UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E CONTABILIDADE

Monografia Aspectos Tericos e Histricos da Reforma Tributria no Brasil.

Thiago Mendes Lino Barbosa

Orientador: Alexandre Macchione Saes

Cdigos JEL: H29, N46 e O10

Agradecimentos

AGRADEO AO MEU ORIENTADOR ALEXANDRE MACCHIONE SAES PELAS REVISES ,

INDICAES BIBLIOGRFICAS E A GRANDE ATENO QUE ME DISPENSOU DURANTE TODO O PROCESSO DE ELABORAO DESTA MONOGRAFIA

A ECONOMIA UM TEMA DIFCIL E TCNICO, MAS NINGUM QUER ACREDITAR NISSO - John Maynard Keynes

SUMRIO

Relao de Tabelas, Grficos e Figuras ............................................................. 3

Introduo .............................................................................................................. 4

Metodologia ........................................................................................................... 7 Captulo 1 Breve Anlise Econmica do Sistema Tributrio Nacional ......... 8 Captulo 2 A reforma Fiscal de 1966 ................................................................. 16 Seo 2.1 Antecedentes ........................................................................... 17 Seo 2.2 O debate em torno da reforma ................................................. 26 Seo 2.3 Ousadia e Fora Poltica .......................................................... 30 Captulo 3 O debate contemporneo da reforma ............................................. 35 Seo 3.1 A Constituio de 1988 ............................................................. 35 Seo 3.2 As diferentes propostas e a dificuldade de aprovao ............. 40 Captulo 4 Implicaes da reforma para o desenvolvimento econmico ...... 44

Concluses .............................................................................................................. 59 Bibliografia................................................................................................................ 61

3 Relao de tabelas, grficos e figuras

Grfico 1: Oferta perfeitamente elstica Grfico 2: Demanda perfeitamente inelstica Grfico 3: Oferta perfeitamente inelstica Grfico 4: Demanda perfeitamente elstica Tabela 1: Partcipao de cada tributo na receita tributria federal: 1925 1955 Tabela 2: Repartio federativa dos tributos segundo a Constituio de 1891 Tabela 3: Repartio federativa dos tributos segundo a Constituio de 1934 Tabela 4: Repartio federativa dos tributos segundo a Constituio de 1946 Tabela 5: Estrutura Tributria: competncias e partilha dos tributos segundo a Constituio de 1967 Tabela 6: Constituio de 1988: distribuio de competncias e partilha de receitas Tabela 7: Principais medidas tributrias e fiscais adotadas no perodo 1989-1993 Tabela 8: Carga Tributria e sua distribuio entre impostos Diretos e Indiretos: 19001930 Tabela 9: Composio da Arrecadao Federal (em %): 1923-1930 Tabela 10: Carga Tributria Global: 1947-1960 Tabela 11: Carga Tributria Global: 1965-1985 Tabela 12: Brasil: Indicadores Macroeconmicos 1968-1973 Tabela 13: Brasil: Comparao de Indicadores Macroeconmicos 1964-1967 e 19681973

4 Introduo A iniciativa privada no prov de forma eficiente os servios bsicos de uma sociedade. O servio de defesa nacional, o poder de polcia, bombeiros, parques, praas, previdncia social, so atividades cujo provimento depende de ao estatal. As falhas de mercado existem mesmo em mercados competitivos, cuja ineficincia justifica a atuao do Estado na ordem econmica.1 Nestes casos, a ineficincia dos mercados requer interveno estatal e a interferncia no mercado exige recursos. A forma pela qual as atividades do Estado so financiadas a tributao. Tributar expropriar e por s-lo cria animosidades. Os conflitos provenientes da expropriao podem ser verticais ou horizontais. O primeiro, o embate entre governo e contribuintes; o governo tenta retirar a maior quantidade possvel de recursos para seu autofinanciamento, em contraposio, encontram-se os contribuintes que tentam reduzir ao mximo o pagamento de tributos ao governo. Os conflitos, em sequncia, podem ser horizontais, quando o embate se d de duas formas, a primeira, intragoverno entre Unio, Estados e Municpios caraterstico de Naes federais, como o Brasil, a segunda, intracontribuintes o famoso conflito capital contra trabalho que suscita, muitas vezes, desigualdade de renda.2 Em suma, discutir e debater os meandros do sistema tributrio nacional primordial, pois, subjacente a cada proposta existe uma infinitude de conflitos e diversidade de opinies. Como de praxe em um sistema poltico democrtico, nada consenso. No entanto, a reforma tributria nesta segunda dcada do sculo XXI ganhou novos contornos. em um sistema tributrio mais racional que se choca os interesses polticos. Inequivocamente, ou o governo, ou algum setor produtivo, ou alguma classe social dever fazer concesses. O ciclo de crescimento econmico, pela qual atravessa o Brasil, passa

necessariamente pela eficincia na alocao dos recursos nacionais, seja na conquista de novos mercados pelas grandes empresas brasileiras, seja pela racionalizao dos recursos do setor pblico. A competitividade internacional exige um
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As falhas de mercado so: a concorrncia imperfeita; a necessidade de prover bens pblicos; as externalidades; a informao incompleta; o desemprego e a inflao. Cf. GIAMBIAGI, Fabio; ALM, Ana Cludia. Finanas pblicas: teoria e prtica no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2000. 2 A dicotomia capital-trabalho tema polmico na teoria da tributao. Economistas argumentam que tributos que incidam sobre capital apresentam progressividade, isto , oneram mais pesadamento as classes mais ricas. Mais impostos sobre as classes ricas fonte de combate desigualdade de renda. A tributao incidente sobre o capital, contudo, permitiria uma maior acumulao de capital permitindo uma maior taxa de lucratividade das empresas, o que, de certa forma, fundamental para pases cuja indstria ainda incipiente.

5 sistema tributrio direcionado para estimular a produtividade da indstria e a qualidade dos servios brasileiros, bem como para aumentar a capacidade de investimento e a margem de manobra da poltica fiscal da Unio, Estados e Municpios. Os sistemas tributrios em todo o mundo evoluem de modo a adaptarem-se situao econmica de um pas em um dado momento. A situao ftica essencial para entendermos as mudanas e/ou reformas de que um sistema tributrio necessita. A anlise da reforma tributria no Brasil requer o uso de componentes histricos para melhor compreender, por meio dos acertos e desacertos do passado, a situao ftica hoje. A reforma fiscal de 1966, positivada na Constituio de janeiro de 1967 e a atual Constituio de 1988 foram os dois grandes momentos em que houveram alteraes profundas do sistema de financiamento do setor pblico no Brasil. As reformas institucionais do Estado, como a do sistema tributrio, so compreendidas tendo em mente que as sociedades por serem dinmicas exigem certo grau de adaptabilidade e flexibilidade do Estado. Quando passam por momentos de profundas alteraes estruturais, os sistemas tributrios logo se tornam ultrapassados. Essa caracterstica acentuada no decorrer de um processo de desenvolvimento econmico como foi ao longo da dcada de 1950 e 1960 no Brasil, no h sistema tributrio ideal para todas as sociedades ou para uma sociedade em todos os tempos.3 Analogamente, o processo de reforma tributria pode irradiar-se em rompimentos abruptos com o sistema at ento vigente, como o caso de amplas reformas, notadamente as de 1966 e 1988 no Brasil. Ou, amide, ocorrer alteraes pontuais da legislao vigente, com o intuito de agradar setores emergentes na estrutura econmica de um pas, o sistema tributrio anlogo a uma mquina (...). A reforma tributria repe algumas peas ou, em alguns casos, substitui toda a mquina.4 O presente trabalho pretende elencar os momentos da histria econmica nacional em que houveram mudanas no sistema de arrecadao de recursos do governo. Identifica-se a reforma fiscal/tributria de 1966 como a mais importante em nosso processo histrico e, portanto, o estudo balizado por ela. A reforma de 1966 est inserida no Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG) cujo foco era o combate inflao conjuntamente com a acelerao do crescimento econmico.

HINRICHS, Harley H. A general theory of tax structure change during economic development. Cambridge: Law School of Harvard University, 1966. 4 VARSANO, Ricardo. O sistema tributrio de 1967: adequado ao Brasil de 1980?. Pesquisa e Planejamento Econmico. Vol. 11, n 1, abril 1981, p.216.

6 O estudo da reforma fiscal de 1966 a cereja do bolo no entendimento do debate acerca da reforma tributria no Brasil porque, antes daquele ano, o sistema expropriatrio brasileiro no tinha um carter de politica econmica nacional; era apenas uma fonte de recursos para a manuteno das atividades estatais. A reforma fiscal de 1966 foi importante justamente por quebrar esse paradigma e lanar o sistema tributrio nacional ao conjunto de atividades fiscais do Estado que exigem polticas especficas, seja no que concerne ao desenvolvimento e ao crescimento econmico, seja no que se refere a polticas de ajuste fiscal. S a partir de 1966 a viso macroeconmica do sistema tributrio nacional ganhou contornos mais ntidos. A reforma fiscal/tributria de 1966 foi um conjunto de medidas econmicas e jurdicas cujo enfoque era a desonerao do capital produtivo visando manuteno do crescimento econmico. A aprimorao dos meios de arrecadao ao buscar o aumento dos recursos, por meio de um aumento gradual das alquotas dos impostos j existentes bem como da ampliao da base de incidncia dos contribuintes, visava soluo dos recorrentes dficits pblicos do governo. A reforma tributria hoje, por sua vez, se pauta pelo entendimento de que os gastos e as receitas do governo so apenas um aspecto da administrao pblica. Quando se expropria a renda da populao deve-se atentar aos efeitos econmicos subjacentes, como, por exemplo, o aumento da desigualdade de renda, as distores de preos nos mercados, os custos administrativos do fisco, e a eficincia dos tributos, etc. O trabalho divide-se, alm desta introduo ao tema e da metodologia do trabalho, no captulo 1 no qual se expe a discusso atual acerca da teoria de finanas pblicas e tributao. Em seguida, no captulo 2 discuti-se como foi abordada a questo da reforma tributria antes da aprovao da lei 5.172 de 1966, o Cdigo Tributrio Nacional, bem como as vicissitudes econmicas e polticas da poca. O captulo 3 debate a reforma aps a redemocratizao e as dificuldades de consenso para a aprovao de uma reforma. O captulo 4 apresenta a discusso acerca dos impactos da tributao no desenvolvimento e os resultados do Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG) . Enfim, anotamos as ideias finais no tpico de Concluses.

7 Metodologia Alcanar-se- as concluses no presente trabalho por meio de um mtodo histricodedutivo. A literatura acerca da evoluo das reformas tributrias no Brasil, no que diz respeito a fatos histricos e interpretaes econmicas foram resumidas e concatenadas para prover um amplo esboo terico-histrico. A partir da reviso da literatura disponvel, procurou-se dar organicidade ao texto de modo a dar uma viso clara do processo histrico em debate. Subjacente ao tema, as discusses tericas de finanas pblicas e de

desenvolvimento econmico foram includas de tal forma que se contextualizasse o debate histrico. Por fim, a concluso baseia-se em opinio do autor aps exaustiva anlise da literatura, procurando-lhe dar aspiraes de modo a contribuir com o avano do debate.

8 Captulo 1 Breve Anlise Econmica do Sistema Tributrio Nacional O principal meio pelo qual o Estado financia-se a tributao. As receitas oriundas da tributao financiam o Estado, cujos servios pblicos criam o alicerce do contrato social entre Estado e sociedade. O fenmeno tributrio revela uma expropriao patrimonial dos cidados. Se a expropriao provoca distores alocativas de recursos, ela o faz no que concerne eficincia e a equidade concomitantemente.5 A equidade a busca pela distribuio de renda considerada justa pela sociedade. A eficincia o resultado positivo da aplicao dos recursos do Estado ou da iniciativa privada.6 esse o trade-off entre eficincia e equidade que os economistas afirmam ser imperativo equacionar para promover o desenvolvimento de um pas. No Brasil quase sempre se privilegiou a eficincia em detrimento da equidade.7 Ao Estado prerrogativa garantir as necessidades bsicas da coletividade, implicao esta que torna a tributao um mal necessrio.8 Ademais, retirar os rendimentos da populao prejudica a eficincia do mercado. Cabe ao Estado aplicar tais recursos, atentando-se para efeitos distributivos (equidade) e de produtividade da economia (eficincia). Tributar , portanto, vital para a existncia de vida em sociedade. O legislador tributrio, agindo com diligncia, deve atingir pessoas, bens e servios que revelem contedo econmico. Caso contrrio, nada arrecadar. Nesse sentido, quanto maior a riqueza de cada indivduo, maior os recursos que o Estado obter. As normas que instituem tributos versam sobre a escolha do Estado sobre quem deve pagar os tributos, se o consumidor ou vendedor, se o rico ou o pobre, se o patro ou o trabalhador. Trata-se de incidncia tributria a escolha pelo Estado de quem deve pagar a conta de financi-lo. O poder de decidir quem vai pagar os tributos chamado
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Convm anotar o que eficincia e equidade no sentido econmico. Eficincia no sentido de Pareto homenagem ao socilogo e economista Vilfredo Pareto (1848 1923) - a impossibilidade de melhorar a situao de uma pessoa sem piorar a situao de outra pessoa. Se em determinada situao a utilidade (seja, na forma de recursos ou felicidade) de uma pessoa aumentou e outra pessoa no teve sua situao piorada, a situao primeira no era eficiente no sentido de Pareto. Paralelamente, equidade um conceito de justia distributiva, ou seja, alocao de recursos no qual todos os agentes estejam satisfeitos com sua dotao (seja, na forma de recursos ou felicidade). 6 usual afirmar que sob a iniciativa privada os recursos so aplicados de forma mais eficiente quando comparado com a forma pelo qual o Estado administra seus recursos. 7 Na mais importante reforma tributria que o Brasil implementou, em 1966, a comisso de reforma fiscal enfrentou o dilema eficincia-equidade. Optando claramente pela predominncia da eficincia, ao desonerar o capital produtivo e aumentar a base de incidncia e alquotas dos tributos indiretos. 8 Como disse o jurista Oliver Wendell Holmes impostos so o preo a pagar por uma sociedade civilizada

9 de competncia tributria. Em um pas federalista como o Brasil, ainda outra questo deve ser posta, qual esfera do governo deve receb-los. Trata-se da repartio das receitas tributrias. Em suma, a lesgislao tributria apresenta aspectos econmicos (quem vai pagar); aspectos jurdicos (quem pode criar tributos); e, enfim, aspectos polticos (quem vai administr-los). No que tange, ainda, aos aspectos jurdicos, verifica-se a incidncia jurdica, quando uma lei determina sobre quem recai o nus do tributo. A incidncia econmica, paralelamente, diz-se quando terceiros que de fato so onerados pelo tributo, e no aqueles a quem a norma tributria estipulou. Quando a incidncia econmica provoca distores no sistema produtivo, as foras polticas movem-se em direo a uma modernizao do sistema tributrio exigindo uma reforma dos parmetros de tributao.9 O Brasil enfrentou esse dilema no nicio da dcada de 1960, na Consituinte de 1987 e o enfrenta hoje. A tributao dos consumidores em uma economia representa uma tributao incidente na renda-trabalho. Alternativamente, ao se tributar os produtores, significa tributar a renda-capital. Se tributar consumidores significa tributar os trabalhadores, ou tributar os produtores significa tributar o capital, qual provocar menos distores alocativas e mais eficincia? Ou ainda, qual ser mais equitativa? Trata-se visivelmente do tradeoff entre eficincia e equidade. Tributar capital uma deciso politica que privilegia a equidade. Tributar o trabalho uma deciso que favorece a eficincia. Entretanto, os resultados econmicos podem no ser os esperados. Tributar os lucros de uma empresa pode ser inefetivo quando o aumento dos custos repassado integralmente aos consumidores. A incidncia de um tributo recai sobre produtores ou consumidores. No h, entretanto, uma motivao clara para que o Estado onere um ou outro. H essencialmente uma deciso poltica.10 Ao mercado, contudo, dependendo do ambiente poltico-econmico, onerar o setor da cadeia produtiva errado pode ser custoso no que concerne eficincia. A anlise das elasticidades preo-demanda e preo-oferta so fundamentais, isso porque, ao tributar, o Estado invariavelmente aumenta os preos dos produtos e servios. Caso os consumidores sejam mais
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Ou ainda quando a incidncia jurdica no bem vista politicamente, ou a burocracia fazendria entrava o desenvolvimento de um pas. 10 O que sustenta, essencialmente, um sistema tributrio que privilegie a tributao da rendacapital ou da renda-trabalho o pacto poltico outrora firmado. Uma vez que, a economia mova-se para outro ponto em que se desestabilize as foras sociais e estas anseiem outro pacto poltico, surgiro presses para que o antigo pacto seja rompido e uma reforma tributria ser necessria. Essa a dinmica mesma das reformas.

10 sensveis a tais aumentos (a curva de demanda mais elstica) sua propenso a consumir se reduz e o nus do imposto recai sobre o ofertante. Caso os produtores sejam mais sensveis a tais aumentos (a curva de oferta mais elstica) sua curva de custo aumenta e o nus do imposto recai sobre os demandantes. Nos casos extremos, observamos: Carga tributria suportada integralmente pelos compradores Grfico 1: Oferta perfeitamente elstica

Grfico 2: Demanda perfeitamente inelstica

11 Carga tributria suportada integralmente pelos vendedores Grfico 3: Oferta perfeitamente inelstica

Grfico 4: Demanda perfeitamente elstica

Quanto mais inelstica a curva da demanda e elstica a curva da oferta os tributos sero assumidos pelos compradores. Quanto mais elstica a curva da demanda e inelstica a curva da oferta os tributos sero assumidos pelos vendedores. Nos casos dos grficos 1 e 3, a estrutura de custos dos vendedores diametralmente oposta, no primeiro qualquer majorao de impostos repassada integralmente aos consumidores; no segundo, a empresa suporta o peso dos impostos provavelmente por uma estrutura de custos baixa - ofertando a mesma quantidade e reduzindo seus

12 lucros.11 Os grficos 2 e 4, por conseguinte, mostra a sensibilidade dos consumidores ao aumento de preos, no primeiro, a demanda inelstica suporta o aumento de preos consequncia da mojorao de impostos sem reduzir a quantidade

consumida, o caso emblemtico do mercado de cigarros; no segundo, toda mudana ocorre do lado da quantidade, pois os consumidores simplesmente mudam seu hbito de consumo. As instituies brasileiras ao longo do sculo XX criaram diversos mecanismos de controle e fiscalizao tributria, buscando a consecuo dos seus objetivos fiscais. A mquina pblica visa a arrecadao, e deve faz-lo considerando a teoria econmica sobre finanas pblicas. Um sistema tributrio ideal aquele que obedece a certos princpios. Uma estrutura tributria que viabilize a arrecadao de receitas sem, todavia, distorcer o comportamento dos agentes, ponderando eficincia e equidade. So quatro, na teoria econmica, os princpios que norteiam uma tributao tima: i simplicidade; ii neutralidade; iii progressividade e iv equidade. i. A simplicidade visa eficincia como produto do entendimento mtuo do contribuinte e do Fisco, facilitando a fiscalizao e operacionalizao da arrecadao e evitando a evaso fiscal. ii. A neutralidade o principio no qual os desvios na alocao de recursos tendem a ser mnimos. Nem sempre, polticas fiscais no-neutras so indesejadas. No caso de isenes fiscais, que provoquem distores alocativas, mas incentivam outros setores produtivos como as exportaes, ou desincentivam o consumo como medida de poltica monetria, ou ainda, como sobretaxao de produtos suprfluos como cigarro e bebidas alcolicas. iii. A progressividade a disposio estatal em tributar indivduos de maior renda em benefcio daqueles de menor renda. Baseada na capacidade econmica dos agentes e na mxima tratar desigualmente os desiguais, na real medida de sua desigualdade, a progressividade um dos prncipios mais debatidos da teoria da tributao tima. Isso porque, ao onerar os indivduos de maior renda, quebra-se um princpio da administrao pblica: a isonomia. No entanto, escalonar por faixas de riqueza a tributao (tributao cedular) uma forma implcita de redistribuir renda. Estabelecer alquotas iguais para pessoas em condies
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A segunda situao de difcil ocorrncia na prtica, pois praxe aos consumidores serem repassados os custos dos impostos pelas empresas.

13 financeiras diferentes atende a um critrio de neutralidade da poltica fiscal, no entanto, a experincia histrica revela como resultado de uma poltica global de tributao, distores de consumo e produo como aceitveis, uma vez que tais distores existem para outros objetivos de justia fiscal. iv. A equidade a partilha justa dos encargos fiscais. O critrio de justia pode se basear em dois parmetros. 1. O princpio do benefcio: cada cidado deve suprir o Estado na consecuo de seus objetivos na medida proporcional aos benefcios a ele gerados. Segue como exemplos, as taxas e as contribuies de melhoria, que so pagas apenas por aqueles contribuintes que receberam algum benefcio delas proveniente. 2. Princpio da capacidade de pagamento: contribuintes com a mesma capacidade devem pagar o mesmo nvel de impostos; contribuintes com capacidades no-isnomicas devem diferenciar o nus tributrio. a equidade provocada pela progressividade dos impostos. Alm de tais princpios de tributao tima cabe ao Estado a deciso de qual tributao mais adequada para expropriar os cidados. O sopesamento, em determinado momento histrico, dos quatro critrios ser feito pela poder poltico no comando das decises governamentais. A tributao pode ser, nesse sentido, sobre o consumo, sobre a renda ou ainda sobre o patrimnio. A tributao sobre o consumo a mais utilizada e a mais debatida entre todas as formas de tributao. Isso porque, sob a forma de um tributo indireto, em que, quem paga o consumidor, quase sempre sem faixas de alquotas, ou seja, sem progressividade, as camadas mais pobres da populao arcam com o maior encargo no financiamento do Estado.12 H ainda diferentes formas de se tributar o consumo, pela instituio de tributos que sejam cumulativos; tributos que incidam sobre valor agregado ou, ainda, por uma tributao seletiva de produtos, bens e servios.13 A moderna tributao do consumo atenta-se a duas formas alternativas de se
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Em pases pobres em que a classe poltica dominante se confunde com a classe de maior poder aquisitivo, ao possuir maior renda e patrimnio comum o nus tributrio recair mais pesadamente sob o consumo acentuando ainda mais a desigualdade de renda. Os impostos sobre o consumo, todavia, no apresentam apenas essa faceta negativa. Ao contrrio, podem muitas vezes, ser objeto de um tributo perfeito. o caso do imposto idealizado por Kaldor (1955). O imposto idealizado por Kaldor pretendia reunir, em um s tributo, a tripla vantagem da neutralidade econmica, da justia fiscal e da relao direta entre o contribuinte e o fisco. Ao invs de declarar sua renda, o cidado-contribuinte deveria declarar o seu gasto (consumo), incidindo o tributo em funo do montante e da composio do gasto de cada um. Cf. REZENDE, Fernando. A Moderna Tributao do Consumo. Ipea - Texto Para Discusso N 303, Brasilia, n. , p.1-60, jun. 1993. p.9

14 inplementar o imposto sobre o consumo. A primeira seria adotar o imposto apenas na ltima etapa do processo produtivo, isto , ao consumidor final (princpio do destino). A segunda seria aplicar o imposto em todas as etapas do ciclo de produo e comercializao, deduzindo o imposto pago na etapa precedente para fins de apurao do dbito fiscal em cada etapa do ciclo. Teoricamente, ambas as alternativas produziriam o mesmo resultado, tanto sob a tica econmica quanto financeira. A primeira proposta corresponde proposta de um imposto sobre a despesa com a aquisio de bens finais, com a diferena de que o responsvel pelo pagamento seria o comerciante, e no o consumidor (o retail sales tax, utilizado nos Estados Unidos o principal exemplo). A segunda opo tributa o valor agregado em cada etapa, cuja soma idntica, na contabilidade nacional, ao montante da despesa final.14 A tributao sobre a renda, de certa forma, o parmetro mais importante de tributao, pois ela consumo, na forma de renda sacrificada e, ela patrimnio, na forma de renda poupada. A tributao da renda e o trade-off entre eficincia e equidade a esfera na qual a discusso mais radical. A tributao pode ser sobre a renda-trabalho, ou seja, sobre salrios; ou ainda, sobre a renda-capital, ou seja, sobre lucros, juros, dividendos e aluguis.15 A tributao sobre o patrimnio, por sua vez, uma das formas mais antigas formas de tributao. A riqueza acumulada representa um ndice de tributao bastante
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Uma das razes pela qual o imposto sobre o consumo de Kaldor jamais vingou foi a ausncia de condies propcias sua operacionalizao. O uso abusivo e prolongado do imposto de renda abalou a sade econmica dos pases mais desenvolvidos forando uma mudana de estatgia. Hoje, os pases europeus, no anseio de integrao da Unio Europeia, adotaram Imposto sobre o valor agregado (IVA). Cf. REZENDE, Fernando. A Moderna Tributao do Consumo. Ipea - Texto Para Discusso N 303, Brasilia, n. , p.1-60, jun. 1993. p.9 15 Durante muito tempo foi considerado mais racional, de acordo com a cultura anglo-sax, expropriar o contribuinte atravs do imposto de renda com faixas de alquotas (imposto cedular), pois traria progressividade e transparncia transferncia de recursos dos contribuintes ao Estado. A progressividade garante a justia fiscal, pois se tributa mais pesadamente queles cujos renda maior. No Brasil, o IR (Imposto de Renda), at a dcada de 1960, teve baixa arrecadao. Isso era atribudo a uma suposta tendncia do latino em geral de ser sonegador. Na dcada de 1960, essa viso foi rompida. Os tributos diretos, aqueles sobre a renda e patrimnio, tradicionais de pases desenvolvidos e em sincronia com a progressividade, foram vistos como prejudiciais acumulao de capital em pases em desenvolvimento, como o Brasil. A nova corrente atribuia tributao indireta sobre o consumo , a desonerao dos lucros, capitais e da renda como importante fator para a acumulao de capitais para se criar uma indstria autnoma no Brasil que pudesse competir com os pases desenvolvidos. Dessa forma, priveligiou-se a incidncia mais pesada sobre as classes mais pobres, que, de fato, sustentaram o Estado Brasileiro poca. Foi exatamente o que se implementou na reforma fiscal de 1966. Para um aprofundamento sobre o tema. Cf. REZENDE, Fernando. A Moderna Tributao do Consumo. Ipea - Texto Para Discusso N 303, Brasilia, n. , p.1-60, jun. 1993. p.8

15 eficaz. No entanto, com a evoluo da teoria econmica, outros padres de riqueza passaram a figurar como passveis de expropriao do Estado, como o consumo e a renda. No Brasil, estima-se que apenas 2% da receita arrecadada pelo Estado nas trs esferas de governo provenham de tributos sobre o patrimnio. A tributao sobre o patrimnio pode incidir sobre atividades estticas, ou seja, ao possuir um veculo automotor paga-se o IPVA, ou uma propriedade urbana, o IPTU, uma propriedade rural, o ITR, ou possuir grandes fortunas, o IGF ainda no regulamentado pelo governo. Ademais, este tipo de tributao ainda pode incidir sobre atividades dinmicas, ou seja, cesso, alienao ou transmisso. Caso clssico o imposto sobre transmisso inter vivos (ITBI) e o imposto sobre transmisso causa mortis (ITMCD).

16 Capitulo 2 A Reforma Fiscal de 1966 As instituies no decorrer do desenvolvimento de um pas necessitam de reformas. No Brasil, por exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000 foi um marco para a administrao pblica, encerrando um longo perodo de discricionariedade com as contas pblicas. Por conseguinte, vrias instituies brasileiras necessitam de reformas para se adaptarem as novas necessidades do pas: o sistema educacional busca dirimir desigualdades, a democracia criar sistemas eleitorais sem dficits de representao poltica, os poderes constitudos do Estado buscam evitar a excessiva burocratizao de seus servios e, por fim, o sistema tributrio busca instituir tributos justos e eficientes. Pela sua prpria dinmica, as instituies tornam-se obsoletas e no se adequam mais s novas caractersticas de uma soceidade em um dado instante de tempo. No que tange, ao sistema tributrio de um pas, a velocidade de envelhecimento do sistema tributrio depende, evidentemente, do ritmo com que se processam as modificaes da sociedade.16 O Brasil em 1963 passava por um ritmo frentico de mudanas econmico-sociais, decorrendo, em ltima instncia, a mudana poltica de maro de 1964. Ademais, em nada adianta, a implementao de reformas sem antes compreender a economia brasileira sob o prisma histrico que leve em conta a natureza de seu padro de acumulao, o papel que o Estado desempenha na economia, e a correlao das foras sociais atuantes no sistema17 Interessante notar, por conseguinte, o papel que o Estado assume em determinados perodos histricos. Em um plo, h momentos histricos em que a defesa do Estado como indutor de desenvolvimento dominante, sendo-lhe atribuda a funo de promover a poltica fiscal e de tributao, transformando-o em um veculo importante de sustentao econmica. essa viso, no plo diametralmente oposto, encontramse os momentos histricos em que majoritariamente se defende o Estado como entrave do desenvolvimento nacional. Negando-lhe a funo de promover a poltica fiscal, sua funo meramente de, por meio de uma gesto fiscal responsvel, garantir a estabilidade econmica.

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VARSANO, Ricardo. O sistema tributrio de 1967: adequado ao Brasil de 1980?. Pesquisa e Planejamento Econmico. Vol. 11, n 1, abril 1981. Pag.206 17 OLIVEIRA, Fabricio Augusto de. Estudo da reforma tributaria de 1966. 1979. 192 f. Dissertao (Mestrado) - Universidade Estadual de Campinas, Belo Horizonte, 1979. p.10

17 A reforma fiscal de 1966 enquadra-se no primeiro plo. A partir de 1930, o Estado ganhou fora na condio de um Estado desenvolvimentista;18 a reforma tributria de 1966 representou o pice desse processo.
De um Estado de cunho liberal at 1930 com limitada interveno na atividade econmica e reduzida carga tributria (...) evoluiu-se, nos perodos seguintes, quando as ideias keynesianas e cepalinas ganharam fora, para a condio de um Estado desenvolvimentista, que, no entanto, teve de lanar mo de outras fontes de financiamento para desempenhar seu papel. (...) reformas de profundidade em sua estrutura no se mostraram viveis, dado o pacto poltico do Estado de compromisso que sustentou suas aes at o final da dcada de 1950. Tais reformas s foram realizadas na dcada seguinte, quando o sistema foi, finalmente, ajustado tanto para dar condies de o Estado desempenhar seu papel quanto para transform-lo num instrumento efetivo de poltica econmica.
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Seo 2.1 - Antecedentes Cabe, antes, entender como o Brasil chegou em 1963 como um pas em desenvolvimento cujo ritmo de crescimento da dcada precedente fora o maior em toda sua histria e, contudo, via-se poca sob estagnao. Um possvel motivo fora a obsolescncia do sistema tributrio nacional. Reformado em 1934 e,

sucessivamente, em 1946, seu anacronismo prejudicava a acumulao de capital e os investimentos do pas. No era possvel conviver com um sistema tributrio criado para prover recursos ao Estado, em um ambiente cuja populao era um pouco maior que a metade da verificada em 1963 e no qual as funes do Estado eram mnimas se comparadas ao Estado brasileiro indutor do desenvolvimento e artfice da industrializao por substituio de importaes. A tradio da tributao da renda, patrimnio e consumo interno no Brasil surgiu apenas quando o Estado Brasileiro promoveu a industrializao. A substituio de importaes se, por um lado desenvolveu o pas e tornou-o autnomo em relao a seus antigos parceiros comerciais, trouxera consequentemente, uma crise fiscal e arrecadatoria do governo. As necessidades de recursos tornaram-se maiores e os investimentos em infra-estrutura de que carecia o Brasil passava necessariamente pela atuao estatal.
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Sobre o tema do desenvolvimento no Brasil conferir: CAMPOS, Roberto de Oliveira. Arrancada e Colapso: as peripcias dos pases em desenvolvimento. In: SIMONSEN, Mario Henrique; CAMPOS, Roberto de Oliveira. A Nova Economia Brasileira. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1974. 19 OLIVEIRA, Fabricio Augusto de. A evoluo da estrutura tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009. Ipea - Texto Para Discusso N 1469, Brasilia, n. , p.9-10, jan. 2010.

18 O principal imposto da Unio fora at 1930, o imposto sobre importaes cuja arrecadao ultrapassava os 50% do total dos recursos federais durante grande parte da Primeira Repblica. At a Constituio de 1891, o Estado brasileiro dependia eminentemente de recursos oriundos do comrcio exterior. A economia agrrioexportadora era a fora motriz do sistema tributrio nacional. De fato o imposto sobre importao era a principal fonte de recursos do Estado Brasileiro at 1930, como se pode averiguar na tabela 1: Tabela 1 Participao de cada tributo na receita tributria federal: 1925 1955 Anos Tributos Importao Produtos Industrializados* Rendas e Proventos Selos e Afins Outros tributos TOTAL 1925 56,0 24,2 2,6 17,1 0,1 100,0 1930 50,2 28,3 5,0 16,4 0,1 100,0 1935 47,6 27,2 8,1 16,4 0,7 100,0 1937 50,8 28,9 9,9 10,2 0,2 100,0 1940 35,9 38,7 15,1 10,2 0,1 100,0 1945 14,5 40,0 33,2 12,2 0,1 100,0 1950 10,9 41,0 35,8 12,2 0,1 100,0 1955 4,6 36,0 39,8 13,3 6,3 100,0

Fonte: Direo geral da fazenda Nacional. Assesoria de Estudos, Programa e Avaliao. 78 anos de Receita Federal 1890/1967. Rio de Janeiro, 1968. Extrado de Oliveira, Fabricio Augusto de. A reforma tributria de 1966 e a acumulao de capital no Brasil. 2. ed. Belo Horizonte: Oficina de Livros, 1991. Pag. 21 e 25 *Imposto de consumo at 1966

O imposto sobre o consumo era durante o perodo colonial e imperial cobrado sob a forma de dzimos sobre as mercadorias em geral e, posteriormente, sobre mercadorias especficas.20 Em 1891, foi criado o IC (Imposto sobre o consumo) que incidiria sobre artigos de fumo, que com o passar dos anos teve a base de incidncia alargada.21 At que, na dcada de 1930, sua incidncia se estendera a quase todos os produtos.

20

Por mercadorias em geral entende-se pescado, gado, embarcaes, azeite, tabaco, etc, e por mercadorias especficas sal, fumo e rap. Cf. OLIVEIRA, Fabricio Augusto de. A evoluo da estrutura tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009. Ipea - Texto Para Discusso N 1469, Brasilia, n. , p.10, jan. 2010. 21 Foi alargada a base de incidncia do IC para bebidas (1895), fsforos (1897), vinhos estrangeiros (1904), caf torrado (1906), louas e vidros (1914) e pilhas eltricas (1918). Cf. Ibid. p.13.

19 O imposto de renda, por sua vez, no perodo colonial e imperial, assumia a forma de novos e velhos direitos e, posteriormente, subsdios e vencimentos. O entendimento na poca era o de que, o imposto de consumo e o imposto de renda j eram cobrados por meio do imposto sobre indstrias e profisses que estendera sua base de incidncia desde 1867. O imposto de selo tambm foi estendido na poca com o intuito de aumentar a arrecadao federal para cobrir os gastos militares advindos com a Guerra do Paraguai (1865 1870). Apenas em 1922, o imposto de renda ser positivado na lei n 4.625 de 31 de Dezembro, cujas alquotas variavam entre 0,5% e 8% sem diferenciar rendimentos do capital e trabalho.22 Sua contribuio percentual para os cofres pblicos foi infma at a dcada de 1930. Ainda em 1922 foi criado o Imposto sobre Vendas Mercantis (IVM), precursor do IVC (Impostos sobre Vendas e Consignaes) de 1934 e do atual ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios). De competncia da Unio, o imposto s se tornaria relevante depois da Constituio de 1934. De fato, as mudanas ocorridas ao longo da Primeira Repblica no terminaram com a dependncia do governo da arrecadao do imposto de importao. Decerto que a constituio republicana de 1891 foi promulgada sob um contexto de ondas liberais ao final do sculo XIX. Fatalmente, um Estado Liberal no se

coadunava com a forte ingerncia do governo na economia. Aplica-se, por conseguinte, tal fato ao mbito da tributao. No de se estranhar que, pelas caractersticas da economia brasileira em 1891, naturalmente, as receitas do governo proviessem do setor exportador e importador cujo dinamismo abasteceria os cofres pblicos dado a incipicincia do mercado interno. Com o advento do sistema federal, houve a necessidade de descentralizar os recursos sob administrao do governo central para Estados e Muncipios. Aos Estados incumbiu-se a arrecadao do imposto sobre exportao, que logo se tornou a principal fonte de receita para os novos entes federativos. Aos muncipios, por fim, incumbiu-lhes a competncia de criar seus prprios impostos de forma a assegurarlhes a autonomia. No quadro abaixo um esquema da diviso dos tributos.

22

Ibid. p.14

20 Tabela 2 Repartio federativa dos tributos segundo a Constituio de 1891 Ente Federativo Imposto sobre importaes Imposto do selo Tributos Direito sobre entrada e sada de navios Taxa sobre correios e telgrafos

Unio

Estados

Imposto sobre a exportao de Imposto de Imposto mercadorias de Imposto sobre selo sobre sobre a propriedade sua prpria seus indstrias e rural e urbana produo negocios profisses

Taxas de correios e telgrafos estaduais

Muncipios

No discriminou renda em favor dos muncipios, deixando-a a critrio dos Estados

Fonte: Elaborado pelo autor. Dados retirados de Arajo, Alosio Barbosa et alli. Transferncia de impostos aos Estados e Municpios. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, Col. Relatrio de Pesquisas, n 16, 1973, p.23

Paulatinamente, o governo transferiu sua fonte maior de arrecadao do setor externo para o setor interno, isso porque, as flutuaes dos preos internacionais do caf principal produto de exportao nacional e a instabilidade da oferta do produto provocavam grandes oscilaes econmicas, o que, por sua vez, afetavam os cofres pblicos. Os dficits das contas pblicas tornavam-se recorrentes de tal forma que o governo passou a explorar os impostos internos como fonte de recursos. Logicamente, essa alternativa barrava-se na incipincia do mercado interno. A Grande Depresso de 1929 marcou uma ruptura com a tradio estatal brasileira de angariar recursos por meio do setor externo agro-exportador.23 A liquidez mundial

23

Na dcada de 1930, o mercado interno desenvolve-se, segundo Celso Furtado em Formao Econmica do Brasil (1959), pelo deslocamento do centro dinmico da economia do setor agro-exportador para o setor urbano. Este deslocamento s foi possvel graas, primeiramente, poltica de defesa do caf implementada pelo governo Getlio Vargas e, em seguida, pelo incremento da produo nacional sob a forma de um aumento da demanda interna, fruto da desvalorizao da moeda, e de medidas de protecionismo externo. Nesta viso, por conseguinte, o Estado teria um papel mais importante no financiamento do desenvolvimento como, por exemplo, pela emisso de moeda pelo Banco do Brasil. Essa viso foi questionada por Carlos Manuel Pelez em Histria da Industrializao Brasileira (1972). Ao duvidar do deslocamento do centro dinmico da economia brasileira, proposto por Furtado, Pelez afirma que a principal fonte de renda do Estado permaneceria nas tarifas de exportao. Ademais, a transferncia de renda entre os setores da economia deveu-se pela proteo agricultura e, portanto, seu prprio desenvolvimento permitiu o crescimento da

21 esvaiu-se e o comrcio internacional reduziu-se fortemente. Diante desse quadro, a arrecadao governamental minguou-se e o Estado assumindo novo papel no desenvolvimento nacional implementou alteraes na estrutura tributria. A principal fonte de receitas passou a ser oriunda do mercado interno. Isso s foi possvel, graas a expanso da classe mdia urbana.
os impostos internos s se revelaram frutferos no Brasil, como de resto, em toda a Amrica Latina, quando a base de massa urbana se expandiu o suficiente para arcar com o custo da carga tributria. Nunca os setores das classes dominantes ou da burguesia rural e urbana serviram de base ou se submeteram de bom grado ao aumento da carga tributaria interna. Deste modo, sem um avano decisivo da acumulao industrial, que permitisse a formao de um amplo proletariado urbano, de um tercirio funcional com base no trabalho assalariado e de uma crescente burocratizao de pequenos funcionrios, no existiam condies objetivas que permitissem ao governo central criar uma base fiscal urbana suficiente, e libertar-se de sua dependncia financeirao ao comercio exterior.
24

Foi aps 1937, com o advento do Estado Novo, sob comando de Getlio Vargas, que o sistema tributrio nacional viu a arrecadao sobre as atividades internas ultrapassarem quelas decorrentes do comrcio exterior. Nesse contexto, a carga tributria aumentou substancialmente, dentro de uma poltica estatal de substituies de importaes que vigoraria at 1955. No entanto, o aumento no foi suficiente para a consecuo dos fins, isto , instalar no Brasil uma indstria de base autnoma. Na grande maioria das vezes, destarte o aumento da arrecadao, foi necessrio a interveno de capitais estrangeiros, maior exemplo dessa insuficincia de recursos, foi o apoio norte-americano para a construo da CSN (Companhia Siderrgica Nacional) em 1944. A Constituio de 1934 consolidou importantes mudanas no sistema tributrio nacional. O IVC substituiu o antigo imposto sobre vendas mercantis e passou para a esfera estadual. Alcanou no nicio da dcada de 1940, quase metade da arrecadao tributria estadual. Em 1946, esse nmero ultrapassou os 60% da receita tributaria estadual.25 Nos municpios, os impostos sobre indstrias e profisses e o imposto predial tornaram-se os mais importantes atingindo mais de 30% da receita tributria. Por fim, quanto a arrecadao da Unio, o imposto de importao teve,
classe urbana. Este autor defende que o governo Getlio Vargas foi ortodoxo em suas medidas de poltica econmica. 24 Silva (1976) 25 VARSANO,Ricardo. A evoluo do sistema tributrio brasileiro ao longo do sculo: anotaes e reflexes para futuras reformas. Ipea - Texto Para Discusso N 405, Rio de Janeiro, n. , p.4, jan. 1996.

22 paulatinamente, a importncia reduzida certamente causada pela expanso da inflao da poca, pois no teve seu valor reajustado no perodo. Em 1946, o imposto de consumo representava 40% das receitas tributarias da Unio, enquanto o imposto de renda atingia os 27% da mesma. Tabela 3 Repartio federativa dos tributos segundo a Constituio de 1934
Ente Federativo Tributos Imposto sobre produo, comrcio, distribuio, consumo, exportao e importao de lubrificantes, combustveis lquidos e gasosos, minerais e energia eltrica Imposto sobre a renda, exceo da renda cedular sobre imveis Imposto sobre indstria e profisses, dividido em partes iguais com os Municpios. Imposto sobre indstria e profisses, dividido em partes iguais com os Estados. Imposto sobre exporta o, sob alquota mxima de 10%

Unio

Imposto sobre importao

Imposto sobre consumo de mercadorias

Estados

Imposto sobre propriedade territorial, exceto urbana

Imposto de transmisso de propriedade causa mortis

Imposto sobre transmisso de propriedade imobiliria inter vivos

Imposto sobre vendas e consigna es (IVC)

Muncipios

Imposto Predial e Territorial Urbano

Imposto de Licena

Imposto de Indstria e Profisses

Imposto sobre diverses pblicas

Fonte: Elaborado pelo autor. Dados retirados de Arajo, Alosio Barbosa et alli. Transferncia de impostos aos Estados e Municpios. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, Col. Relatrio de Pesquisas, n 16, 1973, p.23

A constituio de 1937 no trouxe grandes mudanas na estrutura tributria brasileira. de se estranhar, em um primeiro momento, pois, a partir da centralizao do poder no Estado Novo, o intuito desenvolvimentista predominaria. O atendimento dos anseios de uma formao de uma indstria de base genuinamente brasileira e financiada com capitais nacionais esbarrava na limitao oramentria do novo governo. O governo Vargas, no entanto, no promoveu alteraes na constituio de 1934 para a consecuo de tais fins. A manuteno da arrecadao estadual e municipal bem como suas respectivas competncias estava dentro de um pensamento poltico maior, (...) pode ter-se considerado mais adequado dispensar alteraes conflituosas no campo das competncias tributarias, mantendo soldados os interesses regionais nesta questo, e articular, em outras bases, as condies de financiamento

23 para o papel que o Estado iria desempenhar na economia a partir do advento do Estado Novo26 Aps a Segunda Guerra Mundial e a queda de Getlio Vargas em 1946, um novo governo, democraticamente eleito, assumiu em meio inflao e grande oposio a centralizao de poder empreendida por Vargas nos anos anteriores.27 A nova carta constitucional, promulgada em 18 de Setembro de 1946 foi influenciada pelo compromisso democrtico do novo governo, pelo liberalismo poltico e a

descentralizao das atividades pblicas. Inmeras alteraes ocorreram visando ampliao das liberdades individuais, como eleies diretas e legalizao dos partidos polticos. No campo tributrio, entretanto, no ocorreu grandes mudanas. Nem na estrutura de repartio das receitas entre os entes federativos, nem no sistema de arrecadao e incidncias dos impostos. Tabela 4 Repartio federativa dos tributos segundo a Constituio de 1946
Ente Federativo Imposto sobre importao de mercadorias de procedncia estrangeira Tributos Imposto sobre produo, comrcio, distribuio, consumo, exportao e importao de lubrificantes, combustveis lquidos e gasosos, minerais e energia eltrica

Unio

Imposto sobre consumo de mercadorias

Imposto sobre a renda

Estados

Imposto sobre propriedade territorial, exceto urbana

Imposto de transmisso de propriedade causa mortis

Imposto sobre transmisso de propriedade imobiliria inter vivos

Imposto sobre vendas e consignaes (IVC)

Imposto sobre exportao de mercadorias de sua produo para o estrangeiro

Muncipios

Imposto Predial e Territorial Urbano

Imposto de Licena

Imposto de Indstria e Profisses

Imposto sobre diverses pblicas

Fonte: Elaborado pelo autor. Dados retirados de Arajo, Alosio Barbosa et alli. Transferncia de impostos aos Estados e Municpios. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, Col. Relatrio de Pesquisas, n 16, 1973, p.23

Destarte tais consideraes, a constituio de 1946 se revela importante, pois a partir dela que o processo de reforma tributria de 1966 se assentar. Ela no

26

OLIVEIRA, Fabricio Augusto de. A evoluo da estrutura tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009. Ipea - Texto Para Discusso N 1469, Brasilia, n. , p.22, jan. 2010. 27 Para um aprofundamento no assunto conferir FONSECA, Pedro C. D. Nem ortoxia nem populismo: o segundo governo Vargas e a economia brasileira. Tempo 14 (28), 2010.

24 representou grandes mudanas na estrutura tributria e na administrao fazendria, no entanto, representou uma inflexo na repartio das receitas tributrias na medida em que tentou aumentar a participao dos municpios no bolo tributrio. Bem verdade, no logrou xito. Contudo, institucionalizou um sistema de tranferncia de impostos entre os entes federativos. Sobre o perodo imediatamente anterior a reforma de 1966.
Durante o perodo 1946/66, cresce a importncia relativa dos impostos internos sobre produtos. s vsperas da reforma tributria, o imposto de consumo responsvel por mais de 45% da receita tributria da Unio, o imposto de vendas e consignaes corresponde a quase 90% da receita tributria estadual, e o imposto de indstria e profisses, que se tornara, na prtica, uma verso municipal do imposto de vendas e consignaes, gera quase 45% da receita tributria dos municpios. Em conjunto, eles perfazem 65% da receita tributria total do pas. Entrentanto, no so suficientes para cobrir as necessidades de dispndio dos trs nveis de governo. A reforma tributria, reclamada por muitos desde o final da dcada de 1940, preparada e posta em prtica entre 1963 e 1966.
28

Ao longo dos anos subsequentes a 1946, o Brasil entra de cabea no processo desenvolvimentista amparado por recursos estatais. O nacional-estatismo circulava com grande aceitao na intelectualidade brasileira. Na dcada de 1950 foi criado o ISEB (Instituto Social de Estudos Brasileiros), diversos rgos especficos de desenvolvimento regional cujo financiamento advinha da tributao pontual dos produtos referentes atividade de cada rgo. Getlio Vargas j havia feito tal estmulo ao desenvolvimento, sem tanta nfase no desenvolvimento regional, mas em setores especficos, como por exemplo, o Instituto de Valorizao do Caf (1931), Instituto do Acar e do lcool (1931), Instituto Nacional do Mate (1938), do Sal (1940), do Pinho (1941), da Marinha Mercante, do Leite (1942). Na dcada de 1950, a preocupao recai sobre os diversos estgios de desenvolvimento das regies brasileiras, dando surgimento a rgos de

desenvolvimento regional como, a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA) e o Departamento Nacional de Obras contra as secas (DNOCS). EM 1959, surgiu a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e em 1963 a Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM). No entanto, os recursos para a manuteno de tais rgos minguavam e no fim da dcada de 1950, o Estado Brasileiro entrava em um ciclo inflacionrio,
28

VARSANO,Ricardo. A evoluo do sistema tributrio brasileiro ao longo do sculo: anotaes e reflexes para futuras reformas. Ipea - Texto Para Discusso N 405, Rio de Janeiro, n. , p.6-7, jan. 1996.

25 provocado pela emisso de moeda para combater os sucessivos dficits oramentrios do governo. Esses exemplos revelam a disposio do Estado Brasileiro em aumentar sua arrecadao para pr em prtica o projeto de industrializao e desenvolvimento do pas. Nesse sentido, foi criado em 20 de junho de 1952, atravs da lei n 1.628, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), empresa pblica federal, cujo objetivo era ser uma autarquia formuladora e executora da poltica nacional de desenvolvimento econmico. Mesmo assim, a carncia de recursos obrigava os governos da dcada de 1950 a recorrer capitais estrangeiros, pelo natural estrangulamento das contas pblicas o espao de manobra ao alcance do setor pblico para a qual o processo seletivo de importaes fechou-se gradualmente, eliminando assim, importante grau de liberdade na implementao da poltica econmica. A nica soluo vivel seria a entrada lquida de capitais autonmos, de modo a compensar o declnio das exportaes.29 O novo papel assumido pelo estado Brasileiro, embora provocasse desequlibrios oramentrios, alcanava os objetivos de indutor do desenvolvimento econmico no comando dessa transformao, o Estado aumentou consideralvemente sua

participao na economia, tanto na formao bruta de capital como no consumo. De acordo com Lessa (1981, p.70), a participao do governo na formao bruta de capital fixo (exclusive empresas estatais) cresceu de 25,6% no quadrinio 1953/1956 para 37,1% nos quatro anos de Plano de Metas. Includas apenas as empresas estatais do governo federal, esta participao se elevaria para 47,8%. De novo segundo este autor, o consumo teria crescido 14,3% para 20,3% entre 1947 e 1960, aumentando taxa anual de 8,3% em termos reais, contra 5,3% do consumo privado.30 Embora as mudanas econmicas tenham ocorrido a todo vapor, quelas referentes s instituies, como o sistema tributrio nacional, se encontravam paralisadas. No foi diferente com o sistema tributrio. No havia pacto poltico para mudar o sistema, sob o risco de colocar em risco as alianas da dcada de 1950. Era mais evidente a paralisia institucional, a partir do esgotamento deste processo de desenvolvimetno

29

ORENSTEIN, Luiz; SOCHACZEWSKI, Antonio C. Democracia com desenvolvimento: 19561961. In: Marcelo Paiva Abreu (Org.), A Ordem do Progresso: Cem anos de poltica econmica republicana 1889-1989. Rio de Janeiro: Campus, 1990. 30 OLIVEIRA, Fabricio Augusto de. A evoluo da estrutura tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009. Ipea - Texto Para Discusso N 1469, Brasilia, n. , p.29, jan. 2010.

26 baseado na substituio de importaes e corroborado pelo aumento dos dficits do governo e pela inflao. Algo precisava ser mudado no incio da dcada de 1960. Seo 2.2 O debate em torno da reforma Em 1963 o Brasil enfrentava um momento de modernizao de sua economia e sociedade, sem a concomitante mudana em suas instituies, o sistema tributrio senil mostra-se incapaz para servir como instrumento de polticas que visam a atingir novos objetivos fixados pela sociedade em mutao.31 Em um contexto de amplo debate, sob o auspicioso projeto de Joo Goulart denominado reformas de base, que incluia uma reforma tributria, a sociedade brasileira se conscientizou que as instituies da poca no eram mais adequadas ao Brasil da dcada de 1960: a reforma tributria era prioridade. Ao final de 1962, o Ministrio da Fazenda e a Fundao Getlio Vargas celebram um contrato para a prestao de servios de consultoria tcnica que incumbia Fundao a organizao, coordenao ou realizao de levantamentos, estudos e projetos necessrios reestruturao das reparties arrecadadoras federais.32 A comisso de reforma do Ministrio da Fazenda, como ficou conhecida, concluiu seus trabalhos em 1966. Cabe-se antes, entender, com qual conjuntura econmica o Brasil se deparava durante os anos em que a comisso trabalhou. A partir de 1940, como j visto, o Estado brasileiro apoiou o desenvolvimento industrial por meio de uma politica econmica ativa controlada pelo Governo. Na dcada de 1950, alm do estatismo, cresceu em importncia o apoio ao desenvolvimento pelo estmulo iniciativa privada sob a forma de incentivos de crdito. A criao do BNDE em 1952 e o imposto sobre importao em 1955 contribuiram para estimular o crescimento econmico e concomitantemente a importncia do estatismo. O governo na dcada de 1950 passou a participar diretamente do processo de substituio de importaes e sua necessidade de recursos aumentou

consideravelmente, sem que houvesse, em contrapartida, um aumento da arrecadao. Soma-se que, o dficit governamental subia desde a dcada de 1950, tanto com gastos em infra-estrutura e, especialmente, na segunda metade da dcada, com a construo de Braslia. As despesas de 8% do PIB em 1940 subiram para 11% em 1957 e para 13% em 1960. O dficit pblico chegou a 2% do PIB entre 1956 e 1960. Alcanou os 4% entre 1962 e 1963. No mesmo ano, a inflao atingira 70%, e
31

VARSANO, Ricardo. O sistema tributrio de 1967: adequado ao Brasil de 1980?. Pesquisa e Planejamento Econmico. Vol. 11, n 1, abril 1981. p.206 32 Ibid. p. 210

27 os sucessivos dficits no oramento pblico impedia o combate efetivo ao aumento generalizado de preos.33 Tendo em vista a deteriorao do oramento publico do Governo Federal, a Comisso de 1963 tinha um esprito baseado no esforo de se aumentar a arrecadao governamental, sem, contudo, afetar o crescimento econmico. Seus esforos consubstaciaram-se em dois textos normativos: a Emenda Constitucional n 18 de 1 de Dezembro de 1965 e a lei n 5.172 de 25 de Outubro de 1966, o Cdigo Tributrio Nacional.34 A grande questo conjuntural eram as vultosas necessidades de dispndio do governo federal diante do crescimento populacional e industrial, que demandavam mais investimentos e servios pblicos sem, em contrapartida, financiarem o aumento das despesas estatais. Tendo em vista esse descompasso entre receitas e despesas pblicas, o imposto de renda sofreu revises em 1962, 1964 e 1965, tendo experimentado um aumento de 1.000% em 4 anos. Aps as reformas, a situao era outra: a receita do governo aumentou de 8% para 11% do PIB e o dficit caiu de 4,5% para 1,61% do PIB. A execuo oramentaria do governo passou a obter supervits a partir de 1973.35 O golpe poltico em Maro de 1964 foi fundamental para dar cabo s discusses acerca da reforma do sistema tributrio nacional. A prpria Comisso de Reforma relata [a reforma] passou a encontrar menos obstculos institucionais e polticos, bem assim menos resistncia por parte dos interesses criados.36 Antes de 1964, como diz Ulha Canto (1963) o fisco brasileiro perdeu toda a espiritualidade (...); visa, tosomente, obter dinheiro, seja como for, de quem puder ser, pelas formas que se assegurem mais fceis e produtivas.37 Sob o governo de Joo Goulart, o Ministro da Fazenda, San Tiago Dantas, achava ser possvel aumentar a arrecadao federal apenas racionalizando e reaparelhando o sistema de administrao e arrecadao fazendria, sem qualquer mudana nos tributos. A forma encontrada foi a alterao pontual da legislao tributria, forma esta que logo desagradou as elites polticas e a burguesia industrial. As sucessivas
33 34

Ibid. p. 209 Ibid. p. 210 35 Ibid. 36 FGV, Comisso de Reformado Ministrio da Fazenda, Reforma Tributria Nacional. Rio de Janeiro. 1966, p. 83-84 37 VARSANO, Ricardo. A evoluo do sistema tributrio brasileiro ao longo do sculo: anotaes e reflexes para futuras reformas. Ipea - Texto Para Discusso N 405, Rio de Janeiro, n. , p.8, jan. 1996

28 alteraes no imposto de renda tambm desagradaram setores conservadores da sociedade brasileira. O tom confiscatrio do governo e a alta tributao do capital eram os principais motivos de insatisfao. O novo governo, instalado em 1964, sob o comando do general Castelo Branco tinha como objetivo de poltica econmica o crescimento econmico, sem, contudo, perder o controle da inflao. A comisso atenta a esta instruo visava acumulao de capital na nascente indstria. A estratgia era, portanto, desonerar os fatores. O imposto no era mais concebido unicamente como instrumento de captao de recursos para o financiamento das despesas pblicas, era entendido, como um catalisador para se estimular o crescimento econmico. Dessa forma, o governo federal almejava alcanar objetivos macroeconmicos. O primeiro era eliminar os focos inflacionrios, surgidos ao fim do governo Juscelino Kubistchek em 1960. O novo sistema tributrio deveria eliminar o dficit governamental e aumentar receitas. Isso deveria ser feito ampliando a base fiscal, sem aumentar alquotas, de tal forma que no onerasse o setor produtivo, estimulando a acumulo de capital. Esse objetivo produziria conteno inflacionria e crescimento econmico

simultaneamente. Algumas medidas foram tomadas ensejando tal objetivo: a) buscar a neutralidade dos tributos, evitando o custo administrativo da tributao; b) dotar o sistema tributrio de suficiente flexibilidade para tornar-se instrumento de poltica governamental; c) criar isenes fiscais permitindo desvios intencionais no sistema produtivo; d) compensar as desigualdades de capacidade tributria entre as regies do pas. Os resultados vieram imediatamente, A relao entre a receita do Tesouro e o PIB elevou-se de 8,57% em 1962 para 11% em 1966.38 Na esfera normativa, a reforma, como j mencionado, possibilitou a aprovao no Congresso da lei n 5.172 cujo anteprojeto fora proposto por Rubens Gomes de Souza em 1952. Com algumas alteraes foi-se aprovado o novo Cdigo Tributrio Nacional. A emenda constitucional n 18 extinguiu o campo residual do Cdigo, nenhum ente federativo poderia criar impostos para complementaru seu oramento. To logo, a Constituio de 1967 entrou em vigor, o campo residual foi restituido para a Unio, claramente, resultado do objetivo centralizador da reforma. O quadro 5 resume a estrutura tributria luz da Constituio de 1967

38

VARSANO, Ricardo. O sistema tributrio de 1967: adequado ao Brasil de 1980?. Pesquisa e Planejamento Econmico. Vol. 11, n 1, abril 1981. Pag.213

29 Tabela 5 Estrutura Tributria: competncias e partilha dos tributos segundo a Constituio de 1967
Competncias Unio Importao Exportao Propriedade Territorial e Urbana Renda e Proventos Produtos Industrializados Operaes Financeiras Transporte, salvo o de natureza estritamente municipal Servios de Comunicaes Combustiveis e Lubrificantes Energia Eltrica Mineirais Taxas Contribuies de Melhoria Estados Transmisso de bens imveis Propriedade de Veculos Automotores Circulao de Mercadorias Taxas Contribuies de Melhoria Municpios Propriedade Territorial e Urbana Servios de qualquer natureza Taxas Contribuies de Melhoria Partilha/Distribuio(%) Unio Estados Municpios 100,0 100,0 100,0 80,0 80,0 100,0 100,0 100,0 40,0 40,0 10,0 100,0 100,0 10,0 10,0 60,0 60,0 70,0 50,0 50,0 80,0 100,0 100,0 10,0 10,0 20,0 50,0 50,0 20,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Emenda Constitucional n18/1965; Lei n5172/1966 e Constituio Federal de 1967

O novo sistema tributrio alm de ter o objetivo de aumentar a arrecadao foi seguido de alteraes pontuais de legislao. Integrado ao novo sistema incorporou-se as contribuies sociais (tambm chamadas de contribuies parafiscais) para financiar polticas sociais especficas e a contribuio previdenciria materializada no Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) criado em 1967, e do Programa de Integrao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimonio do Servidor Pblico (PASEP) criado em 1969 e 1970, respectivamente. Paralelamente, o governo, por meio da comisso de reforma, corria contra o tempo para dotar a mquina de arrecadao federal de eficincia. A modernizao do aparelho fiscal do Imposto de Renda e criao de instrumentos mais completos para se ter controle sobre o contribuinte foram as maiores inovaes para conferir produtividade ao sistema de arrecadao. O governo federal tinha controle sobre o fisco, no entanto, esse controle data da constituio de 1946. Aos Estados e Municpios convencionou-se receber suas receitas por meio dos Fundos de

30 Participao, (FPEM, conjunto; FPE, dos estados; FPM, dos municpios) um tipo de arranjo que vigora at hoje, pelo qual as regras relativas s transferncias constitucionais implicam que a Unio opere como arrecadadora substitutiva para Estados e Municpios, bem como os Estados para os seus municpios.39 Em 1968, criou-se a Secretaria da Receita Federal, grande marco para a eficincia do fisco nacional. Perspecazmente descentralizada, o fisco logo aumentou a eficincia na arrecadao, na figura, das Superintendncias Regionais, Sub-Regionais (delegacias), e Locais (Inspetorias). dessa poca a criao do Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica, de 30/11/1964; da obrigatoriedade da declarao de bens acompanhar a declarao do Imposto de renda; do Cadastro Nacional de Pessoa Fsica (CPF), de 30/12/1968.40 Seo 2.3 Ousadia e Fora Poltica As conquistas e avanos da reforma fiscal de 1966 foram evidentes. A criao de um imposto incidente sobre o valor agregado foi inovador para a poca, a reforma da dcada de 1960 teve os mritos de ousar eliminar os impostos cumulativos, adotando, em substituio, o imposto sobre o valor adicionado (...) na poca apenas em vigor na Frana.41 A reforma foi ousada no s por instituir o que havia de mais novo em teoria de finanas pblicas, mas tambm ao elevar a arrecadao governamental a um patamar de sistema de politica econmica do governo. A partir da reforma, foi usado amplamente os incentivos fiscais a setores especficos da economia como forma de constituir uma poltica de governo, pela primeira vez no Brasil, conceber um sistema tributrio que era, de fato, um sistema e no apenas um conjunto de fontes de arrecadao com objetivos econmicos, ou, mais precisamente, que era instrumento da estratgia de crescimento acelerado traada pelos detentores de poder.42 De forma, ousada, como nunca antes visto, implementou-se uma ampla reforma do sistema tributrio nacional.

39

VARSANO, Ricardo. A evoluo do sistema tributrio brasileiro ao longo do sculo: anotaes e reflexes para futuras reformas. Ipea - Texto Para Discusso N 405, Rio de Janeiro, n. , p.8, jan. 1996 40 Para um aprofundamento sobre a reforma administrativa do fisco no sculo XX consultar OLIVEIRA, Fabricio Augusto de. A evoluo da estrutura tributria e do Fisco Brasileiro: 18892009. Ipea - Texto Para Discusso N 1469, Brasilia, n. , jan. 2010. 41 VARSANO, Ricardo. A evoluo do sistema tributrio brasileiro ao longo do sculo: anotaes e reflexes para futuras reformas. Ipea - Texto Para Discusso N 405, Rio de Janeiro, n. , p.9, jan. 1996. 42 Ibid.

31 Antes de 1966, as reformas de base do governo Jango, no contexto poltico que o Brasil enfrentava haviam sido de difcil implementao, para no se dizer, impossveis. A conjuntura de radicalismo poltico apresentava dois projetos de nao: o liberalconservador e nacional-estatismo. O primeiro sagrou-se vencedor. Com a ajuda dos militares, instaurou-se no Brasil a ditadura, que, em um primeiro momento, acreditavase ser efmera. Mas no foi. A fora politca, do novo governo istalado, deu o condicionamento necessrio a uma reforma de carter amplo. A Comisso de Reforma gozou da estabilidade poltica que os reformadores do perodo anterior no tiveram. Tais condicionantes positivos determinaram o que seria a estrutura tributria at a promulgao da constituio de 1988, com algumas alteraes pontuais ao longo dos anos. O Cdigo Tributrio Nacional que perdura at hoje foi instituido como lei ordinria em 25 de Outubro de 1966. A seguir, enumeram-se os resultados da reforma fiscal de 1966: 1. De incio, a reforma tornou-se conhecida pela centralizao e pelo aumento de poder da Unio na esfera tributria. A centralizao fora necessria para dar prosseguimento ao objetivo da politica de expanso econmica castelista. Embora o governo federal pretendesse incluir Estados e Municpios no aumento das receitas, ele no permitia a perda do total controle sobre a flexibilidade que o governo teria para alterar ou reformar o sistema. A comisso de reforma estava, de fato, reduzindo a autonomia dos outros entes federativos, em favor de um ganho de instrumento de poltica econmica. No parecia haver dvidas sobre o propsito centralizador da reforma.43 O poder dos Estados para legislar em matria relativa ao imposto sobre circulao de mercadorias foi severamente limitado. O Fundo de Participao (parcela da arrecadao federal transferida esfera Estadual e Municipal) teve 50% dos recursos transferidos vinculados a despesas de capital, visando ampla coordenao dos investimentos em benefcio do progresso econmico. Por fim, o imposto de exportao, tradicional fonte de receita dos Estados na Repblica Velha, fora transferida para a rbita federal.44 2. A seguir, a reforma, a despeito do objetivo de estimular o crescimento econmico, teve outro objetivo primordial, embora de carter conjuntural: o
43

No entanto, no houve centralizao poltica de tal forma a aumentar o poder de instituir normas de direito tributrio da Unio. O propsito centralizador era limitado s decises de poltica econmica. A reforma teve o cuidado de alocar ao Legislativo , e no ao Executivo, o pode para modificar disposies que afestassem Estados e Municpios. Extrado de VARSANO, Ricardo. O sistema tributrio de 1967: adequado ao Brasil de 1980?. Pesquisa e Planejamento Econmico. Vol. 11, n 1, abril 1981, p.219. 44 VARSANO, Ricardo. O sistema tributrio de 1967: adequado ao Brasil de 1980?. Pesquisa e Planejamento Econmico. Vol. 11, n 1, abril 1981, p.218.

32 combate a inflao. A contrrio senso, o governo concentrara a carga tributria na indstria, tornando mais branda a tributao nos setores primrios e tercirios. A explicao simples, a taxao da indstria menos dispendiosa administrativamente, pois o recolhimento, bem como a fiscalizao dos tributos se d de forma mais simples. 3. A estabilizao das contas governamentais foi conseguida com o aumento da base de incidncia, como j explicitado. Em 1973, as contas governamentais passaram a apresentar supervits. 4. No que tange a questo da neutralidade do novo sistema tributrio, o novo Cdigo trouxe modificaes visando a criar desvios cujo foco fosse o estmulo acumulao de capital. O imposto de renda foi modificado com essa finalidade. Sua base foi ampliada para corrigir uma suposta ausncia de equidade. No entanto, no foi suficiente, pois ao mesmo tempo foi reduzido o estmulo poupana e isentou-se de tributao os rendimentos auferidos pelo capital. Ademais, no foi includo no sistema qualquer imposto que onerasse a riqueza, um visvel contrasenso teoria da tributao tima j existente poca. O imposto de transmisso causa mortis foi eliminado do sistema; fora fundido ao imposto sobre transmisso inter vivos. Em completa falta de sincronia com a tendncia mundial de se onerar heranas, segundo princpios de progressividade e com alquotas diferenciadas. A verdadeira razo para a extino do imposto sobre heranas parece ter sido efetivamente a de beneficiar os que tinham posses, de forma a estimul-los a aument-las. 45 5. A preocupao da comisso de reforma com o aspecto de equidade do novo sistema o quinto resultado. A inexistncia de qualquer preocupao da utilizao do sistema tributrio como instrumento de polticas que visem a ajustar a distribuio de renda, havendo, apenas, referncias esparsas e sem maior elaborao ao conceito de justia fiscal.46 Em suma, a reforma desprezou o aspecto equidade. 6. Por ltimo, a reforma criou um sistema regressivo no qual o ICM tornou-se a principal fonte de arrecadao do pas.

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VARSANO, Ricardo. O sistema tributrio de 1967: adequado ao Brasil de 1980?. Pesquisa e Planejamento Econmico. Vol. 11, n 1, abril 1981, p.216. 46 Ibid. p.215.

33 Em suma a reforma fiscal de 1966 no que tange aos seus aspectos tributrios foi a mais radical das reformas tributrias realizadas no Brasil.47 Foi por trs motivos:
Note-se em primeiro lugar que, (...) em 1947, o prprio presidente da Repblica da poca j a considerada inadivel. Segundo, ela seguiu-se a uma revoluo, sendo facilitada pelo ambiente autoritrio. Terceiro, a propria Comisso de Reforma pretendia entregar ao Ministro de uma s vez, como um todo orgnico (...) os anteprojetos de leis tributrias, regulamentos e regimentos, e de reestruturao administrativa do Ministrio, ou seja, considerar a reforma como um bloco. A despeito de tudo, a reforma comeou em 1964, foi feita por partes obedecendo s diretrizes tticas traadas pelo titular da pasta (...) e s condies polticas do pas, e sua vigncia plena ocorreu em 1967 [ver Fundao Getlio Vargas (1967)]. Note-se tambm que o Cdigo Tributrio Nacional, promulgado em 1966, tem como origem o anteprojeto de lei elaborado pela Comisso Especial do Cdigo Tributrio Nacional, constituda por iniciativa do Ministro da Fazenda, em 1953, que foi enviado ao Congresso Nacional em 1954 e que, depois de aprovado em trs comisses, ficou ali hibernando
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Desta forma, a reforma tributria de 1966 foi quase uma revoluo tributria pelo fato de romper com a grande maioria dos preceitos antes conhecidos e que foram incorporados ao sistema tributrio nacional antes de 1966. No entanto, o abandono completo ao sistema anterior nunca total. Caracterstica ltima dos sistemas tributrios no admitir descontinuidades, mantendo-se intrinsecamente relacionado ao seu anterior. Em 1966 no foi diferente. A diferena entre as reformas tributrias ao redor do mundo que algumas do saltos qualitativos maiores, outras, mais conservadoras, alteram pequenos dispositivos e legislaes, sendo timidas em seu avano. A reforma fiscal de 1966 embora no revolucionaria foi ousada e, por s-lo, possibilitou uma poltica de acumulao na indstria brasileira originando o milagre econmico do incio da dcada de 1970. To logo a economia brasileira avanou para um novo patamar de industrializao, o sistema tributrio tornou-se inadequado. No foi diferente com o sistema tributrio elaborado pela comisso de 1965. A necessidade de descentralizao de recursos para homogenizar o desenvolvimento, em um verdadeiro federalismo fiscal, as injustias alocativas provocando ausncia de equidade e as distores na formao de

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VARSANO, Ricardo. A evoluo do sistema tributrio brasileiro ao longo do sculo: anotaes e reflexes para futuras reformas. Ipea - Texto Para Discusso N 405, Rio de Janeiro, n. , p.20, jan. 1996
48

Ibid. p.20

34 preos tornaram as regras de tributao to inovadoras na dcada de 1960 obsoletas para o Brasil. O sistema tributrio perdera a capacidade de gerar receitas crescentes de uma maneira dinmica, acompanhando o crescimento do pas. Os incentivos ficais disseminados ao longo da dcada de 1970 tornaram-se direitos adquiridos e no sistemas transitrios de incentivos. O sistema, ademais, no fora concebido para onerar o sistema primrio e o setor de servios. O Estado Brasileiro, a partir da dcada de 1980 comea a incorrer em dficits pblicos. Novas propostas de reforma surgiriam e a Constituio de 1988 criaria um novo ambiente tributrio para o Brasil.

35 Capitulo 3 O debate contemporneo da Reforma A economia mundial no nicio da dcada de 1980 megulhara em um perodo de recesso. A economia brasileira, cujo crescimento nos 10 anos anteriores foi excepcional, enfrentava novos desafios com a ascenso da inflao e do endividamento externo. A ditadura militar no Brasil arrefecia seu controle sob a sociedade no incio da dcada. O controle da poltica nacional pelos militares, outrora efmera, desdobrava-se ano aps ano sem que se sinalizasse o fim do perodo repressivo. A presso da sociedade culminou no movimento de rua das Diretas-J de 1984, movimento que pedia a volta das eleies diretas para presidente da Repblica. Em Abril de 1984, tramitou no Congresso a Emenda Dante de Oliveira que previa a volta das eleies diretas para presidente j para o prximo ano eleitoral. Infelizmente, no foi aprovada. Antes, em 1982, as eleies para governadores j haviam sido diretas, com ampla vitria da oposio, refletindo o desgaste poltico que o comando militar enfrentava. O clamor popular por democracia provocava distenses em toda poltica governamental. Na rea tributria no foi diferente. 3.1 A constituio de 1988 O pacto poltico que emergiu da dcada de 1980 foi sustentado pela bandeira da democracia. Entretanto, os componentes da conjura poltica no eram homogneos. Estavam unidos na figura da constituinte de 1987 e na clara vontade nacional do fim dos desmandos da ditadura militar. No campo tributrio, deu o tom das discusses, a iniciativa de descentralizao do sistema. O consenso era frgil e assim que as primeiras divergncias surgissem, o sistema tributrio se enveredaria para disputas polticas locais e nacionais. Destarte, a fragilidade do pacto, a partir de 1984 observa-se um forte processo de desconcentrao dos recursos. Ele foi, em parte, consequencia da Emenda Constitucional n23/83, que elevou os percentuais do FPE e do FPM49 para 12,5% e 13,5%, respectivamente, em 1984, e para 14% e 16% de 1985 em diante, e fechou brechas legais que permitiram anteriormente Unio reduzir as bases sobre as quais incidiam os percentuais destas.50 A Emenda n 24/83, emenda Joo Calmon, garantiu

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FPE o Fundo de Participao dos Estados e FPM o Fundo de Participao dos Municpios. 50 VARSANO, Ricardo. A evoluo do sistema tributrio brasileiro ao longo do sculo: anotaes e reflexes para futuras reformas. Ipea - Texto Para Discusso N 405, Rio de Janeiro, n. , p.12, jan. 1996.

36 destinao obrigatria de 13% das receitas do oramento federal para a educao e de 25% para Estados e Municpios. Nesse ambiente de fortalecimento da democraria, a desconcentrao de recursos fora processada antes da Constituio Federal de 1988 - grande marco da descentralizao do sistema tributrio nacional - e as foras polticas democrticas ainda mais fortalecidas consolidariam tais mudanas na Constituinte de 1987. Essas mudanas esbarram na necessidade da Unio de aumentar receitas a impressionante quantidade de alteraes processadas na legislao tributria na dcada de 1980, quase sempre como no incio na dcada de 1960 -, com o objetivo de sustentar o nvel da arrecadao que podia ser obtida por um sistema reconhecidamente deficiente, conseguiu evitar que a carga tributria se reduzisse drasticamente a partir de 1984.51 A reforma fiscal de 1966 foi elaborada, sobretudo, por tcnicos de gabinete. A Constituinte de 1987, por sua vez, era formada essencialmente por atores polticos e foi fruto de um amplo processo participativo. A reao natural a 20 anos de concentrao do poder poltico alou o fortalecimento da Federao condio de seu principal objetivo.52 Foram diversas as medidas de descentralizao:53 Atribui-se competncia a cada um dos Estados para fixar autonomamente as alquotas de seu principal imposto, o ICMS, sucessor do ICM. Eliminou-se a faculdade, atribuida pela Constituio anterior Unio, de conceder isenes de impostos estaduais e municipais Vedou-se a imposio de condies ou restries entrega e ao emprego de recursos distribudos quelas unidades. Ampliao do produto da arrecadao de IR e IPI destinados ao FPE e ao FPM foram, outra vez, progressivamente ampliadas, at chegar em 1993 a 21,5% e 22,5%, respectivamente. As vicissutudes do ambiente poltico da Constituinte de 1987 eram diferentes do ambiente poltico da Comisso de Reforma de 1965. A flexibilidade que a Comisso possua para processar mudanas jurdicas no sistema tributrio nacional era extremamente ampla se comparado aos litgios polticos dos anos 1980. Os conflitos horizontais e verticais estavam em um momento de exarcebao e radicalimos polticos. Os resultados da reforma tributria de 1988 foram, portanto, no sentido de se
51 52

Ibid. p.12 Ibid. p.13 53 Ibid. p.13

37 adequar aos desejos dos grupos polticos. Ao contrrio, a Comisso de 1965, pde implementar alteraes profundas na ordem tributria nacional. determinante ressaltar que a descentralizao de receitas operacionalizada pela Carta Magna de 1988 no foi obra pontual. Ao contrrio foi o pice de um processo que j tinha se iniciado no comeo da dcada de 1980. A nova estrutura tributria resultado da Constituio de 1988 pode ser resumida no quadro abaixo: Tabela 6 Constituio de 1988: distribuio de competncias e partilha de receitas Competncias Unio Importao Exportao Renda (IR) IPI Operaes Financeiras(IOF) Territrio Rural (ITR) Grandes Fortunas (IGF) Estados ICMS Causa Mortis e doao (ITCD) Veculos Automotores (IPVA) Municpios Predial e Territorial Urbano (IPTU) Transmisso Inter Vivos Vendas a varejo de combustveis (IVVC) Servios de qualquer natureza (ISS) Partilha/distribuio(%) Unio Estados Municpios 100,0 100,0 53,0 43,0 100,0 50,0 100,0 75,0 100,0 50,0 21,5(FPE) 3,0 (FC) 21,5(FPE) 3,0(FC) 7,5(F.Ex) 22,5(FPM) 22,5(FPM) 2,5(F.Ex)

50,0

25,0 50,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: OLIVEIRA, Fabricio Augusto de. A evoluo da estrutura tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009. Ipea - Texto Para Discusso N 1469, Brasilia, n. , p.22, jan. 2010.

Como se percebe pela tabela 6 a participao das transferncias intergovernamentais aumentou sensivelmente, retirando, de certa forma, a autonomia fazendria prpria dos governos subnacionais. O resultado da reforma tributria, no bojo da nova ordem constitucional, foi a perda de receitas da Unio o que j era de se esperar, dado o carter descentralizador da Constituio de 1988 - e o aumento proporcional da participao de Estados e Municpios na diviso do bolo tributrio. A participao da

38 receita tributria da Unio nesse bolo caiu de 60,1% em 1988 para 54,3% em 1991, enquanto a dos estados aumentou de 26,6% para 29,8% e a dos municpios, de 13,3% para 15,9%.54 A perda de receitas do governo central veio com o aumento das transferncias intergovernamentias, com a ampliao da base de incidncia do ICMS foram extintos os impostos nicos (incidentes sobre energia eltrica, combustveis e minerais) e impostos especiais (transporte rodovirios e servios de comunicao), ambos conjugados ao imposto estadual -, e, por ltimo, com o aumento da fatia do produto da arrecadao do IR e do IPI destinado aos Estados de 33% para 47% no caso do IR e de 33% para 57% no caso do IPI. Em contrapartida a Unio recebeu o Imposto sobre grandes fortunas (IGF), at hoje no regulamentado, e o Imposto Territorial Rural (ITR), cuja arrecadao inexpressiva.
Em suma, a Constituio de 1988, alm de consolidar uma situao de desequilbrio do setor pblico, concentrou a insuficincia de recursos na Unio e no proveu os meios, legais e financeiros, para que houvesse um processo ordenado de descentralizao dos encargos.
55

De maneira contraproducente, nos anos que se seguiram a nova ordem constitucional brasileira, a Unio iniciou um processo de corrida atrs do prejuzo. As medidas legais adotadas pelo governo central no se atentavam para princpios basilares de tributao, como a neutralidade, a progressividade e a equidade e, portanto, fugiam daquilo que foi proposto na reforma fiscal de 1966 que primava pela racionalidade do sistema. A tabela 7 mostra alguma dessas medidas contraproducentes. Tabela 7 Principais medidas tributrias e fiscais adotadas no perodo 1989-1993
Ano 1988 Medida Criao da contribuio social sobre o lucro lquido (CSLL), com alquota de 8% para as empresas em geral e de 12% para o setor financeiro, aultima para vigorar a partir de 1989. Fortalecer Objetivo o mecanismo da de

financiamento social

seguridade

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OLIVEIRA, Fabricio Augusto de. A evoluo da estrutura tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009. Ipea - Texto Para Discusso N 1469, Brasilia, n. , jan. 2010. 55 VARSANO, Ricardo. A evoluo do sistema tributrio brasileiro ao longo do sculo: anotaes e reflexes para futuras reformas. Ipea - Texto Para Discusso N 405, Rio de Janeiro, n. , p.16, jan. 1996

39
1990 Aumento da alquota do Finsocial (atual COFINS) de 0,6% para 2%; ampliao do campo de incidncia do PIS; e instituio de alquota de 8% do IOF cobrado sobre a riqueza financeira. 1993 Torna exclusiva da previdncia social a arrecadao do INSS incidente sobre a folha de salrios, reduzindo os recursos das demais reas da seguridade. Garantir recursos para o Ajuste Fiscal do Plano Collor I

pagamento dos benefcios da previdncia

Fonte: OLIVEIRA, Fabricio Augusto de. A evoluo da estrutura tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009. Ipea - Texto Para Discusso N 1469, Brasilia, n. , jan. 2010.

As contribuies foram utilizadas indiscriminadamente como instrumento de ajuste fiscal do Estado Brasileiro. Alm da CSLL, houve a majorao das alquotas da COFINS e a criao posteriormente do IMPF (Imposto Provisrio sobre movimentao financeira) embrio da recentemente extinta CPMF, cujos recursos eram destinados exclusivamente rea de sade. A grande crtica a esses novos tributos assentavamse no fato de que eles incidiam em cascata e geravam distores na alocao eficiente de recursos. Unio, tais contribuies atingiam na medula seus problemas arrecadatrios na medida em que estes tributos eram de fcil recolhimento e necessitavam apenas de medidas infraconstitucionais para serem alterados. Vale ressaltar que nos anos ps-constituio de 1988 a inflao aumentava consideravelmente e as receitas de todos os entes federativos eram solapadas pela reduo real do valor da moeda.56 A crise econmica que marcou esse perodo, associada crise fiscal e ameaa permanente de deflagrao de um processo hiperinflacionrio, foram razes pela qual a Carta de 1988 focou esforos em criar um sistema tributrio capaz de fazer frente s novas demandas de financiamento do setor pblico. A poltica tributria transformou-se em um mero intrumento de ajuste fiscal.57 No obstante a falta de perspectiva de um sistema tributrio operando como incentivador do crescimento econmico, o ajuste fiscal era decisivo s contas pblicas. Nesse sentido, as contribuies foram fonte de equilbrio fiscal fora do alcance dos
56

O processo pela qual as receitas governamentais so reduzidas devido expanso inflacionria denominado efeito Olivera-Tanzi, em homenagem ao italiano Vito Tanzi e ao argentino Julio Olivera. A reduo do valor real da arrecedao tributria resultado da diferena intertemporal entre o fato gerador dos tributos e o momento de pagamento do mesmo. O resultado que as receitas da iniciativa privada caem em decorrncia do processo inflacionrio e o governo arrecada menos em t+1 57 O retrocesso evidente quanto ascenso do sistema tributrio como instrumento de poltica econmica. Em 1966, pela primeira vez, o sistema tributrio foi operacionalizador de polticas de estmulo indstria e aos investimentos em infra-estrutura, por meio de isenes e benefcios fiscais. Em 1988, ao contrrio, a arrecadao governamental e o desequilbrio entre os entes federados tornaram-se prioridade.

40 princpios da anualidade e da no-cumulatividade estabelecidos para os impostos no captulo do sistema tributrio, da exigncia de destinao de 20% de seu produto para os governos subnacionais, no caso de sua instituio, as contribuies sociais se tornaram, para o governo federal, o instrumento preferencial de ajuste de suas contas e da garantia de obteno de recursos adicionais para atendimento de novas responsabilidades atribudas ao Estado58 Decisivamente a constituio de 1988, pela sua prpria dinmica, muito mais poltica do que tcnica, no procurou resolver os problemas estruturais que vieram se acumulando no sistema tributrio brasileiro e, pelo contrrio, ao buscar reverter a tendncia centralizadora instituda pela reforma de 1966, acabou por provocar maiores distores econmicas no sistema.59

3.2 As propostas de reforma e a dificuldade de aprovao Nos anos que se seguiram nova Carta Magna, rapidamente, a necessidade de uma nova reforma tributria tornou-se premente. Decorrente dos desequlibrios federativos que a nova constituio trouxe e do frgil pacto poltico que a sustentou, os debates nos anos subsequentes foram intensos resultando em inmeras propostas de reforma. A ltima proposta de reforma tributria que tramitou no Congresso Nacional foi a Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 233/08. Podem ser resumidas as propostas de reforma tributria em cinco. Duas no governo Fernando Henrique Cardoso, em 1995 e em 2001. Trs no governo Lula, em 2003, 2004 e 2008. 1. A proposta de emenda constituio (PEC) 175-A de agosto de 1995 e o substitutivo Mussa Demes de 1999. 2. Modificao da PEC-175-A trazida pelo Ministrio da Fazenda em agosto de 2000 que propunha uma reforma mais modesta. 3. A proposta de emenda constituio (PEC) 41/03 cujo resultado foi a Emenda Constituio n 42/2003 4. A proposta de emenda constituio (PEC) 255, 284, 294 todas de 2004 5. A proposta de emenda constituio (PEC) 233/08

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OLIVEIRA, Fabricio Augusto de. A evoluo da estrutura tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009. Ipea - Texto Para Discusso N 1469, Brasilia, n. , jan. 2010. 59 VIOL, Andra Lemgruber. O processo de reforma tributria no Brasil: verdades e mitos. In: Finanas Pblicas. V Prmio do Tesouro Nacional. Braslia: ESAF, 2001. Pginas 377-423.

41 Todas elas fracassaram pelo mesmo motivo: a impossibilidade de um consenso sobre cada tema. As propostas todas elas encaminhadas pelo governo federal esbarrou na oposio dos governadores cujo capital poltico inviabilizava a aprovao das propostas no Congresso.
Os objetivos a serem alcanados so, de certo modo, conflitantes ou incompatveis, pois cada grupo de presso tem concepes distintas acerca do modelo a ser implementado. De fato, tem havido divergncias de opinio dentro do prprio governo, o que, indubitavelmente, acarreta morosidade e falta de credibilidade ao processo de reforma no Pas (...). Os conflitos advm, por um lado, da incompatibilidade lgica dos objetivos propostos quando considerados conjuntamente; isto , se cada objetivo fosse expresso por meio de uma equao matemtica, o sistema de equaes da resultante no teria soluo nica.
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A anlise minuciosa das diferentes propostas de reforma tributria apresentadas ao longo dos ltimos 20 anos no objeto do presente estudo. Cabe, no entanto, traar linhas gerais do que j foi discutido e entender que, por ser to complexo o tema, uma reforma ampla e estrutural no possivel dada as correlaes de foras e o ambiente macroeconmico em que se enseja a proposta. Nesse sentido, tem sido mais palatvel minirreformas alterando dispositivos infraconstitucionais pontuais. O tema da rigidez constitucional, por exemplo, esbarrra na necessidade de formatao de um ordenamento jurdico dinmico cuja adequao ao sistema econmico seja no conflitante, ao contrrio, seja coordenado e harmonioso. Alguns autores cogitam a desconstitucionalizao do captulo tributrio inteiro, mantendo apenas os dispositivos que versam sobre princpios e competncias tributrias.61 Certamente, a reforma mais polmica a tributao do consumo. Isso porque, o ICMS o tributo de maior arrecadao no pas respondendo por 53% das receitas estatais. A tributao indireta no pas responde pela maior arrecadao em nvel nacional, com gande parcela correspondente ao ICMS, no entanto, esse montante de recursos no est sob competncia da Unio, mas dos governos subnacionais. Reside neste ponto o grande empecilho poltico para a realizao de uma reforma tributria.
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VIOL, Andra Lemgruber. O processo de reforma tributria no Brasil: verdades e mitos. In: Finanas Pblicas. V Prmio do Tesouro Nacional. Braslia: ESAF, 2001. Pginas 377-423. 61 Um destes autores Jos Serra que, nos debates em que participou sobre as reformas tributrias apresentadas pelo Executivo ao Congresso, cogitou a desconstitucionalizao completa do captulo tributrio, com exceo aos dispositivos sobre competncia tributria, deixando todo o mais para lei complementar. Essa seria uma forma de desconstitucionalizar o sistema tributrio tornando-o mais flexvel e gil no que tange s alteraes normativas, sob o risco, no entanto, de desrespeito com os princpios legais com a qual se pautam o direito tributrio.

42 A tributao indireta, essencialmente, efetiva-se pela instituio de tributos que sejam cumulativos; tributos que incidam sobre valor agregado ou, ainda, por uma tributao seletiva de produtos, bens e servios. Em todos esses casos as alquotas so proporcionais no progressivas podendo existir percentuais diferentes a depender da regio de incidncia, das espcies de produtos e da etapa da cadeia econmica. Os primeiros, tributos cumulativos so aqueles que incidem em cascata, ou seja, incidem em todas as etapas econmicas sem que se possa descontar o tributo pago na operao anterior. A tributao cumulativa provoca uma verticalizao da produo, pois traduz uma onerao mltipla das diferentes etapas do processo produtivo. No Brasil so tributos cumulativos: o ISS, o PIS e COFINS etc. Em segundo, os tributos seletivos so aqueles que oneram determinados produtos de uma forma especial, como tabaco, combustvel, veculos etc. J a tributao sobre o valor agregado, por fim, representa uma das mais eficazes inovaes da tributao moderna. Tributos no cumulativos ou sobre o valor agregado so aqueles em que se permite o abatimento do crdito fiscal gerado numa operao imediatamente anterior a que sofreu incidncia tributria. O imposto sobre valor agregado chamado de IVA. Ele pode assumir trs formas diferentes de incidncia: a) IVA-consumo; b) IVA-renda; c) IVA-produto. Ele ainda pode ser implatado segundo a etapa de incidncia: pelo princpio da origem ou pelo princpio do destino. Na primeira hiptese, o IVA tributa todos os bens e servios produzidos na regio. Na segunda, ele tributa todos os bens e servios consumidos em uma regio.62 Em resumo, a tributao deve atentar a quatro pontos fundamentais para conferir racionalidade ao sistema tributrio nacional: 1. O problema da guerra fiscal: solucionando a incidncia do ICMS e a forma pela qual se dar os crditos e dbitos de impostos entre as empresas, seja no princpio do destino, seja no princpio da origem. 2. A autonomia dos governos subnacionais: no retirar a competncia destes de possuir um sistema tributrio autonmo.

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Para um discusso mais aprofundada sobre a tributao do consumo e as diferentes propostas de reformas para esse tipo de expropriao : REZENDE, Fernando. A Moderna Tributao do Consumo. Ipea - Texto Para Discusso N 303, Brasilia, n. , p.1-60, jun. 1993.

43 3. A incidncia em cascata das contribuies sociais sobre o faturamento (PIS/PASEP) e COFINS: reduzir gradualmente em um prazo determinado a incidncia cumulativa das contribuies, compensando a reduo da arrecadao da Unio em um acordo entre os entes federativos. 4. Manuteno do nvel de receitas arrecadadas: de modo a cumprir com as exigncias do ajuste fiscal. Em suma preciso que a reforma explicite os conflitos para que, atravs do entendimento do que se paga, para quem e para que, eles se resolvam de uma forma que coloque o Estado efetivamente a servio da sociedade e sob controle desta.63

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VARSANO, Ricardo. A evoluo do sistema tributrio brasileiro ao longo do sculo: anotaes e reflexes para futuras reformas. Ipea - Texto Para Discusso N 405, Rio de Janeiro, n. , p.22, jan. 1996

44 Capitulo 4 Implicaes da reforma para o desenvolvimento econmico A tributao afeta indubitavelmente o crescimento econmico. A carga tributria o indicador principal do tamanho da expropriao que o Estado efetua em determinado momento histrico. Uma conta simples entre tamanho da arrecadao governamental em relao ao PIB. A anlise de um sistema tributrio e de sua adequabilidade a um sistema produtivo passa necessariamente pelo nvel aceitvel de carga tributria suportado pela sociedade.64 Um mecanismo de pesos e contrapesos em favor do Estado, setor pblico, ou em favor da liberdade econmica, setor privado.65 O tamanho da arrecadao do governo em sua totalidade, inclusos Unio, Estados e Municpios visa a to-somente fechar as contas pblicas, em um clculo do total de receitas menos total despesas. Quando essa conta negativa incorre ao Estado o dficit pblico, vilo inflacionrio e do ajuste fiscal. Se o Estado deficitrio, em algum momento no tempo, ele dever ser superavitrio para pagar a dvida no futuro, o resultado o aumento da carga tributria para futuras geraes. Quem paga a conta o contribuinte, no hoje, mas o contribuinte, de amanh. Com efeito, os altos gastos do governo so, teoricamente, repassados populao em benefcios assistncia social bsica, sade e educao pblica, polticas pblicas de investimento em infra-estrutura e recursos humanos para o Estado. Os tributos, na tarefa de financiar o governo, quando no so suficientes, provocam endividamento do setor pblico. O endividamento pode ser no aumento da dvida interna, ou ainda no endividamento externo, artficio recorrente na histria econmica brasileira ao buscar socorro nos recursos de instituies estrangeiras. Desequilbrios do setor pblico

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O nvel aceitvel de carga tributria passa necessariamente pela qualidade dos servios pblicos oferecidos sociedade pelo Estado. O debate brasileiro concentra-se, sobretudo, na necessidade que a populao possui, a despeito de pagar uma alta carga tributria, de arcar com os custos de diversos servios que em outros pases so oferecidos pelo Estado gratuitamente. 65 Ao Estado, cujas prerrogativas seriam a de regular o sistema econmico, incumbiria-lhe a ingerncia nas atividades privadas; por sua vez, tais atividades reinvindicariam maior autonomia em suas relaes de produo e consumo. Especificamente, menor ingerncia seria uma reduo da carga tributria e liberdade de iniciativa sem a necessidade de prestar conta a rgos reguladores do governo. Fernando Herren Aguillar sobre este tema diz que O grau de concentrao regulatoria revela a confiana maior ou menor do Estado em que os interesses pblicos sero alcanados mediante outorga de liberdade iniciativa privada. A ampla liberdade de iniciativa revela que os fins do Estado, na opinio do prprio Estado, podem ser alcanados plenamente pela ao dos particulares. J o controle pela concentrao denota uma relativa falta de confiana em que a iniciativa privada possa espontaneamente alcanar os fins patrocianados pelo Estado cf. AGUILLAR, Fernando Herren. Direito Econmico: Do Direito Nacional ao Direito Supracional. So Paulo: Jurdica Atlas, 2006.

45 aumentam a necessidade de ajustes fiscais, que pem um freio no desenvolvimento econmico. A complexidade das relaes econmicas arrefece a capacidade do Estado de averiguar a adequabilidade de um tributo. A necessidade de que ele seja simples e ao mesmo tempo neutro, facilmente arrecadvel, progressivo e que respeite fundamentos de equidade, no , de certo modo, exequvel. A adequao a essas caractersticas implica indubitavelmente na formao de um sistema tributrio complexo. A avaliao dos custos da complexidade em funo dos resultados obtidos que permite inferir a qualidade da tributao. A qualidade da tributao, entretanto, esbarra nos interesses polticos. Nos conflitos horizontais e verticais que caracterizam o estado de uma Nao em um determinado momento histrico. O entendimento poltico em torno da melhor maneira de expropriao baliza as decises de poltica fiscal bem como o limite aceitvel de distores provocada pelos tributos. Aqueles que usufruem da mquina estatal realizam as escolhas pblicas de acordo com seus interesses. A deciso econmica entre se tributar renda, patrimnio e consumo no pacfica. Durante muito tempo, os economistas indicavam a tributao sobre a renda como a melhor em termos de eficincia, justia fiscal e modernidade. De fato, impostos diretos, cuja incidncia onera renda e patrimnio, eram considerados tributos bons pois atentavam ao princpio da neutralidade, progessividade quando se leva em considerao o princpio da capacidade contributiva e, por fim, a educao cvica do contribuinte ao aproxim-lo do fisco por meio de uma conscincia de quanto se contribui para os cofres pblicos. Deste modo, encontrar o bom tributo a maneira pela qual a teoria da tributao sugere para perseguir o caminho do desenvolvimento na rea fiscal. Minimizar desequlibrios no processo expropriatrio do Estado uma maneira mplicita de se buscar o desenvolvimento econmico:
A aderncia a essa viso do problema significava submeter a questo da modernizao tributria ao desenvolvimento econmico, ao aperfeioamento institucional e substituio de padres culturais atrasados, tpicos do subdesenvolvimento, por normas de conduta compatveis com as encontradas nas sociedade de pases desenvolvidos.
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REZENDE, Fernando. A Moderna Tributao do Consumo. Ipea - Texto Para Discusso N 303, Brasilia, n. , p.1-60, jun. 1993.

46 Dessa forma, o desenvolvimento inerente de uma sociedade implicaria a adequao de seu sistema tributrio s mutaes sociais, polticas, econmicas e culturais.67 A mudana do sistema tributrio brasileiro um marco institucional importante para perscrutar o caminho do desenvolvimento. Ao longo de sua histria econmica o Brasil enfrentou momentos de avanos e retrocessos. Pode-se identificar como marco do avano a reforma fiscal de 1966. Certas caracterstas inerentes as reformas tributrias so tomadas como argumento para corroborar tal afirmao.68 A reforma fiscal de 1966 respondeu a um embate histrico entre nacionalistas e entreguistas; entre socialistas, desenvolvimentistas e neoliberais; entre progressistas e conservadores. As medidas da reforma de 1966 se inserem em um contexto em que os nimos polticos se acirraram e as prticas de poltica econmica, caracterizadas como usteras e severas, passaram a ser bem vistas, como um elemento estabilizador. De fato, a reforma fiscal de 1966, conseguiu ajustar as contas governamentais, concomitantemente, com uma evidente racionalizao do sistema tributrio. Por essas razes ela representou um avano, no sentido de se alcanar o desenvolvimento econmico. Os conflitos polticos disseminaram-se para a economia colocando no poder um governo militar conservador em maro de 1964. Antes da vitria de tais grupos, houve um intenso debate no Brasil sobre os caminhos para o desenvolvimento. O
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Quando uma sociedade muda seja seu padro de acumulao de capital ou modificaes no meio poltico - novos padres de expropriao surgem como alternativas para o desenvolvimento. Essa discusso permeou o debate de tributaristas quanto adequao da tributao sobre a renda para pases em desenvolvimento. Harley Hinrichs em A general theory of tax structure change during economic development debate especificamente essa temtica, ao buscar uma roupagem cientfica tese de que o aumento da participao do imposto sobre a renda em pases subdesenvolvimento levar-los-ia ao caminho do desenvolvimento. Tributaristas e Economistas dos pases desenvolvidos davam como verdade irrefutvel de que o imposto sobre a renda seri uma forma superior de expropriao. Argumentavam que ao se comparar pases desenvolvidos com pases latinos subdesenvolvidos via-se a forma de tributao como fonte de desigualdade em nveis de desenvolvimento. O fisco dos pases latinos, como instituio, no seria aperfeioado o suficiente para exigir do contribuinte a prestao de contas com os cofres pblicos. Os latinos seriam mais maleveis com suas responsabilidades tributrias, revelando uma imensa carga de preconceito. 68 No decorrer do desenvolvimento de um pas a tributao sobre o consumo, na forma de tributos indiretos, torna-se irracional, j que, a desonerao do consumo desloca a curva de demanda para a direita aumentando a procura e, a tributao da renda, na forma de tributos diretos, de outro modo, penaliza menos as classes mais pobres da sociedade e permite uma maior distribuio de renda. No entanto, no pacfica a discusso de qual seja o momento ideal, no que concerne aos estgios de desenvolvimento de um pas, em que a desonerao das camadas mais pobres da sociedade importante para estimular o consumo. Ao contrrio, a teoria da tributao afirma que a desonerao mais eficiente a do capital, ou seja, a no tributao da renda e do patrimnio visando a acumulao de capital e poupana para estimular o crescimento econmico de um pas em desenvolvimento, como o caso do Brasil.

47 desenvolvimentismo no Brasil cresceu no nicio da dcada de 1930, amparado nas novas idias de estmulo ao crescimento industrial do pas. As transformaes que aconteceram no pas nos vinte anos seguintes estimularam um intenso debate sobre qual o caminho o Brasil deveria trilhar para alcanar o desenvolvimento em consonncia com os pases j desenvolvidos na poca. Nesse sentido, o Brasil precisava criar indstrias nos moldes do modelo de substituio de importaes. No entanto, para a consecuo de tais objetivos, os intelectuais da poca divergiam na forma pela qual se implantaria a indstria no Brasil. Surgiram, decorrente da diversidade de opinies, quatro correntes: a neoliberal, a desenvolvimentista e a socialista, alm do pensamento independente de Igncio Rangel, no percurso dos anos 1930 at 1964.69 Os grupos estabelecidos no poder ditavam a poltica fiscal/tributria mais prxima de seus objetivos polticos. Antes de 1930, certamente, o pacto oligrquico estava preocupado com o desenvolvimento do Brasil como Nao eminentemente agrria. Nos anos 1930, sobretudo com Getlio Vargas (1930-1945 e 1950-1954) e Juscelino Kubistchek (1955-1960) o Brasil estimulava o desenvolvimento atravs de medidas de incentivo ao setor privado, ampliando investimentos em infra-estrutura e indstria de base, sem, no entanto, reduzir a funo do Estado como indutor do desenvolvimento econmico. A partir de 1964, o Estado Brasileiro, passa por um novo perodo de desenvolvimento econmico. Amparado em reformas estruturais cujo sentido era conferir estabilidade economia, o pas se desenvolve de forma equilibrada, sem inflao e com avanos no setor financeiro e fiscal. Na dcada de 1980, o Brasil enfrentou um perodo de ajuste estrutural, seguido de hiperinflao e estagnao.70 Os diferentes perodos do desenvolvimento brasileiro podem ser comparados ao desenvolvimento da tributao no pas. As decises de poltica tributria afetam o desenvolvimento econmico no que tange a sade fiscal do Estado Brasileiro. Assim sendo, em grande parte da histria econmica brasileira, o Estado atuou como indutor deste desenvolvimento, sendo as finanas pblicas, indubitavelmente, um importante componente do desenvolvimento econmico.

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Essa tipificao do pensamento desenvolvimentista no Brasil compartimentada cf. BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento econmico Brasileiro: o ciclo ideolgico do desenvolvimentismo. 5.ed. Rio de Janeiro: Contraponto, 2000. 70 Essa diviso encontra-se em: NETTO, Antonio Delfim. Meio Sculo de Economia Brasileira: desenvolvimento e restrio externa. In: GIAMBIAGI, Fabio et al. Economia Brasileira Contempornea (1945-2000). Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. p. 225-257.

48 A anlise da carga tributria brasileira, portanto, um indicador de como a expropriao de recursos atuou no sentido do desenvolvimento econmico. A qualidade da tributao outro indicador dos efeitos da arrecadao governamental nas polticas econmicas para o desenvolvimento. importante, portanto, entender como os aspectos tributrios brasileiros interferiram na poltca econmica nacional, bem como sua participao no desenvolvimento econmico. O estudo da tributao, sob o prisma histrico, visa a esmiuar o impacto que as polticas fiscais do governo exerceram sobre o desenvolvimento econmico. Primeiramente, durante toda a Primeira Repblica, sob a ingerncia poltica de um pacto oligrquico e influncia ideolgica de um Estado Liberal, a arrecadao tributria foi bastante limitada, como se pode averiguar na tabela abaixo: Tabela 8 Carga Tributria Bruta e sua distribuio entre impostos Diretos e Indiretos: 1900-1930 (em % do PIB) Composio dos tributos Indiretos Diretos 1900-1905 12,59 11,35 1,24 1906-1910 12,41 11,18 1,23 1911-1915 11,14 9,96 1,18 1916-1920 7,00 6,07 0,93 1921-1925 7,53 6,58 0,95 1926-1930 8,89 7,68 1,21 Fonte: IBGE. Estatsticas do sculo XX. Rio de Janeiro, FIBGE, 2006. Em OLIVEIRA, Fabricio Augusto de. A evoluo da estrutura tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009. Ipea - Texto Para Discusso N 1469, Brasilia, n. , p.10, jan. 2010. Perodos (mdia) Carga tributria

Em 1915, a carga tributria brasileira atingiu um pice de 15%, muito em funo dos esforos de guerra, com predominncia dos impostos indiretos. A tributao em si era apenas um instrumento arrecadatrio, de sustentao do Estado. No havia a preocupao em decidir se a taxao seria incidente sobre patrimnio, renda ou consumo. Aqueles impostos mais facilmente controlveis cuja fiscalizao no incorresse em altos custos para o governo eram os prefirveis. Paulatinamente, a maior parte da arrecadao governamental transferiu-se para a esfera da circulao, to-logo, os esforos do fisco concentraram-se nos impostos sobre o consumo.

49 Os efeitos do crash da bolsa de Nova Iorque foram sentidos em toda economia do pas. J em curso, no entanto, havia um processo de transformao das contas pblicas nacionais. Em 1929, os impostos indiretos, sobre consumo externo e interno representavam 80% da arrecadao federal, como se pode constatar da tabela abaixo:71 Tabela 9 Composio da Arrecadao Federal (em %) Tributos Ano 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 Importao 50,3 51,9 56,0 47,8 53,5 55,2 54,8 50,2 Consumo 29,8 27,3 24,2 30,1 26,5 25,9 25,2 28,3 Renda Proventos 5,1 2,2 2,6 2,9 4,0 4,0 4,5 5,0 e Selos afins 4,7 18,5 17,1 19,0 15,9 14,8 15,3 16,4 e Outros tributos 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1 0,2 0,1 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Direo Geral da Fazenda Nacional. Assessoria de Estudos. Programa e Avaliao. 78 anos de Receita Federal: 1890-1967. Rio De Janeiro, 1968. Em: Oliveira, Fabricio Augusto de. A reforma tributria de 1966 e a acumulao de capital no Brasil. 2. ed. Belo Horizonte: Oficina de Livros, 1991. 191 p

A Depresso de 1929 fez com que os preos internacionais do caf decassem vertiginosamente. Os termos de intercmbio se deterioraram em cerca de 30% e a capacidade de importar em 40%.72 De fato, a economia brasileira antes da crise no binio 1927/1928 cresceu 11%, j em 1929 o crescimento foi de 1,1%,, a economia decresceu em 2,2% e 3,3% em 1930 e 1931, respectivamente.73 Para combater a crise, segundo Celso Furtado, as polticas expansionistas, anticclicas, foram fundamentais. Os recursos deveriam provir de um novo setor da economia: o mercado interno. A carga tributria saltou de 8,89% no perodo 1926/1930 para 10,2% em 1931/1935. Os impostos internos cresciam em importncia e o Estado Brasileiro, em uma nova proposta de desenvolvimento para o pas, a partir de 1930, implementou diversas
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Os impostos de exportao estavam sobre controle dos governos subnacionais. ABREU, Marcelo de Paiva (Org.). A ordem do Progresso: Cem anos de poltica econmica Republicana: 1889-1989. So Paulo: Elsevier, 1990. p.74 73 OLIVEIRA, Fabricio Augusto de. A evoluo da estrutura tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-2009. Ipea - Texto Para Discusso N 1469, Brasilia, n. , p.17, jan. 2010.

50 reformas na estrutura do Fisco com a inteno de aumentar receitas. A nova funo do Estado era estimular o desenvolvimento econmico com investimentos em infraestrutura.74 Aps a queda de Getlio em 1945, a democracia fora instalada e os objetivos de poltica econmica enveredavam-se claramente para a promoo do desenvolvimento econmico. Nesse sentido, observa-se um aumento paulatino da carga tributria corroborando a noo de que o Estado necessitava cada vez mais de recursos. Tabela 10 Carga tributria Global: 1947-1960 (Em % do PIB) Ano Carga 1947 13,84 1950 14,42 1955 15,05 1960 17,41
Fonte: Contas Nacionais do Brasil, IBGE e FGV.

As prerrogativas do Estado avolumavam-se tanto que este passou a se financiar com a emisso de moeda, para saldar os constantes dficits pblicos, as emisses geravam inflao, que corroa o valor da prpria arrecadao do governo.75 A situao da economia brasileira era crtica no que concerne eficincia do setor pblico, antes de uma srie de reformas econmico-institucionais e um programa de estabilizao da economia, cujo destaque a reforma fiscal/tributria de 1966.

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A questo de que Getlio j tinha um plano de desenvolvimento com capitais nacionais fruto de intenso debate acadmico. Pedro Fonseca entende que nem sempre as polticas instrumentais so capazes de evidenciar intencionalidade, dificultando que de sua formulao, o mesmo no ocorre com instituies criadas, extintas ou alteradas. Ele diverge, portanto, da posio furtadiana: Furtado acabou por entender o crescimento da indstria como consequncia no intencional da poltica de valorizao do caf e de manuteno da renda nominal do setor. Cf. FONSECA, Pedro. C. D. Sobre a intencionalidade da poltica industrializante do Brasil na dcada de 1930. Revista de Economia Poltica, vol.23, n1, janmar, p.133-147, 1989. 75 O Estado precisou ao longo do perodo recorrer ao investimento externo para o financiamento da industrializao, o que ficou extremamente claro com a instruo 113 da SUMOC, aprovada durante o interregno Caf-Filho e usado por Juscelino Kubitschek. Para um aprodundamento no tema conferir: ORENSTEIN, Luiz; SOCHACZEWSKI, Antonio C. Democracia com desenvolvimento: 1956-1961. In: Marcelo Paiva Abreu (Org.), A Ordem do Progresso: Cem anos de poltica econmica republicana 1889-1989. Rio de Janeiro: Campus, 1990.

51 A reforma fiscal de 1966 est inserida em um ambiente macroeconmico cujas medidas de recuperao encontravam-se sob os auspcios do Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG) que vigorou de 1964 a 1966. Era um programa de estabilizao que logrou reduzir a taxa de inflao anual de algo prximo de 100% no primeiro trimestre de 1964 para algo em torno de 20% em 1969. Simultaneamente, o crescimento do produto, que em 1963 fora de apenas 0,6%, recuperou-se aps 1966, e j em 1968 atingia a taxa de 9,8%.76 O PAEG em seus objetivos almejava acelerar o ritmo de desenvolvimento econmico, interrompido no binio 1962/1963.77 Um dos instrumentos para a consecuo dos objetivos do plano de estabilizao foi a poltica financeira cujas medidas incluam:
(a) poltica de reduo do dficit de caixa governamental, de modo que aliviasse progressivamente a presso inflacionria dele resultante e que fortalecesse a capacidade de poupana nacional atravs do disciplinamento do consumo e das transferncias do setor pblico e na melhoria da composio da despesa; (b) poltica tributria, destinada a fortalecer a arrecadao e a combater a inflao, corrigindo as distores de incidncia, estimulando a poupana, melhorando a orientao dos investimentos privados e atenuando as desigualdades econmicas regionais e setoriais (c) poltica monetria condizente com os objetivos de progressiva estabilizao de preos, evitando, todavia, a retrao do nvel de atividade produtiva e a capacidade de poupana das empresas; (d) poltica bancria, destinada a fortalecer o nosso sistema creditcio, ajustando-o s necessidades de combate inflao e de estmulo ao desenvolvimento; (e) poltica de investimento pblicos, orientada de modo que fortalecesse a infraestrutura econmica e social do pas, que criasse as economicas externas necessrias ao desenvolvimento das inverses privadas e que atenuasse desequilbrios regionais e setoriais.
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Ademais, o programa previa medidas pontuais de poltica salarial e poltica econmica internacional. Era claramente um plano de estabilizao, no sentido de combater a inflao e os desequlibrios das contas pblicas e das contas externas, mas, sobretudo, no ameaar o ritmo de crescimento econmico.

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RESENDE, Andr Lara. A poltica brasileira de estabilizao: 1963 1968. Pesquisa e Planejamento Econmico, Vol. 12, n 3, dez. 1982. 77 Ibid. p. 773 78 Ibid. p. 773

52 O objetivo de crescimento econmico tangencia necessariamente o aumento da capacidade de poupana da economia. A poupana do governo estava prejudicada permanentemente pelo efeito corrosivo da inflao e os desequlbrios das contas pblicas. A inflao era considerada o grande vilo do crescimento econmico poca e era diagnosticada como o resultado da inconsistncia da poltica distributiva,

concentrada em dois pontos principais: (a) no dispndio governamental superior retirada de poder de compra do setor privado, sob a forma de impostos ou de emprstimos pblicos; (b) na incompatibilidade entre a propenso a consumir, decorrente da poltica salarial, e a propenso a investir, associada poltica de expanso de crdita s empresas.79 perceptvel a preocupao dos elaboradores do plano com o avano dos gastos do governo, alm disso, tais gastos ultrapassavam o avano do poder de compra do setor privado cuja capacidade de poupana deteriorava-se, compromentendo o nvel de atividade produtiva do pas. O desenvolvimento do pas, portanto, possua um componente fundamental cuja participao do governo era cada vez maior: a capacidade de poupana. Cabia a ele, portanto, a soluo dos problemas de arrecadao, no qual a inflao possuia uma parcela essencial, e por conseguinte, exigia-se uma poltica fiscal mais atuante. A reforma fiscal de 1966 alcanou, em certa medida, tais objetivos. O PAEG, por sua vez, ao lograr xito no combate inflao abriu espao para, nos anos seguintes, o milagre econmico. A complexidade das razes pela qual o Brasil j no final da dcada de 1960 crescia a taxas acima de 9% - motivo pela qual se bordou a alcunha de milagre econmico a tal perodo teve no correto diagnstico das causas da inflao no perodo 1964-66, sem sombra de dvida, um dos fatores que possibilitaram a retomada do crescimento econmico. Na figura de Roberto Campos, frente do Ministrio do Planejamento e Coordenao Econmica e Otvio Gouveia de Bulhes, frente do Ministrio da Fazenda,80 o PAEG verificou trs causas tradicionais da inflao brasileira os dficits pblicos, a expanso do crdito s empresas e as majoraes intitucionais de salrios em proporo superior do aumento de produtividade. Estas causas conduzem inevitavelmente

79 80

Ibid. p. 774 Na tipificao de Ricardo Bielschowsky, Roberto Campos um desenvolvimentista, ideologicamente prximo daqueles denominados no-nacionalistas. Otavio Gouveia de Bulhes, por sua vez, era um neoliberal. Portanto, as medidas, no obstante sua restritividade e parcimnia, no esquecia de aspectos de desenvolvimento econmico do Brasil.

53 expanso dos meios de pagamento, gerando, destarte, o veculo monetrio de propagao da inflao.81 A correta mensurao do problema inflacionrio o PAEG norteou o programa desinflacionrio por uma medida de especial interesse: a racionalizao do sistema tributrio. Nesse sentido, o corte de despesas era fundamental para conter os dficits das contas do poder pblico, paralelamente, era necessrio aumentar receitas. Das trs causas da inflao sinalizadas pelos formuladores do PAEG a conteno dos dficits governamentais foi a mais bem sucedida, caindo de 4,2% do PIB em 1963 para 1,1% em 1966. A forma de financiamento tambm foi alterada, at ento, os dficits eram financiados via emisso nominal de papel-moeda, j em 1965, cerca de 55% dos dficits eram financiados atravs da venda de ttulos da dvida pblica. nesse contexto, portanto, que est inserida a reforma fiscal de 1966 cuja reforma tributria apenas um parmetro de uma srie de ajustes macroeconmicos que logravam a estabilizao da economia. O sucesso do programa possibilitou o desenvolvimento econmico do Brasil nos anos subsequentes, e a reforma tributria de 1966, bem como seus aspectos fiscais tiveram um papel importante quando tomados em conjunto com as polticas financeira, salarial, de contas externas, bancria e monetria, em conjunto implementadas no PAEG. Nos anos seguintes ao PAEG, o Brasil entrou em uma fase nica de sua histria econmica em que crescimento econmico e inflao declinante caminharam juntos. A carga tributria aumentou como consta na tabela abaixo. Tabela 11 Carga Tributria Global: 1965 - 1985 (Em % do PIB) Ano Carga 1965 18,99 1970 25,98 1975 25,22 1980 24,52 1985 24,06
Fonte: Contas Nacionais do Brasil, IBGE e FGV.

81

Ibid. p. 775

54 So inmeras as interpretaes para explicar o porqu das altas taxas de crescimento no perodo 1968-1973, no entanto, as interpretaes podem ser resumidas em trs vertentes: a primeira, explica o crescimento econmico com destaque para as polticas monetria e credticia expansionistas e os incentivos s exportaes. A segunda, atribui o milagre ao ambiente externo favorvel, melhoria dos termos de troca e ao crdito externo farto e barato. A ltima credita o milagre s reformas institucionais do PAEG, em particular s reformas fiscais/tributrias e financeira, que teriam criado condies para a acelerao subsequente crescimento.82 Diversos estudos economtricos foram empreendidos de modo a compreender episdios de acelerao de crescimento. Em um estudo sobre mais de 80 episdios de aceleracao de crescimento desde a dcada de 1950, Hausmann, Pritchett e Rodrik (2005) apresentam evidncias de que aceleraes de crescimento so em larga medida imprevisveis. Em particular, a maioria dos episdios de acelerao de crescimento, e reformas econmicas em geral no produzem aceleraes de

crescimento. Rodrik e Subramanian (2004) confirmam esse resultado em um estudo de um episdio de acelerao de crescimento na ndia durante a dcada de 1980. No entanto, um estudo mais aprofundado do perodo 1968-1973 no Brasil mostra que essa interpretao no apropriada no caso do milagre brasileiro.83 No livro A Nova Economia Brasileira de 1974, Mario Henrique Simonsen e Roberto Campos argumentam que o perodo que compreende o incio do PAEG e o final do milagre econmico devem ser tomados em conjunto, por um possvel efeito defasado que o PAEG provocou na economia brasileira. No s isso, para ambos os autores, a partir de 1964, o modelo econmico brasileiro teria mudado no sentido de se transformar em uma economia de mercado aberta ao exterior. Em uma metodologia economtrica de painis em subperodos de 1962 a 1997, dando especial ateno ao perodo posterior a implementao do PAEG, Veloso, Villela e Giambiagi concluram que a acelerao do crescimento verificada no Brasil foi produto em larga medida dos efeitos defasados das reformas associadas ao PAEG. Esse resultado distinto daquele de Hausmann, Pritchett e Rodrik (2005) que dizia que, grosso modo, as aceleraes de crescimento so imprevsiveis.
82

As vertentes de interpretao do milagre econmico no so excludentes, ou seja, uma complementa a outra. Alguns autores do destaque para as reformas institucionais agindo em conjunto com a poltica econmica do perodo. Outros, por sua vez, enfatizam a situao externa favorvel, sem dar grande destaque aos resultados do PAEG, cf. VELOSO, Fernando A.; VILLELA, Andr; GIAMBIAGI, Fabio. Determinantes do "Milagre" Econmico Brasileiro (1968-1973): uma anlise emprica. Ipea - Texto Para Discusso N 1273, Rio de Janeiro, n. , p.1-37, abr. 2007. 83 Ibid. p. 8

55 Tabela 12 Brasil: Indicadores Macroeconmicos 1968-1973

Indicadores Selecionados Taxa de crescimento do PIB (%) Inflao (IGP, dez./dez., var %) Investimento (% do PIB preos correntes) Taxa de crescimento das exportaes em US$ (var. %) Taxa de crescimento das importaes em US$ (var. %) Saldo da Balana Comercial (em US$ milhes) Resultado em conta corrente (em US$ milhes) Dvida externa lquida/exportao de bens Saldo da balana de pagamentos (em US$ milhes) 1968 9,8 25,5 18,7 13,7 28,7 26,0 -582,0 2,0 1969 9,5 19,3 19,1 22,9 7,4 318,0 -364,0 1,7 1970 10,4 19,3 18,8 18,5 25,8 232,0 1971 11,3 19,5 19,9 6,0 29,5 -344,0 1972 11,9 15,7 20,3 37,4 30,3 -241,0 1973 14,0 15,6 20,4 55,3 46,3 7,0

-839,0 -1630,0 -1688,0 -2085,0 1,8 2,3 1,8 1,4

97,0

531,0

534,0

537,0

2538,0

2380,0

Fonte: Apndice Estatstico em Giambiagi et al. (2005)

Os dados da tabela confirmam o milagre econmico como um perodo nico pois agregou alto crescimento econmico com inflao declinante. Ademais, embora o saldo em transaes correntes fosse deficitrio, o saldo da balana de pagamentos foi superavitrio e crescente. Isso revela uma entrada lquida de capitas de emprstimo e investimentos diretos. Destaca-se tambm o extraordinrio crescimento das exportaes cujo pice em 1973 atingiu os 55,3% de crescimento. Tabela 13 Brasil: comparao de indicadores macroeconmicos 1964-1967 e 1968-1973
Mdia 19641967 4,2 45,5 15,5 4,1 2,7 412 15 2 Mdia 19681973 11,1 19,1 19,5 24,6 27,5 0 -1198 1,8

Indicadores Selecionados Taxa de crescimento do PIB (% a.a.) Inflao (IGP, dez./dez., var %) Investimento (% do PIB preos correntes) Taxa de crescimento das exportaes em US$ (% a.a.) Taxa de crescimento das importaes em US$ (% a.a.) Balana Comercial (em US$ milhes) Saldo em conta corrente (em US$ milhes) Dvida externa lquida/exportao de bens

Saldo da balana de pagamentos (em US$ milhes) -13,8 1102,8 Fonte: Hermann (2005, tabela 2) e Apndice Estatstico em Giambiagi et al. (2005)

56 Recentemente, os estudos que balizam as explicaes do alto crescimento econmico durante o milagre se voltaram para uma explicao baseada na produtividade total dos fatores. A relao capital/produto no perodo 1968-1973 decaiu substancialmente. Nesse sentido, h slidas evidncias de que o milagre brasileiro foi um milagre de produtividade.84 No obstante, a importncia das duas primeiras causas a poltica econmica expansionista e o ambiente externo favorvel para explicar o milagre brasileiro, a conduo das reformas institucionais do perodo 1964-1967 no bojo do PAEG, segundo alguns autores, como Simonsen e Campos, 1974, e Resende, 1990, criaram as bases para a acelerao do crescimento nos anos seguintes. Segundo os prprios elaboradores do PAEG, Simonsen e Campos, as reformas implementadas visavam dirimir algumas falhas institucionais, dentre elas destaca-se a desordem tributria instalada no Brasil.85 A reforma fiscal de 1966 contrariou a idia geral de que a tributao incidente sobre capital mais efetiva por promover progressividade e neutralidade. Um dos ideais da reforma tributria era justamente desonerar capital e pelo sucesso na implementao desta diretriz o Brasil conseguiu mudar seu padro de acumulao. Nos anos do milagre a indstria de bens de capital se desenvolveu graas s sucessivas desoneraes que os setores capital-intesivo recebiam do governo. A desonerao das classes empresariais brasileira, embora tenha impulsionado o crescimento econmico, provocou um aumento substancial da desigualdade de renda. Seguido de um longo perodo de crescimento sustentado durante a dcada de 1970, o Brasil nos anos 1980 enfrentou um perodo recessivo conjuntamente com a expanso de um ciclo hiperinflacionrio. No sistema tributrio, os avanos da reforma fiscal de 1966 foram suprimidos paulatinamente pela necessidade de financiamento do Estado
84

Um estudo recente de Bacha e Bonelli (2005) tambm forneceu evidncias de que o perodo 1968-1973 se distingue dos demais no que diz respeito ao comportamento da produtividade. Os autores mostram que, entre 1946 e 2002, houve uma forte tendncia de declnio da relao entre produto e uma medida do estoque de capital ajustado pelo seu grau de utilizao. No entanto, entre 1968 e 1973, houve uma elevao da relao produto-capital em uso, o que consistente com a queda da relao capital-produto encontrada em Gomes, Pessa e Veloso (2003) para o perodo 1967-1976. Esses ltimos autores sugerem que as reformas do PAEG seriam em parte responsveis pelo grande aumento das taxas de crescimento da produtividade total dos fatores e do produto por trabalhador em 1968-173. Cf VELOSO, Fernando A.; VILLELA, Andr; GIAMBIAGI, Fabio. Determinantes do "Milagre" Econmico Brasileiro (1968-1973): uma anlise emprica. Ipea - Texto Para Discusso N 1273, Rio de Janeiro, n. , p.1-37, abr. 2007. 85 As grandes falhas institucionais diagnosticadas por Simonsen e Campos foram: a) a fico da moeda estvel na legislao econmica; b) a desordem tributria; c) a propenso ao dficit oramentrio; d) as lacunas do sistema financeiro; e) os focos de atrito criados pela legislao trabalhista Cf. Simonsen e Campos, 1974, p.119

57 na dcada de 1990. Essa situao se processou pela instvel situao poltica da dcada de 1980. A instabilidade poltica, por sua vez, adveio dos ajustes recessivos que a economia brasileira enfrentou. Durante a dcada de 1990 a qualidade do sistema tributario brasileiro deteriorou-se em larga medidade em razo do aumento das contribuies em cascata cuja destinao de recursos era o financiamento da seguridade social. A incidncia cumulativa de diversos impostos onera mais de uma vez o mesmo fato gerador criando um acmulo de incidncia e aumentando a arrecadao do governo sem evitar a neutralidade dos tributos. Em um novo ambiente na dcada de 1990 cujo aumento de competitividade da indstria nacional era premente para inserir-se no cenrio internacional, a incidncia em cascata dos tributos era um entrave ao desenvolvimento nacional. Em 1996 veio a resposta. Positivado na Lei Complementar n 87/96, a Lei Kandir, tratou justamente de desonerar o ICMS das empresas cuja destinao do produto era a exportao sob o auspicioso argumento do aumento de competitividade do produto nacional. O governo federal, todavia, desonerou as exportaes de um imposto sobre o valor adicionado cuja competncia cabe aos Estados. Os benefcios econmicos deram lugar aos custos polticos, j que, governos subnacionais perderam a credibilidade no governo federal para enfrentar as distores do sistema tributrio coordenadamente e em conjunto. A forma pela qual as matrizes tericas enxergavam o problema da tributao na dcada de 1980 alterou-se radicalmente. Durante a dcada de 1960, a idia geral era a de que os tributos bons so aqueles que incidem sobre renda e patrimnio. Diametralmente oposto a essa concepo surgiu uma corrente nos pases subdesenvolvidos de que a tributao sobre renda no se adequa ao estgio de desenvolvimento de cada pas especificamente. Ao contrrio, a tributao sobre a renda ao onerar o capital desistimulava a acumulao na indstria e, portanto, no teria os mesmos efeitos em indstria j desenvolvidas quando comparadas quelas cujo estgio de desenvolvimento incipiente. As condies de competitividade de cada indstria exige a anlise a priori de qual tipo de tributao mais eficiente
As necessidades de investimento na expanso da produo e modernizao tecnolgica foraram a reduo do nus imposto ao capital, ao mesmo tempo, em que a manuteno da progressividade do tributo que onera a renda pessoal foi vista como indispensvel recuperao do esforo no trabalho e da tica profissional. De uma

58
perspectiva dinmica, a elevada dependncia do oramento pblico dos impostos sobre a renda passou a ser vista como um fator adverso
86

A reforma fiscal de 1966 ateve-se s especificidades da economia brasileira, no que tange qualidade da tributao e sua adequao a diferentes estgios de desenvolvimento econmico, que s seriam percepetveis teoria econmica da tributao na dcada de 1980. Ela foi, antes de tudo, visionria. Depois, suas medidas se adequaram ao Brasil de 1966 e permitiram a sustentao de crescimento econmico vertiginoso nos anos que a precederam.

86

REZENDE, Fernando. A Moderna Tributao do Consumo. Ipea - Texto Para Discusso N 303, Brasilia, n. , p.1-60, jun. 1993.

59 Concluso A histria econmica brasileira fundamental para se entender os efeitos de polticas tributrias no desenvolvimento econmico. A forma pela qual o Estado expropria recursos do cidado um marco institucional importante para a racionalidade e eficincia das polticas econmicas. As escolhas pblicas que envolvem o tema, no entanto, so litigantes por essncia. A carga tributria, a justia fiscal, a tributao sobre renda, patrimnio ou consumo, so, cada uma com sua especificidade, decises de poltica de difcil soluo. Assim, a opo por uma carga tributria maior ou menor, atenuao da regressividade de impostos, a eficincia na comparao em se tributar renda ou consumo, revela o ambiente poltico de um momento histrico. A reforma fiscal de 1966, no obstante desequilbrios quanto a seus efeitos sobre distribuio de renda, foi um marco em termos de reforma tributria. O avano institucional decorrente da reforma criou as bases que futuramente viriam a explicar o milagre brasileiro. As reformas tributrias seguem um cronograma tpico: so contnuas e sempre dificultosas no sentido de se optar por uma escolha pblica entre eficincia e equidade. Contnuas, j que, o aprimoramento dos tributos condio sine qua non para a competitividade das empresas de um pas cujas caractersticas dependem, em ltima instncia, do ambiente macroeconmico. A constante mutao e o dinamismo que caracterizam a macroeconomia de um pas magnifica a complexididade das decises polticas no que diz respeito alteraes da estrutura tributria. As escolhas pblicas que envolvem o trade-off entre equidade e eficincia marcam o pacto poltico pelo qual foi acordado o tamanho aceitvel da expropriao empreendida pelo Estado e sob quais setores ou classes sociais recai mais pesadamente o encargo dos tributos.87 Nesse sentido, a reforma fiscal de 1966, como se argumentou, logrou xito no sentido de prover as bases institucionais, no campo fiscal/tributrio, para promover o desenvolvimento brasileiro nos anos subsequentes ao PAEG. Os resultados positivos vieram do momento de vitrias de uma corrente poltica que possibilitou a estabilidade poltica do regime recm instalado. O trade-off foi minimizado por uma postura repressora do novo governo.
87

Basicamente so trs razes que podem explicar o clamor por reformas: a falta de legitimidade do sistema tributrio, a desestabilizao do equilbrio de foras que sustentam o pacto tributrio e a necessidade de adaptao ao dinamismo econmico. Cf. VIOL, Andra Lemgruber. O processo de reforma tributria no Brasil: verdades e mitos. In: Finanas Pblicas. V Prmio do Tesouro Nacional. Braslia: ESAF, 2001. Pginas 377-423.

60 A histria econmica brasileira no viu avano institucional no campo fiscal/tributrio to importante quanto a reforma fiscal de 1966. Ao contrrio, nos anos subsequentes, sobretudo na dcada de 1990 e 2000, o imbrglio poltico que permeou as discusses tiveram contornos cada vez mais profundos. O contraste entre foras polticas antagnicas interessadas em uma reforma do sistema tributrio tornaram o processo instvel e de difcil soluo. Ademais, a partio da reforma tornou-se condio sine qua non para a supresso das divergncias.88
A lentido uma caracterstica importante da evoluo do sistema tributrio nacional. Ela reflete as fortes resistncias da sociedade e do prprio Estado a mudanas
89

No que tange as propostas de reforma, o aumento da carga tributria no Brasil de 2011 insustentvel politicamente. Ao contrrio da Comisso de Reforma de 1965 cujos propsitos incluam o aumento da carga tributria como condio imprescindvel para acabar com os dficits fiscais do governo e retomar o caminho do crescimento econmico. O resultado foi satisfatrio, em termos de desenvolvimento econmico, pelo fato da reforma ter sido importante componente institucional para a continuidade do milagre econmico. O Brasil de 2011, por conseguinte, encontra-se em vigoroso processo de crescimento econmico divergente daquele de 1964-1966 em que uma recesso do nicio da dcada pedia medidas de estmulo ao crescimento - gerando uma acomodao no que tange a urgncia de reformas estruturais. Sem uma reforma tributria, o caminho para o desenvolvimento no longo prazo pode ser vilipendiado. A carncia de avanos institucionais mais ntidos, como, por exemplo, uma bem-vinda reforma tributria razo, mais do que suficiente, para a deficincia e ausncia de sustentabilidade do desenvolvimento nacional atualmente. Cabe aos legisladores de hoje voltarem-se ao passado e buscar nas intenes da reformas de fiscal de 1966 uma inspirao.

88

As discusses hoje em dia pautam-se nas propostas de minirefromas cujo cerne a reciprocidade entre governos estaduais e Unio: a perda de arrecadao dos governos subnacionais seria aceita apenas com ganhos em outras frentes de arrecadao, neste caso juros da dvida pblica dos Estados com a Unio. 89 VARSANO, Ricardo. A evoluo do sistema tributrio brasileiro ao longo do sculo: anotaes e reflexes para futuras reformas. Ipea - Texto Para Discusso N 405, Rio de Janeiro, n. , p.9, jan. 1996.

61 Bibliografia

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62 SILVA, Liana Maria Lafayette Aureliano da. No limiar da Industrializao: Estado e acumulao de capital: 1919/1937. Campinas, IFCH, 1976, p. 63 e 64 (Tese de Doutoramento) SIMONSEN, Mario Henrique; CAMPOS, Roberto de Oliveira. A Nova Economia Brasileira. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1974. VARSANO, Ricardo. O sistema tributrio de 1967: adequado ao Brasil de 1980?. Pesquisa e Planejamento Econmico. Vol. 11, n 1, abril 1981 ____________. A evoluo do sistema tributrio brasileiro ao longo do sculo: anotaes e reflexes para futuras reformas. Ipea - Texto Para Discusso N 405, Rio de Janeiro, n. , p.1-37, jan. 1996. ____________. Sistema Tributrio para o desenvolvimento. In: Castro, A. C. (organizadora) Desenvolvimento em Debates: Paineis do Desenvolvimento Brasileiro I. Rio de Janeiro: Mauad: BNDES, 2002. p.231-250. VELOSO, Fernando A.; VILLELA, Andr; GIAMBIAGI, Fabio. Determinantes do "Milagre" Econmico Brasileiro (1968-1973): uma anlise emprica. Ipea - Texto Para Discusso N 1273, Rio de Janeiro, n. , p.1-37, abr. 2007. VIOL, Andra Lemgruber. O processo de reforma tributria no Brasil: verdades e mitos. In: Finanas Pblicas. V Prmio do Tesouro Nacional. Braslia: ESAF, 2001. Pginas 377-423.