CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

Noţiune, fundamente legale, trăsături -

- Condiţiile acţiunii directe -
- Finele de neprimire –

1. Noţiune.
2. Fundamente constituţionale.
3. Trăsăturile contenciosului administrativ, în baza art 52 din Constituţie şi a Legii
nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
4. Condiţiile acţiunii directe, în baza Legii nr. 554/2004.
5. Excepţiile de la controlul de legalitate exercitat de instanţele de contencios
administrativ.

1. Noţiune.

Noţiunea contemporană de „contencios administrativ” cunoaşte, în esenţă, două mari

accepţiuni:

 Stricto-sensu: Contenciosul administrativ reprezintă

totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice şi persoanele vătămate în drepturile sau
interesele lor legitime prin acte administrative nelegale, tipice sau asimilate, litigii care
sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ şi sunt soluţionate în baza
unui regim de putere publică guvernat de legea-cadru în materie (actualmente este vorba
despre Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare).

 Lato-sensu: contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor dintre

autorităţile publice şi cei vătămaţi prin acte administrative nelegale ale
acestora, indiferent de instanţa competentă sau procedura de soluţionare a
acestora.

1
 O abordare similară regăsim încă din perioada interbelică, când termenul de
„contencios administrativ” a primit două accepţiuni:

 în sens larg - evoca toate litigiile din sfera administraţiei publice, indiferent de
autoritatea care le soluţiona;
 în sens restrâns - evoca exclusiv litigiile care intrau în competenţa de
soluţionare a instanţelor judecătoreşti.
Doctrina franceză actuală defineşte contenciosul administrativ ca „ansamblul de
reguli aplicabile soluţionării jurisdicţionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativă”
.

Sisteme juridice de soluţionare a litigiilor dintre administraţie (autorităţi publice) şi

administraţi:

 sistemul administratorului judecător - organele din cadrul administraţiei sunt

învestite cu soluţionarea litigiilor rezultate din propria activitate (a operat în Franţa
până la Revoluţia din 1789);
 sistemul instanţelor speciale şi specializate de contencios administrativ,
separate de instanţele judiciare obişnuite - existent actualmente în Franţa, în forma
tribunalelor administrative în fruntea cărora se află, ca „instanţă” supremă,
Consiliul de Stat;
 sistemul anglo-saxon - litigiile de acest gen sunt soluţionate de instanţele de
drept comun.

In România există un sistem hibrid, în sensul că Legea nr. 554/2004 prevede

soluţionarea litigiilor de contencios administrativ, în funcţie de competenţa lor materială,
de către tribunalele administrativ-fiscale, respectiv de secţiile specializate de contencios
administrativ din cadrul curţilor de apel şi a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (instanţa
supremă).

Până la înfiinţarea tribunalelor administrativ-fiscale, soluţionarea litigiilor de

competenţa acestora este dată secţiilor de contencios administrativ şi fiscal din cadrul
tribunalelor obişnuite. în plus, o serie de litigii având ca obiect anularea unor acte
administrative (procesele-verbale contravenţionale, titlurile de proprietate emise în baza
2
Legii fondului funciar etc.) sunt date, prin legi speciale, în competenţa instanţelor de drept
comun, cel puţin în primă instanţă (de exemplu Legea fondului funciar nr. 18/1991,
O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor etc.).

In doctrină se mai face distincţia între:

 contenciosul subiectiv - când reclamantul solicită instanţei de judecată să

soluţioneze o problemă referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim
personal (ipoteza avută în vedere de art.52 din Constituţie);
 contenciosul obiectiv - când reclamantul urmăreşte să apere un drept obiectiv
sau un interes public, în sensul de a se verifica dacă a fost adusă vreo atingere
unor drepturi care reprezintă conţinutul unei situaţii juridice cu caracter general şi
impersonal şi dacă s-a adus atingere unei stări de legalitate generală (de exemplu,
acţiunile introduse de prefect, în baza art.123 alin.(5) din Constituţie).

1. Fundamente constituţionale.

1.1. Norme constituţionale de bază:

 art. 52 - „Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” reprezintă

principalul text constituţional cu incidenţă în materia contenciosului
administrativ; alături de dreptul la petiţionare intră în categoria „drepturilor
garanţii”;

 art 21 - „Liberul acces la justiţie" - reglementează cadrul general al valorilor

care pot fi ocrotite pe calea justiţiei, precizând caracterul gratuit şi facultativ al
jurisdicţiilor administrative speciale;
 art 53 - „Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi' - reglementează
principiile care pot duce la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi,
inclusiv dreptul fundamental prevăzut de art. 52;
 art. 123 alin. 5 - „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în
cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept." -
consacră o formă a contenciosului obiectiv, declanşat de exercitarea
3
 prerogativelor de tutelă administrativă de către prefect;
 art. 126 alin. 6 - „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale
autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu
excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de
comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt
competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau,
după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale. ” - este
sediul „finelor de neprimire” în materia contenciosului administrativ;
 art. 126 alin. 5 - „Este interzisă înfiinţarea de instanţe extraordinare. Prin lege
organică pot fi înfiinţate instanţe specializate în anumite materii, cu
posibilitatea participării, după caz, a unor persoane din afara magistraturii.”-
legitimează, din punct de vedere constituţional, posibilitatea constituirii de
instanţe specializate de contencios administrativ (tribunalele administrativ-
fiscale);
 art. 73 alin. 3 lit. k) - menţine contenciosul administrativ în sfera
reglementărilor de natură organică;
 art 115 alin. 6 - „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor
constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului,
drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile
electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate
publică " - este incident în situaţia reglementării prin ordonanţă de urgenţă a
unor instituţii/proceduri ce ţin de contenciosul administrativ şi de exercitarea
dreptului fundamental prevăzut de art. 52;
 art 154 alin. 1- „Legile şi toate celelalte acte normative rămân în vigoare, în
măsura în care ele nu contravin prezentei Constituţii."

2.2. Fundamente implicite (indirecte):

> art. 1 alin. 3 - „România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea

omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane,

dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice
ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate."

4
 > art. 4 - „Unitatea poporului şi egalitatea între cetăţeni]

> art. 15 alin. 2 - „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau

contravenţionale mai favorabile.’’

> Art. 16 - „Egalitatea în drepturi”.

2. Trăsăturile contenciosului administrativ în România.

 Obiectul acţiunii în contencios administrativ îl poate reprezenta atât actul

administrativ tipic cât şi cel asimilat (tăcerea administraţiei, refuzul nejustificat,
contractele administrative); de asemenea, în urma modificărilor aduse prin
Legea nr.262/2007, poate fi cenzurat de către instanţă şi refuzul de efectuare
a unei operaţiuni administrative, refuz care poate fi asimilat, de asemenea,
unui act administrativ.

 Calitatea părţilor în litigiu :

o Calitatea de pârât o au autorităţile publice sau structurile private ce exercită,
potrivit legii, unele prerogative de putere publică;
o Calitatea de reclamant o au persoanele fizice sau juridice vătămate prin actele
administrative nelegale ale autorităţilor publice şi, uneori, o altă autoritate
publică (subiectele „speciale” de sesizare: Avocatul Poporului, Ministerul
Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, prefectul)

 Este reglementat un contencios de plină jurisdicţie – în sensul că puterile

acordate judecătorului sunt mai largi şi nu se limitează la simpla anulare
a actului administrativ nelegal;
 în contenciosul subiectiv, procedura administrativă prealabilă este
obligatorie, ca regulă, înainte de introducerea acţiunii în contencios
administrativ - ea constă în cerinţa ca persoana vătămată să se adreseze în
primă fază emitentului actului administrativ ( „recurs graţios” ) şi/sau
superiorului ierarhic al acestuia ( „recurs ierarhic”), solicitând revocarea sau
modificarea actului în cauză;
 Dublul grad de jurisdicţie - sunt reglementate două etape procesuale - fondul
(prima-instanţă) şi recursul, soluţionate de instanţele de contencios

5
 administrativ;
 Posibilitatea atacării în instanţă a actelor administrativ- jurisdicţionale (art.6
din lege);
 Consacrarea unor garanţii procesuale pentru judecarea cererilor în
contencios administrativ şi pentru punerea în executare a deciziilor pronunţate
( aplicarea de amenzi judiciare, incriminarea ca infracţiune a neexecutării
culpabile a hotărârilor definitive, celeritatea procedurii de judecată);
 Posibilitatea formulării cererii de despăgubire pentru prejudiciile cauzate şi
împotriva „funcţionarului” (persoanei fizice) care a elaborat, a emis sau a
încheiat actul ori, după caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva
cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim.

Definiţii cu care operează conteciosul administrativ, preluate din Legea nr.

554/2004

Autoritate publică = orice organ de stat sau al unităţilor administrativ – teritoriale care
acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt
asimilate autorităţilor publice, persoanele juridice de drept privat care au obţinut statut de
utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.

Persoană vătămată = orice persoană fizică sau juridica ori grup de persoane fizice,
titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private, vătamate prin acte
administrative; sunt asimilate persoanei vătămate şi organismele sociale care invocă
vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat.

Act administrativ = actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o

autoritate publică, în vederea executării sau a organizarii executării legii, dând naştere,
modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative şi
contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice.

Act administrativ jurisdicţional = actul juridic emis de o autoritate administrativă cu

atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe
contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la aparare.

Contenciosul administrativ = activitatea de soluţionare, de către instanţele de

contencios administrativ competente, a litigiilor în care cel puţin una din părţi este o

6
autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea unui act
administrativ, fie din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau
la un interes legitim.

Instanţa de contencios administrativ = secţia de contencios administrativ şi fiscal a

Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor
de apel şi tribunalele administrativ – fiscale.

Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri = faptul de a nu răspunde solicitantului

în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere = exprimarea explicită a voinţei de a nu

rezolva cererea.

Plângere prealabilă = plângerea prin care se solicită autorităţii publice emitente sau celei
ierarhic superioare reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau
normativ, în sensul revocării acestuia.

Act de comandament cu caracter militar = actul administrativ referitor la problemele

strict militare ale activităţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare care
presupun dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la
conducerea trupei, în timp de pace sau război sau la îndeplinirea serviciului militar.

Serviciu public = activitatea organizată sau autorizată de o autoritate publică, în scopul

satisfacerii unui interes public.

Interes public = interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională,

garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

Exces de putere = exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor

administraţiei publice, prin încalcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale
cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.

Drept vătămat = orice drept fundamental prevăzut de Constituţie sau de lege căruia i se
aduce o atingere printr-un act administrativ.

Interes legitim privat = posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea

realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Interes legitim public = posibilitatea de a pretinde o anumită conduită în considerarea

realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori în considerarea apărării
unui interes public.

7
Organisme sociale interesate = structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii,
fundaţii si altele asemenea care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor
categorii de cetăţeni sau buna funcţionare a serviciilor publice administrative.

Pagubă iminentă = prejudiciul material viitor, dar previzibil sau perturbarea previzibilă
gravă a funcţionării unei autorităţi publice ori a unui serviciu public.

Instanţa de executare = instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios

administrativ.

4. Condiţiile acţiunii directe în baza Legii nr.554/2004, astfel cum a fost modificată
prin Legea nr.262/2007.

 Obiectul acţiunii să îl reprezinte un act administrativ (tipic sau asimilat);

 Actul să emane de la o autoritate publică;
 Actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim;
 Parcurgerea procedurii administrative prealabile;
 Respectarea termenelor de introducere a acţiunii în contencios administrativ.

1. Obiectul acţiunii să îl reprezinte un act administrativ (tipic sau asimilat);

Legea nr. 554/2004, continuând tradiţia Legii contenciosului administrativ din 1925 şi din
1990, admite acţiune în justiţie atât pentru actul administrativ propriu-zis, cât şi pentru
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege.

Actul administrativ propriu – zis este definit de lege ca fiind actul unilateral cu caracter
individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în vederea executării sau a
organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Legea asimilează actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice

care au ca obiect:

 punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;

 executarea lucrărilor de interes public;

8
  prestarea serviciilor publice;

 achiziţiile publice.

O altă problemă controversată, deja evocată, se referă la posibilitatea atacării în

contencios administrativ nu doar a actelor administrative individuale, ci şi a actelor
administrative normative.

În majoritatea cazurilor, vătămarea unui drept sau a unui interes legitim aparţinând unei
persoane fizice sau juridice se produce prin intermediul unui act administrativ individual.
Nu mai puţin adevărat este că, uneori, raporturile juridice administrative şi implicit şi
drepturi subiective pot lua naştere şi direct pe baza unor acte administrative normative.

În asemenea cazuri de excepţie, cel vătămat trebuie să aibă posibilitatea de a se adresa

în justiţie şi de a cere pe cale directă anularea unei sau a unor dispoziţii ale acestui act.

Sub acest aspect, se constată faptul că actuala Lege a contenciosului administrativ, luând
în considerare deciziile Curţii Constituţionale, a înlocuit sintagma „autoritate
administrativă” din vechiul act normativ, respectiv Legea nr. 29/1990, cu noţiunea de
„autoritate publică”, întrucât acte administrative emit şi alte autorităţi publice decât cele
ale administraţiei publice. Mai mult decât atât, actuala Lege a contenciosului
administrativ, printr-o ficţiune juridică, asimilează autorităţile publice şi persoanele juridice
de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate
să presteze serviciu public.

Rezultă aşadar că în definirea noţiunii de autoritate publică ale cărei acte administrative
pot fi contestate pe cale de contencios administrativ, legiuitorul a avut în vedere toate
categoriile de autorităţi publice, adică organele de stat, indiferent unde sunt acestea
reglementate în Constituţie, precum şi organele administraţiei publice locale organizate
în cadrul unităţilor administrativ – teritoriale.

În contextul legislaţiei noastre actuale, apreciem că în categoria persoanelor juridice de

drept privat declarate de utilitate publică, asimilate autorităţilor publice, pot fi incluse,
organismele profesionale (barourile de avocaţi) sau organismele private (asociaţii şi
fundaţii), la care se pot adăuga societăţile cooperatiste şi societăţile comerciale.

9
Totodată, apreciem că o problemă care ar prezenta interes este aceea dacă, în condiţiile
legislaţiei actuale, legea prin care se aprobă finanţarea instituţiilor de învăţământ
particular are caracterul unei legi prin care se recunoaşte acestor instituţii statutul de
utilitate publică, sau dacă, prin această lege, instituţia particulară de învăţământ înfiinţată
din iniţiativă particulară este declarată persoană juridică de drept public, devenind astfel
stabiliment public şi, pe cale de consecinţă, intră în categoria autorităţilor publice în sensul
restrâns al termenului, şi nu în categoria autorităţilor publice asimilate.

Apreciem că universităţile particulare, în virtutea legii privind aprobarea înfiinţării

acestora, sunt autorităţi publice în sensul restrâns al termenului, şi nu autorităţi publice
asimilate.

De asemenea, tot în categoria autorităţilor publice asimilate intră şi persoanele juridice

de drept privat autorizate să presteze un serviciu public, prin lege sau prin acte
administrative subsecvente astfel că este firesc ca actele acestor persoane juridice să fie
supuse controlului instanţei de contencios.

De aceea, identificarea concretă a actului administrativ este o operaţie de apreciere, de

investigare a voinţei autorităţii administrative emitente, de cercetare a formei pe care o
îmbracă actele (antete, ştampile, semnături) pentru a delimita actul administrativ de alte
acte juridice, îndeosebi de cele contractuale, precum şi de operaţiunile tehnico-
administrative.

a. delimitarea actului administrativ de simple adrese şi circulare

Practica judecătorească a admis că simplele ordine de serviciu nu sunt acte

administrative şi, în consecinţă, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ.
De aceea, s-a preciat că adresele sau ordinele de serviciu aduse pe cale ierarhică ori în
formă de simplă corespondenţă între autorităţi, care nu contribuie prin ele însele cu nimic
la formarea actului administrativ, nu au nici măcar valoarea unor acte de preparare.

Aceasta a fost practica chiar din perioada interbelică, iar această soluţie a fost menţinută
de Curtea Supremă de Justiţie, care, într-o decizie din 1991, arăta că adresa unei primării

10
nu are caracteristicile unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate
administrativă, deoarece ea nu produce prin ea însăşi efecte juridice, ci doar îi comunică
petentului demersurile făcute în vederea soluţionării cererii sale.

Faţă de cele arătate mai sus, se impun două precizări:

 nu orice ordin de serviciu adus pe cale ierarhică intră în categoria de mai sus, sunt
unele acte administrative care îmbracă această formă, şi anume actele
administrative cu caracter intern.

 Legea nr. 554/2004 prevede că instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra

legalităţii actelor şi operaţiunilor care au stat la baza emiterii actului administrativ
supus judecăţii.

Pentru aceste motive, judecătorul de contencios administrativ trebuie să vadă dacă

acţiunea priveşte:

 un act administrativ extern;

 un act administrativ intern;

 un act preparator al unui act administrativ;

 adrese şi note cu caracter pur tehnic administrativ.

Primele două categorii pot fi atacate în mod direct, cele din a doua categorie se atacă
doar împreună cu un act din primele două categorii, în timp ce adresele şi notificările nu
pot forma obiectul controlului judecătoresc.

În practică, această distincţie nu este întotdeauna uşor de realizat. Spre exemplu, Curtea
Supremă de Justiţie a pronunţat în 1994 două decizii fundamental greşite:

 prima decizie avea ca obiect o hotărâre de Guvern, iar CSJ a apreciat că în

această speţă hotărârea (prin care erau autorizate Ministerul Finanţelor şi Consiliul
Judeţean Timiş să desemneze împuterniciţii mandaţi să reprezinte interesele
capitalului de stat la o societate comercială) este un act prealabil, o simplă
autorizare, mandatare şi nu un act administrtaiv în înţelesul art. 1 din Legea nr.

11
 29/1990 (abrogată prin Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ).
Aceasta este o eroare fundamentală deoarece hotărârile de Guvern, indiferent de
semnificaţia juridică, sunt prin ipoteză acte administrative. A da o altă calificare
unui astfel de act, înseamnă a face un raţionament contrar art. 107 din Constituţie.

 a doua decizie a avut ca obiect calificarea unui act al Prefectului, prin care anumite
persoane erau excluse de pe lista celor care puteau cumpăra locuinţa de serviciu
pe care o deţineau cu titlu de chiriaşi, iar CSJ a opinat că acest act este o simplă
opinie.

b. delimitarea actului administrativ de alte acte juridice ale autorităţilor

administrative

Instanţele de contencios administrativ au ridicat probleme în ceea ce priveşte

calificarea ca acte administrative a:

 actelor de desfacere a contractelor de muncă;

 deciziilor de numire şi eliberare din funcţie;

 actelor de încadrare într-o altă grupă de muncă;

 deciziei prefecturii de restructurare a unei unităţi economice cu capital de stat în

mai multe societăţi comerciale;

 deciziei prefecturii de scoatere a unor bunuri de la o societate şi înfiinţarea unei

noi societăţi comerciale pe acţiuni;

 actelor procedurale de atribuire a locuinţelor;

 actelor de expertiză medicală;

 actelor de închiriere a unei suprafeţe de teren.

12
c. refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative, specie a actului administrativ
atacat

Preluând ideile din perioada interbelică, legislaţia actuală arată că în instanţa de

contencios administrativ se poate ataca si refuzul nejustificat al unei autoritati de a
răspunde la o cerere.

Legea defineşte refuzul nejustificat ca fiind exprimarea explicită a voinţei de a nu

rezolva cererea.

De asemenea, în contencios administrativ se mai atacă şi nesoluţionarea în

termenul legal a unei cereri, adică faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30
de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

Practica judecătorească actuală indică, cu titlu exemplificativ, următoarele situaţii

asimilate refuzului nejustificat:

 refuzul Primăriei de a întocmi un proces verbal de evaluare a unei gospodării

demolate abuziv, pentru a se achita despăgubiri;

 refuzul unui Minister de a reîncadra o pesoană într-o funcţie din care a fost
înlăturată abuziv,

 refuzul Băncii Naţionale a României de a deschide acreditive în valută;

 refuzul Prefecturii de a include pe lista locuinţelor destinate vânzării o locuinţă;

 refuzul Direcţiei Generale de Muncă şi Protecţie Socială de a înregistra un

contract colectiv de muncă;

 refuzul organului teritorial al Ministerului Finanţelor de restituire a TVA,

perceput din eroare;

 refuzul Direcţiei Generale a vămilor de a îndeplini formalităţile de scutire de

plată a taxelor vamale.

13
2. Condiţia ca actul administrativ să vateme un drept sau un interes recunoscut de
lege. Problema dreptului şi a interesului legitim, potrivit art. 21 din Constituţie.

În lumina textelor constituţionale şi legale, în contencios administrativ se poate

adresa orice persoană, „dacă se consideră vătămată în drepturile, libertăţile şi interesele
sale, recunoscute de lege.”

Prin art.52 din Constituţia revizuită, şi în acord cu dispoziţiile constituţionale şi

dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, s-a tranşat
definitiv asupra sferei de cuprindere a vătămării, adăugându-se la sfera vătămării, pe
lângă dreptul subiectiv, şi interesul legitim, limitându-se astfel controversele dintre
teoreticienii dreptului şi practica judiciară neunitară.

De asemenea , o altă remarcă este aceea că, faţă de vechea reglementare, nouă
reglementare nu mai utilizează noţiunea de interes public vătămat printr-un act
administrativ normativ, legiuitorul conceptualizând noţiunea de interes legitim public
vătămat printr-un act administrativ normativ, avându-se în vedere faptul că, potrivit vechii
reglementări, noţiunea de interes public (art.2 alin.1 lit. l) şi noţiunea de interes legitim
public (art. 2 alin.1 lit. p) se completează reciproc sub aspectul conţinutului.

Astfel, potrivit noii reglementări, interesul legitim privat (art. 2 alin.1 lit. p) reprezintă
„posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept
subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat”, iar interesul legitim public (art. 2 alin.1 lit. r)
reprezintă „interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională,
garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice”.

Rezultă aşadar faptul că, de vreme ce interesul legitim s-a reglementat ca o

alternativă a dreptului subiectiv, ca temei al unei acţiuni de sine stătătoare, acţiunile
persoanelor fizice vor putea fi întemeiate fie pe încălcarea drepturilor subiective, fie pe
încălcarea intereselor legitime legate de aceste drepturi, dar nu sunt inadmisibile nici

14
acţiunile unei persoane juridice care au drept temei încălcarea unui interes legitim public.

În ceea ce priveşte problema interesului legitim, legiuitorul român asimilează

dreptului subiectiv interesul legitim.

Sub acest aspect, din considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 609 din 15
noiembrie 20051, privitor la noţiunile de drept subiectiv şi interes, se desprinde concluzia
că, deşi dreptul si interesul constituie două concepte distincte, cele două concepte se
întrepătrund.

Potrivit noii baze constituţionale a contenciosului administrativ, o acţiune nu se

poate respinge decât atunci când reclamantul nu are de apărat nici drepturi, nici libertăţi
şi nici interese legitime, ceea ce echivalează cu exercitarea abuzivă a acţiunii în
contencios administrativ. Legitimitatea unui drept sau a unui interes este stabilită, în
primul rând, în funcţie de normele Constituţiei, iar dispoziţiile acesteia privind drepturile şi
libertăţile cetăţenilor trebuie interpretate de instanţa de contencios administrativ în
concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalate
tratate la care România este parte.

Cât priveşte interesul legitim, acesta poate fi atât personal cât şi public,
fundamentul constituţional al interesului public reprezentându-l dispoziţiile Constituţiei cu
privire la îndatoririle fundamentale ale cetăţeanului.

Privitor la problema legitimităţii interesului care poate fi ocrotit pe calea unei acţiuni
în justiţie, raportată la dispoziţiile art. 21 alin. 1 din Constituţia republicată, aceasta trebuie
să pornească de la premisa că nu orice tip de interes este apărat şi garantat de Constituţie
ci doar acela care se întemeiază pe drept, sau pe principiile generale ale dreptului.

De asemenea, se impune aprecierea prin care interesul ca noţiune al procedurii

civile, aparţine dreptului procesual, în sensul de condiţie de exercitare al dreptului la
acţiune se deosebeşte de interesul legitim, ca noţiune al dreptului substanţial. Astfel,
după cum s-a remarcat orice interes legitim ce face obiectul unei acţiuni în justiţie

1
Decizia Curţii Constituţionale nr.609 din 19 noiembrie 2005 a fost publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.1149 din 9 decembrie 2005.

15
presupune şi justificarea interesului de a promova acea acţiune, dar nu orice interes de
a promova o acţiune vizează interesul legitim, promovarea unei acţiuni în justiţie având
în vedere în primul rând dreptul subiectiv.

De asemenea, şi interesele publice trebuie să fie legitime pentru a fundamenta o

acţiune în contencios administrativ, iar titularii acţiunii în aceste litigii sunt prefectul, alte
persoane de drept public, precum şi organismele sociale interesate.

Totodată, existenţa vătămării într-un drept sau interes legitim şi a legăturii de

cauzalitate dintre actul administrativ atacat şi vătămarea respectivă, se stabileşte pe baza
probelor ce urmează a fi administrate şi constituie o problemă de fond, iar nu o condiţie
de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ.

Din practica judecătorească rezultă următoarele categorii de drepturi încălcate:

 dreptul de apreciere în cazul concursurilor şi a examenelor;

 drepturile civile ale unei terţe persoane (coproprietar, vecin)

 drepturi procesuale civile (refuzul de a pune în aplicare o hotărâre

judecătorească).

Legea nr. 554/2004 defineşte de altfel următoarele noţiuni, înlesnind înţelegerea şi

aplicarea textului legal:

Drept vătămat = orice drept fundamental prevăzut de Constituţie sau de lege căruia i se
aduce o atingere printr-un act administrativ.

Interes public = interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională,

garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

16
Interes legitim privat = posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea
realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Interes legitim public = posibilitatea de a pretinde o anumită conduită în considerarea

realizarii unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori în considerarea apărării
unui interes public.

3. Condiţia ca actul să emane de la o autoritate publică

Noţiunea de autoritate publică rezultă atât din textul Legii nr. 554/2004, cât şi din art. 52
din Constituţie.

În titlul III al Constituţiei sintagma “Autorităţile publice” evocă clasicele puteri, mai precis
autorităţile prin care se realizează fiecare putere în parte. Edificiul constituţional cuprinde
însă şi alte autorităţi care nu intră în nici una din clasicele puteri (legislativă, executivă şi
judecătorească), autorităţi care asigură echilibrul în cadrul democraţiei constituţionale.

Art. 52 din Constituţie, consacrat dreptului persoanei vătămate, la rândul lui vorbeşte
despre autorităţi publice în general, tranşând o dispută teoretică, aceea de a şti dacă
actele administrative emit şi alte organe ale statului decât cele ale administraţiei de stat.

Rezultă deci că în baza Constituţiei şi a legii poate fi atacat în contenciosul administrativ

atât actul administrativ al unei autorităţi administrative, cât şi actul administrativ al unei
autorităţi publice de altă natură (o structură a legislativului, a unei autorităţi judecătoreşti).

Sunt deci incluse în noţiunea de autoritate publică următoarele categorii de autorităţi:

1. organe ale administraţiei de stat (Preşedinte, Guvern, ministere, prefecturi,

structuri subordonate acestora);

2. organe autonome locale (Consiliul judeţean, Consiliul local, primar, şi structuri

17
 subordonate acestora);

3. organisme neguvernamentale, autorizate de lege sau de un organ guvernamental,

să presteze servicii publice, în regim de putere publică. În această ultimă categorie
intră şi societăţile bancare.

Pentru a delimita actele administrative ale altor autorităţi publice de cele care
provin de la autorităţi administrative, trebuie făcută o distincţie clară între acele de
autoritate prin care acestea îşi realizează competenţa (ex. Legi, mesaje, sentinţe, decizii)
şi actele de autoritate prin care se realizează o activitate de natură administrativă.

Spre exemplu, în cazul Parlamentului, în contencios administrativ se poate ataca

o decizie administrativă a Biroului Permanent, a Preşedintelui Camerei, a Secretarului
general, dar niciodată o lege, o hotărâre sau un mesaj, care urmează un regim de drept
constituţional.

De asemenea, nu poate fi atacat în contencios administrativ refuzul Procurorului

General de a declara recurs extraordinar sau o hotărâre a Curţii Constituţionale de
respingere a unei contestaţii cu privire la campania electorală prezidenţială.

Nu trebuie să trecem cu vederea aspectul că legiuitorul a înţeles să procedeze şi

la o ficţiune juridică, asimilând „autorităţilor publice” şi structurile care sunt de sorginte
privată, dar care sunt atrase, fie printr-o dispoziţie expresă a legii, fie printr-o autorizaţie
dată de autoritatea administraţiei publice competente, în baza legii, la prestarea diferitelor
servicii publice, cu aceleaşi efecte juridice ca autorităţile publice. Este vorba despre
categoria „stabilimentelor de utilitate publică”, adică organizaţii profesionale (ex. Uniunea
Naţională a Barourilor), precum si persoane juridice de drept privat (asociaţii, fundaţii)
care, prin lege sau prin hotărâre a Guvernului, au dobândit statut de utilitate publică.

Definiţia autorităţii publice este oferită de către disp. art.2 alin.1 lit.b) din Legea
nr.554/2004, potrivit cărora aceasta reprezintă „orice organ de stat sau al unităţilor
administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea
unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi,
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică

18
sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică”

4. Condiţia acţiunii administrative prealabile

Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ, persoana care se

consideră vătămată trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile
de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a actului vătămător.

Legea arată că plângerea se poate adresa, în egală măsură, organului ierarhic

superior, dacă acesta există.

Procedura administrativă prealabilă reprezintă regula, de la care există însă şi

excepţii, potrivit dispozițiilor art.7 alin.5 din Legea nr.554/2004:

a. în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia

Naţională a Funcţionarilor Publici, procedura administrativă prealabilă nu este obligatorie;

b. în cazul cererilor introduse de cei vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe
sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate
întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazul actelor
administrative asimilate şi a excepţiei de nelagalitate, procedura prealabilă nu este
obligatorie;

c. plângerea prealabilă va fi introdusă şi de către persoana vătămată printr-un act

administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, din momentul în care a
luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în maximum 6 luni de la emiterea
actului.

d. în cazul contractelor administrative, plângerea prelabilă trebuie făcută în termen de 6

luni, care va începe să curgă:

- de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui;

- de la data la care reclamantul a cunoscut cauza anulării, dar nu mai traziu de un an de

la încheierea lui.

19
 Legea prevede că plângerea prealabilă se poate introduce şi peste termenul de
30 de zile, pentru motive temeinice, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care persoana
interesată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni este
un termen de prescripţie.

Cât priveşte termenul în care autoritatea trebuie să răspundă la plângerea

prealabilă, acesta este, la rândul lui, de 30 de zile de la data înregistrării cererii, dacă prin
lege specială nu se prevede un alt termen, mai lung sau mai scurt.

Regimul termenelor pentru exercitarea procedurii prealabile:

a. natura juridică a termenului de 30 de zile.

Multă vreme s-a afirmat că acest termen este unul de recomandare, nu însă fără
consecinţe juridice, deoarece depăşirea lui, fără a fi temeinic motivată, va atrage o
respingere a plângerii prealabile pentru tardivitate.

Potrivit disp. art.7 alin.3 teza finală din legea nr.554/2004, „Termenul de 6 luni
prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de
prescripţie”.

Aşadar, controversa naturii juridice a termenului de 30 de zile este curmată

definitiv prin norma legală expresă, legiuitorul statuând faptul că acesta este un termen
de prescripţie, supus, aşadar, cauzelor de suspendare şi întrerupere prevăzute de către
C. proc. civ..

b. natura juridică a termenului de 6 luni. În acest caz, legea este clară şi explicită,
norma legală citată arătând că acest termen este unul de prescripţie. El va fi deci supus
suspendării, întreruperii, operând şi repunerea în termen.

5. Condiţia ca acţiunea să fie promovată într-un anumit termen

Actuala lege a contenciosului administrativ, prin art. 11 din Legea nr. 554/2004

20
astfel cum aceasta a fost modificată prin Legea 262/2007, fixează termenele de
introducere a acţiunii în contencios administrativ în cazul actelor administrative
individuale, în cazul actelor administrative cu caracter normativ, precum și în cazul
ordonanţelor.

O altă remarcă ce se impune este aceea că dispoziţiile art. 11 din lege, constituind
sediul materiei în privinţa termenelor de formulare a acţiunii în contencios administrativ,
aceste termene sunt aplicabile tuturor subiectelor de sesizare a instanţei, care intră sub
incidenţa Legii nr. 554/2004.

Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau
recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen
de 6 luni de la:

a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;

b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;

c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării

termenului legal de soluţionare a cererii;

d) data expirării termenului de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu

se prevede alt termen, calculat de la comunicarea actului administrativ emis în
soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;

Articolul 11 din lege stabileşte un termen general de 6 luni pentru introducerea

acţiunii, termen calificat expres ca fiind un termen de prescripţie care curge de la data
primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului,
considerat nejustificat, de soluţionare a cererii; data expirării termenului legat de
soluţionare a cererii, fără a depăşi termenul de un an; data încheierii procesului-verbal de
finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

Totodată, ca şi în vechea reglementare, este menţinut termenul de un an de la

data emiterii actului, în care poate fi introdusă cererea, pentru motive temeinice, termen
calificat expres ca fiind un termen de decădere.

21
În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul de 6 luni curge de la data când s-a cunoscut
existenţa actului nelegal.

Ordonanţele care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu

caracter normativ, care se consideră a fi nelegale, pot fi atacate oricând.

Este vorba în prima parte a acestei prevederi despre situaţia întemeiată pe dispoziţiile
art. 126 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora, instanţele de contencios administrativ sunt
competente sa soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz,
prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.

Soluţia promovată în ce priveşte acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului este o

soluţie nouă, inedită şi prin ea se urmăreşte crearea posibilităţii celui vătămat prin
ordonanţe ale Guvernului de a declanşa un litigiu în instanţa de contencios administrativ,
care să-i permită ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate, în situaţia în care Curtea
Constituţonală nu se pronunţase deja asupra ordonanţelor sau dispoziţiilor din ordonanţe
considerate vătămătoare.

Pentru motive temeinice, cererea poate fi introdusă şi peste termenul de 6 luni, dar nu
mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data
introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

Termenul de 6 luni constituie regula, de acest termen pot beneficia toate subiectele de
drept, în timp ce termenul de un an constituie o excepţie, el rămânând la latitudinea
instanţei, care va aprecia asupra temeiniciei motivelor.

Sintetizând, condițiile acțiuni directe sunt:

- Actul atacat să fie un act administrativ :

22
 In conformitate cu dispoziţiile art.1 din Legea nr.554/2004, „orice persoană care se
consideră vătămată într-un drept ai său ori într-un interes legitim, de către o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legai a unei
cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru
anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea
pagubei ce i-a fost cauzată".

Articolul 2 alin. 1 lit.c) din lege furnizează şi o definitie a actului administrativ- „actul
unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de
putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii,
care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; Sunt asimilate actelor
administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care
au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de
interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi
prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de
contencios administrativ”.
Potrivit art.8 alin.1 teza a 2-a din lege, ,,(...)se poate adresa instanţei de contencios
administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept ori interes legitim al său (...)
prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru
exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. ”

Din coroborarea celor două articole rezultă că actul administrativ poate îmbrăca o
formă tipică sau una asimilată.

Actele administrative „asimilate” sunt reprezentate de :

 refuzul nejustificat expres al unei autorităţi publice de a rezolva cererea
referitoare la un drept sau interes legitim;
 refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative;
 faptul de a nu răspunde la cererea în cauză în termenul prevăzut de lege, de
regulă 30 de zile (tardivitatea) sau, după caz, ignorarea totală a cererii (tăcerea
administraţiei);
 contractele administrative enunţate la art.2 lit.c) sau reglementate prin legi

23
 speciale.

DE RETINUT
- Actele administrative tipice pot fi atacate indiferent de caracterul lor normativ sau

individual.
- Nu poate forma obiectul exclusiv al unei acţiuni în contencios administrativ

legalitatea unor operaţiuni administrative (avize, rapoarte, propuneri etc.), aceasta putând
fi analizată numai în cadrul acţiunii vizând anularea actului administrativ pe care îl
fundamentează; în schimb, poate fi analizat, sub aspectul legalităţii, refuzul autorităţii
publice de efectuare a unei asemenea operaţiuni.
Astfel, conform art.18 alin.2 din lege „Instanţa este competentă să se pronunţe, în
afara situaţiilor prevăzute la art. 8 alin. (6), şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.

4.2. Actul să emane de la o autoritate publică :

Această cerinţă rezultă chiar din cuprinsul art.52 din Constituţie, intitulat „Dreptul
persoanei vătămate de o autoritate publică”. Nu este obligatoriu ca actul administrativ să
provină de la o autoritate administrativă, după cum cerea, în formula iniţială, vechea Lege
a contenciosului administrativ nr.29/1990, ci emitentul poate fi oricare autoritate publică.

Autorităţile administrative avute în vedere de lege pot fi autorităţi ale administraţiei

de stat (centrale sau locale), autorităţi autonome locale, precum şi instituţiile
publice/regiile autonome din subordinea acestora.

De asemenea, pot avea calitatea de emitent al unui act administrativ şi structurile

neguvernamentale, de drept privat, autorizate de puterea publică să presteze servicii
publice în regim de putere publică („stabilimentele de utilitate publică”).

4.3. Actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim :

24
 Pentru ca un drept subiectiv să poată fi protejat pe calea contenciosului administrativ,
este necesar ca acesta să existe efectiv şi să fie recunoscut de dreptul pozitiv.

În ceea ce priveşte problema „interesului legitim”, doctrina şi jurisprudenţa au

apreciat în mod constant că trebuie avute în vedere interesele directe, personale, născute
şi actuale.

Noua lege a contenciosului administrativ nuanţează această soluţie, arătând că

poate fi invocat atât interesul legitim privat, cât şi interesul legitim public.

De asemenea, în doctrina franceză se face precizarea că „reclamantul poate să

ocrotească prin acţiunile în contencios administrativ atât un interes material, cât şi unul
moral." .
În conformitate prevederile din Legea nr.554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare, „Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public."

Definiţia „interesului legitim” o regăsim în art.2 alin. 1, conform căruia interesul

legitim privat = „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării
unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat" (lit.p).
Legea defineşte în mod distinct (art.2 alin. 1 lit.r) şi interesul legitim public =
„interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea
drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor
comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice”] interesul public poate legitima
formularea unor acţiuni în contencios administrativ de către o serie de subiecte „speciale”
de sesizare, cum ar fi Ministerul Public, Avocatul Poporului, prefectul, Agenţia Naţională
a Funcţionarilor Publici, dar şi „organismele sociale” avute în vedere de art.2 alin. 1 lit.s)
şi art. 1 alin.2 lit.a) din lege ( „structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi
altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii
de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative’).

4.4. Parcurgerea procedurii administrative prealabile :

Potrivit art.7 din Legea nr.554/2004, „înainte de a se adresa instanţei de contencios

administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori
într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii

25
publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen
de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia."

Prin lege specială pot fi stabilite excepţii de la regula parcurgerii procedurii

administrative prealabile (de exemplu, atunci când se contestă sancţiunile disciplinare
aplicate aleşilor locali).

Reclamaţia administrativă poate fi adresată organului emitent sau organului ierarhic

superior, în primul caz fiind vorba de un „recurs graţios”, iar în al doilea caz de un „recurs
ierarhic”, cu aceeaşi semnificaţie procedurală. Evident, în unele cazuri, cum ar fi cel al
autorităţilor administraţiei publice locale autonome, nu se poate identifica un organ
superior ierarhic, astfel încât va fi posibil numai recursul graţios.

La plângerea prealabilă trebuie formulat răspunsul oficial în termenul-regulă de 30

de zile de la înregistrare, sau într-un alt termen stabilit prin lege specială (de exemplu -
45 de zile, în materie fiscală).

Conform Legii nr.554/204, anumite subiecte de drept pot formula acţiuni în

contencios administrativ fără a formula plângerea prealabilă administrative.
Astfel, conform art.7 alin.5 din Legea nr.554/2004, „în cazul acţiunilor introduse de
prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici
sau al celor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe, precum şi în cazul prevăzut la art. 2 alin. (2)- ("refuzul nejustificat sau
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri - subl.ns.) şi la art.4 (excepţia de
nelegalitate - subl.ns.), nu este obligatorie procedura prealabilă.’’.
In plus, în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată
oricând ( art.7 alin. 1).

4.5. Respectarea termenelor de introducere a actiunii in contencios

26
administrativ:

Acţiunea trebuie formulată după primirea răspunsului la plângerea prealabilă sau,

după caz, la expirarea termenului de 30 de zile prevăzut de Legea nr.554/2004 (sau,
eventual, a termenului prevăzut de legea specială.

Conform art. 11 alin. 1 din Legea nr.554/2004, „ Cererile prin care se solicită anularea
unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului
pretins şi repararea pagubei cauzate se pot Introduce în termen de 6 luni de la:
a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;

b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;

b) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data

expirării termenului legal de soluţionare a cererii;

c) data expirării termenului prevăzut la art.2 alin. 1 lit.h, calculat de la comunicarea

actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii
prealabile;
(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate
fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de /a data
comunicării actului, data luării ¡a cunoştinţă, data Introducerii cererii sau data
încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz."

Termenul-regulă de 6 luni de zile este definit de lege ca fiind de prescripţie, iar

termenul maxim de 1 an ca termen de decădere.

De asemenea, „Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi

neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se
consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.’’

DE REŢINUT :

- Din interpretarea textelor legale rezultă că şi în cazul actelor administrative cu

caracter normativ este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, urmând ca după
epuizarea acestei etape să devină incident textul legal care prevede posibilitatea
introducerii oricând a acţiunii.

27
 - Diferenţa, în raport cu actele individuale, este că, în cazul actelor administrative
normative, plângerea prealabilă poate fi depusă oricând.

3. Excepţiile de la controlul de legalitate exercitat de instanţele de contencios

administrativ.

Constituţia României, în art.126 alin.6, statuează: „Controlul judecătoresc al

actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este
garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor
de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt
competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după
caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale."

Din acest articol rezultă două mari categorii de acte ale autorităţilor publice care nu
pot forma obiectul controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, fiind
vorba despre :

 actele autorităţilor publice în relaţia acestora cu Parlamentul;

 actele de comandament cu caracter militar.

Aceste „fine de neprimire” de rang constituţional au fost apreciate ca insuficiente în

doctrină, fapt care a dus la nuanţarea şi dezvoltarea lor în legea organică a contenciosului
administrativ, inclusiv sub titulatura de „limite ale controlului”. De aici derivă şi calificarea
„finelor de neprimire” ca fiind de rang constituţional, respectiv de rang legal.

In ceea ce priveşte actele de comandament cu caracter militar, Legea

nr.554/2004 formulează o definiţie în art.2 alin. 1 lit.l) - „actul administrativ referitor la
problemele strict militare ale activităţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării
militare, care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte
privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea
serviciului militar”.
Categoria actelor de comandament cu caracter militar, categorie de acte
exceptate de la controlul în contencios administrativ, prevăzută pentru prima dată în
Constituţia din 1923 şi apoi în prima lege specială a contenciosului administrativ din 1925
a fost reluată cu o formulare identică în Legea nr. 29/1990 pentru a căpăta cu ocazia

28
revizuirii Constituţiei din 1991, o consacrare constituţională.
Justificarea introducerii unei asemenea categorii de acte exceptate de la controlul
instanţelor judecătoreşti se regăseşte în situaţiile ivite în timpul primului razboi mondial,
în memoria parlamentarilor şi a opiniei publice fiind incă proaspete, în anul 1923, unele
împrejurări negative legate de comanda trupelor, preocupările vizând în mod deosebit
primejdiile existente pentru conducerea tehnică a armatei, dacă s-ar fi dat puterii
judecătoreşti dreptul de a cenzura asemenea acte.
Sustragerea acestor acte de la controlul judecătoresc se întemeia pe necesitatea
asigurării spiritului de disciplină al subordonaţilor raportat la ideea de prestigiu şi de
autoritate a superiorilor, precum şi a condiţiilor de unitate, capacitate şi rapiditate
necesare operaţiunilor militare.
S-a conturat astfel, ideea de bază că, pentru a fi în prezenţa unui act din această
categorie, trebuie să fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militară, asemenea
acte neputând însă să provină de la autorităţile civile sau cele militare, care „din cauza
naturii sau a menirii lor, nu sunt comandamente”, de unde necesitatea definirii conceptului
de comandament.
În doctrina interbelică se făcea de regulă, distincţie între actele de comandament
cu caracter militar, actele de guvernământ cu caracter militar (cele specifice stării de
asediu, rechiziţiile etc.) şi actele de administraţie militare. Această distincţie viza actele
de autoritate, deoarece era unanim admis că autorităţile militare, în calitate de persoane
juridice, pot face şi acte de gestiune.
Nu orice act al unei autorităţi militare era însă un act de comandament cu caracter
militar. În timp ce actele din prima categorie, în care intrau spre exemplu actele de numire
ale ofţerilor, de înaintare în grad, de avansare, de sancţionare, de pensionare etc., puteau
fi atacate de regulă în instanţa de contencios administrativ, actele din a doua categorie,
indiferent de la cine proveneau, şeful statului, Guvern, ministrul apărării etc., nu puteau fi
atacate în contencios administrativ.
Spre exemplu, practica judiciară interbelică s-a pronunţat în sensul că actele de
punere în retragere puteau fi cercetate şi considerate ilegale de instanţe, dar nu puteau
fi anulate; în schimb, reclamantul avea dreptul să obţină rectificarea pensiei,
presupunându-se că ar fi îndeplinit maximum de ani de serviciu, precum şi despăgubiri

29
civile.
În perioada interbelică, delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter
militar de actele de guvernământ era dificil de realizat datorită neclarităţii Legii
contenciosului administrativ din 1925.
Majoritatea autorilor care s-au ocupat de această noţiune au facut distincţie între
actele de comandament cu caracter militar care intervin în raporturile dintre autorităţile
militare şi populaţia civilă şi actele de comandament cu caracter militar care intervin în
interiorul ierarhiei militare. Cele din prima categorie erau supuse controlului judecătoresc
pe calea contenciosului administrativ, afară de cazurile când erau săvârşite în timp de
război.
Prin eliminare, în sfera actelor de comandament cu caracter militar au fost
menţinute numai actele ce răspundeau sarcinii de a comanda, de a ordona ceva sub
aspect militar.
Astfel, erau considerate acte de comandament cu caracter militar în timp de război:
modificarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau apărare, atacul, înaintarea sau
retragerea etc., iar în timp de pace, înfiinţarea, reorganizarea sau desfiinţarea unor unităţi
militare, delimitarea zonelor de recrutare, concentrările de trupe pentru exerciţii,
manevrele etc.
Din această perspetivă, menţinută de decenii, un ordin al ministrului apărării
naţionale, adoptat în anul 1990, prin care acesta stabileşte în mod cu totul arbitrar că
toate actele administrative adoptate la nivelul armatei intră în categoria actelor de
comandament cu caracter militar, deci a actelor exceptate, reprezintă incontestabil, un
ordin ilegal.
Încadrarea unui act administrativ concret în sfera actelor de comandament cu
caracter militar rămâne o chestiune de apreciere a instanţei, dar o apreciere realizată şi
prin prisma ştiinţei dreptului public.
Cu alte cuvinte, instanţele de contencios administrativ trebuie să manifeste maxim
de prudenţă atunci când încadrează un act administrativ în categoria celor de
comandament cu caracter militar şi deci a celor exceptate de la controlul de legalitate.
În raport cu toate aceste elemente de doctrină, consacrarea prin noua lege a
contenciosului administrativ a conceptului de act de comandament cu caracter militar este

30
binevenită.
Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) litera j) din lege, acesta este definit ca reprezentând
actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activităţii din cadrul forţelor
armate, specifice organizării militare care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine
subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau de război
sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar.
Potrivit dispoziţiilor art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, a contenciosului
administrativ, nu pot fi atacate în contencios administrativ, actele de comandament cu
caracter militar, adică acele acte administrative ce se referă la probleme strict militare ale
activităţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul
comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare în conducerea trupei,
în timp de pace sau război sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar.
Orice alte acte emise de autorităţile militare, străine de necesităţile propriu-zise ale
acţiunilor militare, cum ar fi şi ordinele de trecere în rezervă ale militarilor, nu sunt acte
de comandament militar în sensul art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 şi pot fi,
astfel, cenzurate pe calea contenciosului administrativ.

Actele autorităţilor publice în relaţia lor cu Parlamentul beneficiază, mai nou, de o

definiţie legală, în art.2 alin.1 lit.k) din lege - „actele emise de o autoritate publică, în
realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege organică, în raporturile
de natură politică cu Parlamentuf’.

Prima categorie de excepţii aparţine actelor cu caracter politic, calificate tradiţional în

doctrină ca „acte de guvernământ”. Deşi legiuitorul nu a definit actele de guvernământ
decât în art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ din 1925, ulterior doctrina
şi jurisprudenţa au încercat să găsească definiţii ale actelor de guvernământ.

În prezent, actele autorităţilor publice în relaţia lor cu Parlamentul beneficiază, prin

actuala modificare şi completare a Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007, de o nouă
definiţie legală în art. 2 alin. (1) lit. k), potrivit căreia acestea sunt „acte care privesc
raporturile cu Parlamentul, actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor

31
sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu
Parlamentul;”.

Din această definiţie ar rezulta că este vorba despre actele administrative ale
tuturor autorităţilor publice în raporturile de natură politică cu Parlamentul. Doctrina
actuală menţionează că, faţă de noua prevedere constituţională, precum şi de edificiul
constituţional în ansamblu, în această categorie de acte exceptate sunt cuprinse actele
cu caracter politic emise în exercitarea atribuţiilor constituţionale dintre organul
reprezentativ suprem (Parlamentul) şi cei doi şefi ai executivului (Preşedintele şi
Guvernul) şi actele care intervin în ipoteza unor raporturi indirecte, cand se nasc acte
complexe la care participă două sau mai multe autorităţi din sfera executivului, dintre care
cel puţin una se regăseşte într-o relaţie directă cu forul legiuitor, cu referire expresă aici
la decretele prezidenţiale care trebuie consemnate de primul-ministru, dar şi cea mai
mare parte a decretelor care nu necesită această procedură.

Referitor la actele privind raporturile dintre Guvern şi Parlament, actele

Parlamentului în raporturile sale cu Guvernul nu pot fi acte administrative, însă lucrurile
nu sunt atât de simple în ceea ce priveşte actele Guvernului în raporturile sale cu
Parlamentul, în sensul larg al termenului. În doctrină sunt identificate două categorii de
acte ale Guvernului ca autoritate publică a puterii executive: acte de guvernământ (acte
politice prin excelenţă – moţiuni, declaraţii etc.) şi acte pur administrative (actele prin care
se rezolvă problemele tehnico-organizatorice) ale administraţiei publice

În concluzie, conform art.5 alin.1 din Legea nr.554/2004, „nu pot fi atacate în
contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. ”

Dincolo de aceste excepţii care reiterează textele constituţionale, legea stipulează că

„Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru
modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o alta procedură
judiciară.” ( art.5 alin.2), respectiv că „Actele administrative emise pentru
aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care

32
 privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice,
precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi
epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere." (art.5 alin.3)

- Procedura contenciosului administrativ –

- Solutiile instantei si executarea acestora –

1. Normele de procedură aplicabile.

2. Trăsăturile şi etapele procedurii administrative contencioase.

3. Părţile în procesul de contencios administrativ.

4. Tipurile de acţiuni în contencios administrativ.

5. Instanţele competente.

6. Căi de atac.

7. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ.

8. Excepţia de nelegalitate.

9. Executarea hotărârilor judecătoreşti în materie de contencios administrativ.

1. Normele de procedură aplicabile.

Procedura de soluţionare a acţiunilor în contencios administrativ este reglementată în

cuprinsul Legii cadru - Legea nr.554/2004.

În completarea normelor speciale instituite de Legea contenciosului administrativ se

regăsesc normele procedurale comune, conform art. 28 alîn.1 din Legea nr.554/2004 :
„Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura
în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de

33
o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.
Compatibilitatea aplicării unor norme ale Codului de procedură civilă se stabileşte de instanţă,
cu prilejul soluţionării cauzei."

2. Trăsăturile şi etapele procedurii administrative contencioase.

2.1 .Sub aspectul conţinutului, procedura administrativă contencioasă reprezintă

ansamblul normelor procedurale consacrate de Legea contenciosului administrativ şi de
Codul de procedură civilă, în conformitate cu care se introduc şi se soluţionează litigiile
declanşate de cei vătămaţi în drepturile şi interesele lor legitime prin actele administrative
tipice sau asimilate ale unei autorităţi publice şi şi se pun în executare hotărârile
pronunţate (V. Vedinaş).

2.2. Normele de procedură în materia contenciosului administrativ sunt norme de drept

administrativ (procedural).

2.3. Legea contenciosului administrativ reglementează două etape succesive:

 Etapa anterioară sesizării instanţei de contencios administrativ ( plângerea
administrativă prealabilă);
 Etapa judiciară.

2.4. Etapa judiciară este supusă dublului grad de jurisdicţie - primă instanţă (fond) şi
recurs, nefiind reglementată calea de atac a apelului;

2.5. Cererile adresate instanţei de contencios administrativ se judecă de urgenţă şi cu

precădere, în şedinţă publică, în completul stabilit de lege (un judecător pentru fond, 3
judecători pentru recurs).

2.6 .Caracterul accesibil al taxelor de timbru :

Potrivit art.17 alin.2 din Legea nr.554/2004, „Pentru cererile formulate în baza
prezentei legi se percep taxele de timbru prevăzute de OUG nr. 80/2013 privind taxele
judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare”

34
 Conform OUG 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările şi
completările ulterioare:

Art. 16. În materia contenciosului administrativ, cererile introduse de cei vătămați în

drepturile lor printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități
administrative de a le rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege se
taxează după cum urmează:
a) cererile pentru anularea actului sau, după caz, recunoașterea dreptului pretins, precum
și pentru eliberarea unui certificat, a unei adeverințe sau a oricărui altui înscris - 50 lei;
b) cererile cu caracter patrimonial, prin care se solicită și repararea pagubelor suferite
printr-un act administrativ - 10% din valoarea pretinsă, dar nu mai mult de 300 lei.

3. Părţile în litigiile de contencios administrativ.

Calitatea de reclamant ( art. 1 din lege) :

 Ca regulă, „orice persoană care se consideră vătămatăîntr-un drept al său ori într-
un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri’.
Sau
Persoana vătămată prin refuzul autorităţii publice de efectuare a unei anumite
operaţiuni administrative necesare pentru exercitare sau protejarea dreptului
sau interesului legitim;
 Terţul vătămat în drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ
individual adresat altui subiect de drept;
 Avocatul Poporului - „ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice,
în baza unei sesizări a unei persoane fizice”
 Ministerul Public - „când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa
organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale
persoanelor se datorează existenţei unor acte administrative unilaterale
individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere", sau când „prin
emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes public”]
 Autoritatea publică emitentă - poate cere instanţei anularea actului administrativ
35
 unilateral nelegal „în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat
în circuitul civil şi a produs efecte juridice".
 Persoana vătămată în drepturile sau interesele sale legitime prin ordonanţe
sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului;
 Persoanele vătămate prin contractele administrative prevăzute de Legea
nr.554/2004 (având ca obiect : punerea in valoare a bunurilor proprietate
publica; executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice;
achiziţiile publice) sau de legi speciale;
 Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici – împotriva actelor administrative
nelegale din materia funcţiei publice;
 Prefectul - conform art.123 alin.5 din Constituţie, art.1 alin.8 şi art.3 alin. 1. din
Legea nr.554/2004.

Calitatea de pârât:

 Autorităţile publice sau structurile de drept privat autorizate de puterea

publică să presteze anumite servicii publice;
 Persoana fizică („funcţionarul”) „care a contribuit la elaborarea, emiterea sau
încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva
cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită
plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.”

Tipurile de acţiuni în contencios administrativ.

Criterii de delimitare:

1. Existenţa unei proceduri administrative prealabile:

 Acţiuni precedate obligatoriu de plângerea administrativă prealabilă prevăzută

de Legea nr.554/2004 (regula);
 Acţiuni precedate obligatoriu de o procedură administrativă prealabilă
reglementată prin legi speciale (de exemplu, cazul acţiunilor împotriva actelor
administrativ-fiscale, conform Codului de procedură fiscală);

36
  Acţiuni pentru care nu se impune o procedură prealabilă administrativă (de
exemplu, în situaţia acţiunilor promovate de prefect sau de aleşii locali
sancţionaţi disciplinar).

2. Obiectul cererii de chemare în judecată :

 Acţiuni privind anularea totală sau parţială a actului administrativ şi acordarea unor
despăgubiri materiale şi/sau morale;
 Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte la emiterea unui act administrativ sau a
altui înscris şi acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale;
 Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte la efectuarea unei anumite operaţiuni
administrative şi acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale;
 Acţiuni având ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin ordonanţe sau dispoziţii
din ordonanţe declarate neconstituţionale;
 Acţiuni în suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea pe fond
sau, după caz, definitivă, a acţiunii în nulitate;
 Acţiuni având ca obiect contractele administrative;
 Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte/persoanei la plata unei amenzi pentru
fiecare zi de întârziere în executarea unei decizii definitive de contencios
administrativ, însoţită, eventual, de cererea de despăgubiri pentru întârziere.

Din reproducerea art. 8 din lege, rezultă:

1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-
un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă
sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate
sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot
sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune
morale. De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se
consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen
sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de
efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau
protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a
actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă..
(11) Persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere
prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care

37
vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a
interesului legitim privat.
(12) Prin derogare de la dispozițiile alin. (1), acțiunile întemeiate pe încălcarea unui interes
legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorității pârâte
să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune
administrativă, sub sancțiunea penalităților de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art.
24 alin. (2).
(2) Instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar
în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate
de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui
contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative
sunt în competența de soluționare a instanțelor civile de drept comun.
(3) La soluționarea litigiilor prevăzute la alin. (2) se are în vedere regula după care
principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public.

5. Instanţele competente (art.10 din Legea nr.554/ 2004).

5. 1. Instanța competentă

(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice
locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale,
precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de lei se soluționează în fond de
tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate
de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții,
datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de lei se
soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel,
dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

(11) Cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentând

finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene se soluționează potrivit criteriului
valoric, iar cererile care au ca obiect acte administrative neevaluabile se soluționează
potrivit rangului autorității, conform prevederilor alin. (1). COMPETENȚA MATERIALĂ

38
 (2) Recursul împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ-fiscale se
judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, iar recursul
împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților
de apel se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație
și Justiție, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

(3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv
instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică
sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul
pârâtului. COMPETENȚA TERITORIALĂ

(4) Competența teritorială de soluționare a cauzei se va respecta și atunci când

acțiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau
privat, indiferent de calitatea acestuia din proces.

5.2. Compunerea instanţei:

În primă instanţă – 1 judecător

În recurs – 3 judecători

6. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ.

In conformitate cu art.18 din Legea nr.554/2004, instanţa de contencios administrativ

poate pronunţa, după caz, următoarele soluţii cu privire la acţiunea vizând actul
administrativ unilateral:

 va anula, în tot sau în parte, actul administrativ;

 se va pronunţa asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care
au stat la baza emiterii actului supus judecăţii;
 va obliga autoritatea publică sa emită un act administrativ ori să elibereze un
certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, ori să efectueze o anumită

39
 operaţiune administrativă;
 va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate.

Dacă acţiunea are ca obiect un contract administrativ, instanţa de contencios

poate:

 dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;

 obliga autoritatea publică sa încheie contractul la care reclamantul este
îndrituit;
 impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
 suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
 obliga partea în culpă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi
morale provocate.

7. Căi de atac.

Potrivit art.20 din lege, sentinţele pronunţate în fond de către instanţele de contencios
administrativ pot fi atacate pe calea recursului, în termen de 15 zile de la comunicare.

Efectul recursului este suspensiv de executare, în sensul că este suspendată

executarea sentinţei pronunţate de instanţa de fond, cu excepţia hotărârii de primă
instanţă privind suspendarea executării actului administrativ, conform art.14 şi art.15 din
Legea nr.554/2004.

Se consacră şi principiul celerităţii soluţionării căii de atac, prin precizarea că recursul

se judecă de urgenţă.

Soluţii date în recurs : potrivit art.20 alin.3 din lege, În cazul admiterii recursului,
instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond. Când hotărârea primei
instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părții
care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului,
cauza se va trimite, o singură dată, la această instanță. În cazul în care judecata în primă
instanță s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a
fost legal citată la dezbaterea fondului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca
litigiul în fond.

40
 Alte căile extraordinare de atac sunt cele prevăzute de Codul de procedură civilă -
revizuirea şi contestaţia în anulare; Legea nr.262/2007 de modificare a Legii
contenciosului administrativ a introdus un nou motiv de revizuire în materie - încălcarea
principiului priorităţii dreptului comunitar (art.21 alin.2 din Legea nr.554/2004).

8. Excepţia de nelegalitate.

8.1. Precizări generale:

Potrivit art. 4 alin.(1) din Legea contenciosului administrativ, „Legalitatea unui act
administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi
cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea
părţii interesate. ”.

După cum se observă, excepţia de nelegalitate reprezintă o modalitate indirectă de

“paralizare” a efectelor produse de un act administrativ individual, un mijloc de apărare,
astfel încât, ca orice altă „excepţie”, prezintă relevanţă doar „inter partes litigantes".

Obiectul excepţiei de nelegalitate îl reprezintă doar actele administrative cu caracter

individual, nu şi actele administrative cu caracter normativ. Pentru acestea din urmă,
legea prevede posibilitatea nelimitată în timp de introducere a acţiunii în anulare, fapt
pentru care s-a apreciat că nu mai este oportună şi admiterea excepţiei de nelegalitate,
întrucât ar fi fost dificil de stabilit gradul de opozabilitate a efectelor unei eventuale hotărâri
judecătoreşti de admitere; în acest sens, amintim faptul că decizia definitivă de anulare a
unui act administrativ normativ se publică în Monitorul Oficial al României şi produce
efecte erga omnes.

8.2. Condiţiile de admisibilitate:

 excepţia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocată în cadrul oricărui

proces şi în orice fază a acestuia (primă- instanţă, apel, recurs), indiferent de

41
 natura litigiului (civil, comercial, penal, contencios administrativ etc.);
 poate fi invocată atât de părţi, cât şi de instanţă, din oficiu;
 instanţa competentă să soluţioneze această excepţie este instanţa în faţa căreia
s-a ridicat excepţia;
 dacă această instanță constată că de actul administrativ cu caracter individual
depinde soluționarea litigiului pe fond, se va pronunța asupra excepției fie printr-o
încheiere interlocutorie, fie prin hotărîrea pe care o va pronunța în cauză;
 În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin
încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.
 În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter
individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa
cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

6. Executarea şi publicarea hotărârilor judecătoreşti în materie de contencios

administrativ.

Potrivit art.22 din Legea contenciosului administrativ, „Hotărârile judecătorești

definitive pronunțate potrivit prezentei legi sunt titluri executorii.”

Hotărârile judecătorești definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt
general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanțelor, în
Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București, fiind
scutite de plata taxelor de publicare.

In mod special, hotărârile judecătoreşti definitive, prin care s-au anulat acte
administrative cu caracter normativ:

 sunt general obligatorii şi au putere numai pentîu viitor;

 se publică obligatoriu în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în

monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, la solicitarea instanţelor.

Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să

înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să

42
efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de
bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în
termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea

silită, instanța de executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului
autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim
brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar
reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din Codul de procedură civilă.
În lipsa cererii creditorului, compartimentul executări civile al instanței de
executare va solicita autorității publice relații referitoare la executarea obligației
cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația nu a fost integral executată,
instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre
dată cu citarea părților.
Instanța de executare, care în materia contenciosului administrativ este instanța care
a soluționat fondul litigiului de contencios administrativ, aplică, respectiv acordă
sancțiunea și penalitățile fără a fi nevoie de învestirea cu formulă executorie și de
încuviințarea executării silite de către executorul judecătoresc.
Cererile prevăzute la art. 24 alin. (3) și (4) se judecă în camera de consiliu, de
urgență, și sunt scutite de taxa judiciară de timbru. Procedura prevăzută la art.
200 și 201 din Codul de procedură civilă nu este aplicabilă. Întâmpinarea este obligatorie
și se depune la dosarul cauzei cu cel puțin 3 zile înainte de termenul de judecată.
Reclamantul va lua cunoștință de conținutul întâmpinării de la dosarul cauzei. Instanța
poate acorda un nou termen de judecată în cazul în care reclamantul solicită amânarea
pentru a lua cunoștință de conținutul întâmpinării.
Hotărârile pronunțate în condițiile art. 24 alin. (3) și (4) sunt supuse numai recursului,
în termen de 5 zile de la comunicare.

43
 ALTE ASPECTE CE DECURG DIN APLICAREA LEGII NR. 554/2004

1. POSIBILITATEA DE A ATACA ORDONAȚELE DE GUVERN – ART. 9

(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe
sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios
administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul
principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din
ordonanță.

(2) Instanța de contencios administrativ, dacă apreciază că excepția îndeplinește

condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și
funcționarea Curții Constituționale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată,
Curtea Constituțională și suspendă soluționarea cauzei pe fond.

(3) După pronunțarea Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ

repune cauza pe rol și dă termen, cu citarea părților. Dacă ordonanța sau o dispoziție a
acesteia a fost declarată neconstituțională, instanța soluționează fondul cauzei; în caz
contrar, acțiunea se respinge ca inadmisibilă.02/08/2007

(4) În situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei

excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios
administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la
data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea
I.02/08/2007 -

(5) Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de

despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor
administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități
publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni
administrative.

44
 SUSPENDAREA EFECTELOR ACTELOR ADMINISTRATIVE DE CĂTRE
INSTANȚA DE JUDECATĂ – ART. 14 ȘI 15

(1) În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după
sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic
superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună
suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de
fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în
termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate.

(2) Instanța soluționează cererea de suspendare, de urgență și cu precădere, cu

citarea părților. Procedura prevăzută la art. 200 și 201 din Codul de procedură civilă nu
este aplicabilă. Întâmpinarea este obligatorie și se depune la dosarul cauzei cu cel puțin
3 zile înainte de termenul de judecată. Reclamantul va lua cunoștință de conținutul
întâmpinării de la dosarul cauzei. Instanța poate acorda un nou termen de judecată în
cazul în care reclamantul solicită amânarea pentru a lua cunoștință de conținutul
întâmpinării.

(3) Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav
funcționarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului
administrativ normativ poate fi introdusă și de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare,
prevederile alin. (2) aplicându-se în mod corespunzător.

(4) Hotărârea prin care se pronunță suspendarea este executorie de drept. Ea poate
fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de
executare.

(5) În ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu același conținut ca și cel
suspendat de către instanță, acesta este suspendat de drept. În acest caz nu este
obligatorie plângerea prealabilă.

(6) Nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleași
motive.

45
 (7) Suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme
de executare, până la expirarea duratei suspendării.

ART. 15 Solicitarea suspendării prin acțiunea principală

(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de

reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței
competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța
poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a
cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-
o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond.

(2) Dispozițiile art. 14 alin. (2) - (7) se aplică în mod corespunzător.

(3) Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea
recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu suspendă executarea.

(4) În ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art.
14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă a cauzei, chiar dacă
reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1).

46