Maria Clara Di Pierro

A EDUCAO DE JOVENS E ADULTOS NO PLANO NACIONAL DE EDUCAO: AVALIAO, DESAFIOS E PERSPECTIVAS

MARIA CLARA DI PIERRO*

RESUMO: O artigo contextualiza e avalia os resultados do Plano Nacional de Educao ( PNE ) 2001-2010, evidenciando que as metas para a educao de jovens e adultos ( EJA) no sero alcanadas. Analisa a abordagem conferida EJA nos documentos preparatrio e final da Conferncia Nacional de Educao (CONAE) e indica desafios prioritrios desse campo educativo a serem enfrentados pelo novo PNE 2011-2020 nos mbitos das concepes poltico-pedaggicas, do financiamento, da formao e profissionalizao dos educadores e do regime de colaborao entre as esferas de governo. Palavras-chave: Educao de jovens e adultos. Planejamento educacional. Polticas educacionais. YOUTH
AND ADULT EDUCATION IN THE NATIONAL PLAN FOR EDUCATION: ASSESSMENT, CHALLENGES AND PERSPECTIVES

ABSTRACT: This paper contextualizes and assesses the results of the 2001-2010 National Plan for Education. It clearly demonstrates that the goals for youth and adult education (YAE ), established by Law 10.172, will not be reached. It analyzes the approach given to YAE in the preparatory and final documents of the Brazilian Conference on Education. The main challenges that the new National Plan for Education 2011-2020 will have to face in this field of education concern political-pedagogical concepts,

Doutora em Educao e professora da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo (USP ). E-mail: mcpierro@usp.br

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

939

A educao de jovens e adultos no Plano Nacional de Educao...

funding, educator formation and professionalization, as well as collaboration among the different spheres of government. Key words: Youth and adult education. Educational planning. Education policies.

caminho que leva construo do novo plano plurianual de educao passa pelo diagnstico da situao atual e por uma viso dos desafios futuros, mas exige tambm um olhar retrospectivo sobre o percurso de formulao e implementao do plano anterior, para avaliar o alcance das metas ento fixadas e compreender os fatores que incidiram sobre os resultados alcanados. Essa reviso especialmente necessria quando est em tela a EJA, mbito em que flagrante o insucesso das polticas pblicas frente meta de superao do analfabetismo, mencionada na Constituio Federal e nos compromissos assumidos pelo pas em fruns internacionais.

Um olhar retrospectivo para o PNE 2001-2010

O perodo de 1996 a 2001, em que se desenrolou o processo de construo do PNE que resultou na Lei n. 10.172, foi marcado por controvrsias sobre a importncia relativa da EJA na agenda de polticas educacionais. Quando dirigimos a ateno para as retricas educativas, os acordos internacionais e a legislao nacional do perodo, somos levados a crer na existncia de um amplo consenso em torno do direito humano educao, em qualquer idade, e necessidade da formao continuada ao longo da vida. Entretanto, quando analisamos as polticas educacionais levadas prtica, constatamos a secundarizao da EJA frente a outras modalidades de ensino e grupos de idade. Iniciada em 1990 com a Conferncia Mundial de Jontiem, a Dcada da Educao para Todos se propunha no s a assegurar que todas as crianas e adolescentes tivessem acesso de ensino de qualidade, com equidade de gnero, mas tambm a reduzir pela metade os ndices de analfabetismo e proporcionar aos jovens e adultos as oportunidades para satisfao de suas mltiplas necessidades de aprendizagem. 1 Em meados da dcada de 1990, a Comisso Internacional sobre a Educao para o sculo XXI difundiu o Relatrio Jacques Delors,
940

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

Maria Clara Di Pierro

que reiterou ser a educao um bem coletivo, ao qual todas as pessoas deveriam ter acesso; e, em 1997, a V Conferncia Internacional de Educao de Adultos comprometeu os pases signatrios da Declarao de Hamburgo com a promoo da aprendizagem ao longo da vida. Tambm no mbito nacional, a Lei n. 9.394 de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN ), de 1996, reiterou os direitos educativos dos jovens e adultos ao ensino adequado s suas necessidades e condies de aprendizagem e estabeleceu as responsabilidades dos poderes pblicos na identificao e mobilizao da demanda, e na proviso de ensino fundamental gratuito e apropriado. No decorrer da segunda metade da dcada de 1990, entretanto, o territrio concreto da formulao e implementao das polticas governamentais no Brasil mostrou-se bastante problemtico para a EJA, especialmente quando considerada a atuao do governo federal que, historicamente, cumpre importante papel de induo de iniciativas dos estados e municpios nesse campo educativo (Beisiegel, 2003). Num contexto de redefinio dos papis do Estado e de conteno do gasto federal, a poltica educacional do governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) induziu municipalizao e focalizou o investimento pblico no ensino fundamental de crianas e adolescentes, mediante a criao, em 1996, de fundos de financiamento em cada uma das unidades da Federao. Por fora de veto presidencial lei que regulamentou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio ( FUNDEF), as matrculas na EJA no puderam ser consideradas, o que restringiu as fontes de financiamento e desestimulou os gestores a ampliarem as matrculas na modalidade. Nesse perodo, a relao da Unio com os governos subnacionais foi marcada pela centralizao dos instrumentos de regulao da poltica de EJA, mediante a prescrio de referenciais curriculares nacionais, a uniformizao de materiais didticos e das aes de formao docente em servio e a criao de um exame nacional de certificao de competncias. De outro lado, teve continuidade o processo de desconcentrao das responsabilidades pelo financiamento e proviso dos servios educativos, observando-se ntida tendncia municipalizao das matrculas na etapa do ensino fundamental. A colaborao do governo federal para a manuteno e o desenvolvimento da EJA consubstanciada nos programas Alfabetizao Solidria (PAS)2 e Recomeo 3 obedeceu
941

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

A educao de jovens e adultos no Plano Nacional de Educao...

diretriz da focalizao, restringindo-se aos estados e municpios com maiores taxas de analfabetismo e menores ndices de desenvolvimento humano, localizados no Nordeste e Norte do pas. Persistiu a histrica escassez de oportunidades de formao para os educadores da EJA e nenhuma medida de poltica educacional foi tomada para reverter essa situao, de modo que, no incio do terceiro milnio, pouco mais de 1% dos cursos de formao docente no pas ofereciam habilitao especfica para atuar com essa modalidade da educao bsica (Di Pierro, Abbonizio & Graciano, 2004; Soares, 2010). O discurso tcnico-poltico que justificou a secundarizao da formao dos adultos na agenda da poltica educacional apoiava-se no suposto carter profiltico das medidas que priorizavam a formao das novas geraes, com base no argumento propalado por organismos multilaterais de crdito e assessoramento de que os investimentos na EJA mostravam-se pouco efetivos (Torres, 2002). O governo procurou silenciar a resistncia a esse tipo de perspectiva, suspendendo em 1996 as atividades da Comisso Nacional de Educao de Jovens e Adultos criada no governo anterior, mas as vozes dissonantes encontraram outros canais de expresso nos fruns de EJA que proliferaram nos estados a partir daquele ano (Di Pierro, 2008; Soares, 2003). Esse foi, no campo da EJA, o contexto em que se originaram as propostas da administrao federal e da sociedade civil para o PNE apresentadas ao Congresso em 1998.

As propostas para a EJA nos anteprojetos do governo e da sociedade

As duas propostas de PNE que chegaram ao Congresso no diferiam quanto s concepes de formao de pessoas jovens e adultas, no aderiam a perspectivas inovadoras, nem se alinhavam aos paradigmas da educao popular ou da educao continuada ao longo da vida. Ambos os documentos limitavam-se a desenhar estratgias de elevao das taxas de alfabetizao e nveis de escolaridade da populao, ocupando-se da reposio de estudos no realizados na infncia ou adolescncia, o que os situa nos marcos da concepo compensatria da EJA. Atendendo Constituio e LDBEN , que determinam que os planos plurianuais conduzam universalizao da alfabetizao e do
942

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

Maria Clara Di Pierro

atendimento escolar, os dois documentos ofereciam metas ousadas de superao do analfabetismo absoluto e funcional.4 A proposta governamental visava assegurar acesso universal ao primeiro segmento do ensino fundamental a toda a populao jovem e adulta, conferindo prioridade de atendimento aos grupos de idade mais jovens; o plano da II CONED ampliava essa meta para o ensino fundamental completo, tambm focalizando a populao de 14 a 35 anos. A proposta do Executivo projetava quadruplicar a capacidade de atendimento em cursos para jovens e adultos de nvel mdio, enquanto a meta indicada pela II CONED era, no prazo de cinco anos, estender a todas as escolas pblicas a oferta de EJA em ambas as etapas dos ensinos fundamental e mdio. O governo planejava implantar cursos de ensino bsico e formao profissional em todo o sistema prisional e nos estabelecimentos onde adolescentes em conflito com a lei cumprem medida socioeducativa em regime fechado, aspecto este no mencionado no documento elaborado pelas organizaes da sociedade civil. O inverso ocorria quando o assunto era a educao de pessoas com deficincia, lembrado pela proposta da CONED e esquecido no documento do governo. Os dois projetos indicavam estratgias complementares como a elaborao de materiais didticos, formao de educadores e parcerias entre o setor pblico e as organizaes comunitrias no desenvolvimento dos programas de EJA. A distino mais evidente entre os dois projetos residia nos critrios e mecanismos de financiamento da EJA. O documento governamental no propunha novas fontes ou mecanismos de financiamento, recomendando que os estados e municpios financiassem a modalidade com os recursos vinculados no capturados pelo FUNDEF . J o plano proposto pela CONED projetava um investimento crescente em EJA de 0,4% a 1% do Produto Interno Bruto (PIB), para cobrir um custo aluno-ano estimado em R$1 mil; tais recursos seriam obtidos mediante a insero da EJA no sistema de financiamento da educao bsica, da qual foi excluda em virtude do veto presidencial Lei n. 9.424/1996 que regulamentou o FUNDEF. Ao longo dos dois anos em que os projetos de PNE tramitaram nas duas casas do Congresso, a EJA foi abordada em apenas uma audincia pblica convocada pela Comisso de Educao da Cmara dos Deputados, em junho de 1999, que tambm tratou da educao indgena e do ensino a distncia, o que restringiu o aprofundamento de cada
943

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

A educao de jovens e adultos no Plano Nacional de Educao...

um dos temas. Os especialistas convidados criticaram a estratgia de campanha de alfabetizao e a inclinao dos governos delegarem s organizaes sociais encargos por sua manuteno e desenvolvimento, sublinhando a responsabilidade do setor pblico pela ampliao das oportunidades educativas com qualidade e pela insero orgnica da modalidade ao sistema de ensino, o que exigia ampliao do financiamento. Mencionou-se que a alfabetizao e o analfabetismo articulamse s condies socioeconmicas e a outros mecanismos de incluso e excluso sociocultural, cuja transformao requer processos continuados de formao integrados a polticas de acesso ao trabalho e renda. Ponderou-se que o desempenho escolar das novas geraes depende de seu ambiente de socializao primria, nas famlias e comunidades, motivo pelo qual o investimento realizado em EJA fator de melhoria do sistema educacional em seu conjunto.

A EJA na lei que instituiu o PNE

O captulo dedicado EJA no PNE aprovado pelo Congresso na forma da Lei n. 10.172/2001 teceu um diagnstico que reconheceu a extenso do analfabetismo absoluto e funcional e sua desigual distribuio entre as zonas rural e urbana, as regies brasileiras, os grupos de idade, sexo e etnia. O Plano admitia ser insuficiente apostar na dinmica demogrfica e atuar apenas junto s novas geraes, propondo que as aes de escolarizao atingissem tambm os adultos e idosos. Nas diretrizes, o PNE aderiu concepo de educao continuada ao longo da vida, mas priorizou a ateno ao direito pblico subjetivo dos jovens e adultos ao ensino fundamental pblico e gratuito. O captulo sobre EJA enunciou 26 metas, dentre as quais se destacavam cinco objetivos: 1) alfabetizar, em cinco anos, dez milhes de pessoas, de modo a erradicar o analfabetismo em uma dcada; 2) assegurar, em cinco anos, a oferta do primeiro ciclo do ensino fundamental a metade da populao jovem e adulta que no tenha atingido esse nvel de escolaridade; 3) oferecer, at o final da dcada, cursos do segundo ciclo do ensino fundamental para toda a populao de 15 anos ou mais que concluiu as sries iniciais; 4) dobrar, em cinco anos, e quadruplicar, em dez anos, a capacidade de atendimento nos cursos de EJA de nvel mdio; 5) implantar ensino bsico e profissionalizante em todas as unidades prisionais e estabelecimentos que atendem a adolescentes infratores.
944
Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

Maria Clara Di Pierro

Para cumprir essas metas, previa-se cooperao entre as trs esferas de governo e a sociedade civil organizada, e o incremento de recursos financeiros, mas, no captulo sobre financiamento, prevaleceu a proposta do executivo federal de emprego prioritrio na EJA dos recursos destinados ao ensino fundamental que no integravam o FUNDEF. Embora mencionasse a necessidade de especializao do corpo docente, o Plano previu apenas que os estados mantivessem programas de formao de educadores para atuar na alfabetizao e sries iniciais da EJA. Perdeu-se, assim, a oportunidade de convocar as instituies de ensino superior a considerar esse aspecto na formao inicial de professores e tambm a se engajar na formao continuada de docentes que atuam em projetos comunitrios e nas redes pblicas de ensino. Ainda que o diagnstico tenha reconhecido a necessidade de polticas focalizadas para reverter as desigualdades educativas observadas entre os grupos tnico-raciais e as populaes rurais, o Plano no fixou estratgias ou metas especficas nessa direo. O PNE previu um mecanismo de monitoramento peridico, mediante a divulgao e avaliao bienal dos programas de EJA pelos sistemas de ensino. Essa meta jamais foi tomada em considerao pelos governos, de modo que no h indicadores e relatrios que nos auxiliem a avaliar o grau de cumprimento do Plano.

Uma avaliao dos progressos em direo s metas do PNE para a EJA

O monitoramento dos progressos realizados em direo s metas do PNE tambm, em certa medida, uma avaliao do governo do Presidente Lus Incio Lula da Silva, j que seus dois mandatos transcorreram em oito dos dez anos de vigncia da Lei n. 10.172/2001. possvel distinguir dois traos principais nas polticas de EJA do governo federal nesse perodo. O primeiro, essencialmente positivo e distintivo do governo anterior, foi a mudana da posio relativa da EJA na poltica educacional, atribuindo-se maior importncia a esse campo, tanto no discurso quanto no organograma do governo e em suas aes. Embora a EJA continue a ocupar lugar secundrio na agenda da poltica educacional do governo, houve um incremento na colaborao da Unio com os estados e municpios, por meio da institucionalizao da modalidade no sistema de ensino bsico, com sua incluso nos mecanismos de financiamento e
945

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

A educao de jovens e adultos no Plano Nacional de Educao...

nos programas de assistncia aos estudantes (alimentao, transporte escolar e livro didtico).5 O segundo trao dessa administrao federal foi a proliferao de iniciativas de EJA geridas em diferentes instncias de governo e precariamente articuladas entre si, entre as quais: o Programa Brasil Alfabetizado, coordenado pela Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade do Ministrio da Educao (MEC); o Programa Nacional de Incluso de Jovens PROJOVEM, gerido pela Secretaria Nacional de Juventude; o Programa Nacional de Integrao da Educao Profissional com a Educao Bsica na Modalidade de Educao de Jovens e Adultos, mantido pela Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica do MEC ; o Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria, coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; e o Exame Nacional de Certificao de Competncias, realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP). provvel que as bases assentadas durante essa gesto garantam que a EJA ocupe um lugar mais relevante na agenda de polticas educacionais nos anos vindouros. Observado o comportamento dos indicadores educacionais, entretanto, constatamos que o ativismo desse governo no campo da EJA no foi capaz de reverter tendncias anteriormente instaladas, de modo que nenhuma das cinco metas prioritrias do PNE relativas a esse campo educativo ser alcanada, a comear pela superao do analfabetismo. Embora as estatsticas populacionais registrem um crescimento no nmero de pessoas que participam de programas de alfabetizao, repercutindo o engajamento de estados e municpios nas campanhas lideradas pelo governo federal no perodo,6 as taxas de analfabetismo mantiveram a tendncia histrica de recuo bastante lento (Tabela 1). Nesse ritmo, o Brasil tambm no cumprir, em 2015, o compromisso da iniciativa de Educao para Todos de reduzir pela metade o ndice de analfabetismo de 13,6% registrado em 2000. Os indicadores de escolaridade comportaram-se de modo similar, com uma elevao modesta da mdia de anos de estudos ao longo do perodo, ainda situada abaixo da escolaridade obrigatria prevista na lei. A anlise dos dados desagregados por grupos de idade demonstra que os pequenos progressos observados no perodo deveram-se mais dinmica demogrfica do que aos efeitos das polticas e programas de EJA implementados no perodo.
946
Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

Maria Clara Di Pierro

Tabela 1
Brasil: Analfabetismo e escolaridade da populao com 15 anos ou mais (2001-2008)
Indicador/Ano Taxa de analfabetismo Nmero de analfabetos Inscritos em programas de alfabetizao Mdia de anos de estudos 2001 12,4% 15.072.313 930 mil 6,4 2005 11,1% 14.979160 1,8 milho 7 2006 10,4% 14.391.064 1,6 milho 7,2 2007 10,1% 14.135.122 1,3 milho 7,3 2008 10,0% 14.247.495 1,4 milho 7,4
PNAD/

Fontes: IBGE. Observatrio da Equidade: <http://www.ibge.gov.br/observatoriodaequidade>; IBGE, citado em Relatrio de Gesto da DEJA/SECAD/MEC (2009).

Esses resultados frustrantes no terreno da alfabetizao so atribudos pelas pesquisas e avaliaes das campanhas a pelo menos trs fatores combinados: a superestimao de participantes, devida atribuio da responsabilidade de formao de turmas aos alfabetizadores e escassa fiscalizao; problemas de focalizao do programa, que inscreveria, em grande medida, pessoas j alfabetizadas e no o pblicoalvo prioritrio constitudo por analfabetos absolutos;7 escassos resultados de aprendizagem, devidos durao insuficiente dos cursos, frequncia intermitente e evaso dos alfabetizandos, seleo inadequada e precria formao dos alfabetizadores, entre outros aspectos relativos qualidade dos cursos. O cumprimento da meta 2 do PNE, que previa a oferta de oportunidades de estudos a metade das pessoas que tinham menos de quatro anos de escolaridade, implicaria elevar as matrculas da EJA no primeiro segmento do ensino fundamental a um patamar prximo a 15 milhes de estudantes, j que pelo menos a quinta parte da populao jovem e adulta encontra-se nesse grupo. As matrculas registradas nos censos escolares (Tabela 2), porm, demonstram que menos de 10% desse contingente frequenta cursos de EJA. O cumprimento da meta 3 que trata da garantia de que toda populao que concluiu as sries iniciais tenha oportunidades de concluir o ensino fundamental um pouco melhor, pois em 2006 registraram-se
Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

947

A educao de jovens e adultos no Plano Nacional de Educao...

dois milhes de matrculas no segundo ciclo do ensino fundamental da EJA, o que correspondeu a aproximadamente 12,5% das 16 milhes de pessoas que seria necessrio incorporar ao sistema educativo (Tabela 2). Surpreendentemente, a partir desse ano as matrculas da EJA entraram em declnio (Tabela 3), por razes que intrigam os pesquisadores, pois foi nesse perodo que se estabeleceram novas bases para o regime de colaborao entre as esferas de governo, com a incluso da modalidade no Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica (FUNDEB) e nos programas de assistncia aos estudantes. Tabela 2
Brasil: Evoluo da demanda e das matrculas da (2001-2006)
Ano % da populao de 15 anos e mais com menos de 4 anos de estudos 27,54% 26,17% 24,98% 24,42% 23,54% 22,26%
MEC/INEP.

EJA

no ensino fundamental

% da populao de 15 Matrculas de 1 Matrculas de 5 anos e mais com 4 a 7 a 4 sries a 8 sries anos de estudos 1.151.429 1.353.463 1.551.018 1.553.483 1.488.574 1.487.072 30,11% 29,63% 28,67% 27,82% 27,44% 26,75% 1.485.459 1.434.650 1.764.869 1.866.192 1.906.976 2.029.153

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fontes: IBGE;

Edudata Brasil.

Tambm no ser alcanada a meta 16 do PNE, que props duplicar, em cinco anos, e quadruplicar, em dez anos, a capacidade de atendimento nos cursos de nvel mdio para jovens e adultos. Embora o ritmo de crescimento das matrculas na EJA de nvel mdio tenha sido mais intenso que na etapa do ensino fundamental, o incremento total do perodo 2001-2009 foi de 25% (Tabela 3). Na verdade, a tendncia de crescimento da matrcula na EJA de nvel mdio foi mais acentuada at 2006, perodo em que os estados, premidos pela escassez de
948
Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

Maria Clara Di Pierro

recursos, remeteram para essa modalidade acelerada e de menor custo grande parte dos jovens que se encontravam defasados na relao idade-srie. A partir da vigncia do FUNDEB, as matrculas no ensino mdio declinaram, estacionando em um patamar de 1,2 milho de estudantes. Trata-se de fenmeno cuja compreenso ainda requer estudo, mas uma hiptese explicativa que a matrcula dos jovens no ensino mdio regular tornou-se mais atrativa para os sistemas de ensino, j que a o fator de ponderao para efeito dos clculos dos Fundos (de 1,2) bem superior que aquele da EJA (de 0,8). Tabela 3
Brasil: Evoluo das matrculas em
Ano 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Ensino Fundamental 2.636.888 2.788.113 3.315.887 3.419.675 3.395.550 3.516.225 3.084.718 3.001.834 2.810.738
MEC/INEP

EJA

por etapa (2001-2009)

Ensino Mdio 987.376 874.001 980.743 1.157.593 1.223.859 1.345.165 1.278.690 1.276.241 1.239.804

Fonte: Censo Escolar

(2009).

O pas ainda se encontra muito distante da meta 17 do PNE, que estipulou que todas as pessoas em privao de liberdade deveriam ter assegurado o direito ao ensino bsico e profissional. De acordo com dados do Departamento Penitencirio Nacional do Ministrio da Justia para 2008, o sistema prisional tinha mais de 380 mil detentos, dos quais apenas 11% participavam de alguma atividade educacional. Nesse campo, o maior avano realizado na ltima dcada foi a recente homologao das diretrizes nacionais para a educao nas prises.8
Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

949

A educao de jovens e adultos no Plano Nacional de Educao...

Os debates sobre a EJA na CONAE 2010

Visando construo de um novo plano plurianual de educao, um ciclo de conferncias municipais e estaduais deu incio, em 2009, ao processo participativo que resultou na realizao, em abril de 2010, da CONAE. Nesse perodo, porm, grande parte dos atores sociais do campo da EJA esteve envolvida com a preparao e realizao pela primeira vez em terras latino-americanas da VI Conferncia Internacional de Educao de Adultos (CONFINTEA ), reunio intergovernamental convocada pela UNESCO, que o governo brasileiro sediou em Belm (PA ) em dezembro de 2009. Os Fruns de EJA participaram ativamente das reunies preparatrias e da elaborao do documento nacional apresentado VI CONFINTEA e organizaes no governamentais lideradas pelo Conselho Internacional de Educao de Adultos se articularam para participar e influenciar as decises da Conferncia, realizando, nos dias que a precederam, um Frum Internacional da Sociedade Civil (Haddad, 2009). A mobilizao brasileira em torno da VI CONFINTEA acabou por concorrer com a preparao da CONAE, na qual a rede de organizaes, fruns e ativistas do campo da EJA teve uma participao discreta. No extenso Documento de Referncia debatido pela CONAE, a EJA era mencionada brevemente no Eixo III, sobre Democratizao do acesso, permanncia e sucesso escolar, e no Eixo V, que tratou do Financiamento da educao e controle social, dedicando-se um curto tpico temtica no final do sexto e ltimo Eixo, intitulado Justia Social, Educao e Trabalho: Incluso, Diversidade e Igualdade (Brasil, 2010a). Os enunciados eram econmicos, referindo-se basicamente consolidao de polticas de proviso de oportunidades de alfabetizao, educao bsica e formao profissional de qualidade, acessveis tambm s populaes rurais, s pessoas deficientes e privadas de liberdade, mediante o tratamento isonmico da EJA no sistema de financiamento da educao bsica e o emprego de docentes licenciados e devidamente formados. Dessas formulaes gerais, o tema mais polmico era a isonomia de financiamento para a EJA, j que, na Conferncia, participavam tanto sindicalistas, movimentos e organizaes sociais que reivindicam mais recursos, quanto representantes dos governos que determinam o fator de ponderao nos clculos do FUNDEB, at o momento fixado a seguir das
950
Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

Maria Clara Di Pierro

demais etapas e modalidades da educao bsica.9 Entretanto, o nico debate que chegou ao plenrio da CONAE referia-se a um aspecto pontual da regulamentao da modalidade, que a elevao da idade mnima para ingresso na EJA para 18 anos. A LDBEN n. 9.394/1996 reduziu para 15 e 18 anos, respectivamente, as idades mnimas para concluso do ensino fundamental e do ensino mdio pela via dos exames supletivos (que antes eram de 18 e 21 anos), mas no definiu idade mnima para o ingresso na EJA. Essa lacuna foi preenchida pelo Parecer n. 11/2000 do Conselho Nacional de Educao (CNE), que fixou em 14 e 17 anos, respectivamente, as idades mnimas para ingresso na modalidade nas etapas do ensino fundamental e mdio. Existe uma corrente de gestores, pesquisadores e educadores que defendem a elevao da idade mnima de ingresso na EJA para 18 anos, alegando que o ensino regular deve ser o espao preferencial de formao dos adolescentes. Os defensores desse ponto de vista argumentam que a EJA no pode continuar a acolher toda a diversidade social e cultural rejeitadas pela escola comum, que precisaria rever os processos de excluso dos adolescentes com defasagem na relao idade-srie. Embora polmica, essa posio prevaleceu no debate realizado pelo CNE em 2008; a Resoluo ento aprovada, porm, no foi homologada pelo ministro, que se alinhou aos que discordavam daquela posio, argumentando que a elevao da idade mnima de ingresso na EJA produziria ainda mais excluso educacional, penalizando novamente os adolescentes, ao invs de induzir as mudanas desejveis no sistema escolar educacional seletivo que os rejeitou. Em junho de 2010, o CNE reviu sua posio nas novas Diretrizes Operacionais para a EJA, em que, entre outras definies, as idades mnimas de ingresso nas etapas do ensino fundamental e mdio da EJA foram fixadas em 15 e 18 anos.

Indicaes da CONAE para a EJA no PNE 2011-2020

Em consonncia com o caput da LDBEN, o Documento Final da explicita o entendimento de que a educao no se desenvolve apenas no mbito escolar, permeando continuamente as diversas prticas sociais ao longo da vida (Brasil, 2010b, p. 29). Essa concepo abarca os mltiplos processos de formao escolar ou extraescolar, nos quais podem se engajar as pessoas jovens, adultas e idosas.
CONAE

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

951

A educao de jovens e adultos no Plano Nacional de Educao...

Reconhecendo os elevados ndices de analfabetismo ainda registrados no pas e a baixa escolaridade mdia dos brasileiros, o texto formula a proposta de que a alfabetizao seja encarada como prioridade nacional (p. 70) e que os indicadores relativos EJA sejam considerados no ordenamento da colaborao da Unio com os entes federados (p. 23). No eixo III, que tratou da democratizao do acesso, permanncia e sucesso escolar, o Documento Final reiterou as formulaes gerais contidas no Documento de Referncia mencionadas anteriormente, colocando nfase na articulao entre a formao geral e profissional (p. 65), inclusive por meio da ampliao dos cursos gratuitos oferecidos pelo Sistema S10 (p. 73). Em meio s numerosas propostas do Eixo IV para a Formao e valorizao dos/das profissionais da educao, consta a diretriz de formao continuada dos profissionais do magistrio atuantes na EJA, com vistas a uma prtica pedaggica conforme as especificidades dos sujeitos da aprendizagem (p. 88). Para superar o quadro atual de rotatividade e precariedade do vnculo de trabalho, prope-se valorizar os profissionais que possuem formao e atuam na EJA , mediante justa remunerao e adoo de critrios de seleo, ingresso e progresso na carreira que estimulem a dedicao e permanncia dos docentes na modalidade (p. 89). A regulamentao do custo aluno-qualidade (CAQ) diferenciado , ao lado do aumento dos recursos vinculados educao, da reforma tributria e da Lei de Responsabilidade Fiscal, uma das estratgias indicada no Eixo V, que trata do financiamento da educao. Para criar condies de melhoria da qualidade e ampliao da oferta de EJA, o documento defende a eliminao do teto de gastos e isonomia de tratamento no FUNDEB, o que permitiria ampliar os recursos a ela destinados (p. 116). O tpico dedicado EJA no Eixo VI, intitulado Justia Social, Educao e Trabalho: Incluso, Diversidade e Igualdade, foi ampliado em mais de dez pginas, nas quais se distribui sem qualquer hierarquia um extenso rol de proposies de diferentes ordens, relativas s concepes pedaggicas, ao planejamento e s estratgias de polticas pblicas, ampliao da oferta e do financiamento, melhoria da infraestrutura, da formao inicial e continuada dos educadores e das
952
Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

Maria Clara Di Pierro

condies de trabalho docente, considerao da diversidade dos educandos, fiscalizao do setor privado, produo de estatsticas e pesquisas, superviso e normas, organizao escolar, currculos, materiais e meios de ensino. A Conferncia tambm incluiu todo um tpico sobre a educao bsica e profissional das pessoas privadas de liberdade. Fica a impresso de que, para contrapor-se redao enxuta e compensar o ltimo lugar atribudo EJA do Documento de Referncia, a plenria do Eixo VI optou por acolher toda sorte de propostas, sem estabelecer entre elas uma escala de prioridades, o que dificulta sua traduo em um nmero limitado de diretrizes e metas no novo PNE.

Desafios a serem enfrentados pelas polticas pblicas e planos de educao

O processo de construo do novo PNE oferece uma oportunidade para enfrentarmos com um olhar renovado, crtico e esperanoso alguns dos antigos desafios colocados para que os direitos educativos dos jovens, adultos e idosos sejam assegurados. Para no cair no lugar comum e simplesmente postergar para a prxima dcada metas de erradicao do analfabetismo (como se esse fenmeno sociocultural complexo fosse uma enfermidade exgena passvel de cura com remdio fcil), convm reavivar o debate das concepes de formao e alfabetizao de jovens e adultos, em suas conexes com o desenvolvimento socioeconmico e o exerccio da cidadania. J h tempos os estudiosos salientam a necessidade de superar as abordagens setoriais que pretendem vencer o analfabetismo e a reduzida escolaridade da populao sem atuar conjuntamente sobre as condies estruturais de excluso poltica, socioeconmica e cultural que geram e reproduzem tais fenmenos (Soares, 1990; GLEACE, 2009). Um desafio relacionado a essa questo reside na dificuldade de mobilizar a demanda social por EJA, aproximando as cifras milionrias da populao que potencialmente demandaria oportunidades de formao e aquela reduzida parcela dos jovens, adultos e idosos que efetivamente tm participado dos cursos disponveis. Em uma primeira instncia, a expresso da demanda social reflete a disponibilidade, acessibilidade e publicidade dos servios educativos existentes, bem como sua qualidade e adequao s mltiplas necessidades formativas da populao.
953

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

A educao de jovens e adultos no Plano Nacional de Educao...

Entretanto, preciso considerar que a motivao e a mobilizao para os estudos na idade adulta relacionam-se no s s exigncias de formao da vida cotidiana e quantidade e qualidade das oportunidades de atend-las, mas tambm aos horizontes de mudana socioeconmica e nas estruturas de poder, o que depende de polticas participativas e redistributivas que transcendem a esfera educacional. tempo de reavaliar, tambm, as vises que reduzem a EJA alfabetizao e que, ao faz-lo, encaram os fenmenos do analfabetismo e da alfabetizao em uma perspectiva dicotmica (quando, na verdade, trata-se de um continuum), descurando da qualidade e continuidade de estudos e da ampliao do acesso cultura escrita, necessrios consolidao das aprendizagens iniciadas. A corrida atrs das metas quantitativas apoiada nessas vises acaba por justificar estratgias de campanha em que persiste
(...) uma concepo simplista e facilista da alfabetizao, vista como um processo que pode ser realizado em pouco tempo, em condies precrias, com educadores sem ou com mnima capacitao, com mtodos nicos, escassos materiais de leitura e escrita, pouco aproveitamento das modernas tecnologias; e sem levar em conta a diversidade lingustica e cultural dos educandos. ( GLEACE, 2009)

Para que as polticas pblicas possam conferir materialidade a concepes mais apropriadas de alfabetizao e educao bsica de qualidade (o que implica tambm articular devidamente oportunidades de qualificao profissional e acesso s tecnologias da comunicao e informao), preciso ampliar o financiamento destinado EJA e reverter a situao de despreparo e desvalorizao profissional dos educadores que a ela se dedicam. Quanto aos recursos financeiros, um bom comeo seria assegurar que o fator de ponderao da EJA no FUNDEB fosse equiparado s demais modalidades da educao bsica, enquanto estudos empricos rigorosos apuram qual seria seu efetivo CAQ . Um financiamento mais adequado pr-condio para superar a situao vigente na atualidade, pela qual, sob o biombo artificial do voluntariado, pessoas sem a necessria formao pedaggica so convocadas a atuar como alfabetizadoras com remunerao inferior ao piso salarial nacional da categoria. Ao lado do estabelecimento de condies mnimas de trabalho profissional, a formao de educadores um dos grandes desafios a
954

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

Maria Clara Di Pierro

serem encarados pelas polticas educacionais nos prximos anos. O governo federal tentou, a partir de 2006, avanar nessa direo, promovendo cursos de especializao em EJA e realizando chamadas para que instituies pblicas de ensino superior participassem de uma rede nacional de prestao de servios de formao continuada de educadores, quase sempre na modalidade a distncia. Nenhuma dessas estratgias foi capaz, at o momento, de induzir as universidades a incorporar, de modo duradouro, em sua misso e currculos a formao inicial e continuada de educadores de jovens e adultos, de tal modo que persiste a situao em que esse campo de conhecimento omitido ou tratado marginalmente nos cursos de habilitao de professores (Gatti & Nunes, 2009). Para reverter esse quadro, seria necessrio aprovar legislao ou norma especfica e acionar mecanismos mais eficientes de induo.11 Resta ainda o desafio de aperfeioamento do regime de colaborao, que permita superar a situao atual de desarticulao de iniciativas, imposio aos governos subnacionais de programas federais prmodelados, em que os municpios so impelidos a assumir encargos crescentes na proviso da EJA sem o necessrio respaldo tcnico e financeiro da Unio e dos estados. Ainda no possvel avaliar o impacto da iniciativa do MEC de articulao da Agenda Territorial de Alfabetizao e EJA em cada unidade federada, mas legtimo supor que uma estratgia isolada para a modalidade tenha menos chance de xito do que um processo institucional de planejamento sistmico que articule, nos prximos anos, os planos nacional, estaduais e municipais de Educao. Recebido e aprovado em agosto de 2010.

Notas
1. Como os objetivos da iniciativa no foram alcanados na dcada de 1990, os compromissos foram renovados no Frum Mundial de Dacar, em 2000, e as metas postergadas para 2015. O PAS associava recursos federais aos da filantropia empresarial e colaborao de instituies de ensino superior para uma campanha de alfabetizao direcionada aos municpios com maiores ndices de analfabetismo. Ao final do governo, passou a funcionar como organizao social. Iniciado em 2001, o Programa Recomeo operava transferncia de recursos federais a estados e municpios com baixos ndices de desenvolvimento humano para aquisio de equipamentos, materiais didtico-pedaggicos e capacitao de professores.

2.

3.

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

955

A educao de jovens e adultos no Plano Nacional de Educao...

4. 5.

Critrio estatstico adotado pela UNESCO para designar o limitado domnio da leitura e escrita de pessoas com menos de quatro anos de estudos. Referimo-nos Emenda que criou, em 2006, o Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica (FUNDEB) e Lei n. 11.497/2009, que regulamentou a incluso da modalidade no Programa Dinheiro Direto na Escola, bem como as resolues do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao que incluram, progressivamente, entre 2004 e 2009, a modalidade nos Programas Nacionais do Livro Didtico, de Alimentao e de Transporte Escolar. Trata-se dos programas Alfabetizao Solidria e Brasil Alfabetizado, desenvolvidos, respectivamente, pelos governos dos presidentes Fernando Henrique Cardoso, no perodo 1998/2002, e Lus Incio Lula da Silva, de 2003 aos dias atuais. A proporo de pessoas inscritas no Brasil Alfabetizado que j haviam frequentado escolas anteriormente variou de 38,7% em 2005 a 42,5% em 2008, evidenciando que o Programa vem atendendo a pessoas com baixa escolaridade, mas no necessariamente os analfabetos absolutos. A taxa de evaso do Brasil Alfabetizado em 2005 (nico ano para o qual se dispe dos dados) foi de 17% (Fontes: IBGE e SECAD , apud Observatrio da Equidade: http://www.ibge.gov.br/observatoriodaequidade). Trata-se do Parecer n. 4/2010, da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao. A lei que regulamentou o FUNDEB estipulou que a EJA fosse includa progressivamente (33% das matrculas ao ano) no perodo 2007-2009. Tambm fixou um teto de gasto na modalidade de 15% do valor total do Fundo. Inicialmente, foi atribudo o fator de ponderao 0,7 modalidade (de modo indiferenciado nas diferentes etapas do ensino bsico), fator este elevado posteriormente para 0,8.

6.

7.

8. 9.

10. Rede formada pelo Servio Social da Indstria ( SESI), Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), Servio Nacional Comercial (SENAC) e Servio Nacional Rural (SENAR), entre outros. 11. A Coordenao de Aperfeioamento do Pessoal do Ensino Superior (CAPES) e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) so agncias que dispem de meios para influir na configurao dos cursos superiores.

Referncias
BEISIEGEL, C. A educao de jovens e adultos analfabetos no Brasil. Alfabetizao e Cidadania, So Paulo, n. 16, p. 19-27, jul. 2003. BRASIL. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade. Documento nacional preparatrio a VI Conferncia Internacional de Educao de Adultos ( VI CONFINTEA ). Braslia, DF: MEC; Goinia: FUNAPE/UFG, 2009. CONFERNCIA INTERNACIONAL SOBRE EDUCAO DE ADULTOS, 5., 1997, Hamburgo, Alemanha. Declarao de Hamburgo
956

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

Maria Clara Di Pierro

e agenda para o futuro. Lisboa: UNESCO ; Ministrio da Educao; Ministrio do Trabalho e Solidariedade, 1998. CONFERNCIA NACIONAL DE EDUCAO (CONAE), 2010, Braslia, DF . Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educao: o Plano Nacional de Educao, diretrizes e estratgias; Documento de Referncia. Braslia, DF: MEC, 2010a. CONFERNCIA NACIONAL DE EDUCAO (CONAE), 2010, Braslia, DF . Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educao: o Plano Nacional de Educao, diretrizes e estratgias; Documento Final. Braslia, DF: MEC, 2010b. CURY, C.R.J. Parecer CNE /CEB n. 11/2000, que dispe sobre as diretrizes curriculares para a educao de jovens e adultos. Braslia, DF: MEC/ CNE , 2000. DELORS, J. Educao: um tesouro a descobrir. So Paulo: Cortez, 1998. DI GIORGI, C. et al. A educao bsica no Plano Nacional de Educao. Cadernos do Observatrio, Rio de Janeiro, n. 3, p. 49-77, dez. 2001. DI PIERRO, M.C. Descentralizao, focalizao e parceria: uma anlise das tendncias nas polticas pblicas de educao de jovens e adultos. Educao & Pesquisa, So Paulo, v. 27, n. 2, p. 321-337, jul./ dez. 2001. DI PIERRO, M.C. Notas sobre a redefinio da identidade e das polticas pblicas de educao de jovens e adultos no Brasil. Educao & Sociedade, Campinas, v. 26, n. 92, p. 1115-1139, 2005. DI PIERRO, M.C. Luta social e reconhecimento jurdico do direito humano dos jovens e adultos educao. Revista Educao, Santa Maria, v. 33, n. 3, p. 395-410, set./dez. 2008. Disponvel em: <http:// www.ufsm.br/revistaeducacao>. DI PIERRO, M.C. Balano e desafios das polticas pblicas de educao de jovens e adultos no Brasil. In: SOARES, L. et al. (Org.). Convergncias e tenses no campo da formao e do trabalho docente: educao de jovens e adultos. Belo Horizonte: Autntica, 2010. p. 27-43.
957

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

A educao de jovens e adultos no Plano Nacional de Educao...

DI PIERRO, M.C.; ABBONIZIO, A.C.O.; GRACIANO, M. Seis anos de educao de jovens e adultos no Brasil. So Paulo: Ao Educativa, 2004. DI PIERRO, M.C.; GRACIANO, M. Educacin de personas jvenes y adultas en Brasil. In: LA EDUCACIN de jvenes y adultos en Amrica Latina y el Caribe: hacia un estado del arte. Santiago do Chile: UNESCO /OREALC ; Hamburgo: UIE /UNESCO , 2003. p. 63-98. DI PIERRO, M.C.; VOVIO, C.L.; ANDRADE, E.R. Alfabetizao de jovens e adultos: lies da prtica. Braslia, DF: UNESCO, 2008. EDUCAO para todos: o compromisso de Dakar. Braslia, UNESCO , CONSED; So Paulo: Ao Educativa, 2001.
DF :

GATTI, B.A.; NUNES, M.N.R. Formao de professores para o ensino fundamental: estudo de currculos das licenciaturas em Pedagogia, Lngua Portuguesa, Matemtica e Cincias Biolgicas. So Paulo: FCC, 2009 (Textos FCC, v. 29). GRUPO LATINO-AMERICANO DE ESPECIALISTAS EM ALFABETIZAO E CULTURA ESCRITA (GLEACE). Declarao sobre analfabetismo e alfabetizao. 2009. Disponvel em: <http://www. scribd.com/doc/22896417/GLEACE -Declaracao-sobre-Analfabetismo-eAlfabetizacao>. HADDAD, S. A participao da sociedade civil brasileira na educao de jovens e adultos e na CONFINTEA VI. Revista Brasileira Educao, Rio de Janeiro, v. 14, n. 41, p. 355-369, ago. 2009. HADDAD, S.; DI PIERRO, M.C. An historical overview of adult formal education in Brazil. In: CASTRO, R.V.; SANCHO , A.V.; GUIMA RES , P. (Ed.). Adult education: new routes in a new landscape. Braga: Universidade do Minho, 2006. p. 231-270. MONLEVADE, J. Plano Nacional de Educao ou carta de intenes? Cadernos do Observatrio, Rio de Janeiro, n. 3, p. 17-31, dez. 2001. PAIVA, J.; MACHADO, M.M.; IRELAND, T. (Org.). Educao de jovens e adultos: uma memria contempornea (1996-2004). Braslia, DF : UNESCO/MEC , 2004.
958

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

Maria Clara Di Pierro

PINTO, J.M.R. Financiamento da educao no Brasil: um balano do governo FHC (1995-2002). Educao & Sociedade, Campinas, v. 23, n. 80, p. 108-135, set. 2002. SOARES, L.J.G. Os Fruns de Educao de Jovens e Adultos: articular, socializar e intervir. Presena Pedaggica, Belo Horizonte, v. 9, n. 54, p. 15-21, 2003. SOARES, L.J.G. Formao de educadores: a habilitao em EJA nos cursos de Pedagogia. In: SOARES, L. et al (Org.). Convergncias e tenses no campo da formao e do trabalho docente: educao de jovens e adultos. Belo Horizonte: Autntica, 2010. p. 78-99. SOARES, M.B. Universidade, cidadania e alfabetizao. Caminhos, Belo Horizonte, n. 1, p. 37-41, jun. 1990. TORRES, R.M. Aprendizaje a lo largo de toda la vida: un nuevo momento y una nueva oportunidad para el aprendizaje y la educacin bsica de las personas en el sur. Buenos Aires: ASDI, 2002.

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set. 2010

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

959