2.2.1.

Funcția publică și serviciul public

Integrarea României în Uniunea Europeană presupune adoptarea unor norme europene
în ceea ce priveste economia de piaţă, statul de drept şi democraţia, având, astfel,
repercusiuni şi asupra funcţiei publice.
Legea nr. 188/19991 clasifică funcţia publică, ca fiind ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere
publică de către administraţia publică centrală și locală.
În literatura română de specialitate, noţiunea de funcţie publică s-a bucurat de o atenţie
deosebită din partea autorilor încă din perioada interbelică.
Conform Verginiei Vedinaş, funcţia publică este situaţia juridică legal determinată a
persoanei fizice în realizarea competenţei unei autorităţi publice, în regim de putere publică,
având ca scop realizarea în mod continuu a unui interes public.2
Emil Bălan defineşte administraţia publică, ca un ansamblu de funcţii publice,
organizate prin lege şi încredinţate funcţionarilor publici. 3 Un alt autor4 afirmă că noţiunea de
funcţie publică, tradiţional, s-a impus ca o noţiune fundamentală a dreptului public, în special
a dreptului administrativ, ea fiind strâns legată de noţiunea de activitate, autoritate, organ.
Funcţia publică este un complex de atribuţii specifice, prestabilite legal, cu care sunt
dotate serviciile publice, atribuţii exercitate în mod continuu de către persoane fizice legal
învestite, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică
locală şi centrală.5
Nu se pune problema creării funcției publice pentru funcţionari, ci pentru realizarea
interesului public. De asemenea, din definiţiile de mai sus, putem desprinde, astfel, câteva
trăsături ale funcţiei publice, şi anume: funcţia publică este creată pentru a satisface interesele
generale şi nu cele personale; funcţia publică preexistă funcţionarului public, iar crearea
acesteia se face o dată cu înfiinţarea serviciului public; are un caracter permanent şi continuu,
neexistând o limită de timp, adică sunt create pentru a satisface interesele generale pe toată
perioada existenţei lor; atribuţiile funcţiei publice trebuie să aibă un caracter legal, să fie
emise în baza legii, realizându-se astfel interesele generale; în timp ce majoritatea funcţiilor

1
Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999, privind statutul funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial,
nr. 279 din 21.04.2009, cu modificările şi completările ulterioare.
2
Verginia Vedinaş, Drept administrativ. Curs universitar, Universitatea Dunărea de Jos, Galaţi, 2006, p. 192.
3
Emil Bălan, Instituţii administrative, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 135.
4
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. 1, ediţia a III-a, Ed. All Beck, București, 2001, p. 525.
5
Ion Popescu Slăniceanu, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Diana Marilena Popescu Petrovszki, Drept
administrativ, vol. 2, Ed. Universitară Danubius, Galaţi, 2009, pp. 7-8.

1
publice au un caracter profesional, există şi funcţii publice cu caracter politic, precum cele
deţinute de către primari, miniştrii, secretari de stat etc.; este creată prin lege prin act de
putere unilateral; funcţia publică este un ansamblu de atribuții, drepturi şi obligaţii
determinate şi specializate, care fac parte din sfera de competenţă a unei persoane
administrative cu care este dotat un serviciu public, pentru realizarea sarcinilor de organizare
şi executare a legii; are un anumit grad de specializare, o competenţă determinată de lege;
prin exercitarea efectivă a funcţiei publice, este realizată, în general, competenţa insitutuţiei
sau a serviciului public şi, în special, a administraţiei publice; funcţiile publice sunt finanţate
din fondurile bugetului de stat sau ale bugetelor locale. Ceea ce au în componența lor toate
funcţiile, este un ansamblu de atribuţii, mai precis drepturi şi obligaţii.
Putem afirma că o calitate umană în administraţia publică reprezintă o resursă
importantă, ce are ca scop satisfacerea intereselor publice şi generale, fiind interzisă utilizarea
în scopuri personale a funcţiei publice.
Eficientizarea sistemului administraţiei depinde de capacitatea profesională a
persoanelor învestite în funcții publice, fiind necesară o atenţie sporită în recrutarea, formarea
si motivarea personalului din administraţia publică.
Este esenţial, pentru bunăstarea oamenilor, ca funcţia publică sa fie compusă din
profesionişti şi oameni de carieră, capabili să atragă şi să conserve serviciile oamenilor
talentaţi, angajaţi şi imaginativi6.
În baza art. 3 din Legea nr. 188/1999, principiile care stau la baza exercitării funcţiei
publice sunt, după cum urmează: legalitate, imparţialitate şi obiectivitate; transparenţă;
eficenţă şi eficacitate; responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale; orientare către
cetăţean; stabilitate în exercitarea funcţiei publice; subordonare ierarhică.
Problematica serviciilor publice constituie o temă de mare actualitate pentru dreptul
administrativ şi ştiinţele administrative, cu atât mai importantă, cu cât conceptul de serviciu
public, prin conţinutul său, dar şi prin modalităţile de organizare, reprezintă chintesența
administraţiei publice.7
Nu sunt suficiente doar interesele unei persoane pentru a fi creat serviciul public, ci
doar acele interese ale unei colectivităţi determinate, care îmbracă forma unor cerinţe sociale,
iar, astfel, serviciul social trebuie privit ca un mod de satisfacere a nevoilor umane, acţionând
în beneficiul colectivităţii locale ori naţionale. Aşadar, pentru înființarea serviciului public

6
Ioan Alexandru, Administraţie publică. Curs universitar, Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative,
Bucureşti, 2003, p. 87.
7
Emil Bălan, op. cit., p. 127.

2
sunt necesare două condiţii, şi anume cerinţele sociale şi legea, adică actul de voinţă al
autorităţii legiuitoare.
Din punct de vedere material, serviciul public este o activitate de interes general, care
se desfăşoară în administraţia publică sau de către un particular autorizat în acest scop, iar din
punct de vedere formal, serviciul poate fi definit ca un ansamblu de structuri ale admnistraţiei
publice sau de organisme private, care desfășoară activităţi.8
Serviciile publice sunt ansambluri de persoane şi lucruri create în vederea satisfacerii
unei nevoi publice de către o colectivitate publică, supusă autorităţii şi controlului acestuia.9
Pot fi definite şi ca un sistem funcţional al cărei scop este deservirea unei colectivităţi,
indiferent dacă este naţională ori locală, satisfacerea intereselor şi nevoilor acesteia
reprezentând un ţel important al statului de drept şi, mai ales, al societăţii umane.
Organele administraţiei publice, instituţiile publice şi regiile autonome de interes local
ori naţional reprezintă organizaţii care pot presta servicii publice.
Pentru a exista un serviciu public este obligatoriu să fie îndeplinite următoarele
condiții: să satisfacă interesele societăţii; activitatea acestora trebuie să se desfăşoare în
realizarea autorităţii publice, astfel că o parte din personal are calitatea de funcţionar public;
înfiinţarea acestora trebuie să fie facută prin act de autoritate.
Serviciile publice sunt foarte importante, întrucât activitatea acestora trebuie să
funcţioneze în mod continuu şi regulat, ele dar şi societatea putând aloca mijloace umane în
vederea satisfacerii intereselor generale. Responsabilitatea, eficienţa, transparenţa şi dedicaţia
funcţionarului public față de datoria pe care trebuie să o îndeplinească sunt priorităţi
incontestabile ale unui serviciu public de calitate.10
Crearea funcţiei publice se face, de regulă, o dată cu înfiinţarea serviciului public şi,
rareori, ulterior, în raport de noile interese publice, naţionale sau locale.11
Mircea Preda susţine că funcţia publică nu se confundă cu serviciul public, care
reprezintă tot un ansamblu de activităţi omogene între serviciul public şi funcţia publică,
existând un raport de gen-parte, respectiv întreg-parte. Deci, un serviciu public cuprinde, de
regulă, mai multe funcţii publice, având astfel un grad de omogenitate.12

8
Anton Trăilescu, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. All Beck, Bucureşti, 2002, p. 89.
9
Diana Marilena Popescu Petrovszki, Statutul funcționarilor publici din România şi din Uniunea Europeană,
principii, drepturi şi obligaţii, Ed. I.R.D.O, Bucureşti, 2011, p. 18.
10
Cristina Renert, Valerian Stan, Statutul funcţionarului public pentru buna funcţionare, Fundaţia Soros
România, Bucureşti, 2007, p. 4.
11
Diana Marilena Popescu Petrovszki, op. cit., p. 25.
12
Mircea Preda, Drept administrativ. Parte generală, ediţie revizuită şi actualizată, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
2004, p. 81.

3
 Comunitatea umană n-ar fi avut succes, dacă nu și-ar fi creat un întreg organism social,
căruia i-a dat viabilitatea prin personalul învestit în diversitatea de funcții statornicite de-a
lungul timpului. Diversitatea sarcinilor pe care le are de îndeplinit administrația publică
necesită o variată gamă de prestații realizată prin serviciile publice, ca și un personal cu
pregătire profesională diversă.13
Art. 73, alin. (3) lit. j din Constituția României enumeră, printre domeniile de
reglementare rezervate legilor organice şi statutul funcționarilor publici. De asemenea, acelaşi
art. 73, lit. p, prevede că o altă lege organică urmează să reglementeze regimul general
privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia muncii.14
În momentul în care este numit pe o funție publică, funcţionarul este învestit cu un
statut legal, bine determinat, în cadrul căruia sunt menționate în mod expres drepturile şi
obligaţiile acestuia.
Pe considerentul că legiuitorul a prevăzut două legi organice, de sine stătătoare, prin
intermediul cărora să se adopte statutul juridic al funcționarului public şi statutul juridic al
salariatului, se concluzionează consacrarea regimului juridic statutar pentru funcționarii
publici, respectiv a regimului contractual pentru restul salariaților.15
Un alt text constituţional este art. 16, alin. (3), care prevede că funcțiile și demnităţile
publice pot fi ocupate de persoane care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară.16
Art. 54, alin. (2) prevede, cu statut de îndatorire fundamentală a unei categorii de
cetăţeni, respectiv cei cărora le sunt încredinţate anumite funcții publice, precum şi militarii,
de a răspunde de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor care le revin, în care scop vor depune
jurământul cerut de lege.17
De asemenea, o semnificaţie deosebită îl are art. 105, care reglementează regimul
juridic al incompabilităţilor guvernului. Textul prevede următorul aspect: funcția de membru
al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea altei funcții de autoritate, cu excepția celei
de parlamentar.18

2.2.2. Noțiunea de funcție publică

13
Agata Mihaela Popescu, Drept administrativ. Parte generală, Ed. Pro Universitaria, București, 2012, p. 207.
14
Constituția României, republicată, publicată în Monitorul Oficial, nr. 767 din 31 octombrie 2003.
15
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. 1 și 2, ediția a IV-a, Ed. All Beck, București, 2005, p.
567.
16
Constituția României, republicată, publicată în Monitorul Oficial, nr. 767 din 31 octombrie 2003.
17
Ibidem.
18
Art. 105, alin. (1), teza (1) din Constituţia României.

4
 Statutul funcționarilor publici este reglementat prin Legea nr. 188/1999 19, act normativ
care a fost completat și modificat prin: O.U.G. nr. 82/2000 pentru modificarea şi completarea
Legii nr. 188/199920; H.G. nr. 109/2000 pentru aprobarea Regulamentului de organizare și
funcționare a Agenției Naționale a Funcționarilor Publici21.
În continuare, trebuie menționat faptul că modificarea și completarea cea mai
însemnată a Legii nr. 188/1999 s-a produs în urma adoptării Legii nr. 161/2003, lege care se
referă la unele măsuri întreprinse în vederea asigurării transparenţei, în ceea ce privește
exercitarea demnităţilor publice, a funcțiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
sancţionarea corupţiei.
Există anumite categorii deosebite de funcționari publici, aceștia dispunând de statute
proprii și ale căror prevederi se aplică, în cazul lor, cu prioritate faţă de prevederile Statutului
(general) al funcționarilor publici. Prin urmare, aceste statute se completează cu dispoziţiile
Legii nr. 188/1999, care se vor aplica în situaţiile în care, prin dispoziţia cuprinsă în statutul
derogatoriu, nu este menționat diferit. Așadar, există următoarele statute speciale: Legea nr.
360/2002 (cu modificările ulterioare) privind Statutul poliţistului 22; O.U.G. nr. 59/2000 (cu
modificările ulterioare) privind Statutul personalului silvic.23
În doctrina juridică au fost formulate mai multe definiţii ale funcției publice, alături de
cea formulată în Legea nr. 188/1999, în art. 2, alin. (1) (cu modificările ulterioare) privind
Statutul funcționarilor publici. Astfel, prof. univ. dr. Verginia Vedinaș a definit funcția
publică, ca fiind situaţia juridică legal determinată a persoanei fizice învestită cu
prerogative în realizarea competenţei unei autorităţi publice, în regim de putere publică,
având ca scop realizarea în mod continuu a unui interes public.24 De asemenea, profesorul
Antonie Iorgovan consideră că funcția publică este situația juridică a persoanei fizice -
învestită legal, cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice - ce constă în
ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul juridic complex dintre
persoana fizică şi organul care l-a învestit.25
În opinia lui Paul Negulescu, funcția publică reprezintă complexul de puteri şi
competenţe organizate de lege pentru satisfacerea unui interes general, în vederea ocupării

19
Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr.
600 din 8.12.1999.
20
O.U.G. nr. 82/2000 a fost publicată în Monitorul Oficial, nr. 293 din 28.06.2000.
21
H.G. nr. 109/2000 a fost publicată în Monitorul Oficial, nr. 68 din 16.02.2000.
22
Legea nr. 360/2002 a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 440 din 24.06.2002.
23
O.U.G. nr. 59/2000 a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 238 din 30.05.2000.
24
V. Vedinaș, Drept administrativ, ediţia a VII-a, Ed. Universul Juridic, București, 2012, p. 506.
25
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. 2, Ed. All Beck, București, p. 584.

5
în mod temporar de un titular, care, exercitând puterile în limitele competenţei, urmăreşte
realizarea scopului pentru care a fost realizată funcţiunea.26
Definiţia legală a funcției publice este reglementată în art. 2, alin. (1) al Legii nr.
188/1999 cu modificările şi completările ulterioare. Astfel, funcția publică este definită ca
reprezentând ansamblul atribuțiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul
realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală şi locală.
Concluzionând, funcția publică reprezintă atribuţiile stabilite prin intermediul unei legi
ori cu ajutorul unor acte juridice elaborate în conformitate cu legilația în vigoare, atribuţii ce
sunt îndeplinite de către o persoană fizică, aceasta din urmă desfășurându-și activitatea în
cadrul unui organ al administraţiei publice şi care este abilitată prin lege să îndeplinească
aceste atribuţii ale administraţiei publice.
Din definiţiile enunţate, unul dintre elementele care dau identitate funcției publice este
acela că faptul că prin intermediul ei sunt exercitate prerogative de putere publică. Activitățile
desfășurate de funcționarii publici, care implică exercitarea prerogativelor de putere publică,
sunt următoarele: punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative; elaborarea
proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii sau instituţiei
publice, precum şi asigurarea avizării acestora; elaborarea proiectelor politicilor şi
strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor şi statisticilor necesare realizării şi
implementării politicilor publice, precum şi a documentelor necesare executării legilor, în
vederea realizării competenţei autorităţii sau instituţiei publice; consilierea, controlul şi
auditul public intern; gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare; colectarea
creanţelor bugetare; reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile
acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară sau din străinătate,
în limita competenţelor stabilite de conducătorii autorităților sau instituțiilor publice, precum
şi reprezentarea în justiţie a autorităţii publice în care îşi desfășoară activitatea; realizarea de
activități în conformitate cu strategia de informatizare a administrației publice.27

Funcția publică este reglementată printr-un statut şi conţinutul ei constituie o expresie a

principiului legalităţii administrației publice.
Statutul funcționarilor publici constitue un ansamblu de norme juridice, care stabilesc
statutul legal al funcționarilor publici şi reglementează responsabilitățile, dar și atribuțiile
acestora. Există două categorii de statute: generale şi speciale. Statutul general cuprinde

26
P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, ediția a II-a, București, 1934, p. 522.
27
Legea nr. 188/1999, actualizată în 2016, privind Statutul funcționarilor publici, art. 2, alin. 3.

6
principii și norme cu caracter general, care se aplică tuturor funcționarilor publici,
reprezentând dreptul comun aplicabil funcționarilor publici. Un astfel de exemplu îl
constituie Legea nr. 188/19999 privind Statutul funcționarilor publici. Statutele speciale
cuprind dispoziţii derogatorii de la cele prevăzute de statutul general şi care sunt aplicabile
unor categorii determinate de funcționari publici. Un astfel de exemplu îl constituie Statutul
polițistului reglementat de Legea nr.360/2002.
Există anumite categorii de angajați ai statului, care exercită autoritatea publică şi care
au statute proprii, angajați publici care nu cad sub incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 188/1999.
Dreptul comun aplicabil acestora îl va reprezenta Codul muncii.
Funcția publică reprezintă o situaţie juridică obiectivă, un ansamblu de atribuții şi
responsabilități. Atribuțiile şi responsabilităţile funcției publice sunt stabilite cu ajutorul legii
sau al actelor normative, ce sunt emise în temeiul legii şi sunt comune fie tuturor
funcționarilor publici, fie funcționarilor din aceeaşi categorie a persoanelor care ocupă un
post de aceeaşi natură, după caz.28
Realizarea atribuțiilor funcției publice reprezintă, în acelaşi timp, un drept şi o obligaţie
a funcționarului public. O dată ce a fost învestit legal cu exercitarea funcției, funcționarul
public are dreptul la executarea (atribuțiilor) funcției publice.29
Un anumit număr de atribuții, având un specific de activitate comun şi realizate de
acelaşi funcționar public definesc noţiunea de post. Autoritățile şi instituțiile publice cuprind
un număr de posturi stabilit prin lege.30
Natura posturilor, precum și numărul acestora depind de: importanţa organului
administrației publice; tipul de activitate al fiecărei entităţi publice; competenţa teritorială a
acesteia; mijloace tehnice şi financiare puse la dispoziţia sa; necesarul de resurse umane;
voinţa politică; numărul şi amploarea serviciilor publice prestate şi atribuțiile stabilite prin
lege în sarcina organului administrației publice.
Atribuțiile specifice funcției publice se exercită fără întreruperi, având un caracter
permanent. Aceste atribuții trebuie exercitate ori de câte ori sunt întrunite condiţiile cerute de
lege pentru exercitarea competenţei funcționarilor publici din cadrul autorităților
administrației publice. Pentru a asigura această continuitate a exercitării acestor atribuții este
necesară stabilitatea funcționarilor în ocuparea şi exercitarea funcțiilor publice. O premisă a

28
L. Giurgiu, C.G. Zaharie, Drept administrativ, ediția a X-a, Ed. Pro Universitaria, București, 2010, p. 197.
29
A. Negoiță, Drept administrativ, Ed. Sylvi, București, 1995, p. 93.
30
I. Deleanu, Criteriul eficienţei în organizarea şi activitatea administrației de stat, R.R.D., nr. 10, 1976, p. 8.

7
asigurării continuităţii în exercitarea funcției publice este prevăzută de reglementarea din art.
4 a Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.
Exercitarea atribuțiilor funcției publice se face în realizarea competenţei legale a
autorităţii publice, în cadrul căreia îşi desfășoară activitatea funcționarul public. 31
Funcționarul public este persoana fizică numită în condiţiile legii în funcția publică. Persoana
căreia i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei, îşi păstrează calitatea de
funcționar public, continuând să facă parte din corpul de rezervă al funcționarilor publici.
Funcționarii publici îşi exercită atribuțiile specifice postului, pe care îl ocupă în scopul
realizării interesului public, deservirea serviciului public, acesta fiind şi scopul existenţei
funcției publice. Funcția publică a fost reglementată pentru asigurarea unui serviciu public
legal, stabilit, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi
al autorităților şi instituțiilor publice din administrația publică centrală şi locală.
Funcționarii publici reprezintă agenţii autorităţii publice, prin care serviciile publice
realizează scopul pentru care au fost create şi funcţionează, şi anume satisfacerea nevoilor cu
caracter general, licit, moral ale membrilor societăţii statale.32

2.2.3. Demnitatea publică

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici prevede în art. 6 lit. e că
dispozițiile sale nu se aplică persoanelor numite sau alese în funcții de demnitate publică.
Analizând art. 6 din Legea nr. 188/1999 observăm că titularul acestor funcții nu se
supune Statutului funcționarilor publici, însă nicăieri în această lege nu se definește și că
nicăieri în această lege nu se definește noțiunea de demnitate publică.
Funcțiile publice și demnitățile publice sunt într-o incontestabilă legătură fără însă a
se confunda.33 Diferența dintre noțiunile de funcție publică și demnitate publică o face chiar
Constituția României în art. 16 alin. (3) prin referire la funcțiile și demnitățile publice, civile
sau militare.
Printre puținele legi care au definit demnitatea publică este Legea nr. 154/1998 34 în
sensul că ea este - acea funcție publică care se ocupă prin mandat obținut direct, prin alegeri
organizate, sau indirect, prin numire, potrivit legii, însă ea a fost abrogată între timp. Este

31
L. Giurgiu, C.G. Zaharie, op. cit., p. 199.
32
Ibidem.
33
Ioan Muraru, Simina Tănăsescu, Drept constituțional şi instituții politice, vol. 1, ediția a XIV-a, Ed. All Beck,
București, 2003, p. 165.
34
Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar şi a indemnizațiilor
pentru persoane care ocupă funcții de demnitate publică, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 266 din 16
iulie 1998, în prezent abrogată.

8
important de menționat că demnitatea publică și funcția publică sunt instituții care aparțin
dreptului public, însă, noțiunea de demnitate publică este cercetată cu precădere la dreptul
constituțional. Ca regulă, teoreticienii dreptului au eliminat din preocupările lor noțiunea de
demnitate publică, insistându-se pe cea de funcție publică. Noțiunea de funcție publică nu are
același înțeles în toate ramurile dreptului. Pentru exemplificare, arătăm că în dreptul penal,
pentru a fi funcționar public, este suficient ca subiectul activ al infracțiunii să exercite o
însărcinare în serviciul unei autorități publice, instituții publice sau altei persoane juridice
de interes public.
Se impune de asemenea menționat că doctrina este, în general, săracă în ceea ce
privește definirea conceptului de demnitate publică. Într-o accepțiune, demnitatea publică
este complexul de atribuții și responsabilități stabilite prin Constituție, legi și alte acte
normative, pe care și le asumă o persoană fizică prin învestirea sa. Învestirea este rezultatul
procesului electoral direct, prin alegere, sau indirect, prin numire, potrivit legii.
Un autor apreciază că unele persoane nu exercită funcția publică precum o profesie, ci
sunt titularii unei demnități publice, de natură politică și cu un regim juridic specific, cum
sunt miniștrii, secretarii de stat și primarii.
De esența funcțiilor de demnitate publică este faptul că ele sunt rezultatul actului de
alegere sau de numire, iar titularul lor nu se bucură de stabilitate.
În categoria demnităților publice alese intră: Președintele României, senatorii și
deputații, primarii, viceprimarii, consilieri atât la consiliile județene, cât și la consiliile locale.
În categoria demnităților publice numite intră: Primul ministru, miniștrii, secretarii și
subsecretarii de stat, membrii Curții Constituționale, Avocatul Poporului și adjuncții,
membrii Curții de Conturi, sau alte categorii cum sunt: președintele, vicepreședintele și
ceilalți membri ai Consiliului Concurenței sau președintele și membrii Consiliului Național al
Audiovizualului.
Deși noțiunile de funcție publică și demnitate publică nu au fost întotdeauna tratate
individual, legiuitorul român a considerat că este oportun să fie tratate separat, lucru total
diferit de legislația Uniunii Europene ce înglobează funcția publică și demnitatea publică sub
conceptul de funcție publică.

2.2.4. Analiză comparativă între funcția publică și demnitatea publică

În literatura de specialitate au apărut două idei cu privire la alăturarea sau nu a
funcționarilor publici categoriei de salariați. S-a dezvoltat o opinie conform căreia
funcționarii publici sunt salariați, astfel că: raportul de serviciu al funcționarilor publici

9
constituie o formă tipică a unui raport juridic de muncă, raport care, deși distinct de
contractul individual de muncă (arhetip al raportului juridic de muncă) nu este totuși esențial
diferit de acesta din urmă și astfel, raportul de serviciu al funcționarului public logic,
metodologic și juridic, este o componentă de bază a dreptului muncii.35
Se poate constata că autorul citat asimilează conceptele de funcționar public și salariat,
soluție de care ne departajăm, în opinia noastră, ele fiind diferite. Funcționarii publici aparțin
dreptului administrativ, nu dreptului muncii.
În art. 4 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici și
menționează că raporturile de serviciu se nasc și se exercită pe baza actului administrativ de
numire, emis în condițiile legii.
Dacă funcțiile publice aparțin dreptului administrativ, demnitățile publice aparțin
dreptului constituțional, demnitarii nu sunt simpli funcționari publici.36
Atât funcționarii publici, cât și demnitarii publici au un statut diferit de cel al
salariatului.
Funcționarul public este numit în condițiile legii, într-o funcție publică.
Titularul unei funcții publice se numește astfel funcționar public, el reprezentând
persoana fizică aptă îndeplinind condițiile legale necesare pentru structura din care
face parte și cu care se află în raporturi ierarhice, exercitându-și atributul, de regulă, pentru
o perioadă nedeterminată, fiind salarizată pentru activitatea depusă.37
Art. 57 din Legea nr. 188/1999 stipulează că recrutarea în vederea intrării în corpul
funcționarilor publici se face prin concurs, însă numai în limita funcțiilor publice vacante
rezervate în acest scop, ținând cont de planul de ocupare a funcțiilor publice.
În cazul demnitarilor publici, aceștia sunt numiți sau aleși în funcții de demnitate
publică. Alegerea demnitarilor publici se face de către cetățeni pe baza votului liber exprimat,
universal, egal, direct și secret.
Din punctul de vedere al condițiilor de acces la funcții și demnități publice găsim atât
condiții comune, cât și elemente specifice fiecărei funcții sau demnități.
O condiție comună tuturor celor ce ocupă funcții și demnități publice este cea a
cetățeniei române și a domiciliului în România. De asemenea, o persoană trebuie să aibă
peste 18 ani pentru a ocupa aceste funcții, aflându-ne în prezența unor raporturi de drept

35
Şerban Beligrădeanu, Considerente teoretice şi practice în legătură cu Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcționarilor publici, Dreptul, nr. 2, 2000, p. 7.
36
Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu (coord.), Constituția României, Ed. C.H. Beck, București, 2008, p. 548.
37
Ioan Santai, Unele reflecții asupra tezelor prealabile ale proiectului Codului administrativ al României,
Revista de Drept Public, nr. 4, 2016, p. 54.

10
public, fiind diferit de raporturile din cadrul dreptului muncii, unde salariatului i se permite să
lucreze de la 16 ani, și chiar de la 15, cu acordul părinților.
Ca și condiții de acces specifice funcționarilor și demnitarilor publici, regăsim în
legislația națională o mulțime de reglementări. În cazul Președintelui României, acesta
trebuie să nu fi îndeplinit deja 2 mandate; în cazul primarului, acesta trebuie să fi împlinit 23
de ani până în ziua alegerilor; în cazul judecătorilor la Curtea Constituțională și al Avocatului
Poporului, trebuie să aibă o vechime de cel puțin 18 ani în activitatea juridică sau în
învățământul juridic superior.
Dacă de esența ocupării unei funcții publice este condiția unei pregătiri profesionale
corespunzătoare, validată prin concurs, ca regulă, demnitățile publice sunt instituite în baza
unor criterii care nu vizează cu precădere aspecte de ordin profesional. Cu toate acestea,
există categorii de demnități publice pentru ocuparea cărora se impun anumite condiții
specifice care conturează un grad mare de profesionalizare. Se poate exemplifica cu cazul
consilierilor de conturi, aceștia trebuind să aibă o pregătire corespunzătoare, ca regulă
juridică sau economică - element esențial datorită controlului pe care Curtea de Conturi îl
efectuează asupra instituțiilor statului.
În legislația națională, în cazul unor categorii de funcționari publici, respectiv înalții
funcționari publici apare condiția vechimii de cel puțin 5 ani în specialitatea studiilor
necesare exercitării funcției publice, tocmai datorită urmăririi de către legiuitor a dobândirii
unui caracter cât mai profesionist în ceea ce privește exercitarea funcției publice pe care o
ocupă.
Este important ca fiecare persoană care ocupă o funcție sau o demnitate publică să aibă
competența și pregătirea profesională necesare pentru exercitarea funcției publice pe care o
ocupă, altfel am avea la justiție un ministru ce ar avea o pregătire de inginer, am avea un
președinte cu o formare profesională de automatician sau am avea un primar cu o pregătire
profesională de sudor.
Fără a elimina diferența dintre funcțiile publice și demnitățile publice, între acestea ar
trebui să se regăsească și un element comun, respectiv o pregătire și o experiență necesare
postului pe care urmează să îl ocupe. Evident că în cazul funcționarilor publici avem în
vedere o veritabilă cerință de profesionalizare a acestei categorii, însă nu este mai puțin
adevărat că și titularii de demnități publice trebuie să corespundă exigențelor impuse de
postul pe care îl ocupă.

2.3. Raporturile dintre administrația publică și mediul politic în statul de drept

11
 Problematica interdependențelor dintre administrația publică și alte elemente ale
sistemului social este vastă. Între acestea, definitorii sunt raporturile dintre administrația
publică și sistemul politic. Se poate vorbi, astfel, în primul rând, despre raporturile dintre
administrația publică și partidele politice, tradus în raporturi între funcționarii publici și
oamenii politici. În cazul nostru, acest aspect este cel mai bine reflectat în Constituție și alte
reglementări, care stipulează organizarea și funcționarea administrației publice. Dacă plecăm
de la idea că suveranitatea națională aparține poporului, care o exercită prin organe
reprezentative, ajungem la concluzia că niciun grup și nicio persoană nu pot exercita
suveranitatea în nume propriu. În cazul României, acest aspect se regăsește în art. 2 din
Constituție. În cazul în care pluralismul este o condiție sine qua non (fără de care nu se poate)
a democrației constituționale, partidele politice au menirea de a se implica total în exprimarea
voinței politice a poporului, constituindu-se și desfășurându-și activitatea strict în limitele
legii, cu respectarea suveranității naționale și a principiilor democrației. În constituțiile
statelor totalitare, se stabilea că puterea este a poporului, dar se menționa rolul conducător al
partidului unic în conducerea societății. Astfel, și activitatea administrației, respectiv a
funcționarilor publici, avea ca scop principal împlinirea voinței politice a partidului unic.
În cazul statului de drept, libertatea opiniilor și a gândirii nu pot fi îngrădite, nimeni
neputând fi constrâns să adopte opinii contrare convingerilor sale. Aceste libertăți consacră
dreptul asocierii libere în partide politice, dar și faptul că partidele nu se supraordonează
administrației publice, așa cum se întâmpla în statele totalitare, iar oamenii politici nu îi
subordonează pe funcționarii publici. Putem, deci, spune că administrației publice nu i se
poate impune voința partidelor politice, decât în condițiile respectării prevederilor
Constituției și a legilor. Singurele norme obligatorii pentru administrația publică sunt acelea
rezultate din transformarea opțiunilor politice în decizii politice, iar, apoi, în norme juridice.
Într-un stat de drept, nicio putere nu se poate supraordona celorlalte. Prima şi cea mai
importantă limită în exercitarea puterii politice trebuie să fie respectarea cu sfinţenie a
drepturilor fundamentale.38
Dacă luăm și situația particulară în care un partid este majoritar în parlament, este clar,
în majoritatea cazurilor, că se va forma un guvern monocolor politic. Opțiunile politice ale
partidului majoritar vor deveni norme de drept și vor deveni obligatorii pentru administrația
publică. Această situație este una sensibilă, potențial generatoare de excese. Spre deosebire
de totalitarism, însă, în acest caz parlamentarii sunt în slujba poporului și nu a partidului de
apartenență. În țara noastră, aceasta este precizată în art. 66 din Constituția României. Aş
38
Ioan Alexandru, Tratat de administrație publică, Ed. Universul Juridic, 2008, p. 28.

12
vrea să subliniez că puterea democratică a majorităţii (fie monocratice sau a unei majorităţi
politice formată prin alianţe sau coaliţii) nu poate dispune de regulile democraţiei. Dacă o
majoritate (indiferent cum se obţine ea) corupe şi se abate de la aceste reguli, pierde propria
legitimitate democratică.39
De asemenea, prim-ministrul și membrii guvernului, care nu-și pierd calitatea de
parlamentar în cazul României (art. 68 din Constituție), sunt în serviciul cetățenilor, nu a
propriului partid. Rezultă aceasta și în jurământul depus pentru validarea lor. La fel și din
jurământul primarilor și consilierilor locali, conform căruia aceștia respectă întocmai legile și
slujesc binele cetățenilor, care i-au ales. Aceste reguli juridice, respectiv principii
fundamentale ale statului de drept, sunt obligatorii. Tentația unui partid politic majoritar de a
transforma structurile administrației publice în organe de partid locale sau centrale și
funcționarii publici în activiștii partidului sunt aspecte care ne îndepărtează de statul de drept,
care ne sperie și care trebuie foarte atent urmărite și evitate/înlăturate. În primul rând, prin
respectarea cu sfințenie a legilor. În ceea ce privește relația administrație - putere legiuitoare,
putem spune că administrația publică se subordonează autorității legislative, din punct de
vedere funcțional, având sarcina de a aplica în mod nemijlocit legea și de a organiza acest
lucru. Afirm aceasta, întrucât unica autoritate legislativă este parlamentul, care este organ
reprezentativ suprem al puterii populare. Concret, parlamentul stabilește structurile
organizatorice și modul de funcționare a administrației publice, alege/numește autoritățile
acesteia, stabilește normele de organizare și funcționare, formulează interdicții și
recomandări, în scopul împlinirii sensului existenței și a exercitării funcțiilor acesteia. Se
poate spune că legislativul este un organ, care integrează toate fațetele administrației publice.
Deci, puterea legislativă este o condiție de esență a realizării administrării eficiente a
problemelor statului și societății, iar administrația publică adoptă deciziile administrative în
scopul creării cadrului organizatoric și a condițiilor concrete pentru implementarea deciziilor
politice.
Cât despre sarcina administrației publice de a aplica în mod nemijlocit legea și de a
organiza acest lucru, putem spune că acest aspect se situează între zona conducerii politice și
zona realizării deciziilor politice. Majoritatea funcțiilor administrației publice, ca mecanism
intermediar de executare a valorilor politice, implică legătura cu decizia politică. Este evident
ca acest aspect se extrapolează în legăturile și raporturile profesionale, pe care funcționarii
publici le au cu politicienii, stabilite la nivele locale și centrale. Dintre funcțiile
administrative despre care s-a făcut vorbire, pot fi amintite următoarele: pregătirea deciziilor
39
Ibidem, p. 29.

13
politice; organizarea executării deciziilor politice; executarea directă a deciziilor politice;
asigurarea privind executarea deciziilor politice.
Dacă se ia în considerare numai prima dintre funcțiile menționate mai sus, rezultă rolul
important pe care îl are administrația publică, de a informa sistematic și complet puterea
politică în ceea ce privește starea sistemului. Se poate spune că administrația publică are rolul
de colaborator al puterii politice, având scopul de a organiza societatea și de a reglementa
funcționarea ei. Aceste aspecte, la modul concret, se pot aplica în practică numai prin
intermediul oamenilor, care se află în cele două tabere: oamenii politici și funcționarii
publici. Este clar faptul că, pentru o bună comunicare, chiar dacă aceasta are loc în mod
pregnant la nivele medii și înalte ale ierarhiei, este nevoie ca reprezentanții celor două grupuri
să vorbească aceeași limbă și să aibă drept scop comun, binele general local și al societății.
Vorbim, deci, despre o compatibilitate necesară, care să aibă în vedere multe aspecte, între
care cele care privesc educația, proveniența, atitudinile, ideologia etc., compatibilitate care nu
este întotdeauna perfectă, pentru că între oamenii politici și funcționarii publici există, pe
lângă numeroase asemănări, și destul de multe deosebiri. Comunicarea şi dialogul social sunt
profitabile şi autorităţilor statului, generând o îmbunătăţire a colectării informaţiilor,
facilitând îndeplinirea programelor şi a proiectelor, făcând să slăbească spiritul contestatar
şi evitând deturnările sau abuzurile de putere. Participarea este cea mai bună garanţie a
acceptării obiectivelor comune şi cea mai bună motivaţie a eficienţei, însă nu trebuie
considerată doar un avantaj, ci şi o obligaţie.40

2.4. Funcția publică și funcția de demnitate publică

Caracteristicile specifice politicienilor și birocraților, respectiv asemănările și
deosebirile între aceștia sunt determinante în ceea ce privește interdependența dintre puterea
politică și administrația publică. Diferențe între cele două elite există în funcție de
modalitatea de recrutare și carieră: dacă sistemul închis domină lumea administrativă,
sistemul parlamentar este mai antreprenorial în practica recrutării și avansării.41
Elita politică include și indivizi fără formație universitară. În plus, sistemul partidelor
politice favorizează ascensiunea claselor de jos și a celor mijlocii. Din aceste motive, este mai
reprezentativă decât birocrația. Înalții funcționari sunt, în mare majoritate, bărbați educați, cu

40
Ibidem, p. 26.
41
Ibidem, p. 44.

14
studii universitare și provin din zona urbană, fiind originari din clasa mijlocie, cu orientare
spre afaceri publice. Elitele politice și birocratice provin din medii cu mai mare implicare
politică, dar și din părinți care au ocupații cu specific guvernamental, dar fără afilieri
partizane. Politicienii, ca grup, sunt foarte reprezentativi pentru populația care i-a votat, în
timp ce birocrații, în general, au ca proveniență mediul urban, cosmopolit. Și politicienii și
birocrații sunt, în general, în acord cu simpatiile politice ale electoratului. Ca observație, și
politicienii și birocrații au opțiuni politice situate la stânga față de opțiunile politice ale
mediului din care provin. Politicienii sunt în strânsă legătură cu preferințele partizane
populare. Aceeași situație îi caracterizează și pe funcționari, explicația fiind însă mai
complexă: funcționarii sunt în contact cu politicienii principalelor partide, ajustându-și
atașamentul în vederea schimbării politice. Centrismul birocraților, în cazul democrațiilor
europene, are originea în divizarea profesională instituțională între politicieni și funcționari.
Birocrații sunt concentrați pe un idealism moderat, pe adoptarea unor politici curente și pe
termen scurt. Politicienii pun accent pe schimbările majore de politică, de substanță, fiind
animați de marile proiecte de societate. Criteriile de recrutare determină, de asemenea, acest
centrism, în sensul moderației de acțiune și de atitudine. Trebuie făcută delimitarea între
centrism, respectiv rezistența la schimbare și acțiunea statului caracteristică oamenilor politici
conservatori. Centriștii sunt înclinați către moderație, ceea ce duce la rezistența la inovație
specifică politicienilor conservatori. Funcționarii au meritul de a fi un element de stabilitate,
reprezentând continuitatea procesului administrativ. Centrismul nu dă inovație, dar stabilitate
da. Direcția schimbării este, însă, dată de oamenii politici. Deci, nu putem spune că birocrații
sunt apolitici, fără ideologie. Ei sunt ideologic, de centru. În Europa, prin profesie, birocrații
sunt moderați, iar prin ideologie sunt progresiști și sunt sensibili la politicieni.
De asemenea, pe continent, birocrații de dreapta nu sunt foarte mulți, iar cei de stânga
sunt rari. În plus, cei de stânga, în raport cu politicienii, au înclinație spre consens si
moderație. Funcționarii de stânga sunt sensibili la conflicte sociale, sunt egalitariști și nu sunt
de acord cu idea administrației apolitice. Astfel, ei au mai multe în comun cu politicienii de la
stânga eșichierului, decât cu ceilalți birocrați. Raportul dintre politică și administrație, putem
spune că este afectat de această ideologie a birocrației, fiind afectate inclusiv normele privind
imparțialitatea si obiectivitatea. Interesul birocraților pentru politică afectează stabilitatea
funcției publice, deși ei pot influenta pozitiv inovația. Procesul elaborării politicilor publice
este, putem spune, deteriorat, datorită dificultăților de comunicare și colaborare ale
politicienilor de stânga cu birocrații conservatori. Oamenii politici de stânga gândesc și
acționează conform modelului politic, iar birocrații de dreapta sunt mai atașați modelului de

15
guvernare. De aceea, guvernele de stânga tind să-și numească simpatizanții în funcții
administrative înalte, pentru a evita divergențele pe care le-am numit.
Având în vedere cele prezentate mai sus, se poate spune că a fost completat cu încă un
aspect tabloul general al relațiilor dintre politic și administrație.
Prin însăși existența ei, administraţia publică este cel mai mult conectată la puterea
executivă, fiind în totalitate sub coordonarea și evaluarea/controlul puterii executive, dar fără
a se confunda cu aceasta. Administrația publică nu este în totalitate puterea executivă. Astfel,
art. 102 din Constituţia României din 1991, republicată legiferează rolul Guvernului de
exercitare a conducerii generale a administraţiei publice. Cu alte cuvinte, administraţia
publică este foarte strâns legată de puterea executivă, dar nu se confundă cu aceasta sau,
mai exact, nu este în întregime putere executivă.42 Cu alte cuvinte, se poate spune că
administraţia publică desfășoară acțiuni determinate de voinţa politică şi realizate de
executiv pentru punerea în practică a legilor. În plus, aria de activitate a administraţiei publice
este mai mare, decât cea a autorităţilor publice reglementate în capitolul V al titlului III din
Constituţie. Aceasta rezultă și din art. 111 din Constituţie, care precizează că Guvernul este
organ al administraţiei publice.
Delimitarea dintre legislativ şi executiv reprezintă esența exercitării puterii politice, dar
divizarea reprezentativă este cea dintre acțiunile puterii executive de a coordona politica
naţională, având ca instrument administraţia publică și dreptul/obligația legislativului de a
controla acţiunea executivului. În România, sistemul constituţional românesc are un executiv
dual, format din Preşedintele României şi Guvern. Preşedintele României are multe atribuţii
administrative, dar şi cu caracter politic, care au drept condiție de exercitare aprobarea
Parlamentului sau propunerile prim-ministrului. Între atribuţiile cu caracter administrativ ale
preşedintelui României sunt apărarea ţării, asigurarea ordinii publice etc. Este foarte clar că
Preşedintele este şi autoritate a administraţiei publice sau, mai corect, a administraţiei de stat.
În cazul guvernului, însă, nu se poate face discriminarea între atribuţiile politice și
atribuţiile administrative. Art. 102, alin (1) din Constituţia republicată prevede rolul
guvernului în realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercitarea conducerii generale a
administraţiei publice. Nu există, deci, o stabilire scriptică destul de clară a atribuţiilor
acestuia în Constituție. Pe de altă parte, se poate afirma că guvernul urmărește luarea unor
decizii fundamentale privind viitorul țării, iar administraţia are ca rol exercitarea setului de
acțiuni de putere publică, prin care autorităţile publice satisfac interesul public. Dimensiunea
politică a executivului este caracterizată de o zonă gri, în care se întrepătrund atribuțiile de
42
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ. Note de curs, Galați, 2007, p. 13.

16
ordin administrativ cu cele politice. Guvernările succesive s-au caracterizat prin numirea
autorităţilor cu caracter constituţional şi de sorginte politică, care au condus administrația. În
practică, este dificil de stabilit unde începe şi unde se sfârşeşte impulsul politic la nivelul
puterii executive. Atât preşedintele cât şi guvernul se comportă preponderent ca autorităţi
politice în raporturile cu parlamentul. Între Preşedinte şi Guvern, reprezentat de primul-
ministru, nu există raporturi de subordonare, ci doar de colaborare, regimul politic actual
fiind caracterizat ca un regim semi-prezidenţial atenuat sau parlamentarizat.43
Foarte interesante sunt relațiile de colaborare/cooperare dintre preşedinte şi guvern, nu
de subordonare, care ar merita pe deplin dezvoltate, având în vedere experiența bogată a
ultimelor două decenii. Guvernul are raporturi administrative, astfel: de supraordonare faţă de
ministere; de colaborare cu autorităţile administrative autonome; de tutelă administrativă faţă
de autorităţile deliberative alese la nivel local.
În concluzie, se poate afirma că preşedintele şi guvernul exercită împreună funcţia
executivă, având sprijinul autorităţilor din administraţia publică centrală şi locală şi
autorităţilor administrative centrale autonome. Reformulând definițiile clasice, se pot atribui
administraţiei publice totalitatea acțiunilor preşedintelui, guvernului, precum și a activităților
desfășurate de autorităţi administrative autonome centrale și autorităţi administrative
autonome locale, derulate în scopul îndeplinirii legilor și prestării serviciilor publice. Toate
acestea, în regim de putere publică.
Activitatea de control este o etapă foarte importantă a oricărui proces de conducere,
alături de planificare, organizare, coordonare și comunicare. Necesitatea instituirii
controlului asupra sistemului global al administraţiei publice rezidă, în principal, din însăşi
raţiunea organizării şi funcţionării acesteia în cadrul statului, şi anume din misiunea de
realizare în concret a valorilor politice exprimate în lege.44
În mod evident, pentru că autoritățile administrației publice conduc în baza legislației în
vigoare, controlul este componenta necesară a procesului de conducere, care are ca scop
principal tocmai respectarea totală a acestei legislaţii, respectiv modul în care administrația
publică își îndeplinește sarcinile, conform normelor de referință valabile la un moment dat.
Însăşi subordonarea administraţiei publice faţă de puterea politică care îi prescrie conduita
şi îi stabileşte scopurile, furnizându-i şi mijloacele adecvate, determină intervenţia unor
forme de control asupra structurii generale a administraţiei publice.45

43
Ibidem, p. 17.
44
Cezar Manda, Știința administrației publice - suport de curs, Bucureşti, p. 32.
45
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994, p. 14.

17
 Democrația și economia nu se autoreglează, este deja confirmat acest aspect, iar statul
este obligat să urmărească asigurarea disciplinei respectării legilor. Controlul are două fațete:
reprezintă totalitatea măsurilor, care se iau pentru supravegherea bunei funcționări a
obiectului fără devieri de la scopul trasat; reprezintă propunerile de soluţionare elaborate
pentru înlăturarea deficienţelor. Între sarcinile controlului, sunt considerate următoarele:
verificarea utilizării tuturor mijloacelor pe care le au la dispoziție organele administraţiei
publice; verificarea îndeplinirii funcţiilor și a sarcinilor în mod democratic; evidențierea
metodelor de lucru celor mai adecvate; stabilirea cauzelor perturbatoare ale activității și
propunerea de măsuri de înlăturare; stabilirea nivelului profesional al funcționarilor și a
repartiției celei mai potrivite în funcții; verificarea îndeplinirii deciziilor organelor de
administraţie publică și corectarea acestora conform cu realităților sociale;
Controlul în sfera administraţiei publice are trei forme de exercitare, a căror acoperire
face ca acesta să fie numit control de stat: controlul politic, realizat de autoritatea legislativă;
controlul administrativ, realizat de autoritatea executivă; controlul judecătoresc, realizat de
autoritatea judecătorească. Fundamental este faptul că, în sfera administraţiei, controlul
constă în analiza activității autorității controlate de către organele de stat care au astfel
responsabilități. În cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului
(legislativă, executivă şi judecătorească) exercită, în mod corespunzător, prin mijloace
specifice, potrivit particularităţilor funcţiilor statului, controlul asupra administraţiei
publice.46 Dreptul de control al Guvernului decurge în mod firesc din natura funcţiei
executive pe care o exercită, ceea ce presupune că în planul organizării executării şi
realizării în concret şi în mod unitar a legii, Guvernul trebuie să dispună de acele pârghii şi
instrumente juridice, care să-i permită să constate disfuncţionalităţile din planul amintit, să
dispună şi să aplice corecţiile necesare.47
Controlul politic completează paleta de relații dintre politic și administrația publică.
Conform art. 58, alin. (1) și (2) din Constituția României, Parlamentul este organul
reprezentativ suprem și unica autoritate legiuitoare a țării, prin intermediul căreia se exercita
suveranitatea națională. De asemenea, Constituția, în capitolul IV privind relațiile
parlamentului cu guvernul, stabilește foarte clar controlul legislativ asupra guvernului și
asupra tuturor autorităților administrației publice (art. 110). Ceea ce este foarte logic, întrucât
legislativul are rolul de aprobare sau revocare a guvernului, fiind justificabilă exercitarea
controlului legislativ asupra administrației publice. Considerând forța juridică și zona sa de

46
Cezar Manda, op. cit., p. 33.
47
Ibidem, p. 38.

18
acțiune, controlul legislativ este un control general, care acoperă întreaga administrație
publică, respectiv guvernul și celelalte autorități centrale, teritoriale și locale din
subordonarea acestuia. Controlul efectuat de parlament este neîngrădit în ceea ce privește
zonele, faptele sau activităţile în care se aplică legea. Există limite sau restricţii referitoare
doar la modalitatea, forma, mijlocul şi metoda de intervenţie parlamentară, acestea putând fi
diferite, în funcție de domeniul vizat, anume al puterii executive, al puterii judecătorești sau
al activităţilor economico-sociale din sfera interesului naţional.
Caracteristicile principale ale controlului politic sunt, după cum urmează: se exercită
asupra tuturor autorităților administrative, centrale, teritoriale și locale; vizează toate formele
concrete ale activității administrative juridice (fapte și acte) și nejuridice (operații tehnico-
materiale si acte politice); se exercită ca o verificare asupra întregii administrații și a
elementelor sale de structură; este complet, având în vedere că are drept scop verificarea
legalității și a oportunității acțiunilor și măsurilor verificate (ca o paranteză, controlul
judecătoresc se limitează numai la aspecte de legalitate a actelor și faptelor de ordin
administrativ); se execută după realizarea măsurilor executive, fiind, deci, un argument al
evidențierii autonomiei funcționale a administrației publice; este general/special, putând viza
un ansamblu de autorități și activități efectuate, nivele ierarhice diferite, ramuri sau domenii
de activitate, acte sau fapte; este direct, fără ca între controlor și controlat să se interpună alte
autorități. Iată, deci, un întreg set de aspecte, care pun față în față politicul și administrația
publică în diverse ipostaze, aspecte care se leagă de aprecierile făcute până acum în lucrare
sau prefigurează afirmațiile, pe care le voi face în paginile următoare, inclusiv cele referitoare
la distorsiunile relaționale între cele două entități.
Simpatiile politice ale unor funcționari, în principal de la nivelele mai înalte, care
trebuie să răspundă în fața parlamentului sau vreunei comisii, corelate cu adevărate rețele de
influență, precum și prieteniile cu politicieni bine situați la centru, pot fi premisele unei
povești cu final foarte așteptat: cel controlat este protejat, chiar dacă a greșit, este acoperit de
diverse rețele de partid, uneori primește chiar laude, concluzionându-se că nu există nicio
lacună în funcționarea aparatului administrativ, totul fiind perfect, iar aceasta, într-o Românie
care nu este perfectă, se poate traduce prin perspectiva unui dezastru, care afectează negativ
binele cetățenilor.
Controlul parlamentar se poate face de către plenul celor două camere legislative, de
către comisiile parlamentare sau de către parlamentarii, care primesc sarcini în acest sens.
Îîn plenul ședințelor fiecărei camere (Camera Deputaților și Senatul) sau în plenul
reunit se pot solicita guvernului explicații, informații sau documente. De asemenea, se pot

19
asculta rapoarte sau informări ale conducătorilor/reprezentanților autorităților executive,
precum și rapoarte/avize ale comisiilor parlamentare privind aspecte ale activității executive.
Comisiile parlamentare, care pot fi permanente sau temporare, sunt alcătuite din
deputați/senatori și au ca scop îndeplinirea unor sarcini primite pentru pregătirea lucrărilor
adunării legislative. Comisiile permanente sunt alese pentru întreaga durată a legislaturii,
astfel: apărare, economic, buget-finanțe, politică externă etc. Comisiile temporare sunt alese
pentru o perioadă limitată, cu un obiectiv strict determinat. Ele pot fi comisii de anchetă,
comisii de mediere a diferendelor dintre cele două camere etc. Controlul se desfășoară la
sediul organului controlat sau la sediul comisiei, din inițiativa acesteia, la sesizarea
legislativului sau a unor terți, transmisă uneia dintre comisii sau parlamentului. În urma
desfășurării activității comisiei, se întocmește un raport sau un aviz, care se va prezenta în
plenul ședințelor fiecărei camere sau în plenul reunit.
Parlamentarii aleși în mod individual pot adresa, în cadrul ședințelor, întrebări oricărei
autorități de stat și pot interpela executivul sau pe oricare dintre membrii guvernului.
Ca urmare a controlului parlamentar, se poate dispune un set de măsuri față de
administrație pentru corectarea acțiunilor incriminate și a rezultatelor acestora. Dintre aceste
măsuri se exclud anularea, modificarea sau suspendarea actelor juridice administrative și, de
asemenea, pedepsirea funcționarilor vinovați, deoarece legislativul nu are în subordine
administrația.

CAPITOLUL AL III-LEA
DEONTOLOGIA FUNCȚIEI PUBLICE

3.1. Considerații generale

Statul de drept, prin cele trei puteri complementare, puterea legislativă, executivă şi cea
judecătorească, este împuternicit de popor cu o misiune fundamentală, aceea de apărare a
drepturilor, libertăților și a obligațiilor corelative ale cetățenilor săi, precum și de a servi
interesul public, interes care incumbă binele colectivitaţii, al poporului. Această misiune este
imperativă, neexistând posibilitate de mijloc, interesul public fiind actual şi viitor, gestionarea
corespunzătoare a interesului public asigurând perpetuarea unei colectivităţi, a unui popor, în

20
caz contrar, realitatea actuală demonstrând o scădere demografică, economică şi chiar
culturală a populației.
Colectivitatea doreşte ca cei aleşi şi inclusiv cei numiţi să-şi facă datoria în mod cinstit,
corect, imparţial şi, nu în ultimul rând, transparent. Colectivităţile aflâdu-se într-o continuă
schimbare, adaptare la mişcările cotidiene din viaţa politică, administrativă, se doreşte ca
guvernele să ia măsuri pentru ca funcţionarii publici, demnitarii şi magistraţii să nu permită
compromiterea procesului de luare a deciziilor oficiale, din cauza unor interese şi relaţii
personale. În situaţiile în care apare conflictul de interese consumat, statul de drept se
confruntă cu scaderea încrederii cetăţenilor în autoritățile și instituţiile publice, precum și
micșorarea eficienței interesului public.
Având în vedere că toţi cei implicaţi în procesul decizional au interese, datorită calităţii
lor de persoane private, conflictele de interese nu pot fi evitate şi trebuie să fie definite,
recunoscute şi rezolvate prin lege normativă.
În materia administrativă, reglementările relevante le găsim în: Legea nr. 215 din 23
aprilie 2001 republicată și actualizată, a administraţiei publice locale; Legea nr. 161 din 19
aprilie 2003 acualizată, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcțiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea
corupţiei; Legea nr. 393 din 28 septembrie 2004 actualizată, privind statutul aleșilor locali;
Legea nr. 176 din 1 septembrie 2010 actualizată, privind integritatea în exercitarea funcţiilor
şi demnităţilor publice pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007, privind
înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agentiei Naționale de Integritate, precum şi pentru
modificarea şi completarea altor acte normative. Competenţa aparține Agentiei Naționale de
Integritate.
În materia penală, reglementările relevante le găsim în: Codul penal al României; Legea
nr. 78/2000, privind prevenirea, descoperirea și sanctionarea faptelor de corupție. Competenţa
aparține DNA sau, după caz, altor structuri de parchet din Ministerul Public.
Activitatea de evaluare a declaraţiilor de interese, a datelor, a informaţiilor şi a
modificărilor patrimoniale intervenite, pentru persoanele supuse conflictului de interese se
desfăşoară în cadrul A.N.I., înfiinţată prin Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea
şi funcţionarea A.N.I., republicată. Scopul Agenţiei este asigurarea integrităţii în exercitarea
demnităţilor şi funcțiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale. Principiile după care se
desfăşoară activitatea de evaluare sunt: legalitatea, confidenţialitatea, imparţialitatea,
independenţa operaţională, celeritatea, buna administrare, dreptul la apărare. Repartizarea

21
lucrărilor se face aleatoriu, de către conducerea inspectorilor de integritate, prin sistem
electronic.
Activitatea de evaluare a conflictului de interese se efectuează atât pe durata exercitării
funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora. Ea se
face din oficiu sau la sesizarea oricărei persoane fizice sau juridice, cu respectarea
prevederilor legale.48
O dată declanșată procedura de evaluare, inspectorul responasabil va comunica prin
căile legale persoanei cercetate, o adresă de informare, conținutul adresei de informare
neputând cuprinde toate datele cuprinse ulterior în raport, rolul adresei fiind acela de
informare cu caracter general cu privire la situația de fapt și normele legale incidente, care ar
atrage existența conflictului de interese. Astfel, persoana a fost informată, având posibilitatea
de a-și pregăti apărarea în fața inspectorului A.N.I.
Inspectorul întocmeşte un raportul de evaluare, în care se expune situația de fapt cu date
relevante, neîndoielnice privitor la încălcarea legislatiei referitoare la conflictul de interese.
Raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare, persoanei care a făcut
obiectul activităţii de evaluare şi, după caz, organelor de urmărire penală şi celor disciplinare.
Dacă raportul de evaluare a conflictului de interese nu a fost contestat în termenul
prevăzut la alin. (1) la instanţa de contencios administrativ, Agenţia sesizează, în termen de 6
luni, organele competente pentru declanşarea procedurii disciplinare, precum şi, dacă este
cazul, instanţa de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau
întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese.
În cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situaţia de conflict de interese,
toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu
încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictele de interese, sunt lovite de nulitate
administrativă.
Agenţia va comunica raportul de evaluare, în cazul Preşedintele României,
Parlamentului.
Legea nr. 393/2004 cuprinde prevederi care definesc interesele personale, care pot
conduce, pe de o parte, la conflictul de interese propriu-zis, actual, cât și la cel aparent și, pe
de altă parte, depășește sfera de declarare a intereselor, prin intermediul declarației de
interese, obligatorie conform Legii nr. 176/2010.

48
O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor.

22
 Potrivit art 74 din Legea nr. 393/2004, aleşii locali și funcționarii publici 49 sunt obligaţi
să îşi facă publice interesele personale printr-o declaraţie pe propria răspundere, depusă în
dublu exemplar la secretarul unităţii administrativ-teritoriale. Declaraţia privind interesele
personale include conform art. 76 din Legea nr. 393/2004: funcţiile deţinute în cadrul
societăților comerciale, autorităţilor şi instituţiilor publice, asociaţiilor şi fundaţiilor;
veniturile obţinute din colaborarea cu orice persoană fizică sau juridică şi natura colaborării
respective; participarea la capitalul societăților comerciale, dacă aceasta depăşeşte 5% din
capitalul societăţii; participarea la capitalul societăților comerciale, dacă aceasta nu depăşeşte
5% din capitalul societăţii, dar depăşeşte valoarea de 100.000.000 lei; asociaţiile şi fundaţiile
ai căror membri sunt; bunurile imobile deţinute în proprietate sau în concesiune; funcţiile
deţinute în cadrul societăților comerciale, autorităţilor sau instituţiilor publice de către
soţ/soţie; bunurile imobile deţinute în proprietate sau în concesiune de către soţ/ soţie şi copii
minori; lista proprietăţilor deţinute pe raza unităţii administrativ-teritoriale din ale căror
autorităţi ale administraţiei publice locale fac parte; cadourile şi orice beneficii materiale sau
avantaje făcute de orice persoană fizică ori juridică, legate sau decurgând din funcţia deţinută
în cadrul autorităţii administraţiei publice locale; orice cadou sau donaţie primită de aleşii
locali într-o ocazie publică sau festivă devin proprietatea acelei instituţii ori autorităţi; orice
alte interese, stabilite prin hotărâre a consiliului local, în cazul primarilor, viceprimarilor şi
consilierilor locali sau prin hotărâre a consilului judeţean, în cazul preşedintelui şi
vicepreşedintelui acestuia şi al consilierilor judeţeni.
Conform art. 111 din Legea nr. 161/2003, declaraţia de interese se depune pe propria
răspundere, cu privire la funcţiile şi activităţile pe care le desfăşoară, cu excepţia celor legate
de mandatul sau funcţia publică pe care o exercită şi include: calitatea de asociat sau acţionar
la societăți comerciale, companii/societăţi naţionale, instituţii de credit, grupuri de interes
economic, precum şi membru în asociaţii, fundaţii sau alte organizaţii neguvernamentale;
funcţia de membru în organele de conducere, administrare şi control ale societăților
comerciale, regiilor autonome, companiilor/societăţilor naţionale, instituţiilor de credit,
grupurilor de interes economic, asociaţiilor sau fundaţiilor ori al altor organizaţii

49
Prin aleși locali și functionari publici, înțelegem: aleşii locali (primar, viceprimar, consilier local, consilier
județean, președinte al consiliului județean, vicepreședinte al consiliului județean), persoanele cu funcţii de
conducere şi de control, precum şi funcţionarii publici, inclusiv cei cu statut special, care îşi desfăşoară
activitatea în cadrul tuturor autorităţilor publice locale sau, după caz, în cadrul tuturor instituţiilor publice,
personalul instituţiilor publice, inclusiv personalul angajat cu contract individual de muncă, implicat în
realizarea procesului de privatizare, precum şi personalul instituţiilor şi autorităţilor publice, inclusiv personalul
angajat cu contract individual de muncă, care administrează sau implementează programe ori proiecte finanţate
din fonduri externe sau din fonduri bugetare, prefecţii şi subprefecţii, candidaţii pentru funcţiile de consilier
judeţean, consilier local, preşedinte al consiliului judeţean sau primar.

23
neguvernamentale; calitatea de membru în cadrul asociaţiilor profesionale şi/sau sindicale;
calitatea de membru în organele de conducere, administrare şi control, retribuite sau
neretribuite, deţinute în cadrul partidelor politice, funcţia deţinută şi denumirea partidului
politic.
Registrul de interese are caracter public, putând fi consultat de către orice persoană, în
condiţiile prevăzute de Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes
public (art. 78 din Legea nr. 393/2004).

3.2. Incompatibilități în exercitarea funcției de demnitate publică

Legitimitatea politică este o virtute a instituțiilor politice și a deciziilor - cu privire la
legi, politici și candidați pentru politică de birou - făcute în cadrul acestora. Această mențiune
va supraveghea principalele răspunsurile, care au fost date la următoarele întrebări. În primul
rând, cum ar trebui definită legitimitatea? Este în primul rând un concept descriptiv sau
normativ? În cazul în care legitimitatea este înțeleasă în mod normativ, ce nu atrage după
sine? Unele persoane asociază legitimitatea cu justificarea puterii coercitive și cu crearea
autorității politice, iar alții o asociază cu justificarea sau cel puțin sancționarea autorității
politice existente. Autoritatea reprezintă un drept de conducere - un drept de a emite comenzi
și, eventual, pentru a pune în aplicare aceste comenzi, folosind puterea coercitivă. O întrebare
suplimentară este, dacă o autoritate politică legitimă se înțelege că implică obligații politice
sau nu. Cei mai mulți oameni, probabil, cred că da, însă unii cred că obligația morală de a se
supune autorității politice poate fi separată de autoritatea legitimă.
Există cel puțin două puncte de vedere normative majore: a lui Habermas si lui
Rawls. Potrivit lui Habermas (1996), legitimitatea desemnează demnitatea unei ordini
politice să fie recunoscută sau, cu alte cuvinte, că există argumente bune pentru un ordin
politic să fie recunoscut ca drept și just.50 În modernitate, atunci când motivele ultime nu mai
sunt plauzibile, legitimitatea devine procedurală. Acum, procedurile formale și condițiile
privind posibila formare a unui consens sunt cele care au o forță de legitimare. O afirmație
normativă devine legitimă, la finalul unui proces de deliberare, fară decepții și constrângeri
distorsionante ale puterii și care, prin urmare, întruchipează interesul general. În mod similar,
Rawls propune o vedere a aranjamentelor sociale legitime bazate pe noțiunea de consens
rezonabil. Principiul de bază al rezonabilitații afirmă că persoanele rezonabile vor propune
unor alte persoane termeni de cooperare, care sunt echitabili numai cu condiția ca acești
termeni să poată fi justificați față de acele persoane, pe baza premiselor, pe care le pot
50
J. Habermas, Legitimation problems in the modern state, Ed. W. Outhwaite, Cambridge, 1996, p. 248.

24
accepta în mod rezonabil. Punctul de vedere sociologic al lui Beetham legat de legitimitate
este critic abordării descriptive, atât a lui Weber precum și a unor abordări normative, care
impun constrângeri prea puternice și antistorice pe judecăți de legitimitate. Pentru acestea din
urmă, Beetham susține că puterea este legitimă atunci când legile pe care le guvernează sunt
justificate conform principiilor morale și că acestea întruchipează o afirmație
universalizată.51 Dezavantajul acestui punct de vedere, după cum arată Beetham, este că
divizează judecățile de legitimitate din context și istorie. În schimb, el sugerează o vedere de
legitimitate în funcție de context, pe baza următoarei afirmații cruciale: O relație de putere
dată nu este legitimă pentru că oamenii cred în legitimitatea sa, ci pentru că aceasta poate fi
justificată în ceea ce privește convingerile lor.52 În consecință, puterea este legitimă în
măsura în care: este în conformitate cu normele stabilite; legile pot fi justificate prin referiri
la convingerile împărtășite atât de persoanele aflate la conducere, cât și de subalteni; există
dovada consimțământului subordonatului în conformitate cu puterea.
În continuare, există întrebări cu privire la cerințele de legitimitate. Când instituțiile
politice și deciziile luate în cadrul acestora sunt numite în mod corespunzător legitime? Unii
au susținut că această întrebare trebuie să se răspundă, în primul rând, pe baza unor
caracteristici procedurale, care modelează aceste instituții și stau la baza deciziilor luate. Alții
susțin că legitimitatea depinde - exclusiv sau, cel puțin, parțial - pe valorile de fond, care sunt
realizate. O altă întrebare la același subiect este: legitimitatea politică cere democrație sau nu?
Aceasta întrebare este intens dezbătută atât în context național, cât și în contextul global. În
măsura în care democrația este considerată necesară pentru legitimitate politică, atunci când
sunt decizii democratice legitime? Această întrebare poate fi răspunsă cu referire doar la
caracteristicile procedurale, sau legitimitatea democratică depinde atât de valorile
procedurale, cât și de calitatea deciziilor luate? În cele din urmă, există întrebarea cu privire
la ce instituții politice sunt supuse cerinței de legitimitate. Din punct de vedere istoric,
legitimitatea a fost asociată cu statul și instituțiile și deciziile luate în cadrul acestuia.
Literatura de specialitate contemporană tinde să judece acest lucru, ca fiind prea neclar. Acest
lucru ridică întrebarea: cum se poate aplica - dincolo de conceptul de legitimitate a statului
național și deciziile luate în cadrul acesteia - în contextul internațional și global.
Conceptul de legitimitate s-a impus în teoria politică, o dată cu Max Weber, care l-a
transformat în conceptul central al sociologiei sale politice și care, la rândul său, preciza că
legitimitatea a devenit problema centrală a teoriei politice, prin lucrarea lui Guglielmo

51
D. Beetham, The legitimation of power, MacMillan, London, 1991, p. 4.
52
Ibidem, p. 11.

25
Ferrero Pouvoir: Les génies invisibles de la cité, apărută la Paris în 1945. După Weber, sursa
de inspirație primă a lui Ferrero a constituit-o scrierea Mémoires a lui Talleyrand, care a
utilizat pentru prima oară acest termen pentru a califica sistemul politic drept.53
În prelungirea contribuției weberiene, în abordarea teoretică generală actuală, conceptul
de legitimitate este indispensabil în înțelegerea procesului de instituire și consolidare a puterii
politice, de diferețiere a tipurilor de putere, de clarificare a mecanismelor de exercitare a
puterii și de evaluare a eficienței guvernării și, nu în ultimul rând, de examinare a ordinii și a
coeziunii sociale. Rolul explicativ include și prezentarea puterii, cu atributul legitimitățîi,
drept un corolar al competiției dintre actori, respectiv un mijloc eficient de afirmare a
coeziunii interne a grupului și comunității față de pericole interne sau externe ce le
amenință, chiar în condițiile existenței unei asimetrii în sistemul raporturilor sociale.
Explicația rezidă în manifestarea unui proces de segmentare progresivă a corpului social pe
baza unui consimțământ organic aflat la originea distribuirii de responsabilități și obligații
între actori, grupuri și indivizi.54 De altfel, este recunoscut faptul că relația indivizilor cu
puterea este una inegală, respectiv asimetrică în ceea ce privește restricțiile aduse libertății
sau recunoașterea dreptului de a exercita puterea de comandă și influență, comparativ cu
obligația de conformare și supunere.55
Problema legitimității este proprie tipurilor de societate cu structuri politice și forme de
organizare diferite. În acest cadru, legitimitatea unui regim decurge din identificarea sa cu un
sistem de norme, din atitudinea sa prezumată de a asigura triumful valorilor sociale
dezirabile și, implicit, am spune, din loialitatea membrilor societății față de ordinea existentă
sau dorită.56 Această interpretare este conformă cu înțelegerea realității, care evidențiază două
aspecte esențiale ale funcționării sale politice: aspectul sintetic al politicului, definit și situat
în conexiune cu alte sisteme și aspectul dinamic al structurilor politice, prin care se remarcă
tendințele lor de schimbare și restructurare. De altfel, în acest tip de înțelegere, politicul nu
este localizat exclusiv în zona formală a instituțiilor, ci și în terenul complex și complicat al
acțiunii de menținere a ordinii sau de transformare conformă cu noi interese și aspiraþii.
Relevantă, în acest sens, este aprecierea lui Jean-William Lapierre, care considera puterea ca
fiind parte a inovației sociale, cu rolul de administrator al ordinii.57

53
Max Weber, Economia e società, vol. 1, Ed. Comunità, Milano, 1961, p. 207.
54
Gheorghe Teodorescu, Putere, autoritate și comunicarea politică, Ed. Nemira, București, 2000, p. 175.
55
Claude Rivière, Anthropologie politique, Armand Colin, Paris, 2000, p. 12.
56
Jacques Lagroye, La légitimation, Traité de science politique, PUF, Paris, 1985, p. 400.
57
Jean-William Lapierre, Vivre sans État? Essais sur le pouvoir politique et l’ innovation sociale, Le Seuil,
Paris, 1977, p. 54.

26
 Conceptul normativ de legitimitate politică este adesea văzut, ca fiind legat de
justificarea autorității. Pentru a da un sens acestei interpretări de legitimitate, autoritatea
trebuie să fie înțeleasă ca un concept distinct. Acest punct de vedere implică faptul că
autoritatea de facto sau efectivă poate exista fără a fi legitimă.
John Locke a prezentat o astfel de interpretare a legitimitații, punctul său de plecare
fiind o stare naturală, în care toți indivizii sunt la fel de liberi, în sensul că ei posedă o
autoritate politică egală. După cum Rawls caracterizează înțelegerea lui Locke a stării
naturale, aceasta este o stare de drept egal, toți fiind regi.58 Legea naturală, în timp ce își
manifestă starea, nu este suficient de specifică pentru a conduce o societate și nu se poate
apăra atunci când este încalcă. Soluția la această problemă este un contract social, care
transferă autoritatea politică într-o stare civilă, care poate realiza și asigura legea naturală.
Potrivit lui Locke59 și contrar predecesorului său, Thomas Hobbes, contractul social, prin
urmare, nu crează autoritate. Autoritatea politică este încorporată în indivizi și pre-există în
starea naturală.60 Contractul social transferă autoritatea, în care fiecare se bucură în starea de
natură a unui anumit organism politic. Constituind o înţelegere între conducători şi conduşi,
legitimitatea politică, ca şi puterea politică, are un caracter istoric. Din acest punct de vedere,
istoria înregistrează trei forme de manifestare a legitimităţii: legitimitate divină (tradițională);
legitimitate civilă (legală); legitimitate carismatică.
Idea legitimităţii divine a puterii politice o întâlnim încă din antichitate, când puterea
monarhului era considerată divină. Această situaţie se menţine şi în perioada medievală a
monarhiilor absolutiste şi, chiar mai târziu, în perioada monarhiilor constituţionale sau a altor
forme de guvernământ, când, cel puţin în parte, puterea este considerată de esenţă divină.
Deşi puterea politică se legitimă prin natură divină a monarhului, fără consultarea maselor,
cel puţin în perioadele sclavagistă şi feudală, această avea temei datorită faptului că, pentru
asigurarea organizării societăţii, se impunea existenţa unei puteri politice, care, în acele
condiţii ale nivelului limitat de cunoaştere, pentru a exista şi funcţiona, conducătorul statului
trebuia să aibă o legitimitate.
Legitimitatea civilă a puterii politice poate fi considerată o formă superioară de
legitimitate, pentru că are la bază acordul şi voinţa cetăţenilor, în legătură cu exercitarea
puterii. Legitimitatea civilă a puterii politice include două condiţii de bază: pe de o parte,
formularea unor obiective în dezvoltarea societăţii, în concordanţă cu cerinţele progresului
58
J. Rawls, Political liberalism, Columbia University Press, New York, 2005, p. 129.
59
John Locke, Second treatise on civil government, C. B. MacPherson, Hackett, Indianapolis, 1990, p. 63.
60
S.C. May, Religious democracy and the liberal principle of legitimacy, Philosophy and Public Affairs, nr. 37
(2), 2009, pp. 136-170.

27
istoric, iar, pe de altă parte, prin obţinerea acordului cetăţenilor în exercitarea puterii, în
realizarea scopurilor propuse.
De regulă, legitimitatea civilă a puterii se realizează prin alegeri libere pe bază de vot
cu caracter universal, direct şi secret, prin referendum, sondaj de opinie şi alte modalităţi.
Considerarea lui Rousseau referitoare la legitimitate este, de asemenea, importantă, dar,
totodată, diferită de cea a lui Locke, în măsura că Rousseau61 nu atașează legi la procesul,
prin care o stare civilă iese din starea naturală. Autoritatea politică legitimă este creată prin
convenție și aplicată în starea civilă. Mai exact, Rousseau sugerează că legitimitatea apare din
justificarea democratică a legilor statului civil.
Legitimitatea carismatică se face de către personalitatea carismatică a conducătorului.
Acesta, sub diferite forme (duce, fuhrer, conducător, căpitan, mare lider), prin calitățile sale
naturale excepționale, legitimează puterea și se impune maselor, care îl acceptă, legitimând,
astfel, puterea. În această situație, legitimitatea puterii se face cu concursul și adeziunea
maselor. Calitățile morale, volitive, politice, intelectuale ale conducătorului au rolul decisiv
în legitimitatea politică. În realitate, nu este vorba de o legitimitate a guvernului, a puterii, ci
o manipulare a maselor, a forței de persuasiune și instinct, de dominare, pe care conducătorul
o are asupra celor guvernați. La aceasta, trebuie să adăugăm și calitățile strict personale ale
liderului: frumusețea fizică, prezența scenică, gesticulațiile, stilul exprimării, căldura și
atracția, pe care o emană, sinceritatea, cinstea, modestia, toate acestea contribuind, în mare
măsură. la explicarea impunerii și dominării. Așa a fost cazul, în istorie, cu Cicero, Napoleon,
Cuza, Charles de Gaulle, J. F. Kennedy.
Legitimitatea puterii trebuie să se realizeze în permanență prin acţiuni, care să probeze
valoarea ei dată de consensul dintre aceasta şi cetăţeni. Prin consens, se exprimă o stare de
consimţământ general fie cu privire la o anumită problemă importantă, fie în legătură cu
întregul ansamblu privind organizarea şi conducerea societăţii.
Consimţământul puterii politice se poate realiza (într-o anumită problemă) şi prin
unanimitate de păreri, fie şi numai prin supunerea la vot, în timp ce consensul se realizează
printr-un acord scris sau tacit, care poate să însemne şi anumite compromisuri. Consensul
reflectă existenţa unei virtuale unanimităţi de opinii în legătură cu modul de acţiune al puterii,
de regulă, în problemele fundamentale şi care se referă la ceea ce-i uneşte pe oameni şi nu la
ce îi deosebeşte.

61
Jean-Jacques Rousseau, On the social contract, Hackett, Indianapolis, 1988, p. 6.

28
 Raz62 distinge trei moduri, în care relația dintre consimțământ și autoritatea politică
legitimă poate fi înțeleasă: consimțământul celor guvernați este o condiție necesară pentru
legitimitatea autorității politice; consimțământul nu este în mod direct o condiție pentru
legitimitate, dar condițiile pentru legitimitatea autorității sunt de așa natură, încât singura
autoritate politică, care se bucură de consimțământul celor reglementate le poate îndeplini;
condițiile de autoritate politică legitimă sunt de așa natură, încât cele guvernate de respectiva
autoritate au obligația de a consimți.
Consensul politic se poate realiza pe o scară mai largă între mai multe organisme
politice asupra unor probleme fundamentale ale vieţii politice din cadrul unui stat.
Se poate conchide că prin consens politic desemnăm voinţa subiecţilor politici de a
asigura funcţionarea globală a societăţii63, pe baza unor decizii inspirate nu de ceea ce îi
deosebeşte, ci de ceea ce îi uneşte. În acest fel, realizarea consensului politic devine o probă
de maturitate şi de cultură politică, de responsabilitate civică majoră.
Strâns legate de legitimitatea politică sunt noţiunile de forţă politică şi, respectiv,
influenţă politică.
Legitimitatea politică, alături de alte principii sau atribute ale puterii, precum:
autoritatea politică, consensul, obligația politică, dominația, supunerea, reprezintă
fundamentul întemeierii și justificării puterii politice, dar și al ordinii instituite. Ca atare,
puterea este axată, pe de o parte, pe autoritatea deținătorilor puterii de a guverna, implicit pe
încrederea și conștiința în dreptul de a exercita dominația, iar, pe de altă parte, pe
recunoașterea de către cei guvernați a acestui drept și a competenței ce o recomandă. Altfel
spus, legitimitatea dă consistență și relevanță relațiilor dintre guvernanți și guvernați prin
gradul de concordanță dintre natura, structura și sursele puterii și opiniile, opțiunile și
așteptările celor chemați să se supună puterii. Prin urmare, solicitând o anume reciprocitate
tacită și liber consimțită, legitimitatea îi conferă statut de drept și de fapt unui guvern în a-și
exercita atribuțiile puterii și, implicit, autoritatea legitimată printr-o asemenea
recunoaștere.64 Totodată, se poate spune că legitimitatea conferă puterii politice, gândită ca
măsură a relațiilor umane, o reală dimensiune socio-umană prin legătura intrinsecă dintre
guvernanți și guvernați, mai ales, în situația în care se prefigurează ca un act de credință
pecetluit de compatibilitatea valorilor sau de obiectivele de interes comun. În consecință,
întrucât legitimitatea politică implică, deopotrivă, dreptul legal de a guverna și dreptul
62
Joseph Raz, The morality of freedom, Oxford University Press, 1986, p. 356.
63
David Estlund, Democratic authority, Princeton University Press, 2008, p. 177.
64
Ioan Jude, Paradigemele și mecanismele puterii. Kratologia - o posibilă știință despre putere, Ed. Științifică
și Pedagogică, București, 2003, p. 391.

29
psihologic de a guverna, se naște sentimentul colectiv al obligației, conform căruia
conducerea guvernului este justă și necesită supunere.65
Legitimitatea democratică își are originile în mișcările revoluționare ale secolelor al
XVII-lea și al XVIII-lea și este specifică valorilor politice și economice ale culturii
occidentale. Aici, accentul se pune cu precădere pe transferul mecanismelor individuale de
decizie spre cele ale deciziei colective și comunitare, prin procedeul aritmetic de diferențiere
a majorității de minoritate. Raportat la acest aspect, legitimitatea democratică a fost pusă
adesea în discuție. Contestația vizează procedeul votului majoritar, care, dincolo de
frustrarea celor ce au altă opinie, mai contestă și faptul că adevărul voinței individuale este
subordonat adevărului voinței generale, decretată drept principiul suprem al democrației.
Astfel, se promovează un tip de dogmatism social centrat pe valori efemere sau cu
valabilitate restrânsă.66
Aceste rezerve și contestări, care atrag atenția asupra unor limite inerente, nu anulează
valoarea legitimității democratice, fie și doar dacă o comparăm cu legitimitatea, pe care se
structurează celelalte tipuri de regimuri politice. Acest tip de legitimitate este esențial,
deoarece este legat de respectarea principiului statului de drept și se consolidează printr-o
bună sau eficientă guvernare determinată de reprezentarea corectă a oamenilor de către
structurile puterii. Legitimitatea democratică nu este un dar, ci se dobândește asemenea
autorității și suveranității și se poate eroda sau pierde printr-o ineficientă guvernare. Sintetic
vorbind, autoritatea presupune respectul pentru un lider sau reprezentant al puterii,
suveranitatea fiind legată de recunoașterea și prestigiul unei țări, iar legitimitatea reclamând
respect pentru guvern.67
Legitimitatea democratică este condiționată de reorientarea democrațiilor actuale
dinspre demo-putere spre demo-beneficii sau dinspre democrația ca dominație populară spre
demo-eficiență sau democrația în interesul poporului. Prin această tranziție, care nu înseamnă
raporturi exclusive între cele două dimensiuni, legitimitatea democratică este de netăgăduit.
Azi, remarca Giovanni Sartori, victoria democraþiei este victoria unui principiu de
legitimare.68 Această concluzie rezultă din adevărul că democrația funcționează prin instituții
mandatate de popor și făcute răspunzătoare față de acesta și se autoreglează în baza unor

65
Michael G. Roskin, Robert L. Cord, James A. Medeiros, Walter S. Jones, Știința politică. O introducere, Ed.
Polirom, Iași, 2011, p. 24.
66
Jean-Luc Chabot, Introduction à la politique, PUF, Paris, 1991, pp. 57-61.
67
Michael Roskin, Robert L. Cord, James A. Medeiros, Walter S. Jones, op. cit., pp. 25-26.
68
Giovanni Sartori, Teoria democrației reinterpretată, Ed. Polirom, Iași, 1999, p. 443.

30
principii și norme, care rezolvă eventuale conflicte pe căi nonviolente, asigurând premisele
pentru ceea ce se numește era consensului.69
Legitimitatea se apreciază gradual, ea oscilând, în opinia lui Herz, pe o scală de la
acceptarea completă la respingere totală (...) de la sprijin, consimţământ, conformare, la
declin, erodare şi pierdere. Nu se poate vorbi nicicând, adaugă J. Linz, de o legitimitate
absolută: niciun regim politic nu este legitim pentru sută la sută din populaţie, nici în toate
domeniile, nici pentru totdeauna şi, probabil că foarte puţine sunt total ilegitime, bazate
exclusiv pe coerciţie, legitimitatea neatingând niciodată unanimitatea, care este o pretenţie
ridicolă a regimurilor totalitare, realitate determinată de deosebirile dintre criteriile şi
evaluările diferite, realizate de actorii politici.
Scăderea popularităţii unui regim nu se poate confunda cu ilegitimitatea sau lipsa de
legitimitate. Acest fenomen trebuie înţeles mai mult că o diminuare a încrederii cetăţenilor în
oamenii politici, care reprezintă anumite instituţii, decât o neîncredere în sistemul sau regimul
politic respectiv; un exemplu elocvent îl constituie şi faptul că, deşi periodic au loc alegeri,
iar forma de guvernare rămâne stabilă, se modifică doar opţiunile electoratului privind cei
care trebuie să fie mandataţi cu gestionarea ei curentă. În unele democraţii, preşedinţii sau
prim-miniştrii înregistrează un scor de popularitate foarte slab. Aceasta nu înseamnă automat
exprimarea neîncrederii în instituţia preşedenţiei sau a primului-ministru, caracterul nelegitm
al acestora. Mentalul colectiv respectă şi recunoaşte legitimitatea instituţiei, nu a individului
care ocupă vremelnic această funcţie, chiar dacă ne place sau nu persoana că atare. Viaţa
susţine aserţiunile de genul: un parlament mediocru este preferabil inexistenţei acestei
instituţii, într-o ţară liberă, partidele sunt un rău necesar etc. Oamenii îşi pierd încrederea în
lideri mult mai uşor, decât încrederea în sistem. Delegitimarea este un fenomen de durată,
dar nu imposibil. În opinia mea, suntem pe punctul de a asista la o delegitimare a întregului
sistem politic român. Delegitimarea presupune convergenţa mai multor factori: neîncrederea
reciprocă între indivizi, neîncrederea în oamenii politici, neîncrederea în instituţii (guvern,
parlament, partide etc.), ubicuitatea corupţiei.70 În pofida problemelor cu care se confruntă,
legitimitatea regimului democratic nu a intrat în colaps în niciuna din ţările occidentale,
pentru că, argumenta M. Dogan, nu există o alternativă mai bună, decât cea de a reforma
democraţia într-o manieră democratică.
În România, legitimarea este confundată adesea cu legalitatea, dar fapte din istoria
recentă obligă la distincţie. Dacă în 1990 participarea la vot era de 86%, în 1992 şi 1996%
69
George Montbiot, Era consensului. Manifest pentru o nouă ordine mondială, Ed. Antet XX Press, Filipeștii de
Târg-Prahova, 2005, p. 31.
70
M. Dogan, Sociologie politică, Ed. Alternative, București, 1999, pp. 228-345.

31
această a scăzut la 76%, în 2000 a mai pierdut 11 procente, ajungând la 65%, în 2012 s-a
înregistrat o prezenţă la urne de 58% iar în 2016 de doar 39%. Participarea la alegerile
parlamentare, barometrul interesului general faţă de politică, a cunoscut o scădere abruptă de
aproape 20% faţă de scrutinul general anterior. Schimbarea sistemului electoral, anunţată ca o
măsură de potenţare a încrederii populaţiei în clasa politică a eşuat lamentabil sub acest
aspect, dând istoriei recente cea mai dramatică scădere a participării la vot între scrutinele
succesive din ’90 până în prezent. Alte cifre arată clar declinul interesului faţă de alegeri:
29% consideră că de la o alegere la alta, interesul lor scade şi doar 11% că el creşte.
În România și chiar și în Uniunea Europeană (în contextul crizei economice din 2008 și
a crizei imigranților), cetățenii tind să nege valorile democratice. Una dintre realităţile
incomode ale lumii contemporane este criza democraţiei. Indiferent de vechimea sau gradul
lor de consolidare, democraţiile sunt în criză. Înainte de criza financiară şi economică
mondială şi independent de ea, precum şi după consumarea acesteia, democraţia a fost, este şi
va rămâne într-o criză profundă. Nimeni nu ştie cât va dura, dar se poate observa cât de
diferit răspund sistemele politice la noile provocări. Modul în care democraţiile lumii răspund
la criză diferă substanţial: anumite democraţii vor ieşi întărite din criză; altele vor termina cu
totul aventura lor democratică. Pentru cei mai mulţi dintre noi, marea întrebare este unde se
va situa România la sfârşitul crizei democratice, iar dacă lipsa educației politice poate duce la
delegitimarea instituțiilor politice? Dar o mare parte din răspuns îl cunoaştem deja, pentru că
acesta ne este pus zilnic la dispoziţie prin mijloacele moderne de comunicare în masă.
Teoreticienii sociali și politici au observat că delegitimarea comunismului a continuat
după 1989, ca delegitimare de stânga, în general și că soiurile neoliberalismului nealterat prin
orice compromis cu idei de stânga s-au bucurat de mult mai multă popularitate în rândul
intelectualilor democratici, decât de idei social-democratice sau liberale. Într-un text al lui H.
R. Patapievici, acest lucru este analizat ca un eșec al dialogului cu discursuri alternative și cu
publicul, în general.71
Criza democraţiilor este observabilă şi măsurabilă, parţial explicabilă, parţial
inexplicabilă. Teoria democraţiei trece în momentul de faţă printr-o profundă prefacere a
paradigmelor, vechile explicaţii nefiind suficiente. Încrederea cetăţenilor din lumea întreagă
şi de la noi în democraţie şi în instituţiile democratice este în scădere, participarea universală
şi egalitatea politică a cetăţenilor părând astăzi principii democratice irealizabile. În mod

71
Isabela Iețcu-Preoteasa, Intellectuals and the public sphere in post-communist Romania: A discourse
analytical perspective, 2003, p. 1.

32
absolut paradoxal, unii dintre factorii care au grăbit procesul degradării democraţiilor au fost
explozia informaţională şi explozia comunicaţională, la care se mai adaugă și absenteismul.72
Din studiile realizate cu privire la acest aspect, rezultă că există o tendinţă la nivel
mondial de creştere a absenteismului. Explicaţiile date de unii cercetători se referă la o criză a
valorilor democraţiei, trăgând un semnal de alarmă cu privire la implicaţiile, pe care le poate
avea o asemenea criză: cu cât cetăţenii sunt mai dezinteresaţi de politică şi de procesul
democratic, în sine și cu cât internalizarea la nivelul conştiinţei indivizilor a valorilor
democraţiei este mai slabă, cu atât aceasta va funcţiona mai prost şi guvernarea va înceta să
mai fie democratică, ea neavând în vedere integrarea diferitelor interese sociale în condiţiile
pluralismului politic, ci transformându-se într-o simplă conducere a destinelor naţiunii într-o
direcţie care nu are nicio legătură cu democraţia.
Referitor la democraţiile vestice, unii cercetători au identificat caracteristici individuale
ale votanţilor, care pot genera acest tip de comportament (vârstă, educaţie, venit, stare civilă,
interesul faţă de politică), considerând că influenţele acestor caracteristici rămân constante,
nu variază cu mediul exterior. O altă viziune asupra fenomenului absenteismului electoral ia
în calcul contextele politice, care pot genera refuzul alegătorilor de a mai vota. Printre
acestea, se numără şi factorii, care pot genera creşterea prezenţei la vot, cum ar fi
obligativitatea votului. O a treia abordare ia în considerare interacţiunea dintre cele două
categorii de factori, cei individuali şi cei sistemici. Alţi cercetători consideră că interacţiunile
sociale, mai precis discuţiile interpersonale pe teme politice, precum şi intenţiile exprimate
ale interlocutorilor cu privire la participarea la vot influenţează comportamentul electoral al
indivizilor, având loc o demobilizare interpersonală.
Absenteismul este explicat prin faptul că oamenii nu trăiesc într-un mediu social cu
caracteristici mobilizatoare, neexistând anumite condiţii, care încurajează participarea
electorală, iar competiţia politică crează un mediu conflictual, fapt ce are un efect negativ, în
acest sens.
Concepția dominației legitime, în opinia lui M. Weber, impune luarea în considerație a
raportului dintre credinta legitimității si potențialul de justificare a ordinelor, pe de o parte și
valabilitatea lor faptică, pe de altă parte.73 Sociologul german invocă trei condiții ale
legitimității: ordinea normativă trebuie instituită pozitiv, prin acordul liber consimțit al

72
Ramona Delia Popescu, Răspunderea Parlamentului în dreptul constituțional, Ed. C.H. Beck, București,
2011, p. 172.
73
J. Habermas, Probleme de legitimare în capitalismul târziu, Cunoaștere și comunicare, Ed. Politică, București,
1983, p. 338.

33
membrilor comunității; beneficiarii de drept să creadă în legalitatea ei; competena
procedurilor să fie asigurată de o putere constituțională.
Din nefericire, la nivelul cunoașterii comune, legitimitatea tinde să se confunde cu
legalitatea. Deşi, la prima vedere, cele două noţiuni sunt perfect congruente şi practic decurg
una din cealaltă, în realitate, lucrurile nu stau tocmai aşa, cel puţin la nivelul aplicării
normelor juridice existente. În timp ce J. J. Rousseau remarca că cel care stăpânește nu este
niciodată destul de puternic pentru a rămâne mereu la putere, dacă nu transformă forța în
drept și supunerea în datorie, M. Weber îi decodifică mesajul: forma de legitimitate cea mai
accentuată astăzi este credința în legalitate, adica dispoziția de a se supune unor prescripții
formal corecte și stabilite, pentru ca, mai târziu, J. Rawls, pornind de la premisa definirii
justiției prin corectitudine, să susțină justețea doar a principiilor, care izvorăsc din acordul
unanim al oamenilor, situatie posibilă doar într-un context contractual idealizat, în care
oamenii se comportă ca egali, din punct de vedere intelectual.
Weber pretinde că legalitatea a devenit principala sursă de legitimitate a autorității
politice, datorită calității sale raționale.74 Idea sa este construită pe baza dreptului natural
modern, care a conceput pactul social și suveranitatea legii, ca provenind din raționalitatea
omului, fie ca un atribut original sau dobândit. Cu toate acestea, Weber face clară criza
voinței populare, ca o sursă de legitimitate. El afirmă că procesul social în curs de desfășurare
este cel în care voința poporului (suveranitatea populară) este înlocuită de raționalitatea
legislatorului (suveranitate legală). Legislativul a devenit instituția politică responsabilă de
canalizarea dorinței de putere a omului înspre calea rațională a guvernului constituțional de
către autoritatea de a se supune legalității.
Punctul de vedere poate cel mai interesant îl regăsim la J. Habermas. În opinia
gânditorului german, statul modern se întemeiază pe o ordine normativă instituită pozitiv pe
distincția dintre legalitate si legimitate, în cadrul său fiind legale si legitime numai acele
norme care exprimă interese capabile de generalizare, de unde și concluzia că un stat de
drept democratic nu poate pretinde cetățenilor o supunere neconditionată față de ordinea de
drept existentă la un moment dat, deoarece el nu-și intemeiază legitimitatea pe legalitate,
dimpotrivă legalitatea se fundamentează pe legitimitate. În măsura în care legalitatea devine
guvernare si substituie legitimitatea, autoritatea se transformă într-o putere formală și
legitimitatea în legalitate formală, iar domnia legii se convertește în domnia prin legi, primul
pas spre suprimarea legalității constituționale. Justificarea legitimității prin recurs la legalitate
crează confuzii, putând aparea oricând reglementări legale, dar care nu sunt legitime (de
74
M. Weber, Die Stadt, J.C.B. Mohr Siebeck, Tübingen, 2000, pp. 66, 68.

34
exemplu, efectele normative ale unei lovituri de stat). Prevalența legalității în raport cu
legitimitatea se impune doar în momentul preluării puterii, după care conflictul dintre
contestare și autojustificare a unei puteri poate fi tranșat doar de legitimitate, indiferent cât de
costisitor ar fi realizarea consensului (unanimitatea wickselliana, ca regulă de luare a
deciziilor). Regula majorității, care legalizează, dar nu legitimează, trebuie substituită prin
compromisul prezumtiv îndreptățit dintre libertate și lege. Întemeierea legitimității pe
legalitate conduce la un legalism autoritar, care tratează orice ieșire din regulile legalității ca
violență, concepție combătută de J. Habermas. Tocmai diferența dintre legalitate și
legitimitate, susține filosoful german, îndreptățește nesupunerea civilă.

3.2.1. Incompatibilități aplicate funcțiilor de reprezentare la nivel național

Căderea comunismului din decembrie 1989 a generat schimbări importante în viața
politică românească și, de asemenea, a constituit un pas decisiv în construirea democrației.
Toate schimbările care au avut loc au fost în conformitate cu noua politică, juridică,
economică și socială. Decretul de lege nr. 8/1989 a marcat un moment important în evoluția
politicii românești, deoarece s-a consacrat pluralismul politic și formarea liberă a partidelor
politice. Astfel, pluralismul politic a devenit o condiție sine qua non a democrației, care a
impus nu numai organizarea de alegeri periodice, libere și corecte, dar, de asemenea, o
reformă a clasei politice românești. Clasa politică a trebuit să fie formată pe baza unor
structuri și principii cu adevărat democratice, ceea ce a determinat un nou sistem electoral.
Din 1990, procesul sinuos de democratizare a început cu pași mici și timizi, un factor
important care a contribuit la aceasta fiind schimbarea sistemului electoral. Prin urmare, după
căderea cortinei de fier, legislația electorală a suferit multe modificări, care au avut ca scop
construirea unei democrații autentice în România.
Primele alegeri legislative, în 1990, au fost reglementate prin Decretul de Lege nr.
92/1990, care a fost considerat ca fiind o Constituție mini-provizorie75, deoarece a restaurat
parlamentul bicameral și a introdus principiul de reprezentare a voinței electoratului. Atât
Parlamentul, cât și Președintele au fost aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber
exprimat. Pentru a fi ales în Camera Deputaților, un candidat trebuia să aibă vârsta de cel
puțin 21 de ani, în timp ce pentru Senat și Președinție, vârsta minimă era de 30 de ani. Toate
persoanele cu vârsta de peste 18 ani au drept de vot, cu excepția persoanelor plasate sub
interdicție judiciară, precum și persoanele private de drepturi electorale în conformitate cu o

75
Claudia Gilia, Sisteme și proceduri electorale (Electoral systems and procedures), Ed. C.H. Beck Publishing
House, București, 2007, p. 143.

35
condamnare la închisoare. Tipul de vot utilizat pentru desemnarea membrilor Parlamentului a
fost o reprezentare proporțională. Acest tip de vot a fost în conformitate cu caracteristicile
spectrului politic din acea perioadă, având în vedere faptul că partidele politice încă își
modelau ideologiile. Prin urmare, la acel moment, partidele politice nu au putut să polarizeze
la maxim electoratul. Legea electorală a asigurat, de asemenea, că organizațiile care
reprezintă minoritățile naționale ce nu au întrunit numărul necesar de voturi pentru a obține
un loc în Camera Deputaților, au dreptul la un mandat.
Revigorarea vieții parlamentare românești a fost însoțită de adoptarea Constituției în
1991, care reglementează principiile democratice fundamentale, cum ar fi: pluralismul
politic, principiile egalității și nediscriminării, separarea puterilor, statul de drept, alegeri
libere și corecte. Constituția din 1991 a reprezentat piatra de temelie pentru construirea
democrației în România.76
Alegerile din România s-au desfășurat pe trei nivele: nivel local (pentru consiliile
locale, județene consilii, primării și Consiliul General al Municipiului București), nivel
general (Parlamentul din România) și la nivel prezidențial. Pentru fiecare dintre cele trei
nivele, au existat prevederi speciale: Legea nr. 70/1992 privind alegerile locale, Legea nr.
68/1992 pentru alegerea Camerei Deputaților și a Senatului și Legea nr. 69/1992 pentru
alegerea Președintelui României.
Sistemul de listă închisă de partid și de repartizare a locurilor, în conformitate cu
principiul de reprezentare proporțională, prevăzută de Legea nr. 68/1992, a reflectat noile
realități politice, și anume: rolul activ al partidelor politice în tranziția spre o societate
democratică și dorința politică. Sistemul politic plurinominal a permis partidelor să
definească strategiile și platformele politice și să construiască o structură eficientă la nivel
local. Sistemul de alegere a șefului statului a fost și este încă bazat pe votul uninominal
majoritar cu două tururi de scrutin, la fel ca în alte democrații. Acest cadru legislativ, care a
fost valabil pentru alegerile din 1992, a fost supus, de atunci, la mai multe modificări, în
conformitate cu noile cerințe electorale și particularitățile sistemului politic. În anul 2000, o
serie de ordonanțe de urgență au schimbat unele aspecte ale sistemul electoral cu privire la
numerotarea circumscriptiilor electorale, numărul de deputați și senatori, funcționarea
birourilor electorale, propuneri de candidaturi, posibilitatea asocierii de partide și alianțe
politice numai la nivel național și prin protocol, dispoziții privind listele electorale
permanente etc. Una dintre cele mai importante schimbări în privința alegerilor este pragul

76
Anca Parmena Olimid, Tendința de unificare a piețelor politice. Aspecte legale și politice privind evoluția
reformei electorale în România (1990-2008), Craiova, 2009, pp. 100-107.

36
electoral, ceea ce reprezintă numărul minim de voturi valabil necesare pentru a se obține
accesul la parlament.77 În 1990, legea electorală nu a furnizat niciun prag electoral, care a
avut ca o consecință apariția unui număr excesiv de partide politice, care au participat la
alegeri (150), precum și partidelor parlamentare (12). Pentru alegerile din 1992 și 1996,
pragul electoral a fost de 3%, iar în 2000, a fost ridicat la 5% pentru partidele politice.
În anul 2003, Constituția a fost modificată în scopul de a stabiliza viața politică și de a
asigura compatibilitatea prevederilor constituționale cu viitorul aderării României la Uniunea
Europeană. Art. 2, alin. (1) din Constituție consacră caracterul periodic, liber și corect al
alegerilor, care este esențial pentru orice democrație veritabilă, fiind garantată prin legile
fundamentale ale diferitelor țări democratice și printr-o serie de tratate și convenții
internaționale.
Cu toate acestea, sistemul electoral nu a suferit modificări substanțiale, legile adoptate
în 2004 (Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Președintelui României, Legea nr. 373/2004
pentru alegerile parlamentare și Legea nr. 67/2004 privind alegerile locale) doar ajustând
vechiile dispoziții electorale la noile realități. La 1 iulie 2004, Autoritatea Electorală
Permanentă (AEP) a fost creată în scopul îmbunătățirii managementului electoral, prin
îndeplinirea operațiunilor specifice între intervalele electorale, monitorizarea activităților
relevante ale unor organe de stat și asigurarea aplicarii uniforme a legislației electorale.
Crearea acestei autorități a fost, de asemenea, determinată de unele recomandări OSCE78 cu
privire la alegerile din 2000 și abaterile înregistrate la alegerile anterioare.
În data de 1 ianuarie 2007, România a aderat la Uniunea Europeană, iar primele alegeri
pentru Parlamentul European au avut loc pe 25 noiembrie 2007. Organizarea acestor alegeri
este reglementată prin Legea nr. 33/2007, care prevede că reprezentanții României în
Parlamentul European sunt aleși printr-o listă a unui sistem de reprezentare închis. România
este stabilită într-o singură circumscripție electorală, iar repartizarea locurilor se face în două
etape. În prima etapă, Biroul Electoral Central calculează pragul și coeficientul electoral
național și stabilește în ordinea descrescătoare numărul de voturi valabil, lista partidelor
politice, a organizațiilor minorităților naționale, a alianțelor politice, electorale și candidații
independenți pentru care pot fi atribuite locuri. În a doua etapă, mandatele sunt distribuite la
nivel național între formațiunile politice selectate în prima etapă, în conformitate cu formula
lui D’ Hondt. Din păcate, alegerile pentru Parlamentul European nu au primit acoperirea

77
Ioan Pușcașu, Triunghiul de aur al democrației, București, 2009, pp. 4-10.
78
Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE) Romania, Presidential & parliamentary
elections, 26 November and 10 December 2000 final report, Warsaw, 2011, pp. 5-7.

37
mediatică adecvată, campania electorală axându-se, în principal, pe chestiuni naționale, decât
cele privind problemele europene.
Membrii Camerei Deputaților și ai Senatului sunt aleși prin vot universal în cele 42 de
circumscripții electorale, corespunzătoare celor 41 de județe și municipiului București. În
legislativul 2004-2008, Senatul a avut un număr de 137 de membri, iar Camera Deputaților a
avut 332 de membri. Diferența numărului de membri se datorează normei de reprezentare
diferite de la o Cameră la alta. Astfel, norma de reprezentare pentru alegerea Camerei
Deputaților este de un deputat la 70.000 locuitori, iar pentru alegerea Senatului este de un
senator la 160.000 locuitori.
Sistemul electoral este unul proporțional (membrii se aleg din toate partidele, care au
depășit pragul electoral de 5% din totalul voturilor exprimate în baza unui algoritm).
Alegerile se țin o dată la patru ani și sunt făcute printr-un sistem de reprezentare
proporțională cu vot în colegii uninominale.
În urma alegerilor parlamentare, numărul de parlamentari a crescut de la 470 la 588:
USL a dețint 395 de mandate (122 de senatori și 273 de deputați), Alianța România Dreaptă a
avut 80 de mandate (24 de senatori și 56 de deputați), PP-DD a avut 68 de mandate (21 de
senatori și 47 de deputați), iar UDMR a avut 27 de mandate (9 senatori și 18 deputați).
Acestora li s-au adăugat cei 18 reprezentanți ai minorităților naționale.
Cetățenii noilor democrați își construiesc judecățile de valoare despre sistemul lor
politic nu numai pe baza a ceea ce aceste sisteme oferă, din punct de vedere economic, ci și
bazându-se pe gradul în care acestea distribuie scopuri politice valorizate, cum ar fi:
libertatea, ordinea, domnia legii, responsabilitatea, reprezentativitatea și, mai presus de toate,
eficacitatea. Cu alte cuvinte, cetățenii se ateaptă ca democrațiile lor să guverneze democratic,
în conformitate cu legile și Constituția și eficient, în sensul alegerii și implementării unor
politici, care se adresează celor mai importante probleme cu care se confruntă societatea.
Printre cele mai frecvente cauze ale alienării, delegitimării și colapsului democrației pot
fi considerate următoarele: abuzarea procedurilor și normelor democratice de către
oficialitățile guvernamentale și liderii politici înșiși, astfel încât democrația începe să fie
privită ca o simulare; adoptarea violenței politice de către actorii semnificativi, care sunt fie
marginalizați în procesul democratic, fie nerăbdători cu procedurile acestuia; incapacitatea
guvernelor de a decide și acționa, ca rezultat al fragmentării, polarizării și impasului politic.
Uneori, democrația pare pur și simplu copleșită de greutatea problemelor nerezolvate, dar, de
fapt, ea este distrusă de incompetență, corupție și încăpățânarea liderilor politici ratați.

38
 O provocare cheie la adresa instituțiilor democratice este anticiparea viciilor,
implicațiile compromițătoare și slăbiciunilor potențialilor lideri. Dacă se dorește ca
democrațiile să treacă cu bine prin furtunile istoriei și să se limiteze impulsurile de preamărire
ale actorilor umani, atunci acestea au nevoie de instituții publice puternice și bine proiectate
și de respectarea principiului ca oamenii să rămână oameni pentru oameni.
Într-o democrație, un politician de elită (model) necesar unei societăți moderne bazate
pe cunoaștere trebuie să privească particularul prin prisma generalului și, într-un același elan
de gândire, să cuprindă, deopotrivă, abstractul și concretul, trebuind să vadă prezentul în
lumina trecutului, pentru scopuri situate în viitor. Nicio parte a naturii umane sau a
instituțiilor omenești nu trebuie să-și scape cu totul din vedere. El trebuie să fie dezinteresat
și, în același timp, să vizeze un scop; să fie distant și incoruptibil dar cu picioarele pe pământ,
ca un om de știință.
Originile imunităţii parlamentare datează din 1397, când Camera Comunelor din
Parlamentul englez a adoptat un document, care denunţă comportamentul scandalos al regelui
Richard al II-lea în domeniul finanţelor. Thomas Haxey, parlamentarul care se află în spatele
acestui act, a fost judecat şi condamnat pentru înaltă trădare. În urma presiunilor exercitate de
către Camera Comunelor, sentinţa nu a fost dusă la îndeplinire, iar Haxey a primit scuze din
partea Curţii Regale. Acest eveniment a determinat Camera Comunelor să revadă prevederile
referitoare la dreptul parlamentarilor de a discuta în deplină autonomie şi libertate, fără
intervenţii ale Coroanei.
Libertatea de exprimare, introdusă în Camera Comunelor la începutul secolului al XVI-
lea, a fost confirmată în Declaraţia Drepturilor din 1689, care apără în mod expres membrii
Parlamentului de orice amestec din afară acestuia, cu privire la actele şi dezbaterile la care
participă.
În Franţa, după revoluţia din 1789, s-a simţit nevoia garantării imunităţii aleşilor pentru
opiniile exprimate în exercitarea îndatoririlor lor. Decretul din 23 iunie 1789 rezolva acest
lucru, după o propunere a lui Mirabeau. Acesta a fost urmat de proclamarea în Decretul din
26 iunie 1790 a privilegiului membrilor Adunării de a nu putea fi puşi sub acuzare fără
autorizaţia acesteia. Apariţia acestor privilegii parlamentare în Franţa se leagă de poziţia de
superioritate faţă de altă autorităţi ale statului dobândită de Adunarea Naţională în contextul
revoluţiei. De atunci, imunitatea parlamentară a fost introdusă şi în celelalte ţări ale Europei
continentale, unde modelul francez, cu dublul aspect (neresponsabilitate/inviolabilitate), a
exercitat influenţă predominantă.

39
 Majoritatea sistemelor de drept prevăd o dublă protecţie pentru membrii Parlamentului:
inexistența răspunderii sau neresponsabilitatea pentru voturile şi opiniile exprimate în
exercitarea mandatului; inviolabilitatea, care cuprinde un set de reguli privind arestarea,
urmărirea penală sau trimiterea în judecată a parlamentarilor.
Despre imunitatea parlamentară nu s-a scris foarte mult. Mai mult s-a vorbit despre ea.
De aceea, în opinia publică imunitatea este percepută ca o favoare, de către unii sau ca un
regim privilegiat, de către alţii. În general, instituţia nu este cunoscută aşa cum există şi cum
trebuie să fie înţeleasă şi, din aceste cauze, se întâlnesc cele mai diverse păreri, chiar şi la
persoane, care se consideră ca fiind avizate în această materie.
Și pe plan internațional, există o dezbatere continuă între cei care consideră că
imunitatea parlamentară este o instituție depășită, chiar anacronică și cei care consideră că
rațiunile care au generat-o subzistă. Cu toate acestea, chiar dacă imunitatea pentru opiniile
politice sau pentru vot este păstrată ca atare, inviolabilitatea parlamentară a avut o dinamică
negativă, fiind restrânsă tot mai mult.
Imunitatea parlamentară este o instituție, care ține atât de dreptul constituțional (statutul
deputaților și al senatorilor), cât și de dreptul parlamentar (în principal, aspectele ce țin de
ridicarea imunității, inclusiv elementele de procedură rezultând din Regulamentele celor două
Camere). În condițiile în care România a devenit membru al Uniunii Europene și are
reprezentanți în Parlamentul European, imunitatea parlamentară trebuie să fie examinată și în
contextul dreptului constituțional comparat, la nivel european.
Noțiunea de imunitate parlamentară, cu toate aspectele juridice aferente, la nivelul
statelor membre ale Uniunii Europene, a evoluat permanent. Există state europene, unde
imunitatea priveşte orice procedură judiciară, state în care ea vizează numai procedura
penală, cu excepţia flagrantului delict, precum şi state unde imunitatea nu este consacrată.
În legătură cu incompatibilitățile, Constituția precizează că pe durata mandatului său,
președintele țării nu poate fi membru al niciunui partid politic și nici nu poate îndeplini o altă
funcție publică sau privată. Nu este vorba de o prevenire a conflictului de interese între
funcţia de preşedinte şi o anumită funcţie publică sau privată, ci de faptul că Preşedintele
României, fiind arbitru între puterile statului, precum şi între stat şi societate, trebuie să fie
imparţial şi independent. În felul acesta, preşedintele va putea adopta o poziţie pe deplin
obiectivă faţă de toate părţile aflate în conflict.79
O primă incompatibilitate constă în faptul că, în conformitate cu art. 84, alin. (1) al
Constituției, Președintele nu poate fi membru al unui partid politic. Consacrarea prin
79
Ioan Alexandru, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 185.

40
Constituţie a acestei incompatibilităţi tinde să sublinieze că, întrucât România este un stat
pluralist, funcţia de Preşedinte trebuie să fie echidistantă faţă de partidele politice. Bineînțeles
că ori de câte ori viitorul Preşedinte se prezintă în alegeri ca exponentul unui partid politic
sau al unei coaliţii de partide, regula constituţională va rămâne mai curând un deziderat.
Având în vedere că întreaga campanie electorală pentru funcţia de Preşedinte, al cărei
personaj principal a fost, s-a axat pe programul unui partid politic, candidatul, o dată ales, va
fi fără doar şi poate pus în situaţia de a trebui să-şi respecte angajamentele şi, prin urmare, să
acţioneze în acord cu linia politică a formaţiunii pe listele căreia a fost ales.80
O altă incompatibilitate constă în interdicţia adresată Preşedintelui de a îndeplini orice
altă funcţie publică sau privată. Această incompatibilitate este formulată în termeni mai
categorici, decât cea care priveşte, conform art. 71, lit. b al Constituţiei, pe senatori şi
deputaţi. În timp ce deputaţilor şi senatorilor li se interzice numai ocuparea funcţiilor de
autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului, Preşedintele nu poate ocupa nicio altă
funcţie, fie ea publică sau privată.81
Evident, Preşedintele României nu poate fi reţinut, arestat, percheziționat sau trimis în
judecată penală pentru fapte savârşite în legătură cu prerogativele prezidenţiale. Se au în
vedere acele fapte şi acte, prin care se materializează atribuţiile prezidenţiale, care sunt
compatibile cu rolul şi funcţiile preşedintelui. Dimpotrivă, încălcarea acestor prerogative
ridică problema răspunderii şefului statului, în funcţie de natura şi gravitatea faptelor ce se
impută.82

3.2.2. Incompatibilități aplicate funcțiilor de reprezentare la nivel teritorial

Capacitatea juridică de drept public a instituţiei prefectului se exercită în exclusivitate
de către prefect. Exercitarea drepturilor şi asumarea obligaţiilor civile ale instituţiei
prefectului se realizează de către acesta sau de către o persoană anume desemnată prin
ordinul său.
Instituţia prefectului este o instituţie publică cu personalitate juridică menită să
îndeplinească prerogativele conferite de lege prefectului. Capacitatea juridică de drept public
a instituţiei prefectului se exercită de către prefect conform art. 5, alin. (1) din Legea nr.
340/2004, iar conform alin. (2) din aceeaşi lege, exercitarea drepturilor şi asumarea

80
Dan Ciobanu, Victor Duculescu, Drept constituţional si instituţii politice, Ed. Hyperion, București, 1993.
81
Ioan Alexandru, op. cit., p. 186.
82
Ibidem, p. 187.

41
obligaţiilor civile ale instituţiei prefectului se realizează de către prefect sau de către o
persoană anume desemnată de acesta.83
Potrivit dispoziţiilor art. 1, alin. 3 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 179/2005
pentru modificarea şi completarea Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, ordonanţă
aprobată prin Legea nr. 181/2006, rezultă că prefectul este garantul respectării legii şi a
ordinii publice la nivel local. Deşi instituţia prefectului este reglementată în Legea
administraţiei locale, prefectul nu face parte din categoria autorităţilor administraţiei publice
locale autonome. Dimpotrivă, el este o autoritate încadrată în sistemul administraţiei publice
de stat, este numit de Guvern şi este subordonat acestuia.84 Statutul de reprezentant al
Guvernului în teritoriu îi conferă prefectului aptitudinea de a veghea pentru ca activitatea
consiliilor locale şi a primarilor, a consiliilor judeţene şi a preşedinţilor consiliilor judeţene să
se desfăşoare în conformitate cu prevederile legale.85
Ca urmare a modificării Legii nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici prin
Legea nr. 161/2003, prefectul a devenit înalt funcţionar public, preferându-se funcţionarul
public de carieră în locul prefectului conceput ca un personaj politic.86 Prin urmare, persoana
care ocupă funcţia publică de prefect trebuie să îndeplinească condiţiile de ocupare a funcţiei
publice, condiţii prevăzute în mod expres în Legea nr. 188/1999 privind statutul
funcţionarilor publici, republicată în 2007, pentru categoria înalţilor funcţionari publici.
Pentru îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin, prefectul emite ordine cu caracter normativ
sau individual, în condițiile legii. Ordinele care stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de
specialitate sunt emise după consultarea serviciilor deconcentrate ale ministerelor și ale
celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale și sunt contrasemnate de
conducătorii acestora. Prefectul poate propune ministerelor și celorlalte autorități ale
administrației publice centrale de specialitate măsuri pentru îmbunătățirea activității
serviciilor publice deconcentrate organizate la nivelul județului. Ordinul prefectului care
conține dispoziții normative devine executoriu numai după ce a fost adus la cunoștință
publică sau de la data comunicării, în celelalte cazuri. Ordinele cu caracter normativ se
comunică de îndată Ministerului Administrației Publice, care poate propune Guvernului, în
exercitarea controlului ierarhic al acestuia, anularea ordinelor emise de prefect, dacă le
consideră ilegale sau inoportune. În lipsa prefectului, subprefectul îndeplinește, în numele

83
Anton Trăilescu, Drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2008, p. 70.
84
Rodica-Narcisa Petrescu, Modificările aduse Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului prin Ordonanţa
de Urgenţă a Guvernului nr. 179/2005, Revista de Drept Public, nr. 1, 2006, p. 234.
85
Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ed. a V-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 435.
86
Rodica-Narcisa Petrescu, op. cit., p. 235.

42
prefectului, atribuțiile ce revin acestuia. În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul
veghează ca activitatea consiliilor locale și a primarilor, a consiliilor județene și a
președinților consiliilor județene să se desfășoare în conformitate cu prevederile legii.
Faptul că prefectul a devenit înalt funcționar public reprezintă o nouă viziune asupra
administrației publice locale a actualei puteri, în conformitate cu legislația europeană în
vigoare, care separă instituția prefectului de politic, dar, întrucât programul de guvernare care
trebuie aplicat de prefect în teritoriu este unul politic, nu cred că prefectul nu face politica
guvernului.
Art. 85 din lege prevede ca îndeplinirea funcţiei de prefect, respectiv de subprefect, este
incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii: calitatea de deputat sau senator
(considerăm că, potrivit principiului constituţional al separaţiei puterilor în stat, funcţionarii
publici ai unei puteri nu pot ocupa funcţii publice în sistemul celorlalte două puteri; astfel,
prefectul, ca reprezentant al puterii executive în teritoriu nu poate ocupa şi o altă funcţie
publică, decât în cadrul puterii legislative sau judecătoreşti, aflându-se într-un caz de
incompatibilitate, dacă ocupă funcţia de deputat sau senator); funcţia de primar sau de
viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti; funcţia de consilier local
sau consilier judeţean (aceste incompatibilități îşi au fundamentul în principiul autonomiei
locale, consacrat în art. 20 din Constituţia revizuită şi derivă din atribuţiile, pe care le are
prefectul de a veghea ca desfăşurarea activităţii consiliilor locale şi judeţene şi a primăriilor
să se desfăşoare conform legii); o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul
organizaţiilor cu scop comercial; funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general,
director, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor la societăţile
comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele
financiare, precum şi la instituţiile publice; funcţia de preşedinte sau de cenzor al adunărilor
generale ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale prevăzute; funcţia de
reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor comerciale prevăzute; funcţia de
manager sau membru al consiliului de administraţie al regiilor autonome, companiilor şi
societăţilor naţionale; calitatea de comerciant persoană fizică; calitatea de membru al unui
grup de interes economic; o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia actelor
prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte.
Persoana care exercită funcţia de prefect sau subprefect este obligată ca la data numirii
în funcţie să declare că nu se află în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute de
lege. Prefecţii şi subprefecţii pot deţine funcţii sau exercita activităţi în domeniul didactic, al
cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar artistice.

43
 Aceste interdicţii constituie tot atâtea incompatibilităţi, iar atunci când intervine, cel
puţin una dintre ele, deşi legea nu prevede, prefectul va fi eliberat din funcţie de către acelaşi
organ - Guvernul, prin act juridic de aceeaşi natură, hotărâre.87

3.2.3. Incompatibilități aplicate funcțiilor de reprezentare la nivel local

Мandatul primarului еstе dе 4 ani și sе еxеrcită până la dеpunеrеa ϳurământului dе cătrе
primarul nοu alеs. Мandatul pοatе fi prеlungit prin lеgе οrganică, în caz dе răzbοi, calamitatе
matеrială, dеzastru sau sinistru dеοsеbit dе grav.88
Primarul își еxеrcită drеpturilе și își îndеplinеștе îndatοririlе cе îi rеvin pе întrеaga
durată a mandatului pеntru carе a fοst alеs. Еl intră în drеptul dеplinеi еxеrcitări a mandatului
după dеpunеrеa ϳurământului.
După dеpunеrеa ϳurământului în cadrul unеi cеrеmοnii publicе, primarului i sе
înmânеază lеgitimația, carе va fi sеmnată dе prеșеdintеlе dе șеdințâ, un sеmn distinctiv al
calității dе primar, pе carе acеsta arе drеptul să îl pοartе, pοtrivit lеgii, pе întrеaga durată a
mandatului, prеcum și еșarfa în culοrilе drapеlului națiοnal al Rοmăniеi. Мοdеlul lеgitimațiеi
dе primar, al sеmnului distinctiv și al еșarfеi sunt stabilitе prin hοtărârе a Guvеrnului.
Еșarfa va fi purtată în mοd οbligatοriu la Ζiua Națiοnală a Rοmăniеi, la sοlеmnități,
rеcеpții, cеrеmοnii publicе și la cеlеbrarеa căsătοriilοr, indifеrеnt dе lοcul dе dеsfășurarе a
acеstοra.
Lеgitimația și însеmnul dе primar sе pοt păstra și după încеtarеa mandatului, cu titlu
еvοcativ. Pοtrivit lеgii, rеspеctiv a art. 72, alin. (2) din Lеgеa administrațiеi publicе lοcalе și
alе art. 5, alin. (2) din Lеgеa privind statutul alеșilοr lοcali, mandatul primarului încеtеază dе
drеpt, înaintе dе еxpirarеa duratеi nοrmalе, în următοarеlе situații: dеmisiе; incοmpatibilitatе;
schimbarеa dοmiciliului într-ο altă unitatе administrativ-tеritοrială; dacă nu își еxеrcită, în
mοd nеϳustificat, mandatul 45 dе zilе cοnsеcutivе; când sе cοnstată, după validarеa
mandatului, că alеgеrеa s-a făcut prin fraudă еlеctοrală sau prin οricе altă încălcarе a Lеgii
privind alеgеrеa autοritățilοr administrațiеi publicе lοcalе; a fοst cοndamnat, prin hοtărârе
ϳudеcătοrеască rămasă dеfinitivă, la ο pеdеapsă privată dе libеrtatе; punеrеa sub intеrdicțiе
еlеctοrală; piеrdеrеa drеpturilοr еlеctοralе; piеrdеrеa prin dеmisiе a calității dе mеmbru al
partidului pοlitic sau al οrganizațiеi minοrității națiοnalе pе a cărеi listă a fοst alеs; dacă sе
află în impοsibilitatеa еxеrcitării funcțiеi datοrită unеi bοli gravе, cеrtificatе, carе nu pеrmitе
87
Romeo Paul Postelnicu, Prefectul şi instituţia Prefectului în sistemul administraţiei publice din România, Ed.
Lumen, Iaşi, 2010, p. 52.
88
Mircea Preda, Curs de drept administrativ. Partea specială, Casa Editorială Calistrat Hogaş, Bucureşti, 1995,
p. 23.

44
dеsfășurarеa activității în bunе cοndiții timp dе 6 luni pе parcursul unui an calеndaristic;
dеcеs.
În cazurilе prеvăzutе mai sus, prеfеctul, prin οrdin, ia act dе încеtarеa mandatului
primarului. Оrdinul prеfеctului, împrеună cu un еxtras din prοcеsul-vеrbal al șеdințеi, sе
înaintеază Мinistеrului Administrațiеi și Intеrnеlοr, carе va prοpunе Guvеrnului stabilirеa
datеi dеsfășurarii alеgеrilοr pеntru un nοu primar. Pοtrivit dispοzițiilοr art. 73, alin. (1) din
Lеgеa nr. 215/2001, mandatul primarului încеtеază, dе asеmеnеa, înaintе dе tеrmеn, ca
urmarе a rеzultatului unui rеfеrеndum lοcal, οrganizat în cοndițiilе lеgii.
Rеfеrеndumul pеntru încеtarеa mandatului primarului înaintе dе tеrmеn sе οrganizеază,
ca urmarе a cеrеrii adrеsatе, în acеst sеns, prеfеctului dе cătrе lοcuitοrii cοmunеi, οrașului
sau municipiului, ca urmarе a nеsοcοtirii atribuțiilοr cе îi rеvin pοtrivit lеgii, inclusiv a cеlοr
pе carе lе еxеrcită ca rеprеzеntant al statului. Cеrеrеa adrеsată prеfеctului trеbuiе să cuprindă
mοtivеlе cе au stat la baza acеstеia, numеlе și prеnumеlе, data și lοcul naștеrii, sеria și
numărul bulеtinului sau alе cărții dе idеntitatе și sеmnătura οlοgrafă aparținând cеtățеnilοr,
carе au sοlicitat οrganizarеa rеfеrеndumului.89
Оrganizarеa rеfеrеndumului trеbuiе să fiе sοlicitată, în scris, dе cеl puțin 25% dintrе
lοcuitοrii cu drеpt dе vοt. Acеst prοcеnt trеbuiе să fiе rеalizat în fiеcarе dintrе lοcalitățilе
cοmpοnеntе alе cοmunеi sau οrașului. După primirеa cеrеrii, prеfеctul va prοcеda la
analizarеa tеmеiniciеi mοtivеlοr invοcatе, a îndеplinirii cοndițiilοr cеrutе dе lеgе, prеcum și
la vеrificarеa vеridicității sеmnăturilοr în tеrmеn dе 30 dе zilе. După vеrificarе, prеfеctul va
transmitе Guvеrnului, prin Мinistеrul Administrațiеi și Intеrnеlοr, ο prοpunеrе mοtivată dе
οrganizarе a rеfеrеndumului. Pе baza prοpunеrii mοtivatе a prеfеctului, avizată dе Мinistеrul
Administrațiеi și Intеrnеlοr, guvеrnul sе va prοnunța, prin hοtărârе, în tеrmеn dе 60 dе zilе dе
la sοlicitarеa prеfеctului.
Hοtărârеa Guvеrnului va stabili data οrganizării rеfеrеndumului și va fi adusă la
cunοștință lοcuitοrilοr cοmunеi sau ai οrașului prin griϳa prеfеctului.
Chеltuiеlilе nеcеsarе în vеdеrеa dеsfășurării rеfеrеndumului pеntru încеtarеa înaintе dе
tеrmеn a mandatului dе primar sе supοrtă din bugеtul lοcal.
Rеfеrеndumul lοcal sе οrganizеază, în cοndițiilе lеgii, prin griϳa prеfеctului, cu spriϳinul
sеcrеtarului și al aparatului prοpriu dе spеcialitatе și cοnsiliului lοcal rеspеctiv. În acеst caz,
prοcеdurilе prеvăzutе dе lеgе privind campania pеntru rеfеrеndum nu sе mai aplică.
Rеfеrеndumul еstе valabil, dacă s-au prеzеntat la urnе cеl puțin ϳumatatе plus unu din

89
Ibidem, p. 25.

45
numărul tοtal al lοcuitοrilοr cu drеpt dе vοt. Мandatul primarului încеtеază înaintе dе tеrmеn,
dacă s-a prοnunțat în acеst sеns cеl puțin unu din numărul tοtal al cеtățеnilοr cu drеpt dе vοt.
Lеgеa rеglеmеntеază și suspеndarеa dе drеpt din funcția dе primar, carе intеrvinе în
cazul în carе acеsta a fοst arеstat prеvеntiv. Мăsura arеstării prеvеntivе sе cοmunică dе
îndată dе cătrе instanța dе ϳudеcată prеfеctului, carе, prin οrdin, cοnstată imеdiat primarului.
Suspеndarеa durеază până la încеtarеa situațiеi, carе a dеtеrminat-ο. În caz dе vacanță a
funcțiеi dе primar, prеcum și în caz dе suspеndarе din funcțiе a acеstuia, atribuțiilе cе îi sunt
cοnfеritе prin lеgе vοr fi еxеrcitatе dе vicеprimar sau, după caz, dе vicеprimarul dеsеmnat dе
cοnsiliul lοcal, prin vοtul sеcrеt al maϳοrității cοnsiliеrilοr în funcțiе. Acеstе prеvеdеri sе
aplică în mοd cοrеspunzătοr și vicеprimarului. În acеastă situațiе, cοnsiliul lοcal pοatе dеlеga
prin hοtărârе, din rândul mеmbrilοr săi, un cοnsiliеr carе va îndеplini tеmpοrar atribuțiilе
vicеprimarului.90
În situația în carе sunt suspеndați din funcțiе, în acеlași timp, atât primarul, cât si
vicеprimarul, cοnsiliul lοcal dеlеagă un cοnsiliеr, carе va îndеplini atribuțiilе dе primar până
la alеgеrеa nοului primar. Data οrganizării alеgеrilοr pеntru funcția dе primar sе stabilеștе dе
Guvеrn la prοpunеrеa prеfеctului. Alеgеrilе sе οrganizеază în tеrmеn dе maximum 90 dе zilе
dе la vacantarеa funcțiеi dе primar.
Cazurilе şi împrеϳurărilе în carе încеtеază mandatul primarului înaintе dе tеrmеn au lοc,
dе rеgulă, la data dеpunеrii ϳurământului dе cătrе primarul nοu alеs, iar înaintе dе tеrmеn, au
lοc, dе drеpt, pοtrivit art. 15, alin. (2) din Lеgеa nr. 393/2004, în următοarеlе cazuri: dеcеs;
dеmisiе; incοmpatibilitatе; schimbarеa dοmiciliului în altă unitatе administrativ-tеritοrială;
cοndamnarеa la ο pеdеapsă privativă dе libеrtatе prin hοtărârе ϳudеcătοrеască dеfinitivă;
punеrеa sub intеrdicţiе ϳudеcătοrеască prin hοtărârе ϳudеcătοrеască dеfinitivă; piеrdеrеa
drеpturilοr еlеctοralе prin hοtărârе ϳudеcătοrеască dеfinitivă; piеrdеrеa, prin dеmisiе, a
calităţii dе mеmbru al partidului pοlitic sau al οrganizaţiеi minοrităţii naţiοnalе pе a cărеi listă
a fοst alеs.91
Lеgеa nr. 215/2001 prеvеdе, în art. 69, alin. (2), altе dοuă situaţii în carе mandatul
primarului încеtеază dе drеpt: dacă acеsta sе află în impοsibilitatеa еxеrcitării funcţiеi
datοrită unеi bοli gravе cеrtificatе mеdical, carе nu pеrmitе dеsfăşurarеa activităţii în bunе
cοndiţii timp dе 6 luni pе parcursul unui an calеndaristic; dacă acеsta nu îşi еxеrcită, în mοd
nеϳustificat, mandatul timp dе 45 dе zilе cοnsеcutiv.

90
Ibidem, p. 28.
91
Ibidem, p. 45.

46
 Primarul pοatе dеmisiοna, pοtrivit art. 17 din Lеgеa nr. 393/2004, anunţând în scris,
cοnsiliul lοcal şi prеfеctul; astfеl, la prima şеdinţă a cοnsiliului lοcal, prеşеdintеlе dе şеdinţă
ia la cunοştiinţă dе acеastă situaţiе, carе sе cοnsеmnеază în prοcеsul-vеrbal al şеdinţеi. Pе
baza acеstui înscris, prеfеctul cοnstată, prin οrdin, încеtarеa mandatului primarului. Оrdinul
prеfеctului şi un еxtras din prοcеsul-vеrbal al şеdinţеi sе înaintеază Мinistеrului Intеrnеlοr,
carе va prοpunе Guvеrnului stabilirеa datеi dеsfăşurării alеgеrilοr pеntru nοul primar.
Printrе acеstе cauzе dе încеtarе dе drеpt a mandatului primarului еnumеratе mai sus, ο
cauză spеcială ο cοnstituiе starеa dе incοmpatibilitatе rеglеmеntată dе Lеgеa nr. 161/2003
prin art. 87, privind unеlе măsuri pеntru asigurarеa transparеnţеi în еxеrcitarеa dеmnităţilοr
publicе, a funcţiilοr publicе şi în mеdiul dе afacеri, prеvеnirеa şi sancţiοnarеa cοrupţiеi.
Pοtrivit acеstui tеxt dе lеgе, funcţia dе primar şi vicеprimar, primar gеnеral şi vicеprimar al
municipiului Bucurеşti, prеşеdintе şi vicеprеşеdintе al cοnsiliului ϳudеţеan еstе incοmpatibilă
cu următοarеlе funcţii92: funcţia dе cοnsiliеr lοcal sau ϳudеţеan; funcţia dе prеfеct sau
subprеfеct; calitatеa dе funcţiοnar public sau angaϳat cu cοntract individual dе muncă,
indifеrеnt dе durata acеstuia; funcţia dе prеşеdintе, vicеprеşеdintе, dirеctοr gеnеral, dirеctοr,
managеr, administratοr, mеmbru al cοnsiliului dе administraţiе οri cеnzοr sau οricе funcţiе dе
cοnducеrе sau dе еxеcuţiе la sοciеtăţilе cοmеrcialе, inclusiv băncilе sau altе instituţii dе
crеdit, sοciеtăţilе dе asigurarе şi cеlе financiarе, la rеgiilе autοnοmе dе intеrеs naţiοnal sau
lοcal, la cοmpaniilе şi sοciеtăţilе naţiοnalе, prеcum şi la instituţiilе publicе; funcţia dе
prеşеdintе sau dе sеcrеtar al adunărilοr gеnеralе alе acţiοnarilοr su asοciaţiilοr la ο sοciеtatе
cοmеrcială; funcţia dе rеprеzеntant al unităţii administrativ-tеritοrialе în adunărilе gеnеralе
alе sοciеtăţilοr cοmеrcialе dе intеrеs lοcal sau dе rеprеzеntant al statului în adunarеa gеnеrală
a unеi sοciеtăţi cοmеrcialе dе intеrеs naţiοnal; calitatеa dе cοmеrciant pеrsοană fizică;
calitatеa dе mеmbru al unui grup dе intеrеs еcοnοmic; calitatеa dе dеputat sau dе sеnatοr;
funcţia dе ministru, sеcrеtar dе stat, subsеcrеtar dе stat sau ο altă funcţiе asеmеnеa acеstοra;
οricе altе funcţii publicе sau activităţi plătitе, în ţară sau străinătatе, еxcеptând funcţiilе sau
activităţilе în dοmеniul didactic, al cеrcеtării ştiinţificе şi al crеaţiеi litеrar-artisticе, prеcum şi
a funcţiilοr în cadrul unοr asοciaţii, fundaţii sau altе οrganizaţii nеguvеrnamеntalе, fără scοp
cοmеrcial.
În cazul schimbării dοmiciliului în altă unitatе administrativ-tеritοrială, Lеgеa nr.
393/2004 prеvеdе că încеtarеa mandatului primarului pοatе intеrvеni numai după înscriеrеa
în cartеa dе idеntitatе al cеlui în cauză a mеnţiunii cοrеspunzătοarе, dе cătrе οrganеlе

92
Ibidem, p. 51.

47
abilitatе dе lеgе; dеci, primarul pοatе avеa rеşеdinţa în altă unitatе administrativ-tеritοrială,
dеcât acееa în carе a fοst alеs, fără a-i afеcta durata mandatului său.
Lеgеa nr. 393/2004, în art. 16, alin. (1) prеvеdе că, în tοatе cazurilе dе încеtarе înaintе
dе tеrmеn a mandatului primarului, prеfеctul va еmitе un οrdin, prin carе cοnstată încеtarеa
rеspеctivului mandat. Acеst οrdin va fi еmis în baza unui rеfеrat sеmnat dе sеcrеtarul
cοmunеi sau οraşului, prеcum şi a actеlοr din carе rеzultă mοtivul lеgal dе încеtarе a
mandatului primarului.93
Dacă primarul îşi dеpunе singur dеmisia la prеfеct, acеasta еstе suficiеntă pеntru
еmitеrеa οrdinului dе cοnstatarе a încеtării mandatului.
Оrdinul prеfеctului pοatе fi atacat dе primar la instanţa dе cοntеnciοs administrativ, în
tеrmеn dе 10 zilе dе la cοmunicarе, fără îndеplinirеa prοcеdurii administrativе prеalabilе,
pοtrivit art. 69, alin. (4) din Lеgеa nr. 215/2001. Instanţa dе cοntеnciοs administrativ arе
οbligaţia lеgală dе a sе prοnunţa asupra cеrеrii dе anularе a οrdinului prеfеctului, în tеrmеn
dе 30 dе zilе dе la înrеgistrarеa cеrеrii la instanţa cοmpеtеntă, hοtărârеa instanţеi fiind
dеfinitivă şi irеvοcabilă.
Мandatul primarului mai pοatе încеta înaintе dе tеrmеn, prin vοinţa alеgătοrilοr
еxprimată pе calеa unui rеfеrеndum lοcal, carе sе οrganizеază ca urmarе a cеrеrii adrеsatе
prеfеctului, dе lοcuitοrii cοmunеi sau οraşului, carе nu sunt mulţumiţi dе activitatеa
primarului. Acеastă cеrеrе va cuprindе tοatе mοtivеlе, carе au stat la baza acеstеia, prеcum şi
numеlе şi prеnumеlе, data şi lοcul naştеrii, sеria şi numărul bulеtinului sau cărţii dе idеntitatе
şi sеmnătura cеtăţеnilοr, carе au sοlicitat οrganizarеa rеfеrеndumului.
Оrganizarеa rеfеrеndumului pοatе avеa lοc, dacă sunt îndеplinitе următοarеlе cοndiţii:
să fiе sοlicitată dе cеl puţin 25% dintrе lοcuitοrii cοmunеi sau οraşului, cu drеpt dе vοt; acеst
prοcеnt să fiе rеalizat în fiеcarе dintrе lοcalităţilе cοmpοnеntе alе cοmunеi sau οraşului.94
Rеgimul ϳuridic al răspundеrii primarului еstе guvеrnat dе principiul, cοnfοrm căruia în
еxеrcitarеa atribuţiilοr salе, primarul еstе οcrοtit dе lеgе, dar acеasta nu еxcludе intеrvеnţia
unοr fοrmе dе răspundеrе. Еxistеnţa acеstui principiu nu însеamnă că primarul еstе еxοnеrat
dе οricе fοrmă dе rеspundеrе; la fеl ca şi cοnsiliеrii lοcali, răspundе, în cοndiţiilе lеgii,
administrativ, civil sau pеnal, după caz, pеntru faptеlе săvârşitе în еxеrcitarеa atribuţiilοr cе îi
rеvin.

3.3. Principii rezultate din Codul de conduită al funcționarilor publici

93
Ibidem, p. 58.
94
A. Trăilescu, Drept administrativ, ediția a III-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 55 şi urm.

48
 Juristul și moralistul englez Jeremy Bentham, în lucrarea sa de referință Deontologia
sau știința moralității, nota: Baza deontologiei este principiul după care o acțiune este bună
sau rea, demnă sau nedemnă, merituoasă sau blamabilă, în raport cu tendința ei de a spori
sau diminua suma fericirii publice.95 Deontologia este definită drept compartiment al eticii
care se ocupă cu studiul normelor și obligațiilor specifice unei activități profesionale, însă
deontologia reprezintă chiar ea un ansamblu de norme.
În doctrină, deontologia funcției publice reprezintă un ansamblu de reguli de conduită
a funcționarilor publici, pentru a funcționa, în administrația publică, în cadrul unui post al
activității specifice, folosindu-și cu responsabilitate pregătirea, calitățile și aptitudinile
individuale, pentru aplicarea legilor în mod corect, în interesul cetățeanului și al progresului
țării.96
Legea nr. 7/2004 reglementează Codul de Conduită a funcționarilor publici, ce are rolul
de a consacra normele de conduită profesională a acestora. Necesitatea elaborării acestui Cod
este determinată de faptul că funcționarii publici vin din medii diferite, dorința acestora de
afirmare ca profesioniști ai administrației nu se reduce la conformism, identitatea
profesională ajungând să devină o parte a identității personale 97, motiv pentru care a fost
nevoie de un cod care să reglementeze normele de conduită profesională. Codul de Conduită
a funcționarilor publici este definit drept actul juridic ce reglementează normele de conduită
profesională a funcționarilor publici, norme obligatorii pentru funcționarii publici, dar și
pentru persoanele care ocupă temporar o funcție publică în cadrul autorităților și
instituțiilor publice.98
Obiectivele Codului de conduită a funcționarilor publici sunt: creșterea calității
serviciului public, o bună gestionare în realizarea interesului public, reglementarea normelor
de conduită profesională necesare bunului mers al instituției funcției publice, informarea
publicului cu privire la conduita pe care sunt obligați să o aibă funcționarii publici, dar și
crearea unei legături între cetățeni și funcționari publici și cetățeni și administrația publică. În
egală măsură trebuie să se aibă în vedere specificitatea fiecărei funcții publice, care semnifică
menținerea unei anumite diferențieri, pentru că fiecare funcționar are atribuții care, prin
natura lor, sunt, de asemenea diferite.99

95
Liviu Coman-Kund, Deontologia și statutul funcționarilor din administrația publică, ediția a II-a, Ed.
Europlus, Galați, 2006, p. 5.
96
Verginia Vedinaş, Deontologia vieții publice, Ed. Universul Juridic, București, 2007, p. 125.
97
Ioan Alexandru, Mihaela Cărăușan, Sorin Bucur, Drept administrativ, ediția a III-a revizuită și adăugită, Ed.
Universul Juridic, București, 2009, p. 105.
98
Ibidem, p. 299.

49
 Codul de conduită a funcționarilor publici reprezintă totalitatea normelor care
guvernează comportamentul profesional și privat al funcționarului public, în virtutea
statutului său de detentor al autorității publice.
Legea nr. 7/2004 în art. 3 consacră principiile care guvernează conduita profesională a
funcționarilor publici și primul principiu face referire la supremația Constituției și a legii,
principiu conform căruia funcționarii publici au îndatorirea de a respecta Constituția și legile
țării. Funcționarul public trebuie să se supună Constituției și legii atât în desfășurarea
activităților profesionale, cât și în plan personal, fiind un exemplu pentru ceilalți cetățeni. De
asemenea, activitatea funcționarului public trebuie să se încadreze în limitele impuse de lege,
luând decizii potrivit atributelor sale.
Prioritatea interesului public, principiu conform căruia funcționarii publici au
îndatorirea să considere interesul public mai presus decât interesul personal, atunci când
exercită o funcție publică. Se poate afirma că nu merită să fie funcționar public persoana care
pune interesul personal deasupra interesului public, deoarece cel care dorește să ocupe o
funcție publică pentru a-și rezolva sau pentru a-și satisface interesele personale nu are ce
căuta în structura administrației publice, care are rolul de a da funcționalitate statului.
Interesul public este definit drept acel interes care implică garantarea și respectarea de
către instituțiile și autoritățile publice a drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale
cetățenilor, drepturi recunoscute de Constituție, legislația internă și tratatele internaționale la
care România este parte, dar și îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, conform principiilor
eficienței, eficacității și a economicității cheltuirii resurselor.
Funcționarul public are datoria de a respecta și de a servi interesul public, deoarece
serviciul public trebuie să servească interesului națiunii.
Asigurarea egalității de tratament a cetățenilor în fața autorităților și instituțiilor publice
este principiu conform căruia funcționarii publici au îndatorirea de a consacra același regim
juridic în situații identice sau similare. Funcționarul public nu are voie să discrimineze
cetățenii, pe nici un criteriu cum ar fi sex, religie, rasă, naționalitate, origine etnică, asigurând
egalitate de tratament.
Așa cum funcționarul public este obligat să trateze în mod egal persoane ce se află în
situații identice, este de asemenea obligat să trateze diferit persoane ce se află în situații
diferite, asigurând astfel o veritabilă egalitate.

99
Verginia Vedinaș, Simona Cristea, Structura funcției publice din România. Studiu comparat cu Franța,
Revista de Drept Public, nr. 1, 2003, p. 29.

50
 Codul de conduită a funcționarilor publici reglementează în mod expres principiul
egalității de tratament, comparativ cu Statutul funcționarilor publici, care prevede egalitatea
în ceea ce privește accesul la funcția publică. Aplicarea principiului egalității atât la
accederea la funcție, dar și pe parcursul exercitării ei este necesară deoarece un cetățean nu
poate fi discriminat atunci când aplică pentru o funcție publică, dar nici o persoană nu trebuie
să fie tratată altfel în momentul în care intră în contact cu o instituție a statului sau cu un
funcționar public.
Profesionalismul, principiu conform căruia funcționarii publici au obligația de a
îndeplini atribuțiile de serviciu cu maximă responsabilitate, competență, eficiență,
corectitudine și conștiinciozitate. Principiul profesionalismului reglementat de Legea nr.
7/2004 înglobează mai multe principii ce sunt prezentate distinct de Legea nr. 188/1999 și
anume: responsabilitate, eficiență, dar alătură și elemente noi: competență, corectitudine și
conștiinciozitate.
Este necesară recunoașterea meritocrației în sistemul de drept național, care reprezintă
un sistem de selectare în interiorul societății și de structurare a acesteia în nivele de ierarhie
decizională, care să fie ocupate de cei pe care îi recomandă cunoștințele, aptitudinile,
pregătirea, experiența și caracterul.100
Principiul profesionalismului trebuie să își aibă locul la baza activității oricărui
funcționar public, deoarece acesta ar trebui să își folosească atribuțiile asigurând o calitate
superioară serviciilor pe care le realizează. Funcționarul trebuie să fie format și informat,
fiind la curent atât cu modificările legislative, cât și cu modificările intervenite în instituția
sau autoritatea publică în care își desfășoară activitatea, dacă aceasta influențează buna relație
persoană-funcționar public.
Persoana care exercită o funcție publică trebuie să fie corectă, serioasă, eficace pentru a
îndeplini principiul profesionalismului și pentru a fi un funcționar public profesionist.
Lipsa de profesionalism, alături de atribuțiile enumerate de textul legal, atrage
deprecierea nu doar a funcționarului public în cauză, ci influențează întreg corpul
funcționarilor publici.
Imparțialitatea și independența, principii conform cărora funcționarii publici sunt
obligați să aibă o atitudine obiectivă, neutră fată de orice interes, fie el politic, economic,
religios sau de altă natură, în exercitarea funcției publice. În baza lor, funcționarul public
trebuie să se dezică de orice interes personal, prioritizând interesul cetățenilor și deci al

100
Verginia Vedinaș, Ioan Laurențiu Vedinaș, Valențele meritocrației în evoluția societății românești, Revista
de Drept Public, nr. 3 , 2015, p. 17.

51
națiunii. Caracterul imparțial al funcționarilor publici derivă din obligația de a acorda același
tratament juridic cetățenilor, neavând voie să facă discriminări. Imparțialitatea înseamnă, de
fapt, evitarea favorizării unor persoane, din cauza intereselor politice, economice sau de orice
altă natură.
Principiul independenței este esențial în exercitarea oricărei funcții publice, deoarece
funcționarul public nu este supus decât legii și subordonat superiorului său ierarhic, dar în
măsura în care dispozițiile acestuia nu sunt ilegale sau nu afectează ordinea de drept.
Principiile imparțialității și independenței au și rolul de a evita fenomenul corupției,
deoarece funcționarului public i se pretinde îndeplinirea atribuțiilor de serviciu în spiritul și în
litera legii, detașându-se de orice interes și de orice măsură arbitrară.
Integritatea morală, principiu conform căruia funcționarilor publici le este interzis să
solicite sau să accepte, fie direct sau indirect, pentru ei sau pentru alții, orice avantaj sau
beneficiu în considerarea funcției publice pe care o dețin, ori să abuzeze în vreun fel de
această funcție. Astfel, integritatea morală impune și o obligație care, în cazul încălcării,
poate să sufere chiar o sancțiune de natură penală. În situația în care un funcționar public
încalcă principiul integrității morale, acesta săvârșește infracțiunile de luare de mită, primirea
de foloase necuvenite sau chiar traficul de influență.
Integritatea morală este un aspect extrem de important în ceea ce privește exercitarea
unei funcții publice, astfel codul de conduită a funcționarilor publici statuează, la nivel de
principiu, cerința respectării moralității pentru funcționarul public.101
Funcționarii publici au obligația de a nu solicita sau accepta daruri sau alte avantaje,
punându-li-se astfel la îndoială integritatea morală, dar și corectitudinea în ceea ce privește
actele și faptele pe care trebuie să le înfăptuiască prin prisma funcției publice pe care o dețin.
Îndatorirea de a respecta principiul integrității morale are rolul să oprească pe orice
funcționar public de a obține pentru sine ori pentru altul (de care este legat printr-o relație
oarecare) avantaje de orice fel, de natură patrimonială sau cu consecințe în patrimoniul său
ori al unei persoane de care acesta este, într-un fel sau altul, legat.
Libertatea gândirii și a exprimării, principiu potrivit căruia funcționarii publici pot să-și
exprime și să-și fundamenteze opiniile, respectând ordinea de drept și bunele moravuri.
Înainte de a se exprima, o persoană trebuie să gândească și astfel numai prin exteriorizarea
gândurilor poate să comunice cu ceilalți. Libertatea de a gândi este un drept absolut, deoarece

101
Verginia Vedinaș, Deontologia funcționarului public potrivit Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduită a
funcționarilor publici, Revista de Drept Public, nr. 1, 2014, p. 70.

52
nimeni nu poate să interzică sau să cenzureze anumite gânduri. În momentul când acestea
sunt comunicate, apare libertatea de exprimare, care este un drept relativ.
Și în cazul funcționarilor publici, libertatea de gândire este absolută, neputând fi
sancționată, deoarece nici o autoritate publică nu are control asupra gândurilor acestora, nu le
poate contoriza și deci nu poate sancționa pe autorul lor.
Libertatea de exprimare a unui funcționar public trebuie să fie în mod adecvat
temperată, pentru a nu se transforma într-o sursă de conflict la locul muncii pe care
funcționarul o prestează, în virtutea poziției sale profesionale. Această libertate devine
abuzivă în cazul în care funcționarul public împiedică bunul mers al autorității sau al
instituției publice din care face parte, aducând atingere chiar și persoanelor cu care intră în
contact. Un funcționar public ce nu își coordonează libertatea de exprimare potrivit funcției
pe care o deține și astfel nu respectă conduita morală pe care trebuie să o aibă nu poate fi
numit funcționar public.
Dacă evaluăm libertatea de exprimare a funcționarului public în timpul serviciului, este
necesar ca acesta să manifeste o dublă neutralitate: să nu își răspândească convingerile, să se
abțină de la realizarea oricărei propagande și să afișeze neutralitate absentă în raport cu cei
care utilizează serviciul public.102
Deși dreptul la exprimare are un caracter relativ, în cazul funcționarilor publici, acesta
este cu atât mai restrâns prin natura funcției pe care o exercită. De asemenea, funcționarul
public, în afara serviciului, trebuie să fie rezervat în exprimare, să nu aducă atingere
instituției sau autorității publice în care își desfășoară activitatea, dar nici bunelor moravuri
sau ordinii publice și nici cetățenilor; funcționarul public trebuie să fie un model pentru
societate. Nu trebuie extrapolată această limitare, deoarece funcționarul are dreptul la
libertate de exprimare, însă acest drept trebuie exercitat într-o formă temperată.
Nu este ușor de a determina clar hotarele obligației de rezervă 103, fiind o muncă extrem
de dificilă, deoarece această limitare trebuie evaluată particular, nu global, în funcție de
poziția funcționarului public, dar și de modul în care și-a exercitat libertatea de exprimare.
Totuși, spre exemplu, opțiunea religioasă a funcționarului public nu poate face obiectul
unei limitări de expresie, însă actele de prozelitism sunt oprite acestuia atât pe durata
desfășurării vieții profesionale, dar și în particular.

102
Gheorghe Iancu, Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale în România, Ed. All Beck, București,
2003, p. 262.
103
Jean-François Renucci, Tratat de drept european al drepturilor omului, Ed. Hamangiu, București, 2009, p.
177.

53
 Libertatea de exprimare reprezintă barometrul de democrație al unui stat, însă un stat
democratic are dreptul de a le cere funcționarilor săi loialitate.104
Principiile libertății de gândire și libertății de exprimare au făcut obiectul multor cauze
de interes chiar la Curtea Europeană a Drepturilor Omului, însă principala diferență dintre
aceste drepturi se face prin prisma caracterului. Principiul libertății de gândire este un drept
absolut, deoarece nimeni nu poate controla gândurile și ideile unei persoane, pe când
libertatea de exprimare este un drept relativ, deoarece nu poate aduce atingere libertății sau
demnității altei persoane, iar în cazul funcționarului public, este cu atât mai restrictivă,
deoarece nu are voie să emită judecăți negative cu privire la instituții sau autorități publice
sau chiar în raport cu alți cetățeni.
Cinstea și corectitudinea, principii conform cărora, în exercitarea funcției publice și în
îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, funcționarii publici trebuie să fie de bună credință. Aceste
două principii ar trebui să reprezinte fundamentul oricărui cetățean, însă cu preponderență
pentru funcționarii publici.
Buna credință, baza acestor principii, reprezintă convingerea intimă a unei persoane că
tot ceea ce face este bine, conform legii, este de fapt obligația de comportament conform
normelor de conviețuire. Buna credință se prezumă, însă funcționarul public are datoria de a-
și desfășura activitatea în baza principiului bunei - credințe, consacrat chiar la nivel
constituțional.
Deschiderea și transparența, principii conform cărora toate activitățile desfășurate de
funcționarii publici în exercitarea funcției sunt publice și pot fi supuse monitorizării
cetățenilor. Activitățile ce sunt desfășurate de funcționarii publici trebuie să fie deschise față
de cetățeni, dar și față de opinia publică, în scopul verificării acestor activități pentru a se
asigura o bună administrare, dar și pentru a se elimina fenomene negative, precum corupția,
cel mai grav dintre ele.
Accesibilitatea privește informațiile de natură profesională, deoarece și funcționarii
publici au dreptul la protejarea datelor cu caracter personal.
Principiile deschiderii și transparenței reprezintă o garanție a cetățenilor împotriva
excesului de putere, arbitrariului și ineficacității administrative.
Principiile prevăzute de Legea nr. 7/2004 care reglementează Codul de Conduită a
funcționarilor publici au rolul de a completa și dezvolta principiile prevăzute de Statutul
funcționarilor publici, dar și de a introduce principii noi. Se urmărește astfel întărirea ținutei
profesionale și morale, făcând din categoria funcționarilor publici un model pentru societate.
104
Ibidem.

54
Principiul egalității a fost consacrat expres de Statutul funcționarilor publici doar în ceea ce
privește accesul la funcția publică, însă este reglementat de Codul de conduită a
funcționarilor publici ca principiu de bază al exercitării funcției publice.
Principiul egalității este important atât în accesul la o funcție publică, dar și în
exercitarea ei, pentru că oricine are dreptul să acceadă la o funcție publică, indiferent că e
bărbat sau femeie, cu obligația îndeplinirii condițiilor prevăzute de lege pentru respectiva
funcție, dar egalitatea își găsește aplicabilitate și pe parcursul exercitării acesteia, deoarece
toate persoanele trebuie tratate în mod egal, nu trebuie ca un grup sau o persoană să fie
defavorizată.

3.4. Principiul egalității din perspectiva accesului la categoria înalților funcționari

publici
Înalții funcționari publici reprezintă o categorie de funcționari publici, care poate ocupa
una din următoarele funcții: secretar general al Guvernului și secretar general adjunct al
Guvernului; secretar general din ministere și alte organe de specialitate ale administrației
publice centrale; prefect; secretar general adjunct din ministere și alte organe de specialitate
ale administrației publice centrale; subprefect; inspector guvernamental.
Pentru ca o persoană să poată ocupa o funcție publică corespunzătoare înalților
funcționari publici, trebuie să îndeplinească: condițiile prevăzute art. 54 din Legea nr.
188/1999; condiția studiilor universitare de licență absolvite cu diplomă, respectiv studii
superioare de lungă durată
Este important ca înalții funcționari publici să aibă o pregătire profesională cât mai
completă, iar această înaltă calificare nu ar fi posibilă fără absolvirea unor studii universitare
de licență. Înalții funcționari publici fac parte din clasa I-a a funcțiilor publice, iar pentru
ocuparea acestor funcții publice, persoana trebuie să aibă studii universitare.
Condiția de a avea cel puțin 5 ani vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării
funcției publice a fost consacrată prin Legea nr. 251/2006 reducând vechimea de la 7 ani la 5
ani. Vechimea în specialitate nu mai există ca și cerință în legislația muncii, în timp ce
funcționarului public i se impune nu numai conceptul generic de vechime în muncă, ci și cel
specific de vechime în specialitate.
Impunerea unei experiențe de minimum 5 ani în specialitatea funcției publice este un
element esențial pentru înaltul funcționar public, deoarece ocupă un post de o mare
responsabilitate.

55
 Condiția de a fi absolvit programele de formare specializată pentru ocuparea unei
funcții publice ce este corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici sau a exercitat
un mandat complet de parlamentar are în vedere programele derulate prin intermediul
Institutului Național de Administrație, care s-a înființat prin Ordonanța nr. 81/2001, care avea
rolul de a aplica strategia Guvernului referitoare la crearea unei pregătiri corespunzătoare
pentru personalul din administrația publică. El a fost însă desființat prin Legea nr. 329/2009
privind reorganizarea unei autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice,
susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor - cadru cu Comisia Europeană și
Fondul Monetar Internațional care prevede la art. 68 lit. c) că se abrogă Ordonanța
Guvernului nr. 81/2001 privind înființarea și organizarea Institutului Național de
Administrație, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 542 din 1 septembrie
2001, aprobată cu modificări prin Legea nr. 106/2002, cu modificările și completările
ulterioare.
În anul 2016, prin Ordonanța nr. 23/2006 s-a reînființat Institutul Național de
Administrație, organ de specialitate al administrației publice centrale, în subordinea
Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice. Pe lângă acest institut, au apărut
diverse instituții pentru perfecționarea personalului, în cadrul Academiei de Științe
Economice din București, Școala Națională de Științe Politice și Administrative și unele
facultăți sau colegii de administrație.
Nu este obligatorie condiția de absolvire a programelor de formare specializată, dacă
persoana care dorește să ocupe o înaltă funcție publică a exercitat un mandat complet de
parlamentar.
În ceea ce privește condiția de a fi promovat concursul național pentru intrarea în
categoria înalților funcționari publici, Hotărârea Guvernului nr. 341/2007 prevede în art. 7 că
intrarea în categoria înalților funcționari publici se face prin concurs național, ce este
organizat în condițiile legii, pe o funcție publică vacantă de inspector guvernamental.
Condițiile impuse de art. 6 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcționarilor publici sunt specifice doar înalților funcționari publici, însă art. 54 al aceleiași
legi reglementează condițiile pe care o persoană trebuie să le îndeplinească pentru a ocupa o
funcție publică.

56
 CAPITOLUL AL IV-LEA
STUDIU DE CAZ
PREVEDERI ALE CODULUI ADMINISTRATIV ÎN PRIVINȚA
INCOMPATIBILITĂȚILOR APLICABILE FUNCȚIILOR DE
DEMNITATE PUBLICĂ

4.1. Pregătirea teoretică a studiului de caz

57
 BIBLIOGRAFIE

1. Alexandru, Ioan, Administraţie publică. Curs universitar, Şcoala Naţională de Studii

Politice şi Administrative, Bucureşti, 2003.
2. Alexandru, Ioan, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005.
3. Alexandru, Ioan, Tratat de administrație publică, Ed. Universul Juridic, 2008.
4. Alexandru, Ioan, Cărăușan, Mihaela, Bucur, Sorin, Drept administrativ, ediția a III-a
revizuită și adăugită, Ed. Universul Juridic, București, 2009.
5. Apostol Tofan, Dana, Drept administrativ. Note de curs, Galați, 2007.

58
 6. Bălan, Emil, Instituţii administrative, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008.
7. Beetham, D., The legitimation of power, MacMillan, London, 1991.
8. Beligrădeanu, Şerban, Considerente teoretice şi practice în legătură cu Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, Dreptul, nr. 2, 2000: 7.
9. Beran, R., The ethics of clinical research and the conduct of clinical trials:
International comparisons and codes of conduct, Medicine and Law, nr. 19 (3), 2000:
501-521.
10. Cameron, K., Organizational virtuousness and performance, Positive organizational
scholarship: Foundations of a new discipline, Berrett-Koehler Publishers, San
Francisco, 2003: 54.
11. Carnegie, C., Pluralism & ethics, 2007.
12. Chabot, Jean-Luc, Introduction à la politique, PUF, Paris, 1991.
13. Ciobanu, Dan, Duculescu, Victor, Drept constituţional si instituţii politice, Ed.
Hyperion, București, 1993.
14. Coman-Kund, Liviu, Deontologia și statutul funcționarilor din administrația publică,
ediția a II-a, Ed. Europlus, Galați, 2006.
15. Crane, A., Matten, D., Business ethics: Managing corporate citizenship and
sustainability in the age of globalization, 2nd ed., Oxford University Press, Oxford,
2007.
16. Deleanu, I., Criteriul eficienţei în organizarea şi activitatea administrației de stat,
R.R.D., nr. 10, 1976: 8.
17. Dogan, M., Sociologie politică, Ed. Alternative, București, 1999.
18. Estlund, David, Democratic authority, Princeton University Press, 2008.
19. Gilia, Claudia, Sisteme și proceduri electorale (Electoral systems and procedures),
Ed. C.H. Beck Publishing House, București, 2007.
20. Giurgiu, L., Zaharie, C.G., Drept administrativ, ediția a X-a, Ed. Pro Universitaria,
București, 2010.
21. Habermas, J., Legitimation problems in the modern state, Ed. W. Outhwaite,
Cambridge, 1996.
22. Habermas, J., Probleme de legitimare în capitalismul târziu, Cunoaștere și
comunicare, Ed. Politică, București, 1983: 338.
23. Iancu, Gheorghe, Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale în România, Ed.
All Beck, București, 2003.

59
 24. Iețcu-Preoteasa, Isabela, Intellectuals and the public sphere in post-communist
Romania: A discourse analytical perspective, 2003.
25. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. 1, ediţia a III-a, Ed. All Beck,
București, 2001.
26. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. 1 și 2, ediția a IV-a, Ed. All
Beck, București, 2005.
27. Jude, Ioan, Paradigemele și mecanismele puterii. Kratologia - o posibilă știință
despre putere, Ed. Științifică și Pedagogică, București, 2003.
28. Kwame, A., Cosmopolitanism: Ethics in a world of strangers, W. Norton, New York,
2007.
29. Lagroye, Jacques, La légitimation, Traité de science politique, PUF, Paris, 1985: 400.
30. Lapierre, Jean-William, Vivre sans État? Essais sur le pouvoir politique et l’
innovation sociale, Le Seuil, Paris, 1977.
31. Latu, Lazăr, Administrație și management public, 2004.
32. Lipovetsky, Gilles, Twilight of duty, Ed. Polirom Publishing House, Iași, 2006.
33. Locke, John, Second treatise on civil government, C. B. MacPherson, Hackett,
Indianapolis, 1990.
34. Maldin, N., Bucevschi, O., Pavel, C., Zăgreanu, C., Teologia morală ortodoxă, Ed.
Reîntregirea, Alba Iulia, 2003.
35. Manda, Cezar, Știința administrației publice - suport de curs, Bucureşti.
36. Mark, P., Political conduct, Harvard University Press, Cambridge, 2007.
37. May, S.C., Religious democracy and the liberal principle of legitimacy, Philosophy
and Public Affairs, nr. 37 (2), 2009: 136-170.
38. Montbiot, George, Era consensului. Manifest pentru o nouă ordine mondială, Ed.
Antet XX Press, Filipeștii de Târg-Prahova, 2005.
39. Mot, Anca, Politică şi administraţie - suport de curs, Bucureşti.
40. Muraru, Ioan, Tănăsescu, Simina, Drept constituțional şi instituții politice, vol. 1,
ediția a XIV-a, Ed. All Beck, București, 2003.
41. Muraru, Ioan, Tănăsescu, Elena Simina (coord.), Constituția României, Ed. C.H.
Beck, București, 2008.
42. Negoiță, A., Drept administrativ, Ed. Sylvi, București, 1995.
43. Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, ediția a II-a, București, 1934.

60
 44. Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE) Romania, Presidential
& parliamentary elections, 26 November and 10 December 2000 final report,
Warsaw, 2011.
45. Olimid, Anca Parmena, Tendința de unificare a piețelor politice. Aspecte legale și
politice privind evoluția reformei electorale în România (1990-2008), Craiova, 2009.
46. Petrescu, Rodica-Narcisa, Modificările aduse Legii nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 179/2005, Revista de Drept
Public, nr. 1, 2006: 234.
47. Popescu, Agata Mihaela, Drept administrativ. Parte generală, Ed. Pro Universitaria,
București, 2012.
48. Popescu, Ramona Delia, Răspunderea Parlamentului în dreptul constituțional, Ed.
C.H. Beck, București, 2011.
49. Popescu Slăniceanu, Ion, Puşcă, Andy, Enescu, Cosmin Ionuţ, Popescu Petrovszki,
Diana Marilena, Drept administrativ, vol. 2, Ed. Universitară Danubius, Galaţi, 2009.
50. Popescu Petrovszki, Diana Marilena, Statutul funcționarilor publici din România şi
din Uniunea Europeană, principii, drepturi şi obligaţii, Ed. I.R.D.O, Bucureşti, 2011.
51. Postelnicu, Romeo Paul, Prefectul şi instituţia Prefectului în sistemul administraţiei
publice din România, Ed. Lumen, Iaşi, 2010.
52. Preda, Mircea, Curs de drept administrativ. Partea specială, Casa Editorială Calistrat
Hogaş, Bucureşti, 1995.
53. Preda, Mircea, Drept administrativ. Parte generală, ediţie revizuită şi actualizată, Ed.
Lumina Lex, Bucureşti, 2004.
54. Pușcașu, Ioan, Triunghiul de aur al democrației, București, 2009.
55. Rawls, J., Political liberalism, Columbia University Press, New York, 2005.
56. Raz, Joseph, The morality of freedom, Oxford University Press, 1986.
57. Renert, Cristina, Stan, Valerian, Statutul funcţionarului public pentru buna
funcţionare, Fundaţia Soros România, Bucureşti, 2007.
58. Renucci, Jean-François, Tratat de drept european al drepturilor omului, Ed.
Hamangiu, București, 2009.
59. Rivière, Claude, Anthropologie politique, Armand Colin, Paris, 2000.
60. Robert, L., Carolyn, N., Decent people, decent company: How to lead with character
at work and in life, Davies-Black Publishing, Mountain View, CA, 2005.
61. Rousseau, Jean-Jacques, On the social contract, Hackett, Indianapolis, 1988.

61
 62. Roskin, Michael G., Cord, Robert L., Medeiros, James A., Jones, Walter S., Știința
politică. O introducere, Ed. Polirom, Iași, 2011.
63. Santai, Ioan, Unele reflecții asupra tezelor prealabile ale proiectului Codului
administrativ al României, Revista de Drept Public, nr. 4, 2016: 54.
64. Sartori, Giovanni, Teoria democrației reinterpretată, Ed. Polirom, Iași, 1999.
65. Teodorescu, Gheorghe, Putere, autoritate și comunicarea politică, Ed. Nemira,
București, 2000.
66. Trăilescu, Anton, Drept administrativ, ediția a III-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008.
67. Trăilescu, Anton, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. All Beck, Bucureşti,
2002.
68. Vedinaș, Verginia, Deontologia funcționarului public potrivit Legii nr. 7/2004 privind
Codul de conduită a funcționarilor publici, Revista de Drept Public, nr.1, 2014: 70.
69. Vedinaş, Verginia, Deontologia vieții publice, Ed. Universul Juridic, București, 2007.
70. Vedinaş, Verginia, Drept administrativ. Curs universitar, Universitatea Dunărea de
Jos, Galaţi, 2006.
71. Vedinaș, Verginia, Drept administrativ, ed. a V-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,
2009.
72. Vedinaș, Verginia, Drept administrativ, ediţia a VII-a, Ed. Universul Juridic,
București, 2012.
73. Vedinaș, Verginia, Cristea, Simona, Structura funcției publice din România. Studiu
comparat cu Franța, Revista de Drept Public, nr. 1, 2003: 29.
74. Vedinaș, Verginia, Vedinaș, Ioan Laurențiu, Valențele meritocrației în evoluția
societății românești, Revista de Drept Public, nr. 3 , 2015: 17.
75. Vida, Ioan, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994.
76. Weber, Max, Die Stadt, J.C.B. Mohr Siebeck, Tübingen, 2000.
77. Weber, Max, Economia e società, vol. 1, Ed. Comunità, Milano, 1961.
78. Ziller, Jacques, Administrations comparées. Les systemes politico-administratifs de
L’Europe des douze, Montchrestien, Paris, 1993.
79. ***, Constituția României, republicată, publicată în Monitorul Oficial, nr. 767 din 31
octombrie 2003.
80. ***, H.G. nr. 109/2000, Monitorul Oficial, nr. 68 din 16.02.2000.
81. ***, Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul
bugetar şi a indemnizațiilor pentru persoane care ocupă funcții de demnitate publică,
Monitorul Oficial, Partea I, nr. 266 din 16 iulie 1998, în prezent abrogată.

62
 82. ***, Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999, privind statutul funcţionarilor publici,
Monitorul Oficial, nr. 279 din 21.04.2009, cu modificările şi completările ulterioare.
83. ***, Legea nr. 360/2002, Monitorul Oficial, Partea I, nr. 440 din 24.06.2002.
84. ***, O.U.G. nr. 59/2000, Monitorul Oficial, Partea I, nr. 238 din 30.05.2000.
85. ***, O.U.G. nr. 82/2000, Monitorul Oficial, nr. 293 din 28.06.2000.

ANEXE

Anexa nr. 1
Tabelul repartiției eșantionului de persoane
asupra căruia s-a aplicat chestionarul sondajului de opine

Repartiția pe regiuni a grupurilor participante la sondajul de opinie

63
 Repartiția pe regiuni a participanților Municipiul Jud. Jud. Total
la sondajul de opinie București Neamț Teleorman

Grupuri Cetățeni 36 23 20 79
chestionate
Funcționari publici 19 11 9 39

Repartiția pe regiuni și pe grupuri chestionate în baza criteriilor stabilite

Zona de apartenență a Municipiul Jud. Jud. TOTAL
persoanelor chestionate București Neamț Teleorman

Nr. Criterii de repartiție a Grupuri Număr de persoane

crt. persoanelor chestionate chestionate

Cetățeni 36 12 7 55
Domiciliu urban
1 După Funcționari 19 7 5 31
zonă publici

Cetățeni - 11 13 24
Domiciliu rural
Funcționari - 4 4 8
publici

8-10 clase Cetățeni 4 7 6 17

Funcționari 1 1 2 4
2 După publici
clasa Educație
Cetățeni 15 8 6 29
socială
Liceu
Funcționari 8 6 3 17
publici

Cetățeni 17 8 8 33
Studii
universitare Funcționari 10 4 4 18
publici

Țărani 2 12 11 25

Muncitori Cetățeni 16 4 3 23
Ocupație
Militari 3 1 0 4
După
3 clasa Ingineri 11 5 5 21
socială
Medici 4 1 1 6

Funcționari Funcționari 19 11 9 39
publici publici

Venituri mici Cetățeni 6 9 10 25

(la nivelul
salariului Funcționari 5 4 2 11
minim) publici

Venit Venituri Cetățeni 20 12 8 40

medii (la
nivelul Funcționari 12 6 6 24

64
 salariului publici
mediu)

Înstăriți Cetățeni 10 2 2 14
(peste
salariul Funcționari 2 1 1 4
mediu) publici

Tineri (25-35 ani) Cetățeni 13 5 4 22

Funcționari 6 2 1 9
publici

De vârstă medie (35-55 Cetățeni 18 11 10 39

După
ani)
4 clasa Funcționari 10 6 7 23
socială publici

În vârstă (> 55 ani) Cetățeni 5 7 6 18

Funcționari 3 3 2 8
publici

65