UNIVERSITATEA BABEŞ-BOLYAI, CLUJ-NAPOCA

Facultatea de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale Comunicării

Specializarea: ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

Proceduri administrative

Suport de curs

ANUL I, SEMESTRUL II

Prof. Univ. Dr. Dacian C. Dragoș

Lect. Univ. Dr. Ana Elena Ranta

Cluj-Napoca
2020-2021

Cuprins:

1
Capitolul I Noțiuni introductive
I.1. Înțelesul unor termeni
I.2. Părțile procedurilor administrative
I.3. Termenele în procedura administrativă
I.4. Limba oficială în activitatea administrației publice

Capitolul II. Procedura administrativă

II.1. Etape în procedura administrativă
II.1.1.Inițierea procedurii - Procedura de drept comun și proceduri speciale de
soluționare a petițiilor
II.1.1.1. Petițiile (OG nr. 27/2002)
II.1.1.2. Cererile de informații de interes public (Legea 544/2001
II.1.1.3. Studiu de caz: Procedura de „aprobare” tacită a autorizaţiilor
(OUG nr. 27/2003
II.1.2. Finalizarea procedurii administrative
II.2. Emiterea/adoptarea actului administrativ în forma și după procedura prevazută de
lege.
II.2.1.Teoria actului administrativ: definire, caracteristici, condiții de
valabilitate, clasificare; (de citit: studiu de caz - acte administrative de constrângere.)
II.2.2. Forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ
II.2.3. Forme procedurale concomitente emiterii actului
II.2.4. Forme procedurale posterioare emiterii actului
II.3. Asigurarea transparenței procedurii administrative (Legea nr. 52/2003)
II.3.1 Aspecte introductive
II.3.2. Participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la procesul de
elaborare a actelor normative
II.3.3. Participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la procesul de
luare a deciziilor

Capitolul III. Reguli procedurale speciale privind intrarea și ieșirea din vigoare a actelor
administrative. Proceduri administrative și jurisdicționale de anulare/revocare a actelor
administrative.

III.1 Intrarea în vigoare a actelor administrative

III.2. Modalități de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative.
III.3. Procedura recursului administrativ prealabil
III.4. Recursul administrativ jurisdicţional şi actul administrativ jurisdicţional.
Procedurile administrativ jurisdicţionale reglementate în legislaţia română.

Capitolul IV. Reguli procedurale privind aplicarea răspunderii funcţionarilor publici.

(de citit)

2
 Capitolul I Noțiuni introductive
I.1. Intelesul unor termeni.
Noțiunea, caracterizarea, tipologia și importanța procedurii administrative.
Importanta procedurilor administrative rezultă din faptul că administrația functionează în baza
unor reguli care au ca scop organizarea activității, în contextul poziției privilegiate pe care o
deține, ca beneficiară de putere publică. În concret, rolul sau importanța procedurii
administrative este acela de a sistematiza, simplifica și unifica activitatea administrației și de a
elimina paralelismele, contradicțiile și arbitrariul în ceea ce privește adoptarea actelor de
autoritate, de a limita puterea discreționară a administrației în raport cu particularii și de
asigurare a bunei administrări.
Contextul actual în care se derulează procedurile administrative poate fi caracterizat
astfel:
- există adoptate o multitudine de norme juridice care organizează activitatea unor
autorități determinate, ce instituie proceduri speciale (determinate) în vederea emiterii de acte
determinate, acestea fiind adoptate într-o perioadă relativ scurtă, ulterior incorect și nu pe
deplin asimilate;
- acestea sunt produse normative de slabă calitate, instituind exces de formalism;
- sunt inexistente normele generale (nevoia de codificare), fiind astfel nevoie de
cuprinderea în legi complexe a normelor de bază care asigură dreptul material pentru
procedurile de lucru ale administrației publice.
Procedura administrativă poate fi definită ca ansamblul normelor juridice privind
formele și modalitățile specifice de elaborare a actelor administrative, de punere în executare
a actelor administrative, de realizare a controlului actelor administrative, de realizare a
operațiunilor administrative și material-tehnice, în scopul limitării puterii discreționare a
administrației și pentru asigurarea satisfacerii interesului general.
Procedura administrativă reprezintă forma în care organele administrației acționează
pentru organizarea executării în concret a legilor și celorlalte acte normative sau totalitate
normelor juridice care reglementează forma în care se îndeplinește întreaga activitate a
organelor administrative (Romulus Ionescu)
În demersul de a circumscrie sfera procedurii admininistrative se impune să realizăm o
serie de diferențieri. Procedura administrativă ca totalitate a formalităților care concură la
realizarea activității executive, nu se confundă cu întreaga activitate executivă. Procedura
administrativă cuprinde două categorii de reguli: reguli generale, sub aspectele competenței, a
rolui activ al aministrației, respectiv limba oficială în acetivitatea administrației publice (1) și

3
proceduri administrative speciale (2). De asemenea, procedura administrativă poate fi
calificată ca fiind necontencioasă, respectiv contencioasă.
Sfera de cuprindere a procedurii administrative. Aceasta caracterizează toate formele
concrete ale activității executive realizate în vederea executării legii și prestării serviciilor
publice. Toate acestea trebuie să îndeplinească un minimum de formalități, astfel încât,
fiecărei forme concrete de activitate executivă îi corespund anumite forme procedurale
(descrise și legiferate prin norme juridice). Se impune de asemenea să menționăm faptul că
procedura administrativă cuprinde atât activitățile desfășurate de către autorități și instituții
publice, din oficiu cât și cele la cererea celor administrați.
Caracteristici ale formelor procedurale:
• Sunt esențiale, ori de câte ori legea le prevede; în absența lor – actul adm. este
sancționat în principiu cu nulitatea
• Sunt obligatorii și exclusive (pentru valabilitatea unui act, părțile trebuie să respecte
formalitățile instituite de legiuitor)
• Sunt abstracte și constante (pentru același tip de act, formalitățile sunt întotdeauna
aceleași)
• Majoritatea formelor procedurale nu produc efecte juridice prin ele însele și nu adaugă
la efectele actului administrativ căruia îi sunt conexe; unele sunt susceptibile de a
produce efecte juridice (aprobarea, ratificarea)
Tipologia procedurilor administrative. După cum vizează sau nu o situație
conflictuală identificăm procedura necontencioasă care cuprinde principii fundamentale
specifice administratiei, reguli de elaborare și executare a actelor administrative (ca principala
forma de activitate) și reguli privind reglementarea dreptului de petiționare (1) și procedura
contencioasă care cuprinde controlul jurisdicțional asupra administrației, realizat fie de
autorități cu atribuții administrativ jurisdicționale sau realizat de către instanțe judecătorești
specializate (2).
Administraţia publică. Noţiunea de administrație publică are două sensuri: a)
Ansamblul autorităţilor sau organelor administrative care aplică legea (preşedinte, guvern,
primar, prefect, consiliu local, poliţia, jandarmeria, etc), şi b) Activitatea de aplicare a legii, în
regim de putere publică, în vederea satisfacerii intereselor generale ale societăţii (emiterea de
acte administrative cum ar fi autorizaţiile, respectiv efectuarea de operaţiuni administrative
cum sunt adeverinţele, certificatele, colectarea deșeurilor menajere, furnizarea apei potabile,
etc.).

4
 Serviciul public este înţeles în doctrina de drept administrativ ca fiind o activitate
organizată sau autorizată de o autoritate a administraţiei publice, pentru a satisface nevoi
sociale de interes public. Într-un prim sens, serviciul public desemnează organul administrativ
însărcinat cu realizarea unei activităţi de interes general, iar în al doilea se referă la activitatea
de interes general desfăşurată de acel organ administrativ. Prin urmare, spre exemplu, prin
serviciul public de “poliţie” înţelegem atât poliţia ca instituţie, cât şi activitatea de asigurare a
ordinii şi liniştii publice, prevenirea şi urmărirea infracţiunilor. Singura definiţie legală a
serviciului public o regăsim în Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ (art.2):
activitatea organizată sau autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii, după caz, a
unui interes public.
Conceptul de “autoritate publică” . Noţiunea de autoritate publică este prefigurată
parţial de Constituţie, chiar dacă nu într-un mod unitar; astfel, titlul III cuprinde autorităţile
publice din clasicele puteri ale statului, în timp ce alte articole din legea fundamentală
desemnează şi ele autorităţi publice, cum ar fi Avocatul poporului, Curtea Constituţională,
Curtea de Conturi.
În sensul legii contenciosului administrativ însă, pentru a putea fi considerată o
autoritate publică, o anumită entitate trebuie să întrunească trei caracteristici:
a) să fie organ de stat sau al unităţilor administrativ teritoriale; calitatea de “organ” de
stat sau al unităţilor administrativ teritoriale este conferită prin lege, deşi legislaţia română nu
foloseşte întotdeauna această noţiune, ci una echivalentă, de “autoritate” - de exemplu, art.18
din Legea nr.215/2001: “Comunele, oraşele şi judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în
care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale
administraţiei publice locale (s.n.D.C.D)” şi art.21 din aceeaşi lege: autorităţile administraţiei
publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe sunt consiliile locale,
comunale şi orăşeneşti, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive”.
b) să acţioneze în regim de putere publică; puterea publică este conferită şi ea prin lege
(în sens larg) - astfel, rămânând în sfera legii administraţiei publice locale, după ce art.3 alin.1
defineşte autonomia locală ca fiind dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei
publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe
care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii, precizează în alin.2 că “acest drept se
exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene (…)”, precizare care
are de fapt semnificaţia conferirii de putere publică acestor autorităţi locale.
c) acţiunea ei să aibă ca scop satisfacerea unui interes legitim public, în condiţiile în
care interesul public este definit de lege ca fiind “interesul care vizează ordinea de drept şi

5
democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale
cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice”
(art.2 lit.l).
Mijloacele de acţiune ale autorităţilor administraţiei publice sunt formele concrete prin
care administraţia publică îşi îndeplineşte misiunea de organizare a aplicării şi de aplicare în
concret a legii, precum şi de prestare, respectiv organizare a prestării serviciilor publice.
Raportul juridic administrativ este acel raport social, stabilit între două autorităţi
administrative sau între o autoritate administrativă şi persoane fizice sau juridice, care conferă
drepturi şi impune obligaţii subiectelor între care se naşte, şi este reglementat de normele
dreptului administrativ. Raporturi juridice administrative se pot naşte din acte administrative
individuale, acte administrative normative, fapte materiale juridice, şi excepţional pe baza
legii.
Principiul legalităţii. În conformitate cu principiul legalității, activitatea autorităţilor
administrative trebuie să se desfăşoare pe baza legii şi în conformitate cu legea, urmărindu-se
organizarea executării şi executarea în concret a acesteia. În principiu, actele administrative
nu pot contraveni sau modifica o lege, deoarece au o forţă juridică inferioară acesteia.
Excepţia o constituie ordonanţele de urgenţă ale Guvernului, care, deşi sunt acte
administrative, pot modifica o lege.
Contenciosul administrativ. Noţiune. Contenciosul administrativ reprezintă, sintetic,
ansamblul de reguli juridice privind soluţionarea pe cale jurisdicţională a litigiilor
administrative. Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 defineşte contenciosul
administrativ ca “activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ
competente potrivit legii organice, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate
publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act
administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim” (art.2 alin.1
lit.f).
Persoana vătămată. Termenul “persoană vătămată” este definit ca desemnând orice
persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică
printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri. Sunt
asimilate persoanei vatamate si grupul de persoane fizice, fara personalitate juridica, titular al
unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum si organismele sociale care
invoca vatamarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a
drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.

6
 Tutela administrativă este o noţiune consacrată a doctrinei dreptului administrativ,
desemnând un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate,
autonome. Ea are două forme: prima, mai ”dură”, dă dreptul autorităţii de tutelă
(reprezentanta puterii centrale) să anuleze, să aprobe, să autorizeze actul administrativ emis
de o autoritate descentralizată, pe când forma moderată conferă autorităţii de tutelă doar
dreptul de sesizare a unei jurisdicţii administrative în vederea anulării acelui act administrativ.
Actul administrativ. Legea 554/2004 a contenciosului administrativ definește actul
administrativ astfel: “Act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ,
emis de o autoritate publică, in regim de putere publica, în vederea executării legii sau a
executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt
asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile
publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea
lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; prin legi speciale
pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de
contencios administrativ” (Art.2 alin.1 lit.c din Legea nr.554/2004).
„Tăcerea” administrativă. Definită prin folosirea formulării extinse, de „nesoluţionare
în termenul legal a unei cereri”, tăcerea administrativă vizează două situaţii distincte, care dau
dreptul petiţionarului să intenteze acţiunea în faţa instanţei de contencios administrativ: a)
lipsa unui răspuns în termenul de soluţionare a cererii iniţiale adresate unei autorităţi publice;
b) lipsa unui răspuns în termenul de soluţionare a recursului administrativ prealabil adresat
autorităţii publice emitente a actului administrativ ilegal, sau celei superioare.
Refuzul nejustificat. Prin ”refuzul nejustificat de rezolvare a cererii” legiuitorul a
înţeles „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei
persoane; este asimilata refuzului nejustificat si nepunerea in executare a actului administrativ
emis ca urmare a solutionarii favorabile a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabile”. Spre
deosebire de tăcerea administrativă, care este considerată refuz implicit de rezolvare a cererii,
de această dată suntem în prezenţa unui refuz explicit de rezolvare.

I.2. Părțile procedurilor administrative: autoritățile și persoanele fizice și juridice

Parte în procedura administrativă este autoritatea publică, orice persoană care a
solicitat inițierea procedurii sau împotriva careia a fost inițiată procedura, respectiv persoanele
care au dreptul să participe în cadrul procedurii pentru apărarea drepturilor și intereselor lor
legitime.

7
 Condițiile referitoare la capacitatea persoanelor fizice sau juridice de a participa în
cadrul procedurii administrative sunt condițiile prevăzute de Codul civil și de Codul de
procedura civilă.
Orice cetăţean sau o organizaţie legal constituită se poate adresa oricaror autorităţi şi
instituţii publice, respectiv: autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale, serviciilor
publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, companiilor şi
societăţilor naţionale, societăţilor comerciale de interes judeţean sau local, precum şi regiilor
autonome. cetăţenilor şi organizaţiilor legal constituite le este recunoscut dreptul de
petiţionare; Organizațiile legal constituite pot formula petiţii în numele colectivelor pe care le
reprezintă.
Pot emite acte administrative, desfășurând astfel proceduri administrative, autorităţile
administrative, alte autorităţi publice și persoane private, angajate, sub control statal, în
activitatea de prestare a serviciilor publice. Prin autoritate administrativă se înţelege acea
autoritate cuprinsă în puterea executivă a statului, putere denumită generic „administraţia
publică”. Pentru a înţelege această sintagmă, precizăm că autorităţile administrative
alcătuiesc, alături de autoritatea legislativă şi autoritatea judecătorească, autorităţile publice
ale statului, adică acele entităţi înzestrate cu putere publică. Prin urmare, autorităţile
administrative (sau autorităţile administraţiei publice) constituie specia, iar autorităţile
publice, genul (Petrescu, 2004, p.287).

I.3. Termenele in procedura administrativa: termene generale si termene

speciale.
În conformitate cu prevederile Ordonanței Guvernului nr.27/2002, termenul general în
care o procedură administrativă trebuie finalizată este de 30 de zile de la data înregistrării
petiției; în situația în care inițial petiția a fost greșit îndreptată, fiind ulterior transmisă
autorității competente, termenul de 30 de zile curge de la data înregistrării acesteia de către
autoritatea competentă.
Conducătorul autorității sau instituției publice poate dispune prelungirea acestui
termen cu cel mult 15 zile.
Prin derogare de la termenul general, comunicarea informațiilor de interes public se
realizează în cel mult 10 zile de la solicitare.
Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care
se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act
administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile

8
de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate
adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există. Este îndreptăţită să
introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes
legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din
momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului
de 6 luni. Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce,
pentru motive temeinice, şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data
emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie (art.7 din Legea 554/2004).
În cazul actului administrativ normativ, plâgerea prealabilă poate fi formulată oricând
înainte de intentarea acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ.
I.4. Limba oficială în activitatea administrației publice. Potrivit art. 13 Constituția
României, în România, limba oficială este limba română. În conformitate cu doctrina de
specialitate, limba oficială este limba prin care se exprimă obligatoriu, oral sau în scris
autoritățile și celelalte structuri ale adm. publice, indiferent de nivelul administrativ la care
sunt situate. Prin excepție, art. 120 alin. (2) din Constituție prevede că: „În unităţile
administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere
semnificativă se asigură folosirea limbii minorităţii naţionale respective în scris şi oral în
relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice deconcentrate, în
condiţiile prevăzute de legea organică”.
Această excepție a fost instituită în contextulul statului de drept, a art. 6 alin. (1) din
Constituție (privind dreptul la păstrarea, la dezvoltarea şi la exprimarea identităţii lor etnice,
culturale, lingvistice şi religioase), a Convenției-cadru pt protecția minorităților naționale
ratificată prin L nr. 33/1995, a Cartei europeane a limbilor regionale sau minoritare ratificată
prin Legea nr. 282/2007.
Folosirea limbii minorităţilor naţionale potrivit OUG nr. 57/2019.
În raporturile dintre cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice locale se foloseşte
limba română. În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi
naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, stabilit la ultimul recensământ,
în raporturile lor cu autorităţile administraţiei publice locale, cu aparatul de specialitate şi
organismele subordonate acestora, aceştia se pot adresa, oral sau în scris, şi în limba
minorităţii naţionale respective şi primesc răspunsul atât în limba română, cât şi în limba
minorităţii naţionale respective.
În scopul exercitării acestui drept, autorităţile administraţiei publice locale, instituţiile
publice aflate în subordinea acestora, precum şi serviciile publice deconcentrate au obligaţia

9
să pună la dispoziţia cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale formulare şi texte
administrative de uz curent în format bilingv, respectiv în limba română şi în limba minorităţii
naţionale. Lista formularelor şi a tipurilor de texte administrative de uz curent se stabileşte
prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Departamentului pentru Relaţii Interetnice elaborată
în colaborare cu Institutul pentru Studierea Problemelor Minorităţilor Naţionale, cu avizul
ministerelor cu atribuţii în domeniul administraţiei publice, finanţe publice şi afaceri interne.
În aceste condiții, în posturile care au atribuţii privind relaţii cu publicul sunt încadrate
şi persoane care cunosc limba minorităţii naţionale respective.
Autorităţile administraţiei publice locale asigură inscripţionarea denumirii localităţilor
şi a instituţiilor publice de sub autoritatea lor, precum şi afişarea anunţurilor de interes public
atât în limba română, cât şi în limba minorităţii naţionale respective, în condiţiile mai sus
prevazute.
Actele oficiale se întocmesc în mod obligatoriu în limba română, sub sancţiunea
nulităţii. În unitățile administrative-teritoriale unde minorităţi naţionale au o pondere de peste
20%, hotărârile cu caracter normative ale autorităților locale, se aduc la cunoştinţă publică atât
în limba română, cât şi în limba minorităţii respective, iar hotărârile cu caracter individual se
comunică, la cerere, şi în limba minorităţii respective.
De asemenea, în comunele, în oraşele sau în municipiile în care cetăţenii aparţinând
unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, stabilit la
ultimul recensământ, proiectul ordinii de zi se aduce la cunoştinţa publică şi în limba
minorităţii naţionale respective.
În consiliile locale în care consilierii locali aparţinând unei minorităţi naţionale
reprezintă cel puţin 20% din numărul total, la şedinţele consiliului local se poate folosi şi
limba minorităţii naţionale respective; prin grija primarului se asigură traducerea în limba
română; întocmirea și publicitatea documentelor şedinţelor se realizează în limba română.
Autorităţile administraţiei publice locale, prin hotărâre, pot decide asigurarea folosirii
limbii minorităţilor naţionale în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând
minorităţilor naţionale nu ating ponderea de 20%.

10
 Capitolul II. Procedura administrativă

II.1. Etape în procedura administrativă

II.1.1. Inițierea procedurii – Procedura de drept comun și proceduri speciale de

soluționare a petițiilor

II. 1.1.1. Petiţiile şi procedura de soluţionare a acestora.

Petiţia. Noţiune. Reglementare. Reglementate de Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002,
petiţiile desemnează orice cerere, reclamaţie, sesizare sau propunere formulată în scris ori prin
poşta electronică, pe care un cetăţean sau o organizaţie legal constituită o poate adresa
autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale, serviciilor publice descentralizate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, companiilor şi societăţilor naţionale, societăţilor
comerciale de interes judeţean sau local, precum şi regiilor autonome, denumite în continuare
autorităţi şi instituţii publice 1. Dreptul de petiţionare este recunoscut cetăţenilor şi
organizaţiilor legal constituite, acestea din urmă putând formula petiţii în numele colectivelor
pe care le reprezintă.
Petiţii greşit îndreptate, anonime, cu acelaşi obiect sau reiterate. Ordonanţa
prevede că petitiile greşit îndreptate vor fi trimise în termen de 5 zile de la înregistrare de
către compartimentul de relaţii cu publicul autorităţilor sau instituţiilor publice care au ca
atribuţii rezolvarea problemelor sesizate, urmând ca petiţionarul să fie înştiinţat despre
aceasta.
Petiţiile anonime sau cele în care nu sunt trecute datele de identificare a petiţionarului
nu se iau în considerare şi se clasează.
În cazul în care un petiţionar adresează aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice mai
multe petiţii, sesizând aceeaşi problemă, acestea se vor conexa, petentul urmând să primească
un singur răspuns care trebuie să facă referire la toate petiţiile primite.
Dacă după trimiterea răspunsului se primeşte o nouă petiţie de la acelaşi petiţionar ori
de la o autoritate sau instituţie publică greşit sesizată, cu acelaşi conţinut, aceasta se clasează,
la numărul iniţial făcându-se menţiune despre faptul că s-a răspuns.
Termene de soluţionare. Autorităţile şi instituţiile publice sesizate au obligaţia să
comunice petiţionarului, în termen de 30 de zile de la data înregistrării petiţiei, răspunsul,
indiferent dacă soluţia este favorabilă sau nefavorabilă.
1
Modul de soluţionare a petiţiilor adresate Parlamentului şi Preşedintelui României se face potrivit reglementărilor proprii.

11
 Pentru soluţionarea petiţiilor transmise de la alte autorităţi sau instituţii publice,
termenul de 30 de zile curge de la data înregistrării petiţiei la autoritatea sau instituţia publică
competentă.
În situaţia în care aspectele sesizate prin petiţie necesită o cercetare mai amănunţită,
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice poate prelungi termenul cu cel mult 15 zile.
Incompatibilităţi şi sancţiuni în activitatea de răspuns la petiții.
În cazul în care prin petiţie sunt sesizate anumite aspecte din activitatea unei
persoane, aceasta nu poate fi soluţionată de persoana în cauză sau de către un subordonat al
acesteia.
Constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit prevederilor legale,
următoarele fapte: a) nerespectarea termenelor de soluţionare a petiţiilor, b) intervenţiile sau
stăruinţele pentru rezolvarea unor petiţii în afara cadrului legal; c) primirea direct de la
petiţionar a unei petiţii, în vederea rezolvării, fără să fie înregistrată şi fără să fie repartizată de
şeful compartimentului de specialitate.

II.1.1.2. Liberul acces la informaţiile de interes public

Sediul materiei. Legea nr.544/2001 consacră accesul liber şi neîngrădit al persoanei la
orice informaţii de interes public, ca fiind unul dintre principiile fundamentale ale relaţiilor
dintre persoane şi autorităţile publice, prevederile ei fiind circumstanţiate prin normele de
aplicare cuprinse în Hotărârea Guvernului nr.123/2002.
Modalităţi de asigurare a liberului acces la informaţiile publice. Legea prevede
două modalităţi de asigurare de către autorităţile şi instituţiile publice a accesului la
informaţiile de interes public: din oficiu sau la cerere, prin intermediul compartimentului
pentru relaţii publice sau al persoanei desemnate în acest scop2.
Comunicarea din oficiu a informaţiilor de interes public. Fiecare autoritate sau
instituţie publică are obligaţia să comunice din oficiu următoarele informaţii de interes public:
a) actele normative care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţii sau
instituţiei publice;
b) structura organizatorică, atribuţiile departamentelor, programul de funcţionare,
programul de audienţe al autorităţii sau instituţiei publice;

2
Pentru asigurarea accesului oricărei persoane la informaţiile de interes public autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia de a
organiza compartimente specializate de informare şi relaţii publice sau de a desemna persoane cu atribuţii în acest domeniu. Atribuţiile,
organizarea şi funcţionarea compartimentelor de relaţii publice se stabilesc, pe baza dispoziţiilor legii, prin regulamentul de organizare şi
funcţionare a autorităţii sau instituţiei publice respective. Autorităţile publice sunt obligate să dea din oficiu publicităţii un raport periodic de
activitate, cel puţin anual, care va fi publicat în Monitorul Oficial al României, Partea a II-a.

12
 c) numele şi prenumele persoanelor din conducerea autorităţii sau a instituţiei publice
şi ale funcţionarului responsabil cu difuzarea informaţiilor publice;
d) coordonatele de contact ale autorităţii sau instituţiei publice, respectiv: denumirea,
sediul, numerele de telefon, fax, adresa de e-mail şi adresa paginii de Internet;
e) sursele financiare, bugetul şi bilanţul contabil;
f) programele şi strategiile proprii;
g) lista cuprinzând documentele de interes public;
h) lista cuprinzând categoriile de documente produse şi/sau gestionate, potrivit legii;
i) modalităţile de contestare a deciziei autorităţii sau a instituţiei publice în situaţia în
care persoana se consideră vătămată în privinţa dreptului de acces la informaţiile de interes
public solicitate.
Comunicarea din oficiu şi accesul la informaţiile prevăzute mai sus se realizează prin:
a) afişare la sediul autorităţii sau al instituţiei publice ori prin publicare în Monitorul
Oficial al României sau în mijloacele de informare în masă, în publicaţii proprii, precum şi în
pagina de Internet proprie;
b) consultarea lor la sediul autorităţii sau al instituţiei publice, în spaţii special
destinate.
c) un buletin informativ care va cuprinde informaţiile prevăzute mai sus, publicat şi
actualizat anual de către autorităţile şi instituţiile publice.
Comunicarea informaţiilor de interes public la cerere. Orice persoană are dreptul
să solicite şi să obţină de la autorităţile şi instituţiile publice, în condiţiile legii, informaţiile de
interes public, iar autorităţile şi instituţiile publice sunt obligate să asigure persoanelor, la
cererea acestora, informaţiile de interes public solicitate în scris sau verbal. Solicitarea şi
obţinerea informaţiilor de interes public se poate realiza, dacă sunt întrunite condiţiile tehnice
necesare, şi în format electronic.
Solicitarea în scris a informaţiilor de interes public cuprinde următoarele elemente:a)
autoritatea sau instituţia publică la care se adresează cererea; b) informaţia solicitată, astfel
încât să permită autorităţii sau instituţiei publice identificarea informaţiei de interes public; c)
numele, prenumele şi semnătura solicitantului, precum şi adresa la care se solicită primirea
răspunsului.
Termene de soluţionare. Autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să răspundă în
scris la solicitarea informaţiilor de interes public în termen de 10 zile sau, după caz, în cel
mult 30 de zile de la înregistrarea solicitării, în funcţie de dificultatea, complexitatea, volumul
lucrărilor documentare şi de urgenţa solicitării.

13
 O prevedere de apreciat a legii este aceea care obligă autoritatea publică, în cazul în
care durata necesară pentru identificarea şi difuzarea informaţiei solicitate depăşeşte 10 zile,
să-l înştiinţeze pe petent în scris, în cadrul acestui termen de 10 zile, asupra faptului că s-a
prelungit termenul de soluţionare la 30 de zile.
Refuzul comunicării informaţiilor solicitate se motivează şi se comunică în termen de 5
zile de la primirea petiţiilor.
Pentru informaţiile solicitate verbal funcţionarii din cadrul compartimentelor de
informare şi relaţii publice au obligaţia să precizeze condiţiile şi formele în care are loc
accesul la informaţiile de interes public şi pot furniza pe loc informaţiile solicitate 3. În cazul în
care informaţiile solicitate nu sunt disponibile pe loc, persoana este îndrumată să solicite în
scris informaţia de interes public, urmând ca cererea să îi fie rezolvată în termenele precizate
mai sus. Informaţiile de interes public solicitate verbal se comunică în cadrul unui program
minim4 stabilit de conducerea autorităţii sau instituţiei publice, care va fi afişat la sediul
acesteia şi care se va desfăşura în mod obligatoriu în timpul funcţionării instituţiei, incluzând
şi o zi pe săptămână, după programul de funcţionare.
În cazul în care solicitarea de informaţii implică realizarea de copii de pe documentele
deţinute de autoritatea sau instituţia publică, costul serviciilor de copiere este suportat de
solicitant. Persoanele care efectuează studii şi cercetări în folos propriu sau în interes de
serviciu au acces la fondul documentaristic al autorităţii sau al instituţiei publice pe baza
solicitării personale, în condiţiile legii.
Dacă în urma informaţiilor primite petentul solicită informaţii noi privind
documentele aflate în posesia autorităţii sau a instituţiei publice, această solicitare va fi tratată
ca o nouă petiţie, răspunsul fiind trimis în termenele legale.
Cererea de acces la informaţii de interes public este o petiţie. Pentru a nu se
confunda însă regimul juridic al petiţiilor având ca obiect obţinerea de infromaţii de interes
public cu regimul juridic al petiţiilor având alt obiect, legea prevede expres că nu este supusă
prevederilor Legii 544/2001 activitatea autorităţilor şi instituţiilor publice de răspunsuri la
petiţii şi de audienţe, desfăşurată potrivit specificului competenţelor acestora, dacă aceasta
priveşte alte aprobări, autorizări, prestări de servicii şi orice alte solicitări în afara
informaţiilor de interes public.
Cu alte cuvinte, activitatea de soluţionare a petiţiilor va cuprinde şi activitatea de
soluţionare a cererilor de informaţii de interes public, însă nu se reduce la atât, obiectul ei
3
Informaţiile de interes public solicitate verbal de către mijloacele de informare în masă vor fi comunicate, de regulă, imediat sau
în cel mult 24 de ore.
4
Activităţile de registratură privind petiţiile nu se pot include în acest program şi se desfăşoară separat.

14
fiind mai vast; de asemenea, termenele de soluţionare sunt diferite dacă este vorba de o petiţie
simplă (30 de zile cu posibilitate de prelungire cu 15 zile) sau de una care vizează obţinerea
unor informaţii de interes public (10 zile cu posibilitate de prelungire la 30 de zile).
Excepţii. Se exceptează de la accesul liber al cetăţenilor următoarele informaţii: a)
informaţiile din domeniul apărării naţionale, siguranţei şi ordinii publice, dacă fac parte din
categoriile informaţiilor clasificate, potrivit legii 5; b) informaţiile privind deliberările
autorităţilor, precum şi cele care privesc interesele economice şi politice ale României, dacă
fac parte din categoria informaţiilor clasificate, potrivit legii; c) informaţiile privind
activităţile comerciale sau financiare, dacă publicitatea acestora aduce atingere principiului
concurenţei loiale, potrivit legii; d) informaţiile cu privire la datele personale, potrivit legii; e)
informaţiile privind procedura în timpul anchetei penale sau disciplinare, dacă se periclitează
rezultatul anchetei, se dezvăluie surse confidenţiale ori se pun în pericol viaţa, integritatea
corporală, sănătatea unei persoane în urma anchetei efectuate sau în curs de desfăşurare; f)
informaţiile privind procedurile judiciare, dacă publicitatea acestora aduce atingere asigurării
unui proces echitabil ori interesului legitim al oricăreia dintre părţile implicate în proces; g)
informaţiile a căror publicare prejudiciază măsurile de protecţie a tinerilor.
Informaţiile care favorizează sau ascund încălcarea legii de către o autoritate sau o
instituţie publică nu pot fi incluse în categoria informaţiilor clasificate şi constituie informaţii
de interes public.
Informaţiile cu privire la datele personale ale cetăţeanului pot deveni informaţii de
interes public numai în măsura în care afectează capacitatea de exercitare a unei funcţii
publice.
Informaţiile publice de interes personal nu pot fi transferate între autorităţile publice
decât în temeiul unei obligaţii legale ori cu acordul prealabil în scris al persoanei care are
acces la acele informaţii.
Accesul mijloacelor de informare în masă la informaţiile de interes public. Legea
544/2001 conţine şi unele dispoziţii speciale privind accesul mijloacelor de informare în masă
la informaţiile de interes public.
Astfel, pentru asigurarea accesului mijloacelor de informare în masă la informaţiile de
interes public autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să desemneze un purtător de
cuvânt, de regulă din cadrul compartimentelor de informare şi relaţii publice.

5
Această prevedere a fost contestată din punct de vedere al constituţionalităţii ei, însă Curtea constituţională a decis că ea este
permisă chiar de textul constituţional al art.31 alin.3 („dreptul la informaţie nu trebuie să prejudicieze [..] securitatea naţională”), iar art.53
din Constituţie permite restrângerea unor drepturi pentru apărarea securităţii naţionale – Decizia nr.462/2003, publicată în “Monitorul Oficial
al României”, partea I, nr. 63 din 26 ianuarie 2004

15
 De asemenea, autorităţile publice au obligaţia să organizeze periodic, de regulă o dată
pe lună, conferinţe de presă pentru aducerea la cunoştinţă a informaţiilor de interes public.
Ziariştii vor avea acces la informaţiile publice pe baza unei acreditări acordate fără
discriminare de către autoritatea publică. Acreditarea se acordă la cerere, în termen de două
zile de la înregistrarea acesteia. Autorităţile publice pot refuza acordarea acreditării sau pot
retrage acreditarea unui ziarist numai pentru fapte care împiedică desfăşurarea normală a
activităţii autorităţii publice şi care nu privesc opiniile exprimate în presă de respectivul
ziarist, în condiţiile şi în limitele legii. Refuzul acordării acreditării şi retragerea acreditării
unui ziarist se comunică în scris şi nu afectează dreptul organismului de presă de a obţine
acreditarea pentru un alt ziarist.
Autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să informeze în timp util mijloacele de
informare în masă asupra conferinţelor de presă sau oricăror alte acţiuni publice organizate de
acestea, şi nu pot interzice în nici un fel accesul mijloacelor de informare în masă la acţiunile
publice organizate de acestea. Autorităţile publice care sunt obligate prin legea proprie de
organizare şi funcţionare să desfăşoare activităţi specifice în prezenţa publicului sunt obligate
să permită accesul presei la acele activităţi, în difuzarea materialelor obţinute de ziarişti
urmând să se ţină seama doar de deontologia profesională.
Mijloacele de informare în masă nu au obligaţia să publice informaţiile furnizate de
autorităţile sau de instituţiile publice.
Sancţiuni şi căi de atac împotriva refuzului.
a) răspunderea disciplinară a funcţionarului public desemnat cu aplicarea legii se
angajează atunci când acesta refuză explicit sau tacit să ofere informaţiile de interes public.
b) recursul administrativ: împotriva refuzului funcţionarului public de a oferi
informaţiile de interes public se poate depune reclamaţie la conducătorul autorităţii sau al
instituţiei publice respective în termen de 30 de zile de la luarea la cunoştinţă de către
persoana lezată.
Dacă după cercetarea administrativă reclamaţia se dovedeşte întemeiată, răspunsul se
transmite persoanei lezate în termen de 15 zile de la depunerea reclamaţiei şi va conţine atât
informaţiile de interes public solicitate iniţial, cât şi menţionarea sancţiunilor disciplinare
luate împotriva celui vinovat.
c) acţiunea în contencios administrativ: în cazul în care o persoană se consideră
vătămată în drepturile sale, prevăzute în lege, aceasta poate face plângere la secţia de
contencios administrativ a tribunalului în a cărei rază teritorială domiciliază sau în a cărei rază
teritorială se află sediul autorităţii ori al instituţiei publice.

16
 Plângerea se face în termen de 30 de zile de la data expirării termenului de soluţionare
a cererii. Instanţa poate obliga autoritatea sau instituţia publică să furnizeze informaţiile de
interes public solicitate şi să plătească daune morale şi/sau patrimoniale. Hotărârea
tribunalului este supusă recursului la Curtea de apel, iar decizia Curţii de apel este definitivă
şi irevocabilă. Atât plângerea, cât şi apelul se judecă în instanţă în procedură de urgenţă şi
sunt scutite de taxă de timbru.
II.1.1.3. Procedura de „aprobare” tacită a autorizaţiilor.
Sediul materiei. Domeniu de aplicare. Sediul materiei îl reprezintă Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, care reglementează o
modalitate alternativă de emitere sau reînnoire a autorizaţiilor de către autorităţile
administraţiei publice, având la bază următoarele obiective: a) înlăturarea barierelor
administrative din mediul de afaceri; b) responsabilizarea autorităţilor administraţiei publice
în vederea respectării termenelor stabilite de lege pentru emiterea autorizaţiilor; c)
impulsionarea dezvoltării economice prin oferirea unor condiţii cât mai favorabile
intreprinzătorilor, implicând costuri de autorizare cât mai reduse; d) combaterea corupţiei prin
diminuarea arbitrarului în decizia administraţiei; e) promovarea calităţii serviciilor publice
prin simplificarea procedurilor administrative.
Dispoziţiile ordonanţei de urgenţă se aplică, după caz: a) procedurilor de emitere a
autorizaţiilor; b) procedurilor de reînnoire a autorizaţiilor; c) procedurilor de reautorizare ca
urmare a expirării termenului de suspendare a autorizaţiilor sau a îndeplinirii măsurilor
stabilite de organele de control competente.
Procedura aprobării tacite se aplică tuturor autorizaţiilor emise de autorităţile
administraţiei publice, cu excepţia celor emise în domeniul activităţilor nucleare, a celor care
privesc regimul armelor de foc, muniţiilor şi explozibililor, regimul drogurilor şi
precursorilor, precum şi a autorizaţiilor din domeniul siguranţei naţionale. Guvernul poate
stabili, prin hotărâre, la propunerea motivată a fiecărei autorităţi a administraţiei publice
interesate, şi alte excepţii de la aplicarea procedurii aprobării tacite.
Definirea unor noţiuni. În sensul ordonanţei de urgenţă, prin autorizaţie se înţelege
actul administrativ emis de autorităţile administraţiei publice competente prin care se permite
solicitantului desfăşurarea unei anumite activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei
profesii; noţiunea de autorizaţie include şi avizele, licenţele, permisele, aprobările sau alte
asemenea operaţiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizării;

17
 De asemenea, prin procedura aprobării tacite se înţelege procedura prin care
autorizaţia este considerată acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde
solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii.
Răspunsul negativ al autorităţii administraţiei publice competente, în termenul
prevăzut de lege pentru emiterea autorizaţiei, nu echivalează cu aprobarea tacită.
Obligaţii ale autorităţilor administraţiei publice. Autorităţile administraţiei publice
care au competenta de a emite autorizaţii au obligaţia de a afişa la sediul acestora sau pe
pagina proprie de Internet, pentru fiecare tip de autorizaţie, următoarele informaţii: a)
formularul cererii care trebuie completată de către solicitant, precum şi modul de completare a
acesteia; b) lista cu toate documentele necesare pentru eliberarea autorizaţiei şi modul în care
acestea trebuie prezentate autorităţii administraţiei publice; c) toate informaţiile privind modul
de intocmire a documentelor şi, dacă este cazul, indicarea autorităţilor administraţiei publice
care au competenţa de a emite acte administrative ce fac parte din documentaţia ce trebuie
depusă, precum: adresa, numarul de telefon sau fax, programul de lucru cu publicul.
Obligaţia se aduce la îndeplinire în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a
ordonanţei, iar informaţiile vor fi prezentate intr-o formă clară, indicandu-se, dacă este
posibil, exemple concrete.
Orice persoană interesată poate obţine o copie continând aceste informaţii, autorităţile
administraţiei publice putând elabora ghiduri privind procedura de autorizare şi constituirea
documentaţiei care stă la baza emiterii unei autorizaţii.
În scopul simplificării procedurilor administrative, autorităţile administraţiei publice
efectuează o analiză a tuturor condiţiilor cerute pentru emiterea autorizaţiilor şi identifică
acele condiţii care nu sunt absolut necesare, în vederea eliminării sau a inlocuirii acestora cu
declaraţii pe propria raspundere.
“Aprobarea” tacită. Este, în fapt, vorba de o emitere, de o acordare tacită a
autorizaţiei, nu de o “aprobare”, termenul fiind folosit într-un mod inadecvat.
Astfel, chiar şi ordonanţa precizează că autorizaţia se consideră acordată sau, după
caz, reînnoită, dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul
prevăzut de lege pentru emiterea sau reînnoirea respectivei autorizaţii. Dacă legea nu prevede
un termen pentru soluţionarea cererii de autorizare, autorităţile administraţiei publice sunt
obligate să soluţioneze cererea de autorizare în termen de 30 de zile de la depunerea acesteia.
Solicitantul autorizaţiei depune, o dată cu cererea, documentaţia completă, intocmită
potrivit prevederilor legale care reglementează procedura de autorizare respectivă şi potrivit
informaţiilor furnizate de autoritatea administraţiei publice în condiţiile descrise mai sus.

18
 În cazul în care constată o neregularitate a documentaţiei depuse, autoritatea
administraţiei publice va notifica acest fapt solicitantului autorizaţiei cu cel puţin 10 zile
înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii, dacă
acest termen este mai mare de 15 zile, sau cu cel puţin 5 zile înainte de expirarea termenului
prevăzut de lege pentru emiterea autorizaţiei, dacă acest termen este mai mic de 15 zile.
Autoritatea administraţiei publice va preciza totodată şi modul de remediere a neregularităţii
constatate. Pentru aceste situaţii, termenul de emitere sau, după caz, de reînnoire a autorizaţiei
se prelungeşte în mod corespunzător cu 10 zile, respectiv cu 5 zile.
După expirarea termenului stabilit de lege pentru emiterea autorizaţiei şi în lipsa unei
comunicări scrise din partea autorităţii administraţiei publice, solicitantul poate desfăşura
activitatea, presta serviciul sau exercita profesia pentru care s-a solicitat autorizarea.
Obţinerea documentului oficial. Pentru obţinerea documentului oficial prin care se
permite desfăşurarea activităţii, prestarea serviciului sau exercitarea profesiei, solicitantul se
poate adresa autorităţii în cauză sau direct instanţei judecătoreşti.
În situaţia în care solicitantul s-a adresat, autorităţii administraţiei publice în cauză,
acesta îi aduce la cunoştinţă existenţa cazului de aprobare tacită cu privire la autorizaţie şi
solicită eliberarea documentului oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi,
prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii.
În cazul în care autoritatea administraţiei publice respectivă nu răspunde sau refuză să
elibereze documentul oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui
serviciu sau exercitarea unei profesii, solicitantul se poate adresa instanţei judecătoreşti
potrivit procedurii stabilite prin ordonanţa de urgenţă.
În situatia în care solicitantul se adresează direct instanţei judecătoreşti, parcurgerea
procedurii prevăzute la art. 8 nu este obligatorie.
Cererea de chemare în judecată a autorităţii administraţiei publice având ca obiect
constatarea aprobării tacite se introduce la instanţa judecătorească de contencios administrativ
competentă. Instanţa va soluţiona cererea în termen de cel mult 30 de zile de la primirea
acesteia, cu citarea părţilor. Participarea procurorului este obligatorie. Cererea este scutită de
taxa de timbru.
Reclamantul depune la instanţă, anexată la cererea de chemare în judecată, copia
cererii de autorizare purtând numărul şi data înregistrării la autoritatea administraţiei publice
pârâte, însoţită de întreaga documentaţie depusă la aceasta. Autoritatea administraţiei publice
poate invoca în apărarea sa existenţa unui răspuns adresat solicitantului autorizaţiei în

19
termenul prevăzut de lege sau, după caz, a notificării privind lipsa unor documente necesare
pentru autorizare.
Dacă instanţa constată existenţa răspunsului autorităţii administraţiei publice sau, după
caz, a notificării purtând data poştei de la locul de expediere a corespondenţei sau data la care
solicitantul a luat cunoştinţă de răspuns, anterioare expirării termenului legal pentru emiterea
autorizaţiei, respinge cererea reclamantului.
În cazul în care instanţa constată îndeplinirea condiţiilor prevăzute de prezenta
ordonanţă de urgenţă privind aprobarea tacită, pronunţă o hotărâre prin care obligă autoritatea
administraţiei publice să elibereze documentul oficial prin care se permite solicitantului să
desfăşoare o anumită activitate, să presteze un serviciu sau să exercite o profesie. Hotărârile
se redactează în termen de 10 zile de la pronunţare şi sunt irevocabile.
Dacă, în urma admiterii acţiunii, autoritatea administraţiei publice nu îndeplineşte
obligaţia în termenul stabilit prin hotărârea judecătorească, la cererea reclamantului, instanţa
poate obliga conducătorul autorităţii administraţiei publice în sarcina careia s-a stabilit
obligaţia la plata unei amenzi judiciare reprezentănd 20% din salariul minim net pe economie
pentru fiecare zi de întărziere, precum şi la plata unor despăgubiri pentru daunele cauzate prin
întărziere. Cererea se judecă de urgentă şi este scutită de taxa de timbru. Hotărârea poate fi
atacată cu recurs, în termen de 5 zile de la pronunţare.
Dacă se solicită aplicarea acestei amenzi judiciare, conducătorul autorităţii
administraţiei publice poate chema în garanţie persoanele vinovate de neexecutarea hotărârii.
Pentru recuperarea despăgubirilor acordate de instanţă şi suportate de autoritatea
administraţiei publice, conducătorul acesteia poate introduce acţiune, potrivit dreptului
comun, împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii, dacă prin lege nu se dispune altfel.
Sancţiuni.
a) răspunderea disciplinară: constituie abatere disciplinară, dacă nu a fost săvârşită în
astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, să constituie infracţiune, fapta funcţionarului
public sau a personalului contractual din vina căruia autoritatea administraţiei publice nu a
răspuns în termenul prevăzut de lege, aplicându-se procedura aprobării tacite pentru acordarea
sau reînnoirea unei autorizaţii, şi se sancţionează potrivit Legii 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare, sau, după caz, potrivit
legislaţiei muncii. Funcţionarul public poate răspunde şi civil, penal sau material pentru fapta
săvârşită.
b) răspunderea penală: fapta unei persoane de a invoca în faţa unei autorităţi sau
instituţii publice existenţa unei autorizări ca urmare a procedurii aprobării tacite, omiţând cu

20
ştiinţă prezentarea răspunsului sau a notificării primite în cadrul procesului de autorizare,
constituie infracţiunea de fals în declaraţii şi se pedepseşte potrivit Codului penal.
Fapta funcţionarului public care, având cunoştinţă de solicitarea de autorizare şi de
documentaţia acesteia, cu bună ştiinţă nu soluţionează cererea în termenul prevazut de lege şi
face să intervină prezumţia legală a aprobării tacite constituie infracţiune şi se pedepseşte cu
închisoare de la 1 la 5 ani.
Exercitarea activităţilor ce necesită autorizare în afara autorizării exprese a autorităţii
publice competente constituie infracţiunea prevăzută de art. 281 din Codul penal şi se
pedepseşte cu inchisoare de la 2 la 5 ani
Anularea autorizaţiei postfactum. În cazul în care, după obţinerea documentului
oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea
unei profesii, autoritatea administraţiei publice constată neindeplinirea unor condiţii
importante prevăzute pentru eliberarea autorizaţiei, nu va putea anula documentul, ci va
notifica titularului, în cel mult 3 luni de la data expirării termenului legal pentru emiterea
autorizaţiei, neregularităţile constatate, modul de remediere a tuturor deficienţelor identificate,
precum şi termenul în care titularul trebuie să respecte această obligaţie. Acest termen nu
poate fi mai mic de 30 de zile.
Autoritatea administraţiei publice va anula documentul oficial prin care se permite
desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat
potrivit procedurii reglementate de prezenta ordonanţă de urgenţă, în cazul în care constată
neindeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere interesului public, siguranţei
naţionale, ordinii sau sănătăţii publice şi care nu pot fi remediate sau în cazul în care
deficienţele identificate nu au fost remediate în termenul stabilit.
Împotriva actului administrativ prin care se anulează documentul oficial titularul se
poate adresa instanţei de contencios administrativ competente.
Autorităţile administraţiei publice competente au obligatia de a controla modul de
desfăşurare a activităţilor efectuate pe baza aprobării tacite şi de a lua măsurile legale ce se
impun.

II.1.2. Finalizarea procedurii administrative.

Finalizarea procedurii administrative presupune emiterea actului administrativ și
realizarea operațiunii administrative, după caz, ambele fiind forme de activitate ale
administrației publice.

21
 În doctrina dreptului administrativ, sunt considerate forme de activitate ale
administraţiei publice:
a) actele juridice – actele administrative, contractele administrative, contractele civile.
Dintre acestea, dreptul administrativ studiază doar actele şi contractele administrative, actele
civile făcând obiectul de studiu al dreptului civil.
b) actele cu caracter exclusiv politic sunt emise fie de autorităţile centrale – Guvern,
Preşedinte fie de autorităţi locale (Primarul, Consiliul local, Prefectul) şi, având caracter
declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ 6. Actele cu caracter politic nu produc
efecte juridice, eventuala lor autoritate fiind dată de prestigiul şi poziţia în stat a emitentului .
c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin în sfera
administraţiei publice, adică transformări în lumea înconjurătoare care produc efecte juridice,
independent de existenţa unei manifestări de voinţă în acest sens a autorităţilor publice (de
exemplu, construirea de către primărie a unei clădiri pe terenul proprietatea localităţii,
omisiunea de a răspunde la o cerere de informaţii de interes public, etc.), ci doar în baza legii.
Legea este, aşadar, cea care dă valoare unui fapt material, transformându-l într-un fapt juridic,
în speţă administrativ.
Faptele administrative pot fi licite (de exemplu, construirea unei clădiri), sau ilicite
(exemplul clasic fiind contravenţia).
d) operaţiunile administrative sunt operaţiuni material-tehnice, adică activităţi ale
administraţiei publice care nu produc efecte juridice prin ele însele : avize, dări de seamă,
referate, comunicări, note interne, statistici, etc.
Sintetizând, observăm că, spre deosebire de actul administrativ, care produce efecte
juridice datorită manifestării de voinţă în acest sens a autorităţii publice emitente, faptul
administrativ produce efecte juridice deşi nu există o manifestare de voinţă în acest sens, iar
operaţiunile administrative, deşi sunt manifestări de voinţă ale autorităţilor publice, nu produc
efecte juridice.
Importanţa distincţiei între diferitele forme de activitate ale administraţiei publice
apare din perspectiva efectelor juridice produse în mod direct, dar şi a acţiunilor în contencios
administrativ: astfel, doar actele administrative, contractele administrative şi faptul
administrativ denumit “tăcerea administraţiei” pot fi contestate prin acţiune directă, nu şi
operaţiunile administrative.

6
Sunt astfel de acte: declaraţiile Guvernului cu privire la anumite evenimente, mesajul Preşedintelui
Republicii cu prilejul semnării unui acord internaţional, apelul Primarului către cetăţeni cu privire la un aspect de
politică publică locală, etc.

22
II.2. Emiterea/adoptarea actului administrativ în forma și după procedura prevăzută de
lege.
II.2.1.Teoria actului administrativ.
A. Prezentare generală. Definiţie și caracteristici ale actului administrativ.
Mijloacele de acţiune ale autorităţilor administraţiei publice sunt formele concrete prin
care administraţia publică îşi îndeplineşte misiunea de organizare a aplicării şi de aplicare în
concret a legii, precum şi de prestare, respectiv organizare a prestării serviciilor publice.
Definiţia de mai sus foloseşte două sintagme: organizarea aplicării şi aplicarea în
concret a legii, respectiv prestarea şi organizarea prestării serviciilor publice. Explicaţia
dublei naturi a activităţii administrative rezidă în poziţia acesteia de a fi nu numai cea care
aplică legile, dar şi cea care organizează activitatea altor actori ai sistemului juridic de
aplicare a legii7, şi, pe de altă parte, în faptul că administraţia publică nu mai este singura
chemată (şi capabilă) să presteze serviciile publice, tot mai mare importanţă primind serviciile
publice prestate prin agenţi privaţi, sub supravegherea administraţiei publice.
În doctrina dreptului administrativ8, sunt considerate forme de activitate ale
administraţiei publice:
a) actele juridice – actele administrative, contractele administrative, contractele civile.
Dintre acestea, dreptul administrativ studiază doar actele şi contractele administrative, actele
civile făcând obiectul de studiu al dreptului civil.
b) actele cu caracter exclusiv politic sunt emise fie de autorităţile centrale – Guvern,
Preşedinte fie de autorităţi locale (Primarul, Consiliul local, Prefectul) şi, având caracter
declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ.
Sunt astfel de acte: declaraţiile Guvernului cu privire la anumite evenimente, mesajul
Preşedintelui Republicii cu prilejul semnării unui acord internaţional, apelul Primarului către
cetăţeni cu privire la un aspect de politică publică locală, etc.
Actele cu caracter politic nu produc efecte juridice, eventuala lor autoritate fiind dată
de prestigiul şi poziţia în stat a emitentului9.

7
De exemplu, Inspectoratul Teritorial de Muncă urmăreşte aplicare legilor din domeniul raporturilor de muncă, controlând astfel
activitatea agenţilor economici.
8
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p.3-17; Idem, Actele administrative şi faptele
asimilate lor supuse controlului judecătoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p.73 şi urm.; Ilie Iovănaş, Drept
administrativ, vol II, Servo Sat, 1997, p.52; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Accent, Cluj Napoca, 2004, p.275 şi urm.; Lucian
Chiriac, Activitatea autorităţilor administraţiei publice, Accent, Cluj Napoca, 2001, p.12; pentru o clasificarea diferită, a se vedea Antonie
Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a III-a, Editura ALL BECK, 2002, p.8.
9
T. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, Lumina Lex, 1998, p.102.

23
 c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin în sfera
administraţiei publice, adică transformări în lumea înconjurătoare care produc efecte juridice,
independent de existenţa unei manifestări de voinţă în acest sens a autorităţilor publice (de
exemplu, construirea de către primărie a unei clădiri pe terenul proprietatea localităţii,
omisiunea de a răspunde la o cerere de informaţii de interes public, etc.), ci doar în baza legii.
Legea este, aşadar, cea care dă valoare unui fapt material, transformându-l într-un fapt
juridic, în speţă administrativ.
Faptele administrative pot fi licite (de exemplu, construirea unei clădiri), sau ilicite
(exemplul clasic fiind contravenţia).
d) operaţiunile administrative sunt operaţiuni material-tehnice, adică activităţi ale
administraţiei publice care nu produc efecte juridice prin ele însele 10: avize, dări de seamă,
referate, comunicări, note interne, statistici, etc.
Sintetizând, observăm că, spre deosebire de actul administrativ, care produce efecte
juridice datorită manifestării de voinţă în acest sens a autorităţii publice emitente, faptul
administrativ produce efecte juridice deşi nu există o manifestare de voinţă în acest sens, iar
operaţiunile administrative, deşi sunt manifestări de voinţă ale autorităţilor publice, nu produc
efecte juridice.
Importanţa distincţiei între diferitele forme de activitate ale administraţiei publice
apare din perspectiva efectelor juridice produse în mod direct, dar şi a acţiunilor în contencios
administrativ: astfel, doar actele administrative, contractele administrative şi faptul
administrativ denumit “tăcerea administraţiei” pot fi contestate prin acţiune directă, nu şi
operaţiunile administrative.

Actul administrativ poate fi definit ca „manifestarea unilaterală şi expresă de voinţă a

autorităţilor publice, realizată în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii
publice.” (Petrescu, 2001, p. 287).
În acest fel este accentuat atât aspectul formal al actului, de a fi emis de autorităţi
publice, cât şi aspectul material al acestuia, referitor la conţinutul său, conţinut din care
trebuie să rezulte emiterea sa în temeiul puterii publice cu care sunt înzestrate autorităţile
publice.

10
T. Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor...., op.cit., p.77; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.277; pentru
definiţii din perioada interbelică, a se vedea Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Institutului de arte Grafice
“Marvan”, 1934, p.296, Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ , vol.I, Institutul de Arte Grafice “Eminescu” S.A., 1929, p.380.

24
 Puterea publică poate fi definită ca dreptul derivat din lege pe care-l are o anumită
entitate (persoană fizică sau juridică) de a-şi impune cu forţă obligatorie deciziile altor
subiecte de drept (persoane fizice sau juridice).
Deoarece în principiu autorităţile publice dispun de putere publică în raporturile cu
particularii, nu pot exista situaţii în care persoane private, fără nici o atribuţie de putere
publică, să emită acte administrative; pe de altă parte însă, nu toate manifestările de voinţă ale
autorităţilor publice făcute în scopul producerii efectelor juridice sunt acte administrative, ci
numai cele întemeiate pe puterea publică de care dispune autoritatea respectivă11.
În lipsa unui Cod de procedură administrativă, definiţia actului administrativ o găsim
în prezent în Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ: actul unilateral cu caracter
individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării
executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.
- Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă. Prin această
caracteristică, el se deosebeşte de actele contractuale ale administraţiei, fie ele guvernate de
regimul juridic de drept public sau de regimul juridic privat.
Actul administrativ îşi păstrează caracterul unilateral şi în cazul în care este emis în
urma unei cereri a particularilor (de exemplu, autorizaţia de construcţie) 12, când este adoptat
de două sau mai multe autorităţi administrative împreună (un ordin comun al mai multor
miniştri, spre exemplu), sau cu participarea mai multor persoane fizice (actele organelor
colegiale, cum ar fi Consiliul local, Consiliul judeţean, Guvernul).
- Actul administrativ concretizează voinţa autorităţii publice ca subiect de drept
special, învestit cu putere publică, şi, în consecinţă, produce efecte juridice care vor fi
guvernate de regimul juridic de drept public.
- Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intră sub
incidenţa sa (1), pentru autoritatea publică emitentă sau inferioară (2), precum şi pentru
autoritatea publică superioară (3).
Afirmaţia necesită însă anumite precizări:
- obligativitatea actului administrativ încetează în primul caz prin revocare sau
anulare;

11
De exemplu, achiziţionarea unor materiale de construcţii sub o anumită valoare, pe baza unui act emis de autoritatea publică, în
vederea efectuării unor reparaţii la clădirea în care funcţionează această autoritate.
12
În acest caz, cererea particularului reprezintă doar o condiţie pentru emiterea actului administrativ, nu determină încheierea
unui contract; ca efect al acestei constatări, renunţarea persoanei fizice sau juridice la dreptul conferit prin act nu determină automat încetarea
efectelor acestuia, ci constituie doar o condiţie pentru revocarea actului de către emitent; autorizaţia este emisă ca urmare a manifestării de
voinţă a administraţiei publice, nu ca rezultat al unui acord cu particularul.

25
 - în cel de-al doilea caz, de asemenea, autoritatea publică poate revoca actul, sau el
poate fi abrogat sau anulat de autoritatea publică superioară, respectiv anulat de instanţa
judecătorească;
- în fine, sub aspectul obligativităţii pentru autoritatea publică superioară, există mai
multe ipoteze: a) autoritatea superioară este ţinută la respectarea actelor normative ale
autorităţilor inferioare până când emite un act normativ cu conţinut contrar, care abrogă total
sau parţial actul autorităţii inferioare; b) autoritatea superioară va respecta actul individual al
autorităţii inferioare, până când îl anulează, emiţând în locul lui un act propriu, sau, atunci
când legea nu-i dă această posibilitate, obligând autoritatea inferioară să emită un act legal.
- Actul administrativ este executoriu din oficiu, în sensul că poate fi executat imediat
după aducerea la cunoştinţa persoanelor interesate, respectiv publicarea sa, aşadar din
momentul din care produce efecte juridice, fără a mai fi nevoie de intervenţia unui alt act în
acest sens. Din această perspectivă, actele administrative se deosebesc de hotărârile
judecătoreşti, care au nevoie de o procedură posterioară, de învestire cu formulă executorie,
pentru a putea fi puse în executare.
Din altă perspectivă, actul administrativ are forţă executorie şi impune unilateral fără
ca, de regulă, contestarea sa să aibă efect suspensiv de executare. Prin excepţie, unele legi
pot prevedea efectul suspensiv de executare al recursului administrativ sau al acţiunii în
contencios administrativ, însă o astfel de soluţie nu este îmbrăţişată ca un principiu de drept
administrativ în sistemul nostru de drept (Dragoş, 2001, p.117).
Forţa executorie nu trebuie confundată cu executarea forţată (din oficiu) a actului
administrativ, ce poate apărea doar în anumite condiţii, şi anume când legea o autorizează
(ex.: expulzarea unui cetăţean străin, confiscarea anumitor bunuri de către agentul constatator
al contravenţiei, etc.) sau când există anumite circumstanţe excepţionale. În restul cazurilor,
executarea silită sau forţată se face numai cu ajutorul justiţiei.
- Actele administrative sunt emise pe baza legii, în scopul executării sau organizării
executării legilor şi a celorlalte acte normative emise de autorităţile superioare.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, această trăsătură este consecinţa
ierarhiei în care se constituie normele juridice: în frunte se află Constituţia (legea
fundamentală a statului), urmează legile organice, legile ordinare, actele administrative
normative ale Guvernului cu putere de lege (ordonanţe), alte acte normative ale Guvernului
(hotărâri de Guvern) actele administrative normative ale altor autorităţi centrale (ordine şi
instrucţiuni ale miniştrilor, spre exemplu), actele administrative individuale ale autorităţilor

26
centrale, actele normative ale autorităţilor locale, şi, în final, actele administrative individuale
ale acestora (Petrescu, 2004, p.256).
Piramida ierarhică a normelor juridice guvernează eficienţa şi aplicabilitatea actelor
administrative, astfel încât fiecare act administrativ de la un nivel inferior se conformează
actelor administrative cu forţă superioară, legilor şi Constituţiei ţării.
B. Clasificarea actelor administrative - criteriul material.
Din perspectiva conţinutului lor, actele administrative pot fi:
a) Acte administrative normative.
Actul administrativ normativ cuprinde reglementări de principiu, formulate în abstract,
şi sunt destinate unui număr nedeterminat de persoane.
Sunt astfel de acte, spre exemplu, hotărârea de guvern prin care se stabilesc anumite
preţuri maximale pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor
metodologice de depunere a formularelor tipizate în vederea calculării impozitului, o hotărâre
a unui consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc.
Actele normative pot conţine norme juridice imperative (care impun o anumită
activitate), prohibitive (care interzic o anumită activitate) sau permisive (care oferă
posibilitatea de a realiza o anumită activitate.
Astfel, sunt norme imperative dispoziţiile art.160, alin. (7) din Codul administrativ,
conform căruia, în toate cazurile de încetare înainte de termen a mandatului de primar,
prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului.
Ca norme prohibitive exemplificăm art.242 alin.3 din același act normativ, care
instituie interdicţia pentru secretarul general al unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale
care nu poate fi soţ, soţie sau rudă până la gradul al II-lea cu primarul sau cu viceprimarul,
respectiv cu preşedintele sau vicepreşedintele consiliului judeţean, sub sancţiunea eliberării
din funcţie.
În fine, norme permisive cuprinde art.157 alin.1 din Codul administrativ, care prevede
că primarul poate să delege prin dispoziţie, atribuţiile ce îi sunt conferite de lege şi alte acte
normative viceprimarului, secretarului general al unităţii/subdiviziunii administrativ-
teritoriale, conducătorilor compartimentelor funcţionale sau personalului din aparatul de
specialitate, administratorului public, precum şi conducătorilor instituţiilor şi serviciilor
publice de interes local, în funcţie de competenţele ce le revin în domeniile respective.
b) Acte administrative individuale.
Actul administrativ individual este manifestarea de voinţă care produce efecte juridice cu
privire la persoane determinate, sau, într-o formulă mai explicită, care „creează, modifică

27
 sau desfiinţează drepturi şi obligaţii în beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte
determinate” (Drăganu, 1992, p.145).
La rândul lor, actele individuale pot fi clasificate în (Petrescu, 2004, p.292):
- acte creatoare de drepturi şi obligaţii - acte prin care se stabilesc drepturi sau
obligaţii determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru construirea
de locuinţe sau de stabilire a impozitului, de exemplu).
Aceste acte pot fi emise în temeiul unei puteri publice legate a autorităţii publice (de
pildă, în prezenţa tuturor condiţiilor prevăzute de lege, emiterea autorizaţiei de construcţie nu
poate fi refuzată de primar), în timp ce altele sunt emise în temeiul unei puteri discreţionare a
autorităţii publice (dizolvarea consiliului local prin hotărâre guvernamentală; modificarea
organigramei primăriei prin hotărâre a consiliului local). Dacă primele pot fi controlate de
către autorităţile publice superioare numai în ceea ce priveşte legalitatea lor, cele din a doua
categorie pot fi analizate şi sub aspectul oportunităţii (Petrescu, 2004, p.293; Iovănaş, 1997,
p.220).
- acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de
învăţământ, decizia de pensionare), prin care beneficiarilor li se recunoaşte o activitate
anterioară şi li se conferă un complex de drepturi, în condiţiile prevăzute de lege.

Emiterea unui act atributiv de statut personal nu asigură prin ea însăşi legalitatea unei
activităţi viitoare desfăşurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de studii
superioare, de exemplu), ci este necesar să intervină un alt act administrativ sau de altă natură
(numirea într-o funcţie publică, respectiv încheierea unui contract individual de muncă)
(Drăganu, 1959, p.90).
- acte de constrângere administrativă (procesul verbal de constatare a
contravenţiei), prin care se aplică o sancţiune administrativă reglementarea cadru în materie
fiind Ordonanţa Guvernului nr.2/2001.
- acte administrativ jurisdicţionale – categorie hibridă de acte juridice, emise de
autorităţi ale administraţiei publice, însă care au ca obiect soluţionarea unor litigii şi sunt
emise după o procedură ce are caracteristici apropiate de procedura judiciară
(contradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei) - cum ar fi hotărârea
comisiei judeţene de aplicare a Legii nr.18/1991 a fondului funciar.
În prezent, procedurile administrativ jurisdicţionale sunt facultative şi gratuite (art.21
alin.4 din Constituţia revizuită în 2003), prin urmare petiţionarul nu este obligat să recurgă la

28
ele, iar dacă a sesizat totuşi o jurisdicţie administrativă el va putea să renunţe la această cale
de atac în vederea sesizării instanţei de contencios administrativ.
- în ce ne priveşte, credem că putem identifica şi o altă categorie de acte
administrative, şi anume acte administrative prin care se încheie contracte – sunt acele
manifestări de voinţă ale autorităţilor publice prin care acestea devin parte a unui contract
administrativ sau civil.
C. Clasificarea actelor administrative - criteriul organic.
Criteriul organic este utilizat pentru clasificarea actelor administrative în funcţie de
emitentul acestora, prin urmare avem:
a) acte administrative emise de autorităţile administrative – Guvernul, Preşedintele
Republicii, ministere, consiliile locale, consiliile judeţene, prefectul, primarul, etc; prin
autoritate administrativă se înţelege acea autoritate cuprinsă în puterea executivă a statului,
putere denumită generic „administraţia publică”.
b) acte administrative emise de alte autorităţi publice, aparţinând altor puteri în stat
– Parlamentul sau instanţele judecătoreşti. De regulă, Parlamentul adoptă legi, iar instanţele
judecătoreşti, hotărâri judecătoreşti; cu toate acestea, în unele cazuri, structurile amintite emit
şi acte administrative, în realizarea unor sarcini specifice administraţiei publice, de gestionare
a resurselor materiale şi umane, activitate necesară în vederea funcţionării adecvate a
acestora. Suntem, astfel, în prezenţa unui act administrativ de numire în funcţie atunci când
preşedintele Camerei deputaţilor sau al Senatului numeşte funcţionarii din aparatul propriu al
Parlamentului (Drăganu, 1992, p.143; Petrescu, 2004, p.286). De asemenea, suntem în situația
în care Preşedintele Tribunalului sau Curţii de apel, însărcinat şi cu atribuţii administrative,
numeşte în funcţie Directorul executiv şi Directorul executiv adjunct al acestei instituţii, care
este funcţionar public.
c) acte administrative prin delegaţie, emise de persoane private, angajate, sub
control statal, în activitatea de prestare a serviciilor publice.
Astfel, statul sau unităţile administrativ teritoriale pot gestiona direct serviciile publice
necesare satisfacerii nevoilor celor administraţi, sau le pot transfera, sub control strict, unor
persoane private, care să le gestioneze în interes public dar cu respectarea cerinţelor de
eficienţă şi eficacitate.
Prestând un serviciu public sub control statal, persoanele private menţionate
dobândesc atribuţii de putere publică, şi, în consecinţă, au posibilitatea de a emite acte
administrative obligatorii pentru cei care beneficiază de serviciul public, acte atacabile pe

29
calea contenciosului administrativ (Van Lang, Gondouin, Inserguet-Brisset, 1999, p.10; T.
Drăganu, p.144; Petrescu, 2004, p.287; A. Iorgovan, 2002, p.23).
Pentru a exemplifica, serviciul public de învăţământ este prestat, în principiu, de
universităţi de stat, dar şi de universităţi private, aflate sub controlul permanent al Consiliului
Naţional de Evaluare Academică şi Acreditare, precum şi al Ministerului Educaţiei şi
Cercetării; policlinicile de stat sunt dublate de policlinici private, care prestează acelaşi
serviciu public de sănătate, sub controlul ministerului de resort; serviciile publice de transport
local călători pot fi delegate, spre gestionare, unor persoane juridice private, în condiţiile
legislaţiei în vigoare, etc. În acest context, decizia Rectorului unei universităţi particulare de
numire în funcţie a unui preparator, asistent sau lector universitar, este un act administrativ la
fel ca şi actul omologului său de la o universitate de stat, cu precizarea că regimul lor este
reglementat prin lege specială, Statutul cadrelor didactice; de asemenea, decizia operatorului
de transport urban călători de a majora preţul biletelor de călătorie este un act administrativ,
nicidecum un act de drept privat.

De citit!
Studiu de caz privind actele administrative de constrângere (acte administrative
individuale).
Preambul. O categorie distinctă de acte administrative, din perspectiva efectelor și a
procedurilor contencioase aplicabile, sunt actele administrative de constrângere emise de unele
autorități publice în exercitarea atribuțiilor de îndrumare, conformare și sancționare. Astfel, instituții
precum Garda Financiară, Inspecția Muncii, Garda de Mediu, Autoritatea Națională pentru Protecția
Consumatorilor, Inspectoratul de Stat în Construcții, prin entitățile sale subordonate, emit diverse acte
administrative de constrângere: note sau procese verbale de control, note de constatare, acte/procese
verbale de suspendare sau sistare a activității agentului economic, procese verbale de constatare și
sancționare a contravențiilor, etc.
Un studiu orientat pe analiza actelor administrative de constrângere emise de inspectoratele
teritoriale de muncă (între care există o anumită interdependență) a evidențiat anumite inconsecvențe
legislative, dar și de practică judiciară, în ceea ce privește efectele, conținutul și procedurile
contencioase aplicabile acestora.
Inspecţia Muncii, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, prin inspectoratele
teritoriale de muncă, exercită controlul aplicării unitare a dispoziţiilor legale în domeniul relaţiilor de
muncă și al securităţii şi sănătăţii în muncă. Scopul său principal constă în urmărirea îndeplinirii de
către angajatori a obligaţiilor legale în domeniul relaţiilor de muncă, al celor referitoare la condiţiile de
muncă, apărarea vieţii, integrităţii corporale şi sănătăţii salariaţilor şi al celorlalţi participanţi la
procesul de muncă. În realizarea acestui scop Inspectoratul Teritorial de Muncă, prin reprezentanţii săi
(inspectorii de muncă), are în sfera sa de competenţă următoarele atribuţii: să impună ca abaterile
constatate în domeniu să fie remediate pe loc sau într-un timp limitat; să ceară acolo unde este cazul,
modificarea instalaţiilor sau a proceselor tehnologice utilizate, dacă acestea nu asigură securitatea
lucrătorilor la locul de muncă; să dispună întreruperea sau suspendarea imediată a proceselor de
muncă atunci când constată o stare de pericol iminent de accident sau îmbolnăvire profesională pentru
lucrătorii care participă la procesul de producţie sau pentru alte persoane; să dispună măsuri atunci
când conducătorul persoanei juridice nu îşi îndeplineşte obligaţiile legale; să propună retragerea
autorizaţiei de funcţionare din punct de vedere al protecţiei muncii, dacă se constată că prin
modificarea condiţiilor care au stat la baza emiterii acesteia, nu se respectă prevederile legislaţiei în

30
vigoare. De asemenea Inspectoratul Teritorial de Muncă cercetează accidentele de muncă ce au produs
invaliditate, deces, accidentele colective de muncă, precum şi accidentele care au produs incapacitate
temporară de muncă salariaţilor angajaţi la persoane fizice.
Rezultatele verificărilor şi constatărilor inspectorului de muncă, precum şi măsurile dispuse şi
sancţiunile aplicate se consemnează în procese verbale de control, procese verbale de constatare și
sancționare a contravenţiilor, procese verbale de cercetare a accidentelor de muncă, procese verbale
de sistare a activităţii.
Vom încerca să determinăm, în paragrafele următoare, din punct de vedere al teoriei actului
administrativ, tipul acestor acte, consecinţele juridice, interdependențele care există între aceste acte,
instanţa competentă să se pronunţe asupra legalităţii acestora.
Procesul verbal de control este actul administrativ prin care inspectorul de muncă, în baza
verificărilor efectuate constată conformitatea sau neconformitatea activităţii angajatorului cu
prevederile legale sau contractuale, astfel:
-în domeniul relaţiilor de muncă: încheierea, modificarea, suspendarea şi încetarea contractelor
de muncă; durata timpului de muncă şi a timpului de odihnă; stabilirea şi acordarea drepturilor
salariale, precum şi a celorlalte drepturi decurgând din munca prestată; completarea și transmiterea
registrului general de evidenţă a salariaţilor; întocmirea regulamentului intern ș.a.
-în domeniul securităţii şi sănătăţii în muncă: existenţa autorizaţiei de funcţionare din punct de
vedere al protecţiei muncii, respectarea parametrilor mediului de muncă, respectarea prevederilor
legale privind examenul medical la încadrarea în muncă şi examenul medical periodic, respectarea
principiilor de ergonomie, aplicarea prevederilor legale referitoare la politicile de prevenire a
accidentelor de muncă şi îmbolnăvirilor profesionale bazate pe evaluarea riscurilor.
În cazul constatării existenţei unor neconformităţi sau deficienţe în activitatea angajatorului,
inspectorul de muncă va dispune prin procesul verbal de control, măsuri în vederea înlăturării
neconformităţilor sau pentru remedierea deficienţelor constatate.
Condițiile de valididate a procesului verbal de control. Forma și conținutul actului.
Actul propriu-zis care este un formular cu regim special, înseriat, ce cuprinde următoarele
elemente: număr și data actului; numele și prenumele persoanei desemnată să întocmească procesul
verbal de control (inspector de muncă); datele de identificare ale autorității emitente; temeiul legal în
baza căruia se emite actul; datele de identificare ale angajatorului și ale reprezentantului legal al
acestuia; obiectivele controlului (care sunt menționate în funcție de specificul controlului: de fond,
tematic, de campanie, inopinat etc); termenul de remediere a măsurilor dispuse de inspectorul de
muncă; semnătura inspectorului de muncă; semnătura de luat la cunoștință a reprezentantului legal al
angajatorului; număr de înregistrare în registrul unic de control.
Procesul verbal de control este însoțit de trei anexe: fișă de identificare; anexa de constatări-
deficiențe; anexa de măsuri.
Aceste anexe prezintă anumite elemente specifice în funcție de domeniul supus verificării -
relații de muncă sau securitate și sănătate în muncă, condiții de muncă.
Caracterul obligatoriu al actului.
Potrivit dispozițiilor art. 20 alin. 1 lit. b din Legea nr. 108/1999, republicată și ulterior
modificată, constituie contravenţii şi se sancţionează cu amendă de la 5.000 lei la 10.000
lei: ,,neîndeplinirea sau îndeplinirea parţială de către entitatea controlată a măsurilor dispuse de
inspectorul de muncă, la termenele stabilite de acesta”.
Calificarea actului. Procesul verbal de control poate fi calificat ca fiind un act administrativ
individual unilateral de constrângere, complex, generator de obligaţii în sarcina destinatarului său care
este un angajator sau o societate comercială care desfăşoară activităţi de mediere a forţei de muncă în
străinătate, prin care se impune forța de constrângere și prerogativele de putere publică a autorității
publice (care poate conţine mențiuni la sancţiuni administrative principale – amendă sau avertisment
sau complementare-retragere a autorizaţiei, suspendarea activităţii, sistarea activităţii etc. sau chiar
mențiuni referitoare la încălcări ale normelor legale care se constituie în cauze ale unor accidente de
muncă).
Procedura contencioasă aplicabilă procesului verbal de control.
Potrivit art. 191 alin. 2 din Legea nr. 108/1999 (introdus prin Legea nr. 51/2012) ,,Contestaţiile
formulate împotriva actelor cu caracter administrativ încheiate de inspectorii de muncă sunt
soluţionate potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi

31
completările ulterioare”. Legiuitorul nu a prevăzut, în cazul procesului verbal de control, o procedură
specială pentru controlul legalităţii acestui tip de act administrativ, fiind aplicabilă procedura
contencioasă de drept comun.
În această situație trebuie îndeplinită procedura recursului administrativ prealabil , consacrat de
art. 7 din Legea nr. 554/2004. Astfel, înainte de a cere instanţei anularea actului (procesul verbal de
control), angajatorul-vătămat într-un drept sau interes legitim trebuie să solicite, în termen de 30 de
zile de la data comunicării actului administrativ (dar nu mai târziu de 6 luni, pentru motive
temeinice), autorităţii emitente (Inspectoratul Teritorial de Muncă) sau autorității ierarhic superioare
(Inspecția muncii) revocarea, în totalitate sau în parte, a acestuia. Autoritatea emitentă sau, după caz,
autoritatea ierarhic superioară este obligată să rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile (art. 7
coroborat cu art. 2 alin. 1 lit. h din Legea nr. 554/2004).
Angajatorul nemulțumit de procesul verbal de control (,,vătămat într-un drept al său”) contestă
practic măsurile dispuse prin actul administrativ de constrângere, acestea putând fi formulate
diferențiat, după cum urmează:
a. în domeniul relațiilor de muncă (exemplificativ):
- respectarea normelor referitoare la încadrarea în muncă;
- stabilirea şi respectarea duratei timpului de lucru;
- stabilirea şi acordarea drepturilor salariale, precum şi a celorlalte drepturi decurgând din
munca prestată;
- respectarea clauzelor contractelor colective de muncă;
b. în domeniul securității și sănătății în muncă (exemplificativ):
- asigurarea securităţii şi protecţia sănătăţii lucrătorilor;
- prevenirea riscurilor profesionale;
- informarea şi instruirea lucrătorilor;
- asigurarea cadrului organizatoric şi a mijloacelor necesare securităţii şi sănătăţii în muncă.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate ne aflăm în prezenţa unui recurs graţios (adresat
autorității emitente - Inspectoratul Teritorial de Muncă) sau a unui recurs ierarhic (adresat autorității
ierarhic superioare - Inspecția muncii), un recurs prealabil obligatoriu, prevăzut de lege, care
condiţionează admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ. Din practica instituțională reiese că
în perioada analizată (procese verbale de control și contestații împotriva acestora din anii 2007-2011)
am constatat că autoritatea emitentă (ITM Cluj) sau autoritatea ierarhic superioară (Inspecția muncii)
nu a revocat niciun proces verbal de control.
Ulterior, actul administrativ poate fi dedus judecății în faţa instanţei de contencios
administrativ.
Termenul pentru introducerea cererii pentru anularea unui act administrativ individual este de 6
luni de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă, sau de la data comunicării refuzului,
considerat nejustificat, de soluţionare a cererii, sau de la data expirării termenului legal de soluţionare
a cererii, fără a depăşi însă termenul de 1 an de la data emiterii actului (art. 7 din Legea nr. 554/2004).
Prin urmare admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ, a angajatorului, pentru anularea
procesului verbal de control, este condiţionată de îndeplinirea procedurii recursului prealabil,
bineînţeles, cu respectarea condiţiilor de admisibilitate ale acţiunii în contencios, divizate în două
categorii distincte: a) condiţii de exercitare a dreptului la acţiunea în contencios administrativ
(interesul procesual, capacitatea şi calitatea procesuală, procedura administrativă prealabilă, termenul
de introducere a cererii); b) condiţii de admitere pe fond a acţiunii de contencios administrativ
(ilegalitatea actului administrativ).
Competenţa soluţionării în primă instanţă aparţine tribunalului, care se va pronunţa asupra
legalităţii actului (procesul verbal de control).
Ilegalitatea procesului verbal de control poate fi de formă (lipsa numelui, prenumelui şi a
semnăturii inspectorului de muncă, etc) sau de fond (dispoziţiile sau măsurile din procesul verbal de
control sunt contrare prevederilor legale, de exemplu: plata concediului de odihnă neefectuat de către
salariaţi în timpul anului calendaristic, plata orelor suplimentare în situaţia în care acestea au fost
compensate cu timp liber corespunzător, etc).
Pentru a stabili caracterul legal sau nelegal al actului administrativ (procesul verbal de control)
instanţa are la dispoziţie repere normative importante, menţionate de art. 6 şi 19 din Legea nr.

32
108/1999, care stabilesc competențele generale ale Inspecției muncii și ale inspectoratelor teritoriale
de muncă în domeniul realațiilor de muncă și al securității și sănătății în muncă 13.
Instanţa poate să anuleze în întregime sau în parte actul administrativ, însa nu poate să oblige
autoritatea emitentă la emiterea unui nou act administrativ (procesul verbal de control), întrucât un
asemenea demers nu are nici o raţiune.
În consecinţă, controlul legalităţii actului nu se realizează potrivit procedurii speciale
reglementate de Ordonanţa nr. 2/2001, ci pe calea contenciosului administrativ ,,de drept comun“, cu
parcurgerea procedurii administrative prealabile şi finalizarea în faţa instanţei de contencios
administrativ, dacă soluţia autorităţii emitente (Inspectoratul Teritorial de Muncă) îl nemulţumeşte pe
cel în sarcina căruia actul administrativ creează obligaţii .
Procesul verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor este un act administrativ
individual, de constrângere, frecvent utilizat de Inspectoratul Teritorial de Muncă în activitatea sa, care
vizează conformarea activităţii angajatorilor cu prevederile legale în domeniul relaţiilor de muncă şi al
securităţii şi sănătăţii în muncă (Țiclea, 2007, pag. 35 și urm.).
Prin procesul verbal de contravenţie, spre deosebire de procesul verbal de control,
angajatorului i se aplică o sancţiune contravenţională principală (amendă sau avertisment) precum şi o
sancţiune contravenţională complementară (suspendarea activităţii agenţilor de ocupare a forţei de
muncă conf. prev. Legii nr. 156/2000 modificată prin Ordonanţa nr. 43/2002, în cazul nerespectării
prevederilor Legii nr. 156/2000; întreruperea sau suspendarea imediată a proceselor de muncă atunci
când se constată o stare de pericol iminent de accident sau de îmbolnăvire profesională pentru
lucrătorii care participă la procesul de producţie). Aici trebuie precizat că în practica inspectoratelor
teritoriale de muncă întreruperea sau suspendarea proceselor de muncă în domeniul securităţii şi
sănătăţii în muncă se realizează printr-un act administrativ distinct de procesul verbal de contravenţie,
numit proces verbal de sistare a activităţii .
Spre exemplificare vom preciza câteva prevederi legale a căror încălcare poate atrage după sine
aplicarea unor sancţiuni contravenţionale principale (amendă sau avertisment) :
- angajatorul a încălcat prevederile art. 16 alin. 1 din Codul muncii întrucât nu a încheiat în
formă scrisă contractul de muncă pentru persoana care desfășoară activitate pentru acesta;
- angajatorul nu a respectat prev. art. 137 din Codul muncii referitoare la repausul săptămânal;
- angajatorul nu a respectat prevederile legale referitoare la munca de noapte;
- angajatorul nu a respectat prevederile legale referitoare la prestarea muncii în zilele de
sărbătoare legală.
Toate aceste încălcări sunt sancționate cu amenzi contravenționale în conformitate cu
prevederile art. 260 din Codul muncii, însă aplicarea sancțiunilor se face prin procesul verbal de
constatare și sancționare a contravențiilor și nu prin procesul verbal de control.
Similar, există constatări în procesele verbale de control ale unor încălcări ale normelor de
securitate şi sănătate în muncă:
- nu a luat măsuri pentru asigurarea de materiale necesare informării şi instruirii lucrătorilor,
cum ar fi afişe, pliante, filme şi diafilme cu privire la securitatea şi sănătatea în muncă;
-nu a asigurat informarea fiecărei persoane, anterior angajării în muncă, asupra riscurilor la care
aceasta este expusă la locul de muncă, precum şi asupra măsurilor de prevenire şi de protecţie
necesare;
-nu a luat măsuri pentru autorizarea exercitării meseriilor şi a profesiilor prevăzute de legislaţia
specifică;
- nu a ţinut o evidenţă a zonelor cu risc ridicat şi specific.
Aceste încălcări sunt sancționate cu amenzi contravenționale în conformitate cu prevederile art.
39 alin. 2 Legea nr. 319/2006 a securității și sănătății în muncă, sancţiuni care se aplică şi în acest caz
prin procesul verbal de constatare și sancționare a contravențiilor.
Procedura contencioasă aplicabilă procesului verbal de constatare şi sancţionare a
contravenţiilor. Potrivit prev. art. 31 alin. 1 ale O.G. nr. 2/2001 ,,Impotriva procesului-verbal de
constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la
13
O serie întreagă de alte acte normative stabilesc și detaliază competentele Inspecţiei Muncii: Codul Muncii,
H.G. nr. 500/2011, Legea nr. 319/2006, Hotărârea nr. 1.377/ 2009 privind aprobarea Regulamentului de
organizare şi funcţionare a Inspecţiei Muncii, precum şi pentru stabilirea unor măsuri cu caracter organizatoric,
etc.

33
data înmânării sau comunicării acestuia ”, iar art. 32 alin. 2 stabilește că ,,Plângerea împreună cu
dosarul cauzei se trimit de îndată judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia”.
Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 953 din 19 decembrie 2006, publicată în MONITORUL
OFICIAL nr. 53 din 23 ianuarie 2007 a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate cu privire la
dispoziţiile art. 32, alin. 1 (Plângerea însoţită de copia de pe procesul-verbal de constatare a
contravenţiei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat să o
primească şi să înmâneze depunătorului o dovadă în acest sens) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
privind regimul juridic al contravenţiilor, acestea fiind declarate neconstituţionale.
Conform art. 147 din Constituţia României republicată în Monitorul Oficial nr. 767 din 31
octombrie 2003, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente,
constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea
deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de
acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile
constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
În consecinţă, în intervalul 23 ianuarie 2007 - 9 martie 2007, dispoziţiile alin. (1) al art. 32 au
fost suspendate de drept, încetându-şi efectele juridice începând cu data de 10 martie 2007, întrucât
legiuitorul nu a intervenit pentru modificarea prevederilor atacate.
Instanţa competentă să soluţioneze plângerea (judecătoria în a cărei rază teritorială a fost
săvârșită contravenția), după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a
făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au prezentat, administrează orice alte probe
prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, şi
hotărăşte asupra sancţiunii (cu menținerea sau anularea în tot sau în parte a procesului verbal).
Soluţiile posibile ale instanţei de judecată ar putea fi următoarele:
- instanţa anulează procesul verbal de contravenţie constatând încălcarea unor cerinţe de formă
ale procesului verbal de contravenţie : lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea
agentului constatator, lipsa denumirii şi a sediului persoanei juridice (care are calitatea de angajator),
lipsa semnăturii agentului constatator (art. 17 din Ordonanţa nr. 2/2001); lipsa menţiunilor
contravenientului consemnate distinct în procesul verbal la rubrica ,, Alte menţiuni “ sau lipsa
menţiunilor referitoare la refuzul acestuia de a face obiecţiuni (art. 16 alin. 7 din Ordonanţa nr.
2/2001);
- instanţa anulează procesul verbal de contravenţie pentru motive de fond: lipsa faptei săvârşite
şi a datei comiterii acesteia (art. 17 din Ordonanţa nr. 2/2001). Astfel, spre exemplu, instanţa constată
că angajatorul nu a primit la muncă o persoană pentru care nu a fost întocmit un contract individual de
muncă sau că angajatorul nu a acordat drepturi salariale sub nivelul salariului minim brut pe ţară;
angajatorul nu a încălcat măsurile de siguranţă prevăzute în normele privind lucrul la înălţime, în spaţii
închise şi în condiţii de izolare etc;
- instanţa anulează în parte procesul verbal de contravenţie constatând că unele fapte sancţionate
au fost săvârşite, iar altele nu ;
- instanţa reduce amenda contravenţională la minimul prevăzut de lege;
- instanţa transformă amenda în avertisment;
- instanţa respinge plângerea pentru tardivitate;
- instanţa respinge plângerea ca nefondată.
Astfel, în cazul procesului verbal de constatare și sancționare a contravențiilor este aplicabilă o
procedură specială, derogatorie, reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul
juridic al contravenţiilor, spre deosebire de procesul verbal de control, act administrativ care este
supus procedurii contencioase de ,,drept comun” reglementată de Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ.
În situația în care soluția din contravențional este defavorabilă angajatorului-contravenient,
acesta se poate adresa instanței de contencios (are la dispoziție un an) pentru anularea procesului
verbal de control (act principal) astfel că executarea actului administrativ (procesul verbal de control)
are de suferit. Dacă în instanța de contencios angajatorul are câștig de cauză, ar trebui anulat și actul
subsecvent (procesul verbal de contravenție), având în vedere legătura indisolubilă a acestuia cu actul
principal (procesul verbal de control).

34
 Procesul verbal de sistare a activității este actul administrativ prin care Inspectoratul Teritorial
de Muncă dispune sistarea activităţii sau oprirea din funcţiune a echipamentelor de muncă, în cazul în
care se constată o stare de pericol grav şi iminent de accidentare sau de îmbolnăvire profesională.
Normele legale incidente sunt cele ale Legii nr. 108/1999 pentru înfiinţarea şi organizarea
Inspecţiei Muncii, republicată (art. 6, pct. B, lit. g) și ale Legii nr. 319/2006 a securității și sănătății în
muncă (art. 38 alin. 3).
Am analizat forma, efectele și conținutul actului.
Procesul verbal de sistare a activității are următoarele elemente:
- numărul și data actului;
- numele și prenumele persoanei desemnată să întocmească procesul verbal de control
(inspector de muncă);
- datele de identificare ale autorității emitente;
- temeiul legal în baza căruia se emite actul;
- datele de identificare ale angajatorului și ale reprezentantului legal al acestuia;
- indicarea normei încălcate și a temeiului legal în baza căruia se dispune sistarea activității
angajatorului;
- indicarea tipului sistării: totală sau parțială;
- indicarea termenului sistării;
- mențiunea că repunerea în funcţiune a instalaţiilor, maşinilor şi utilajelor, anterior eliminării
tuturor deficienţelor pentru care s-a luat măsura opririi lor, pedeapsa este închisoarea de la un an la 2
ani sau amendă.
- semnătura inspectorului de muncă și a reprezentantului legal al angajatorului.
Procedura contencioasă aplicabilă procesului verbal de sistare a activității.
Procedura contencioasă aplicabilă acestui act administrativ de constrângere este cea de ,,drept
comun” reglementată de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (având în vedere
precizarea art. 191 alin. 2 din Legea nr. 108/1999 pentru înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii
potrivit căreia ,,Contestaţiile formulate împotriva actelor cu caracter administrativ încheiate de
inspectorii de muncă sunt soluţionate potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare”), cu toate că ,,sistarea activității” întrunește
elementele unei sancțiuni contravenționale complementare potrivit art. 5 alin. 3 lit. e din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, iar procedura contencioasă aplicabilă
ar trebui să fie cea reglementată de acest din urmă act normativ.
Procesul verbal de cercetare a accidentelor de muncă poate fi calificat ca un act de muncă, un
act administrativ de constrângere complex prin care sunt cercetate evenimentele care au produs
invaliditate evidentă sau confirmată, deces, accidente colective, incidente periculoase, în cazul
evenimentelor care au produs incapacitate temporară de muncă lucrătorilor la angajatorii persoane
fizice, precum şi în situaţiile cu persoane date dispărute.
Actul cuprinde următoarele elemente:
a) numărul și data încheierii procesului-verbal; b) numele persoanelor şi în ce calitate efectuează
cercetarea evenimentului; c) perioada de timp şi locul în care s-a efectuat cercetarea; d) obiectul
cercetării; e) data şi ora producerii evenimentului; f)locul producerii evenimentului; g) datele de
identificare ale angajatorului la care s-a produs evenimentul, numele reprezentantului său legal; h)
datele de identificare ale accidentatului/accidentaţilor; i) descrierea detaliată a locului, echipamentului
de muncă, a împrejurărilor şi modului în care s-a produs evenimentul; j) urmările evenimentului şi/sau
urmările suferite de persoanele accidentate; k) cauza producerii evenimentului; l) alte cauze care au
concurat la producerea evenimentului; m) alte constatări făcute cu ocazia cercetării evenimentului; n)
persoanele răspunzătoare de încălcarea reglementărilor legale, din capitolele de la lit. k), l) şi m); o)
sancţiunile contravenţionale aplicate; p) propuneri pentru cercetare penală; q) caracterul accidentului;
r) angajatorul care înregistrează accidentul de muncă sau incidentul periculos; s) măsuri dispuse pentru
prevenirea altor evenimente similare şi persoanele responsabile pentru realizarea acestora; t) termenul
de raportare la Inspectoratul Teritorial de Muncă privind realizarea măsurilor prevăzute la lit. s); u)
numărul de exemplare în care s-a încheiat procesul-verbal de cercetare şi repartizarea acestora;
v)numele şi semnătura persoanei/persoanelor care a/au efectuat cercetarea; w) avizul inspectorului-şef
adjunct securitate şi sănătate în muncă; x) viza inspectorului-şef/inspectorului general de stat.

35
 Procedura contencioasă aplicabilă acestui act administrativ de constrângere este cea de ,,drept
comun” reglementată de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (având în vedere
precizarea art. 191 alin. 2 din Legea nr. 108/1999 pentru înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii
potrivit căreia ,,Contestaţiile formulate împotriva actelor cu caracter administrativ încheiate de
inspectorii de muncă sunt soluţionate potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare”.
Interdependențe între actele administrative de constrângere analizate.
Analiza legăturilor și a raporturilor existente între actele administrative de constrângere este
important pentru demersul nostru care vizeză propunerea unor modalități de simplificare și unificare a
procedurilor administrative.
Natura complexă a procesului verbal de control, în efectele și conținutul său, reiese și din
legăturile sale (intrinseci) cu celelalte acte administrative de constrângere, în mod special cu procesul
verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor și cu procesul verbal de sistare a activității.
Analiza comparativă a evidențiat faptul că în procesul verbal de control se regăsesc constatări
referitoare la încălcări ale unor norme legale în domeniul relaţiilor de muncă, cum ar fi spre exemplu:
- angajatorul a încălcat prevederile art. 16 alin. 1 din Codul muncii întrucât nu a încheiat în
formă scrisă contractul de muncă pentru persoana care prestează munca pentru acesta;
- angajatorul nu a respectat prev. art. 137 din Codul muncii referitoare la repausul săptămânal;
- angajatorul nu a respectat prevederile legale referitoare la munca de noapte;
- angajatorul nu respectat prevederile legale referitoare la prestarea muncii în zilele de
sărbătoare legală.
Toate aceste încălcări sunt sancționate cu amenzi contravenționale în conformitate cu
prevederile art. 260 din Codul muncii, însă aplicarea sancțiunilor se face prin procesul verbal de
constatare și sancționare a contravențiilor, nu prin procesul verbal de control.
Similar, există constatări în procesele verbale de control ale unor încălcări ale normelor de
securitate şi sănătate în muncă:
-nu a luat măsuri pentru asigurarea de materiale necesare informării şi instruirii lucrătorilor,
cum ar fi afişe, pliante, filme şi diafilme cu privire la securitatea şi sănătatea în muncă;
- nu a asigurat informarea fiecărei persoane, anterior angajării în muncă, asupra riscurilor la
care aceasta este expusă la locul de muncă, precum şi asupra măsurilor de prevenire şi de protecţie
necesare;
- nu a luat măsuri pentru autorizarea exercitării meseriilor şi a profesiilor prevăzute de legislaţia
specifică;
- nu a ţinut o evidenţă a zonelor cu risc ridicat şi specific.
Aceste încălcări sunt sancționate cu amenzi contravenționale în conformitate cu prevederile art.
39 alin. 2 Legea nr. 319/2006 a securității și sănătății în muncă, sancţiuni care se aplică şi în acest caz
prin procesul verbal de constatare și sancționare a contravențiilor.
Astfel, practic, constatarea (stabilirea) situației inițiale de fapt și de drept se realizează prin
procesul verbal de control, constatare care stă la baza întocmirii procesului verbal de constatare și
sancționare a contravențiilor.
Această legătură indisolubilă între procesul verbal de control, care are calitatea de act principal
și procesul verbal de constatare și sancționare a contravențiilor, care are calitatea de act accesoriu
(subsecvent), prezintă relevanță din perspectiva procedurilor contencioase aplicabile acestor categorii
de acte aministrative de constrângere. Întrucât, procedurile contencioase aplicabile celor două
categorii de acte administrative sunt diferite (,,de drept comun” în cazul procesului verbal de control,
specială-reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 în cazul procesului verbal de constatare și
sancționare a contravențiilor), soluțiile instanțelor de judecată pot fi divergente (ipoteză confirmată de
practica judiciară), născându-se un conflict în materia autorității de lucru judecat. Astfel, dacă instanţa
de contencios administrativ de drept comun anulează procesul verbal de control, iar instanţa
competentă să soluţioneze contestaţia împotriva procesului verbal de contravenţie respinge contestaţia
şi menţine procesul verbal de contravenţie, suntem în situaţia în care, actul ce constată încălcarea unor
prevederi legale şi prin care se dispune remedierea deficienţelor constatate este anulat, în timp ce actul
prin care sunt sancţionate încălcările prevederilor legale este menţinut.
Identic, anularea în tot sau în parte a procesului verbal de constatare și sancționare a
contravențiilor conduce la caducitatea implicită a unor măsuri din procesul verbal de control (fără ca

36
instanța să se pronunțe direct asupra conținutului acestuia, oricum nu ar avea competența necesară).
Spre exemplu, instanța anulează procesul verbal de constatare și sancționare a contravențiilor
motivând că angajatorul nu a săvârșit fapta contravențională reținută în culpa sa (primirea la muncă a
unei persoane pentru care nu a întocmit contract individual), astfel că, măsura dispusă prin procesul
verbal de control, prin care se impune în sarcina angajatorului încheierea contractului individual de
muncă, devine caducă (inaplicabilă). Aceste situații de conflict de proceduri și de autoritate de lucru
judecat (soluții diferite ale unor instanțe plasate pe trepte ierarhice diferite, în proceduri distincte) pot
afecta executarea actelor administrative deduse judecății, fie a procesului verbal de control, fie a
procesului verbal de constatare și sancționare a contravențiilor.
Practică instituțională și practică judiciară în materia actelor administrative de
constrângere
1.A. În urma controlului efectuat la angajatorul SC G.S. SRL, ITM Cluj a stabilit prin procesul
verbal de control că un număr de 619 persoane au prestat diferite activități de publicitate pentru
angajator fără ca acesta să le fi încheiat contracte individuale de muncă în conformitate cu prevederile
art. 16 alin. 1 din Codul muncii, republicat. Procesul verbal de control conținea măsura încheierii de
contracte individuale de muncă pentru cei 619 colaboratori ai angajatorului.
De asemenea, în temeiul constatărilor din procesul verbal de control, ITM Cluj a emis un proces
verbal de constatare și sancționare a contravențiilor prin care angajatorul SC G.S. SRL a fost
sancționat cu amendă contravențională pentru muncă fără forme legale.
1.B. Prin decizia civilă nr. 2882 din 1 iulie 2011 Curtea de Apel Cluj, Secția Comercială, de
Contencios Administrativ și Fiscal a admis recursul declarat de reclamanta SC G.S. SRL, în
contradictoriu cu ITM Cluj, împotriva sentinței civile nr. 3861 din 12 noiembrie 2010 pronunțată în
dosarul nr. 1317/117/2010 al Tribunalului Cluj și a anulat procesul verbal de control nr.
039253/29.10.2009 încheiat de ITM Cluj, act ce conținea măsura încheierii de contracte individuale de
muncă pentru cei 619 colaboratori ai recurentei.
Reclamanta SC G.S. SRL a ales calea contencioasă ,,de drept comun”, reglementată de Legea
nr. 554/2004, pentru contestarea procesului verbal de control, soluția primei instanțe fiindu-i
defavorabilă, a fost recurată.
Concomitent, reclamanta SC G.S. SRL a contestat, potrivit procedurii speciale reglementată de
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, procesul verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr.
011665 din 29.10.2009 încheiat de ITM Cluj prin care contestatoarea a fost sancționată cu amendă
contravențională pentru primirea la muncă a 619 persoane pentru care nu au fost încheiate contracte
individuale de muncă.
Prin sentința civilă nr. 10612 din data de 17 iunie 2011 Judecătoria Cluj-Napoca a respins
plângerea contravențională ca neîntemeiată, cu consecința menținerii procesului verbal de constatare și
sancționare a contravențiilor ca fiind temeinic și legal.

2.A În urma cercetării evenimentului/accident de muncă produs la angajatorul SC D SRL în

data de 28.05.2008, ITM Cluj a emis un proces verbal de cercetare a evenimentului/accidentului de
muncă prin care s-au constatat și stabilit cauzele producerii accidentului de muncă, s-au stabilit
persoanele responsabile de producerea acestuia și au fost propuse sancțiuni contravenționale în sarcina
angajatorului.
În temeiul constatărilor din procesul verbal de cercetare a evenimentului/accidentului de muncă,
ITM Cluj a emis un proces verbal de constatare și sancționare a contravențiilor prin care angajatorul
SC D SRL a fost sancționat cu amenda contravențională pentru încălcarea normelor referitoare la
securitatea și sănătatea în muncă în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 319/2006.
2.B. Prin Sentința civilă nr. 3903 din data de 23 septembrie 2011 TRIBUNALUL CLUJ, Secția
Mixtă de Contencios Administrativ și Fiscal, de Conflicte de Muncă și Asigurări Sociale a admis
acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta SC D SRL în contradictoriu cu ITM
Cluj, dispunând anularea concluziilor procesului verbal de cercetare a evenimentului (sau accidentului
de muncă, în convenția terminologică utilizată) nr. 9145 din 30.06.2008 încheiat de ITM Cluj
referitoare la neconformitățile constatate la lit. k ca fiind cauze ale evenimentului accident de muncă
produs la data de 28.05.2008, precum și a dispozițiilor de la literele nr. 1, 2, 3(?) și cu privire la
persoanele răspunzătoare și sancțiunile aplicate.

37
 Soluția instanței de contencios a avut în vedere concluziile instanței penale (întrucât faptele
constatate prin procesul verbal au fost cercetate inițial ca infracțiuni) care a statuat cu privire la
împrejurările producerii accidentului de muncă care face obiectul acțiunii în contencios administrativ,
cu privire la vinovăția accidentatului C.R.C. (cu infirmitate) și a achitat inculpatul P.D. și cum
hotărârile instanței penale au autoritate de lucru judecat în fața instanței civile în privința existenței
faptei, a persoanei care a săvârșit-o și a vinovăției, tribunalul a admis acțiunea în contencios
administrativ formulată de reclamanta SC D SRL și în temeiul art. 8-18 din Legea nr. 544/2004 a
dispus anularea concluziilor procesului verbal de cercetare a evenimentului/accidentului de muncă.
În același timp, reclamanta SC D SRL a contestat, potrivit procedurii speciale reglementată de
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, procesul verbal de constatare și sancționare a contravențiilor
încheiat de ITM Cluj prin care contestatoarea a fost sancționată cu amendă contravențională pentru
încălcarea normelor de securitate și sănătate în muncă prev de Legea nr. 319/2006 în temeiul
concluziilor procesului verbal de cercetare a evenimentului/accidentului de muncă.
Judecătoria Cluj-Napoca a respins plângerea contravențională ca neîntemeiată, cu consecința
menținerii procesului verbal de constatare și sancționare a contravențiilor ca fiind temeinic și legal (A
se vedea soluția pronunțată de Judecătoria Cluj-Napoca în dosarul unic 11640/211/2008 pe
portal.just.ro). Stadiul procesual actual-recurs.
Există o practică instituțională și judiciară vastă referitoare la acte administrative emise de
inspectoratele teritoriale de muncă în exercitarea atribuțiilor de îndrumare, conformare și sancționare
(sau de alte autorități cu atribuții similare în alte domenii de activitate), care devin caduce implicit
(fără ca instanța să se pronunțe direct asupra legalității și temeiniciei acestora), parțial sau total, prin
revocarea actului administrativ conex, de regulă, a procesului verbal de constatare și sancționare a
contravențiilor.
Astfel, pentru acte din aceeași categorie, între care există strânse legături (se referă la aceleași
situații juridice) sau chiar un raport de tipul act principal (procesul verbal de control, sau procesul
verbal de cercetare a evenimentelor/accidentelor de muncă)/act accesoriu (procesul verbal de
constatare și sancționare a contravențiilor), sunt incidente proceduri contencioase diferite, finalizate cu
soluții diferite (aflate în conflict) care afectează executarea actelor administrative deduse judecății, fie
a procesului verbal de control, fie a procesului verbal de constatare și sancționare a contravențiilor. De
asemenea, aceste proceduri diferite aplicabile actelor administrative de constrângere care se referă la
aceleași situații juridice (chiar dacă scopul lor individual este parțial diferit: constatare/conformare-
procesul verbal de control sau procesul verbal de cercetare; sancționare-procesul verbal de constatare
și sancționare a contravențiilor sau procesul verbal de sistare a activității, scopul final este același:
reglementarea și conformarea activității angajatorului cu norma legală), extind nejustificat durata
soluționării litigiilor ce vizează legalitatea și temeinicia actelor de acest tip.
Propuneri de simplificare și unificare a procedurilor contencioase aplicabile actelor
administrative de constrângere.
Dacă soluțiile instanțelor de judecată sunt contradictorii: instanţa de contencios administrativ de
drept comun anulează procesul verbal de control, iar instanţa competentă să soluţioneze contestaţia
împotriva procesului verbal de contravenţie respinge contestaţia şi menţine procesul verbal de
contravenţie, suntem în situaţia în care, actul ce constată încălcarea unor prevederi legale şi prin care
se dispune remedierea deficienţelor constatate este anulat, în timp ce actul prin care sunt sancţionate
încălcările prevederilor legale este menţinut (sau invers).
Pentru a evita astfel de situaţii juridice contradictorii, suntem de părere că este necesar să fie
reglementată o procedură identică pentru controlul legalităţii acestor tipuri de acte administrative de
constrângere. Astfel, indiferent de actul administrativ de constrângere dedus judecății, în cadrul
aceleiași proceduri judiciare să fie cercetată inclusiv legalitatea și temeinicia actelor administrative
conexe.
Întrucât, de regulă, actul administrativ de constrângere contestat este procesul verbal de
constatare și sancționare a contravențiilor, judecătoria fiind competentă să soluționeze contestația,
aceeași instanță poate fi învestită (de lege ferenda) cu autoritatea verificării temeiniciei și legalității
procesului verbal de control sau procesului verbal de cercetare a evenimentelor/accidentelor de muncă
și cu atât mai mult a procesului verbal de sistare a activității care conține o sancțiune contravențională
complementară aplicată potrivit prevederilor art. 5 alin. 3 lit. e din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

38
 Din moment ce judecătoria se pronunță asupra legalității și temeiniciei procesului verbal de
constatare și sancționare a contravențiilor, care este actul punitiv cel mai constrângător pentru
angajator (conține sancțiuni al căror cuantum poate pune angajatorul-contravenient într-o situație
economică precară dacă actul administrativ nu este revocat în tot sau în parte), sau asupra răspunderii
penale ce decurge din constatările procesului verbal de cercetare a evenimentului/accidentului de
muncă, nu există rațiuni temeinice ca o instanță diferită (instanța de contencios administrativ de drept
comun-tribunalul) să se pronunțe asupra procesului verbal de control, act ce conține măsuri de
conformare a activității angajatorului cu norma legală, nu sancțiuni contravenționale și este mai puțin
constrângător (punitiv) sau asupra procesului verbal de cercetare a evenimentului/accidentului de
muncă.

D. Condiţiile de valabilitate a actului administrativ.

1.Enumerare. Pentru a fi valabil, un act administrativ trebuie să îndeplinească patru
condiţii: (1) să fie emis de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale, (2) să fie
emis în forma şi cu respectarea procedurii prevăzute de lege, (3) să fie conform cu Constituţia,
legile şi actele normative în vigoare, (4) să fie conform cu interesul public urmărit de lege.
2. Competenţa – actul administrativ să fie emis de autoritatea competentă şi în
limitele competenţei sale.
Competenţa unei autorităţi administrative este stabilită prin lege, prin urmare ea nu
poate fi transmisă unei alte autorităţi publice decât tot prin lege (Petrescu, 2004, p.297).
Competența este obligatorie – în sensul că nu se poate renunţa la exercitarea ei14, şi are
caracter permanent, chiar dacă titularii unor funcţii sunt aleşi pentru un mandat determinat15.
Există trei tipuri de competenţă:
a) competenţa materială (ratione materiae). Competenţa materială se referă la
domeniul în care autoritatea publică îşi exercită atribuţiile conferite prin lege (ex.: Ministerul
finanţelor publice - finanţe publice, impozite, taxe; Inspectoratul Teritorial de Muncă -
raporturi de muncă, protecţie socială, Consiliul local – taxe locale, drumurile din oraş, etc.;
Comisia Naţională de Statistică - statistică, etc.).
b) competenţa temporală (ratione temporis). Competenţa temporală aparţine
autorităţii publice care este investită cu puterea de a emite un act administrativ sau de a
efectua o operaţiune materială la momentul în care actul este emis sau operaţiunea efectuată
(Lombard, 1999, p.183).
Precizarea, deşi la prima vedere pare mai dificil de înţeles, este necesară întrucât
autoritatea publică s-ar putea să aibă competenţa de a emite actul administrativ în cauză, dar
nu la momentul în care acesta este emis (prin moment înţelegându-se ziua emiterii, sau alte
14
Spre exemplu, prefectul nu poate refuza numirea în funcţie a unei persoane care a câştigat concursul pentru ocuparea funcţiei
publice de secretar al comunei, şi nici nu poate refuza constatarea dizolvării de drept a consiliului local, atunci când condiţiile legale sunt
îndeplinite.
15
Consiliul local şi primarul sunt autorităţi administrative ce funcţionează permanent, chiar dacă titularii funcţiilor de consilieri,
respectiv persoana care a fost aleasă primar se schimbă.

39
unităţi de măsurare a timpului, dacă se poate stabili cu certitudine când a încetat competenţa
de emitere a actului administrativ).
Prin urmare, actul administrativ poate fi emis prematur, de o autoritate încă neinvestită
legal cu atribuţii de putere publică în domeniul respectiv, sau, dimpotrivă, tardiv, de o
autoritate ce nu mai are competenţa de a-l emite. Astfel, fostul primar nu mai poate oficia
căsătorii la ora 12,00 dacă noul primar ales în funcţie a fost validat de judecător la ora 10,00 a
aceleiaşi zile. Dacă actul prin care competenţa temporală încetează este un act normativ, se ia
în calcul data publicării lui sau aducerii la cunoştinţă publică, pe când în cazul actului
individual se va lua în considerare data sau momentul comunicării lui.
În contextul competenţei temporale trebuie discutată însă şi teoria funcţionarului de
fapt. Astfel, se pune întrebarea ce efecte are actul administrativ sau operaţiunea administrativă
realizate de un funcţionar care nu mai are competenţă legală de a le realiza, sau încă nu are
această competenţă, însă aparent, din perspectiva persoanelor care vin în contact cu acest
funcţionar, el este competent să emită actul sau să efectueze operaţiunea? Exemplul cel mai
elocvent rămâne cel de mai sus, cu primarul al cărui mandat a încetat, şi care oficiază în
continuare căsătorii; ce se întâmplă cu aceste căsătorii, sunt ele valabil încheiate?
Doctrina dreptului administrativ consideră, pe bună dreptate, că teoria funcţionarului
de fapt, atunci când există aparenţa legalităţii activităţii acestuia, coroborată cu aceea a
aparenţei în drept, acceptată din motive de securitate juridică, sunt suficiente pentru a
considera actul administrativ sau operaţiunea administrativă ca fiind legală, şi de a evita
repunerea în discuţie a situaţiei juridice ce face obiectul actului sau operaţiunii, şi, implicit,
obligarea persoanei în cauză de a parcurge procedura administrativă din nou (Lombard, 1999,
p.183). Considerarea ca legală a operaţiunii sau a actului administrativ are ca scop, prin
urmare, doar protejarea celor administraţi, şi nu antrenează exonerarea de răspundere a
funcţionarului public care nu poate dovedi că a fost în eroare atunci când a emis actul sau a
efectuat operaţiunea.
Tot în categoria exemplelor privind funcţionarii de fapt se încadrează situaţia
funcţionarului public căruia îi este anulat prin hotărâre judecătorească, cu efecte retroactive,
actul de numire în fucţia publică: actele administrative emise sau operaţiunile administrative
efectuate de acesta în perioada dintre numire şi anularea numirii sunt considerate valide, în
virtutea teorii funcţionarului de fapt, chiar dacă efectul anulării actului de numire ar fi acela
că, teoretic, persoana în cauză nu a fost niciodată funcţionar public.

40
 c) competenţa teritorială (ratione loci). Competenţa teritorială defineşte câmpul
geografic al acţiunii administrative al unei autorităţi publice: ansamblul teritoriului naţional -
competenţă naţională, sau numai teritoriul unei comune, oraş sau judeţ – competenţă locală.
Astfel, Guvernul are competenţă naţională, Cosiliul judeţean competenţă judeţeană (ce este
inclusă în sfera mai largă a competenţei locale, în sensul de alternativă la competenţa
naţională) iar Consiliul local competenţă locală.
Principiul paralelismului competenţelor. În conformitate cu acest principiu, unanim
recunoscut de doctrina şi practica de drept administrativ (Van Lang, G. Gondouin, V.
Inserguet-Brisset, 1999, p.17; M. Lombard, 1999, p.185), în tăcerea legii (adică în lipsa unei
prevederi legale exprese care să rezolve situaţia), autoritatea publică ce are competenţa de a
emite un act sau de a efectua o operaţiune administrativă are şi competenţa de a revoca acel
act sau de a cere restituirea prestaţiei (atunci când acest lucru este posibil).
Astfel, pentru a exemplifica practic acest principiu, consiliile locale şi consiliile
judeţene pot hotărî asupra participării cu împrumuturi, capital sau cu bunuri, după caz, în
numele şi în interesul colectivităţilor locale la nivelul cărora sunt alese, la înfiinţarea,
funcţionarea şi dezvoltarea unor organisme prestatoare de servicii publice şi de utilitate
publică de interes local sau judeţean, în condiţiile legii (art.92 din Codul administrativ), prin
urmare, prin aplicarea principiului paralelismului competenţelor, tot prin hotărâre a consiliului
local se poate hotărî şi renunţarea la aceste tipuri de participare.
Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci când competenţa este exclusivă, prin
urmare în cazul în care şi alte autorităţi pot emite actul în cauză revocarea poate fi decisă şi de
aceste autorităţi.
Caracterul de ordine publică al regulilor de competenţă.Necesitatea asigurării
coerenţei activităţii administrative ataşează regulilor de competenţă un caracter de ordine
publică; aceasta înseamnă că, în cadrul unui litigiu de contencios administrativ, oricare dintre
părţi şi chiar instanţa de contencios administrativ din oficiu, poate ridica, în orice moment al
procesului, excepţia de necompetenţă a autorităţii publice pârâte, motiv de nulitate absolută a
actului administrativ atacat.
Ilegalitatea datorată necompetenţei nu poate fi acoperită prin confirmare, prin urmare
autoritatea administraţiei publice care era, de fapt, competentă să emită actul nu şi-l poate
însuşi, şi să considere că este emis cu respectarea competenţei. Singura soluţie este emiterea
unui nou act, cu acelaşi conţinut cu primul, de această dată de către autoritatea competentă,
care va produce efecte juridice din momentul emiterii (Iovănaş, 1997, p.232).

41
 Delegarea competenţei. Obiectul delegării de competenţă îl constituie însărcinarea
unei autorităţi publice subordonate de a acţiona în numele autorităţii legal competente, în
anumite cazuri determinate. Delegarea poate interveni şi în interiorul autorităţii publice, între
funcţionarii publici.
Imperativul concilierii necesităţii de a respecta strict regulile de competenţă cu
necesitatea practică de a construi sisteme de gestionare efectivă a complexei problematici cu
care se confruntă administraţia publică a dus la acceptarea în doctrină a unor reguli mai puţin
restrictive, la formularea unui compromis (Lombard, 1999, p.183).
Astfel, o condiţie esenţială a delegării este ca ea să fie autorizată prin „lege” (în sens
larg, ce cuprinde şi actele normative de rang inferior legii). În al doilea rând, actul
administrativ de delegare trebuie să precizeze exact întinderea delegării, nefiind admisibilă
delegarea tuturor atribuţiilor autorităţii publice, şi titularul delegării (autoritatea publică
delegatară).
Există două tipuri de delegare:
a) delegarea de putere publică (de atribuţii). Acest tip de delegare presupune ca
autoritatea delegantă să renunţe temporar (până la revocarea expresă a delegării) la atribuţia
de putere publică într-un anumit domeniu, prin urmare aceasta pierde posibilitatea de a decide
în acel domeniu.
Delegarea de putere publică vizează titularul unei funcţii, nu o persoană determinată,
prin urmare delegarea rămâne valabilă chiar dacă titularul funcţiei publice este schimbat. Ea
trebuie realizată întotdeauna în formă scrisă (Lombard, 1999, p.191).
De asemenea, autoritatea publică delegatară nu poate sub-delega atribuţiile de putere
publică (competenţa), ci doar dreptul de semnătură.
Suntem în prezenţa delegării de atribuţii în cazul viceprimarilor, Codul administrativ
prevăzând posibilitatea primarului de a delega o parte din atribuțiile sale viceprimarului, deci
o delegare facultativă (art. 152, din Codul administrativ). Astfel, art. 243, alin 3 din același
act normativ precizează că secretarul general al comunei, al oraşului, al municipiului
comunică o sesizare pentru deschiderea procedurii succesorale camerei notarilor publici,
precum şi oficiului de cadastru şi publicitate imobiliară, în a cărei circumscripţie teritorială
defunctul a avut ultimul domiciliu, iar în alin. 5 al aceluiași articol se precizează că această
atribuţie poate fi delegată către una sau mai multe persoane care exercită atribuţii delegate de
ofiţer de stare civilă, prin dispoziţia primarului la propunerea secretarului general.
b) delegarea de semnătură - permite delegarea semnăturii titularului unei funcţii
publice către un colaborator sau subordonat - nu se delegă atribuţiile, ci doar semnătura, prin

42
urmare titularul funcţiei publice sau a demnităţii publice păstrează competenţa şi răspunderea
în domeniul vizat16.
Suntem în prezenţa unei măsuri interne, de organizare optimă a serviciului public,
aplicabilă în practică atunci când legea nu prevede posibilitatea delegării de atribuţii.
Prin delegarea semnăturii se vizează o persoană determinată, în consecinţă pierderea
funcţiei publice antrenează încetarea delegării. La fel se întâmplă şi în cazul în care delegantul
îşi pierde funcţia.
Delegatarul acţionează în numele delegantului, prin urmare este interzisă sub-
delegarea semnăturii.
3. Forma şi procedura – actul să fie emis în forma şi cu respectarea procedurii
prevăzute de lege.
3. 1. Consideraţii introductive. Procedura administrativă necontecioasă. Noţiune.
Procedura administrativă necontencioasă desemnează procedura urmată de autorităţile
administraţiei publice atunci când emit acte administrative sau eliberează diferite certificate,
avize, aprobări, etc, în absenţa unui litigiu (Lombard, 1999, p.187).
Există forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ – avizul (facultativ,
consultativ şi conform), acordul (prealabil, concomitent sau posterior), propuneri, rapoarte,
certificate, etc., forme procedurale concomitente emiterii actului – cvorum, majoritate,
motivarea şi semnarea sau contrasemnarea, şi forme procedurale posterioare emiterii actului
– comunicarea, publicarea, aprobarea şi confirmarea.
Prin aceste forme procedurale, autorităţile administraţiei publice îşi asociază alte
autorităţi publice la decizie, în vederea fundamentării ei din punct de vedere legal şi al
criteriului oportunităţii.
De asemenea, o importanţă tot mai mare au primit în ultima vreme procedurile de
consultare a celor administraţi în procesul de luare a deciziei administrative. Deşi dispune de
o putere de decizie unilaterală, administraţia publică tinde tot mai mult, fie forţată de legi, fie
din proprie iniţiativă, să ţină seama de părerea celor vizaţi prin actul administrativ. O decizie
astfel adoptată are avantajul de a fi susceptibilă de o aplicare mai facilă şi de o adeziune mai
rapidă din partea celor vizaţi decât decizia luată fără consultare, considerată de multe ori
abuzivă şi fără sens.
În fine, o administraţie modernă nu poate funcţiona la standarde de calitate ridicate
fără respectarea principiului transparenţei, conform căruia deciziile administraţiei publice
trebuie luate în aşa fel încât toate persoanele interesate să le cunoască încă din faza de proiect,
16
Spre exemplu, viceprimarii nu pot să delege la rândul lor atribuţiile pe care li le-a delegat primarul.

43
iar procedura de emitere şi de executare a deciziei administrative să fie deschisă, coerentă şi
corectă, uşor de urmărit de public.
În planul contenciosului administrativ, importanţa distincţiei între actele
administrative şi formele procedurale prevăzute de lege pentru emiterea actului administrativ
constă în aceea că doar actul administrativ, adică actul final, poate fi contestat direct pe calea
unei acţiuni directe în contencios administrativ, nu şi avizele, acordurile, propunerile,
referatele, aprobările, etc. Atunci când analizează legalitatea actului administrativ însă,
instanţa de contencios administrativ se va pronunţa şi asupra formelor procedurale (actelor
interne, cum mai sunt ele denumite), întrucât, de multe ori, ilegalitatea actului administrativ
este rezultatul evident al ilegalităţii unei forme procedurale care a stat la baza emiterii lui.
Unele din aceste forme sunt instituite de lege pentru garantarea drepturilor celor
administraţi sau pentru informarea autorităţilor publice, şi pot atrage anularea actului -nulitate
relativă, sau nulitatea absolută a acestuia, care trebuie doar constatată de instanţă. Alte forme,
însă, nu atrag nulitatea actului (procedurile facultative).
Instanţa de judecată poate aprecia dacă neefectuarea unei proceduri administrative
obligatorii este de natură să vicieze actul administrativ. De exemplu, durata mai redusă a
anchetei publice prevăzute de lege nu impieteză asupra legalităţii actului administrativ, dacă
cel vizat şi-a prezentat punctul de vedere şi acesta a fost consemnat. De asemenea, faptul că
funcţionarul public vinovat de producerea unei pagube patrimoniului instituţiei nu a fost lăsat
să semneze un angajament de plată şi a fost emisă o decizie de imputare cu acelaşi conţinut ca
şi angajamentul de plată nu afectează legalitatea deciziei de imputare.
3.2. Forma scrisă. Distincţia act administrativ - act constatator (adeverinţă,
certificat).
Actele administrative trebuie emise în formă scrisă, atât ca şi o condiţie de valabilitate,
cât şi pentru a facilita dovada existenţei lor; cu toate acestea, şi un act administrativ verbal
poate fi considerat valid, dacă este dovedită existenţa lui, însă în practica administrativă
actuală nu mai sunt întâlnite astfel de acte17.
În acest sens argumentăm şi cu dispoziţiile din Ordonanţa Guvernului nr.27/2002
privind activitatea de soluţionare a petiţiilor, care prevede în mod obligatoriu semnarea şi
motivarea legală a răspunsului la petiţii, chiar dacă acest răspuns este negativ. În aceste
condiţii, nici măcar refuzul de a soluţiona o petiţie nu mai poate fi verbal, ci trebuie emis în

17
Aplicarea verbală a sancţiunii avertismentului în condiţiile Ordonanţei Guvernului nr.2/2001 nu este un act administrativ, ci o
operaţiune administrativă prin care se execută actul administrativ, adică procesul verbal de sancţionare contravenţională, act ce trebuie emis
în scris;

44
scris, deoarece o condiţie de valabilitate a lui este semnarea de către conducătorul autorităţii
publice.
În nici un caz, însă, nu este admisă dovada cu martori pentru a contesta existenţa unor
acte administrative ce trebuie semnate de autoritatea emitentă sau a unor acte care trebuie
emise în formă scrisă; dovada cu martori va fi admisă doar pentru contestarea faptelor ce au
stat la baza redactării actului administrativ, pentru înscrierea în fals.
Sancţiunea lipsei formei scrise la emiterea unui act administrativ este nulitatea relativă
a actului administrativ, pe când lipsa formei scrise atunci când legea o prevede în mod expres
duce la inexistenţa actului administrativ.
Forma scrisă nu este suficientă pentru a fi în prezenţa unui act administrativ dacă nu
este dublată de manifestarea de voinţă a autorităţii publice făcută în scopul de a produce
efecte juridice.
Astfel, înscrisurile prin care se atestă anumite fapte juridice sau drepturi nu sunt acte
administrative, ci doar operaţiuni administrative – certificatele de stare civilă, încheierile de
autentificare ale notarilor, etc. Ele nu adaugă efecte juridice noi raportului juridic născut prin
voinţa liber declarată a părţilor sau prin faptul administrativ al naşterii sau decesului, ci doar
constată acest aspect (Drăganu, 1970, p.92; Petrescu, 2004, p.299; Chiriac, 2001, p.47).
Legislativ, soluţia doctrinară a fost confirmată prin Ordonanţa Guvernului nr.33/2002
privind reglementarea eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către autorităţile publice
centrale şi locale, care prevede că prin certificat se înţelege documentul ce confirmă
exactitatea sau realitatea unui fapt ori atestă o anumită calitate în vederea valorificării
anumitor drepturi de către persoana care solicită eliberarea acestuia, iar prin adeverinţă -
documentul prin care se atestă un drept sau un fapt.
Astfel, certificatul de producător nu este un act administrativ, deoarece nu pe baza lui
se naşte dreptul dreptul producătorului agricol de a-şi comercializa produsele în pieţe, târguri
sau oboare, ci pe baza faptului că acel producător deţine anumite bunuri agricole
comercializabile. Prin certificat se atestă doar provenienţa produselor ca fiind din gospodăria
proprie a respectivei persoane fizice ( HG nr. 661/2001).
Din păcate, aşa cum vom arăta mai jos, nu întotdeauna denumirile actelor
administrative reflectă natura juridică a acestora, legiuitorul ignorând deseori doctrina şi
jurisprudenţa ce consacră anumiţi termeni.
4. Legalitatea - actul administrativ să fie conform cu Constituţia, legile şi actele
normative în vigoare.
4.1. Consideraţii generale.

45
 Respectarea legii, a legalităţii în general, se impune atât particularilor, cât şi
administraţiei publice. Principiul legalităţii domină întreaga teorie a actelor administrative, şi
înseamnă că activitatea administraţiei publice este supusă regulilor de drept. Prin supunerea
activităţii administrative dreptului, legii, se doreşte instituirea unor garanţii pentru cetăţeni în
faţa arbitrariului, incorenţei sau ineficacităţii acestei activităţi (Morand Deviller, p.235 şi
urm).
Noţiunea de „lege” trebuie înţeleasă în accepţiunea ei largă, de „bloc legal”, care
cuprinde, în afară de legile propriu zise adoptate de Parlament, ansamblul ierarhizat al
regulilor juridice edictate fie din exteriorul administraţiei publice, fie de către administraţia
publică: ordonanţele guvernamentale, ce au putere de lege, dar şi hotărârile guvernamentale,
ordinele ministeriale, hotărârile consiliilor locale sau judeţene, etc – cu alte cuvinte, toate
actele administrative normative şi individuale.
Este vorba de celebra Piramidă a lui Kelsen descrisă în „Teoria pură a dreptului”,
care exprimă ideea pozitivismului juridic, unde se reunesc legitimitatea şi legalitatea. În
fruntea piramidei se găseşte textul sacru al Constituţiei, urmată de tratate internaţionale, texte
legislative sau acte administrative emise de nivelul central sau de nivelurile locale. Principiul
ierarhizării acestor acte este acela că regulile instituite prin acte emise de un nivel ierarhic
superior trebuie respectate la emiterea actelor la nivelurile inferioare, aşa cum vorm arăta în
continuare.
4.2. Sursele legalităţii în dreptul român.
(1) Constituţia României. Revizuită în 2003, Constituţia din 1991 conţine bazele
juridice ale dreptului administrativ şi ale activităţii administraţiei publice, reglementând
domeniile rezervate legii (art.73), şi prin aceasta, indirect, domeniile rezervate spre
reglementare primară administraţiei publice; autonomia colectivităţilor locale (art.120 alin.1),
etc.
Probleme practice apar în primul rând în situaţia aşa numitei „legi-ecran”: un act
administrativ emis în temeiul unei legi neconstituţionale este la rândul său neconstituţional,
însă judecătorul de contencios administrativ nu poate aprecia acest lucru, fiind împiedicat de
legea-ecran ce se interpune între actul administrativ şi Constituţie; prin urmare, instanţa nu va
putea anula un act administrativ pe acest motiv, ci va trebui să ridice excepţia de
neconstituţionalitate a legii invocate ca temei al actului administrativ, şi numai după
declararea ei ca şi neconstituţională de către Curtea Constituţională, va putea anula actul
administrativ, de data aceasta ca ilegal.

46
 În al doilea rând, există situaţii când instanţele judecătoreşti interpretează diferit un
text constituţional, situaţie încă nerezolvată şi care are doar o soluţie: recunoaşterea pe cale
legală a jurisprudenţei Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie ca izvor de drept.
În fine, necesită câteva precizări problematica valorii juridice a drepturilor şi
obligaţiilor cuprinse în Constituţie: pot constitui ele temei pentru o cerere adresată
administraţiei publice, şi, mai departe, implică această cerere o obligaţie de răspuns?
Răspunsul ia în considerare două ipoteze: când domeniul respectiv este reglementat
prin legi sau alte acte normative, sau când domeniul este reglementat doar prin dispoziţiile cu
caracter general ale Constituţiei.
Considerăm că statuarea unor drepturi pe cale constituţională impune obligaţii
legiuitorului, de a le circumstanţia prin legi, dar şi administraţiei publice, care, chiar în lipsa
unui text legal altul decât cel constituţional, trebuie să le respecte. E adevărat, însă, că în lipsa
unei legi detaliate, mijloacele de evitare, de eschivare a administraţiei sunt mai variate şi mai
eficiente, aşa cum s-a întâmplat în cazul dreptului de petiţionare până în 2002 când a fost
adoptată reglementarea cu acest obiect. Prin urmare, obligaţia de respectare există, dar nu are
eficienţă în practică decât dacă este dezvoltată prin reguli instituite prin lege.
(2) Tratatele internaţionale. Tratatele internaţionale au fost considerate, multă
vreme, ca aparţinând „legalităţii internaţionale”, şi nu „legalităţii interne”, deoarece obligă
statele faţă de alte state, şi nu faţă de proprii resortisanţi 18. Odată însă cu semnarea Convenţiei
Europene a Drepturilor Omului şi mai ales cu constituirea Uniunii Europene, situaţia s-a
schimbat radical.
România respectă Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi se pregăteşte să
devină membră a Uniunii Europene, prin urmare discuţiile privind aplicabilitatea dreptului
internaţional şi raportul dintre acesta şi dreptul intern sunt deosebit de actuale.
Astfel, unul dintre motivele revizuirii din 2003 a fost şi acela al adaptării Constituţiei
ţării noastre la cerinţele Uniunii Europene, în aşa fel încât de la data aderării dreptul
comunitar să poată fi aplicat cu prioritate faţă de dreptul intern, naţional – condiţie esenţială
de funcţionare a acestei organizaţii europene supranaţionale (art.148).
Tratatele internaţionale sunt superioare legilor, dar, fiind inferioare Constituţiei, ele nu
vor fi ratificate de Parlament dacă vin în contradicţie cu Constituţia. Singura soluţie pentru
asigurarea ratificării tratatului internaţional în acest caz este revizuirea Constituţiei19.

18
J. M. Deviller, op.cit., p.243.
19
Art.11 alin.3 din Constituţie.

47
 Cât despre actele comunitare, după aderare, ele sunt, de asemenea, superioare legilor
dar inferioare Constituţiei.
Având în vedere aceste considerente, legislaţia română prevede obligaţia ca proiectul
de act normativ (şi, prin urmare actul adoptat) să fie corelat cu reglementările comunitare şi
cu tratatele internaţionale la care România este parte20.
Tratatele interaţionale privind drepturile omului, ratificate de România au o poziţie
specifică în ansamblul surselor normative interne, ele fiind superioare legilor interne,
consecinţa fiind că, în caz de contradicţie cu aceste legi, prevalează tratatul internaţional.
(3) Legea şi ordonanţa guvernamentală. Sistemul de drept român cunoaşte două
tipuri de legi: legi organice şi legi ordinare, fiecare cu domeniul său de reglementare, precizat
de Constituţie în art. 73; de asemenea, Constituţia recunoaşte ordonanţelor guvernamentale
emise în baza unei legi de abilitare, puterea de a modifica sau abroga legile ordinare, iar celor
emise în situaţii de urgenţă, puterea de a modifica sau abroga orice categorie de legi.
Ordonanţele simple (facultativ) şi ordonanţele de urgenţă (obligatoriu) sunt supuse
unei proceduri posterioare de aprobare de către Parlament, prin urmare ele pot fi aprobate sau
respinse. Controlul ordonanţelor poate fi realizat numai pe calea excepţiei de
neconstituţionalitate, iar în urma declarării lor ca neconstituţionale, se pot cere despăgubiri în
faţa instanţei de contencios administrativ în temeiul art.126 din Constituţie.
Actele administrative adoptate în temeiul ordonanţelor pe timpul cât acestea sunt în
vigoare rămân însă valabile, chiar dacă ordonanţele au fost respinse de Parlament (Curtea
Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, 2002, p.96).
Oronanţele guvernamentale pot fi atât normative, cât şi individuale.
(4) Actele administrative normative ale autorităţilor centrale. Actele emise de
autorităţile centrale trebuie să se conformeze Constituţiei, legilor, ordonanţelor
guvernamentale. Chiar şi Guvernul trebuie să respecte în hotărârile sale normele cuprinse în
propriile ordonanţe, deoarece au forţă juridică superioară.
În acest sens, legea prevede că ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte
asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi
în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului, trebuie să se limiteze strict la
cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii
care să contravină prevederilor acestora. În preambulul acestor acte se indică expres actul
normativ superior pe care se întemeiază (Art.73 şi art.74 din Legea nr.24/2000).
20
Art.11 din Legea nr.24/2000.

48
 Dacă un act administrativ cu executare succesivă în timp (o autorizaţie de funcţionare,
de exemplu) a fost emis cu respectarea legii ce guverna domeniul respectiv la momentul
emiterii, şi apoi această lege este abrogată de o alta, cu care actul administrativ este în
contradicţie, acesta devine ilegal şi se naşte obligaţia autorităţii emitente de a-l revoca,
precum şi dreptul persoanelor interesate de a-l contesta în justiţie. Excepţie face situaţia în
care chiar noua lege prelungeşte validitatea actelor administrative născute sub imperiul legii
vechi.
Studiu de caz 1.
Probleme de interpretare pune următoarea situaţie: prin lege este reglementată
componenţa unei Comisii de concurs; hotărârea Guvernului adaugă la componenţa comisiei
stabilită prin lege încă două persoane. Este această prevedere o modificare ilegală a legii sau
doar o completare ce poate fi considerată legală?
Considerăm că ne aflăm în prezenţa unei dispoziţii ilegale, deoarece problema
componenţei comisiei a fost rezolvată definitiv prin lege, orice modificare a ei prin acte
inferioare fiind interzisă. Situaţia ar fi alta dacă însăşi legea ar permite stabilirea unor condiţii
suplimentare pentru desfăşurarea concursului (de exemplu, condiţii specifice de participare la
concurs), sau dacă o altă lege ar veni să precizeze o nouă componenţă a comisiei de concurs.
Studiu de caz 2.
Dacă legea reglementează o instituţie juridică, dar nu exhaustiv, prin acte
administrative se poate interveni şi aduce precizări utile în practică.
Spre exemplu, reglementând instituţia secretarului comunei, Legea nr.215/2001 nu
precizează cine are dreptul de numire a secretarului interimar; în lipsa unei astfel de dispoziţii
legale, se poate interpreta că autoritatea ce are dreptul de numire definitivă are şi dreptul de
numire interimară, însă dacă printr-o hotărâre guvernamentală se oferă o soluţie pentru
situaţia când un post de funcţionar public de conducere (cum este secretarul) rămâne vacant,
această soluţie va fi aplicabilă, deoarece ea nu contravine legii, ci doar o completează.
Şi între actele normative ale autorităţilor centrale există ierarhii: o hotărâre
guvernamentală este superioară unui ordin ministerial sau unei decizii a Consiliului Naţional
al Audiovizualului, autoritate centrală autonomă.
Actul normativ al autorităţii centrale poate fi emis în aplicarea unei legi, când are rolul
de a circumstanţia modul de aplicare a acelei legi, sau poate fi emis în mod autonom, pentru
reglementarea unor situaţii juridice pentru prima dată.
Prin legea ce vizează tehnica de redactare a actelor normative (Legea nr.24/2000) sunt
prevăzute reguli clare de gestionare a raportului lege-norme metodologice de aplicare.

49
Reţinem aici regula conform căreia într-un act normativ emis pe baza şi în executarea altui act
normativ de nivel superior nu se utilizează reproducerea unor dispoziţii din actul superior,
fiind recomandabilă numai indicarea textelor de referinţă. În asemenea cazuri preluarea unor
norme în actul inferior poate fi făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluţiilor din
actul de bază (art.14 alin.4).
(5) Actele administrative normative ale autorităţilor locale. Aici trebuie să facem
distincţie între autorităţile locale subordonate unor autorităţi centrale (serviciile deconcentrate
ale ministerelor, prefectul, instituţii publice de subordonare centrală), pe de o parte, ale căror
acte nu pot contraveni nici actelor emise de autorităţile centrale în domeniul lor de activitate,
dar nici actelor emise de autoritatea centrală căreia îi sunt subordonate, şi autorităţile locale
autonome pe de altă parte, ale căror acte se vor conforma doar actelor emise de autorităţi
centrale cu atribuţii în acelaşi domeniu de activitate; cu alte cuvinte, la aceste din urmă
autorităţi, autonome, subordonarea este strict faţă de actul administrativ cu forţă superioară,
fără a fi şi o subordonare instituţională, faţă de autoritatea care a adoptat acel act.
Legislaţia română este foarte clară atunci când precizează că proiectul de act normativ
trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care
se află în conexiune, şi că proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel
superior, nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate
contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia (Art.12 din Legea nr.24/2000).
Circumstanţiind această regulă la actele normative ale autorităţilor locale, legea cadru
arată că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziţii se va avea în vedere
caracterul lor de acte subordonate legii, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului şi altor acte de
nivel superior, iar reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor
judeţene, precum şi cele cuprinse în ordinele prefecţilor sau în dispoziţiile primarilor nu pot
contraveni unor prevederi din acte normative de nivel superior (Art.78 din Legea nr.24/2000).
(6) Acte administrative generale / acte administrative speciale sau derogatorii.
Actele administrative generale reglementează un anumit domeniu ca act-cadru, adică prevăd
aspectele esenţiale şi de principiu ale organizării activităţii din acel domeniu sau ale
organizării şi funcţionării unei instituţii de drept.
În opoziţie cu actul normativ ce cuprinde o reglementare generală avem actul normativ
ce cuprinde reglementări speciale sau derogatorii de la regulile instituite prin actul general.
Astfel, o reglementare din aceeaşi materie şi de acelaşi nivel poate fi cuprinsă într-un alt act
normativ, dacă are caracter special faţă de actul ce cuprinde reglementarea generală în
materie.

50
 Caracterul special al unei reglementări se determină în funcţie de obiectul acesteia,
circumstanţiat la anumite categorii de situaţii, şi de specificul soluţiilor legislative pe care le
instituie (Art.13 din Legea nr.24/2000). Astfel, termenul de contestare a unui act administrativ
în contencios administrativ este de 6 luni de la efectuarea recursului administrativ prealabil, şi
este cuprins într-o reglementare cu caracter general, Legea nr.554/2004; prin legi speciale
sunt prevăzute însă alte termene de contestare şi alte momente de începere a calculului acestor
termene.
Reglementarea este derogatorie dacă soluţiile legislative referitoare la o situaţie
anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie,
aceasta din urmă păstrându-şi caracterul său general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri.
Spre exemplu, o reglementare derogatorie este cuprinsă în art.147 din Codul administrativ
privind rezolvarea treburilor publice curente în cazul dizolvării consiliului local, astfel,
precizându-se la alin.2 că în situaţia excepţională în care consiliul local a fost dizolvat în
condiţiile art. 143, primarul se află în imposibilitatea exercitării atribuţiilor sale ca urmare a
încetării sau suspendării mandatului său ori a altor situaţii prevăzute de lege, iar funcţia de
secretar general al unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale este vacantă, prefectul
numeşte prin ordin o persoană prin detaşare, care să exercite atribuţiile de secretar general al
unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale pentru a rezolva problemele curente ale
comunei, oraşului sau municipiului, până la ocuparea funcţiei publice de conducere de
secretar general al unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale în condiţiile legii. În
continuare, alin. 4 al aceluiași articol, stabilește că în această situație, prin excepţie de la
prevederile Codului administrativ partea a VI-a titlul II, concursul pentru ocuparea funcţiei
publice de conducere de secretar general al comunei, al oraşului sau al municipiului, după caz,
se organizează de instituţia prefectului.
(7) Actele administrative individuale ale autorităţilor centrale şi locale. Aici,
principiul care guvernează este acela al superiorităţii actelor normative asupra actelor
individuale; prin urmare, actele individuale ale autorităţilor centrale, respectiv locale se vor
conforma întotdeauna actelor normative ale acestora, aşadar actele individuale ale autorităţilor
centrale nu pot contraveni actelor normative ale autorităţilor locale, şi, evident, nici invers (J.
M.Deviller, p.268).
(8) Jurisprudenţa. Hotărârea judecătorescă poate obliga autoritatea publică la
emiterea unui act administrativ conform cu dispoziţiile ei, sau, dimpotrivă, obligă la abţinerea
de a emite un alt act cu acelaşi conţinut ca al actului anulat.

51
 Înainte de existenţa unui litigiu, interpretarea prin decizie în interesul legii a Înaltei
Curţi de Justiţie şi Casaţie a unei probleme de drept constituie o obligaţie pentru autorităţile
publice de a ţine seama de sensul dat dispoziţiei legale la emiterea actelor administrative.
În alte cazuri, însă, jurisprudenţa nu joacă un rol la fel de important: impunerea unei
anumite conduite autorităţii publice prin hotărâre judecătorescă nu este aplicabilă şi la alte
cazuri similare în mod automat, ci doar în urma unui proces.
Un pas mare înainte în acest domeniu s-a făcut recent prin introducerea prevederii
conform căreia hotărârea de anulare a unui act administrativ normativ poate fi publicată, la
cererea reclamantului sau instanţei de executare, în “Monitorul Oficial al României”, partea I,
sau în Monitoarele judeţene, la fel cum a fost publicat şi actul normativ atacat (art.23 din
Legea nr.554/2004). Considerăm însă că obligaţia de publicare trebuia impusă, nu lăsată la
aprecierea instanţei sau a reclamantului, sau, mai simplu, publicarea să fie făcută din oficiu de
către Monitorul oficial, pe baza comunicării hotărârii de către instanţă.
(9) Doctrina. Interpretările date de doctrină sunt importante pentru acele cazuri, din
păcate foarte numeroase, când legiuitorul foloseşte o anumită noţiune fără a explica ce
desemnează acea noţiune. Este cazul, spre exemplu, a noţiunii de aviz, folosită deseori cu
sensul de acord, şi care determină interpretări diferite în practica administrativă.
4.3. Conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma juridică
cuprinsă în „lege” presupune verificarea a trei aspecte (Drăganu, 1959, p.144 ):
a) conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice, care descrie situaţia
juridică în prezenţa căreia actul administrativ trebuie să fie emis. Suntem în prezenţa unui act
emis în temeiul competenţei legate, nu a unei puteri discreţionare.
În cazul în care condiţiile cerute de norma juridică există, iar actul trebuie să fie emis
în prezenţa acestor condiţii, refuzul explicit sau implicit al autorităţii competente de a emite
actul, respectiv inacţiunea acesteia atunci când actul trebuie emis din oficiu, constituie un act,
respectiv fapt administrativ asimilat prin lege actului administrativ, ilegal.
Dacă actul administrativ este emis deşi nu sunt întrunite condiţiile legale, el este de
asemenea ilegal – de pildă, întocmirea unui proces verbal de contravenţie deşi nu s-a săvârşit
o contravenţie.
b) conformitatea actului administrativ cu dispoziţia normei juridice – cum ar fi
aplicarea unei sancţiuni atunci când legea prevede mai întâi atenţionarea celui sancţionat în
vederea remedierii ilegalităţii. Astfel, conform Ordonanţei Guvernului nr. 27/2003 privind
procedura aprobării tacite, anularea documentului oficial prin care se permite desfăşurarea
unei activităţi poate fi decisă numai în anumite cazuri precis determinate, după ce s-a stabilit

52
că ilegalitatea afectează interesul public şi că ea nu mai poate fi remediată. Prin urmare,
anularea actului înaintea stabilirii corecte a acestor aspecte constituie o nerespectare a
dispoziţiei legale.
c) în fine, aplicarea unei alte sancţiuni decât cea prevăzută de lege pentru situaţia
juridică existentă constituie tot o ilegalitate.
4.4. Interpretarea normelor juridice superioare în vederea emiterii actelor
administrative legale.
Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ este cea care apreciază, prima,
conformitatea actului administrativ cu normele juridice superioare. În prezenţa unei norme
incoerente sau ce poate fi interpretată diferit, precum şi în situaţia când are de-a face cu
concepte nedeterminate, autoritatea publică emitentă a actului este pusă într-o situaţie dificilă,
aceea de a risca anularea actului şi plata unor despăgubiri în urma interpretării cu bună
credinţă date normei legale. Aceasta deoarece instanţa de judecată sau autoritatea de control
ar putea opta pentru o altă interpretare.
Pe de altă parte, Legea nr.24/2000 prevede că intervenţiile legislative pentru
clarificarea sensului unor norme legale se realizează printr-un act normativ interpretativ de
acelaşi nivel cu actul vizat, prin dispoziţii interpretative cuprinse într-un nou act normativ sau
prin modificarea dispoziţiei al cărei sens trebuie clarificat.
Ce se întâmplă însă între momentul în care actul trebuie interpretat de către alte
autorităţi publice şi momentul emiterii actului interpretativ de către autoritatea competentă ?
Sunt valabile interpretările date de autorităţile care emit acte administrative cu respectarea
actului în cauză ?
Răspunsul este evident pozitiv, şi are la bază cerinţa eficienţei şi eficacităţii activităţii
administrative. Legea nr.24/2000 vine să confirme şi ea această soluţie, stipulând că
“interpretarea legală intervenită poate confirma sau, după caz, infirma ori modifica
interpretările judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate până la acea dată, cu respectarea
drepturilor câştigate” (Art.67 alin.2 din Legea nr.24/2000). Interpretarea cu bună credinţă a
unei norme legale sau de nivel inferior trebuie luată în considerare de instanţa de judecată
sesizată cu judecarea unei acţiuni având ca obiect o astfel de interpretare, judecătorul urmând
a confirma sau infirma interpretarea, însă numai cu efecte pentru viitor, prin urmare cu
respectarea drepturilor câştigate.

53
 Cât despre persoanele fizice sau juridice ţinute să aplice acte administrative 21,
deoarece ele nu sunt enumerate de Legea nr.24/2000 printre entităţile ce pot face interpretarea
legii, interpretarea lor nu este valabilă decât dacă este confirmată, în scris (sau verbal dacă se
poate dovedi acest lucru) de către o autoritate publică din domeniul acoperit de actul respectiv
sau chiar de autoritatea emitentă.
5. Oportunitatea - actul să fie conform cu interesul public urmărit de lege.
Obligaţia de legalitate presupune un raport de conformitate între normele juridice, de
ne-contrarietate între acestea.
În unele situaţii însă, legea lasă posibilitatea ca normele juridice inferioare să fie
considerate legale chiar dacă ele sunt compatibile cu dispoziţiile sale.
Dacă în cele mai multe cazuri, autoritatea publică are o competenţă legată, nu poate
aprecia necesitatea emiterii sau circumstanţele concrete de emitere ale actului administrativ,
uneori, în realizarea interesului public, administraţia capătă o anumită libertate de apreciere,
numită putere discreţionară sau dreptul de apreciere a oportunităţii.
Puterea discreţionară dă dreptul autorităţii publice de a alege între două sau mai multe
soluţii posibile cu ocazia executării şi organizării executării legii, toate soluţiile fiind legale
(Lombard, 1999, p.64). Autoritatea publică va putea astfel aprecia momentul şi condiţiile
concrete de emitere a actului administrativ, asigurând adaptarea normelor juridice la
necesităţile în continuă transformare a societăţii (Petrescu, 2004, p.317).
Prin urmare, atunci când textul legal este precis, autoritatea publică nu poate avea o
atitudine liberă, nu poate decide nici asupra necesităţii emiterii deciziei, nici asupra
momentului de emitere, nici asupra motivelor pentru care decizia trebuie emisă (de exemplu,
autorizaţia de construcţie, decizia de pensionare.
Pe de altă parte, puterea discreţionară, atunci când există, poate avea mai multe grade:
astfel, atunci când legea instituie o obligaţie de rezultat, lăsând administraţiei alegerea
momentului emiterii deciziei, a formei concrete de emitere sau chiar a conţinutului acesteia
(de exemplu, sancţionarea unui funcţionar public), puterea discreţionară este mai redusă decât
atunci când legea lasă în întregime la latitudinea autorităţii publice emiterea deciziei (de
exemplu, decizia prefectului de a ataca un act al primarului în contencios administrativ,
schimbarea denumirii unei străzi, etc.).
Nu trebuie confundată însă puterea discreţionară cu puterea arbitrară: posibilitatea
de opţiune a autorităţii publice este recunoscută doar pentru soluţii legale, prin urmare

21
Aceleaşi raţiuni se aplică şi în cazul interpretării legilor, singura interpretare legală în lipsa unei alte legi fiind aceea a
autorităţilor administrative.

54
administraţia va trebui să respecte totuşi anumite reguli – de formă, de competenţă,
concordanţa cu legea, etc (Van Lang, Gondouin, Inserguet-Brisset, 1999, p.213.).

II.2.2. Formalităţi procedurale anterioare emiterii actului administrativ.

Procedurile consultative.
1. Consultarea facultativă (avizul facultativ) presupune libertatea de decizie a
autorităţii publice, în condiţiile în care există posibilitatea solicitării unei opinii altei autorităţi
publice, instituţii publice, unui funcţionar public sau unei persoane fizice sau juridice private.
Rămâne, aşadar, la latitudinea autorităţii publice să solicite sau nu avizul, iar dacă l-a
solicitat, poate ţine sau nu seama de conţinutul lui la emiterea actului administrativ.
Autoritatea publică emitentă poate modifica şi după consultare proiectul, fără a fi
obligată să recurgă la o altă consultare.
2. Consultarea obligatorie (avizul consultativ). În acest caz, autoritatea publică
emitentă este obligată prin lege să solicite opinia unei alte autorităţi sau publicului, însă nu
trebuie să se conformeze acelei opinii atunci când emite actul administrativ. Actul final
trebuie să corespundă proiectului supus consultării, orice modificare a proiectului antrenând
obligativitatea unei noi consultări.
Consiliul legislativ, autoritate publică autonomă, emite, spre exemplu, avize
consultative (art.9 alin.2 din Legea nr.24/2000; Petrescu, 2004, p.300). În conformitate cu
dispoziţiile legale ce guvernează regimul juridic al acestui aviz, Legea nr.24/2000, el este
formulat şi este transmis în scris, şi poate fi: favorabil, favorabil cu obiecţii sau propuneri ori
negativ. Avizele favorabile care cuprind obiecţii sau propuneri, precum şi cele negative se
motivează şi pot fi însoţite de documentele sau de informaţiile pe care se sprijină. Observaţiile
şi propunerile Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnică legislativă vor fi
avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ. Neacceptarea acestora trebuie
motivată în cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau într-o notă însoţitoare.
Observăm că, în acest caz, deşi avizul rămâne un aviz consultativ, autoritatea publică
emitentă va trebui să-şi motiveze decizia de ignorare a conţinutului avizului.
De asemenea, Hotărârea Guvernului nr.50/2005 pentru aprobarea regulamentului
privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului,
prevede că proiectele de acte normative se transmit Ministerului Justitiei în original, împreună
cu o copie şi numai după obţinerea avizelor autorităţilor publice interesate. Ministerul Justitiei
avizează proiectele de acte normative exclusiv din punct de vedere al legalităţii, încheind

55
succesiunea operaţiunilor din etapa de avizare. În acest caz suntem în prezenţa unui aviz
consultativ, obligatoriu de solicitat dar care nu condiţionează conţinutul actului final.
3. Procedura avizului conform – este o procedură de excepţie (Lombard, 1999,
p.190). Este aplicabilă doar când legea o prevede expres.
Astfel, legea poate cere unei autorităţi publice să emită un act administrativ numai
după consultarea prealabilă a unei alte autorităţi publice, iar actul administrativ emis trebuie
să fie în conformitate cu avizul astfel obţinut.
În cazul în care autoritatea emitentă nu acceptă emiterea actului administrativ cu
respectarea avizului conform, are doar opţiunea de a nu-l mai emite.
Un exemplu în acest sens ni-l oferă art. 7 al Hotărârii Guvernului nr.745/2003 privind
organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Control “regulamentele de organizare şi
funcţionare a autorităţilor de control aflate în subordinea sau în coordonarea ministrului
delegat pentru coordonarea autorităţilor de control se aprobă în condiţiile legii, numai cu
avizul conform al acestuia”.
În unele cazuri, însă, caracterul conform al avizului reiese dintr-o formulare mai largă
a textului legal. Astfel, în anexa 2 la Legea nr.50/1991 se precizează că „avizarea se
concretizează printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) care are caracter tehnic de
obligativitate”.
În fine, există avize exprese sau tacite. Un exemplu de aviz tacit este cel prevăzut de
art. 89 alin. 10 din Codul administrativ, pentru încheierea acordurilor de cooperare
transfrontalieră: în cazul în care avizul nu este eliberat în termenul legal de 30 de zile, el se
consideră a fi favorabil încheierii acordului.
4. Acordul este definit de doctrină ca fiind un consimţământ dat de o autoritate
publică altei autorităţi publice în vederea emiterii de către aceasta din urmă a unui act
administrativ (Drăganu, 1970, p.104; Petrescu, 2004,, p.302). Prin urmare, acordul trebuie
obligatoriu solicitat atunci când legea prevede, iar actul administrativ trebuie să i se
conformeze din punct de vedere al conţinutului.
S-a remarcat, pe bună dreptate, că acordul se deosebeşte de avizul conform prin faptul
că primul produce efecte juridice, actul emis în final fiind rezultatul manifestării de voinţă a
mai multor organe administrative, un act juridic complex, în timp ce avizul conform este doar
un element component al procedurii de elaborare a actului administrativ (Dăganu, 1970,
p.128).
În ce ne priveşte, considerăm că mai sunt necesare câteva precizări:

56
 - acordul, spre deosebire de avizul conform, este doar o manifestare de voinţă a unui
alt organ administrativ cu privire la un act administrativ deja elaborat de autoritatea emitentă,
fără a exista posibilitatea acelui organ de a interveni în conţinutul actului; prin urmare,
organul emitent al acordului are doar două opţiuni: de a emite acordul sau de a refuza
emiterea lui. Dimpotrivă, în cazul avizului conform, organul emitent participă, alături de
emitentul actului, la elaborarea acestuia, odată ce autoritatea emitentă actului va trebui să ţină
seama în redactarea lui de opinia exprimată pe calea avizului conform.
- avizul conform nu implică răspunderea juridică a emitentului său, însă emitentul
acordului devine coautor al actului administrativ şi va răspunde alături de autoritatea publică
ce l-a elaborat.
- în opinia autorilor de specialitate, acordul poate fi prealabil, concomitent sau
posterior actului administrativ (Dăganu, 1970, p.104; Petrescu, 2004, p.306). În ce ne
priveşte, ne este greu de imaginat un acord concomitent emiterii actului administrativ;
participarea concomitentă a două sau mai multe autorităţi publice la emiterea unui act
administrativ are ca şi consecinţă faptul că actul va avea doi emitenţi (spre exemplu, un ordin
ministerial emis de doi miniştri). Cât despre acordul posterior, existenţa lui distinctă este
subminată de asemănarea până la identificare cu aprobarea – ambele sunt posterioare emiterii
actului administrativ, ambele condiţionează producerea efectelor juridice ale acestuia, ambele
implică doar responsabilitatea autorităţii publice emitente.
Ca exemplu, Hotărârea Guvernului nr.1209/2003 privind organizarea şi dezvoltarea
carierei funcţionarilor publici prevede în art.15 alin.3 necesitatea acordului federaţiei sau
uniunii la care sunt afiliate organizaţiile sindicale din rândul cărora se numeşte reprezentantul
în comisia de concurs pentru ocuparea unei funcţii publice.
5. Propunerea, ca modalitate de implicare a unei autorităţi publice în procesul
decizional derulat de o altă autoritate publică, implică emiterea actului administrativ numai în
urma unei astfel de propuneri; cu alte cuvinte, autoritatea emitentă nu poate proceda la
adoptarea actului administrativ decât în urma propunerii, lipsa propunerii fiind motiv de
nulitate a actului administrativ.
Conţinutul actului administrativ trebuie să se conformeze propunerii, în caz contrar
actul este ilegal; autoritatea publică are doar două opţiuni în cazul în care propunerea nu este
mulţumitoare: de a cere modificarea propunerii sau fomularea uneia noi, sau de a nu adopta
actul.

57
 II.2.3. Formalităţi procedurale concomitente emiterii actelor administrative.
Emiterea unui act administrativ presupune, întotdeauna, semnarea acestuia de către persoana
competentă din cadrul autorităţii emitente (1), uneori contrasemnarea de către o altă persoană
(2), în cazul unor acte motivarea lor (3), iar în cazul actelor administrative emise de autorităţi
colegiale, existenţa cvorumului (4) şi a majorităţii (5) prevăzute de lege.
(1). Semnarea actului administrativ.
Dintre formele substanţiale necesare pentru ca actul să fie valid, se desprinde ca importanţă
semnarea actului administrativ, formalitate ce permite verificarea competenţei de emitere a
actului şi este indispensabilă pentru dovada existenţei deciziei administrative.
Aşa um am precizat, toate actele administrative trebuie semnate de persoana
împutenicită să angajeze autoritatea publică emitentă. Dispoziţiile primarului se semnează de
către acesta, deoarece este vorba de o autoritate unipersonală. Hotărârile consiliului local se
semnează de către preşedintele de şedinţă (Art.140 din Codul administrativ). Ordinele
prefectului se semnează de către prefect, ordinele şi instrucţiunile ministeriale se semnează de
către ministru, hotărârile şi ordonanţele de guvern se semnează de către primul ministru
(Art.108 alin.4 din Constituţie).
(2). Contrasemnarea actului administrativ. Prin intermediul contrasemnării, se
„autentifică” semnătura persoanei competente şi se asociază răspunderea contrasemnatarului
în ceea ce priveşte legalitatea sau oportunitatea actului administrativ. Lipsa contrasemnăturii
este considerată un viciu de formă, nu de competenţă, deoarece contrasemnatarul nu este
coautor al actului administrativ (Van Lang, Gondouin, Inserguet-Brisset, 1999, p.10).
Obligaţia contrasemnării este prevăzută, spre exemplu, în Constituţie pentru
ordonanţele şi hotărârile guvernamentale, care trebuie contrasemnate de miniştrii ce au
obligaţia punerii loc în executare (Art.108 alin.4 din Constituţia Românie). De asemenea, este
prevazută obligația contrasemnării de către secretarul general al unităţii/subdiviziunii
administrativ-teritoriale a hotărârilor consiliului local (Art.140, alin.1din Codul
administrativ).
(3). Motivarea actului administrativ.
Doctrina de drept administrativ s-a pronunţat în majoritate pentru consacrarea
principiului motivării actelor administrative ca principiu de drept administrativ şi
recunoaşterea sa jurisprudenţială (Petrescu, 2004, p.304; Lazăr, p.95 şi urm ).
Dacă luăm exemple din statele cu tradiţie democratică, constatăm că această
consacrare s-a realizat de cele mai multe ori pe cale legislativă.

58
 Astfel, în Franţa, legislaţia adoptată în 1979 impune motivarea, ca regulă generală, a
tuturor deciziilor nefavorabile destinatarului - sancţiuni, decăderi, prescripţii, refuzarea unui
avantaj ce constituie un drept subiectiv al persoanei care îndeplineşte condiţiile legale
(autorizaţia de construcţie, spre exemplu) (Morand-Deviller, anul, p. 342; Rivero, Waline,
2000, p.106; Chapus, 1999, p.1086).
De asemenea, necesită motivare deciziile prin care se instituie derogări de la regulile
instituite prin legi şi acte normative superioare (de exemplu, declararea unei informaţii secret
de serviciu). Prin excepţie, nu vor fi motivate deciziile care ar putea dezvălui un secret
protejat prin lege,un secret medical, deciziile luate în situaţii de extremă urgenţă, şi,
bineînţeles, decizia implicită de refuz. Cu toate acestea, s-a decis că şi în situaţii de urgenţă
sau în caz de refuz implicit, administraţia este ţinută să-şi motiveze decizia, la cererea celui
interesat, în termen de 1 lună de la emitere.
În dreptul german, o dispoziţie cu caracter general din Codul procedurii administrative
impune motivarea obligatorie a actelor administrative, mai ales a celor emise în urma
soluţionării unui recurs administrativ (Maurer, 1994, p.246).
Interesant de reţinut este faptul că termenul de intentare a recursului în anulare este de
o lună de la notificarea actului atacat sau de la răspunsul la recursul administrativ, dacă actul
este complet motivat, însă dacă actul atacat sau răspunsul la recursul administrativ nu conţine
anumite menţiuni obligatorii (posibilităţile de recurs, instanţa competentă şi termenul de
exercitare), termenul este de 1 an (Auby, Fromont, 1971, p.72; Brabant, Questiaux, Wiener,
1973, p.63). Prin urmare, administraţia publică este sancţionată prin augmentarea termenelor
de contestare pentru incompleta motivare a propriilor decizii. Este o soluţie legislativă ce
considerăm că ar trebui adoptată şi în dreptul nostru, unde termenele sunt foarte scurte deşi
actele administrative nu se motivează.
● În dreptul nostru, motivarea este reglementată de principiu în două cazuri:
a) Motivarea actelor administrative individuale emise la cerere, adică în urma soluţionării
unei petiţii în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002.
Câteva precizări sunt necesare:
- motivarea impusă de art.13 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 vizează doar motivele de
drept, ce permit verificarea legalităţii actului administrativ.
- o motivarea completă ar presupune motive de drept, motive de fapt (mai ales în cazul
exercitării puterii discreţionare), arătarea căii de atac şi a instanţei competente, precum şi a
termenului de contestare.

59
- din aceste considerente, considerăm că motivarea reglementată la noi este incompletă şi, deşi
constiuie un pas înainte pe calea legiferării principiului motivării actelor administrative,
rămâne criticabilă sub aspectele enunţate.
- în consecinţă, propunem, de lege ferenda, reglementarea printr-un Cod administrativ a
motivării obligatorii a actelor administrative, sub patru aspecte: motive de drept, motive de
fapt, precizarea căii de atac şi a instanţei competente, respectiv termenul de contestare.
De asemenea, sub aspectul termenului de contestare, credem că ar fi utilă preluarea
sistemului german, adică stabilirea unor termene scurte (2 luni, spre exemplu) pentru
contestarea actelor complet motivate, şi termene tot mai lungi pentru contestarea actelor
incomplet motivate (6 luni dacă lipseşte un element al motivării, 1 an dacă lipsesc 2 sau 3
elemente, iar dacă actul nu este motivat el să poată fi atacat oricând).
Considerăm, de asemenea, că motivarea ar trebui să fie scrisă, să cuprindă de fiecare
dată propriile considerente de drept şi cele de fapt (fiind excluse motivările”tip”), şi că poate
fi realizată şi prin ataşarea unui document (act cu putere superioară) care expune motivele.
Dispoziţiile generale din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 sunt circumstanţiate la
cazul informaţiilor de interes public prin art.22 din Legea nr.544/2001 care prevede
motivarea (nu se arată ce fel de motivare) refuzului de a comunica informaţiile de interes
public petiţionarului. În tăcerea legii şi în considerarea interesului public care stă la baza
interpretării actelor normative ce dau drepturi particularilor, motivarea refuzului comunicării
informaţiilor publice trebuie să cuprindă toate elementele unei motivări complete, sau cel
puţin ceea ce Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 impune, ca lege generală, adică motivarea în
drept.
Motivarea obligatorie o mai întâlnim şi în cazul actelor administrative jurisdicţionale,
acest aspect fiind considerat de doctrină ca relevant pentru calificarea ca atare a acestor acte
(Petrescu, 2004, p.304). Astfel, spre exemplu, hotărârile Oficiului de Stat pentru Invenţii şi
Mărci vor fi motivate, de asemenea vor fi motivate deciziile Comisiei de soluţionare a
întâmpinărilor în cazul exproprierii (Legea nr.33/1994).
b) Motivarea actelor administrative normative este impusă de Legea nr.24/2000 în mod
diferit, în funcţie de emitentul actului normativ.
Astfel, pentru ordonanţele şi hotărârile guvernamentale, legea prevede obligaţia
întocmirii prealabile a unei note de fundamentare, care însoţeşte actul normativ în procesul de
adoptare şi este publicată odată cu acesta în Monitorul oficial sau prezentat pe site-ul de
internet al instituţiei emitente (Art.29 alin.1 şi art.31 din Legea nr.24/2000).

60
 Pentru celelalte acte administrative normative, emise de autorităţi centrale, proiectul
este însoţit de un referat de aprobare, însă aici nu se mai precizează obligativitatea publicării
referatului odată cu actul normativ.
Motivarea va face referire, în principal, la: cerinţele care reclamă intervenţia
normativă, cu referire specială la insuficienţele reglementărilor în vigoare, la existenţa unor
neconcordanţe legislative sau a unui vid legislativ; principiile de bază şi finalitatea
reglementării propuse, cu evidenţierea elementelor noi; efectele avute în vedere, în funcţie de
obiectul reglementării; implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în
vigoare; implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori
acorduri internaţionale, precum şi măsurile de adaptare necesare; fazele parcurse în pregătirea
proiectului şi rezultatele obţinute, evidenţiindu-se studiile, cercetările, evaluările statistice,
specialiştii consultaţi, preocupările de armonizare legislativă; pentru ordonanţele de urgenţă
vor fi prezentate distinct împrejurările obiective şi stringente ce au determinat cazul
excepţional care justifică această procedură de legiferare; pentru fiecare proiect de act
normativ motivarea trebuie să cuprindă o menţiune expresă cu privire la compatibilitatea
acestuia cu reglementările comunitare şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care
se impun; în situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act
normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe bază şi în executarea căruia se emite (Art.
29 din Legea nr.24/2000).
În fine, actele normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale
trebuie să cuprindă, în preambul, o motivare în drept, adică articolul din Codul administrativ
sau din altă reglementare, în temeiul căruia a fost adoptat actul (Art. 80 din Legea
nr.24/2000).
● Lipsa motivării. Sancţiune juridică. Legea nr.24/2000 nu conţine sancţiuni pentru
situaţia în care motivarea nu este publicată odată cu actul normativ, sau nu este afişată pe site-
ul web al instituţiei. Cu toate acestea, considerăm că sunt deplin aplicabile soluţiile doctrinare
identificate clar şi concis de prof. T. Drăganu în 1959: lipsa motivării consituie viciu de
ilegalitate pe motiv de formă (nulitate relativă) iar dacă motivele sunt ilegale, actul va fi
considerat nul din punct de vedere al conţinutului (nulitate de fond, absolută) (Drăganu,
1959, p.135).
Controlul de legalitate al instanţei de contencios administrativ se va extinde şi asupra
motivelor invocate, acestea fiind aspecte de legalitate, numai în cazul în care motivarea este
impusă prin lege. În celelalte cazuri, când legea nu impune motivarea actului administrativ,

61
motivele invocate sunt elemente de apreciere a oportunităţii deciziei administrative, şi scapă
controlului instanţei judecătoreşti de contencios administrativ.
● Obligaţia motivării impusă prin legi speciale. Deşi în dreptul nostru nu există
obligaţia motivării ca principiu aplicabil tuturor actelor administrative, unele legi speciale
impun, în situaţii determinate, motivarea unor acte administrative.
Astfel, spre exemplu, Legea nr.10/2001 prevede că măsurile reparatorii prin echivalent
se stabilesc prin dispoziţie motivată a primarului (Art.33 alin.2 din Legea nr.10/2001).
(4). Cvorumul. În cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale,
cvorumul reprezintă o formalitate legală necesară a fi îndeplinită pentru ca şedinţa în care se
adoptă actul administartiv să fie legal constituită.
Cvorumul reprezintă, aşadar, numărul de membri, raportat la numărul total al
membrilor organului colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestuia să fie
valabile (Petrescu, 2004, p.303).
Astfel, spre exemplu, şedinţele consiliului local se desfăşoară legal în prezenţa
majorităţii consilierilor locali în funcţie (Art.137 alin.1 din Codul administrativ).
(5). Majoritatea. Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea unui act administrativ de
către un organ colegial se referă la numărul de voturi necesare pentru ca acel act să fie valabil
adoptat.
Majoritatea este de trei feluri:
- simplă – jumătate plus unul din membri prezenţi la şedinţă, în condiţiile în care şedinţa este
legal constituită.
- absolută – jumătate plus unul din numărul total al membrilor organului colegial, bineînţeles
dacă şedinţa este valabil constituită.
- calificată – orice majoritate mai mare de jumătate plus unul, raportată la totalul membrilor
organului colegial (două treimi, trei pătrimi, etc), dacă şedinţa este legal constituită.
Diferenţa dintre cvorum şi majoritate este dată de scopul în vederea căruia legea le
reglementează: cvorumul - pentru constiuirea şi desfăşurarea legală a şedinţei, majoritatea -
pentru adoptarea legală a actelor administrative în şedinţa astfel constituită.

II.2.4. Formalităţi procedurale posterioare emiterii atelor administrative.

Din această categorie de formalităţi procedurale fac parte comunicarea actelor
individuale respectiv publicarea actelor normative (1), aprobarea (2) şi confirmarea (3).
(1). Comunicarea şi publicarea actelor administrative.

62
 Actele administrative individuale îşi produc efectele juridice din momentul
comunicării lor către destinatarii respectivului act. Pentru terţii actului administrativ
individual, adică pentru persoanele care nu sunt destinatarele actului administrativ, însă sunt
vizate indirect prin actul administrativ, comunicarea se consideră realizată numai atunci când
persoana în cauză ia cunoştinţă efectiv de act. Aceasta deoarece terţilor actului administrativ
nu li se comunică actul, prin urmare luarea la cunoştinţă efectivă este singurul moment de
care se pot lega efectele juridice ale actului faţă de ei.
Publicarea este operaţiunea administrativă de aducere la cunoştinţa publicului a unui
act administrativ, obligatorie pentru actele cu caracter normativ, dar nu sunt excluse situaţiile
în care actele administrative individuale se publică (spre exemplu, hotărârea guvernamentală
de numire în funcţie a unui prefect).
Publicarea presupune, practic, una sau mai multe din următoarele operaţiuni:
- publicarea în “Monitorul Oficial al României”- de exemplu, ordonanţele şi hotărârile
guvernamentale, ordinele miniştrilor, anunţurile privind achiziţiile publice, etc.,
- publicarea în “Monitorul oficial al judeţului” (al municipiului Bucureşti): a) hotărârile şi
dispoziţiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice
judeţene şi a municipiului Bucureşti, de cele ale municipiilor, sectoarelor municipiului
Bucureşti sau oraşelor care nu au monitoare proprii, precum şi de cele ale comunelor; b)
dispoziţiile cu caracter normativ ale preşedintelui consiliului judeţean; c) ordinele cu caracter
normativ ale prefectului; d) acte ale serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe centrale, precum şi, dacă este cazul, ale ministerelor sau altor autorităţi şi
instituţii publice, care au aplicabilitate în judetul respectiv; e) alte documente şi informaţii de
interes public, cu excepţia celor a căror publicitate se face, potrivit legii, prin alte mijloace; f)
declaraţii de politică judeţeană şi alte asemenea declaraţii; g) hotărârile şi dispoziţiile cu
caracter normativ adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale din
municipii, sectoare ale municipiului Bucureşti sau din oraşe şi comune, ale căror prevederi
sunt obligatorii şi pentru alţi cetăţeni decât cei din unitatea administrativ-teritorială respectivă,
prin grija secretarului (Ordonanţa Guvernului nr.75/2003).
- publicarea în „Monitorul oficial al comunei/oraşului/municipiului”, acolo unde există, a
hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter normativ adoptate de consiliul local respectiv de primar
(art.9 din Ordonanţa Guvernului nr.75/2003).
- afişarea la sediul autorităţii publice – hotărârile consiliului local, dispoziţiile primarului de
organizare a concursului pentru ocuparea unei funcţii publice, etc.

63
- publicarea în presa centrală şi/sau locală, în cotidiane de tiraj semnificativ – acte
administrative privind organizarea unei licitaţii publice (Ordonanța de Urgență nr 34/2004); în
presa centrală şi/sau locală, în cotidiane de tiraj semnificativ se publică și actele normative
adoptate de autorităţile locale (Art.80 din Legea nr.24/2000).
- afişarea pe pagina web a autorităţii publice, operaţiune ce este echivalentă, sub aspect
juridic, cu publicarea în presă şi afişarea la sediu – hotărârea consiliului local de aprobare a
organigramei primăriei, de aprobare a bugetului local, etc.
Termenul de „publicare” este folosit de legislaţia noastră în paralel cu cel de „aducere
la cunoştinţa publică”. Astfel, hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ devin obligatorii de la
data aducerii lor la cunoştinţă publică (art. 198, alin.1 din Codul administrativ).
Sintagma „aducere la cunoştinţa publică” are o arie de cuprindere mai mare decât
publicarea, deoarece cuprinde şi alte mijloace de informare publică: organizarea unei adunări
cetăţeneşti în care să fie prezentat actul administrativ, anunţuri de gen publicitar (bannere,
postere, transmisiuni radio şi tv, afişarea pe pagina web, anunţuri prin staţii de amplificare
mobile sau staţionare, fluturaşi în cutiile poştale, etc).
Considerăm binevenită această lărgire a sferei de acţiune a mijloacelor de promovare a
actelor administrative, deoarece publicarea, chiar şi cea din “Monitorul Oficial”, indiferent
dacă este cel naţional, judeţean sau local, are prea puţin impact asupra cetăţenilor, asupra
nivelului lor de informare despre “afacerile publice”.
În acest context, amintim şi dispoziţiile art.8 din Ordonanţa Guvernului nr.75/2003,
care stabileşte competenţa Consiliilor judeţene şi a consiliilor locale ale municipiilor, oraşelor
şi comunelor stabilirea, prin hotărâre, a procedurii şi modalităţilor de aducere la cunoştinţă
publică a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter normativ ale autorităţilor administraţiei
publice locale sau judeţene.
Atunci când legea prevede expres publicarea unui act administrativ, nepublicarea
atrage inexistenţa actului respectiv, cu excepţia cazului când chiar legea permite nepublicarea
(de exemplu, hotărârile guvernamentale din domeniul militar, care se comunică instituţiilor
interesate (Art.108 alin.4 din Constituţie.). Prin aplicarea principiului nemo censetur ignorare
legem (nimeni nu este absolvit de necunoaşterea legii), ajungem la concluzia că legea în sens
larg, adică şi actele administrative normative, trebuie aplicată numai atunci când poate fi
cunoscută de către public prin publicare; prin urmare, chiar dacă legea nu prevede în mod
expres sancţiunea inexistenţei pentru nepublicarea unui act normativ, ea trebuie considerată a
fi aplicabilă ca regulă generală şi ca principiu de drept în toate cazurile în care nu sunt
publicate actele normative.

64
 (2). Aprobarea.
Termenul de „aprobare” trebuie înţeles ca o manifestare de voinţă a unui organ
superior prin care se declară de acord cu actul deja emis de un organ inferior, act care, fără
această manifestare de voinţă, nu ar putea produce efecte juridice (Drăganu,1959, p.137;
Petrescu, 2004, p.307, Van Lang, G. Gondouin, Inserguet-Brisset,1999, p.30).
Este de fapt vorba de formalitatea procedurală corespondentă acordului, însă plasată în
timp după emiterea actului administrativ, dar înainte de comunicarea sau publicarea acestuia.
În această accepţiune22, aprobarea este o condiţie de formă, fără de care actul
administrativ nu produce efecte juridice. Ea nu acoperă viciile actului administrativ, prin
urmare ilegalitatea actului administrativ va putea fi constatată şi după aprobare.
Responsabilitatea pentru actul administrativ emis în final revine ambelor autorităţi publice, în
egală măsură, deoarece prin aprobare autoritatea publică în cauză devine coautoare a actului
administrativ, însuşindu-şi acest act şi garantând pentru legalitatea şi oportunitatea lui, chiar
dacă nu adaugă nimic la act. Dacă nu am judeca astfel, nu vedem care ar fi justificarea
existenţei procedurii de aprobare.
Pentru exemplificare, locuinţele de serviciu realizate în condiţiile Legii nr.114/1996
din bugetul de stat sau din bugetele locale pot fi vândute cu aprobarea Guvernului, în situaţia
în care activitatea care a generat realizarea locuinţelor s-a restrâns sau a încetat (Art.53 alin.4
din Legea nr.114/1996).
(3). Confirmarea. Prin confirmare se înţelege manifestarea de voinţă (comunicat,
înştiinţare, etc) prin care o autoritate publică îşi menţine un act administrativ emis anterior.
Literatura de specialitate mai reţine şi un alt sens al confirmării, şi anume de procedură prin
care se acoperă vicii de ilegalitate ale unui act emis anterior sau ale unui act emis de un organ
inferior (Dăganu, 1970, p.107; Petrescu, 2004, p.314). Acest tip de confirmare nu este întâlnit
în legislaţia română actuală, şi nici în practica administrativă.

Studii de caz: Inconsecvenţe în tehnica legislativă privind folosirea termenilor consacraţi

de doctrină.
1. Avizul şi acordul – acte administrative.

22
Doctrina reţine şi un alt tip de aprobare, aşa numită „substitutivă”, adică acea aprobare dată de organul superior unor acte prin
care organul inferior acţionează în domenii de raporturi sociale de competenţa organului superior, situaţie în care se consideră că efectele
actului de aprobare înlocuiesc efectele actului aprobat - Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.307. Deşi construcţia teoretică este corectă, nu am
găsit încă exemple concrete de acte administrative prin care să se aprobe cu efect de substituire alte acte administrative. Hotărârile
guvernamentale de aprobare a normelor metodologice dintr-un anumit domeniu sunt acte administrative ce reglementează pentru prima dată
domeniul respectiv, chiar dacă normele au fost elaborate de un minister sau altul; doar emiterea prealabilă a normelor de către un minister
urmată de preluarea lor într-o hotărâre de guvern s-ar constitui într-un exemplu în acest sens.

65
 a) În conformitate cu Legea 107/1996, legea apelor, “avizul de gospodărire a apelor şi
avizul de amplasament sunt avize conforme”, în timp ce în alt loc se arată că “lucrările
prevăzute (…) pot fi executate numai în baza avizului de gospodărire a apelor emis de
unităţile teritoriale ale Ministerului Apelor, Pădurilor şi Protecţiei Mediului asupra
documentaţiei de investiţii. Punerea în funcţiune sau în exploatare a acestor lucrări se face
numai în baza autorizaţiei de gospodărire a apelor”.
Din coroborarea celor două texte, rezultă că în cazul avizului de gospodărire a apelor
suntem în prezenţa unui veritabil act administrativ, nu a unui aviz, deoarece el produce efecte
juridice nemijlocit.
Aceste anomalii au fost semnalate în doctrină, fără efect însă asupra legiutorului
român, cu toate că nerespectarea unor termeni consacraţi de doctrina română şi străină poate
duce la confuzii majore în practică (Petrescu, 2004, p.301).
b) Legea română defineşte acordul de mediu ca fiind „decizia autorităţii competente
pentru protecţia mediului, care dă dreptul titularului de proiect să realizeze proiectul”.
Acordul de mediu este un act tehnico-juridic eliberat în scris, prin care se stabilesc
condiţiile de realizare a proiectului din punct de vedere al protecţiei mediului (Art.2 din
Hotărârea Guvernului nr. 918/2002). Prin urmare acordul de mediu este un act administrativ,
deoarece produce efecte juridice, nu un acord, aşa cum s-ar înţelege din denumirea sa.
2. Aprobarea improprie.
Unele texte legislative numesc „aprobare” manifestarea de voinţă a unui funcţionar
public de decizie sau a unei autorităţi publice, care de fapt reprezintă un act administrativ
unilateral, emis la propunerea unor funcţionari publici inferiori, a unor alte autorităţi publice
sau în urma unei petiţii.
Spre exemplu, dacă un funcţionar din minister face o propunere scrisă unui ministru,
pe care acesta pune rezoluţia „aprobat”; în acest caz nu ne găsim în prezenţa unei adevărate
aprobări, ci a unui act administrativ emis de ministru (Drăganu, 1959, p.138.).
De asemenea, Codul administrativ la art.129 alin.4 lit.a), atribuţia consiliului local de a
„aproba” bugetul unităţii administrativ-teritoriale, virările de credite, modul de utilizare a
rezervei bugetare şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar, iar la art. 129, alin 3, lit. c)
atribuţia consiliului local de „aprobare”, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea şi
statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului.
În fine, mai amintim doar Hotărârea Guvernului nr.432/2004 privind dosarul
profesional al funcţionarilor publici găsim prevederea conform căreia accesul funcţionarului
public la propriul dosar profesional, precum şi eliberarea unor copii de pe documentele

66
conţinute în acesta se aprobă de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice (Art.12
alin.3 din Hotărârea Guvernului nr.432/2004).

3. Procedura aprobării tacite.

Reglementată prin Ordonanţa Guvernului nr. 27/2003, procedura aprobării tacite este
de fapt o procedură de emitere implicită a unei autorizaţii, care produce efecte juridice şi care,
ulterior, poate fi valorificată în justiţie pentru obţinerea înscrisului doveditor al autorizării.
Şi în acest caz, legiuitorul foloseşte impropriu termenul de „aprobare” pentru emiterea,
e adevărat, implicită, a unui act administrativ individual, creator de drepturi şi obligaţii.
Considerăm că mai nimerit ar fi fost termenul de „autorizare tacită”.
4. „Aprobarea” şi „confirmarea” titlului de doctor.
În conformitate cu art. 35 din Hotărârea Guvernului nr.37/1999 privind organizarea şi
desfăşurarea doctoratului, hotărârea comisiei pentru susţinerea tezei de doctorat de a se
conferi titlul ştiinţific de doctor se înaintează conducerii instituţiei organizatoare de doctorat,
în vederea acordării titlului ştiinţific de doctor. După aprobare23, instituţia transmite Dosarul
de doctorat şi un exemplar al Tezei de doctorat la Ministerul Educaţiei Naţionale în vederea
confirmării de către Consiliul National de Atestare a Titlurilor, Diplomelor şi Certificatelor
Universitare a titlului de doctor propus de comisie şi acordat de conducerea instituţiei.
Lipsa formalităţilor procedurale. Sancţiuni. Formalităţi procedurale esenţiale şi
neesenţiale.
Nu toate formalităţile procedurale au aceeaşi valoare juridică, prin urmare şi
sancţiunile ce se impun în cazul nerespectării lor sunt diferite.
Astfel, acele formalităţi care urmăresc asigurarea legalităţii şi oportunităţii actului
administrativ sau garantarea drepturilor cetăţeneşti sunt considerate formalităţi esenţiale şi
lipsa lor este sancţionată cu inexistenţa actului sau cu nulitatea absolută a acestuia, pe când
formalităţile instituite doar pentru operativitatea activităţii administrative atrag nulitatea
relativă actului, fiind considerate neesenţiale.
Determinarea scopului în vederea căruia au fost stabilite anumite formalităţi
procedurale are o deosebită însemnătate în dreptul administrativ (Drăganu, 1959, p.139).
Astfel, spre exemplu, adoptarea unei hotărâri de consiliu local fără majoritatea cerută
de lege este o formalitate esenţială, ce atrage nulitatea absolută a actului administrativ, pe
când nesemnarea hotărârii de către preşedintele de şedinţă este una neesenţială, ce poate fi

23
Dacă observăm precizarea din finalul textului legal conform căreia titlul este acordat de instituţie la propunerea comisiei de
doctorat, constatăm că şi termenul aprobare este folosit incorect.

67
îndeplinită şi mai târziu (deci confirmată), dar care atrage totuşi nulitatea relativă a actului. În
fine, hotărârea de consiliu local normativă este inexistentă dacă nu a fost adusă la cunoştinţa
publică, respectiv dacă nu a fost comunicată destinatarului.
Teoria „formalităţilor imposibile”.
Doctrina franceză a acreditat această teorie pentru cazul în care autoritatea publică ce
emite un act administrativ este în imposibilitate practică efectivă de a obţine formele
procedurale necesare pentru emiterea actului (Lombard, 1999,p.188).
Astfel, atunci când legea cere un aviz conform24, dar organul colegial nu se întruneşte
într-un termen rezonabil pentru a-l elibera, sau autoritatea publică unipersonală refuză sau
întârzie emiterea avizului, emiterea actului administrativ fără avizul în cauză ar trebui
considerată legală.
Considerăm că această regulă este aplicabilă şi în dreptul nostru, care abundă de
situaţii similare. Spre exemplu, ce se întâmplă dacă o autoritate publică solicită avizul ANFP
pentru numirea într-o funcţie publică, însă acest aviz nu este emis într-un termen rezonabil de
către instituţia competentă ? Soluţia aşteptării la nesfârşit este total inadecvată funcţionării
eficiente a administraţiei publice, prin urmare, după trecerea termenului de răspuns la petiţii,
care este aplicabil şi în acest caz, autoritatea publică poate trece fie la contestarea refuzului
tacit de avizare, fie la numirea în funcţia publică.
Recunoaştem că soluţia este îndrăzneaţă şi implică acceptarea ei de către
jurisprudenţă, dar avem convingerea că numai în acest fel se vor putea surmonta anumite
impasuri declanşate de politizarea excesivă a administraţiei publice româneşti.
Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sancţionator.
Contradictorialitatea este un principiu general de drept, derivat din dreptul de apărare
al persoanei sancţionate, şi presupune ca actele administrative prin care se aplică sancţiuni
disciplinare sau de altă natură să fie precedate de o procedură menită a da posibilitatea celui
vizat să discute acuzele ce i se aduc.
Doctrina dreptului administrativ consideră că procedura contradictorie de emitere a
actului administrativ ar trebui să fie aplicabilă în cazul măsurilor luate contra persoanelor,
funcţionarilor publici, precum şi în cazul autorizării prestării unei activităţi, atunci când
autorizaţia este emisă în considerarea persoanei solicitante (Lombard, 1999, p.189).
Astfel, pentru a da numai un exemplu relevant, prevederile Codului administrativ
referitoare la răspunderea administrativ disciplinară condiţionează aplicarea sancţiunii
24
Un alt exemplu ar fi situaţia când legea condiţionează numirea unei persoane într-o funcţie publică la propunerea unei alte
autorităţi publice, deşi dreptul de a fi numită în funcţie a fost câştigat prin concurs – este cazul funcţionarilor publici de conducere, care sunt
numiţi de conducătorul instituţiei la propunerea ANFP (art.52 alin.2 din Statutul funcţionarilor publici, Legea nr.188/1999).

68
disciplinare de efectuarea cercetării prealabile a abaterii disciplinare, procedură ce implică şi
audierea funcţionarului public în cauză (Art. 493, alin. 1 din OUG nr.57/2019).

II.3. Asigurarea transparentei procedurii administrative (Legea nr. 52/2003)

Proceduri consultative impuse de imperativul asigurării transparenţei decizionale în
administraţia publică.

II.3.1. Aspecte introductive.

Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică stabileşte regulile
procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale în cadrul
autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau numite, precum şi al altor
instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu
cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora. Prin această reglementare s-a încercat
apropierea societăţii civile de activitatea decizională a administraţiei publice (Apostol Tofan,
2003, p.22 şi urm).
Coroborând aceste dispoziţii cu textele Ordonanţei Guvernului nr.75/2003, care
prevede că prin hotarâre a consiliului local sau judeţean se vor stabili procedura şi
modalităţile de aducere la cunoştinţă publică a măsurilor de interes major pentru locuitori şi a
proiectelor de acte administrative care cad sub incidenţa prevederilor Legii nr. 52/2003
privind transparenţa decizională în administraţia publică, precum şi de consultare a cetăţenilor
cu privire la conţinutul acestora, rezultă că legea stabileşte doar un cadru general, ce urmează
a fi circumstanţiat prin acte administrative de la nivel local, în funcţie de specificul autorităţii
administraţiei publice locale.
Aşa cum s-a remarcat în doctrină, practica reglementării prin legi şi ordonanţe a
diferitelor aspecte ce ar trebui să se regăsească, împreună, într-un Cod de procedură
administrativă, îndepărtează legislaţia noastră de coerenţa şi stabilitatea pe termen lung de
care are nevoie (Apostol Tofan, art.supra cit., p.24; Apostol Tofan 2002, p.75-94).
Procedurile de asigurare a transparenţei decizionale în activitatea autorităţilor publice
au la bază anumite principii, cum ar fi: a) informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor
asupra problemelor de interes public care urmează să fie dezbătute de autorităţile
administraţiei publice centrale şi locale, precum şi asupra proiectelor de acte normative; b)
consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa autorităţilor publice, în
procesul de elaborare a proiectelor de acte normative; c) participarea activă a cetăţenilor la

69
luarea deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu
respectarea următoarelor reguli: şedinţele autorităţilor şi instituţiilor publice care fac obiectul
legii sunt publice (1); dezbaterile vor fi consemnate şi făcute publice (2); minutele acestor
şedinţe vor fi înregistrate, arhivate şi făcute publice (3).
Autorităţile administraţiei publice obligate să respecte dispoziţiile legii sunt:
a) autorităţile administraţiei publice centrale: ministerele, alte organe centrale ale
administraţiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice
deconcentrate25 ale acestora, precum şi autorităţile administrative autonome;
b) autorităţile administraţiei publice locale: consiliile judeţene, consiliile locale, primarii,
instituţiile şi serviciile publice de interes local sau judeţean.
Dispozitiile legii se aplica si documentelor de politici publice elaborate de autoritatile
administratiei publice centrale (Art. 4^1, al Legii 52/2003). Documentele de politici publice
sunt definite de lege ca ,,instrumentele de decizie prin intermediul carora sunt identificate
posibilele solutii pentru rezolvarea problemelor de politici publice, astfel cum acestea sunt
definite si structurate in Hotararea Guvernului nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei
pentru imbunatatirea sistemului de elaborare, coordonare si planificare a politicilor publice la
nivelul administratiei publice centrale si in Hotararea Guvernului nr. 775/2005 pentru
aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare si evaluare a
politicilor publice la nivel central, cu modificarile ulterioare’’ (pct. 1 al art. unic din Legea nr.
242/2010).
Excepţie fac de la aplicarea legii procesul de elaborare a actelor normative şi şedinţele
în care sunt prezentate informaţii privind: a) apărarea naţională, siguranţa naţională şi ordinea
publică, interesele strategice economice şi politice ale ţării, precum şi deliberările
autorităţilor, dacă fac parte din categoria informaţiilor clasificate, potrivit legii; b) valorile,
termenele de realizare şi datele tehnico-economice ale activităţilor comerciale sau financiare,
dacă publicarea acestora aduce atingere principiului concurenţei loiale, potrivit legii; c) datele
personale, potrivit legii.

II.3.2. Participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la procesul de elaborare a

actelor normative.
Această procedură implică anumite acţiuni ale autorităţilor publice:

25
În urma intrării în vigoare a Constituţiei revizuite, serviciile ministeriale din teritoriu nu mai sunt denumite „descentralizate”, ci
„deconcentrate”, prin urmare legea a fost modificată implicit.

70
 a) în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea
administraţiei publice are obligaţia să redacteze un anunţ referitor la această acţiune, care va
fi adus la cunoştinţa publicului cu cel puţin 30 de zile înainte de supunerea spre analiză,
avizare şi adoptare de către autorităţile publice 26. Anunţul va cuprinde o notă de
fundamentare, o expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare privind necesitatea
adoptării actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum şi
termenul limită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în scris propuneri,
sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.
Anunţul va fi publicat pe site-ul propriu, afişat la sediul propriu, într-un spaţiu
accesibil publicului, şi transmis către mass-media centrală sau locală, după caz.
La publicarea anunţului autoritatea administraţiei publice va stabili o perioadă de cel
puţin 10 zile pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act
normativ supus dezbaterii publice.
Conducătorul autorităţii publice va desemna o persoană din cadrul instituţiei,
responsabilă pentru relaţia cu societatea civilă, care să primească propunerile, sugestiile şi
opiniile persoanelor interesate cu privire la proiectul de act normativ propus.
b) Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor
persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii.
c) Proiectul de act normativ se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor publice
interesate numai după definitivare, pe baza observaţiilor şi propunerilor formulate de cei
interesaţi.
d) Autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei întâlniri în
care să se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost cerut în scris de
către o asociaţie legal constituită27 sau de către o altă autoritate publică.
În toate cazurile în care se organizează dezbateri publice, acestea trebuie să se
desfăşoare în cel mult 10 zile de la publicarea datei şi locului unde urmează să fie organizate.
e) Autoritatea publică în cauză trebuie să analizeze toate recomandările referitoare la
proiectul de act normativ în discuţie.
f) În cazul reglementării unei situaţii care, din cauza circumstanţelor sale
excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri

26
Anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanţă asupra mediului de afaceri se transmite de către
iniţiator asociaţiilor de afaceri şi altor asociaţii legal constituite, pe domenii specifice de activitate, în termenul prevăzut de lege (art.6 alin.3
din Legea nr.52/2003).
27
Prin asociaţie legal constituită se înţelege orice organizaţie civică, sindicală, patronală sau orice alt grup asociativ de
reprezentare civică. (art.3 din Legea nr.52/2003)

71
aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedură de
urgenţă prevăzută de reglementările în vigoare.

II.3.3. Participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la procesul de luare a

deciziilor.
Participarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite în cadrul procesului de luare a
deciziei va avea loc în următoarele condiţii:
a) anunţul privind şedinţa publică se afişează la sediul autorităţii publice, este inserat
în site-ul propriu şi se transmite către mass-media, cu cel puţin 3 zile înainte de desfăşurare, şi
va conţine data, ora şi locul de desfăşurare a şedintei publice, precum şi ordinea de zi.
Acest anunţ trebuie adus la cunoştinţa cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite care
au prezentat sugestii şi propuneri în scris, cu valoare de recomandare, referitoare la unul
dintre domeniile de interes public care urmează să fie abordat în şedinţă publică; difuzarea
anunţului şi invitarea specială a unor persoane la şedinţa publică sunt în sarcina
responsabilului desemnat pentru relaţia cu societatea civilă.
b) participarea persoanelor interesate la şedintele publice se va face în limita locurilor
disponibile în sala de şedinte, în ordinea de precădere28 dată de interesul asociaţiilor legal
constituite în raport cu subiectul şedinţei publice, stabilită de persoana care prezidează şedinţa
publică. Ordinea de precădere nu poate limita accesul mass-media la şedintele publice.
c) persoana care prezidează şedinţa publică oferă invitaţilor şi persoanelor care
participă din proprie iniţiativă posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe
ordinea de zi.
d) adoptarea deciziilor administrative ţine de competenţa exclusivă a autorităţilor
publice. Punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice de persoanele invitate au
valoare de recomandare.
e) autoritatile administratiei publice sunt obligate sa justifice in scris nepreluarea
recomandarilor formulate si inaintate in scris de cetateni si asociatiile legal constituite ale
acestora (art. 11, alin 3, din Legea 52/2003).
e) minuta29 şedinţei publice, incluzând şi votul fiecărui membru, cu excepţia cazurilor
în care s-a hotărât vot secret, va fi afişată la sediul autorităţii publice în cauză şi publicată în

28
Ordinea de precădere este ordinea care determină prioritatea participării la şedinţele publice, în raport cu interesul manifestat
faţă de subiectul şedinţei.
29
Minuta este documentul scris în care se consemnează în rezumat punctele de vedere exprimate de participanţii la o şedinţă,
precum şi rezultatul dezbaterilor.

72
site-ul propriu. Autorităţile publice sunt obligate să elaboreze şi să arhiveze minutele
şedinţelor publice. Atunci când se consideră necesar, şedinţele publice pot fi înregistrate.
Înregistrările şedinţelor publice, cu excepţia celor prevăzute la art. 6 din Legea
52/2003, vor fi făcute publice, la cerere, în condiţiile Legii 544/2001 privind liberul acces la
informaţiile de interes public.
f) autorităţile publice sunt obligate să întocmească şi să facă public un raport anual
privind transparenţa decizională, care va cuprinde cel puţin următoarele elemente: numărul
total al recomandărilor primite; numărul total al recomandărilor incluse în proiectele de acte
normative şi în conţinutul deciziilor luate; numărul participanţilor la şedinţele publice;
numărul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative; situaţia
cazurilor în care autoritatea publică a fost acţionată în justiţie pentru nerespectarea
prevederilor legii; evaluarea proprie a parteneriatului cu cetăţenii şi asociaţiile legal
constituite ale acestora; numărul şedinţelor care nu au fost publice şi motivaţia restricţionării
accesului.
Raportul anual privind transparenţa decizională va fi făcut public în site-ul propriu,
prin afişare la sediul propriu într-un spatiu accesibil publicului sau prin prezentare în şedinţă
publică.
Legea nr.52/2003 prevede şi anumite sancţiuni juridice pentru nerespectarea
dispoziţiilor sale:
a) acţiunea în contencios administrativ - orice persoană care se consideră vătămată în
drepturile sale, prevăzute de lege, poate face plângere în condiţiile Legii contenciosului
administrativ, împotriva refuzului nejustificat al autorităţii administraţiei publice de a respecta
dispoziţiile legii (Apostol Tofan, 2003, p.31). Plângerea şi recursul se judecă în procedură de
urgenţă şi sunt scutite de taxă de timbru.
b) răspunderea disciplinară: constituie abatere disciplinară şi se sancţionează, potrivit
prevederilor legii, sau, după caz, potrivit legislaţiei muncii, fapta funcţionarului care, din
motive contrare legii, nu permite accesul persoanelor la şedinţele publice sau impiedică
implicarea persoanelor interesate în procesul de elaborare a actelor normative de interes
public.
c) măsuri administrative: persoanele care asistă la şedinţele publice, invitate sau din
proprie initiaţivă, trebuie să respecte regulamentul de organizare şi funcţionare a autorităţii
publice. În cazul în care preşedintele de şedinţă constată că o persoană a încălcat
regulamentul, va dispune avertizarea şi, în ultimă instanţă, evacuarea acesteia.

73
 Capitolul III. Reguli procedurale speciale privind intrarea și ieșirea
din vigoare a actelor administrative. Proceduri administrative și
jurisdicționale de anulare/revocare a actelor administrative.

III.1. Intrarea în vigoare a actelor administrative.

1. Noţiune.
Intrarea în vigoare a actelor administrative desemnează momentul de la care acestea
produc efecte juridice, adică se nasc drepturi şi obligaţii pentru subiectele de drept vizate prin
acele acte, de aceea determinarea acestui moment este deosebit de importantă în dreptul
administrativ.
Teoretic, simpla existenţă a unui act administrativ poate face loc executării sau
contestării lui (pe cale administrativă sau/şi jurisdicţională), fără să fie necesară notificarea
(comunicarea), respectiv publicarea sa.
Opozabilitatea actului, însă, funcţionează numai atunci când sunt realizate anumite
formalităţi de publicitate. Din acest moment se socoteşte că intră în vigoare actul
administrativ. Fără formalităţile legale, destinatarul sau beneficiarul actului nu se poate
prevala de acesta în faţa altor persoane fizice sau juridice.
2. Comunicarea, publicarea şi aducerea la cunoştinţă publică.
În principiu, actele normative intră în vigoare de la momentul publicării sau aducerii la
cunoştinţă publică, iar actele individuale din momentul comunicării lor persoanelor interesate.
Un alt principiu care guvernează regimul juridic al actelor administrative şi este legat de
momentul intrării în vigoare a acestora este principiul neretroactivităţii actelor administrative
normative, în sensul că acestea nu pot avea ca obiect de reglementare situaţii juridice născute
şi încheiate anterior intrării lor în vigoare. Pe cale de consecinţă, actele administrative
normative vor reglementa situaţii juridice ce există la momentul intrării în vigoare, însă numai
pentru viitor, precum şi situaţii juridice născute ulterior intrării lor în vigoare.
Acest principiu este confirmat şi de legea noastră fundamentală, care în art.15 alin.2
arată că „legea dispune numai pentru viitor”. Deşi textual se face referire doar la lege,
principiul este aplicabil din identitate de raţiune şi actelor administrative normative. Prin
urmare, prin acte normative nu se poate reglementa cu efect retroactiv, deoarece ar fi absurd
să i se pretindă unui subiect de drept să respecte anumite dispoziţii reglementare şi să
răspundă pentru o conduită ce a avut-o anterior intrării în vigoare a acelui act, care tocmai
reglementează această conduită.

74
 Nu este retroactivă decizia de modificare a funcţionării unui serviciu public în timpul
gestionării lui (sau a regulilor de prestare a unei activităţi) .
Prin excepţie de la regula conform căreia actele administrative produc efecte din
momentul publicării, aducerii la cunoştinţă publică sau comunicării, unele acte produc efecte
ulterior acestei date. Pentru aceasta este nevoie ca o dispoziţie a actului să stabilească o altă
dată de intrare în vigoare, ulterioară momentului publicării/comunicării, sau ca o lege să
reglementeze acest aspect pentru o categorie mai mare de acte .
Din păcate, actelor administrative normative ce se publică în “Monitorul Oficial al
României”, partea I, nu li se aplică regula instituită de Constituţie pentru legi (în sensul
restrâns de această dată, de acte legislative ale Parlamentului), adică intrarea în vigoare la 3
zile de la publicare .
De asemenea, şi principiul neretroactivităţii actelor administrative comportă excepţii:
actele de anulare (sau de revocare) ale unui act emis anterior produc efecte retroactiv, din
momentul în care a fost emis primul act; de asemenea, actele prin care se soluţionează
recursurile administrativ jurisdicţionale au efect retroactiv .
Cât despre actele interpretative, care aduc precizări unor acte anterioare sau legi (cum ar
fi normele metodologice) considerăm că ele nu produc efecte retroactiv, din momentul
adoptării legii sau actului normativ de interpretat, ci doar din momentul publicării sau
comunicării lor (a actelor interpretative) , în acest sens având ca argument dispoziţiile Legii
nr.24/2000, unde se precizează că “interpretarea legală intervenită poate confirma sau, după
caz, infirma ori modifica interpretările judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate până la
acea dată, cu respectarea drepturilor câştigate” .
Până la acest moment, al intervenţiei actului interpretativ, actul normativ sau legea
trebuie aplicate, urmând ca fiecare subiect de drept să le interpreteze cu bună credinţă şi în
considerarea scopului pentru care au fost adoptate.
Precizarea îşi are sensul ei, deoarece în practică deseori legile sau actele normative nu
sunt aplicate până când apar normele metodologice de aplicare, conduită ilegală întrucât nu
este obligatoriu ca o lege să fie urmată de norme de aplicare; chiar dacă în cuprinsul ei se
precizează obligaţia executivului de a elabora norme de aplicare, acest lucru nu constituie
temei pentru neaplicarea legii aşa cum a fost publicată.

III.2. Modalități de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative.

1. Anularea reprezintă manifestarea de voinţă a unei autorităţi publice prin care se
defiinţează efectele juridice ale unui act administrativ emis de o altă autoritate publică.

75
 Ne aflăm în prezenţa anulării atunci când sancţiunea intervine din exteriorul autorităţii
publice, propria desfiinţare a actului administrativ de către autoritatea publică emitentă fiind
numită revocare.
De asemenea, o altă diferenţă între revocare şi anulare este temeiul acestora, revocarea
putând avea ca temei ilegalitatea sau inoportunitatea actului administrativ, pe când anularea
este sancţiunea ilegalităţii actului administrativ. Doar atunci când legea prevede expres sau
implicit posibilitatea anulării unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, oportunitatea
devine parte a legalităţii şi este sancţionată cu anularea.
Anularea este o formă specifică de desfiinţare a actelor administrative, ea fiind
inaplicabilă celorlalte forme de activitate administrativă, faptul administrativ şi operaţiunea
administrativă . Starea anterioară unui fapt aministrativ sau a unei operaţiuni administrative
poate fi reînviată tot prin fapte şi operaţiuni administrative.
Anularea poate fi dispusă de autoritatea publică superioară, de autoritatea publică
însărcinată cu anumite atribuţii de control specializat, sau de instanţa de judecată.
O caracteristică esenţială a actului nul este aceea că el trebuie respectat până în
momentul anulării sale, deoarece prezintă o aparenţă de legalitate.
Conform doctrinei, ilegalitatea sancţionată cu nulitatea poate fi de mai multe feluri :
a) ilegalitate rezultând din nerespectarea unei cerinţe legale de formă, stabilite în
vederea asigurării operativităţii activităţii administrative – ce atrage nulitatea relativă a actului
administrativ, adică acea nulitate care se constată la sesizarea unor persoane interesate şi
poate fi acoperită prin confirmare.
b) ilegalitate rezultând din nerespectarea unor condiţii de formă stabilite de lege în
vederea asigurării legalităţii şi oportunităţii actului administrativ (de exemplu, lipsa avizului
sau acordului), sau din nerespectarea unor condiţii de fond cerute de lege (emiterea unei
autorizaţii de construcţie cu încălcarea prevederilor din documentaţia de urbanism, spre
exemplu); această ilegalitate determină nulitatea absolută a actului administrativ, nulitate ce
poate fi constatată de oricine şi chiar din oficiu de instanţa de judecată, şi care, în principiu,
nu poate fi acoperită prin confirmare.
Practic, însă, aşa cum s-a remarcat, distincţia dintre nulitatea relativă şi cea absolută este
prea puţin interesantă în dreptul administrativ: instanţa de contencios administrativ poate fi
sesizată în acelaşi termen pentru ambele nulităţi, unele nulităţi absolute pot fi confirmate la fel
ca cele relative, sesizarea din oficiu a autorităţii publice cu atribuţia de anulare este posibilă şi
în cazul nulităţii relative, etc .

76
 ● Efectele anulării actului administrativ sunt atât pentru viitor (ex nunc) cât şi pentru
trecut (ex tunc), adică din momentul emiterii actului administrativ .
Evident că drepturile câştigate cu bună credinţă prin actul administrativ trebuie
respectate, iar efectele sale ce s-au epuizat nu mai pot fi anulate.
Pe de altă parte, anularea actului administrativ atrage după sine obligaţia de revocare
sau de anulare şi a actelor subsecvente acestuia. Prin urmare, dacă instanţa, autoritatea
superioară sau de control nu dispun prin acelaşi act de anulare şi desfiinţarea actelor
administrative subsecvente, revine autorităţii publice emitente obligaţia de revocare a actului
administrativ subsecvent lovit de nulitate.
2. Inexistenţa.
Un act administrativ este inexistent atunci când el nu prezintă nici măcar aparenţa de
legalitate, deoarece încălcarea legii este atât de evidentă, încât oricine o poate sesiza .
Prin urmare, spre deosebire de actul nul, care poate fi pus în executare până la
momentul constatării nulităţii, actul inexistent nu trebuie executat, iar inexistenţa lui poate fi
constatată de orice subiect de drept, nu numai de instanţa de judecată. Vor fi competente să
constate, prin urmare, inexistenţa unui act administrativ, atât autoritatea ierarhic superioară,
cât şi alte autorităţi publice, instanţa de judecată şi chiar persoanele fizice şi juridice.
În cazul în care se refuză executarea unui act inexistent şi persoana respectivă este
sancţionată, contestarea sancţiunii implică ridicarea excepţiei de inexistenţă a actului ce se
pretinde a fi fost respectat.
Sunt inexistente, spre exemplu, decretele prezidenţiale sau hotărârile de Guvern
nepublicate în Monitorul oficial, sau un act administrativ individual necomunicat persoanei
interesate.
Sancţiunea inexistenţei poate fi prevăzută expres în lege (de exemplu, în art.100 şi
art.108 din Constituţie) sau poate reieşi din anumite formalităţi procedurale esenţiale, stabilite
prin lege, şi a căror nerespectare împiedică producerea efectelor juridice ale actului
administrativ (publicarea, comunicarea, semnarea).
3. Revocarea actului administrativ este manifestarea de voinţă prin care autoritatea
emitentă a actului determină încetarea, cu efect retroactiv, a efectelor actului emis cu
încălcarea legii. Revocarea este numită şi retractare sau retragere.
Revocarea are efect retroactiv şi este corespondentul anulării, doar că aparţine chiar
autorităţii care a emis actul. Prin efectul retroactiv se deosebeşte fundamental de abrogare,
care produce efecte doar pentru viitor.
Pentru a înţelege deplin regimul juridic al revocării, trebuie precizate câteva aspecte:

77
 a) Revocarea actelor creatoare de drepturi adoptate sau emise cu respectarea legii
(legale) este în principiu interzisă, aici găsindu-şi aplicabilitate regula drepturilor câştigate,
necesară pentru asigurarea unei minime securităţi juridice; prin excepţie, revocarea poate
interveni la cererea beneficiarului, pentru a fi înlocuit actul cu o decizie mai favorabilă
anterioară, şi numai în cazul în care nu se prejudiciază nici un terţ, sau atunci când legea o
autorizează în mod expres .
b) Revocarea actelor creatoare de drepturi poate interveni numai pe temeiuri de
ilegalitate, nu şi de inoportunitate. Pot fi astfel de acte, spre exemplu, actele defavorabile unor
persoane, dar favorabile altora (de exemplu, actul de descalificare a unui candidat ce a dat
naştere dreptului unui alt candidat de a fi numit în funcţia publică) .
c) Sunt deplin revocabile actele care nu creează drepturi, cum ar fi unele acte normative,
indiferent dacă sunt ilegale sau inoportune.
● Consecinţele revocării. Revocarea unui act duce la repunerea în funcţie a actului
anterior ce avea ca obiect aceleaşi situaţii juridice, dacă un astfel de act există; dacă se atacă
în justiţie actul de revocare, situaţiile juridice în cauză vor fi guvernate tot de actul anterior (în
lipsa unei suspendări a actului de revocare) sau de actul revocat (dacă decizia de revocare a
fost suspendată); în fine, în cazul anulării actului de revocare, actul revocat este considerat ca
fiind producător de fecte juridice fără întrerupere, cu alte cuvinte şi pentru perioada cât a fost
revocat.
● Natura juridică a revocării. Revocarea este un principiu de drept administrativ
aplicabil actelor administrative şi regimului juridic al acestora, recunoscut de doctrină şi
jurisprudenţă , însă neconsacrat încă printr-un text legal. Ca propunere de lege ferenda, ne
alăturăm autorilor care propun consacrarea lui expresă într-un Cod de procedură
administrativă .
● Excepţia de la principiul revocabilităţii actelor administrative individuale.
Sunt exceptate de la principiul revocabilităţii actelor administrative individuale, adică
sunt irevocabile, actele administrativ-jurisdicţionale şi actele care au intrat în circuitul civil şi
au produs efecte juridice.
Ele redevin însă revocabile dacă au fost obţinute prin fraudă de către beneficiari , cu alte
cuvinte dacă ilegalitatea lor derivă din conduita culpabilă a beneficiarului, şi nu a
administraţiei. Explicaţia acestei soluţii de sorginte doctrinară stă în faptul că irevocabilitatea
vine să protejeze anumite situaţii juridice obţinute cu bună credinţă prin act, ori această
protecţie nu subzistă atunci când actul este obţinut prin fraudarea legii.

78
 Actele administrativ jurisdicţionale împrumută de la hotărârile judecătoreşti cu care se
aseamănă caracterul irevocabil, în sensul că autoritatea emitentă nu mai poate reveni asupra
soluţiei date prin actul administrativ jurisdicţional, acesta din urmă putând fi anulat doar de o
autoritate superioară sau de instanţa de judecată .
Astfel, Codul de procedură fiscală, principalul act normativ ce consacră recursul
administrativ jurisdicţional, arată că decizia sau dispoziţia de soluţionare a contestaţiei este
definitivă în sistemul căilor administrative de atac, şi poate fi atacată în faţa instanţei de
contencios administrativ (art.179 şi art.187); deşi nu se interzice expres revocarea deciziei,
analizând spiritul reglementării rezultă că singura modalitate de desfiinţare este acţiunea în
instanţă.
Observăm, însă, că nu toate reglementările actuale respectă această regulă de principiu.
Astfel, deşi art. 52 din Legea fondului funciar prevede fără echivoc caracterul administrativ-
jurisdicţional al Comisiei judeţene de aplicare a legii, art. 55 permite implicit revocarea
propriei hotărâri de către comisie, stipulând că “poate face obiectul plângerii modificarea sau
anularea propriei hotărâri de către comisie” .
Cât despre actele intrate în circuitul civil şi care au produs efecte juridice,
irevocabilitatea lor reiese indirect din art.1 alin.6 din Legea nr.554/2004, care arată că
autoritatea publică emitentă a unui act ilegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii
acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, deoarece a intrat în circuitul civil şi a
produs efecte juridice.
Este vorba de o reluare a unei opinii mai vechi , conform căreia sunt irevocabile şi
actele administrative pe baza cărora au luat naştere raporturi contractuale, civile sau de
muncă. Explicaţia acestei excepţii stă în natura juridică a contractului civil sau de muncă, în
faptul că acestea iau naştere printr-un acord de voinţe între părţi, împrejurare ce are ca şi
consecinţă interdicţia de a rezilia sau desfiinţa contractul prin voinţa unei singure părţi
contractante. Singura cale de reziliere sau rezoluţiune a contractului rămâne instanţa de
judecată.
Mai nuanţat, în jurisprudenţa anterioară anului 2004 regăsim ideea conform căreia, în
vederea realizării unei stabilităţi a raporturilor juridice, principiul irevocabilităţii actelor
administrative puse în executare sau a celor care au produs efecte în alte domenii, este un
principiu de aplicabilitate generală. Prin consacrarea acestui principiu se limitează
posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra actelor ce le-a emis, putându-se
revoca, fie pentru ilegalitate, fie pentru inoportunitate, numai până în momentul în care actele
administrative şi-au produs efectele prin executare sau prin intrarea lor în circuitul altor

79
raporturi juridice. Pentru ipoteza în care actul administrativ a fost emis prin încălcarea unei
norme de drept imperative sau prohibitive, ori a fost emis prin mijloace frauduloase sau ca
rezultat al unui viciu de voinţă, eroare, dol, violenţă, iar organul administrativ constată această
situaţie după ce actul şi-a produs efectele, prin executare ori prin trecerea lui în sfera altor
ramuri de drept, producând alte efecte juridice, calea legală de desfiinţare a actului
administrativ ilegal nu mai poate fi revocarea actului, ci constatarea nulităţii ori anularea lui
de către instanţa judecătorească, la cererea organului administrativ.
În ce ne priveşte, am considerat, alături de alţi autori, care, ulterior, s-au răzgândit
(devenind iniţiatori ai Legii nr.554/2004), că, datorită specificului dreptului administrativ,
soluţia poate fi discutată şi nuanţată, această ramură de drept fiind dominată de preeminenţa
interesului public asupra celui privat, or revocarea unui act administrativ ilegal (nu şi
inoportun, deoarece, aşa cum am precizat mai sus, s-au creat drepturi prin act) este justificată
de interesul public. Ilegalitatea care viciază actul administrativ nu poate fi însă decât una de
fond, care să aducă în mod evident atingere interesului general.
Pe de altă parte, nu vedem de ce este posibilă anularea actului respectiv întemeiată pe
raţiuni de interes public, la cererea autorităţii publice emitente, dar nu ar fi permisă revocarea
lui de către această autoritate, ştiut fiind faptul că revocarea este, în esenţă, tot o decizie de
anulare, aflată la dispoziţia autorităţii emitente a actului. În aceste condiţii, se pune chiar
problema existenţei revocării ca instituţie juridică.
Contraponderea deciziei de revocare o constituie naşterea dreptului celor care au
încheiat contractul civil de a fi despăgubiţi, dacă au fost de bună credinţă la încheierea lui,
precum şi de a ataca în contencios administrativ actul de revocare, pentru verificarea
legalităţii lui.
În concluzie, nu suntem de acord cu această soluţie legislativă din două motive:
a) momentul „intrării în circuitul civil” este greu de precizat şi de stabilit, la fel cel al
„producerii efectelor juridice”, putându-se considera, spre exemplu, că din momentul
comunicării actul naşte drepturi şi obligaţii, deci produce efecte juridice, prin urmare el nu
mai poate fi revocat nicicând.
b) nu vedem de ce se poate anula un act administrativ pe motiv de ilegalitate, de către o
altă autoritate publică sau de instanţa de judecată, dar autoritatea emitentă nu-şi poate revoca
propriul act ilegal. În urma revocării, tot ceea ce reclamantul mai trebuie să solicite instanţei
sunt despăgubirile, deoarece actul a fost constatat ca ilegal chiar de emitent, şi nu mai trebuie
dovedit şi acest aspect.

80
 În fine, trebuie să amintim aici şi irevocabilitatea parţială a actelor administrative
creatoare de drepturi, care, aşa cum am mai arătat, vor putea fi revocate doar pe motiv de
ilegalitate, nu şi de inoportunitate.
● Opinii doctrinare şi jurisprudenţiale cu privire la irevocabilitatea altor categorii de
acte administrative.
O altă categorie de acte irevocabile identificată de doctrină este categoria actelor care au
dat naştere unui drept subiectiv, garantat de lege cu irevocabilitatea actului de bază – spre
exemplu, actele atributive de statut personal cum ar fi diplomele .
Se arată că revocarea unei diplome este inutilă odată ce persoana respectivă poate face
oricând dovada că a urmat forma de învăţământ şi că îndeplineşte condiţiile cerute de lege
pentru eliberarea diplomei, solicitând o nouă diplomă .
Credem, însă, că exemplul de mai sus este unul de revocare ilegală a unui act
administrativ, odată ce persoana în cauză întruneşte condiţiile eliberării diplomei, şi că
diplomele emise cu încălcarea legii pot fi retrase oricând.
Actele administrative realizate (epuizate) material este o altă categorie de acte discutate
de doctrină ca fiind irevocabile. Aici intră actele administrative (de cele mai multe ori
autorizaţiile) ce se execută prin prestaţii determinate ca număr (de exemplu, edificarea unei
clădiri sau demolarea unei clădiri), nu şi cele care se execută prin prestaţii nedeterminate
(autorizaţia de prestare a unei activităţi, spre exemplu).
În acest caz, considerăm că revocarea este posibilă, aşa cum este posibilă şi anularea,
însă numai pe motiv de ilegalitate. Revocarea are ca şi efecte practice naşterea dreptului de a
solicita despăgubiri, fie autorităţii publice, fie instanţei de judecată, culpa fiind deja dovedită
prin revocare.
În doctrină se mai face distincţie între autorizaţiile impuse de lege (cum ar fi autorizaţia
de construcţie), ce trebuie emise în prezenţa condiţiilor legale, şi, prin urmare, „revocarea lor
este inutilă”, respectiv autorizaţiile libere (a căror emitere şi menţinere rămâne la aprecierea
emitentului), care pot fi revocate, ştiută fiind precaritatea lor . În ce ne priveşte, considerăm,
în primul rând, că în prezent autorizaţiile libere sunt pe cale de dispariţie; astfel, chiar şi
autorizaţiile de comerţ sau de exercitare a unei activităţi, folosite ca exemplu pentru a susţine
opinia de mai sus, trebuie emise dacă sunt întrunite condiţiile legale, ele nu rămân la
aprecierea autorităţii publice emitente . În al doilea rând, şi autorizaţiile libere pot fi retrase,
dacă sunt ilegale, fiind inutilă retragerea lor doar atunci când sunt legale, or am precizat mai
sus că actele creatoare de drepturi nu pot fi revocate decât pe motiv de ilegalitate.

81
 În concluzia celor discutate mai sus, credem că toate aceste exemple sunt situaţii în care
revocarea este inutilă din perspectiva autorităţii publice, deşi ele rămân utile din perspectiva
particularilor, cărora le-ar fi în acest fel mai uşor să demonstreze ilegalitatea unei decizii
administrative şi să obţină despăgubiri.
● Principiul revocabilităţii absolute a actelor normative. Actele normative sunt
întotdeauna revocabile, deoarece aplicarea lor nu se mărgineşte la una sau mai multe situaţii,
determinate ca număr, ci se aplică de câte ori o anumită situaţie juridică se încadrează în
prevederile sale, nelimitat în timp. De aceea, raţiunile pentru care au fost instituite de către
doctrină excepţiile de la principiul revocabilităţii nu subzistă în cazul actelor normative.
4. Suspendarea este o modalitate de încetare temporară a efectelor juridice ale actului
administrativ, atunci când există dubii în privinţa legalităţii sau oportunităţii acelui act . Spre
deosebire de revocare, care este un principiu a regimului juridic al actelor administrative,
suspendarea este o excepţie a acestuia .
Suspendarea poate fi dispusă de autoritatea care poate dispune şi revocarea actului
administrativ (autoritatea emitentă), de autoritatea superioară acesteia, însă numai când legea
prevede expres această putere, de instanţa de judecată, sau se poate produce de drept.
Este evident că autoritatea emitentă, îndrituită să-şi revoce propriul act administrativ,
poate să-l şi suspende, având dubii fie privind ilegalitatea actului, fie privind oportunitatea
acestuia .
Autorităţile ierarhic superioare sau autorităţile de control specializat pot suspenda actele
administrative ale autorităţilor inferioare dacă există dubii privind legalitatea sau
oportunitatea acestora, atunci când legea prevede această măsură. Astfel, printre sancţiunile
contravenţionale complementare prevăzute de Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 se află şi
suspendarea avizului, acordului sau autorizaţiei de exercitare a unei activităţi .
Instanţa de contencios administrativ sau alte instanţe judecătoreşti competente în baza
unor legi speciale pot suspenda actul administrativ în temeiul Legii contenciosului
administrativ sau a unor alte legi, speciale, dacă actul este contestat cu recurs administrativ
sau pe calea contenciosului administrativ.
În fine, dacă legea prevede expres, actul administrativ este suspendat de drept odată cu
efectuarea unor acte procesuale sau de altă natură juridică. Spre exemplu, actul administrativ
atacat de prefect în contencios administrativ în temeiul Codului administrativ este suspendat
de drept.
Suspendarea actului încetează fie odată cu anularea sau revocarea lui, fie odată cu
dispariţia motivelor de suspendare, cu alte cuvinte la dispariţia dubiilor privind legalitatea sau

82
oportunitatea lui. Dacă actul a fost suspendat de drept deoarece este contestat, suspendarea
încetează la finalizarea procesului sau procedurii administrative de verificare.
Regulile expuse mai sus sunt de sorginte doctrinară, legislaţia română fiind preocupată
doar de actele normative, stipulând că acestea pot fi suspendate printr-un act normativ de
acelaşi nivel sau de nivel superior, care prevede în mod expres data la care se produce
suspendarea, precum şi durata ei determinată. La expirarea duratei de suspendare actul
normativ sau dispoziţia afectată de suspendare reintra de drept în vigoare sau este modificat,
abrogat. Prelungirea suspendării ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a
dispoziţiei suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziţii exprese, cu
aplicare de la data expirării suspendării.
5. Modificarea.
Modificarea unui act administrativ constă în schimbarea expresă a textului unora sau
mai multor articole ori alineate ale acestuia şi în redarea lor într-o nouă formulare .
Modificarea unui act administrativ duce, prin urmare, la încetarea efectelor juridice a
dispoziţiilor modificate, cu începere de la publicarea/comunicarea noului act administrativ,
astfel cum a fost modificat, sau a actului de modificare.
Modificarea nu trebuie confundată cu completarea actului, care este o formă de
modificare, însă fără efecte asupra dispoziţiilor cuprinse în act, şi, prin urmare, fără a produce
încetarea unor efecte juridice ale actului administrativ.
Modificarea unui act administrativ este utilă numai atunci când sunt afectate mai puţin
de jumătate din prevederile actului vizat prin modificare, în caz contrar fiind preferabilă
soluţia abrogării actului şi emiterea unuia nou.
6.6. Abrogarea.
Abrogarea este, în esenţă, o revocare/anulare a unui act administrativ, cu efect numai
pentru viitor , şi poate afecta atât actele normative, cât şi actele individuale.
Competenţa de abrogare aparţine autorităţii emitente sau celei ierarhic superioare,
precum şi autorităţii care, deşi nu este ierarhic superioară, este situată la un nivel superior din
punct de vedere al activităţii de legiferare şi normativă (de exemplu, minister faţă de consiliu
local).
● Abrogarea actelor administrative normative.
Legea nr.24/2000 consacră regula conform căreia prevederile cuprinse într-un act
administrativ normativ, contrare unei noi reglementări de acelaşi nivel sau de nivel superior,
trebuie abrogate .
Abrogarea poate fi totală sau parţială.

83
 Abrogările parţiale sunt asimilate modificărilor, actul administrativ abrogat parţial
rămânând în vigoare prin dispoziţiile sale neabrogate. În cazul unor abrogări parţiale
intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la întregul act administrativ, nu numai la
textele rămase în vigoare.
Abrogarea unei dispoziţii sau a unui act normativ are totdeauna caracter definitiv. Nu
este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior să se repună în vigoare actul
normativ iniţial.
Dacă o normă de nivel inferior, cu acelaşi obiect, nu a fost abrogată expres de actul
normativ de nivel superior, această obligaţie îi revine autorităţii care a emis prima actul.
Abrogarea poate fi, de asemenea, expresă sau implicită.
a) abrogarea expresă. Legea nr.24/2000 prevede că abrogarea poate fi dispusă, de
regulă, printr-o dispoziţie distinctă în finalul unui act normativ care reglementează o anumită
problematică, dacă aceasta afectează dispoziţii normative anterioare, conexe cu ultima
reglementare.
În cadrul operaţiunilor de sistematizare şi unificare a legislaţiei se pot elabora şi adopta
acte normative de abrogare distincte, având ca obiect exclusiv abrogarea mai multor acte
normative.
b) abrogarea implicită. În cazuri deosebite, în care la elaborarea şi adoptarea unei
reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că
acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite.
Regula generalia specialibus non derogant - prin excepţie de la regula instituită,
evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale
căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea
generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres.
● Abrogarea actelor administrative individuale.
Considerăm că instituţia abrogării se aplică, în mod corespunzător, şi actelor
administrative individuale cu executare continuă în timp, chiar dacă ea nu este reglementată.
Astfel, autorizaţiile de funcţionare sau de exercitare a unei activităţi pot fi abrogate pe motiv
de inoportunitate, cu respectarea drepturilor câştigate de beneficiari şi a perioadei de
valabilitate a autorizaţiei.
Şi abrogarea actelor individuale poate fi totală, parţială, expresă sau implicită; astfel,
acordarea autorizaţiei de exercitare a unei activităţi într-un anumit spaţiu altei persoane decât
beneficiara anterioarei autorizaţii semnifică implicit abrogarea acesteia din urmă, iar
“anularea” avizului sau autorizaţiei de exercitare a unei activităţi, în urma săvârşirii unei

84
contravenţii, este de fapt o abrogare a actului administrativ individual, intervenită pentru
cauze posterioare emiterii acestuia şi având efecte doar pentru viitor .
De asemenea, credem că este aplicabilă regula conform căreia abrogarea unui act este
definitivă, nu reînvie actul anterior.
7. Încetarea efectelor actelor administrative prin intervenţia unor fapte administrative.
Dacă mai sus am prezentat modalităţile de încetare a efectelor juridice ale actelor
administrative prin intervenţia unor alte acte administrative, trebuie precizat că există şi
anumite fapte administrative care au acelaşi efect.
În principiu, actele administrative normative nu pot fi afectate de fapte materiale,
deoarece executarea lor se face prin prestaţii repetate; prin excepţie, actele administrative
normative temporare îşi încetează efectele juridice prin împlinirea termenului (fapt material) .
În acest caz, prelungirea termenului de aplicare a unui act normativ temporar trebuie să
intervină înainte de expirarea termenului şi să indice, când este cazul, noul termen .
Actele administrative individuale sunt, pe de altă parte, afectate de fapte materiale cum
ar fi decesul subiectului de drept beneficiar al actului administrativ (a unei autorizaţii de
traducător, spre exemplu) respectiv dizolvarea persoanei juridice.
Prescripţia executării actului determină încetarea efectelor juridice ale acestuia, cum
este spre exemplu cazul procesului verbal de sancţionare contravenţională, care se prescrie în
termen de o lună de la aplicarea sancţiunii dacă nu a fost comunicat contravenientului .
În fine, faptul care determină întotdeauna încetarea efectelor actului administrativ
individual este executarea acestuia – demolarea clădirii pentru autorizaţia de demolare,
edificarea clădirii pentru autorizaţia de construire, plata amenzii în cazul procesului verbal de
sancţionare contravenţională.

III.3. Procedura recursului administrativ prealabil.

1. Sediul materiei. Sediul materiei pentru recursul administrativ prealabil sesizării
instanţei de contencios administrativ se află în art.7 din Legea nr.554/2004, coroborat cu
Ordonanţa Guvernului nr.27/2002 privind petiţiile.
Astfel, art.7 din legea contenciosului administrativ prevede, sub titlul ”procedura
prealabilă”, că “Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente,
persoana care seconsideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act
administrativindividual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau
autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data
comunicării actului, revocarea,în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice,

85
persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor
administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de
la data emiterii actului. Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată
într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter
individual, adresat altui subiect de drept (art. 7 alin 1). În această situație, în cazul actelor
administrative unilaterale, plângerea prealabilă, se va introduce în termen de 30 de zile din
momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului.
Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de
zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul
acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum și cel prevăzut la alin. (1)
sunt termene de prescripție (art. 7 alin. (3)”
În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile
persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor
îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în
circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2)
(referitoare la refuzul nejustificat, respectiv faptul de a nu răspunde solicitantului in termenul
legal) și la art. 4 (cazul excepției de ilegalitate) nu este obligatorie plângerea prealabilă (art. 7,
alin.5)30.
2.Teoria generală a recursului administrativ31.
În raporturile lor cu administraţia, persoanele particulare dispun de două categorii de
mijloace pentru a se plânge împotriva actelor ce le vatămă drepturile sau interesele: recursul
administrativ şi recursul jurisdicţional (sau acţiunea de contencios administrativ)32.
Recursul administrativ este cererea adresată unei autorităţi administrative prin care
particularul solicită luarea unor măsuri administrative cu privire la actul vătămător: anularea,
modificarea sau emiterea unui act atunci când acest lucru a fost refuzat de administraţie.
Recursul jurisdicţional (acţiunea de contencios administrativ) este o cale de atac prin a cărei
exercitare particularul duce conflictul său cu administraţia în faţa unei instanţe judecătoreşti
de drept comun sau a unui tribunal administrativ, aşadar a unui judecător.
În principiu, cele două mijloace juridice enunţate mai sus sunt independente, însă în
unele cazuri legea condiţionează exercitarea recursului jurisdicţional de exercitarea în
30
Art.7, alin. 1, 3 și 5 modificate prin Legea nr. 212/2018 din 25 iulie 2018 pentru modificarea și completarea Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative publicată în Monitorul oficial nr. 658 din 30 iulie 2018.
31
Pentru o tratare detaliată a problematicii recursului (procedurii) prealabil administrativ, a se vedea Dacian Cosmin Dragoş,
Recursul administrativ şi contenciosul administrativ, Editura All Beck, 2001.
32
Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura “Universala” Alcalay & Co., Bucureşti, 1936, p.106.

86
prealabil a recursului administrativ sau conferă recursului administrativ, dacă este efectuat,
efecte juridice în planul recursului jurisdicţional. În acest fel ia naştere recursul administrativ
prealabil sesizării instanţei de contencios administrativ.
Recursul administrativ presupune existenţa prealabilă a unui act administrativ sau a
unui fapt administrativ asimilat actului administrativ 33; simpla cerere adresată administraţiei
pentru eliberarea, spre exemplu, a unei autorizaţii nu poate fi considerată recurs administrativ.
Doar în cazul refuzului de eliberare a autorizaţiei sau a lipsei unui răspuns la cerere în
termenul legal, atitudinea administraţiei dă naştere unei contestaţii care poate forma obiectul
unui recurs administrativ. Particularul poate fi însă vătămat şi printr-o operaţiune
administrativă, nu numai printr-un act administrativ, ca în cazul recursului jurisdicţional.
Sintagmele “procedură administrativă prealabilă”, “plângere prealabilă”, “procedură
precontencioasă”, “recurs administrativ prealabil” , “recurs administrativ precontencios”,
“procedură premergătoare acţiunii de contencios administrativ” 34 se referă, indiferent de
formularea uzitată, la recursul administrativ pe care particularii lezaţi în drepturile lor prin
acţiunea sau inacţiunea unei autorităţi administrative sunt obligaţi sau au facultatea să-l
exercite în faţa autorităţii emitente sau a celei superioare acesteia, înainte de a promova o
acţiune de contencios administrativ.
Conotaţia termenului de “recurs” în dreptul administrativ diferă de cea din dreptul
procesual civil, unde este privit ca fiind “calea ordinară de atac prin care se cere unei instanţe
judecătoreşti superioare modificarea unei hotărâri nelegale ori netemeinice, pronunţate de o
instanţă inferioară, sau casarea (desfiinţarea) ei în vederea rejudecării” 35. Dimpotrivă, ştiinţa
dreptului administrativ defineşte “recursul” ca fiind “calea de atac sau mijlocul procedural
care creează posibilitatea remedierii încălcărilor drepturilor subiective şi a intereselor legitime
în urma unor vătămări cauzate de către organele administraţiei de stat”36.
Fundamentul juridic al recursului administrativ se găseşte în dreptul de petiţionare
al cetăţenilor37, drept prevăzut de majoritatea constituţiilor sau legislaţiilor moderne, şi în
principiul de drept administrativ al revocării actelor administrative38.
Recursul administrativ, chiar dacă se întemeiază pe dreptul de petiţionare, nu se
confundă cu simplele cereri adresate admininistraţiei, fundamentate şi ele pe dreptul de

33
C. G. Rarincescu, op.cit., pp.106-108.
34
Ion Deleanu, Procedura civilă, vol.I, Editura Servo-Sat, Arad, 1998, vol.I, p.334.
35
I. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil, teoria generală, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1993, p.20.
36
Antonie Iorgovan, op.cit., 1996, p.386.
37
J-M. Auby, M. Fromont, op.cit., p.216; Corneliu Liviu Popescu, nota (I) la decizia nr.416/1995 a Curţii Supreme de Justiţie, s.
cont. adm, în “Dreptul” nr.10/1997, p.105 ; Guy Isaac, La procédure administrative non contentieuse, Librairie générale de droit et de
jurisprudence, Paris, 1968, p.619.
38
Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.118.

87
petiţionare39. În cazul recursului administrativ ne aflăm în prezenţa unui litigiu, în care se
contestă o decizie explicită sau implicită a organului administrativ. Simplele cereri nu
presupun existenţa unui litigiu 40, însă, provocând administraţia să răspundă, vor sta la baza
deciziei explicite sau implicite care va fi atacată cu recurs administrativ.
Recursul administrativ poate fi condiţionat de lege, într-un fel sau altul, prin termene
de intentare, prin condiţii referitoare la petiţionar, sau poate fi redus – în privinţa obiectului
său - doar la aspecte de legalitate a actului administrativ. El poate fi facultativ sau obligatoriu.
3. Recurs graţios, recurs ierarhic, recurs de tutelă. În cazul în care persoana fizică
sau juridică adresează o cerere de revocare organului emitent al actului administrativ, ne
aflăm în prezenţa recursului graţios. În unele cazuri recursul graţios este singurul posibil,
deoarece autoritatea administrativă constituie “ultima treaptă a ierarhiei administrative”41.
Dacă cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresată organului
ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Dacă, dimpotrivă,
cererea este adresată unui organ cu atribuţii de control într-un anumit domeniu, dar care nu
este, în ierarhia administrativă, superiorul ierarhic al organului controlat, ne aflăm în prezenţa
recursului ierarhic impropriu42.
O altă formă de recurs administrativ este recursul de tutelă. Acesta se adresează
autorităţii administrative însărcinate cu controlul deciziilor administraţiei publice
descentralizate (de regulă prefectul), care însă are dreptul de a hotărî liber declanşarea
controlului de tutelă 43
. Tutela administrativă are două forme: prima, mai dură, dă dreptul
autorităţii de tutelă să anuleze, aprobe, autorizeze actul administrativ emis de o autoritate
descentralizată, pe când forma moderată conferă autorităţii de tutelă doar dreptul de sesizare a
unei jurisdicţii administrative în vederea anulării acelui act administrativ44.
4. Relaţia recurs administrativ – recurs jurisdicţional. Recursul administrativ are
un regim juridic distinct şi nu poate fi confundat cu recursul jurisdicţional (contencios).
Sisteme de soluţionare a litigiilor administrative în principiu separate şi independente, primul
se adresează administraţiei active, pe când al doilea este adresat instanţelor judecătoreşti45.

39
Georges Dupuis, Marie-José Guédon, Patrice Chrétien, Droit administratif, 6eedition revue, Edition Dalloz, Armand Colin,
Paris, 1999, p.42
40
J-M. Auby, M. Fromont, op.cit., p.215 , Jacques Chevallier, L’Élaboration historique du principe de séparation de la
jurisdiction administrative et de l’administration active, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 1970, p.34..
41
Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.109.
42
J-M. Auby, M. Fromont, op.cit., p.218; J. Rivero, J. Waline, op.cit., p.206.
43
R. Chapus, op.cit., tome 1, p.581; G. Darcy, M. Paillet, op.cit., p.20.
44
Agathe Van Lang, Geneviève Gondouin, Véronique Inserguet-Brisset Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions
Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.282.
45
J-M. Auby, M. Fromont, op.cit., p.215 ; G. Darcy, M. Paillet, op.cit., p.22; J. Rivero, J. Waline, op.cit., p.206.

88
 Problema care s-a pus în doctrina dreptului comparat este dacă în recurs se poate
decide în defavoarea celui interesat, adică minus petita. Astfel, recursul poate fi considerat
subiectiv, autoritatea emitentă sau superioară fiind ţinută să răspundă petentului în limitele
cererii sale, sau aceasta se poate considera sesizată doar în vederea aprecierii legalităţii
obiective a actului atacat, caz în care actul va fi analizat în ansamblu? În legătură cu prima
ipoteză, evident că reclamantului nu-i convine ca o cale de atac prevăzută pentru apărarea
drepturilor sale să se întoarcă împotriva sa, agravându-i situaţia. Semnificaţia celei de-a doua
ipoteze este aceea că cererea particularului declanşează doar controlul, nu-i stabileşte limitele.
Organul de recurs poate însă statua fără restricţii ultra petita, adică să acorde reclamantului
mai mult decât a cerut.
5. Justificarea teoretico-practică a recursului administrativ în general şi a celui
prealabil sesizării instanţei de contencios administrativ în special.
Recursul administrativ prealabil a fost justificat în literatura de specialitate având în
vedere mai multe aspecte şi din mai multe puncte de vedere.
În primul rând, s-a subliniat că instituirea procedurii prealabile administrative are un
dublu scop46. Din punctul de vedere al administraţiei, se dă posibilitatea organului emitent sau
celui ierarhic superior să-şi repare ele însele eventualele greşeli, asigurându-se astfel “o cale
mai rapidă de restabilire a legalităţii”47. Ştiind că cetăţenii au dreptul de a se adresa justiţiei
pentru salvgardarea drepturilor subiective, funcţionarii vor examina cu mai multă atenţie şi
grijă reclamaţiile acestora48.
Recursul prealabil este “un mijloc de protecţie a autorităţii publice emitente sau care
tace”, evitând chemarea sa în judecată ca pârât, suportarea unor cheltuieli de judecată, plata
unor daune mai mari particularului lezat în dreptul său, şi chiar “lezarea prestigiului său, prin
pierderea unui proces public prin care s-a dovedit nu numai că a vătămat un particular, dar şi
că a rămas pasivă în înlăturarea acestei vătămări”49.
În acelaşi timp, recursul prealabil are ca scop şi protecţia particularului, el având
posibilitatea de a obţine anularea actului sau emiterea lui “printr-o procedură administrativă
(…) simplă, rapidă şi scutită de taxa de timbru” 50. Pe de altă parte, dacă administraţia
răspunde negativ la recurs, susţinerile particularului fiind considerate neîntemeiate, acesta va

46
Editorial, Perfecţionarea sistemului legal de ocrotire a drepturilor persoanelor în raporturile cu organele administraţiei de
stat, în “Studii şi cercetări juridice” nr.3/1967, p.315.
47
A. Iorgovan, Tratat…, op.cit., 1996, p.453 ; Editorial, op.cit., p.316 ; Mircea Anghene, Controlul judecătoresc al legalităţii
actelor administrative, “Revista română de drept” nr. 6/1968, p.83.
48
G. Dupuis, M-J. Guédon, P. Chrétien, Droit administratif, 6e edition revue, Edition Dalloz, Armand Colin, Paris, 1999, p.57.
49
C. L. Popescu, nota (I) la decizia nr.416/1995 a Curţii Supreme de Justiţie, s. cont. administrativ, op.cit., p.104.
50
Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, 1996, p.169; T. Drăganu, Introducere…,
op.cit., p.156; C. L. Popescu, nota (I) la decizia nr.416/1995 a Curţii Supreme de Justiţie, s. cont. administrativ, op.cit., p.103.

89
avea posibilitatea să-şi evalueze obiectiv şansele de a câştiga procesul şi va putea opta în
cunoştinţă de cauză pentru această cale de drept.
La cele două scopuri expuse mai sus, protecţia administraţiei respectiv a particularului,
adăugăm încă unul, de asemenea relevat de doctrina de specialitate: degrevarea instanţelor
judecătoreşti de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluţionate pe cale
administrativă51.
Doctrina germană52 legitimează recursul administrativ prealabil obligatoriu sub două
aspecte: el evită, pe cât posibil, procesul, iar în cazul în care procesul este inevitabil, obligă
părţile să definească cu precizie obiectul acestuia, astfel încât particularul va şti exact care
sunt apărările administratorului, iar acesta din urmă va analiza actul emis anterior şi va hotărî
dacă poate să-i apere legalitatea în instanţă.
Avantajul evident şi de necontestat al recursului prealabil este acela că reclamantul are
dreptul de a invoca, iar autoritatea publică de a aprecia, alături de motivele de ilegalitate ale
actului administrativ, motive de inoportunitate ale acestuia53, pe când în faţa instanţei de
contencios administrativ se pot invoca doar motive de ilegalitate a actului. Această posibilitate
este recunoscută atât autorităţii emitente a actului, cât şi autorităţii ierarhic superioare
acesteia, fiind de principiu abordarea, în cadrul controlului administrativ, atât a aspectelor de
legalitate cât şi a celor de oportunitate54.
Recursul administrativ prealabil nu este însă la adăpost de critici. Mai mult, există
opinii în conformitate cu care această cale de atac este anacronică, inutilă şi chiar
obstrucţionistă, în totalitatea ei sau numai în parte.
În literatura de specialitate s-a fundamentat teza conform căreia recursul prealabil în
cazul atacării refuzului sau tăcerii administrative nu mai este necesar. Astfel, s-a afirmat 55 că
în situaţia refuzului şi a tăcerii administrative, organul administrativ a fost sesizat o dată, prin
cererea iniţială, a cărei rezolvare a fost refuzată explicit sau implicit, prin urmare o nouă
sesizare este inutilă. Prin recursul administrativ, “petiţionarul se expune aceleiaşi atitudini
negative sau de indiferenţă”56. Mai mult, procedura prealabilă nu numai că întârzie restabilirea

51
Radu Gherghinescu, Reclamaţia prealabilă obligatorie la organul care a emis actul ilegal, “Revista română de drept” nr.
4/1969, p.97.
52
J-M. Auby, M. Fromont, op.cit., p.42.
53
În acest sens, a se vedea Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.109 ; T. Drăganu, Introducere…, op.cit., p.157; Alexandru
Negoiţă, Legea contenciosului administrativ, aspecte de drept procesual, în “Dreptul”, nr.7-8/1991, p.13.
54
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.50.
55
M. Anghene, op.cit., p.81 ; Editorial, op.cit., p.316 ; I. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil, teoria generală, Editura
Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1993, p.453.
56
A. Iorgovan, I. Moraru, D. Mustăţea, op.cit., p.213 ; Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1970, p.374.

90
legalităţii de către instanţele judecătoreşti, dar dă naştere la unele complicaţii şi dificultăţi în
aplicare57.
Potrivit Legii nr. 29/1990, în toate cazurile în care se intenta o acţiune în contencios
administrativ trebuia efectuată procedura prealabilă. Unii autori şi-au exprimat nedumerirea
faţă de această soluţie, arătând că “este nepotrivit ca în cazurile în care administraţia refuză să
satisfacă cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau nici măcar nu răspunde, să fii
obligat să te adresezi autorităţii respective, expunându-te aceleiaşi atitudini. În asemenea
situaţii, procedura administrativă prealabilă nu face decât să prelungească abuzul autorităţii
administrative”58.
Se mai susţine că inutilitatea procedurii prealabile este determinată şi de existenţa
principiului revocării actelor administrative. Astfel, organul emitent sau cel ierarhic superior
pot revoca actul ilegal oricând, din oficiu, nu numai la sesizare 59. De asemenea, nu trebuie
uitat că, deoarece recursul graţios, fiind un autocontrol al administraţiei, determină o judecată
în propria cauză60, el poate păcătui prin subiectivism, acest lucru întâmplîndu-se, de fapt, în
majoritatea cazurilor.
Recursul ierarhic, deopotrivă, suferă de acelaşi neajuns61, întrucât superiorul ierarhic
va fi mai degrabă tentat să apere structurile administraţiei şi să-şi acopere subalternul, decât să
dea satisfacţie particularului. Pe de altă parte însă, această atitudine subiectivă comportă riscul
ca, în cazul pierderii procesului, superiorul ierarhic să fie considerat răspunzător alături de
subalternul său şi obligat la plata unor daune.
6. Recursul administrativ prealabil sesizării instanţei de contencios administrativ
în reglementarea actuală.
Legea nr.554/2004 reglementează, în tradiţia legislaţiei româneşti, recursul
administrativ prealabil obligatoriu, soluţie aparent lăudabilă, însă ulterior, analizând alte
dispoziţii ale legii şi mai ales modul de reglementare al instituţiei revocării, se poate observa
că eficienţa recursului administrativ este periclitată.
Astfel, analizând textul legal, considerăm că trăsăturile caracteristice ale recursului
administrativ prealabil sunt următoarele:

57
A. Iorgovan, I. Moraru, D. Mustăţea, op.cit., p.213 Viorel Mihai Ciobanu, Termenele prevăzute de articolul 5 din Legea
contenciosului administrativ, în “Dreptul”, nr.1/1992, p.26 ; Idem, nota (II) la decizia nr.416/1995 a Curţii Supreme de Justiţie, s. cont.
administrativ, op.cit., p.107.
58
V. M. Ciobanu, Termenele prevăzute de articolul 5 din Legea contenciosului administrativ, în “Dreptul”, nr.1/1992, p.26 ;
Idem, nota (II) la decizia nr.416/1995 a Curţii Supreme de Justiţie, s. cont. administrativ, op.cit., p.107 ; A. Iorgovan, Tratat..., op.cit.,
p.592; Ion Deleanu, Tratat de procedură civilă, vol.II, Editura Europa Nova, Bucureşti, 1997, p.289, nota 36.
59
Ibidem, p.453.
60
T. Drăganu, Introducere…, op.cit., p.156
61
Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.110.

91
 a) recursul administrativ poate fi graţios (adresat autorităţii emitente a actului
administrativ) sau ierarhic (adresat autorităţii superioare ierarhic, atunci când aceasta
există62).
Dacă sunt sesizate, concomitent sau succesiv, ambele autorităţi, iar acestea nu-şi
coordonează răspunsul, soluţia favorabilă petiţionarului (anularea sau revocarea actului) se va
impune în faţa celei de soluţionare negativă (refuzul explicit sau implicit de revocare),
indiferent dacă ea vine de la organul superior sau de la cel emitent, şi indiferent de
succesiunea răspunsurilor. Termenul de sesizare a instanţei va începe însă în momentul
primirii primului răspuns sau expirării primului termen de răspuns.
Trebuie precizat aici că organul ierarhic superior nu se poate dezînvesti de
soluţionarea recursului ierarhic, pe motivul că a fost introdus şi recurs graţios, deoarece
scopul celor două recursuri este relativ diferit, la fel şi controlul declanşat prin ele (ierarhic,
respectiv intern), prin urmare fiecare autoritate este obligată să răspundă.
Credem însă că recursul ierarhic poate fi exercitat, în lipsa unei prevederi contrare,
omisso medio, adică nu la autoritatea imediat superioară, ci la cea aflată pe un palier mai înalt
în ierarhia administrativă.
Rămâne însă întrebarea dacă autoritatea publică superioară poate anula actul emis de o
autoritate inferioară? Considerăm că anularea este posibilă în principiu, pe baza
reglementărilor care guvernează funcţionarea celor două instituţii, însă superiorul ierarhic nu
va putea emite un alt act administrativ decât dacă atribuţia nu este exclusiv prevăzută în
competenţa emitentului. În acest caz, autoritatea ierarhic superioară va emite un act de
obligare a emitentului la înlocuirea actului anulat cu unul legal. Emitentul poate însă contesta
acest ordin pe calea contenciosului administrativ, deoarece acum actele de control ierarhic nu
mai sunt exceptate de la controlul direct în contencios administrativ.
b) obligativitatea recursului administrativ prealabil este impusă de lege numai în cazul
acţiunilor în anularea unui act administrativ, nu şi în cazul acţiunilor întemeiate pe tăcerea
administraţiei sau pe refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. În aceste ultime cazuri,
justificarea inutilităţii recursului prealabil constă în aceea că persoana fizică sau juridică nu
mai trebuie supusă încă o dată unui refuz din partea administraţiei, prin urmare poate intenta
direct acţiunea în faţa instanţei de contencios administrativ.
c) de asemenea, recursul prealabil este obligatoriu numai în cazul acţiunilor exercitate
de persoanele fizice sau juridice, vătămate în drepturile sau interesele lor legitime prin acte
administrative, nu şi a acţiunilor exercitate în temeiul unei legitimări procesuale active
62
Spre exemplu, în cazul primarului, nu există autoritate superioară în ceea ce priveşte atribuţiile de autoritate locală autonomă.

92
speciale (prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, Ministerul public, Avocatul
poporului), a acţiunilor contra ordonanţelor guvernamentale, precum şi în cazul excepţiei de
ilegalitate (art.7 alin.5).
Dacă în cazul acţiunii vizând ordonanţele guvernamentale şi a excepţiei de ilegalitate
acceptăm faptul că recursul administrativ prealabil nu se justifică, deoarece este vorba de o
problemă de neconstituţionalitate, respectiv din raţiuni de celeritate a actului de justiţie, iar
Avocatului poporului intentează acţiunea după ce procedurile specifice de conciliere nu au dat
rezultate, nu putem accepta ideea exceptării autorităţilor publice (Ministerul public, Prefectul,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici) de la obligativitatea recursului administrativ
prealabil, considerând soluţia legală ca fiind extrem de criticabilă şi neavenită.
Astfel, nu vedem de ce Ministerul public, Prefectul sau Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici nu pot încerca soluţionarea pe cale amiabilă a conflictului juridic,
aceasta fiind de fapt menirea procedurii prealabile administrative? Practica administrativă ne
arată, în cazul Prefectului sau a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, o receptivitate
destul de mare a autorităţilor publice la solicitările de revocare a unor acte administrative
ilegale, prin urmare recursul administrativ, cel puţin în aceste cazuri, îşi face din plin datoria63.
Singurul efect al dispoziţiei art.7 alin.5 asupra legislaţiei preexistente priveşte
caracterul facultativ al procedurii prealabile în cazul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici, care, înainte, era ţinută să efectueze procedura prealabilă prevăzută de Legea
nr.29/1990.
De asemenea, potrivit art. 7, alin 5 modificat prin Legea n. 212/2018, nu este
obligatorie plângerea prealabilă în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative
care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice.
Acest articol în forma modificată, precizează lipsa obligativității și în cazurile prevăzute la art.
2 alin. (2) (cazul refuzului și a tăcerii administrației) și la art. 4 (cazul excepției de ilegalitate).
d) termenul de introducere a recursului administrativ este de 30 de zile de la
comunicarea actului administrativ individual64. Natura juridică a termenului pare a fi aceea de

63
A se vedea statisticile de la comentariul art.3.
64
Momentul concret luat în calcul pentru curgerea termenului trebuie să fie cel al luării la cunoştinţă efectivă a actului, ori a
prezumării luării la cunoştinţă, nu cel al expedierii acelui act prin poştă - instanţele judecătoreşti solicită dovada expedierii comunicării,
pentru a putea prezuma luarea la cunoştinţă – Tribunalul Bucureşti, secţia de contencios administrativ, sentinţa nr.302/1992, în Dan Lupaşcu,
Valentina Sandu, Diana Pasăre, Florea Muha, Culegere de practică judiciară a Tribunalului Bucureşti, 1992-1998, Editura All-Beck, 1999,
p.39. Pe de altă parte, simpla luare la cunoştinţă de către cel interesat, în orice mod, despre emiterea şi conţinutul actului, de la funcţionari
publici sau într-o audienţă, nu este suficientă pentru a determina curgerea termenului, dacă actul nu a fost comunicat formal celui interesat -
Ilie Iovănaş, Drept administrativ, vol.II, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p.139. De asemenea, Curtea Supremă de Justiţie a decis, în temeiul
vechii legi, că nu pot fi aplicate la calcularea termenului pentru recursul graţios, prin analogie, dispoziţiile art.284 C. pr. civ., privind data de
la care se socoteşte comunicată hotărârea pentru partea care face apel înainte de comunicare - Curtea Supremă de Justiţie, s. cont. adm, dec.
nr. 749/1996, în Theodor Mrejeru, Culegere de decizii ale Curţii Supreme de Justiţie, secţia de contencios administrativ, vol.II, Editor
Tribuna Economică, 1999, p.77.

93
termen de recomandare65, deoarece el este dublat de termenul de 6 luni, calculat de la
emiterea actului administrativ66, calificat expres de lege ca fiind termen de prescripţie.
Legiuitorul a complicat însă destul de mult situaţia, plasând în mâinile autorităţii
publice emitente sau ierarhic superioare puterea discreţionară de a aprecia temeinicia
motivelor invocate de persoana fizică sau juridică în justificarea depăşirii termenului de 30 de
zile. Astfel, tendinţa evidentă a autorităţii publice va fi aceea de a considera motivele pentru
care termenul a fost depăşit ca fiind netemeinice, şi recursul administrativ inadmisibil, cu
efectul imediat al inadmisibilităţii acţiunii în justiţie; corelativul ne este oferit însă de acţiunea
pentru exces de putere, care este menită a contracara tocmai astfel de atitudini, şi de a proteja
drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor, în cazul de faţă dreptul la acces în justiţie.
Prin urmare, odată cu acţiunea în anularea actului administrativ, persoană fizică sau juridică
va introduce şi o acţiune vizând excesul de putere al autorităţii publice în aprecierea motivelor
invocate pentru justificarea depăşirii termenului de recurs administrativ, urmând ca instanţa
de contencios administrativ să judece mai întâi acţiunea vizând temeinicia motivelor de
depăşire, şi numai apoi, în caz de admiterea a acestei acţiuni, să soluţioneze acţiunea în
anularea actului administrativ. Operaţiunea de calificare a motivelor ca “netemeinice” de către
autoritatea publică este supusă cenzurii ulterioare a instanţei de contencios administrativ, prin
urmare practica judiciară va avea un rol covârşitor în identificarea “motivelor temeinice”.
Criteriul care ar trebui avut în vedere aici este cel stabilit de C.pr.civ. pentru repunerea în
termen (art.103): împrejurări mai presus de voinţa persoanei, fiind relevantă şi practica
judiciară în materie67. Simplul fapt că funcţionarul public a fost în concediu medical nu
constituie o împrejurare mai presus de voinţa sa care să justifice, în baza art. 103 C. proc. civ.,
repunerea în termen68. Poate fi însă considerat motiv temeinic pentru depăşirea termenului
împrejurarea lipsei din ţară a persoanei fizice destinatare a actului administrativ, atunci când
actul a fost comunicat prin afişare pe uşa locuinţei.
Revenind la natura juridică a termenului de 30 de zile, în lumina aspectelor relevate
mai sus, putem afirma că depăşirea sa, fără motive întemeiate, are ca efect atât
inadmisibilitatea recursului administrativ, cât şi a acţiunii în faţa instanţei de contencios
administrativ, prin urmare nu este un termen de recomandare fără efecte juridice.

65
A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.314.
66
Data emiterii actului administrativ este cuprinsă în antetul acestuia, alături de numărul actului, pe când cea de comunicare
rezultă de pe confirmarea de primire a actului sau din alte dovezi aduse în sprijinul acestei aserţiuni, atunci când nu există confirmare de
primire.
67
A se vedea, spre exemplu, C.S.J., secţia de contencios administrativ, decizia nr. 3441 din 13 noiembrie 2002, în All Beck,
Buletinul Jurisprudenţei - format electronic.

68
C .S.J., secţia de contencios administrativ, decizia nr. 2689 din 25 septembrie 2002,

94
 Momentul la care recursul graţios se consideră introdus este cel al expedierii prin
poştă69, al primirii mesajului de poştă electronică (e-mail) 70, al înregistrării direct la sediul
autorităţii publice, respectiv al consemnării în scris a reclamaţiei verbale. Forma scrisă a
recursului sau consemnarea acestuia în scris se impune, deoarece numai astfel se poate face,
ulterior, dovada efectuării lui. Un eventual recurs verbal neconsemnat în scris ar face dovada
mai dificilă71; în cazul în care, însă, în cursul procesului autoritatea pârâtă recunoaşte
efectuarea recursului verbal, ea nu va mai putea ridica ulterior excepţia neefectuării lui72.
Recursul administrativ (“reclamaţia”, în conformitate cu Ordonanţa Guvernului
nr.27/2002, art.7) trebuie să precizeze datele de identificare ale petentului 73 şi să fie semnat de
acesta, petiţiile anonime atrăgând clasarea. Din păcate, legea nu impune motivarea recursului
administrtaiv, soluţie contrară reglementărilor moderne în dreptul comparat74. Cu toate
acestea, dată fiind dualitatea recurs admninistrativ – recurs administrativ jurisdicţional, între
care petiţionarul trebuie uneori să aleagă, considerăm necesară precizarea măcar a textului de
lege pe care se întemeiază recursul (Legea nr.554/2004, art.7, respectiv legea specială privind
jurisdicţia administrativă).
e) În cazul actului administrativ normativ care se publică, nu se comunică, plângerea
prealabilă poate fi formulată oricând înainte de intentarea acțiunii în fața instanței de
contencios administrativ, potrivit art. 7 alin. (1^1) introdus ca urmare a modificării intervenite
în 2007. Inițial, legea nu s-a pronunţat cu privire la termenul de efectuare a recursului
administrativ în cazul actelor administrative normative, însă nici nu îl excludea expres sau
implicit din punct de vedere al obligativităţii. Prin urmare, acţiunea nu va putea fi exercitată
decât după efectuarea recursului administrativ şi primirea unui răspuns din partea autorităţii
publice emitente, respectiv după expirarea termenului de răspuns.
f) termenul de soluţionare a recursului administrativ prealabil este de 30 de zile, cu
posibilitatea de prelungire cu maxim 15 zile, prin decizie a conducătorului autorităţii publice,
69
Recursul administrativ se consideră introdus în termen dacă a fost predat recomandat la oficiul poştal înainte de împlinirea
termenului - Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr.1434/2000, în Buletinul Jurisprudenţei Curţii Supreme
de Justiţie, 2000, p.754
70
În conformitate cu art.2 al Ordonanţei Guvernului nr.27/2002, este acceptată formularea petiţiilor prin e-mail. În acest caz,
particularul trebuie să se asigure că mesajul său a ajuns la destinaţie, eventual prin solicitarea unei confirmări, iar mesajul transmis trebuie
salvat în fişierul de ieşiri (outbox), care dovedeşte trimiterea lui la adresa electronică oficială a instituţiei sau autorităţii publice la o anumită
dată.
Dacă instituţia are un site oficial unde se pot înregistra reclamaţiile, este necesar ca petiţionarul să se asigure că există şi o
modalitate de confirmare a înregistrării reclamaţiei sale, eventual prin primirea unui mesaj tip e-mail de confirmare. În lipsa unei astfel de
posibilităţi, dovada înregistrării se poate face prin tipărirea site-ului oficial în aşa fel încât să se poată citi reclamaţia şi data înregistrării ei.
Dacă data curentă nu este afişată pe pagina de internet, este preferabilă recurgerea la altă modalitate de depunere a recursului administrativ.
71
Dovada nu este însă imposibilă, mai ales dacă autoritatea publică pâtâtă nu se opune; astfel, sesizarea verbală a Ministerului
Educaţiei Naţionale s-a făcut în cursul unei audienţe la Direcţia de Control a acestui minister, şi a fost recunoscută de autoritatea publică -
Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr.962/2000 şi decizia nr.40/1994, în Buletinul Jurisprudenţei Curţii
Supreme de Justiţie, 2000, p.767
72
Trib. jud. Neamţ, sent.nr.11/1991, în V.I. Prisăcaru, op.cit., p.495.
73
Ordonanţa nu precizează care sunt acestea, dar credem că este vorba cel puţin despre nume, prenume, domiciliu.
74
G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit., p.264 ; R.Chapus, Droit du contentieux…, op.cit., p.571 ; G.Peiser, op.cit., p.121.

95
atunci când aspectele sesizate prin recurs necesită o cercetare mai amănunţită (art.8 şi 9 ale
Ordonanţei Guvernului nr.27/2002, la care face trimitere art.2 alin.1 lit.g din lege, la acest din
urmă articol făcând trimitere art.7 alin.4 din lege).
g) dacă, în urma recursului administrativ, autoritatea publică este în imposibilitate de
revocare a actului administrativ datorită incidenţei art.1 alin.6 din lege75, referitor la
irevocabilitatea actelor intrate în circuitul civil, ea este obligată să solicite instanţei de
contencios administrativ constatarea nulităţii actului administrativ, urmând ca reclamantul să
facă cerere de intervenţie în proces doar pentru obţinerea despăgubirilor pentru daune
materiale sau morale. Ne-am exprimat deja critic cu privire la aceste dispoziţii legale 76. Nu
vedem de ce este posibilă anularea actului de către instanţă, întemeiată pe raţiuni de interes
public, la cererea autorităţii publice emitente, dar nu este permisă revocarea lui de către
această autoritate, ştiut fiind faptul că revocarea este, în esenţă, tot o decizie de anulare, aflată
la dispoziţia autorităţii emitente a actului. În aceste condiţii, se pune chiar problema existenţei
revocării ca instituţie juridică. Contraponderea deciziei de revocare ar constitui-o naşterea
dreptului celor care au încheiat contractul civil de a fi despăgubiţi, dacă au fost de bună
credinţă la încheierea lui, precum şi de a ataca în contencios administrativ actul de revocare,
pentru verificarea legalităţii lui.
h) Situaţia terţilor faţă de actul administrativ individual, este una privilegiată,
deoarece ei vor putea exercita recursul administrativ prealabil din momentul luării la
cunoștință pe orice cale, de conținutul actului. Astfel, potrivit art. 7, alin. 3 în forma
modificată prin Legea 212/2018 „Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana
vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter
individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative
unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a
luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea
prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la
data la care a luat cunoștință, pe orice cale,de conținutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut
în prezentul alineat, și cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripție.”
i) Efectul devolutiv al recursului administrativ şi problema aplicării principiului non
reformatio in pejus.

75
“Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia
în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se va
pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile
produse”.
76
A se vedea D.C.Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, 2005, comentariul de la
art.1 alin.6.

96
 O problemă care a stat în atenţia doctrinei dreptului comparat 77 este dacă organul
emitent sau cel ierarhic superior poate decide în defavoarea celui interesat, adică minus petita.
Cu alte cuvinte, natura recursului administrativ este una subiectivă, autoritatea emitentă sau
superioară fiind ţinută să răspundă petentului în limitele cererii sale, sau se poate considera
sesizată în vederea aprecierii legalităţii obiective a actului atacat, caz în care actul va fi
analizat în ansamblu? Mai concret, persoana fizică sau juridică determină limitele soluţionării
recursului, sau îl declanşează doar, neavând nici o influenţă asupra soluţiei?
Soluţia, în lipsa unei prevederi exprese a legii contenciosului administrativ, se
desprinde din interpretarea voinţei legiuitorului, şi din principiile aplicabile căilor de atac
administrative. Din economia acestei reglementări, rezultă că recursul administrativ este atât o
cale de obţinere, de către particular, a unei rezolvări mai rapide a litigiului, deci o cale de
atacare a actului administrativ, cât şi o oportunitate oferită administraţiei de a-şi revoca actele
ilegale. Prin urmare, dacă emitentul sau superiorul ierarhic descoperă, în cursul analizării
recursului, că actul este ilegal sau inoportun, însă nu în sensul invocat de particular, el poate
emite un nou act, care vatămă într-o mai mare măsură drepturile acestuia, sau, dimpotrivă,
satisface pretenţiile petentului. Această posibilitate există, pentru superiorul ierarhic, doar
atunci când actul nu este de competenţa exclusivă a organului inferior, în caz contrar calea de
urmat fiind cea a îndrumărilor obligatorii date inferiorului pentru a emite un alt act.
Administraţia a verificat, astfel, legalitatea obiectivă a actului administrativ, iar
petentul, chiar dacă i se înrăutăţeşte situaţia, are la îndemână calea justiţiei pentru a dobândi
satisfacţie. El se va adresa însă instanţei împotriva noului act, nu a celui iniţial care a fost,
implicit, revocat. Fiind vorba de o cale de atac administrativă, nu judiciară, guvernată de
principiile controlului administrativ intern sau ierarhic, nu se aplică principiul non reformatio
in pejus78. Procedura prealabilă nu se mai efectuează, deoarece ar fi inutilă, noul act fiind emis
tocmai în urma unei astfel de proceduri.
j) Sancţiunea neexercitării recursului administrativ. Respingerea de către instanţă a
acţiunii neprecedate de recursul prealabil, va fi făcută pe motiv de prematuritate, atunci când
termenul de exercitare79 a recursului administrativ nu a expirat, respectiv de inadmisibilitate,
atunci când recursul administrativ nu mai poate fi efectuat (după 6 luni de la emiterea actului

77
Posibilitatea reformării actului administrativ în defavoarea reclamantului este deschisă, fără restricţii, în Germania, iar în Franţa
este posibilă ca regulă generală, comportând, deci, şi excepţii. Organul de recurs poate însă statua fără restricţii ultra petita, adică să acorde
reclamantului mai mult decât a cerut - G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.277.
78
În sensul atacării actului iniţial doar atunci când prin rezolvarea recursului administrativ se confirmă soluţia anterioară, nu şi
când se emite un nou act, a se vedea I. Iovănaş, op.cit., p.162. Şi M.Anghene susţinea, în temeiul legii nr.1/1967, că acţiunea în justiţie se va
îndrepta împotriva ultimului act emis – op.cit, p.83.
79
Aceeaşi soluţie se impune în cazul în care cel vătămat a introdus recursul graţios, dar apoi a depus cererea de chemare în
judecată înainte de a fi primit răspuns la acel recurs şi înainte ca termenul de răspuns să se fi împlinit - C. L. Popescu, nota ( I )…, op.cit.,
p.106

97
administrativ). Instanţa noastră supremă a decis că în acest caz cererea va fi respinsă ca
inadmisibilă, deoarece procedura prealabilă este o condiţie specială de exerciţiu a dreptului la
acţiune80.
k) Obiectul recursului administrativ va fi întotdeauna, revocarea actului administrativ
ilegal, despăgubirile putând fi cerute, în principiu, numai în faţa instanţei de contencios
administrativ, odată cu cererea de anulare sau ulterior. Dacă actul a fost revocat de către
emitent, reclamantul are deschisă acţiunea de drept comun în despăgubiri, întemeiată pe actul
de revocare, care dovedeşte culpa autorităţii publice.
Despăgubirile ar putea fi cerute, teoretic, prin intermediul recursului administrativ, şi
direct autorităţii care a revocat actul, care să le acorde în urma efectuării unei expertize, însă
în practică suntem convinşi că autoritatea publică va prefera, de cele mai multe ori, obţinerea
de către reclamant a unei hotărâri judecătoreşti, pentru a fi “acoperită”. Pentru a formula
această concluzie avem în vedere şi dispoziţiile art.72 din Statutul funcţionarilor publici, care
condiţionează acţiunea în regres a autorităţii publice contra funcţionarului vinovat de emiterea
actului, de existenţa unei hotărâri judecătoreşti de obligare a autorităţii publice. Prin urmare,
sumele nu vor putea fi recuperate de la funcţionarii publici vinovaţi decât atunci când există o
hotărâre judecătorească de condamnare a autorităţii publice, nu şi pe baza unei simple
expertize.
l) Potrivit art. 7, alin 6 în forma modificată prin Legea nr. 212/2018, plângerea
prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative trebuie făcută în
termen de 6 luni, care va începe să curgă:
a) de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui;
b) de la data când reclamantul a cunoscut cauza anulării, dar nu mai târziu de un an de
la încheierea contractului.

III.4 Recursul administrativ jurisdicţional şi actul administrativ jurisdicţional.

Procedurile administrativ jurisdicţionale reglementate în legislaţia română.
1. Sediul materiei se află în Constituţie (art.21 alin.4 – “jurisdicţiile administrative
sunt facultative şi gratuite”) şi în art.6 al Legii nr.554/2004, care reia textul constituţional şi-l
dezvoltă.

80
Curtea Supremă de Justiţie, s. cont. adm, dec. nr. 416/1995, în “Dreptul“ nr.10/1997, p.101-102; Curtea Supremă de Justiţie, s.
cont. adm, dec. nr. 134/1991, în V. Bogdănescu, L. Pastor şi colab., Probleme de drept din deciziile Curţii Supreme de Justiţie, 1990-1992,
Editura Orizonturi, Bucureşti, 1993, p.645; Curtea de Apel Piteşti, decizia nr.79/1998, în Ş. Crişu, E.D. Crişu, Repertoriu de practică şi
literatură juridică, 1997-2000, Editura Argessis, 2000, p.247. Pentru doctrina aferentă acestei jurisprudenţe, a se vedea, în acelaşi sens, V.M.
Ciobanu, nota (II) la decizia nr.416/1995 a Curţii Supreme de Justiţie, op.cit., p.109; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.376, iar în sens
contrar, C.L. Popescu, nota (I) la decizia nr.416/1995 a Curţii Supreme de Justiţie, op.cit., p.105; V.I. Prisăcaru, op.cit., p.198; M. Preda,
op.cit., p.184.

98
 2. Natura juridică a procedurilor administrativ jurisdicţionale. Înainte de
revizuirea constituţională din 2003, recursul administrativ jurisdicţional trebuia obligatoriu
exercitat înainte de sesizarea instanţei de contencios administrativ, sub sancţiunea decăderii,
fiind, prin urmare, un recurs administrativ prealabil sesizării acestei instanţe. În acest sens, s-
a precizat că “soluţionarea litigiilor de către administraţie, deci emiterea de acte
administrative cu caracter jurisdicţional, nu poate fi decât o fază prealabilă acţiunii în justiţie”
(Iorgovan, 1996, p.131.).
Deşi a rămas un recurs prealabil sesizării instanţei de contencios administrativ,
caracterul obligatoriu al recursului administrativ jurisdicţional nu mai subzistă, el devenind
facultativ în considerarea dispoziţiilor art.21 alin.4 din legea fundamentală, conform căruia
„jurisdicţiile administrative sunt facultative şi gratuite”.
Astfel, persoanele fizice sau juridice nu mai sunt obligate să recurgă la recursul
administrativ-jurisdicţional atunci când intenţionează să conteste un act administrativ pentru
care legea prevede această procedură, putând intenta direct acţiunea în contencios
administrativ. Urmare a acestei realităţi juridice consacrate constituţional, Legea
contenciosului administrativ reglementează problema raportului dintre recursul administrativ
jurisdicţional şi acţiunea în contencios administrativ pe următoarele coordonate:
a) jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite, prin urmare, dacă
prin lege este reglementată o anumită procedură administrativ jurisdicţională de contestare a
unui act administrativ, ea poate fi urmată de petiţionar sau, în egală măsură, acesta poate
sesiza direct instanţa de contencios administrativ;
b) de asemenea, dacă procedura administrativ jurisdicţională este formată din fond şi
căi de atac, petiţionarul are opţiunea de a renunţa la căile de atac administrativ jurisdicţionale
şi de a intenta acţiune în contencios administrativ, de această dată într-un termen special, de
15 zile.
c) după exercitarea căilor de atac administrativ jurisdicţionale prevăzute de legea
specială se poate intenta acţiune în contencios administrativ, în termenul special de 15 zile.
3. Etape în procedura de contestare. Pentru a înţelege mai bine această procedură de
contestare, vom detalia în continuare etapele ei, începând cu emiterea actului administrativ
atacat:
3.1. Autoritatea administrativă emite un act administrativ ilegal (sau refuză explicit
sau implicit soluţionarea unei cereri) pentru care legea specială prevede căi administrativ
jurisdicţionale de atac.

99
 3.2. În acest moment, cel vătămat în drepturi prin actul administrativ ilegal are opţiune
între: (a) efectuarea recursului administrativ (procedurii administrative prealabile) prevăzut la
art.7, şi apoi contestarea în contencios administrativ în termenul de 6 luni, sau (b) utilizarea
recursului administrativ-jurisdicţional (procedurii administrativ jurisdicţionale) prevăzute de
legea specială (de exemplu, Codul fiscal). Opţiunea trebuie să fie clară (cu indicarea legii
speciale şi a articolului de lege, respectiv a Legii nr.554/2004, art.7), deoarece uneori organul
de soluţionare a recursului administrativ jurisdicţional poate fi acelaşi cu cel competent să
soluţioneze recursul administrativ tipic.
3.3. Dacă cel vătămat alege cea de-a doua soluţie, organul administrativ jurisdicţional
va soluţiona litigiul, prin emiterea unui act administrativ jurisdicţional (din acest moment
devine aplicabil art.6 din lege). Observăm că, după sesizarea organului administrativ
jurisdicţional şi până la emiterea actului administrativ jurisdicţional, petentul mai poate
renunţa la alegerea făcută (procedura de renunţare este cea prevăzută în alin.4 al art.6 din
lege).prin cererea de soluţionare a litigiului, şi să opteze pentru procedura de contestare
obişnuită, care presupune şi efectuarea recursului administrativ prealabil prevăzut de
art.7 din lege (Iorgovan, 2004, p.311).
3.4. Din acest moment, actul administrativ jurisdicţional poate fi contestat:
a) direct în faţa instanţei de contencios administrativ, în termen de 15 zile de la
comunicare, atunci când nu există căi administrativ jurisdicţionale de atac prevăzute în legea
specială;
b) direct în faţa instanţei de contencios administrativ, în termen de 15 zile de la
notificarea prevăzută la art.6 alin.3 (adresată organului administrativ jurisdicţional competent
să soluţioneze calea de atac, nu celui care a soluţionat litigiul în fond, prin emiterea actului
administrativ jurisdicţional), atunci când legea specială prevede căi administrativ
jurisdicţionale de atac;
c) în faţa organului administrativ jurisdicţional competent să soluţioneze calea de
atac administrativ jurisdicţională, atunci când legea prevede o astfel de cale de atac, şi în
termenul prevăzut de acea lege specială. Ajuns aici, petentul are din nou opţiune, între (c1)
finalizarea căii de atac81 şi atacarea în faţa instanţei de contencios administrativ a
actului administrativ jurisdicţional, în termen de 15 zile de la emiterea deciziei de
soluţionare (termenul de soluţionare a căii de atac fiind, dacă legea specială nu prevede altfel,
cel de 30 de zile cu posibilitate de prelungire cu încă 15 zile, reglementat de Ordonanţa

81
În cazul unor căi administrativ jurisidicţionale de atac multiple, se aplică aceeaşi procedură, fără a se putea „sări” peste etapele
legale de contestare.

100
Guvernului nr.27/2002), respectiv (c2) renunţarea la calea de atac prin notificare urmată
de decizia organului administrativ jurisdicţional (art.6 alin.4), şi atacarea actului
administrativ jurisdicţional în faţa instanţei de contencios administrativ, în termen de 15
zile de la decizie.
4. Modul de reglementare al procedurii de renunţare la jurisdicţia administrativă
(art.6 alin.4) impune discutarea anumitor aspecte:
a) procedura este aplicabilă atât în faţa organului administrativ jurisdicţional ce
soluţionează fondul (contestaţia îndreptată împotriva actului administrativ tipic), cât şi în faţa
organului administrativ jurisdicţional ce soluţionează căile de atac administrativ
jurisdicţionale.
b) procedura presupune două etape: notificarea adresată de petent organului
administrativ jurisdicţional sesizat (1) respectiv emiterea de către organul administrativ
jurisdicţional sesizat a unei decizii de constatare a acestei notificări (2). Dacă notificarea
poate fi adresată până la momentul emiterii deciziei de soluţionare a litigiului (fiind aplicabile
termenele prevăzute în legea specială, respectiv cel din Ordonanţa Guvernului nr.27/2002),
decizia de constatare poate fi emisă (în condiţiile omisiunii legiuitorului de a prevedea un
termen prin legea contenciosului administrativ) - în termenul prevăzut de Ordonanţa
Guvernului nr.27/2002, notificarea fiind, în esenţă, o petiţie.
c) în aceste condiţii, considerăm criticabilă această procedură, ce presupune acceptul
organului administrativ jurisdicţional, ştiută fiind tendinţa administraţiei româneşti de a se
folosi de orice dispoziţie legală pentru a întârzia declanşarea acţiunilor de contencios
administrativ, şi experienţa relevată de aplicarea legilor speciale în materie fiscală, care
cereau emiterea unui act administrativ jurisdicţional pentru admisibilitatea acţiunii în
contencios administrativ, fără a preciza un termen pentru emiterea lui (Ordonanţa Guvernului
nr.13/2001, spre exemplu). Considerăm că era suficientă notificarea adresată organului
administrativ jurisdicţional, ce putea fi dovedită cu data de înregistrare la registratura
acestuia.
Datorită faptului că numai decizia de constatare a notificării declanşează termenul de
sesizare a instanţei de contencios administrativ, putem afirma că suntem în prezenţa unei
alterări a dreptului fundamental al petentului de a renunţa la jurisdicţia administrativă sesizată,
drept ce rezultă indirect din caracterul facultativ al acesteia, prin umare partea finală a art.6
alin.4 este neconstituţională.
5. Recursurile (procedurile) administrativ jurisdicţionale reglementate în
legislaţia română.

101
 Fiind reglementări anterioare Legii nr.554/2004, caracterul administrativ jurisdicţional
al acestor proceduri poate fi apreciat în funcţie de două aspecte: fie procedura de contestare
asigură contradictorialitatea soluţionării litigiului (respectiv dreptul de apărare), cerinţă
specifică legii contenciosului administrativ (1), fie legea califică expres procedura de
contestare ca fiind administrativ-jurisdicţională (2).
Astfel, Codul de procedură fiscală - Ordonanţa Guvernului nr.92/2003, constituie
în prezent sediul materiei pentru principalul recurs administrativ-jurisdicţional (art.174-187)
(Popescu, 2004, p.8; Popescu 2004, p.196). În conformitate cu această reglementare,
contestaţia (cale administrativă de atac care nu înlătură dreptul la acţiune al celui care se
consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia),
formulată împotriva actelor administrative fiscale, se depune la organul fiscal, respectiv
vamal, al cărui act administrativ este atacat, în termen de 30 de zile de la data comunicării
actului administrativ fiscal (sub sancţiunea decăderii).
O altă reglementare este Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de
utilitate publică prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, parte a procedurii de
expropriere. Astfel, persoanele fizice şi juridice notificate în legătură cu propunerile de
expropriere pot face “întâmpinare”, în 45 de zile de la aceasta, care se depune la primarul
localităţii unde se află imobilul supus exproprierii, şi se soluţionează de o Comisie, numită de
Guvern sau de Delegaţia permanentă a Consiliului judeţean, după caz. Termenul de
soluţionare este de 30 de zile, iar decizia trebuie să fie motivată. Respingerea propunerilor
expropriatorului dă dreptul acestuia să revină cu alte propuneri, care, dacă sunt din nou
respinse, legitimează acţiunea în instanţa de contencios administrativ, în 15 zile de la această
a doua respingere. Aşa cum corect s-a subliniat în literatura de specialitate, expropriatorul va
contesta respingerea propunerilor, iar titularii de drepturi admiterea propunerilor (Baias,
Dumitrache, 1995, p.24). Caracterul administrativ-jurisdicţional este dat de modul de
constituire a comisiei, posibilitatea solicitării unor date şi informaţii suplimentare, audierea
persoanelor interesate, consemnarea în hotărârea pronunţată a acordului dintre părţi (Giurgiu,
1995, p.19; Giurgiu, 1997, p.119.)

De citit!
CAP IV Reguli procedurale privind aplicarea răspunderii funcţionarilor publici.
Potrivit art. 563 din Codul administrativ, răspunderea juridică reprezintă forma
răspunderii sociale stabilită de stat, în urma încălcării normelor de drept printr-un fapt ilicit şi

102
care determină suportarea consecinţelor corespunzătoare de către cel vinovat, prin utilizarea
forţei de constrângere a statului în scopul restabilirii ordinii de drept astfel lezate.
1. Formele răspunderii juridice în administraţia publică. Săvârşirea unor fapte
ilicite, de către personalul prevăzut de art. 5 lit. gg) din Codul administrativ, în exercitarea
atribuţiilor ce îi revin, atrage răspunderea administrativă, civilă sau penală, după caz.
Răspunderea civilă şi penală se angajează conform legislaţiei specifice.
Încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu atrage
răspunderea administrativă, civilă sau penală, în condiţiile legii şi ale codului administrativ.
Semnarea, contrasemnarea sau avizarea de către funcţionarii publici a proiectelor de
acte administrative şi a documentelor de fundamentare a acestora, cu încălcarea prevederilor
legale, atrage răspunderea acestora în condiţiile legii.
Funcţionarul public are dreptul de a refuza semnarea, respectiv contrasemnarea ori
avizarea actelor şi documentelor, dacă le consideră ilegale, cu respectarea prevederilor art.
437 alin. (3)(în scris şi motivat, dacă apreciză că le consideră ilegale, funcţionarul public are
îndatorirea să aducă la cunoştinţă superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziţia
astfel de situaţii; în cazul în care se constată, în condiţiile legii, legalitatea dispoziţiei,
funcţionarul public răspunde în condiţiile legii).
Refuzul funcţionarului public de a semna, respectiv de a contrasemna ori aviza actele
şi documentele se face în scris şi motivat în termen de 5 zile lucrătoare de la data primirii
actelor, cu excepţia situaţiilor în care prin acte normative cu caracter special sunt prevăzute
alte termene, şi se înregistrează într-un registru special destinat acestui scop. Funcţionarii
publici care refuză să semneze, respectiv să contrasemneze ori avizeze sau care prezintă
obiecţii cu privire la legalitate asupra actelor şi documentelor, fără a indica temeiuri juridice,
în scris, cu respectarea termenului de 5 zile lucrătoare, răspund în condiţiile legii.
2. Răspunderea în solidar cu autoritatea sau cu instituţia publică. Orice persoană
care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim se poate adresa
instanţei judecătoreşti, în condiţiile legii, împotriva autorităţii sau instituţiei publice care a
emis actul sau care a refuzat să rezolve cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un
interes legitim.
În cazul în care acţiunea se admite, plata daunelor se asigură din bugetul autorităţii sau
instituţiei publice. Dacă instanţa judecătorească constată vinovăţia funcţionarului public,
persoana respectivă va fi obligată la plata daunelor, solidar cu autoritatea sau instituţia
publică. Răspunderea juridică a funcţionarului public nu se poate angaja dacă acesta a

103
respectat prevederile legale şi procedurile administrative aplicabile autorităţii sau instituţiei
publice în care îşi desfăşoară activitatea.
Art. 566 al Codului administrativ stabilește ca forme ale răspunderii administrative:
răspunderea disciplinară, contravenţională sau patrimonială.
3. Răspunderea administrativ-disciplinară.
Principiile răspunderii administrative sunt:
 Principiul legalităţii răspunderii - răspunderea administrativă nu poate opera decât în
condiţiile sau în cazurile prevăzute de lege, în limitele stabilite de aceasta, conform
unei anumite proceduri desfăşurate de autorităţile învestite în acest scop.
 Principiul justeţei sau proporţionalităţii răspunderii - corelarea sancţiunii aplicate cu
gradul de pericol social al faptei ilicite săvârşite şi cu întinderea pagubei, în cazul
producerii unei pagube, cu forma de vinovăţie constatată, printr-o corectă
individualizare.
 Principiul celerităţii - momentul aplicării sancţiunii trebuie să fie cât mai aproape de
cel al manifestării faptei ilicite, fără amânări sau tergiversări inutile, pentru ca
rezonanţa socială a sancţiunii aplicate să fie maximă sporind efectul preventiv al
acesteia.
Definiţia. Răspunderea administrativ-disciplinară reprezintă o formă a răspunderii
administrative care intervine în cazul săvârşirii unei abateri disciplinare, în sensul încălcării de
către demnitari, funcţionari publici şi asimilaţii acestora a îndatoririlor de serviciu şi a
normelor de conduită obligatorie prevăzute de lege. Răspunderea administrativ-disciplinară se
stabileşte cu respectarea principiului contradictorialităţii şi al dreptului la apărare şi este
supusă controlului instanţelor de contencios administrativ, în condiţiile legii. (Art.568, Cod
administrativ)
Abaterea disciplinară reprezintă fapta săvârşită cu vinovăţie de către funcţionarii
publici, demnitari şi asimilaţii acestora care constă într-o acţiune sau inacţiune prin care se
încalcă obligaţiile ce le revin din raportul de serviciu, respectiv din exercitarea mandatului sau
în legătură cu acesta şi care le afectează statutul socioprofesional şi moral (art. 569, Cod
administrativ).
Subiecţii răspunderii administrativ-disciplinare. Subiectul activ al răspunderii
administrativ-disciplinare este autoritatea administraţiei publice sau orice entitate asimilată
acesteia faţă de care se răsfrâng consecinţele unei abateri disciplinare şi în a cărei competenţă
intră tragerea la răspundere a făptuitorului. Subiectul pasiv al răspunderii administrativ-
disciplinare este persoana care a săvârşit o abatere disciplinară.
104
 Constituie abateri disciplinare următoarele fapte(art. 492, alin. 2):
a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
c) absenţa nemotivată de la serviciu;
d) nerespectarea programului de lucru;
e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter;
g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care
funcţionarul public îşi desfăşoară activitatea;
h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic
i) refuzul nemotivat de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
j) refuzul nemotivat de a se supune controlului de medicina muncii şi expertizelor medicale ca
urmare a recomandărilor formulate de medicul de medicina muncii, conform prevederilor
legale;
k) încălcarea prevederilor referitoare la îndatoriri şi interdicţii stabilite prin lege pentru
funcţionarii publici, altele decât cele referitoare la conflicte de interese şi incompatibilităţi;
l) încălcarea prevederilor referitoare la incompatibilităţi dacă funcţionarul public nu
acţionează pentru încetarea acestora într-un termen de 15 zile calendaristice de la data
intervenirii cazului de incompatibilitate;
m) încălcarea prevederilor referitoare la conflicte de interese;
n) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcţiei
publice şi funcţionarilor publici sau aplicabile acestora.
Sancţiunile disciplinare sunt (art. 492, alin. 3):
a) mustrarea scrisă;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;
c) diminuarea drepturilor salariale cu 10-15% pe o perioadă de până la un an de zile;
d) suspendarea dreptului de promovare pe o perioadă de la unu la 3 ani;
e) retrogradarea într-o funcţie publică de nivel inferior, pe o perioadă de până la un an, cu
diminuarea corespunzătoare a salariului;
f) destituirea din funcţia publică.
Ca urmare a săvârşirii abaterilor disciplinare prevăzute mai sus, se aplică următoarele
sancţiuni disciplinare:
a) pentru abaterile disciplinare prevăzute la lit. a), b) şi d), se aplică sancțiunile prevăzute la
alin. 2, lit. a) sau b);

105
 b) pentru abaterile disciplinare prevăzute la alin. (2) lit. c) se aplică una dintre sancţiunile
disciplinare prevăzute la alin. (3) lit. b)-f);
c) pentru abaterile disciplinare prevăzute la alin. (2) lit. e)-h), se aplică una dintre
sancţiunile disciplinare prevăzute la alin. (3) lit. c)-f);
d) pentru abaterile disciplinare prevăzute la alin. (2) lit. i)-k) şi m), se aplică una dintre
sancţiunile disciplinare prevăzute la alin. (3);
e) pentru abaterile disciplinare prevăzute la alin. (2) lit. l), se aplică sancţiunea disciplinară
prevăzută la alin. (3) lit. f), în condiţiile prevăzute la art. 520;
f) pentru abaterile disciplinare prevăzute la alin. (2) lit. n), se aplică una dintre sancţiunile
disciplinare prevăzute la alin. (3).

Pentru funcţionarii publici de execuţie sancţiunea prevăzută la lit. e) se aplică prin

transformarea funcţiei publice pe care o ocupă, pe perioada de executare a sancţiunii
disciplinare. Pentru funcţionarii publici de conducere în situaţia în care sancţiunea prevăzută
la lit. e) nu se poate aplica pentru că nu există o funcţie publică de conducere de nivel inferior
vacantă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, se aplică sancţiunea disciplinară prevăzută
la lit. c).
La individualizarea sancţiunii disciplinare, se va ţine seama de cauzele şi gravitatea
abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi
consecinţele abaterii, comportarea generală în timpul serviciului a funcţionarului public,
precum şi de existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost
radiate în condiţiile prezentului cod.
În caz de concurs de abateri disciplinare, se aplică sancţiunea disciplinară aferentă
abaterii disciplinare celei mai grave.
Sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 6 luni de la data sesizării
comisiei de disciplină, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârşirii abaterii disciplinare, cu
excepţia abaterii disciplinare prevăzute la lit. l) cu privire la incompatibilităţi, pentru care
sancţiunea disciplinară se aplică în condiţiile prevăzute la art. 520 lit. b).
În cazul în care fapta funcţionarului public a fost sesizată ca abatere disciplinară şi ca
infracţiune, procedura angajării răspunderii disciplinare se suspendă până la dispunerea
clasării ori renunţării la urmărirea penală sau până la data la care instanţa judecătorească
dispune achitarea, renunţarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei sau încetarea
procesului penal. În aceste situaţii, procedura angajării răspunderii disciplinare se reia şi
sancţiunea disciplinară se aplică în termen de cel mult un an de la data reluării.

106
 Pe perioada cercetării administrative, în situaţia în care funcţionarul public a cărui
faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară poate influenţa cercetarea administrativă,
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice are obligaţia de a interzice accesul acestuia la
documentele care pot influenţa cercetarea sau, după caz, de a dispune mutarea temporară a
funcţionarului public în cadrul autorităţii ori instituţiei publice ori în cadrul altei structuri fără
personalitate juridică a autorităţii ori instituţiei publice. Măsura se dispune pe întreaga durată
pe care funcţionarul public poate influenţa cercetarea administrativă.
În situaţia în care în cazul funcţionarilor publici de conducere nu este posibilă
aplicarea prevederilor anterior precizate, persoana care are competenţa numirii în funcţia
publică are obligaţia să dispună mutarea temporară a funcţionarului public într-o funcţie
publică corespunzătoare nivelului de studii, cu menţinerea drepturilor salariale avute.
Aplicarea sancţiunilor disciplinare. Sancţiunile disciplinare prevăzute la art. 492
alin. (3) lit. b)-f) nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după
audierea funcţionarului public. Audierea funcţionarului public trebuie consemnată în scris,
sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audieri sau de a
semna o declaraţie privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un
proces-verbal şi nu împiedică finalizarea cercetării prealabile şi aplicarea sancţiunii.
Sancţiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. f) se aplică şi direct de către persoana
care are competenţa legală de numire în funcţia publică, în situaţiile prevăzute la art. 520 lit.
b). Sancţiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) se poate aplica şi direct de către
conducătorul instituţiei publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispoziţiilor alin. (1).
Sancţiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b)-f) se aplică de conducătorul
instituţiei publice, la propunerea comisiei de disciplină.
Comisia de disciplină. În cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice se constituie
comisii de disciplină având următoarea competenţă:
a) analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (2), cu
excepţia abaterii disciplinare referitoare la incompatibilităţi prevăzută la art. 492 alin. (2) lit.
l);
b) propunerea sancţiunii disciplinare aplicabile funcţionarilor publici;
c) sesizarea autorităţii responsabile de asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi
funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale pentru abaterea disciplinară referitoare
la incompatibilităţi prevăzută la art. 492 alin. (2) lit. l), în vederea verificării şi soluţionării.
Din comisia de disciplină face parte şi cel puţin un reprezentant al organizaţiei
sindicale reprezentative sau, după caz, un reprezentant desemnat prin votul majorităţii

107
funcţionarilor publici pentru care este organizată comisia de disciplină, în cazul în care
sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat.
Comisia de disciplină poate desemna unul sau mai mulţi membri şi, după caz, poate
solicita compartimentelor de control din cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice să
cerceteze faptele sesizate şi să prezinte rezultatele activităţii de cercetare.
Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici este compusă din 5 înalţi
funcţionari publici, numiţi prin decizie a prim-ministrului, la propunerea ministrului cu
atribuţii în domeniul administraţiei publice şi a preşedintelui Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 396 alin. (2) şi alin.
(5)-(10).
Comisia de disciplină pentru secretarii generali ai comunelor, oraşelor şi sectoarelor
municipiului Bucureşti se constituie la nivelul judeţului, respectiv municipiului Bucureşti,
prin ordin al prefectului şi este compusă din:
a) subprefectul care are atribuţii în domeniul verificării legalităţii;
b) secretarul general al judeţului sau secretarul general al municipiului Bucureşti, după caz;
c) un membru desemnat de majoritatea secretarilor generali ai unităţilor administrativ-
teritoriale din judeţul respectiv sau de secretarii generali ai sectoarelor municipiului Bucureşti,
după caz.
Membrii supleanţi pentru comisia de disciplină pentru secretarii generali ai comunelor,
oraşelor şi sectoarelor municipiului Bucureşti sunt: a) secretarul general al unităţii
administrativ-teritoriale reşedinţă de judeţ sau secretarul general al unui sector al municipiului
Bucureşti, după caz; b) un reprezentant al instituţiei prefectului din judeţul respectiv; c) un
membru desemnat de majoritatea secretarilor generali ai unităţilor administrativ-teritoriale din
judeţul respectiv.
Comisia de disciplină pentru secretarii generali ai judeţelor şi secretarul general al
Municipiului Bucureşti se constituie la nivel naţional, prin ordin al preşedintelui Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici, şi este compusă din:
a) un funcţionar public din cadrul ministerului cu atribuţii în domeniul administraţiei
publice;
b) un funcţionar public din cadrul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici;
c) un secretar general al judeţului, desemnat de majoritatea secretarilor generali ai judeţelor
şi de secretarul general al municipiului Bucureşti.
Pentru această situație, membrii supleanţi sunt: a) un funcţionar public din cadrul
ministerului cu atribuţii în domeniul administraţiei publice; b) un funcţionar public din cadrul

108
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici; c) un secretar general al judeţului, desemnat de
majoritatea secretarilor generali ai judeţelor şi de secretarul general al municipiului Bucureşti.
Modul de constituire, organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină, precum şi
componenţa, atribuţiile, modul de sesizare şi procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin
hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Individualizarea sancţiunii administrativ-disciplinare. La individualizarea sancţiunii
disciplinare se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, de împrejurările în
care aceasta a fost săvârşită, de forma de vinovăţie a autorului şi de consecinţele abaterii, de
comportarea generală în exercitarea atribuţiilor de serviciu şi, după caz, de existenţa în
antecedentele acestuia a altor sancţiuni administrativ-disciplinare care nu au fost radiate în
condiţiile legii. În cazul în care fapta a fost sesizată şi ca abatere disciplinară, şi ca infracţiune,
procedura angajării răspunderii administrativ-disciplinare se suspendă până la dispunerea
clasării dosarului ori renunţării la urmărirea penală sau până la data la care instanţa
judecătorească dispune achitarea, renunţarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării
pedepsei sau încetarea procesului penal(art.571, Cod administrativ).
Actul administrativ de sancţionare disciplinară (Codul administrativ, art. 532).
Actul administrativ de sancţionare a funcţionarului public trebuie să conţină în mod
obligatoriu următoarele elemente:
a) temeiul legal în baza căruia se aplică sancţiunea disciplinară, precum şi actele
doveditoare care stau la baza încadrării în textul de lege;
b) numele şi prenumele funcţionarului public;
c) denumirea funcţiei publice, individualizată prin categorie, clasă şi, după caz, grad
profesional;
d) descrierea faptei care constituie abatere disciplinară;
e) sancţiunea aplicată, precum şi motivul pentru care a fost aplicată o altă sancţiune
decât cea propusă de comisia de disciplină, dacă este cazul;
f) termenul în care poate fi atacat actul administrativ, precum şi instanţa de
contencios administrativ competentă.
La actul administrativ de sancţionare se anexează raportul comisiei de disciplină, sub
sancţiunea nulităţii absolute.
Căi de atac. Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa
instanţei de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a
ordinului sau dispoziţiei de sancţionare.

109
 Cazierul administrativ. Pentru evidenţierea situaţiei disciplinare a funcţionarilor
publici, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici eliberează caziere administrative.
Cazierul administrativ este un act care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate
funcţionarului public şi care nu au fost radiate în condiţiile legii. Cazierul administrativ este
eliberat la solicitarea:
a) funcţionarului public, pentru propria situaţie disciplinară;
b) conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionarul public îşi desfăşoară
activitatea;
c) conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în cadrul căreia se află funcţia publică
din categoria înalţilor funcţionari publici vacantă sau funcţia publică de conducere vacantă,
pentru funcţionarii publici care candidează la concursul de promovare organizat în vederea
ocupării acesteia;
d) preşedintelui comisiei de disciplină, pentru funcţionarul public aflat în procedura de
cercetare administrativă;
e) altor persoane prevăzute de lege.
Radierea sancţiunilor disciplinare. Sancţiunile disciplinare se radiază de drept, după
cum urmează:
a) în termen de 6 luni de la aplicare, sancţiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin.
(3) lit. a);
b) la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, sancţiunile disciplinare
prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b)-e);
c) în termen de 3 ani de la aplicare, sancţiunea prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. f); d)
de la data comunicării hotărârii judecătoreşti definitive prin care s-a anulat actul administrativ
de sancţionare disciplinară a funcţionarului public.
Radierea sancţiunilor disciplinare prevăzute la lit. a)-c) se constată prin act
administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice.
4. Răspunderea contravenţională. Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici
se angajează în cazul în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu
sarcinile de serviciu. Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a
sancţiunii funcţionarul public se poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei
circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care este numit funcţionarul
public sancţionat.
5. Răspunderea civilă. Răspunderea civilă a funcţionarului public se angajează(art. 499):

110
 a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în
care funcţionează;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor
terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive.
Ordinul sau dispoziţia de imputare. Repararea pagubelor aduse autorităţii sau
instituţiei publice în situaţiile prevăzute la art. 499 lit. a) şi b) se dispune prin emiterea de
către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui ordin sau a unei dispoziţii de
imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui
angajament de plată, iar în situaţia prevăzută la lit. c) a aceluiaşi articol, pe baza hotărârii
judecătoreşti definitive. Împotriva ordinului sau dispoziţiei de imputare funcţionarul public în
cauză se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile legii.
Ordinul sau dispoziţia de imputare rămasă definitivă ca urmare a neintroducerii ori
respingerii acţiunii la instanţa de contencios administrativ constituie titlu executoriu. Dreptul
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice de a emite ordinul sau dispoziţia de imputare
se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.
6. Măsuri suplimentare asociate angajării răspunderii penale. Răspunderea
funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu
atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează potrivit legii penale.
În situaţia în care fapta funcţionarului public poate fi considerată abatere disciplinară,
va fi sesizată comisia de disciplină competentă.
De la momentul punerii în mişcare a acţiunii penale, în situaţia în care funcţionarul
public poate influenţa cercetarea, persoana care are competenţa numirii în funcţia publică are
obligaţia să dispună mutarea temporară a funcţionarului public în cadrul autorităţii ori
instituţiei publice ori în cadrul altei structuri fără personalitate juridică a autorităţii ori
instituţiei publice. Măsura se dispune pe întreaga durată pe care funcţionarul public poate
influenţa cercetarea.
În situaţia în care în cazul funcţionarilor publici de conducere nu este posibilă
aplicarea prevederilor anterioare, persoana care are competenţa numirii în funcţia publică are
obligaţia să dispună mutarea temporară a funcţionarului public într-o funcţie publică
corespunzătoare nivelului de studii, cu menţinerea drepturilor salariale avute.

111