2009 Fideicomiso para El Fomento y La Conservación Del Patrimonio Cultural, Antropológico, Arqueológico e Histórico de México

Funciones de Desarrollo Econmico
IV.1.8.1.1. Instituto Nacional de Antropologa e Historia Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico Auditora Financiera y de Cumplimiento: 09-0-11D00-02-0468
Criterios de Seleccin Esta auditora se seleccion con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditora Superior de la Federacin para la planeacin especfica utilizada en la integracin del Programa Anual de Auditoras para la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realizacin. Objetivo Fiscalizar la gestin financiera del Instituto Nacional de Antropologa e Historia, de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y del Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, S.N.C., en relacin con la creacin del fideicomiso, con los recursos recibidos y con su aplicacin para el cumplimiento de sus objetivos y metas; as como verificar que las operaciones se realizaron, registraron contablemente y presentaron en la Cuenta Pblica, de conformidad con la normativa aplicable. Alcance Universo Seleccionado: Muestra Auditada: Representatividad de la Muestra: 499,108.2 miles de pesos 499,108.2 miles de pesos 100.0 %
El fideicomiso obtuvo ingresos por 499,108.2 miles de pesos, integrados por 482,578.6 miles de pesos de las aportaciones de recursos fiscales y 16,529.6 miles de pesos de rendimientos, reportados en el Anexo XV I.- Informacin sobre los Fideicomisos, Mandatos y Anlogos que no son entidades, con registro vigente al 31 de diciembre de 2009, de la Cuenta Pblica 2009. Se revis el 100.0% de los ingresos. Adems, se revis el 100.0% de los egresos por 6,399.2 miles de pesos de los pagos realizados para cumplir el objeto del fideicomiso, por 3,764.3 miles de pesos, y de los honorarios fiduciarios por 2,634.9 miles de pesos, que incluyeron el Impuesto al Valor Agregado. Resultados 1. Dos de los principales instrumentos en materia hacendaria mediante los cuales el Poder Legislativo, por conducto de la Cmara de Diputados, ejerce control sobre los poderes Ejecutivo y Judicial para mantener el equilibrio entre ellos, son la aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), as como la revisin y aprobacin de la Cuenta Pblica, facultades exclusivas de ese rgano legislativo, consagradas en las
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Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009
fracciones IV y VI del artculo 74 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, las cuales se ven reforzadas por el artculo 126 de dicho ordenamiento, el cual dispone que no puede hacerse pago alguno que no est comprendido en el PEF, o bien, determinado por una ley posterior. En el PEF se incluye el presupuesto del rgano administrativo desconcentrado de la Secretara de Educacin Pblica (SEP), denominado Instituto Nacional de Antropologa e Historia (INAH), cuyos objetivos generales son la investigacin cientfica sobre antropologa e historia relacionada principalmente con la poblacin del pas y con la conservacin y restauracin del patrimonio cultural arqueolgico e histrico, as como el paleontolgico; la proteccin, conservacin, restauracin y recuperacin de ese patrimonio, y la promocin y difusin de las materias y actividades que le competen al instituto. Para cumplir con sus objetivos, los artculos 3 de la Ley Orgnica del Instituto Nacional de Antropologa e Historia, y 2 de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicos, Artsticos e Histricos, asignan al INAH, entre otras, las atribuciones y responsabilidades siguientes: Efectuar investigaciones cientficas que interesen a la arqueologa e historia de Mxico, a la antropologa y etnografa de la poblacin del pas. Dirigir las labores de restauracin y conservacin de los monumentos arqueolgicos e histricos que efecten las autoridades de los estados y municipios. Proponer a la autoridad competente la expedicin de reglamentos que contengan normas generales y tcnicas para la conservacin y restauracin de zonas y monumentos arqueolgicos, histricos y paleontolgicos, que se apliquen en forma coordinada con los gobiernos estatales y municipales. Efectuar investigaciones cientficas en las disciplinas antropolgicas, histricas y paleontolgicas, de ndole terica o aplicadas a la solucin de los problemas de la poblacin del pas, y a la conservacin y uso social del patrimonio respectivo. Realizar exploraciones y excavaciones con fines cientficos y de conservacin de las zonas y monumentos arqueolgicos e histricos y de restos paleontolgicos del pas. Identificar, investigar, recuperar, rescatar, proteger, restaurar, rehabilitar, vigilar y custodiar, en los trminos prescritos por la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicos, Artsticos e Histricos, los respectivos monumentos y zonas, as como los bienes muebles asociados a ellos. Realizar campaas permanentes para fomentar el conocimiento y respeto a los monumentos arqueolgicos, histricos y artsticos. Organizar o autorizar asociaciones civiles, juntas vecinales y uniones de campesinos como rganos auxiliares para impedir el saqueo arqueolgico, y preservar el patrimonio cultural de la Nacin.
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Para el ejercicio de sus atribuciones, el INAH, como cualquier otra dependencia del Gobierno Federal, cada ao slo puede ejercer el gasto corriente y de capital (inversin) que le autorice la Cmara de Diputados en el PEF; es decir, el INAH no puede realizar los gastos que estime pertinentes a su arbitrio, ya que su conducta y el alcance de su actividad institucional estn sujetas a la autorizacin del presupuesto que, de manera exclusiva, tiene ese rgano legislativo. En cuanto al presupuesto ejercido por el INAH, la revisin de la Cuenta Pblica tiene por objeto evaluar los resultados de su gestin financiera, comprobar si se ajust a los criterios sealados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas. Es decir, por un lado, mediante la Cuenta Pblica el INAH debe justificar y, por otro, la Cmara de Diputados debe verificar que los gastos se realizaron conforme al presupuesto autorizado. Adems, de acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, el INAH, por ser un rgano ejecutor de gasto y pertenecer a una secretara de estado, debe observar lo siguiente: 1. Las disposiciones que regulan la programacin, presupuestacin, ejercicio, control y evaluacin del gasto pblico federal para realizar su actividad institucional, en cumplimiento de sus atribuciones conferidas (artculos 1 y 2, fracciones I y XIII). La correcta aplicacin de lo dispuesto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y su Reglamento, requiere que tambin se cumplan las disposiciones generales que emitan las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y de la Funcin Pblica, en el mbito de sus respectivas atribuciones (artculo 3). 2. El gasto pblico federal incluye, entre otras, las erogaciones por gasto corriente e inversin fsica, cuyos ejecutores de gasto estn obligados a rendir cuentas por la administracin de los recursos pblicos (artculo 4). 3. No se podr hacer ningn pago que no est comprendido en el presupuesto autorizado por la Cmara de Diputados o determinado por ley posterior (artculo 18). 4. En el ejercicio de su presupuesto autorizado, se sujetar estrictamente a los calendarios de presupuesto que le autorice la SHCP, en los trminos de las disposiciones aplicables (artculo 23). 5. La programacin y presupuestacin de su gasto incluye la previsin del gasto pblico para cubrir lo necesario a fin de desarrollar las actividades encaminadas al cumplimiento de su objetivo, polticas, estrategias, prioridades y metas con base en indicadores de desempeo, contenidos en los programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo y, en su caso, de las directrices que expida el Ejecutivo Federal, en tanto se elabore dicho Plan, en los trminos de la Ley de Planeacin (artculo 24).
6. Puede realizar todos los trmites necesarios para la contratacin de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obra pblica, con objeto de que los recursos se ejerzan con oportunidad a partir del inicio del ejercicio fiscal correspondiente (artculo 35). 7. Como ejecutor de gasto en el ejercicio de su presupuesto, debe tomar medidas para racionalizar el gasto destinado a las actividades administrativas y de apoyo, sin afectar el cumplimiento de las metas de los programas aprobados en el PEF. Los ahorros generados como resultado de la aplicacin de estas medidas debern destinarse, en los trminos de las disposiciones generales aplicables, a sus programas prioritarios (artculo 61). 8. Una vez concluida la vigencia del PEF, slo podr realizar pagos, con base en l, por los conceptos efectivamente devengados en el ao que corresponda. Si por cualquier motivo al 31 de diciembre se conservaran recursos, incluyendo los rendimientos obtenidos, se deber reintegrar el importe disponible a la Tesorera de la Federacin dentro de los 15 das naturales siguientes al cierre del ejercicio (artculo 54). Sobre esta materia, el INAH inform lo siguiente: Para el cumplimiento de sus objetivos y en el marco de los programas sustantivos que opera el instituto, el Gobierno Federal le asigna anualmente recursos presupuestarios en congruencia con las metas que estima alcanzar. Adicionalmente, cuenta con las dos fuentes de financiamiento siguientes: a) Recursos "autogenerados", provenientes de la recaudacin de derechos y productos en museos y zonas arqueolgicas. b) Donativos que recibe de parte de instituciones pblicas y privadas o de personas fsicas, as como de contribuciones aportadas por terceros para el desarrollo de proyectos especficos orientados a la proteccin del patrimonio cultural de su competencia. Histricamente, los recursos presupuestales autorizados al instituto han sido insuficientes para que pueda cumplir adecuadamente con sus responsabilidades asignadas por su Ley Orgnica, incluyendo los nuevos hallazgos imprevistos y que son de carcter imponderable, urgente o prioritario no susceptibles de programar, y por consiguiente no quedan contemplados en el presupuesto anual. En el quehacer diario, el instituto tiene que enfrentar serias limitaciones para solventar la operacin de la red de museos, zonas arqueolgicas y monumentos histricos abiertos al pblico, as como la conservacin del patrimonio arqueolgico. Su dficit recurrente ha desvirtuado el equilibrio de la estructura financiera institucional y ha ocasionado otros inconvenientes de operacin, como es el caso de la incapacidad de solventar el gasto bsico a sus Unidades Administrativas; restriccin de
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asignaciones a proyectos especficos de investigacin; de manera especial la imposibilidad de financiamiento a las actividades sustantivas de la conservacin del patrimonio cultural y la inversin necesaria para mantener y consolidar la infraestructura de zonas arqueolgicas y monumentos histricos y museos, lo que favorece el desgaste acelerado y deterioros estructurales de ese patrimonio, y presiones de gasto que ocasionan el desequilibrio entre las funciones del Instituto con el presupuesto autorizado. El INAH seala que esa problemtica fue presentada desde los inicios de la actual Administracin ante las diversas instancias competentes, sin haber logrado resultados concretos de solucin, por lo que advierte que "... de seguir esta situacin se pone al Instituto en una posicin de alto riesgo operativo, debido a que se siguen agudizando las repercusiones financieras y de operacin sustantiva." Respecto de lo manifestado por el INAH, la Auditora Superior de la Federacin considera lo siguiente: Como ya se mencion al inicio de este resultado, para llevar a cabo sus programas sustantivos, el INAH tiene que ajustarse al presupuesto que le autorice anualmente la Cmara de Diputados, el cual considera las erogaciones de gasto corriente y de inversin que puede realizar sus objetivos, metas y responsables, en el marco del presupuesto con base en resultados. De ninguna manera pueden considerarse como una fuente de financiamiento del gasto que debe realizar el INAH los recursos autogenerados y los donativos, el instituto no puede llevar a cabo ningn gasto que no est comprendido en su presupuesto autorizado, salvo que esos conceptos previamente se enteren a Ingresos Ley y posteriormente se solicite una modificacin a su presupuesto. Los ingresos por esos conceptos los debe recibir el INAH en nombre de la Federacin, como rgano desconcentrado de una dependencia federal perteneciente al Poder Ejecutivo, y debe enterarlos a la Tesorera de la Federacin para su registro en la Ley de Ingresos y, en su caso, puede obtener la autorizacin por parte de la SHCP de una ampliacin a su presupuesto por ese mismo monto, todo ello en virtud de que los principios de universalidad y de equilibrio presupuestal obligan a que no pueda haber ingreso alguno a favor de la Federacin que no sea registrado en la Ley de Ingresos correspondiente para su posterior aplicacin en el PEF y su reflejo en la Cuenta Pblica. De no hacerse de esa forma, propiciara que el INAH llevara a cabo gastos que no se registren en su PEF, ni se reflejen en la Cuenta Pblica, soportados en ingresos autogenerados o donativos. 2. En el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal 2008, la Cmara de Diputados, en materia de cultura, autoriz de manera etiquetada 300,000.0 miles de pesos para lo que denomin Fondo Arqueolgico (INAH), sin especificar nada ms al respecto.
Sobre el particular, el INAH manifest que, al igual que la SEP, no solicit la constitucin de ese fondo, lo que se comprob en los anteproyectos proporcionados por ambas dependencias, sino que surgi por iniciativa de la propia Cmara de Diputados, de la cual se enter hasta la publicacin del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2008, en el Diario Oficial de la Federacin del 13 de diciembre de 2007, y consider que tuvo el propsito de solventar parte de la problemtica de falta de recursos presupuestarios que presentaba el instituto en materia de investigacin, preservacin, conservacin, exploracin, restauracin, mantenimiento de zonas arqueolgicas, adquisicin de terrenos situados en zonas arqueolgicas, as como para atender las prioridades y eventualidades en defensa del patrimonio cultural, considerando lo siguiente: Se utilizaran los 300,000.0 miles de pesos para constituir un fideicomiso, como un mecanismo de apoyo de carcter multianual. A travs del fideicomiso, el INAH desarrollara proyectos extraordinarios, de gran magnitud y de mediano plazo, relacionados con sus atribuciones; atendera gastos extraordinarios derivados de nuevos hallazgos o eventos extraordinarios, los cuales no puede prever y atender con el presupuesto que anualmente le autoriza la Cmara de Diputados, ya que ste es limitado e insuficiente. A partir de ello, el INAH, por conducto de la SEP, realiz las gestiones correspondientes ante la SHCP y el Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, S.N.C. (BANJERCITO), el cual participara como institucin fiduciaria, para formalizar el Fondo Arqueolgico, mediante la figura jurdica de un fideicomiso. El 1 de diciembre de 2008, la SHCP, en su carcter de fideicomitente nico de la Administracin Pblica Centralizada, y el BANJERCITO como fiduciario, con la participacin de la SEP y del INAH, celebraron el contrato de fideicomiso pblico de administracin y pago, denominado Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico, no perteneciente a la Administracin Pblica Federal, cuyo objetivo es que el fiduciario pague, previa aprobacin de su Comit Tcnico, las adquisiciones de bienes, contratacin de servicios, obra pblica y servicios relacionados con las mismas que realice la SEP, por conducto del INAH, a fin de que dicho instituto desarrolle lo siguiente: Proyectos de investigacin, proteccin, conservacin, restauracin, preservacin y difusin en las materias de antropologa, arqueologa e historia. Proyectos de investigacin, proteccin, conservacin, restauracin, preservacin y difusin del patrimonio sumergido, tanto en aguas interiores de los Estados Unidos Mexicanos, como en el mar territorial y la zona econmica exclusiva. Lo anterior, de acuerdo con las reglas de operacin que, en su caso, autorice el Comit Tcnico integrado por el Director General, el Secretario Tcnico, el Secretario Administrativo y la Coordinadora Nacional de Asuntos Jurdicos del instituto, as como
por un representante de la SHCP, la Secretara de Desarrollo Social, la SEP, el CONACULTA y la Secretara de Turismo, y las dems disposiciones aplicables. A juicio del INAH, la constitucin de un programa multianual a travs de la figura jurdica de un fondo cumple con la legislacin vigente, ya que la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su reglamento establecen la posibilidad y requisitos que deben cubrirse para la constitucin de fideicomisos, como el que se constituy para formalizar el fondo, de acuerdo con lo que seala el artculo 394 de la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito; de hecho, es un instrumento financiero que debe registrarse ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y, una vez obtenido dicho registro, debe renovarse anualmente, en trminos de lo que disponen los artculos 9 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 217 y 218 de su reglamento, lo cual se cumple puntualmente. La Auditora Superior de la Federacin considera que, independientemente de que se cumplieron todas las formalidades y requisitos que marca la legislacin para constituir un fideicomiso por parte de la SHCP, el haber creado el fondo, a travs de un fideicomiso no perteneciente a la Administracin Pblica Federal, como un programa multianual, para que mediante l se desarrollen programas, proyectos y gastos que, por corresponder a las atribuciones que la ley le confiere al INAH, deberan de llevarse a cabo con cargo en el presupuesto autorizado por la Cmara de Diputados a este ltimo y por lo tanto, reflejarse en la Cuenta Pblica, resulta contrario al marco jurdico en materia presupuestal, por las razones siguientes: De conformidad con lo autorizado por la Cmara de Diputados, el INAH y la SHCP determinaron que, con cargo en el Presupuesto de Egresos de la Federacin de 2008, se constituyera una provisin de recursos para que fuera del presupuesto autorizado para el INAH, se impulsaran los proyectos urgentes o que tuvieran problemas para llevarse a cabo con el presupuesto que anualmente se autoriza al instituto, como una excepcin al esquema anual de presupuestacin previsto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Conviene recordar que la Cmara de Diputados no autoriza la entrega de recursos al INAH, sino el presupuesto anual con base en resultados, el cual comprende la totalidad de sus programas, proyectos, objetivos y metas que se traducen en un monto de gasto corriente y de inversin que, como rgano ejecutor de gasto puede realizar para cumplir con sus atribuciones y responsabilidades, a diferencia de una entidad paraestatal apoyada, a la cual s se le puede autorizar una transferencia determinada de recursos fiscales. Al respecto, en los artculos 74, fraccin IV, y 126 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se establece que ninguna dependencia, incluido el INAH como rgano desconcentrado, puede ejercer gastos que no estn previstos en su presupuesto autorizado por la Cmara de Diputados o por una ley posterior. La responsabilidad del INAH como agente ejecutor de gasto para el cumplimiento de sus atribuciones y su actividad institucional, conferida en los artculos 2 y 4 de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, impide que sea trasladada a otra figura que cuente con un patrimonio, como puede ser un fideicomiso, a fin de que ste se encargue de formalizar, pagar, documentar, contabilizar y rendir cuentas del ejercicio de ese gasto. El INAH seal no estar de acuerdo con lo sealado por la ASF, ya que, a su juicio, si la intencin de la Cmara de Diputados hubiera sido slo incrementar el gasto corriente del INAH, los 300,000.0 miles de pesos autorizados para el Fondo Arqueolgico (INAH) hubieran quedado comprendidos en el rubro destinado a ese rgano Desconcentrado y no como un rubro distinto. Asimismo, destac que dicha cantidad s fue autorizada por la Cmara de Diputados en el PEF 2008, como una aportacin al citado fondo. Por su parte, la posicin de la SHCP, en cuanto al objeto y necesidad concreta de haber constituido dicho fideicomiso, qued manifiesta en la cuarta sesin ordinaria del Comit Tcnico del Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico, celebrada el 29 de septiembre de 2009, en la que la representante de esa dependencia manifest que la finalidad del fideicomiso es impulsar los proyectos urgentes o que tienen problemas para llevarse a cabo con el presupuesto que anualmente se autoriza al instituto, en el cual estn considerados sus trabajos sustantivos y adjetivos. Al respecto, la Auditora Superior de la Federacin considera que la canalizacin de recursos provenientes de la Ley de Ingresos como una erogacin presupuestal tendente a constituir un fondo cuyo patrimonio se mantenga invertido en forma multianual hasta en tanto el Gobierno Federal, por medio del INAH, est en condiciones de decidir su utilizacin, no es una figura prevista en el marco jurdico que rige la programacin, autorizacin, ejercicio, control y evaluacin del gasto pblico, a partir de lo establecido en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Conviene mencionar que aunado a la creacin del fideicomiso y la necesidad que el INAH tiene de aqul, con la constitucin del Fondo Arqueolgico mediante un fideicomiso, se distrajeron recursos de la Hacienda Pblica Federal, que se mantienen invertidos por esa figura en el BANJERCITO, para que en un momento indefinido a futuro el instituto pueda utilizarlos y realizar el gasto adicional que requiera mediante un presupuesto paralelo, ya que dichos gastos no se consideraron en su presupuesto anual autorizado, con lo que transfiri al fideicomiso su responsabilidad de agente ejecutor del gasto. Ante la problemtica del INAH, el Ejecutivo Federal, mediante la SHCP, estableci una situacin de excepcin para su atencin mediante un fideicomiso sin buscar una alternativa o mecanismo de tesorera para constituir esa provisin como parte de la administracin de la Hacienda Pblica Federal, y aprovechar las experiencias exitosas de otros pases, como Chile, en donde no existe un solo fideicomiso en el que se manejen recursos pblicos; sin embargo, los fondos que requiere son creados mediante mecanismos de tesorera.
Por otra parte, el INAH manifest lo siguiente: El fideicomiso fue legalmente constituido. El INAH no transfiere o traslada en forma alguna su responsabilidad como ente ejecutor del gasto, de hecho, los procedimientos de contratacin deben realizarse precisamente por ese rgano Desconcentrado. Los recursos pblicos federales otorgados al fideicomiso no pierden ese carcter al ser fideicomitidos y son objeto de medidas de control y seguimiento establecidos por la SHCP. Los registros contables deben quedar asentados en la contabilidad del instituto, ya que con cargo a su presupuesto se aportaron los recursos al fideicomiso. El INAH no traslada ni elude su responsabilidad de tener un debido control de la aplicacin de los recursos, desde el momento en que se otorgan y hasta su aplicacin a los fines del propio fideicomiso. Al respecto, la Auditora Superior de la Federacin considera que la transferencia de la responsabilidad de agente ejecutor del INAH hacia el Fiduciario, se da por el hecho de que las decisiones sobre la aplicacin de los recursos a programas y proyectos especficos corresponde ahora a un Comit Tcnico, y la formalizacin de los contratos y otros actos relativos a los recursos aportados al patrimonio, as como la contabilizacin de los mismos son responsabilidad del fiduciario, adems del hecho de que las erogaciones que se efecten por el fideicomiso constituyen gasto pblico, sin estar comprendido en el presupuesto de egresos ni reflejado en la Cuenta Pblica. Anteriormente no realiz proyectos de la magnitud ni la relevancia como los que pretende desarrollar mediante el fideicomiso, debido a la carencia de recursos presupuestales en cantidad suficiente para afrontar las erogaciones inherentes. El fideicomiso le permite financiar proyectos de gran magnitud, cuyos costos difcilmente pueden cubrirse con el presupuesto regular que tiene asignado. Los recursos del fideicomiso fortalecen la capacidad y cobertura de su actividad sustantiva en el contexto de los ejes temticos estratgicos sealados en el Programa Nacional de Cultura, contenido en el Plan Nacional de Desarrollo 20072012. Sobre el particular, la Auditora Superior de la Federacin estima que el marco jurdico establecido en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria no prevn la posibilidad de que, mediante la constitucin de un fideicomiso, se puedan transferir las responsabilidades y obligaciones del INAH como rgano ejecutor de gasto en materia de programacin, presupuestacin, control y evaluacin del gasto pblico, a una institucin fiduciaria que administre el fideicomiso, o a un Comit Tcnico integrado en su mayora por servidores pblicos del instituto, ya que dichas responsabilidades y obligaciones
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derivan de las atribuciones asignadas especficamente por la Ley Orgnica del Instituto Nacional de Antropologa e Historia, y la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicos, Artsticos e Histricos, y ste debe llevarlas a cabo como parte de su actividad institucional dentro de su presupuesto autorizado. Conviene insistir en que la Cmara de Diputados tiene la facultad de autorizar anualmente el gasto corriente y el de inversin que requiera el INAH en el ejercicio de sus atribuciones, por lo que no puede existir ningn pago relacionado con el ejercicio de dichas atribuciones que no est previsto en el presupuesto de egresos autorizado a ese rgano desconcentrado. En consecuencia, el gasto que puede ejercer el INAH para cumplir sus atribuciones es el autorizado por la Cmara de Diputados en el PEF, y su nica fuente de financiamiento es la Ley de Ingresos de la Federacin; es decir, la legislacin presupuestaria no prev que el instituto ejerza gasto financiado por un tercero, en este caso un fideicomiso, o que ste ejerza dicho gasto, sin formar parte del PEF, ni reflejarlo en la Cuenta Pblica. La Auditora Superior de la Federacin considera que los argumentos expresados para la creacin del fideicomiso no justifican una situacin evidente de auxilio o apoyo al Ejecutivo Federal, ya que son actividades que normalmente deben atenderse en la programacin y presupuestacin del INAH, de conformidad con la legislacin en la materia. Independientemente de lo anterior, en caso de que el fideicomiso continuara operando y para cumplir con la normativa presupuestal, si el Ejecutivo Federal requiriera atender necesidades relacionadas con el objetivo del fideicomiso, las cuales no estuvieran previstas en el presupuesto autorizado al INAH en ese ejercicio fiscal, se debe promover un retiro de recursos del patrimonio del fondo, por conducto de la SHCP, con la participacin que le corresponda a la SEP, a fin de generar un aprovechamiento por el retiro de capital para registrarlo en la Ley de Ingresos de la Federacin, con el cual mediante el Ramo 23 Provisiones Salariales y Econmicas, se pudiera ampliar el presupuesto del instituto, de conformidad con la normativa presupuestal vigente, lo pueda ejercer en cumplimiento de sus atribuciones y reportarlo en la Cuenta Pblica. De no hacerlo as y pretender que sea el fideicomiso el que, mediante el fiduciario o su Comit Tcnico autorice, formalice y ejerza como un gasto paralelo al gasto pblico realizado por el INAH, como si se tratara de un tercero distinto de este ltimo, contraviene lo dispuesto en los artculos 74, fraccin IV, y 126 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, as como 4, 18, 23, 24, 35, 54 y 61 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Lo anterior significa que el fideicomiso slo puede tener el carcter de un mecanismo de inversin a partir del cual, durante un ejercicio fiscal el Gobierno Federal, por conducto de la SHCP, dispone de recursos para autorizar ampliaciones presupuestarias al INAH a fin de atender sus necesidades en materia arqueolgica que no fueron previstas en el presupuesto autorizado por la Cmara de Diputados, pero de ninguna manera para la administracin, toma de decisiones, formalizacin y pago con el fin de
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adquirir bienes muebles e inmuebles y contratar servicios y obra pblica o servicios relacionados, ya que estas acciones, por tratarse de gasto pblico, debe realizarlas el instituto, en su carcter de agente ejecutor y reflejarse en su presupuesto de egresos y en la cuenta pblica respectiva. Es importante sealar que de ninguna forma se est cuestionando la atribucin de la SHCP para fungir como fideicomitente nico del Gobierno Federal ni el proceso que se sigui para la formalizacin y constitucin del fideicomiso; la irregularidad observada se refiere a lo siguiente: El objeto del fideicomiso consiste en destinar recursos de la hacienda pblica federal para la constitucin de un patrimonio que en un futuro indefinido soporte el gasto de programas o proyectos que le correspondera llevar a cabo al INAH utilizando su presupuesto autorizado. La legislacin presupuestal no prev que un rgano ejecutor de gasto, como lo es el INAH, tenga la posibilidad de ejercer una parte de su gasto en el Presupuesto de Egresos de la Federacin y otra a travs de un fideicomiso, independientemente de que sea o no considerado como entidad paraestatal, es decir, su responsabilidad como agente ejecutor del gasto que se deriva de su operacin institucional, nicamente la puede ejercer a travs de su presupuesto autorizado y no transferirla a un fideicomiso. El hecho de que en un ejercicio se registrara en el presupuesto del INAH la aportacin de recursos a un fideicomiso, no lo faculta para que, posteriormente, con los recursos del patrimonio de ese fideicomiso, pueda llevar a cabo nuevas erogaciones o pagos no sujetos a lo previsto en los artculos 74, fraccin IV, y 126 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Con motivo de la reunin para la presentacin de resultados finales y observaciones preliminares, el INAH manifest que la SHCP, de acuerdo con lo sealado en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, as como en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su reglamento, de acuerdo con sus atribuciones, es la instancia facultada, en el mbito de la administracin pblica federal, para interpretar la normativa en materia programtico-presupuestal, as como lo concerniente a los fideicomisos, motivo por el cual la Direccin General de Administracin Presupuestal y Recursos Financieros de la SEP emiti el oficio DGAPyRF No.-10.3/05909, del 7 de diciembre de 2010, con el que solicit a la Direccin General de Programacin y Presupuesto A de la SCHP su opinin con respecto a los argumentos y fundamentos vertidos respecto de lo observado. Asimismo, seal que el registro de las erogaciones en la Cuenta Pblica se reflejan en el ejercicio en el que son afectados los recursos al patrimonio del fideicomiso y que el seguimiento del gasto conforme a los objetivos del fideicomiso, se da a travs de los sistemas informticos de control y transparencia de la SHCP, lo cual es anlogo al registro tradicional de fideicomisos en cuentas de orden.
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Sin embargo, las erogaciones registradas en la Cuenta Pblica, a que se refiere el INAH, corresponden al desembolso que ste efecta para realizar la aportacin de recursos fiscales al fideicomiso, pero el gasto que ejerce con recursos provenientes del fideicomiso no se reporta en Cuenta Pblica. Vase accin(es): 09-0-01100-02-0468-01-001 09-0-01100-02-0468-01-002 09-0-06100-02-0468-01-001 3. A fin de verificar que la constitucin del Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico, mediante el cual se administraron los recursos para el Fondo Arqueolgico aprobados por la Cmara de Diputados en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2008, se solicit, autoriz y realiz por las instancias facultadas, se revisaron los oficios proporcionados por el Instituto Nacional de Antropologa e Historia (INAH) y las secretaras de Educacin Pblica (SEP) y de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), y se constat lo siguiente: 1. El 22 de septiembre de 2008, la Secretara Administrativa del INAH solicit a la SHCP, por conducto de la SEP, la opinin jurdica y autorizacin a que se refieren los artculos 9 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y 215, fracciones IV y VI, de su reglamento, con los argumentos siguientes: Se consider la celebracin de un contrato de fideicomiso pblico de administracin y pago para la adquisicin de bienes muebles e inmuebles y contratacin de servicios y obra pblica o servicios relacionados, a celebrarse entre el Gobierno Federal, por conducto de la SHCP en su carcter de fideicomitente nico de la Administracin Pblica Centralizada; el BANJERCITO, Divisin Fiduciaria, y con la comparecencia del INAH. La creacin de ese fideicomiso derivaba de la necesidad de fortalecer las acciones tendentes a cumplir con sus objetivos, pretenda garantizar una mayor eficiencia y eficacia, as como la observancia a la normativa aplicable en el ejercicio de los recursos destinados al logro de los fines planteados. La solicitud incluy el proyecto de contrato, la justificacin de su celebracin y el escrito de no duplicidad de funciones. 2. El 30 de octubre de 2008, la SEP inform al INAH que, de conformidad con el artculo 214, fraccin I, del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, autoriz la aportacin inicial de 208,291.0 miles de pesos para constituir el fideicomiso con el cual se formalizara el fondo, con cargo en la partida 7801 "Aportaciones a fideicomisos pblicos". 3. El 14 de noviembre de 2008, la Unidad de Poltica y Control Presupuestario de la SHCP consider factible continuar con los trmites conducentes para formalizar el fideicomiso.
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4. El 25 de noviembre de 2008, la Procuradura Fiscal de la Federacin opin que el proyecto del contrato se ajust a las disposiciones legales aplicables a los fideicomisos pblicos no considerados entidades paraestatales. 5. El 1 de diciembre de 2008, la SHCP y el BANJERCITO, como fiduciario, con la participacin de la SEP y del INAH, suscribieron el Contrato de Fideicomiso Pblico de Administracin y Pago denominado Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico. De acuerdo con el contrato, el Comit Tcnico se integr por los servidores pblicos siguientes: El Director del INAH. El Secretario Tcnico del INAH. El Secretario Administrativo del INAH. La Coordinadora Nacional de Asuntos Jurdicos del INAH. Un representante de la SHCP. Un representante de la Secretara de Desarrollo Social. Un representante de la SEP. Un representante del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes. Un representante de la Secretara de Turismo. Las facultades del Comit Tcnico son las siguientes: Emitir y modificar las reglas de operacin que regirn el funcionamiento del fideicomiso. Aprobar los estados financieros presentados por el fiduciario. Aprobar las polticas de inversin del patrimonio del fideicomiso y la aplicacin de los recursos por parte del fiduciario. Instruir al fiduciario sobre la entrega de los recursos que se destinen al pago de la adquisicin de bienes, contratacin de servicios, obras pblicas y servicios relacionados con las mismas, que realice la SEP, por conducto del INAH, en cumplimiento de los fines del fideicomiso. La Secretara Administrativa del INAH es responsable de vigilar que los recursos del fideicomiso se apliquen a los fines para los cuales fue constituido. Todos los gastos, impuestos, derechos, comisiones, honorarios y dems erogaciones originados por ejercicio del fideicomiso, se cubrirn con cargo en su patrimonio. La SEP, por conducto del INAH, realizar los procedimientos de contratacin regulados por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, as como sus
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reglamentos. La formalizacin de los contratos respectivos corresponder invariablemente al fiduciario. Al respecto, la Auditora Superior de la Federacin considera que, si bien, en la constitucin del fideicomiso se cumplieron todas las formalidades previstas en los artculos 214 y 215 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, por parte del INAH y de la SHCP, en su carcter de fideicomitente nico de la Administracin Pblica Centralizada, su objeto, como ya se mencion en el resultado nmero dos, es contrario a la legislacin en materia presupuestal, ya que la responsabilidad de agente ejecutor de gasto que tiene el INAH, para atender las atribuciones que le confiere su Ley Orgnica y la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicos, Artsticos e Histricos, no pueden transferirse a un tercero, en este caso al fideicomiso o a su Comit Tcnico. Por otra parte, aunque en el contrato de fideicomiso se prevea la participacin de servidores pblicos que representan a otras dependencias, no significa una redistribucin de la responsabilidad en la toma de decisiones correspondientes al INAH, debido a sus atribuciones. 4. El 3 de diciembre de 2008 y el 11 de febrero de 2009, la Tesorera de la Federacin (TESOFE) transfiri al Instituto Nacional de Antropologa e Historia (INAH) 1,146.6 y 207,144.4 miles de pesos, respectivamente, que totalizaron 208,291.0 miles de pesos, los cuales fueron depositados por este ltimo al fideicomiso el 24 de febrero de 2009. El instituto inform que el retraso entre las fechas en que recibi los recursos fiscales y la fecha en que aport los recursos al fideicomiso, se debi a que en ese periodo se elabor, integr, revis y valid el Contrato de Fideicomiso conjuntamente con las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y de Educacin Pblica (SEP), as como con el Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, S.N.C. (BANJERCITO). Adicionalmente, el INAH inform y sustent que los recursos liberados por la SHCP, a favor del INAH para destinarlos al Fondo Arqueolgico, se recibieron en una cuenta clasificada como Cuenta Productiva y los intereses que gener de diciembre de 2008 a febrero de 2009 se enteraron a la TESOFE, previa validacin del rgano Interno de Control en el INAH, de conformidad con el artculo 72 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. No obstante, la Cmara de Diputados autoriz una erogacin etiquetada por 300,000.0 miles de pesos para el Fondo Arqueolgico en el anexo 23.B. del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2008, y la SHCP los consider como parte del Captulo 7000 Inversin Financiera, Provisiones Econmicas, Ayudas, Otras Erogaciones, y Pensiones, Jubilaciones y Otras, Concepto 7800 Aportaciones a Fideicomisos y Mandatos, Partida 7801 Aportaciones a Fideicomisos Pblicos, de conformidad con el Clasificador por Objeto del Gasto vigente al inicio del ejercicio 2009, es decir, 91,709.0 miles de pesos menos que el monto autorizado y etiquetado en el PEF 2008, mediante transferencia a la cuenta maestra nm. 001304766-3 abierta el 29 de diciembre de 2008 en el Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza
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Area y Armada, S.N.C. (BANJERCITO), para administrar los recursos del fideicomiso. Este movimiento se document con las Cuentas por Liquidar Certificadas Directas nms. 411 y 436, con cargo en el presupuesto autorizado al INAH en el ejercicio 2008 y reportado en la Cuenta Pblica del mismo ao. De acuerdo con el Anuncio Programtico Presupuestario 2008, que contiene los Recursos autorizados, el Calendario de recursos autorizados, el Destino del gasto y la Estructura programtica autorizada, los 300,000.0 miles de pesos se destinaron a la clave presupuestal GF:2 Desarrollo Social FN:0 Educacin SF:06 Cultura AI:008 Cultura PP:R535 Fondo Arqueolgico (INAH) (Ampliaciones determinadas por la Cmara de Diputados) OG:7801 Aportaciones a fideicomisos pblicos TG:1 Gasto corriente FF:1 Recursos fiscales. De la informacin proporcionada por el INAH, se obtuvieron los datos siguientes: 1. El 30 de octubre de 2008, la Titular de la SEP inform al Director General del instituto que autoriz el ejercicio de los recursos presupuestarios para constituir el fideicomiso, por 208,291.0 miles de pesos, con cargo en la partida 7801 "Aportaciones a Fideicomisos Pblicos", del Clasificador por Objeto del Gasto, otorgados en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2008, en cumplimiento de los artculos 9, fraccin I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y 214, fraccin I, de su reglamento. 2. De conformidad con el Anlisis Administrativo Econmico del Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009, dichos recursos formaron parte del rubro Otros de Corriente, del gasto corriente. 3. Durante el ejercicio de 2008, la Secretara de Educacin Pblica (SEP), con la autorizacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), realiz las reducciones presupuestales siguientes: La primera, por 1,759.0 miles de pesos, correspondi a la transferencia del Ramo 11 Educacin Pblica, al Ramo 23 Provisiones salariales y econmicas del 1.0% de los gastos de operacin programados de mayo a diciembre de 2009, para atender las Medidas de Racionalidad y Ahorro implementadas por el Ejecutivo Federal para ese ejercicio. Esta reduccin se realiz mediante la afectacin presupuestaria nm. 2008-11-100-1557. Las medidas de racionalidad y ahorro consistieron en lo siguiente: a. Reducir el 1.0% regularizable en el presupuesto para servicios personales. b. Congelar las plazas desocupadas. c. Reducir el 1.0% regularizable en gasto de operacin.
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En el ltimo concepto se excluyeron algunos conceptos de gasto corriente, entre los que no se consideraron los recursos destinados al Fondo Arqueolgico; sin embargo, por haberse clasificado presupuestalmente como tales, se les aplic el mismo criterio. La segunda reduccin presupuestal, por 89,950.0 miles de pesos, fue para atender una reasignacin de recursos del Ramo 11 Educacin Pblica al Ramo 23 Provisiones salariales y econmicas, con base en lo dispuesto por los artculos 23, prrafo ltimo, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y 15 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2008. Esta reduccin se realiz mediante la afectacin presupuestaria nm. 2008-11-100-4497. Respecto de esta ltima reduccin, la Direccin General de Administracin Presupuestal y Recursos Financieros de la SEP solicit a la Direccin General de Programacin y Presupuesto A (DGPyPA) de la SHCP que la reconsiderara, ya que desde el 15 de enero de 2009 el INAH inici el proceso de formalizacin del Contrato de Fideicomiso. Al respecto, la DGPyPA le inform que no estaba en condiciones de reconsiderar la reduccin que result de la aplicacin de lo dispuesto en los artculos 23, prrafo ltimo, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y 15 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2008. La Auditora Superior de la Federacin considera que, independientemente de que las reducciones efectuadas al monto autorizado para el Fondo Arqueolgico se solicitaran por el INAH, la SEP o por decisin unilateral de la SHCP, ninguno de los tres estaba facultado para disponer de esos recursos para un fin distinto al que fueron autorizados, debido a lo siguiente: Las Medidas de Racionalidad y Ahorro debieron referirse al gasto de operacin de ese instituto y no a la aportacin ordenada por la Cmara de Diputados para crear un fondo con una finalidad especfica; es decir, no est sujeto a la voluntad del INAH, la SEP o la SHCP el destino o no de la totalidad de los recursos al fondo. El artculo 23, prrafo ltimo, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria dispone: Los subejercicios de los presupuestos de las dependencias y entidades que resulten, debern subsanarse en un plazo mximo de 90 das naturales. En caso contrario dichos recursos se reasignarn a los programas sociales y de inversin en infraestructura que la Cmara de Diputados previ en el Presupuesto de Egresos. La Secretara estar obligada a reportar oportunamente al respecto a la Cmara, as como hacerle llegar la informacin necesaria.
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En el artculo 15 del Decreto del PEF 2008, se estableci que: Los recursos correspondientes a los subejercicios que no sean subsanados en el plazo que establece el artculo 23, ltimo prrafo, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, sern reasignados a los programas y proyectos registrados en la cartera de inversin a que se refiere el artculo 34, fraccin III, del mismo ordenamiento, incluyendo infraestructura carretera, de agua, salud, educacin, hidrulica, entre otras obras de infraestructura, as como a los programas sociales. De lo anterior se desprende que la preocupacin e instruccin de la Cmara de Diputados de autorizar una modificacin al Proyecto de PEF 2008, que originalmente envi el Ejecutivo Federal, con la finalidad de constituir un Fondo Arqueolgico y destinarle inicialmente 300,000.0 miles de pesos, no poda ser acotada o limitada por la SHCP con el argumento de un subejercicio, ya que la responsabilidad de un retraso en la constitucin y formalizacin de la figura bajo la cual se constituira el fondo obedeca al propio Ejecutivo Federal, es decir, a las dependencias participantes en ese proceso, por lo que era procedente que se atendiera en la magnitud aprobada la aportacin que deba efectuarse al fondo, a fin de satisfacer una prioridad que, a juicio de la Cmara de Diputados, justific la constitucin del mismo. En resumen, no existe ninguna justificacin para que la SHCP, la SEP o el INAH destinaran recursos originalmente autorizados y etiquetados como un gasto de inversin para la aportacin de recursos al fondo, a otros programas o proyectos, ya que dicha previsin econmica y la magnitud fijada por la Cmara de Diputados constitua un mandato o disposicin que deba atender el Ejecutivo Federal. Con motivo de la reunin para la presentacin de resultados y observaciones preliminares, el INAH proporcion una nota complementaria formulada por la Direccin General de Administracin Presupuestal y Recursos Financieros (DGAPRF) de la SEP, en la que se inform lo siguiente: 1. Corresponde a la DGAPRF tramitar ante la SHCP todas aquellas solicitudes en materia presupuestaria que emita sta, en el ejercicio de las atribuciones que le confieren los artculos 3 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 3 de su reglamento, as como 2 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2008. 2. La SEP atendi las disposiciones presupuestarias ordenadas por la Unidad de Poltica y Control Presupuestario de la SHCP, sealadas en el oficio nm. 307-A-0873 del 26 de mayo de 2008, relativas a las "Medidas de Racionalidad y Ahorro para el ejercicio fiscal 2008 y con efectos regularizables para el proyecto de Presupuesto de Egresos 2009". 3. Las afectaciones presupuestarias derivadas de las medidas de racionalidad citadas, incluyendo el impacto al Fondo Arqueolgico, se operaron por la DGAPRF, en cumplimiento de los artculos 2, fraccin IX, 4 y 7 de la Ley Federal de Presupuesto y
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Responsabilidad Hacendaria, y 7 de su reglamento, en los que se seala que las dependencias y entidades ejecutoras de gasto contarn con una unidad de administracin encargada de planear, programar, presupuestar, controlar y evaluar sus actividades respecto al gasto pblico, y a las dependencias coordinadoras de sector les corresponde realizar dichas actividades, respecto de las entidades ubicadas bajo su coordinacin, as como que la Oficiala Mayor o su equivalente en cada dependencia, por conducto de su Direccin General de Programacin, Organizacin y Presupuesto o equivalente, ser responsable de coordinar las actividades de planeacin, programacin, presupuesto, ejercicio, control y evaluacin, respecto del gasto pblico, y fungir como instancia administrativa nica para tramitar ante la SHCP las solicitudes y consultas en materia presupuestaria y contable. 4. La asignacin presupuestaria por 300,000.0 miles de pesos para el Fondo Arqueolgico, etiquetados de origen por la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin en el anexo 23 B del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2008, formaron parte de los recursos aprobados como gasto neto total por dicho rgano legislativo en el artculo 3 del mismo Decreto de Presupuesto. En ese sentido, la asignacin destinada como recursos reasignados por la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin para el citado Fondo Arqueolgico, constituye una de las previsiones econmicas del conjunto de programas y proyectos contenidos en el gasto neto total, que se constituyen en mandatos o disposiciones que el Ejecutivo Federal debe atender. 5. Para la SEP las previsiones de los mandatos o disposiciones contenidas en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2008 son de estricta observancia, como tambin lo son el cumplimiento de las disposiciones que le son aplicables en el ejercicio del gasto, como le fueron para 2008 las medidas de racionalidad. 6. Por consiguiente, no se considera que se destinaron recursos que originalmente fueron asignados por la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin a otros programas o proyectos, debido a que las acciones ejecutadas constituyeron el acatamiento de una disposicin normativa. Asimismo, las asignaciones autorizadas en el Decreto de Presupuesto constituyen en lo individual un mandato o disposicin que debe acatar el Ejecutivo Federal, y si por normativa no fuera posible su modificacin presupuestaria, no habr forma de dar cumplimiento a las disposiciones emitidas por la SHCP en el ejercicio del gasto, ya que la aplicacin de las medidas contravendra lo dictado por el Decreto de Presupuesto, imposibilitando con ello el cumplimiento de ambas. 7. La aplicacin de las Medidas de Racionalidad y de las reducciones por subejercicios representaron un esfuerzo importante en la SEP para cumplir las metas de disminucin del gasto de la Administracin Pblica Federal, lo cual a nivel de Sector fue posible lograr.
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8. La SEP tiene clara la importancia que reviste el cumplimiento de las metas fijadas en los programas de racionalidad y ahorro. A la fecha se ha dado cabal cumplimiento a las metas que le han sido fijadas, cuidando no afectar la atencin de los programas y proyectos que tiene a su cargo; para el logro de stos se han priorizado las acciones de eficiencia y eficacia, con la orientacin que da el artculo 61 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. La Auditora Superior de la Federacin considera que lo manifestado por la SEP no justifica que los 300,000.0 autorizados y etiquetados para el fondo en el ejercicio de 2008 se redujeran a 208,291.0 miles de pesos, ya que para cumplir las metas de disminucin del gasto de la Administracin Pblica Federal, se deben considerar los gastos de operacin o corrientes que desde el presupuesto de egresos autorizado se clasificaron como tales, sobre todo considerando que, de conformidad con lo que dispone el Clasificador por Objeto del Gasto, las partidas que comprende el Captulo 7000 corresponden a inversiones financieras (gasto de inversin o de capital); asimismo, la calendarizacin del presupuesto debi elaborarse tomando en consideracin las necesidades institucionales y la oportunidad en la ejecucin de los recursos para el mejor cumplimiento de los objetivos de los programas, situacin que se inform a los titulares del rgano Interno de Control en la SHCP y en la SEP, mediante los oficios nms. DGAFFA/SIIC/002/2010 y DGAFFA/SIIC/003/2010, respectivamente, del 29 de noviembre de 2010, por no corresponder al ao de la revisin. En el PEF para el ejercicio fiscal 2009, la Cmara de Diputados autoriz una aportacin adicional etiquetada al Fondo Arqueolgico por 100,000.0 miles de pesos. De acuerdo con el Anuncio Programtico Presupuestario 2009, que contiene los Recursos autorizados, el Calendario de recursos autorizados, el Destino del gasto y la Estructura programtica autorizada, los 100,000.0 miles de pesos se destinaron a la clave presupuestal GF:2 Desarrollo Social FN:0 Educacin SF:06 Cultura RG:01 Ampliaciones de la H. Cmara AI:008 Cultura PP:R042 Programas de Cultura en el Estado de Veracruz OG:7801 Aportaciones a fideicomisos pblicos TG:1 Gasto corriente FF:1 Recursos fiscales. Dichos recursos seran ministrados como se muestra a continuacin:
CALENDARIO DE RECURSOS AUTORIZADOS AL FONDO ARQUEOLGICO (INAH) EN EL EJERCICIO 2009 (Miles de pesos)
Mes Febrero Marzo Total Ministracin 50,000.0 50,000.0 100,000.0
FUENTE: Anuncio Programtico Presupuestario 2009/Calendario de Recursos Autorizados, emitido por la SEP.
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De conformidad con el Anlisis Administrativo Econmico del Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009, los 100,000.0 miles de pesos formaron parte del rubro Otros de Corriente. Con base en lo anterior, el 5 de febrero y 4 de marzo de 2009, el INAH emiti las CLCD nms. 71 y 111, respectivamente, por 50,000.0 miles de pesos cada una, con las mismas fechas de aplicacin, las cuales se reportaron en la Cuenta Pblica de ese ejercicio. El INAH proporcion copia de los estados de cuenta en los que se observan las transferencias de los recursos fiscales por parte de la TESOFE al INAH, realizados el 12 de febrero y 11 de marzo de 2009, y dicho instituto los transfiri a su vez a la cuenta maestra nm. 001-304766-3 del fideicomiso en el BANJERCITO el 24 de febrero y 31 de marzo de 2009, respectivamente. Conviene destacar que durante el ejercicio 2009, el INAH dispuso de 186,430.3 miles de pesos autorizados originalmente en el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal 2009, a otro de sus programas (GF:2 Desarrollo Social FN:0 Educacin SF:06 Cultura RG:00 Proyecto de Presupuesto de Egresos AI: 008 Cultura PP:E012 Conservacin y mantenimiento de bienes patrimonio de la nacin OG:7801 Aportaciones a fideicomisos pblicos TG:1 Gasto corriente FF:1 Recursos fiscales), para realizar aportaciones adicionales al fideicomiso que administr el Fondo Arqueolgico, mediante los programas PP:R535 Fondo Arqueolgico (INAH) (Ampliaciones determinadas por la Cmara de Diputados) en el 2008, y PP:R042 Programas de Cultura en el Estado de Veracruz, en el 2009. El INAH proporcion copia de la autorizacin del titular de la Secretara de Educacin Pblica para que se le aportaran recursos al "Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico", de conformidad con los recursos aprobados al INAH en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2009, pero no se especific si slo correspondan a los 100,000.0 miles de pesos sealados en el anexo 26 E de dicho ordenamiento o si incluyeron los 186,430.3 autorizados para el programa Conservacin y mantenimiento de bienes patrimonio de la nacin. Por lo antes expuesto, la Auditora Superior de la Federacin considera que al disponer de recursos destinados al programa PP:E012 Conservacin y mantenimiento de bienes patrimonio de la nacin, autorizado originalmente para realizar algunas de sus atribuciones, contando con la respectiva autorizacin de la SEP, y asignarlos al fideicomiso que administr el Fondo Arqueolgico, el INAH impidi el pleno ejercicio del artculo 74, fraccin IV, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos por parte de la Cmara de Diputados, e infringi los artculos 126 constitucional, as como 23 y 54 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Con motivo de la reunin para la presentacin de resultados y observaciones preliminares, el INAH proporcion una nota complementaria formulada por la DGAPRF, en la que se inform que la radicacin de los recursos del instituto al Fondo
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Arqueolgico se fundament en lo dispuesto en los artculos 9 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 214 de su reglamento, en los que se estableci que las dependencias y entidades slo podrn otorgar recursos pblicos a fideicomisos observando lo siguiente: I. II. Con autorizacin indelegable de su titular, Previo informe y autorizacin de la Secretara, en los trminos del Reglamento, y
III. A travs de las partidas especficas que para tales fines prevea el Clasificador por objeto del gasto. Asimismo, inform que las condiciones referidas se cumplieron puntualmente, por lo que al estar los recursos aprobados en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2009 y previstos los recursos en la partida especfica aprobada al instituto, adems de cumplidos los requisitos normativos vigentes en materia presupuestaria, la aportacin de los recursos al fideicomiso por parte del INAH se realiz en apego a la normativa. Respecto de lo manifestado por la SEP, la Auditora Superior de la Federacin considera que el presupuesto autorizado en 2009 al INAH para atender sus actividades sustantivas, en lo que corresponde a conservacin y mantenimiento de bienes patrimonio de la nacin, no se ejerci porque decidi canalizarlos al fideicomiso, sin que se hubiese tramitado una adecuacin presupuestaria interna, adems de que no exista necesidad en el fideicomiso de dichos recursos, ya que al 31 de diciembre de 2009 tena comprometidos 300,433.2 miles de pesos y su patrimonio era de 308,291.0 miles de pesos. Con motivo de la reunin para la presentacin de resultados finales y observaciones preliminares, el INAH inform lo siguiente: Los 186,430.3 miles de pesos se autorizaron de origen por la Cmara de Diputados en el PEF 2009, etiquetados en la partida 7801 Aportaciones a Fideicomisos Pblicos, adicionales a los reasignados por 100,000.0 miles de pesos, por lo que no era necesario realizar alguna adecuacin presupuestaria interna. Si bien no existe una indicacin concreta del destino de los mismos, de manera tcita, el destino es el fideicomiso del Fondo Arqueolgico, ya que por el monto significativo es el nico fideicomiso que recibe recursos del INAH. Con el oficio DGAPyRF No.-10.3/05909, del 7 de diciembre de 2010, la SEP solicit a la SHCP su opinin respecto de lo mencionado. En el Anexo XV I.- Informacin sobre los Fideicomisos, Mandatos y Anlogos que no son entidades, con registro vigente al 31 de diciembre de 2009, de la Cuenta Pblica 2009, se reportaron ingresos por 482,578.6 miles de pesos, integrados por 208,291.0 miles de pesos de la aportacin inicial y 274,287.6 miles de pesos de las subsecuentes, de conformidad con los artculos 217, fraccin II, y 296 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
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La diferencia de 12,142.7 miles de pesos, entre los 286,430.3 miles de pesos transferidos al fideicomiso por el INAH y los 274,287.6 miles de pesos reportados en el Anexo XV, se debi a que en este documento slo se report el flujo de efectivo de 2009, y la ltima transferencia se realiz el 2 de febrero de 2010. Por otra parte, en el Estado de Situacin Financiera al 31 de diciembre de 2009 del Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico, elaborado por el BANJERCITO, en su carcter de fiduciario, y aprobado por el Comit Tcnico del Fideicomiso, de conformidad con la clusula octava del Contrato de Fideicomiso, se reportaron 482,578.6 miles de pesos como patrimonio, en el rubro Aportaciones Gobierno Federal. Dichas aportaciones se registraron con cargo en la cuenta nm. 1103 Cuenta de Cheques y abono en la nm. 4201 Patrimonio del Fideicomiso, en cumplimiento de los artculos 34 y 35 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental. Vase accin(es): 09-0-11D00-02-0468-06-001 09-9-11100-02-0468-08-001 5. No obstante que las erogaciones de los proyectos se cubren con recursos del Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico, durante el desarrollo de los trabajos de auditora, el Instituto Nacional de Antropologa e Historia (INAH) inform que dichos gastos los realizan sus reas sustantivas y todas aquellas que, de acuerdo con su mbito de competencia y quehacer institucional, tienen vinculacin de acuerdo con la especialidad del proyecto de que se trate, independientemente de que participan otras reas del instituto para el logro de los objetivos previstos, como es el caso de la Coordinacin Nacional de Asuntos Jurdicos, en el mbito legal; la Coordinacin Nacional de Obras y Proyectos, como responsable de obras de construccin, remodelacin y rehabilitacin; la Coordinacin Nacional de Conservacin del Patrimonio Cultural, en materia de restauracin y conservacin; la Coordinacin Nacional de Recursos Financieros, en el mbito financiero presupuestal y administracin, en las gestiones ante la Secretara de Educacin Pblica (SEP), la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y el Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, S.N.C. (BANJERCITO), entre otras. La normativa que regula esta participacin en lo especfico est compuesta por la Ley Orgnica del Instituto Nacional de Antropologa e Historia, la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicos, Artsticos e Histricos y el Manual General de Organizacin del instituto. Durante 2009, en sus sesiones ordinarias el Comit de Tcnico del fideicomiso autoriz siete proyectos o programas a realizar con los recursos del fideicomiso, a fin de dar cumplimiento a la clusula tercera del Contrato de Fideicomiso, como se muestra a continuacin:
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PROYECTOS AUTORIZADOS POR EL COMIT TCNICO DEL FIDEICOMISO EN 2009 (Miles de pesos) Monto Sesin Fecha Proyecto autorizado Observacin Total Doce parcelas pertenecientes al ejido de Primera Segunda 26/05/09 3,764.3 Chalcatzingo etapa Trece parcelas del ejido denominado Primera Segunda 26/05/09 59,888.1 Oztoyohualco etapa Tercera 04/08/09 Ex Convento de la Merced 103,029.3 Proyectos considerados para el periodo 2009 Cuarta 29/09/09 en la Zona de Monumentos Arqueolgicos de 12,731.7 Teotihuacn Restitucin del sistema elctrico del Museo Cuarta 29/09/09 14,791.9 Nacional de Antropologa Implementacin de sistemas de tratamiento 7,923.5 Cuarta 29/09/09 de aguas residuales en zonas arqueolgicas Construccin de la Unidad de Servicios para Cuarta 29/09/09 la apertura de la Zona Arqueolgica de 1,268.9 Tancama 203,397.7
Nm. 1 2 3 4 5 6 7 Total
FUENTE: Acta de las sesiones ordinarias del Comit Tcnico del Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico.
En la cuarta sesin ordinaria del 29 de septiembre de 2009, la representante de la SHCP manifest que debido a la naturaleza de los trabajos de mantenimiento y conservacin que se pretendieron realizar, stos deban recaer en la parte adjetiva del INAH como promotor de sus servicios, ya que la finalidad del fideicomiso es impulsar los proyectos con alguna urgencia o problema para ser realizados por el instituto, comentario con el que la Auditora Superior de la Federacin est de acuerdo, ya que se analizaron los proyectos y se detectaron gastos que debieron atenderse con recursos del presupuesto autorizado del INAH, y no con recursos del fideicomiso, como son los siguientes: En el caso del Ex Convento de la Merced, se previ la construccin de un edificio con seis niveles que albergar, entre otras cosas necesarias para difundir aspectos materia de antropologa, arqueologa e historia, un restaurante y un bar. Los proyectos considerados para el periodo 2009 en la Zona de Monumentos Arqueolgicos de Teotihuacn comprenden trabajos de rehabilitacin de sanitarios y la construccin del camino interno de la zona arqueolgica debido a la falta de mantenimiento al pavimento, los cuales no son materia de antropologa, arqueologa e historia. La implementacin de sistemas de tratamiento de aguas residuales en zonas arqueolgicas est encaminada a preservar el medio ambiente, por lo que no son materia de antropologa, arqueologa e historia. Lo anterior reafirma lo expresado por la Auditora Superior de la Federacin, en el sentido de que con la autorizacin del Fondo Arqueolgico y por la forma en que se instrument, el INAH tiene ahora dos alternativas para la ejecucin del gasto pblico que debe realizar para atender sus responsabilidades:
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La ajustada al marco jurdico presupuestal, en la que se consideran los trabajos sustantivos y adjetivos atendidos directamente con el presupuesto de egresos que le autorice en forma anual la Cmara de Diputados y la legislacin presupuestaria que la regula. La concerniente al fideicomiso que administra el Fondo Arqueolgico, en la que cuenta adicionalmente con recursos extrapresupuestales para gastar en aquellos proyectos que a juicio de su Comit Tcnico tengan alguna urgencia o problema para realizarse conforme el proceso normal de programacin, presupuestacin, ejercicio, control y rendicin de cuentas, establecido en la legislacin presupuestaria, tratamiento de excepcin no previsto para ninguna dependencia federal. De acuerdo con los oficios mediante los cuales la Coordinacin Nacional de Recursos Financieros inform a la Coordinacin Nacional de Asuntos Jurdicos sobre la autorizacin de la SHCP para registrar los siete proyectos autorizados previamente por el Comit Tcnico del fideicomiso en el Sistema Programa y Proyectos de Inversin Cartera de Inversin, se constat que el INAH tramit su registro, en cumplimiento del artculo 46, fraccin II, del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. De los siete proyectos se programaron cuatro para iniciarse en 2009, y slo se pagaron 3,764.3 miles de pesos a ocho ejidatarios por 12 parcelas, correspondientes a la primera etapa para el proyecto de Chalcatzingo; en cuanto a los tres proyectos restantes, el INAH inform que no se iniciaron en el 2009 porque la SHCP no emiti su autorizacin definitiva para registrarlos en el Sistema Programa y Proyectos de Inversin Cartera de Inversin, y asignarles la clave correspondiente. La Auditora Superior de la Federacin solicit al INAH informacin sobre el procedimiento para determinar los proyectos que se realizarn con recursos del fidecomiso y si existieron otros proyectos similares desarrollados por ese instituto que no recibieran recursos del mismo. Al respecto, el instituto inform que el procedimiento se basa en los fines del Contrato de Fideicomiso, y que del universo de bienes culturales a proteger, se eligen los que se desarrollarn, de los cuales se consideran los de gran relevancia y que requieren de una inversin importante de recursos. Conforme a lo anterior, por el carcter de atencin de programas y proyectos inherentes a sus atribuciones que de inicio no pueden ser considerados en su presupuesto de egresos, el instituto no cuenta con polticas o procedimientos definidos para seleccionar los proyectos que sean factibles de someter a la autorizacin del Comit Tcnico; sin embargo, se considera conveniente que se emitan manuales que los contengan, para dar cumplimiento al artculo 7, fraccin VII, de la Ley Orgnica del Instituto Nacional de Antropologa e Historia. Vase accin(es): 09-0-11D00-02-0468-01-001
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6.
Durante 2009, el Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico erog 6,399.2 miles de pesos, por los conceptos siguientes: Pago de la primera etapa del proyecto de Chalcatzingo por 3,764.3 miles de pesos, autorizado por el Comit Tcnico del fideicomiso. Honorarios fiduciarios por 2,291.2 miles de pesos. Impuesto al Valor Agregado (IVA) de los servicios fiduciarios por 343.7 miles de pesos. La primera etapa del Proyecto Chalcatzingo incluy los pagos a ocho ejidatarios por las parcelas siguientes:
PRIMERA ETAPA DEL PROYECTO CHALCATZINGO (Miles de pesos) No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Total Parcela 363 368 427 428 429 430 431 461 464 465 466 467 Importe 588.3 60.4 151.1 64.5 63.7 408.7 517.2 597.8 716.0 40.1 442.8 113.7 3,764.3
FUENTE: Proyecto presentado al Comit Tcnico.
Se constat que los recursos fueron retirados de la cuenta de inversin estratgica nm. 0073725 del fideicomiso el 27 de agosto de 2009, y se depositaron en la cuenta maestra nm. 001-304766-3 ese mismo da, para retirarlos al da siguiente, en cumplimiento de la clusula tercera del Contrato de Fideicomiso. En los mayores auxiliares se constat que los 3,764.3 miles de pesos se cargaron en la cuenta nm. 1504 Ministraciones para gastos, con abono en la cuenta nm. 1103 Cuenta de Cheques, y se reportaron en el rubro Deudores Diversos del Estado de Situacin Financiera al 31 de diciembre de 2009, del Fideicomiso Pblico de Administracin y Pago, denominado "Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico", emitido por el BANJERCITO, de conformidad con los artculos 34 y 35 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
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Respecto de los honorarios fiduciarios ms el IVA, en la clusula dcimo octava del Contrato de Fideicomiso en comento, se estableci el derecho del fiduciario, en este caso el Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, S.N.C. (BANJERCITO), de cobrar la cantidad anual del 2.2% sobre la aportacin inicial, ms el IVA, pagadera en semestres vencidos, y que el fideicomitente, en este caso la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), autoriz al propio fiduciario para retener el monto de los honorarios de los recursos lquidos del patrimonio del fideicomiso. Con la revisin de los estados de cuenta mensuales del fideicomiso, se constat que el 24 de agosto de 2009 el BANJERCITO retir 2,634.9 miles de pesos de la cuenta de inversin estratgica nm. 0073725 del fideicomiso, y los deposit en la cuenta maestra nm. 001-304766-3 ese mismo da para retirarlos al da siguiente. Dicho importe correspondi a los servicios fiduciarios de febrero a julio de 2009 por 2,291.2 miles de pesos, que correspondieron al 1.1% semestral sobre la aportacin inicial por 208,291.0 miles de pesos, ms 343.7 miles de pesos del IVA. A fin de verificar el registro contable, se revisaron los mayores auxiliares y se constat que los 2,291.2 miles de pesos se cargaron en la cuenta nm. 5105 Honorarios por administracin al fiduciaria, y los 343.7 miles de pesos en la cuenta nm. 5106 IVA no acreditable, con abono en la cuenta nm. 1103 Cuenta de Cheques por 2,634.9 miles de pesos, en cumplimiento de los artculos 34 y 35 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental. Asimismo, en el Estado de Resultados del 1 de enero al 31 de diciembre de 2009 del fideicomiso, en el rubro Gastos de Administracin se reportaron 4,391.5 miles de pesos del reconocimiento de los honorarios por servicios fiduciarios de enero a diciembre por 3,818.7 miles de pesos, y 572.8 miles de pesos del IVA, de los cuales se pagaron 2,634.9 miles de pesos en el ejercicio 2009, y los 1,756.6 miles de pesos restantes se reportaron en el rubro Acreedores Diversos, del Estado de Situacin Financiera al 31 de diciembre de 2009 del fideicomiso, de conformidad con los artculos 34 y 35 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental. De la revisin del Anexo XV I.- Informacin sobre los Fideicomisos, Mandatos y Anlogos que no son entidades, con registro vigente al 31 de diciembre de 2009, de la Cuenta Pblica 2009, se constat que el INAH no report los egresos acumulados del fideicomiso al 31 de diciembre de 2009, por 6,399.2 miles de pesos, en contravencin de los numerales 1 y 2 del apartado IV Disposiciones Generales de los Lineamientos para el Manejo y Entrega de Informacin sobre Fideicomisos sin estructura, Mandatos o Anlogos (Actos Jurdicos), en el marco del Sistema del Proceso Integral de Programacin y Presupuesto (PIPP). Vase accin(es): 09-9-11D00-02-0468-08-001 7. A fin de verificar que el Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, S.N.C. (BANJERCITO), fiduciario del Fideicomiso Pblico de Administracin y Pago denominado Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico, abri las cuentas bancarias necesarias para invertir el patrimonio del fideicomiso, de conformidad con las clusulas quinta, primer prrafo,
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y novena, inciso b, del Contrato de Fideicomiso, se solicitaron al fiduciario los contratos correspondientes. El fiduciario inform que abri en el propio BANJERCITO las cuentas siguientes: Contrato de producto bancarios de captacin en moneda nacional/extranjera nm. 0003833011 del 29 de diciembre de 2008, correspondiente a la cuenta maestra nm. 001-304766-3. Contrato de depsito bancario de dinero a plazo (inversin estratgica) nm. 0073725 del 24 de febrero de 2009. La primera cuenta se utiliz para recibir las aportaciones del Instituto Nacional de Antropologa e Historia (INAH) al fideicomiso por 482,578.6 miles de pesos, y para traspasarlas a la segunda cuenta para generar rendimientos, en cumplimiento de la clusula quinta del Contrato de Fideicomiso. Las transferencias realizadas de la cuenta maestra a la cuenta de inversin estratgica se registraron con cargo en la cuenta contable 110321100 (Cuenta de Cheques) y abono en la 120352000 (Pagar con Rendimiento Liquidable al Vencimiento), conforme al Catlogo de Cuentas Ejercicio 2009 del fideicomiso, emitido por el BANJERCITO y en cumplimiento de los artculos 34 y 35 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental. En el Estado de Resultados del 1 de enero al 31 de diciembre de 2009 del Fideicomiso Pblico de Administracin y Pago, denominado "Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico", en el rubro Intereses sobre inversiones, se reportaron ingresos por 16,529.6 miles de pesos de los rendimientos obtenidos de las aportaciones realizadas por el Instituto Nacional de Antropologa e Historia (INAH), por 482,578.6 miles de pesos, con cargo a su presupuesto; de acuerdo con lo registrado en los mayores auxiliares y la balanza de comprobacin, los rendimientos se registraron con cargo en la cuenta contable 1225 Intereses devengados de Instrumentos financieros, y abono en la cuenta contable 5201 Intereses cobrados, en cumplimiento de los artculos 34 y 35 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental. Adems, se constat que en el Anexo XV I.- Informacin sobre los Fideicomisos, Mandatos y Anlogos que no son entidades, con registro vigente al 31 de diciembre de 2009, de la Cuenta Pblica 2009, se reportaron los 16,529.6 miles de pesos de los rendimientos, de conformidad con el artculo 296 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. En la Balanza de Comprobacin, al 31 de diciembre de 2009, en la cuenta contable 110321100 (Cuenta de Cheques), se reportaron 492,370.2 miles de pesos, monto que coincidi con el saldo final en inversin al corte del estado de cuenta bancario de diciembre del mismo ao, y 338.8 miles de pesos reportados en la cuenta contable 120352000 (Pagar con Rendimiento Liquidable al Vencimiento) que correspondieron a los intereses devengados por las inversiones a plazos que no haban vencido, por lo que
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en el Estado de Situacin Financiera al 31 de diciembre de 2009 del fideicomiso, en el rubro Inversiones en Valores se consignaron 492,709.0 miles de pesos, en cumplimiento de los artculos 34 y 35 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental. De acuerdo con los estados de cuenta bancarios mensuales del fideicomiso de febrero a diciembre de 2009, el BANJERCITO invirti las aportaciones al fideicomiso en Pagars con Rendimiento Liquidable al Vencimiento (PRLV) emitidos por dicha institucin financiera, con vencimiento diario, del 24 de febrero al 28 de julio de 2009, cuyos rendimientos tambin se capitalizaban en forma diaria. Posteriormente, del 29 de julio al 31 de diciembre de 2009, las aportaciones se invirtieron en los plazos establecidos en las Polticas de Inversin del Patrimonio del Fideicomiso, autorizadas por el Comit Tcnico del fideicomiso en su segunda sesin ordinaria celebrada el 26 de junio de ese ao, mediante el acuerdo FIDEINAH 04/2 SO (26-VI-09), en las que se estableci invertir los recursos de la manera siguiente: Cinco inversiones de cuando menos 22,000.0 miles de pesos a un plazo de siete das cada una, de manera escalonada, a fin de tener vencimiento diario para cubrir las necesidades de pago. Una inversin de 200,000.0 miles de pesos a un plazo de 28 das. Una inversin de 100,000.0 miles de pesos a un plazo de 14 das. Dichas inversiones se realizaron con el fin de mantener un equilibrio entre el rendimiento y la liquidez. A partir del 29 de julio, el BANJERCITO invirti los 433,327.5 miles de pesos que tena a esa fecha, como sigue: Una inversin de 100,000.0 miles de pesos a un plazo de 14 das el 29 de julio. Una inversin de 159,723.2 miles de pesos a un plazo de 28 das el 29 de julio. Cinco inversiones de 22,000.0 miles de pesos, los das 29, 30 y 31 de julio, as como 3 y 4 de agosto. Los 63,604.3 miles de pesos restantes se invirtieron a un plazo diario. Conforme al estado de cuenta de diciembre, los recursos se mantuvieron invertidos de la forma siguiente: Una inversin de 143,394.0 miles de pesos a un plazo de 14 das. Una inversin de 178,233.5 miles de pesos a un plazo de 28 das. Cinco inversiones de 22,000.0 miles de pesos. Los 60,742.6 miles de pesos se invirtieron a un plazo diario. Conviene mencionar que en la clusula quinta del Contrato de Fideicomiso se estipula que el fiduciario invertira el patrimonio del fideicomiso con base en la poltica de
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inversin que estableciera el Comit Tcnico, buscando la mayor seguridad y los rendimientos posibles, as como la liquidez necesaria para cumplir con sus fines; a falta de instrucciones, el fiduciario invertira los recursos del patrimonio del fideicomiso en instrumentos de deuda gubernamentales o bancarios. A partir del saldo promedio mensual del fondo en 2009, se compar el promedio de las tasas de los rendimientos obtenidos del 24 de febrero al 31 de diciembre del mismo ao (4.0%), con el promedio de las tasas CETES a 28 das de ese periodo (4.8%), la cual fue superior en 0.8%, lo que refleja que los recursos del patrimonio no se invirtieron en las mejores condiciones, ya que la Tesorera de la Federacin obtiene rendimientos superiores de sus inversiones en el Banco de Mxico, o cuando menos similares a la tasa CETES a 28 das. 8. Para renovar en el 2009 la clave de registro ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico del Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico, mediante el sistema de control y transparencia de fideicomisos, el Instituto Nacional de Antropologa e Historia (INAH) debi remitir, entre otros documentos, un reporte de las metas alcanzadas en el ejercicio anterior, as como de las metas de resultado del cumplimiento de la misin y fines, en lo posible cuantificables, previstas para el ejercicio fiscal correspondiente, las cuales justificaran la necesidad de continuar con el fideicomiso. Al respecto, el instituto proporcion el Reporte de Renovacin /Actualizacin Anual, registrado en el sistema de control y transparencia de fideicomisos, elaborado para dar cumplimiento al artculo 218, fraccin II, del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en el que se inform lo siguiente: Metas previstas: No obstante los recortes presupuestales aplicados durante los ejercicios 2008 y 2009, las reas tcnicas del INAH responsables de los proyectos continan integrando los expedientes para someterlos a la consideracin y, en su caso, autorizacin del Comit Tcnico. Metas cumplidas: Durante el ejercicio de 2009, se presentaron siete proyectos ante el Comit Tcnico del fideicomiso, para su aprobacin por un total de 200.0 millones de pesos, de los cuales uno fue cumplido al 100.0 % en su primera etapa en 2009, con un costo de 3,764.3 miles de pesos; los seis proyectos restantes continan en proceso de ejecucin. Las metas sealadas como cumplidas se correspondieron con las actividades desarrolladas durante 2009, ya que el fideicomiso no tena definidas metas por realizar, al haberse constituido como un fideicomiso pblico de administracin y pago, cuyo objetivo es que el fiduciario pague, previa aprobacin del Comit Tcnico del fideicomiso, las adquisiciones de bienes, contratacin de servicios, obra pblica y servicios relacionados con las mismas, para desarrollar proyectos extraordinarios de
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gran magnitud y de mediano plazo, derivados de nuevos hallazgos o eventos extraordinarios, los cuales no se pueden prever. Acciones Recomendaciones 09-0-01100-02-0468-01-001.- Para que la Cmara de Diputados, por conducto de las comisiones de Hacienda y Crdito Pblico y de Presupuesto y Cuenta Pblica, analice la conveniencia de legislar en materia de creacin de fideicomisos no considerados entidades paraestatales, a fin de que se incorporen al marco legislativo de la Administracin Pblica Federal. Actualmente, por el hecho de no tener una estructura anloga a una entidad paraestatal, independientemente del monto de recursos que manejan y de las erogaciones que realizan a partir de decisiones que sobre los mismos toman servidores pblicos, se encuentran fuera de dicho marco, lo que ha propiciado la proliferacin sin el control adecuado, situacin que se genera a partir de que en 1985 se modific el artculo 47 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y se promulg la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, al no ser considerados ya entidades paraestatales. [Resultado 2] 09-0-01100-02-0468-01-002.- Para que la Cmara de Diputados, por conducto de las comisiones de Hacienda y Crdito Pblico y de Presupuesto y Cuenta Pblica, analice la conveniencia de legislar en materia de constitucin de fondos o previsiones presupuestales de carcter multianual para atender necesidades prioritarias que, por sus caractersticas y complejidad, no sea posible incorporarlas al proceso de formulacin y autorizacin anual del Presupuesto de Egresos de la Federacin, legislacin que debe garantizar en todo momento que las dependencias, en cumplimiento de sus atribuciones y en su carcter de rganos ejecutores, sean las responsables de ejercer dichas erogaciones, previa la adecuacin de sus presupuestos autorizados, ya que en el caso del Fondo Arqueolgico, al cual la Cmara de Diputados autoriz 300,000.0 miles de pesos en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2008, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico constituy el Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico, mediante el cual el Instituto Nacional de Antropologa e Historia manej los recursos asignados como un presupuesto paralelo para que a futuro pudiera utilizarlos, sin que fuera necesario incorporarlos a su presupuesto anual autorizado. [Resultado 2] 09-0-06100-02-0468-01-001.- Para que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en su carcter de fideicomitente nico de la Administracin Pblica Centralizada, promueva lo conducente a fin de que el Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico tenga como objeto nico administrar e invertir en la Tesorera de la Federacin, los recursos destinados al Fondo Arqueolgico (INAH) por la Cmara de Diputados, a fin de que ste pueda servir como fuente de financiamiento de posibles ampliaciones presupuestales que requiera el Instituto Nacional de Antropologa e Historia durante un ejercicio fiscal para atender gastos imprevistos en materia de arqueologa. [Resultado 2]
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09-0-11D00-02-0468-01-001.- Para que el Instituto Nacional de Antropologa e Historia instruya a quien corresponda a fin de que se elaboren polticas o procedimientos especficos para seleccionar los proyectos que sean factibles de someter a la autorizacin del Comit Tcnico para financiarse con recursos provenientes del Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico. [Resultado 5] Pliegos de Observaciones 09-0-11D00-02-0468-06-001.- Se presume un probable dao o perjuicio o ambos a la Hacienda Pblica Federal por un monto de 186,430,309.98 pesos (ciento ochenta y seis millones, cuatrocientos treinta mil, trescientos nueve pesos 98/100 M.N.), debido a que el Instituto Nacional de Antropologa e Historia dispuso de dichos recursos para destinarlos al Fideicomiso para el Fomento y la Conservacin del Patrimonio Cultural, Antropolgico, Arqueolgico e Histrico de Mxico que administr el Fondo Arqueolgico, cuando originalmente correspondieron al programa para la "Conservacin y mantenimiento de bienes patrimonio de la Nacin" conforme a su Presupuesto autorizado para el ejercicio fiscal 2009, adems de que no se ejercieron y, por lo tanto, debieron reintegrarse a la Hacienda Pblica Federal. [Resultado 4] Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria 09-9-11D00-02-0468-08-001.- Ante el rgano Interno de Control en el Instituto Nacional de Antropologa e Historia, para que realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente, por los actos u omisiones de los servidores pblicos que en su gestin no reportaron en el Anexo XV "I.- Informacin sobre los Fideicomisos, Mandatos y Anlogos que no son entidades, con registro vigente al 31 de diciembre de 2009", de la Cuenta Pblica 2009, los egresos por 6,339.2 miles de pesos, correspondientes al pago de la primera etapa del proyecto de Chalcatzingo por 3,764.3 miles de pesos, los servicios fiduciarios de febrero a julio de 2009 por 2,291.2 miles de pesos, ms 343.7 miles de pesos del Impuesto al Valor Agregado. [Resultado 6] 09-9-11100-02-0468-08-001.- Ante el rgano Interno de Control en la Secretara de Educacin Pblica, para que realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente, por los actos u omisiones de los servidores pblicos que en su gestin autorizaron al Instituto Nacional de Antropologa e Historia para que dispusiera de 186,430.3 miles de pesos del programa "Conservacin y mantenimiento de bienes patrimonio de la nacin", previsto en su Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2009, y los destinara para efectuar aportaciones adicionales al fideicomiso que administr el "Fondo Arqueolgico". [Resultado 4] Recuperacin de Recursos Se determinaron recuperaciones por 186,430.3 miles de pesos, que se consideran como recuperaciones probables.
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Resumen de Observaciones y Acciones Se determin(aron) 4 observacin(es) que gener(aron): 4 Recomendacin(es), 1 Pliego(s) de Observaciones y 2 Promocin(es) de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria. Adicionalmente, en el transcurso de la auditora se emiti(eron) 1 oficio(s) para solicitar o promover la intervencin de la(s) instancia(s) de control competente. Dictamen: negativo La auditora se practic sobre la informacin proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos; y se aplicaron los procedimientos de auditora que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar la opinin que se refiere slo a la muestra de las operaciones revisadas. La Auditora Superior de la Federacin considera que, en trminos generales y respecto de la muestra auditada, el Instituto Nacional de Antropologa e Historia y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico no cumplieron con las disposiciones normativas aplicables al Fondo Arqueolgico previsto por la Cmara de Diputados en los decretos de Presupuesto de Egresos de la Federacin para los Ejercicios Fiscales 2008 y 2009, como se precisa en los resultados que se presentan en el apartado correspondiente de este informe, donde destacan los siguientes: el marco jurdico previsto en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria no prev la posibilidad de que, mediante la constitucin de un fideicomiso, se pueda: transferir las responsabilidades y obligaciones que tiene el instituto como rgano ejecutor de gasto en materia de programacin, presupuestacin, control y evaluacin del gasto pblico a una institucin fiduciaria que administre dicho fideicomiso; efectuar gastos por fuera del presupuesto autorizado al Instituto, sin reflejarse en la Cuenta Pblica, e incrementar el patrimonio del Fondo con 186,430.3 miles de pesos autorizados originalmente a otro de sus programas; as como que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico dispuso de 91,709.0 miles de pesos de los 300,000.0 miles de pesos autorizados y etiquetados por la Cmara de Diputados para el Fondo Arqueolgico.
Apndices Procedimientos de Auditora Aplicados 1. 2. 3. Evaluar la justificacin de la creacin del fideicomiso. Verificar que la constitucin del fideicomiso fue solicitada, autorizada y realizada por las instancias facultadas. Comprobar que las aportaciones de recursos fiscales (inicial y subsecuentes) se autorizaron, realizaron, registraron y reportaron en la Cuenta Pblica.
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4. 5. 6.
Constatar que el fiduciario abri las cuentas bancarias necesarias para invertir el patrimonio del fideicomiso. Verificar que los ingresos por rendimientos se obtuvieron, registraron y reportaron en la Cuenta Pblica. Comprobar que los egresos por adquisiciones de bienes, contratacin de servicios, obra pblica y servicios relacionados con las mismas se autorizaron, ejercieron, registraron y reportaron en la Cuenta Pblica. Constatar que los egresos por honorarios fiduciarios se autorizaron, ejercieron, registraron y reportaron en la Cuenta Pblica. Verificar que para desarrollar los proyectos se realiz una programacin y presupuestacin de recursos. Comprobar que el fideicomiso cumpli sus objetivos y metas para la renovacin de su clave de registro ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
7. 8. 9.
reas Revisadas Las coordinaciones nacionales de Asuntos Jurdicos y Recursos Financieros del Instituto Nacional de Antropologa e Historia; las direcciones generales adjuntas de Finanzas y de Negocios, y la Direccin Jurdica Fiduciaria del Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, S.N.C., as como la Unidad de Poltica y Control Presupuestario de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Disposiciones Jurdicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditora practicada, se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuacin se mencionan: 1. 2. 3. 4. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos: artculos 71, fraccin II, 74, fraccin IV, 126 y 134. Presupuesto de Egresos de la Federacin. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: artculos 4, 18, 23, 24, 35, 54 y 61. Otras disposiciones de carcter general, especfico, estatal o municipal: Ley Orgnica del Instituto Nacional de Antropologa e Historia artculo 7, fraccin VII.
Lineamientos para el Manejo y Entrega de Informacin sobre Fideicomisos sin estructura, Mandatos o Anlogos (Actos Jurdicos), en el marco del Sistema del Proceso Integral de Programacin y Presupuesto (PIPP), apartado IV "Disposiciones Generales", numerales 1 y 2
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Fundamento Jurdico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditora Superior de la Federacin para promover las acciones que derivaron de la auditora practicada, encuentran su sustento jurdico en las disposiciones siguientes: Artculo 79, fraccin II, prrafos tercero y quinto; fraccin IV, prrafo primero; y prrafo penltimo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Artculos 6, 12, fraccin IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante sealar que la documentacin proporcionada por la(s) entidad(es) fiscalizada(s) para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditora Superior de la Federacin y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboracin definitiva del Informe del Resultado.
Vase anexo nm. 2009_0468_DGAFFA
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FUENTE: Proyecto presentado al Comit Tcnico.

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