese de
natură şi având o semnificaţie care să-i compromită independenţa
exerciţiului funcţiei (art. 12/2);

- abţinerea de la soluţionarea unor probleme în care funcţionarul are un interes

personal de natură a-i afecta independenţa concomitent cu obligaţia de
informare a autorităţii care l-a învestit despre această situaţie (art. 14/1)

40
C. Călinoiu, V. Vedinaş, op. cit., p. 78 şi urm
85
 - această independenţă vizează şi familia sa, inclusiv soţul (soţia), existând
obligaţia funcţionarului de încunoştinţare a autorităţii unde funcţionează
soţul (soţia) sau un alt membru al familiei despre starea existentă, pentru ca
aceasta să decidă în consecinţă.

B. Îndatorirea de rezervă şi discreţie asupra faptelor şi informaţiilor ajunse la

cunoştinţa funcţionarului în exercitarea sau cu ocazia exercitării funcţiei sale
(art. 17) în care sens:

- are interdicţia de a le comunica, sub orice formă, unor persoane care nu au

calitatea de a le lua la cunoştinţă;

- are interdicţia de a le publica sau de a le da publicităţii, inclusiv a unor texte

legate de activitatea Uniunii fără autorizare (art. 17/2);

- funcţionarul nu poate uza nici chiar în justiţie de informaţiile astfel obţinute

decât cu autorizarea autorităţii aparţinătoare, interdicţie inoperantă în cazul
depunerii de mărturii în faţa Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene,
interdicţie ce operează nu numai în timpul, ci şi după încetarea ocupării
funcţiei publice;

- obligaţia de abţinere de la orice act sau exprimare care ar putea aduce

atingere demnităţii funcţiei (art. 12/1)

C. Îndatorirea de a se achita de sarcinile funcţiei cu maximum de conştiinţă

profesională în care sens:

- are obligaţia ocupării efective a postului pe care a fost numit, refuzul

antrenând răspunerea;

- obligaţia exercitării continue şi efective a funcţiei;

- obligaţia exercitării personale sau proprii a funcţiei pe care nu o poate delega

(încredinţa) altuia conform legii.

D. Obligaţia de subordonare ierarhică care presupune:

- executarea integrală, întocmai şi la timp a ordinelor superiorilor;

86
 - refuzul motivat, scris şi notificat privind neexecutarea ordinului ilegal;

- obligaţia executării neîntârziate a ordinului contestat dacă el este confirmat

în scris, iar punerea în executare este urgentă.

E. Obligaţia comportamentului profesional corespunzător în relaţiile cu colegii,

personalul instituţiei, cu superiorii şi subalternii, precum şi respectul de sine;

F. Obligaţia de rezidenţă sau de locuire efectivă în raza teritorială a instituţiei

aparţinătoare.

G. Interdicţia de a ocupa - timp de 3 ani de la încetarea funcţiei – a unor posturi

sau sarcini, retribuite sau nu, incompatibile, având obligaţia să o înştiinţeze pe
aceasta din urmă care poate decide acceptarea sau refuzarea funcţiei noi (art.
16).

H. Obligaţia de a repara prejudiciile cauzate Comunităţii prin faptele sale grave

(art. 22).

I. Îndatorirea de moralitate care îi interzice deplina libertate în viaţa privată,

tocmai datorită puterilor cu care este învestit şi a prestigiului derivat din
funcţie, ceea ce influenţează nu numai evaluarea sa ci, chiar şi menţinerea,
promovarea, retrogradarea sau eliberarea din funcţie.

J. Obligaţia efectuării anuale a controlului medical.

§ 6.3. Situaţii vizând cariera funcţionarului

1.Activitatea funcţinarului se exercită în funcţia corespunzătoare postului ocupat (art.

36), el fiind, în orice moment, la dispoziţia instituţiei sale (art. 55), cu o durată
normală a timpului de lucru ce nu poate depăşi 42 de ore săptămânal, orele
suplimentare neputând trece de 150 de ore semestrial şi numai pentru cazuri de
urgenţă (art. 56);

87
2. Detaşarea, prin decizia autorităţii, în interesul serviciului sau la cererea sa, când
ocupă un post temporar în afara instituţiei sale (art. 37), cu respectarea unor condiţii
legale (art. 38), în primul caz fiind consultat;

3. Disponibilitatea, ca măsură de reducere a numărului de posturi, dispusă de

autoritatea învestită cu putere de numire (art. 41), are loc numai după primirea
avizului comisiei paritare, urmând ca pe durata următorilor doi ani să existe un drept
de prioritate pentru reintegrare în orice post din categoria respectivă sau unul
echivalent, nou creat ori devenit vacant, beneficiând de o indemnizaţie aferentă
limitată;

4. Concediu anual de odihnă, (art. 57), concediu în interes personal – fără plată (art.
40), concedii speciale (art. 58), concediu pentru serviciu militar (art. 42), în cazul
celui încorporat, concentrat, sau care urmează o perioadă de instrucţie militară,
concediu de boală (art. 59);

5. Competenţa profesională, notarea sau evaluarea ei, randamentul şi conduita în

serviciu a funcţionarilor fac obiectul unui raport periodic, cel puţin odată la doi ani,
comunicat celui în cauză care are libertatea de a formula obiecţii (art. 43);

6. Promovarea vizează funcţionarul cu minimum doi ani vechime şi constă în trecerea

din eşalonul gradului său în eşalonul următorului grad printr-o decizie a autorităţii de
numire, fără a avea un salar inferior vechiului său grad şi, de regulă, în urma susţinerii
şi promovării unui concurs;

7. Încetarea definitivă a funcţiei are loc prin:

- demisie, ca act unilateral, neechivoc, scris şi notificat de încetare definitivă a

activităţii comunicată autorităţii în termen de cel mult o lună şi care ia act de această
atitudine, putând să o refuze dacă este în curs de desfăşurare o procedură disciplinară
împotriva celui în cauză (art. 48);

- demisia din oficiu (demiterea) când funcţionarul nu mai corespunde unor condiţii
legale de investire (prevăzute la art. 28 lit. A, pct. 13, 39, 40, 41, pct. 4 şi 5, art. 14
alin.2 din anexa VIII), conform art. 49;

88
- retragerea din funcţie în interesul serviciului (art. 50), fără să reprezinte o măsură
disciplinară, beneficiând de o indemnizaţie compensatoare corespunzătoare, de fapt o
restructurare;

- licenţierea pentru insuficienţă profesională, în baza unei decizii motivate, eventual

propunerea, acceptată, de clasare pe un grad inferior (art. 51);

- pensionarea (art. 52) la cerere (60 de ani) sau din oficiu (65 de ani) sau în caz de
invaliditate.

Regimul disciplinar reglementează (art.86) sancţiunile aplicabile funcţionarilor

pentru abaterile intenţionate sau din culpă, de la îndatoririle de serviciu, obligaţi să le
respecte şi care cuprind:

a) avertismentul scris;

b) blamul (mustrarea);

c) amânarea avansării;

d) schimbarea încadrării;

e) retrogradarea

f) revocarea, reducerea sau suspendarea dreptului la pensia de vechime;

g) decăderea totală sau parţială, cu titlu definitiv sau temporar, din dreptul la
pensie pentru funcţionarul care şi-a încetat definitiv activitatea din motive
imputabile.

Declanşarea procedurii disciplinare presupune citarea, apoi audierea prealabilă

a celui în cauză, motivarea şi comunicarea actului sancţionator iar, după caz,
suspendarea temporară din funcţie.

Căile de atac (recurs) vizează două modalităţi (art. 90):

- sesizarea autorităţii învestite cu puterea de numire în vederea emiterii unei

decizii privind situaţia personală a funcţionarului şi care trebuie să se
pronunţe în termen de patru luni, nerespectarea termenului echivalând cu o

89
 decizie implicită de respingere a sesizării, care la rândul ei, poate forma
obiectul unei reclamaţii;

- reclamaţia împotriva unui act sancţionator, fie că s-a luat o decizie în acest
sens, fie că există o abţinere de la pronunţarea deciziei, introdusă în termen
de 3 luni.

Autoritatea nou învestită comunică decizia sa în termen de 4 luni de la data

introducerii reclamaţiei, iar la expirarea termenului lipsa răspunsului echivalează tot
cu o decizie implicită de respingere susceptibilă ce face obiectul unui recurs la Curtea
de Justiţie a Comunităţii Europene.

90
 Capitolul VII. Funcţia publică în administraţia publică

§ 7.1. Noţiunea, regimul juridic şi clasificarea funcţiilor şi funcţionarilor publici

§ 7.1.1. Noţiunea funcţiei publice 41

Autorităţile publice, inclusiv cele administrative, sunt înzestrate cu atribuţii

necesare îndeplinirii sarcinilor care le revin în conformitate cu care exercită
competenţe determinate participând în baza capacităţii juridice pe care o au la
raporturi juridice de autoritate în nume propriu.
Desigur, nu toate atribuţiile unui organ de stat implică şi exerciţiul autorităţii
sau puterii publice, întrucât există şi atribuţii - însoţite de competenţele
corespunzătoare – necesare doar asigurării bunei funcţionări a instituţiei respective
îndeplinite de şi în cadrul compartimentelor reprezentând structuri funcţionale de
genul secretariat, registratură, contabilitate, financiar, arhivă, etc.
Totuşi, capacitatea juridică abstractă a unei autorităţi sau instituţii trebuie să se
materializeze şi să se concretizeze în serviciul public prestat efectiv prin intermediul
funcţiei concrete exercitate de către o persoană fizică în mod individualizat.
În studiul nostru interesează numai acele funcţii care implică exercitarea
atribuţiilor publice (de putere) prin care se înfăptuieşte activitatea executivă a statului,
nu şi celelalte funcţii nepublice din chiar structura autorităţilor sau instituţiilor publice
(casier, dactilograf, curier, bibliotecar, etc.), dar nici funcţiile publice din cadrul
asociaţiilor, fundaţiilor, partidelor, sindicatelor ori cele de conducere ale societăţilor
comerciale indiferent de capitalul lor (inclusiv integral sau majoritar de stat).
Funcţia publică se poate defini – în sensul cel mai larg al conceptului – ca
reprezentând o situaţie juridică predeterminată normativ constituită dintr-un complex
41
Asupra definiţiei funcţiei şi funcţionarului în literatura mai veche a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag.177; I. Iovănaş,
op.cit., pag. 175; A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag. 222; I. Gliga, M. Stoica, Drept administrativ, Tipografia
Învăţământului, Braşov, 1958, pag. 125; pentru literatura nouă a se vedea Al.Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa
administraţiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureşti, 1993, pag.78-79; A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. IV, Editura
Actami, Bucureşti, 1994, pag. 313; M.Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, Lumina Lex, Bucureşti,
1996, pag. 78-79; V.Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993, pag. 141;
R.M.Petrescu, Drept administrativ, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 99; Gh.T.Zaharia, Drept
administrativ român, Editura Ankarom, Iaşi, 1949, pag. 311; M. T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ,
Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir” Bucureşti, 1994; pag. 196; I.Alexandru, Tratat…, op.cit., pag. 333 şi
următoarele.
91
unitar de drepturi şi obligaţii prin a căror realizare se înfăptuieşte în mod specific
competenţa unui organ de stat exercitându-se puterea publică în conformitate cu
atribuţiile ce revin autorităţii respective.
În primul rând, funcţia publică este obiectiv predeterminată, fiind reglementată
legal astfel încât drepturile şi obligaţiile care îi alcătuiesc conţinutul sunt prestabilite
neputând fi create, modificate sau suprimate de către titularul ei sau de către alte
subiecte de drept, chiar superioare ierarhic, dacă legea nu le-a conferit o asemenea
prerogativă.
În al doilea rând, funcţia publică este o situaţie juridică, adică un complex unitar
şi interdependent de drepturi şi obligaţii ce revin titularului ei, căruia îi conferă un
adevărat statut propriu, iar nu un simplu conţinut de raport juridic – format între
funcţionar şi superior ori între primul şi cel administrat – în care părţile se disting doar
prin opozabilitatea, uneori reciprocă, a drepturilor şi obligaţiilor ce le revin ca
participanţi în respectiva relaţie juridică.
Dacă într-un raport juridic obişnuit drepturile şi obligaţiile sunt strâns legate de
formarea, modificarea şi desfiinţarea relaţiei, în cazul funcţiei drepturile şi obligaţiile
(care-i alcătuiesc conţinutul) preexistă raporturilor propriu-zise, iar formarea,
modificarea şi încetarea acestora – în urma producerii unui act sau fapt juridic –
constituie doar prilejul exercitării respectivei facultăţi sau îndatoriri legale care nu
sunt doar produsul voinţei exclusive a subiectului titular, limitat, în acţiunile sale, nu
într-atât la constituirea lor, cât, mai ales, la realizarea lor. Altfel spus, prin intermediul
funcţiei se contribuie la declanşarea incidenţei legii pentru soluţionarea unui caz dat.
În al treilea rând, funcţia are un caracter propriu, aparţinând numai celui investit
anume în cadrul unei autorităţi pentru a-i realiza competenţa. În cadrul funcţiei se vor
putea săvârşi numai anumite acte şi fapte (cu sau fără semnificaţie juridică) conform
atribuţiilor ce revin instituţiei respective, ceea ce delimitează – în cadrul organului – o
funcţie de alta chiar similară. Desigur, acest lucru nu împiedică, pe de o parte, ca o
persoană sau mai multe să poată îndeplini simultan sau succesiv aceeaşi funcţie sau
funcţii similare, iar prin delimitări de ordin material, teritorial, personal sau temporal
să se poată face distincţie între funcţii.

92
 Pe de altă parte, o funcţie de regulă, nu epuizează, prin conţinutul ei, întreaga
sferă atribuţională a unei autorităţi, decât în mod cu totul excepţional (de exemplu, în
cazul organelor unipersonale), întrucât – corespunzător diversităţii de sarcini şi
atribuţii reglementate în vederea realizării lor – în cadrul unei autorităţi se exercită
mai multe funcţii a căror sumă evidenţiază specificul competenţei organului din care
fac parte.
În al patrulea rând, funcţia are un caracter continuu sau de permanenţă în timp,
în întreg intervalul scurs de la investirea şi până la dezinvestirea titularului căruia îi
aparţine, indiferent de existenţa sau nu a unui mandat ca durată limitată ori a lipsei
oricărui termen limită.
În al cincilea rând, funcţia are un caracter obligatoriu, prin îndatorirea
exercitării drepturilor şi cea de îndeplinire a obligaţiilor care-i alcătuiesc conţinutul, în
sensul că ea nu este o facultate sau o posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit
persoanelor fizice sau juridice şi faţă de care există latitudinea de a intra sau nu, după
propria voinţă, în raporturi juridice conform interesului propriu.
Într-adevăr, funcţia publică administrativă trebuie exercitată în orice
împrejurare care-i solicită intervenţia – din oficiu sau la cerere – chiar dacă faţă de o
anumită atribuţie autoritatea în cauză are un drept de apreciere sau de alegere în
soluţionarea într-un anumit mod a unei situaţii. Această îndatorire de rezolvare sau de
pronunţare chiar şi faţă de o solicitare (ce nu impune neapărat şi o intervenţie de drept
sau soluţionare favorabilă din partea autorităţii), operează în mod permanent deoarece
neexprimarea sau neluarea de poziţie din partea organelor executive – fie prin
nesoluţionarea în termen, fie prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri
privitoare la un drept legal recunoscut – permit declanşarea unei proceduri judiciare ce
se poate finaliza cu tragerea la răspundere a celui vinovat (inclusiv pentru
insubordonare dacă nu îndeplineşte o dispoziţie ierarhică), a autorităţii executive din
care face parte, concomitent cu obligarea acesteia la luarea şi îndeplinirea măsurilor
solicitate, plata despăgubirilor şi a daunelor morale, conform Legii contenciosului
administrativ nr.29/1990 (în cazul funcţionarului public) sau a justiţiei care trebuie să
soluţioneze orice cauză cu care a fost sesizată (în cazul judecătorului – conform art.3
din Codul Civil).

93
 În al şaselea rând, numai prin îndeplinirea efectivă a tuturor funcţiilor din cadrul
unei autorităţi se realizează exercitarea practică a competenţei autorităţii în cauză
conform atribuţiilor legal stabilite. Aceasta înseamnă că funcţiile trebuie încredinţate
efectiv unor persoane fizice apte să le exercite, care dispun de voinţa şi energia
necesară realizării lor. Desigur, pot exista şi funcţii neocupate de titulari, iar, uneori,
chiar funcţii neexercitate, dar acestea nu afectează, pe ansamblu, realizarea atribuţiilor
organului, ci numai integralitatea îndeplinirii lor. De asemenea, uneori, pot exista
delegări sau cumuluri ori suplinirii de funcţii ca situaţii excepţionale când una şi
aceeaşi persoană va asigura exercitarea efectivă a două sau mai multor funcţii tocmai
pentru asigurarea funcţionării normale a instituţiei.
În al şaptelea rând, prin exercitarea funcţiei se contribuie la realizarea puterii
publice, 42 fie într-o formă directă, în cazul funcţiilor de decizie ce incumbă emiterea
actelor juridice de putere sau de autoritate (de regulă, de către conducătorul autorităţii
sau instituţiei), fie indirectă prin acţiunile de pregătire, executare şi control strâns
legate sau în legătură cu exerciţiul autorităţii de stat (cazul inspectorilor, referenţilor,
etc.).
Această precizare este necesară deoarece numai în acest mod distingem între
funcţiile publice de autoritate şi alte funcţii publice existente chiar în cadrul aceleaşi
autorităţi (primele revenind conducătorilor, celelalte subordonaţilor ierarhici), pe de o
parte, şi funcţii nepublice constituite mai ales la nivelul structurilor funcţionale interne
– bazate pe contract de muncă (secretariat, registratură, contabilitate) -, menite a
asigura doar buna funcţionare a instituţiei şi care nu sunt legate de exerciţiul propriu-
zis al puterii publice, motiv pentru care le întâlnim şi la administraţiile
neguvernamentale, nestatale, la cele private, societăţi comerciale, etc., exercitarea
acestora întemeindu-se pe contractul de muncă, eventual pe convenţii civile. Cu alte
cuvinte, în funcţia publică se reflectă în mod esenţializat trăsăturile de bază ale
activităţii publice constând în exercitarea puterii de către autoritatea în care se
integrează respectiva funcţie.

42
Art. 105/1 din Constituţie face referire la funcţii publice de autoritate, iar art. 18 din Legea nr. 40/1990 privind
organizarea şi funcţionarea Ministerului de Interne prevede că în realizarea atribuţiilor cadrele militare sunt investite cu
exerciţiul autorităţii de stat având anumite drepturi şi obligaţii.
94
 § 7.1.2. Funcţia publică administrativă

Trăsăturile anterior prezentate sunt valabile, în general, oricărei funcţii publice

(inclusiv legislative, executive sau judiciare) deoarece toate presupun exerciţiul puterii
publice. Însă funcţia executivă sau administrativă o vom putea defini drept o categorie
ce reprezintă situaţia juridică legal predeterminată constând dintr-un complex unitar
de drepturi şi obligaţii prin care se înfăptuieşte, de regulă, competenţa unui organ al
administraţiei publice contribuindu-se la exercitarea puterii publice executive în
conformitate cu atribuţiile ce revin autorităţii în cauză.
În primul rând, este de remarcat faptul că funcţia publică executivă nu este
numai apanajul administraţiei publice, ci ea poate fi întâlnită în orice activitate publică
de altă natură (parlament, justiţie, preşedinţie), dar care în subsidiar, mai ales prin
aparatul propriu, îndeplineşte şi atribuţii administrative pentru organizarea şi
asigurarea funcţionării corespunzătoare a însăşi instituţiei în cauză.
În al doilea rând, prin această funcţie se înfăptuieşte în exclusivitate activitatea
executivă a statului, constând, în principal, din emiterea actelor administrative sau
pregătirea, executarea şi controlul realizării lor.
Funcţia publică – în sensul ei restrâns administrativ – a fost amplu reglementată
prin Legea 43 privind Statutul funcţionarilor publici nr.188/1999 care a definit-o ca
reprezentând ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite în temeiul legii, în
scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică
centrală, locală şi autonomă (art.2/1).
În primul rând, definiţia legală precizează conţinutul funcţiei care constă într-un
ansamblu de atribuţii şi responsabilităţi.
Dacă prin atribuţie înţelegem un complex de drepturi şi de obligaţii de care
dispune o autoritate în vederea realizării sarcinilor sale, în schimb, prin
responsabilitate trebuie să avem în vedere o obligaţie de a efectua sau de a îndeplini o
43
Publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I-a nr. 600 din 8 decembrie 1999 şi Ordonanţa de urgenţă nr. 82
pentru modificarea şi completarea ei publicată în „Monitorul Oficial al României” nr. 293, Partea I-a din 28.06.2000,
modificată prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor
publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în „Monitorul Oficial
al României”, partea I-a, nr. 279 din 21.04.2003, republicată în iunie 2004, dându-se o nouă numerotare articolelor
(„Monitorul Oficial al României” nr.251, din 22 martie 2004), modificată şi completată prin Legea nr. 251/2006
(publicată în M.Of.nr.574 din 4.07.2006), republicată în mai 2007, dându-se o nouă numerotare articolelor (Monitorul
Oficial nr.365/29 mai 2007.
95
sarcină concretă de serviciu, o îndatorire trasată şi determinată, noţiunea neavând
nimic comun, în acest caz, cu cea de răspundere pentru neîndeplinirea unei obligaţii
legale, părând că are, mai degrabă, o încărcătură politică şi etică, decât juridică. 44
În al doilea rând, aceste atribuţii şi responsabilităţi sunt stabilite în temeiul legii.
Desigur, ar fi fost mai corect să se prevadă că ele sunt stabilite prin lege – atunci când
această reglementare le stipulează – iar mai apoi în temeiul legii când această
competenţă este delegată autorităţii sau instituţiei publice; de regulă, prin
conducătorul ei, pentru a-i determina conţinutul conform reglementărilor legale în
vigoare şi în acord cu ele, ceea ce ar fi în deplină concordanţă şi cu principiul
legalităţii funcţiei.
În al treilea rând, atribuţiile şi responsabilităţile sunt determinate, în cazul
funcţiei publice, de către autoritatea publică sau instituţia publică în cadrul căreia ea
există şi se exercită. Autoritatea publică reprezintă forma organizată şi exteriorizată de
manifestare a puterii publice într-un mod determinat în cadrul unei funcţii
fundamentale îndeplinite de stat. În cazul autorităţilor administrative, care ne
interesează în mod special, avem de a face cu o categorie a autorităţilor publice care
dispunând de o capacitate administrativă specifică participă în nume propriu la
înfăptuirea puterii executive a statului în limitele competenţelor legal determinate.
Deci, practic, autorităţile publice administrative exercită puterea executivă în scopul
organizării şi înfăptuirii unor servicii publice de interes general ori în sectoare
specifice precum finanţe, învăţământ, sănătate, cultură, etc. În schimb, instituţia
publică – nu în sensul ei foarte larg care ar include şi autorităţile, dar nici în sensul ei
juridic ca ansamblu de norme unitare grupate şi foarte restrânse ca obiect de
reglementare 45 - ni se prezintă ca o formă organizată menită a desfăşura activităţi din
domeniul conducerii serviciilor publice sau al efectuării serviciilor publice
(neimplicată în sfera producţiei materiale) aflată, de regulă, în subordinea unei
autorităţi publice. În acest sens, de exemplu, Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici – organ de specialitate al administraţiei publice centrale – este o instituţie din
subordinea guvernului cu rol de conducere în sectorul său de activitate, în vreme ce

44
M. Preda, G. Stecoza, Unele consideraţii şi observaţii critice asupra statutului funcţionarilor publici, în „Dreptul”, nr.
8/2000, pag. 63.
45
Asupra diferitelor sensuri ale instituţiei a se vedea I. Alexandru, op.cit., pag. 30-33.
96
spitalul, şcoala, teatrul, etc., sunt instituţii publice prestatoare efective de servicii
publice. Oricum, denumirea generică de persoană administrativă ar fi suficient de
acoperitoare pentru toate categoriile de noţiuni administrative.
În al patrulea rând, funcţia publică este instituită în scopul realizării
prerogativelor de putere publică a autorităţii sau instituţiei publice din care face parte
funcţionarul.
În al cincilea rând, funcţiile publice sunt cele prevăzute în statut (anexă) în
hotărârea de guvern sau sunt identificate – dintre funcţiile existente – prin actele
conducătorilor autorităţilor sau instituţiilor nominalizate în lege (prefect, primar) cu
acordurile şi avizele cerute de lege.
Funcţia publică are la bază o serie de principii (art.3):
- principiul legalităţii funcţiei publice, întrucât funcţia publică este definită de
Statut, iar funcţiile publice sunt prevăzute în anexa acestuia (art.3 lit. a, teza I-a),
conţinutul activităţilor desfăşurate de funcţionari în exercitarea prerogativelor de
putere publică fiind determinat de lege (art.2/3);
- principiul imparţialităţii exercitării funcţiei publice, respectiv a serviciului
public înfăptuit prin intermediul ei, întrucât funcţionarul trebuie să asigure derularea
raportului administrativ, declanşat la cerere sau din oficiu, fără părtinire, nefavorizând
nici una din părţile acestuia, inclusiv pe sine, motiv pentru care legea a reglementat, în
acest sens, incompatibilităţile, conflictele de interese şi interdicţiile ce se impuneau
(art.3 lit. a, teza a II-a), ceea ce nu exclude promovarea intereselor legitime şi legale,
după caz, a cetăţenilor ori a autorităţilor şi instituţiilor publice implicate (art.1/2 teza
ultimă);
- principiul obiectivităţii în exercitarea funcţiei publice, presupune soluţionarea
cazului dat cu respectarea adevărului obiectiv, respectiv pe baza stării de fapt corect
stabilite şi cu respectarea prevederilor legale integral aplicabile situaţiei, astfel încât
propunerea, avizul, decizia, etc., să fie temeinice şi legale (art.3, lit. a teza a III-a);
- principiul transparenţei în exercitarea funcţiei publice, adică a furnizării tuturor
informaţiilor necesare şi solicitate, utile soluţionării cauzei, cunoaşterea, de către cel
interesat ori de către opinia publică, în funcţie de natura (normativă sau individuală) a
actului şi de importanţa acestuia, a modului de desfăşurare şi fundamentare a

97
procesului decizional, inclusiv a actului rezultat în cadrul lui (art.3 lit. b din Statut şi
art.1 şi 2 din Legea nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia
publică);
- principiul eficienţei şi eficacităţii are în vedere, pe de o parte, rezultatul
economic al exercitării funcţiei (nu neapărat în sensul rentabilităţii economice, ci în
cel al încadrării în limita veniturilor sau bugetelor proprii realizate ori alocate), iar, pe
de altă parte, rezultatul social scontat, aşteptat de individ, colectivitate, autoritate
(art.3 lit. c);
- principiul responsabilităţii, în conformitate cu prevederile legale, adică de
îndeplinire sau exercitare a funcţiei în conformitate cu obligaţiile decurgând din
competenţele şi atribuţiile încredinţate titularului ei şi prin a căror încălcare se
declanşează răspunderea juridică a acestuia (art.3 lit. d);
- principiul orientării către cetăţean a funcţiei publice în sensul prestării la termen
şi întocmai a serviciului public solicitat, efectuarea lui în interesul acestuia de către
autoritatea sau instituţia publică cea mai apropiată posibil (art.3 lit. e);
- principiul stabilităţii în exercitarea funcţiei în sensul că funcţionarii publici nu
pot fi eliberaţi sau destituiţi din funcţie decât în condiţiile şi cazurile legal şi limitativ
prevăzute, iar întreruperea sau suspendarea temporară ori încetarea definitivă a
raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determină pierderea
drepturilor legal câştigate şi nici a calităţii de funcţionar public păstrat în corpul de
rezervă (art.3 lit. f coroborat cu art.2/2 teza ultimă);
- principiul subordonării ierarhice a funcţionarului
public – trăsătură distinctivă a acestuia faţă de parlamentar sau judecător -, constând
în îndatorirea executării tuturor dispoziţiilor ierarhice legale ale superiorilor acestuia,
în limitele competenţei sale, la timp şi întocmai (art.3 lit.g).
Deşi legea nu le mai enunţă ca şi principii generale şi distincte, totuşi
putem considera ca principii şi următoarele reguli:
- principiul egalităţii (accesului) şanselor de intrare şi promovare în corpul
funcţionarilor publici prin concursul deschis pentru fiecare cetăţean ce îndeplineşte
condiţiile legale (art.57/3 teza a II-a) ceea ce este o reflectare particularizată a
principiului egalităţii în drepturi, fiind interzisă orice discriminare (art.27/2);

98
 - principiul selecţiei funcţionarilor prin concurs după criteriul competiţiei
deschise, transparenţei, meritelor şi competenţei profesionale (art.57/3 teza I-a).
Conţinutul concret al drepturilor şi îndatoririlor decurgând din funcţie şi
revenind titularului ei se stabilesc prin fişa postului. Ea reflectă şi diferenţierile faţă de
alte funcţii sau posturi similare.
Totalitatea funcţiilor dintr-o autoritate sau instituţie, atât cele publice cât şi cele
nepublice, corespunzător schemei de organizare a lor, cu diviziunile şi subdiviziunile
componente structurale, constituie statul de funcţii a acestora.

§ 7.1.3. Noţiunea funcţionarului public

Titularul unei funcţii se numeşte funcţionar, iar cel al unei funcţii publice se
numeşte funcţionar public. Titularul unei funcţii publice care implică şi exerciţiul
autorităţii se va numi funcţionar public de autoritate. În acest fel operează distincţia
între funcţionarul public, inclusiv cel de autoritate, şi titularii altor funcţii, chiar
administrative, din cadrul unor societăţi comerciale, regii autonome, inclusiv autorităţi
şi instituţii care nu au atribuţii executive, sunt încadraţi cu contract de muncă şi
reprezintă, mai ales, în organizaţiile cu scop lucrativ aşa-numitul personal neproductiv
sau indirect productiv, numit şi administrativ.
Funcţionarul public este persoana fizică numită în mod legal cu exercitarea unei
funcţii publice. Între funcţie şi funcţionar, deci între situaţia juridică şi titularul ei,
există multiple legături şi diferenţieri.
În primul rând, funcţia publică este o situaţie juridică obiectivă, impersonală –
deoarece este o creaţie a legii – existând independent de titularul sau deţinătorul ei,
respectiv funcţionarul public, care se poate schimba, izvorând din nevoile practice ale
exercitării organizate a puterii publice în scopul realizării unui serviciu public
determinat, de larg interes.
În al doilea rând, funcţia publică nu se poate realiza în afara unui titular investit
cu înfăptuirea ei şi devenit, astfel, funcţionar public apt pentru misiunea încredinţată.
În al treilea rând, de regulă, funcţia publică nu epuizează întreg conţinutul
atribuţiilor şi sarcinilor de serviciu ce revin unui funcţionar deoarece cel în cauză mai

99
poate primi, alături de acestea, şi alte însărcinări legate de exerciţiul funcţiei sale, fie
în baza legii, fie în baza dispoziţiilor superiorilor săi ierarhici.
În al patrulea rând, funcţionarul exercită funcţia numai în baza unei investiri
legale şi în limitele ei, fără a putea refuza realizarea ei decât în cazul unor dispoziţii
apreciate ca ilegale ale conducerii sale.
În privinţa noţiunii de „funcţionar” sau de „funcţionar public”, instituită şi
generalizată prin noul Statut, trebuie să remarcăm faptul că deşi era şi este utilizată
frecvent de ştiinţa dreptului administrativ şi de cea a dreptului muncii, de ştiinţa
administraţiei ori de cea economică, legislaţia utilizează diferite terminologii
neunitare incluzând noţiuni ca „salariat”, „angajat”, „personal”, „lucrător”, etc. 46
Pornind de la conţinutul funcţiei publice executive putem defini funcţionarul
public (administrativ) ca reprezentând persoana fizică ce face parte dintr-o autoritate
sau instituţie publică aflată în raporturi ierarhice şi care a fost legal investită cu
exerciţiul unei funcţii publice executive, de regulă, pentru o perioadă de timp
nedeterminată, fiind salarizată pentru activitatea depusă.
În primul rând, funcţionarul public trebuie să facă parte dintr-o autoritate sau
instituţie publică, de regulă administrativă sau executivă, întrucât funcţia se exercită în
cadrul acestora, chiar dacă unele efecte se produc şi în afara ei, în raporturile cu terţii
în care intră organul în cauză. Raţiuni practice pot determina că în mod temporar –
prin delegare sau detaşare – o persoană să-şi exercite funcţia în cadrul unei alte
autorităţi sau instituţii, decât cea din care face parte în mod obişnuit, ca o consecinţă a
modificării vremelnice a raportului de serviciu în care se află, dar şi în acest caz
funcţionarul se află tot în cadrul unui organism determinat. Neapartenenţa la un organ
exclude posibilitatea valabilităţii juridice a manifestărilor de voinţă intenţionate,
conducând la inexistenţa actelor sale juridice lipsite de orice urmă de legalitate
(autenticitate sau oficialitate).
În al doilea rând, funcţionarul trebuie investit cu exerciţiul funcţiei sale, de
regulă, prin numire, mai rar prin alegere sau prin alte forme (desemnare).

46
Astfel, unele reglementări se referă la „funcţionarii publici” (art. 72/3 lit. j din Constituţie), altele la „funcţionarii
autorităţii” (art. 16 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004) sau la „salariaţii organelor administraţiei de
stat” (art. 1 din Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariaţilor în funcţie de competenţă).
100
 În al treilea rând, funcţionarul public administrativ, spre deosebire de
parlamentar sau magistrat (judecător), se află în raporturi ierarhice de supra şi
subordonare faţă de inferiorul, respectiv superiorul său ierarhic. Aceasta îl obligă la
executarea întocmai a dispoziţiilor curente de serviciu ale superiorilor şi, după caz, îi
conferă atributul de a emite, la rândul său, asemenea acte pe seama subordonaţilor săi,
inclusiv dreptul de a fi controlat sau de a putea verifica, precum şi posibilitatea de a fi
sau de a se substitui în atribuţii, în cazul exercitării lor neconforme cu legea.
În al patrulea rând, investirea şi exerciţiul funcţiei se fac, de regulă, pe o
perioadă nedeterminată, ceea ce înseamnă necunoaşterea limitei maxime în timp până
la care operează exerciţiul funcţiei, fără ca aceasta să echivaleze cu o stare perpetuă,
pe viaţă, de inamovibilitate şi care, dincolo de stabilitatea în funcţie (dreptul la
carieră) nu exclude posibilitatea modificării (prin delegare ori detaşare) sau încetării
(prin demisie, eliberare sau destituire) a raportului de serviciu. Desigur, nu sunt
excluse anumite limitări în timp care să confere un caracter temporar exercitării unei
funcţii (cazul delegării sau detaşării).
În al cincilea rând, de regulă, funcţionarul este salarizat pentru activitatea
depusă, salariul reprezentând echivalentul bănesc al funcţiei (poziţie şi existenţă
socială).
Statutul funcţionarilor publici a adoptat, din raţiuni specifice, o definiţie şi
anumite criterii particulare în configurarea conceptului de funcţionar public (art.2 şi
6).
În primul rând, funcţionar public este numai persoana numită într-o funcţie
publică (art.2/2), ceea ce exclude de la bun început toate persoanele alese (primari,
viceprimari şi consilieri în cazul autorităţilor locale) sau desemnate (cazul premierului
şi a întregului guvern votat de parlament).
Prima precizare are în vedere faptul că numirea provine de la conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice, cu respectarea dispoziţiilor din Statut (nr.2/2),
indiferent de locul ocupat de cel în cauză în ierarhia internă a organului din care face
parte (director, şef serviciu, inspector, referent, deci persoane de conducere sau de
execuţie).

101
 A doua precizare, vizează numirea în funcţii de conducere a sau din cadrul
autorităţii sau instituţiei publice care, credem, revine conducătorului autorităţii sau
instituţiei ori conducerii supraordonate ierarhic eventual cu respectarea unor
formalităţi de genul acordului, avizului, etc. (de exemplu, avizul prefectului la
numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate
ale ministerelor şi celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
În al doilea rând, nu intră în categoria funcţionarilor publici, în sensul
Statutului, sau mai precis nu se aplică prevederilor acestuia persoanelor numite sau
alese în funcţii de demnitate publică (art.6 lit. e), cum ar fi, de exemplu, membrii
guvernului, etc., neexistând încă o lege proprie pentru această categorie, exceptând-o
pe aceea a responsabilităţii ministeriale nr.115/1999 sau a Legii nr.161/2003.
În al treilea rând, funcţionarii publici nemaiîncheind contract individual de
muncă, conform legii, numai personalul salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi
instituţiilor publice, care efectuează activităţi de secretariat-administrative, protocol,
gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, precum şi alte categorii de personal
care nu exercită prerogative de putere publică, este angajat cu contract individual de
muncă neavând calitatea de funcţionar public şi aplicându-i-se legislaţia muncii (art.6
lit. a).
De la prevederile Statutului mai sunt excluse (art.6) şi:
- personalul salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul
demnitarului;
- corpul magistraţilor;
- cadrele didactice.
Prima precizare care trebuie făcută este aceea că, o bună parte din aceste
persoane au calitatea de funcţionari (secretar-dactilograf, curier, casier,
bibliotecar), dar nu pe aceea de funcţionar public.
A doua precizare vizează faptul că nimic nu împiedică la ocuparea posturilor de
către cei în cauză să opereze şi o numire în funcţie, dublată de încheierea contractului
de muncă, mai ales dacă se susţine un concurs de către mai mulţi candidaţi.

102
 A treia precizare are în vedere aplicarea integrală a regimului juridic de dreptul
muncii şi la modificarea ori încetarea contractului de muncă, precum şi în materia
litigiilor de muncă (jurisdicţiei muncii), pentru acest personal auxiliar, de deservire.
În al patrulea rând, funcţionarilor publici li se aplică prevederile din Legea
privind Statutul funcţionarilor publici.
O primă precizare are în vedere faptul că această lege este, conform Constituţiei
(art.73/3 lit. j), de natură organică, adoptată în condiţiile angajării răspunderii
Guvernului faţă de plenul parlamentului în şedinţa comună a camerelor sale (art.114/1
din Constituţie), deşi este discutabilă modificarea aceluiaşi act normativ prin
ordonanţa de urgenţă a executivului (nr.82/2000), care, nefiind o lege organică ce s-ar
fi pretat la o asemenea intervenţie (art.115/1 şi 4).
O a doua precizare se referă la terminologia specifică legii şi anume aceea de
Statut.
Această denumire reflectă într-un prim sens 47 specificul reglementării şi anume
acela de a grupa principalele probleme pe care le presupune situaţia juridică a
funcţionarilor publici, precum şi ansamblul normelor esenţiale aplicabile tuturor
acestora sau majorităţii 48 lor, constituind dreptul comun în materie. Totuşi, trebuie să
remarcăm faptul că legea în cauză are un conţinut mult mai larg deoarece
reglementează şi organizarea funcţiei publice (art.1 teza I-a), abordând probleme de
genul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, de management a funcţiilor publice
şi funcţionarilor publici (art.21-26).
Pe de altă parte, deşi dispoziţiile Statutului în cauză se aplică tuturor
funcţionarilor publici, inclusiv celor care au deja statute proprii (aprobate prin legi
speciale), aceasta are loc numai în măsura în care respectivele statute nu dispun altfel.
Această idee călăuzeşte, în mod derogator nu numai reglementările deja existente în
temeiul legilor speciale dar şi cele viitoare, cazul militarilor, militarizaţilor, a celor din
transporturi (feroviar, naval, aerian) sau învăţământ, etc. Oricum, beneficiază de
statute speciale funcţionarii publici din structurile de specialitate ale Parlamentului,

47
C. Călinoiu, V. Vedinaş, Teoria funcţiei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, pag. 11-13,
precum şi bibliografia citată acolo.
48
Jean Marie Auby, Jean Bernard Auby, Institutions administratives. Organisation générale. Contentieux administratif.
Interventions de l’administrations dans l’economie. Prix. Planifications. Amenagement du téritoire. Dalloz, Paris, 1996,
ed. a VII-a, pag. 383.
103
Administraţiei Prezidenţiale, Consiliul Legislativ, serviciile diplomatice şi consulare,
autoritatea vamală, poliţia şi alte structuri ale Ministerului Internelor şi Reformei
Administrative.
Denumirea de Statut reflectă, în al doilea sens, însăşi natura situaţiei
funcţionarului sau condiţia juridică a acestuia. 49
Într-adevăr, calitatea de funcţionar nu este aceea de simplu subiect sau parte într-un
raport juridic concret, titular de drepturi şi/sau obligaţii, ci este cazul unei situaţii sau
poziţii într-un ansamblu de raporturi juridice, adică un statut personal. 50
În al cincilea rând, acolo unde prevederile statutare sunt neîndestulătoare ele se
completează, în măsura în care nu contravin, cu prevederile legislaţiei muncii
(art.117), cu ale legislaţiei pensiilor şi asigurărilor sociale (art.39), Legii
contenciosului administrativ (art.106).
Numărul total al persoanelor care îndeplinesc funcţiile prevăzute în statul de
funcţiuni formează efectivul de personal al respectivei autorităţi sau instituţii. În baza
statului de funcţii şi a efectivului de personal se obţine statul de personal care
cuprinde diviziunile sau structurile nominalizate (denumite), funcţiile ce fac parte din
ele şi numărul posturilor pentru fiecare funcţie cu numele persoanelor care ocupă
fiecare post. Statul de plată sau de salarii este o reflectare a statului de personal cu
specificarea drepturilor băneşti (salariale) cuvenite, în principal, pentru munca depusă,
şi a obligaţiilor corespunzătoare decurgând din aceste drepturi, fie în baza legii
(impozitul pe salar, contribuţia la asigurări sociale, de exemplu), fie a unor titluri de
creanţă (imputaţii şi reţineri pentru plata unor pagube sau datorii, plata pensiei de
întreţinere, etc.).
Totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice din
administraţia publică centrală şi locală constituie Corpul funcţionarilor publici.

49
Jean Boulouis, Droit institutionnel de l’Union Européene, ediţia a VI-a, Montchrestein, 1997, pag.192.
50
T. Drăganu, Drept constituţional, 1972, op.cit., pag. 189.
104
 § 7.1.4. Regimul juridic al funcţiei publice

a. Condiţii generale ale investirii în funcţie

Regimul juridic al funcţiei publice reprezintă ansamblul normelor juridice care
au ca obiect reglementarea funcţiei respective în privinţa modului ei de formare,
modificare şi încetare. Deşi funcţia publică reprezintă o situaţie juridică obiectivă,
preexistentă, legal reglementată, totuşi raportul juridic concret de funcţiune sau de
serviciu se formează în mod efectiv numai prin investirea unei persoane fizice cu/sau
în funcţia publică respectivă şi care devine, astfel, titulara drepturilor şi obligaţiilor ce
alcătuiesc conţinutul raportului juridic nou format, de unde şi concluzia că odată
ocupată funcţia devine şi o situaţie juridică subiectivă, prin apartenenţa ei la o anumită
persoană strict determinată.
Investirea în funcţie reprezintă actul juridic individual unilateral de putere al
unei autorităţi care numeşte, cu respectarea condiţiilor legale, o persoană fizică într-o
anumită funcţie determinată în scopul exercitării acesteia corespunzător legii.
Există condiţii generale 51 de acces la funcţiile publice administrative care
trebuie întrunite, conform Statutului, în persoana celui care urmează a fi investit cu o
anumită funcţie (alăturate diverselor condiţii speciale atât de diferite de la o funcţie la
alta, dar care sunt prevăzute în statute sau reglementări proprii) şi anume (art.54 din
Statut):
- existenţa cetăţeniei române şi domiciliul în România;
- vârsta de minimum 18 ani împliniţi;
- capacitate deplină de exerciţiu;
- stare de sănătate corespunzătoare;
- cunoaşterea limbii române, scris şi vorbit;
- promovarea concursului (art.57/1);
- pregătirea profesională de specialitate;
- declaraţia de avere;
- compatibilitate morală;
- lipsa stării de incompatibilitate;

51
Al. Negoiţă, Drept administrativ, op.cit., pag. 160.
105
 - depunerea jurământului de credinţă;
- îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei.
Prima condiţie a investiţii în funcţie este cea referitoare la existenţa cetăţeniei
române deoarece mai mult decât oriunde exercitarea puterii publice fiind chintesenţa
statului, persoana îndreptăţită la această activitate trebuie neapărat să aparţină numai
de acel stat pe care îl reprezintă şi cu ale cărei autorităţi şi interese se identifică.
În cazul nostru, cetăţenia română exprimă apartenenţa persoanei la statul român
şi reprezintă o garanţie de loialitate faţă de acesta şi faţă de modul de promovare a
intereselor naţionale. De aceea, conform Statutului (art.54 lit. a) şi altor legi numai
cetăţenii români pot fi admişi în funcţiile publice civile şi în cele militare (art.1/2 din
Legea cetăţeniei române nr.21/1991), iar conform Constituţiei (art.16/3), funcţiile şi
demnităţile politice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au cetăţenia
română şi domiciliul în ţară.
Dacă existenţa cetăţeniei reprezintă o condiţie minimală de acces la o funcţie
publică rezultă că străinii (cu sau fără altă cetăţenie) sau calitatea de străin constituie
un impediment legal absolut pentru accesul şi ocuparea funcţiei publice, datorită
conflictului sau coliziunii posibile de interese între cele ale statului român şi statul sau
statele ce-şi reclamă propriile prerogative faţă de persoana care prin cetăţenia sa
străină intră şi sub jurisdicţia statului terţ, dacă ar îndeplini o atribuţie de competenţa
autorităţilor române.
Prin modificarea Statutului a dispărut condiţia cetăţeniei române exclusive
pentru accesul la funcţia administrativă.
Nu are nici o relevanţă modul în care a fost dobândită cetăţenia română – prin
faptul naşterii, prin actul încetăţenirii la cerere, prin adopţie, nici faptul că, eventual, a
fost redobândită prin repatriere – important este că această condiţie a cetăţeniei
române să se menţină pe tot parcursul exercitării funcţiei, deoarece pierderea ei atrage
după sine, de drept, şi încetarea raportului de funcţiune operând eliberarea din funcţie
dispusă de conducătorul instituţiei.
Cetăţenia este generatoarea egalităţii între cetăţeni în faţa legii, a autorităţilor
publice, inclusiv administrative, precum şi în privinţa modul de acces şi a şanselor de
ocupare şi promovare în funcţiile publice.

106
 Subsecventă condiţiei de cetăţenie, condiţia de domiciliu în România trebuie şi
ea îndeplinită, în mod cumulativ, deoarece exerciţiul funcţiei presupune prezenţa
permanentă a titularului ei în raza teritorială a autorităţii căreia îi aparţine, după cum
însăşi funcţia are, la rândul ei, o componentă sau o dimensiune spaţială prin locul de
manifestare a competenţei între anumite limite geografice. Mai mult, în unele situaţii,
mai ales în cazul unor funcţii reprezentative eligibile (cazul primarilor, viceprimarilor,
consilierilor) pe plan local, cerinţa legală este ca domiciliul să fie în raza unităţii
administrativ-teritoriale în care cel în cauză este ales (art.4 alin. 2 din Legea pentru
alegerea autorităţilor administraţiei publice locale nr.67/2004).
Cea de a doua condiţie care se cere a fi întrunită de titularul unei funcţii publice
este, în mod evident, vârsta de minimum 18 ani împliniţi, respectiv deplinătatea
facultăţilor mintale deoarece cei lipsiţi de discernământ (minorii sub vârsta de 14 ani
şi debilii mintali) sau având discernământul alterat sau diminuat (alienaţii mintali şi
minorii între 14-18 ani) n-au acces la funcţia publică dacă, desigur, având psihicul
deficitar sunt puşi sub interdicţie prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă,
ceea ce îi lipseşte sau îi privează de exerciţiul drepturilor atât civile cât şi electorale.
Într-adevăr, cel care nu poate alege nici nu poate fi ales, dar nici investit sau numit în
funcţii publice, conform legislaţiei noastre electorale în materie. 52
Statutul face referire expresă la condiţia capacităţii depline de exerciţiu ceea ce
include, fără îndoială, atât majoratul (cu excluderea capacităţii de exerciţiu restrânse),
cât şi inexistenţa punerii sub interdicţie, deci starea legală de pierdere a exerciţiului
drepturilor civile şi electorale.
Se subînţelege că cel lipsit de discernământ prin act juridic, neavând exerciţiul
drepturilor civile, nu poate avea nici exerciţiul drepturilor electorale.
Pierderea ulterioară a discernământului şi, implicit, a capacităţii de exerciţiu,
justifică eliberarea din funcţie.
Statutul a prevăzut această condiţie prin două elemente distincte.
Primul se referă la majorat, adică la vârsta de minimum 18 ani împliniţi (art.54
lit. c) desigur cel târziu în ziua numirii în funcţie, deşi pentru unele funcţii se

52
Art. 36, 37 din Constituţie, şi art. 5 din Legea privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale nr.67/2004
107
prevedeau vârste mai mari (de exemplu, prefectul şi subprefectul cel puţin 30 de ani,
respectiv 27 de ani).
Al doilea element se referă la starea de sănătate corespunzătoare funcţiei pentru
care candidează cel în cauză, atestată pe bază de examen medical de specialitate
(art.49 lit. e). Această condiţie deosebit de largă include şi starea psihică
corespunzătoare, inclusiv existenţa discernământului complet, neabolit şi nealterat.
Cea de a treia condiţie, a stării de sănătate corespunzătoare, (art.54, lit.e),
atestată pe bază de examen medical de specialitate, vizează atât aspectul psihic, cât şi
cel fizic. Într-adevăr, lipsa, definitivă sau temporară, a discernământului, alterarea
acestuia împiedică persoana să poată deţine o funcţie ce reclamă discernământul
permanent necesar exercitării puterii şi asumării responsabilităţii şi răspunderii care
decurg din ea.
De aceea, nu are relevanţă, în acest sens, că este cazul debililor sau alienaţilor
mintali, puşi sub interdicţie pe cale judecătorească, aşa cum prevede legislaţia în
vigoare, ori a celor faţă de care s-a dispus numai măsura de siguranţă a obligării la
tratament medical (psihic) ori la internarea medicală obligatorie pentru că s-a săvârşit
o infracţiune (art.113, 114 din Codul Penal) sau cazul celor care prezintă tulburări
psihice ori de comportament, care dacă sunt constatate medical de specialişti, iar nu şi
legal, sau nu ca urmare a unei solicitări a organelor judiciare, reprezintă temei pentru
a-l exclude pe cel în cauză de la accesul la o funcţie publică sau justifică, ulterior,
eliberarea din funcţie. În mod similar se pune problema şi sub aspect fizic.
Cea de a patra condiţie vizează capacitatea deplină de exerciţiu şi are în vedere
existenţa în persoana celui în cauză a drepturilor politice (de a alege şi de a fi ales) în
totalitatea lor deoarece însăşi funcţia publică este expresia puterii chemate să apere şi
să garanteze realizarea drepturilor fundamentale cetăţeneşti.
Drepturile electorale sau politice se exercită în anumite condiţii prevăzute de
Constituţie şi de legislaţia electorală, iar lipsirea de aceste drepturi pe durata stabilită
prin hotărâre judecătorească definitivă de condamnare împiedică accesul la o funcţie
publică pe o perioadă temporară de timp (excepţie făcând cazul condamnării la
închisoare pe viaţă), în acest sens art.64 lit. a din Codul Penal a prevăzut ca pedeapsă

108
complimentară interzicerea dreptului de a alege şi de a fi ales în organele puterii de
stat şi în funcţii elective de stat.
Cea de a cincea condiţie vizează starea de compatibilitate morală definită în
Statut în sensul că cel în cauză să nu fi fost condamnat pentru săvârşirea unei
infracţiuni care l-ar face incompatibil cu exercitarea funcţiei publice (art.54 lit. h).
Modificarea adusă Statutului nu a eliminat interdicţiile prevăzute în Codul
Penal (art.64 lit. b şi c) care consacră ca pedepse complimentare pentru cel
condamnat, interzicându-i:
- dreptul de a ocupa o funcţie publică implicând exerciţiul autorităţii de stat;
- dreptul de a ocupa o funcţie sau de a exercita o profesie de natura aceleia de
care s-a folosit condamnatul pentru săvârşirea infracţiunii.
În schimb, au fost prevăzute ca abateri penale incompatibile cu calitatea de
funcţionar pentru cel care a fost condamnat (art.54 lit. h) pentru infracţiuni
contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în
legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte
de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face
incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a
intervenit reabilitarea.
În aceste situaţii nu este necesar ca instanţa penală să fi pronunţat şi pedeapsa
complimentară a interdicţiei, aceasta operând de drept, „ope legis”, împiedicând
fie accesul la funcţia publică, fie impunând eliberarea din funcţie a celui
condamnat definitiv.
Pedepsele complimentare nu ridică probleme deosebite în cazul infracţiunilor
de serviciu sau în legătură cu serviciul (art.246 – 258 din Codul Penal), cum ar
fi cele de genul abuzului şi neglijenţei în serviciu, luării de mită, etc., unde
pedepsele principale sunt însoţite, de regulă, şi de pedepsele complimentare
corelative. Însă, textul din Statut este cu mult mai larg făcând referire nu numai
la infracţiuni care se pretează a fi săvârşite şi de funcţionari, ca de exemplu, cele
de corupţie sau de fals, ci, se are în vedere orice infracţiune intenţionată,
indiferent de modul ei de sancţionare, cu închisoare ori cu amendă, de modul de
executare ori de suspendare a executării, chiar dacă făptuitorul a fost amnistiat

109
 sau pedeapsa aplicată a fost graţiată, cu excepţia situaţiei când a intervenit
reabilitarea.
Desigur, dacă cel în cauză a fost condamnat şi s-a dispus o pedeapsă
complimentară de interdicţie nu se mai ridică probleme deosebite în privinţa
situaţiei juridice a funcţiei publice respective. În schimb, în celelalte situaţii
rămâne la aprecierea autorităţii, mai ales pentru acele infracţiuni intenţionate în
care condamnarea pentru ele atrage şi incompatibilitatea exercitării funcţiei
publice.
Tot incompatibilităţi morale sunt determinate şi de:
- destituirea dintr-o funcţie publică sau desfacerea disciplinară a contractului
de muncă în ultimii 7 ani (art.54 lit. i);
- desfăşurarea unei activităţi de poliţie politică, astfel cum este ea definită
prin lege (art.54 lit. j).
Dacă în timpul exercitării funcţiei cel în cauză suferă o condamnare pentru o
infracţiune incompatibilă cu funcţia avută va fi eliberat din funcţie.
Cea de a şasea condiţie se referă la cunoaşterea limbii române scris şi vorbit
(art.54 lit. b), ca o cerinţă minimală de cultură generală, indiferent de nivelul (mediu
sau superior al pregătirii), dar şi ca o cerinţă legală întrucât limba oficială a statului
este româna, lucrările (şedinţele) autorităţilor se desfăşoară în această limbă, iar actele
se întocmesc (redactează) în limba română.
Această cerinţă revine tuturor funcţionarilor, inclusiv celor aparţinând
minorităţilor naţionale şi activând în autorităţile din unităţile administrativ-teritoriale
unde locuiesc astfel de minorităţi legal recunoscute, chiar dacă aceştia cunosc limba
acestei minorităţi aparţinătoare ca limbă maternă.
Îndeplinirea cerinţei poate fi verificată la numirea în funcţie prin examinarea
susţinută de candidat, fie direct la limba română, fie indirect prin probele scrise şi
orale de specialitate ori este prezumată a fi îndeplinită prin certificatele şi diplomele
de absolvire depuse la dosar.
În unităţile administrativ-teritoriale în care persoanele aparţinând unei
minorităţi naţionale deţin o pondere semnificativă (de peste 20%), unii funcţionari

110
publici din serviciile care au contact direct cu cetăţenii vor cunoaşte şi limba
minorităţii naţionale respective (art.108).
A şaptea condiţie vizează pregătirea profesională de specialitate sau condiţiile
de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică (art.54 lit. f), respectiv nivelul
studiilor superioare de lungă sau scurtă durată, studii medii, liceale sau post-liceale ori
al specializării (administrative, juridice, economice, tehnice, medicale, didactice, etc.,
art.9/1). Dacă între timp aceste cerinţe de studii sunt modificate sau se schimbă, iar cel
în cauză nu le mai îndeplineşte, va opera eliberarea lui din funcţie (art.84 lit.c).
A opta condiţie se referă la promovarea examenului sau câştigarea concursului
organizat pentru ocuparea funcţiei publice (art.57/1) sau, altfel spus, capacitatea sau
competenţa profesională ori de specialitate pentru postul pe care urmează să-l ocupe,
diploma de studii în sine nefiind suficientă pentru ocuparea şi deţinerea funcţiei
publice decât cel mult pentru perioada debutului sau stagiaturii, limitată în timp.
Aceasta înseamnă verificarea profesională prealabilă prin examinarea, uneori şi
efectuarea perioadei de stagiu sau de probă ori de încercare cu caracter provizoriu în
funcţie.
A noua condiţie se referă la obligaţia prezentării declaraţiei de avere, în
condiţiile legii, la numirea şi la eliberarea din funcţie conducătorului autorităţii sau
instituţiei din care face parte în scopul cunoaşterii stării sale materiale la preluarea
postului, precum şi a evoluţiei acesteia la finele exercitării funcţiei publice, ca o
garanţie că exerciţiul puterii nu a reprezentat o sinecură sau un prilej de îmbogăţire,
relevat de discrepanţa dintre venituri şi achiziţiile de bunuri ori acumulările de bani
peste nivelul celor dintâi (art.47/2). Declaraţia de avere se reactualizează anual.
Concomitent se depune şi o declaraţie de interese care se reactualizează, după caz.
A zecea condiţie, negativă de altfel, se referă la lipsa sau inexistenţa
incompatibilităţii între calitatea de funcţionar public cu orice altă funcţie sau
demnitate publică, cu excepţia calităţii sau activităţii didactice, ştiinţifice, literar –
artistice, adică practic imposibilitatea cumulului de funcţii (art.94/1 din Legea
nr.161/2003).
Într-adevăr, în sistemul actual legislativ care consacră libertatea muncii
(art.41/1 teza a II-a din Constituţie), orice persoană poate cumula mai multe funcţii

111
având dreptul să primească salariul corespunzător pentru fiecare din funcţiile ocupate
(art.1/1 şi 2, art.3/3 din Legea nr.2/1991 privind cumulul de funcţii).
Legea a prevăzut ca incompatibilităţi deţinerea altor funcţii şi desfăşurarea altor
activităţi, remunerate sau neremunerate după cum urmează (art.94/2 din Legea
nr.161/2003):
a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice;
b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care funcţionarul
public este suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata
numirii sale;
c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori alte unităţi cu scop
lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau
ca persoană fizică autorizată;
d) în calitate de membru al unui grup de interes economic.
Funcţionarii publici care, în exercitarea funcţiei publice, au desfăşurat activităţi
de monitorizare şi control cu privire la asemenea societăţi sau unităţi nu pot să-
şi desfăşoare activitatea şi nu pot acorda consultanţă de specialitate la asemenea
organizaţii timp de 3 ani după ieşirea din Corpul funcţionarilor publici.
În privinţa calităţii de membru al unui grup de interes economic trebuie să avem
în vedere faptul că acest grup reprezintă o asociere între două sau mai multe persoane
fizice sau juridice constituită pe o perioadă determinată, în scopul înlesnirii sau
dezvoltării activităţii economice a membrilor săi, precum şi al îmbunătăţirii
rezultatelor activităţii respective (art.118/1 din Legea nr.161/2003).
Grupul este persoană juridică cu scop patrimonial care poate avea sau nu
calitatea de comerciant.
Funcţionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte
efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o exercită.
În sfârşit, nu sunt permise raporturi ierarhice directe între funcţionarii publici
care sunt soţi sau rude de gradul I. Aceeaşi incompatibilitate apare şi în cazul în care
şeful ierarhic direct are calitatea de demnitar.
Legea nr.161/2003 a reglementat şi conflictul de interese ca situaţie în care
persoana ce exercită o demnitate sau o funcţie publică are un interes personal de

112
natură patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor
care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative (art.70).
Astfel, funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află în una din
următoarele situaţii:
a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea
deciziilor cu privire la persoane fizice şi juridice cu care are relaţii cu
caracter patrimonial;
b) participă în cadrul aceleaşi comisii, constituite conform legii, cu funcţionarii
publici care au calitatea de soţ sau rudă de gradul I;
c) interesele sale patrimoniale, ale soţului ori rudelor sale de gradul I pot
influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.
Analiza raportului dintre incompatibilităţi şi conflictul de interese relevă
următoarele aspecte:
- în primul rând, incompatibilitatea vizează o stare perpetuă, continuă, pe durata
exercitării funcţiei publice, fiind un conflict permanent cu o altă funcţie sau autoritate,
în timp ce conflictul de interese este numai temporar, între cele două stări;
- în al doilea rând, dacă incompatibilitatea cuprinde prohibiţii vizând funcţii sau
alte activităţi atât remunerate cât şi neremunerate, conflictul de interese vizează numai
aspecte patrimoniale;
- în al treilea rând, incompatibilitatea se rezolvă prin renunţarea la una din stările
care o generează, în timp ce conflictul de interese presupune abţinerea de la
implicarea funcţionarului în rezolvarea cererii ori participarea la procesul decizional
respectiv;
- în al patrulea rând, rezolvarea stării de incompatibilitate prin opţiunea celui în
cauză conduce, după caz, la menţinerea sau la pierderea funcţiei publice, în timp ce
nerezolvarea conflictului de interese atrage, după caz, răspunderea disciplinară,
administrativă, penală sau civilă potrivit legii.
Legislaţia mai prevede şi cazuri speciale de incompatibilitate vizând
administraţia publică, cum este cazul membrilor guvernului (art.105 din Constituţie),
prefecţilor şi subprefecţilor (art.9 din Legea nr.340/2004) şi secretarului de localitate

113
şi de judeţ care nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaţiuni politice, sub
sancţiunea eliberării din funcţie (art.116/2 din Legea nr.215/2001).
Corelativ incompatibilităţii – ca stare de durată – există şi interdicţia, ca stare de
moment, sau oprelişte temporară, care nu permite funcţionarului, de exemplu,
exprimarea de opinii politice în cadrul exercitării atribuţiilor de serviciu.
Dacă totuşi funcţionarii publici sunt aleşi sau numiţi pentru exercitarea funcţiei
de demnitate publică, vor fi suspendaţi din funcţia publică deţinută pe durata
exercitării acelei funcţii (art.94/1 lit.a).
Toate aceste incompatibilităţi, deşi sunt limitări ale capacităţii juridice a
persoanelor fizice, nu sunt o ştirbire ori o decădere din drepturile politice şi civile – de
genul interdicţiilor pronunţate prin hotărâre judecătorească – menite a-l împiedica pe
cel vizat în accesul la funcţia publică, deoarece el poate renunţa la calitatea sau funcţia
care-i blochează accesul, ele fiind doar simple îngrădiri temporare de natură specială
în scopul evitării unor conflicte de interese, conferind o reală independenţă
funcţională în exercitarea deplină a puterii publice.
Inexistenţa stării de incompatibilitate trebuie să persiste pe toată durata
exercitării funcţiei. Apariţia ei în acest interval, neurmată, în termen de 10 zile de la
apariţia ei, de renunţarea la calitatea incompatibilă de către cel în cauză, atrage
destituirea din funcţie a celui vizat prin actul conducătorului (art.101/1 lit.b).
Statutul a mai prevăzut, fără să le definească (art.43/1 teza a II-a şi art.44/3), şi
interdicţiile, ce reprezintă simple oprelişti privitoare la anumite activităţi sau acţiuni
ce nu trebuie săvârşite de funcţionar în legătură cu sau în timpul exercitării funcţiei
sale (ca de exemplu, abţinerea de la exprimarea sau manifestarea convingerilor
politice, etc.) care ar putea aduce prejudicii instituţiei sau terţilor cu care se intră în
relaţii.
A unsprezecea condiţie de acces la funcţia publică se referă la depunerea
jurământului de credinţă, în termen de 3 zile de la numire având următorul conţinut
(art.62/6): „Jur să respect Constituţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului,
să aplic în mod corect şi fără părtinire legile ţării, să îndeplinesc conştiincios
îndatoririle ce îmi revin în funcţia publică în care am fost numit, să păstrez secretul
profesional şi să respect normele de conduită profesională şi civică. Aşa să-mi ajute

114
Dumnezeu!” Jurământul se poate depune şi fără formula religioasă de încheiere,
respectând libertatea convingerilor sau cu o altă formulare religioasă.
Depunerea jurământului înseamnă angajarea deplină şi fidelă a titularului
funcţiei în realizarea integrală şi întocmai a atribuţiilor de serviciu, în litera şi spiritul
legii. Depunerea lui, ca ultimă formalitate procedurală, desăvârşeşte investitura în
funcţie şi reprezintă momentul de debut în exercitarea legală a funcţiei. Săvârşirea de
fapte care îl încalcă atrage declanşarea răspunderii juridice, în diferite forme, unele
chiar foarte severe, penale (trădarea), în persoana celui vinovat.
Lipsa depunerii jurământului nu afectează în mod esenţial valabilitatea
acţiunilor întreprinse de funcţionar care vor putea fi considerate legale, în baza
principiului aparenţei în drept („error communis facit ius”), dacă s-au respectat toate
condiţiile prevăzute de lege în realizarea lor (sau la emiterea înscrisurilor
administrative).
Refuzul depunerii jurământului se consemnează în scris şi atrage revocarea
actului de numire (art.62/7) uneori legea prevăzând sancţiuni deosebit de specifice
cum ar fi demisia de drept a celui în cauză, cazul consilierului local sau judeţean ori a
primarului.
Mai pot exista şi unele condiţii speciale (art.54 lit.g) care se cer a fi întrunite
pentru ca o persoană să poată ocupa anumite funcţii publice, de conducere sau de
execuţie, prevăzute în reglementări speciale cuprinse în statute şi regulamente proprii
mai ales în cazul militarilor sau unor servicii speciale
În rândul acestor condiţii, care se adaugă celor generale sau care le
particularizează pe acestea, putem enumera limita de vârstă maximă, studii de
specialitate corespunzătoare sistemului, vechimea în funcţie, sexul, condiţia fizică,
reputaţia şi moralitatea neştirbită, etc.

b. Formarea, modificarea, suspendarea, întreruperea şi încetarea

raportului de serviciu (funcţiune)
a. Odată întrunite condiţiile generale şi cele speciale de acces la funcţia publică
urmează operaţiunea propriu-zisă a investirii sau investitura ca act juridic unilateral
individual de autoritate provenind de la un organ public sau instituţie publică prin care

115
se încredinţează unei persoane exercitarea unei funcţii publice în cadrul autorităţii sau
instituţiei respective.
Conform Statutului (art.2/2, 4/1) investirea se face prin numire, deşi alte
categorii beneficiază de alegere în funcţiile reprezentative (primarii, art.57/1 din
Legea nr.215/2001) sau desemnare şi votare (premierul şi guvernul art.103/1-3 din
Constituţie), ceea ce permite formarea şi exercitarea raportului de serviciu pe durată
nedeterminată.
Numirea este un act de drept administrativ individual emis, de regulă, de
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, fiind o manifestare de voinţă exclusivă
şi unilaterală provenită de la acea parte a raportului juridic care încredinţează funcţia
spre exercitare. Această caracteristică este esenţială nu numai pentru formarea
raportului de serviciu ori de funcţiune, ci şi pentru derularea lui ulterioară – prin
modificare şi suspendare – dar şi pentru încetarea lui în acelaşi mod, când, ca regulă
nu operează şi consimţământul celeilalte părţi a raportului juridic, respectiv a
funcţionarului, conform principiului simetriei formal - juridice. În concluzie,
investirea prin numire nu este un act juridic bilateral sau un acord de voinţă, chiar
dacă viitorul titular al funcţiei ar fi formulat anterior o solicitare expresă în vederea
investirii sale urmată de actul numirii.
Investirea poate cuprinde şi o procedură mai complexă care să includă
formalităţi anterioare, concomitente sau ulterioare operaţiunii propriu-zise de ocupare
(numire) a funcţiei, dar strâns legate de ea, sub forma propunerii, avizului, acordului,
aprobării, confirmării, etc. Operaţiunea cea mai frecventă este cea a concursului sau
examenului de specialitate, incluzând condiţii specifice (vechime în funcţie, notarea
cunoştinţelor, calificativele profesionale anterior obţinute, etc.). O formalitate tipică
prealabilă este avizul consultativ al compartimentului juridic cu privire la modul de
respectare a condiţiilor de legalitate la numire. O formalitate ulterioară şi ultimă, ce
desăvârşeşte procedura investiturii este depunerea jurământului de credinţă.
Actul administrativ de numire are formă scrisă şi trebuie să conţină temeiul
legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data şi
locul de la care şi unde se exercită, precum şi drepturile salariale.

116
 Fiind esenţială în naşterea raportului de funcţiune lipsa numirii şi a celor mai
multe din formalităţile esenţiale ale învestiturii antrenează nevalabilitatea exercitării
funcţiei şi, implicit, a oricărei manifestări de voinţă care se vrea producătoare de
efecte juridice, din partea persoanei în cauză, adică inexistenţa actelor administrative
lipsite de orice aparenţă de legalitate (cazul persoanei încă nenumite, destituite,
concursul nevalidat, numirea neaprobată).
Dimpotrivă, în cazul iregularităţii investirii, în sensul încălcării unor condiţii
neesenţiale de legalitate la numire, promovare, transferare (lipsa avizului,
nedepunerea jurământului, avansare înainte de termen) când suntem în prezenţa
aşa-numitului “funcţionar de fapt” se pune problema valabilităţii actelor şi
operaţiunilor emise sau întreprinse în legătură cu atribuţiile sale exercitate, mai ales,
în raporturile cu terţii. Desigur, acestora din urmă nu li se poate imputa necunoaşterea
iregularităţii investirii, dar care ar putea fi vătămaţi în drepturile lor prin nulitatea
actelor şi operaţiunilor respective, deşi ele îndeplinesc condiţiile de fond şi de formă
cerute de lege (de exemplu, actele de sancţionare contravenţională, actele de
impozitare, actele de stare civilă).
În general, se apreciază că actele de autoritate ce ţin de voinţa exclusivă a
funcţionarului (cele se sancţionare, de autorizare) sunt nule, reprezentând o simplă
cale de fapt, în vreme ce actele de constatare, făcute corespunzător legii (cele de stare
civilă, procese-verbale de control), vor trebui considerate valabile sau valide în baza
principiului aparenţei în drept („error communis facit ius”). În acest sens, Legea cu
privire la actele de stare civilă nr.119/1996 prevede (art.7) că actele de stare civilă
întocmite de o persoană care a exercitat în mod public atribuţiile de ofiţer de stare
civilă, cu respectarea prevederilor legii în materie, sunt valabile, chiar dacă acea
persoană nu avea această calitate.
Până la apariţia Statutului majoritatea funcţionarilor numiţi încheiau şi un
contract de muncă, prin care deveneau şi angajaţi ai instituţiei respective, supus
regimului juridic de dreptul muncii şi expresie a acordului de voinţă a celor două părţi
contractante din raportul de muncă. Acest contract individual, reglementat de Codul
muncii şi având o natură privată, reflecta drepturile şi obligaţiile reciproce ale părţilor
privitoare la condiţiile şi durata muncii, salarizarea, protecţia socială, concediile şi

117
repaosul, etc., mai puţin drepturile şi obligaţiile funcţiei care formau conţinutului
raportului de serviciu, respectiv al funcţiei publice. Nu încheiau şi nici acum nu
încheie contracte de muncă personalul militar şi cel militarizat, respectiv persoanele
active din aceste sectoare.
În schimb, Statutul actual prevede obligativitatea încheierii contractului
individual de muncă de către personalul din aparatul de lucru al autorităţilor şi
instituţiilor publice, care efectuează activităţi de secretariat-administrative, protocol,
gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire care are calitatea de angajat (art.6
lit.a) şi care nu este funcţionar public aplicându-i-se legislaţia muncii. Desigur, nu este
greu de observat că unele funcţii din aceste categorii au efectiv o natură administrativă
nepublică (secretar-dactilograf, registrator, curier, arhivar, etc.), fiind întâlnite şi la
societăţile comerciale, asociaţii sau organizaţii neguvernamentale.
Raportul de serviciu al funcţionarului public se exercită pe durată nedeterminată
cu excepţia cazurilor de ocupare a funcţiilor publice pe o perioadă determinată, în
cazul funcţiilor vacante temporar, în condiţiile prevăzute de lege (art.4/2), de regulă,
funcţii publice de execuţie vacante pe o perioadă de cel puţin o lună (art.4/3).
Pentru numirea înalţilor funcţionari publici sunt reglementate condiţii speciale
de studii, de specializare şi perfecţionare, de