Sunteți pe pagina 1din 396

UNIVERSITATEA AL. I.

CUZA IAI

FACULTATEA DE FILOSOFIE

Coordonator ID:

Prof. dr. Petru BEJAN

TIINE POLITICE
Volumul VI

nvmnt la distan
Anul III Semestrul VI

Editura Universitii Al. I. Cuza Iai 2010

CUPRINS

MARKETING POLITIC ......................................................7


Conf. dr. Mioara NEDELCU

TEORII ALE PUTERII .........................................................67


Prof. dr. George POEDE

INSTITUII POLITICE EUROPENE .................................147


Prof. dr. George POEDE

COMUNICARE POLITIC ................................................201


Lect. dr. Gabriela CARPINSCHI

POLITICI REGIONALE .....................................................253


Prof. dr. Petre DUMITRESCU

ANTROPOLOGIE POLITIC ...........................................327


Prof. dr. Petre DUMITRESCU Prof. dr. Marius DUMITRESCU

MARKETING POLITIC
Conf. dr. Mioara NEDELCU

CUPRINS

I. II.

Conceptul marketing politic. Tipuri de marketing Participarea la activitatea partidelor politice

III. Construcia strategiei campaniei electorale IV. Imaginea candidatului-produs V. Elaborarea tacticii unei campanii electorale

VI. Particulariti ale campaniilor electorale locale


Bibliografie recomandat

Marketing politic

I. Conceptul marketing politic. Tipuri de marketing

Democraia posed un mecanism intern, impulsionat de participarea cetenilor la afacerile publice, rezultatul ideal fiind producerea unor decizii mai bune. Cu ct o societate este mai democratic, cu att implic mai muli ceteni n actul conducerii. Participarea i orientarea comportamental structureaz comportamentul politic, adic acel comportament care afecteaz sau intenioneaz s afecteze rezultatele decizionale ale guvernmintelor. ns, n orice societate, o mare parte a cetenilor nu este informat corect i nu este activ n politic. Mai mult, politizarea naltelor funcii publice, extinderea clientelismului i corupiei altereaz esena democraiei. Stabilitatea i buna funcionare a unui sistem politic democratic nu reclam o foarte nalt participare, dar nici nu presupune o participare limitat la ziua votului. Reprezentanii alei trebuie s in deschise canalele de comunicare n societate pentru cetenii care vor s fie auzii sau consultai, pentru o rezolvare negociat a diverselor probleme sau conflicte politice. Dar, n primul rnd, ei trebuie s asigure oportuniti egale de exprimare a opiunilor lor, de organizare i exercitare a dreptului de vot. Primul capitol al cursului nostru este dedicat precizrii unor concepte, demers necesar pentru analizele ulterioare. Ca manipulare a convingerilor i comportamentului populaiei prin folosirea de simboluri i discursuri, propaganda a fost un fenomen dominant al secolului al XX-lea. Termenul a dobndit o conotaie pejorativ datorit implicaiilor utilizrii propagandei de ctre regimurile totalitare. Datorit eforturilor ei, Lenin a putut instaura bolevismul iar Mussolini, Hitler i Stalin au ajuns la poziia de leader cu pretenia posedrii unor caliti care i situau deasupra nivelului omului obinuit. Lenin, ajutat de Troki poate fi considerat iniiatorul tehnicii manipulrii de mas, dar Stalin a fcut ca adulaia leaderului i puterea lui s ajung la o extensie necunoscut pn atunci n istoria Rusiei. S-a vorbit despre o propagand pozitiv i o propagand negativ. Leaderii totalitari au recurs la propaganda pozitiv, pentru a face ca ideologia s fie crezut sau repetat de un numr ct mai mare de oameni i ct mai des posibil. n timpul lui Lenin s-a fcut distincia ntre funcia de propagandist, care ncearc s consolideze fidelitatea fa de cauz, acionnd preponderent n rndurile militanilor i cea de agitator care are misiunea de a emoiona i a pune n micare mii de oameni. Din combinarea celor dou funcii a rezultat termenul agit-prop.1 Prin intermediul Ministerului Informaiei Publice i al Propagandei creat n 1933, propaganda nazist dirijat de Goebbels a ajuns s controleze toate suporturile de imagini (radioul, cinematografia, afiele) i manifes1

L. Schapiro, Totalitarianism, Mac Millan Press LTD, London, 1981, p. 52

Mioara NEDELCU

taiile publice. O bun parte a victoriilor lui Hitler se datoreaz propagandei. El a modificat, dup cum observa Jean-Marie Domenach, conceptul leninist de propagand, fcnd din ea o arm n sine. Dac n perspectiva leninist propaganda este traducerea tacticii, cuvintele de ordine avnd o baz raional, propaganda hitlerist devine ea nsi o tactic, o art particular, cu legile sale proprii, utilizabil cu acelai titlu ca i diplomaia sau armele.2 n perioada interbelic s-a creat o strns legtur ntre propagand i cinematograf. n ajunul celui de-al doilea rzboi mondial, Marea Britanie i-a creat i ea un Minister al Informaiei care a folosit propaganda alb, pentru a prezenta ntr-o lumin pozitiv politica statului i ansele armatei britanice i propaganda neagr, la adresa puterilor Axei. Dac n cazul propagandei albe sursa este identificat corect, informaiile utilizate sunt corecte dar maniera de prezentare este tendenioas iar n cel al propagandei negre, numit i dezinformare, sursa atribuit este fals iar coninutul cuprinde invenii, variate fabricaii, n cazul propagandei gri sursa nu poate fi exact identificat, acurateea informaiei fiind nesigur.3 n rile cucerite de Germania s-a utilizat propaganda soft, menit a rspndi ideea colaborrii i prieteniei nvingtorilor cu populaia acestora.4 Propaganda se apropie de publicitate, prin ncercarea de a crea, transforma sau confirma opiniile i prin recursul la mijloace mprumutate de la ea dar se deosebete de aceasta prin scopul su, care este unul politic i nu unul comercial. Termenul aproape c a disprut din vocabular dar nu i din practic, lucru foarte evident i n zilele noastre, n perioade de rzboi sau de ncordare a relaiilor dintre state. Pentru a indica transmiterea informaiei politice relevante de la o parte la alta a sistemului politic i ntre sistemele social i politic se apeleaz astzi la termenul comunicare politic. n 1970, Monica Charlot opunea propagandei totalitare persuasiunea politic, limitat la tehnicile de influenare i conceput ca o ntlnire n politic a publicitii i psiho-sociologiei.5

Publicitatea poate fi definit ca ansamblu de mijloace care urmresc a face cunoscut un produs sau o ntreprindere, informnd cumprtorul asupra calitii preului i utilitii produsului oferit. n timp ce schimbul publicitar are ca scop cumprarea, schimbul politic vizeaz votul. Marketingul politic realizeaz o aplicare a tehnicilor publicitare la promovarea politic.
Comunicarea este un schimb de informaii ntre guvernani i guvernai, reflectat prin mijloace formale sau informale pentru cucerirea sau exercitarea puterii. Caracterul politic al comunicrii este conferit de funcia emitorului i de natura mesajului

2 3

J.-M. Domenach, La propagande politique, Huitime d., Coll. Que Sais-je?, P.U.F., Paris, 1979, 34 A. Mungiu, Romnii dup 89. Istoria unei nenelegeri, Editura Humanitas, Bucureti, 1995, p. 21 4 Oxford, Dicionar de politic, Iain McLean, coord., Univers Enciclopedic, Bucureti, 2001, p. 358 5 M. Charlot, La Persuasion politique, A Colin, Paris, 1970

Marketing politic

transmis.6 Dominque Wolton situeaz comunicarea politic ntr-un teren aflat ntre spaiul public, spaiul comunicaional i spaiul politic, ntr-un fel de spaiu simbolic n care interacioneaz informaia, politica i comunicarea.7 Rolul elementelor unui sistem de comunicare variaz de la o situaie la alta. ntr-o situaie, o persoan este sursa mesajului, n alta auditoriul sau canalul de transmitere a lui. ntr-un caz, candidatul este sursa mesajului ctre alegtori dar, n anumite mprejurri, rolul se inverseaz. Candidatul poate transmite alegtorului i un mesaj provenind de la o alt surs. Unele surse sunt specifice (candidatul), altele difuze (electoratul). Comunicarea nu este numai vertical, ci i orizontal (lateral), ntre indivizi i grupuri, ocupnd un nivel comun n cadrul sistemului politic. Mesajele sunt percepute diferit de ctre persoane cu diferite niveluri de instrucie, sisteme de valori, grupuri de apartenen i clas social.8

Promovarea partidelor, programelor politice, a candidailor, a programelor de guvernare se face cu ajutorul marketingului politic. Apariia lui, strns legat de progresele tehnologice n domeniul comunicaiilor de mas, dezvoltarea sondajelor i a publicitii a marcat sfritul campaniilor electorale tradiionale.
Nscut n S.U.A. n anii 1934-1936, marketingul politic s-a dezvoltat treptat, n interiorul comitetelor locale ale partidelor politice, axndu-se ndeosebi pe munca de organizare i de propagand, realizat cu ajutorul militanilor. Aceast nou activitate se va extinde considerabil odat cu marile campanii prezideniale de dup cel de-al doilea rzboi mondial, paralel cu dezvoltarea tehnicilor empirice de cercetare a pieei i de sondare a opiniei publice i, mai ales, odat cu dezvoltarea televiziunii. Partidele ncep s influeneze opiniile alegtorilor ntr-o manier publicistic. nfiinarea de ctre Clem Whitaker i Leone Baxter n 1934 n California a primului cabinet de consultan politic a coincis cu intensificarea utilizrii sondajelor n campaniile electorale.9 n 1935 George Gallup pune bazele primului institut specializat n sondajele de opinie, primul sondaj celebru fiind realizat n 1936, cnd se nfruntau F. D. Roosevelt i Albert Lindon. Apreciat pentru prezicerea succesului lui Roosevelt plecnd de la investigarea unui eantion de 4.500 de persoane, el a fost criticat la alegerile din 1948 cnd l-a creditat pe H. Truman cu numai 44,5% din totalul voturilor, n timp ce acesta a obinut mai mult de 50%. Din 1940, Paul Lazarsfeld intreprinde o serie de anchete sistematice privind influena comunicrii politice n campaniile electorale. Primul institut de sondare a opiniei din Frana I.F.O.P. se organizeaz n 1938 dar sondajele se impun cu adevrat n aceast ar abia n 1965.

J. Bobin, Le marketing politique, Vendre lhomme et lide, ditions Milan Midia, 1988, p. 32 D. Wolton, La communication politique: construction dune modle, n Herms no 4, ditions du CNRS, 1984, p. 30 8 M. Rush, P. Althoff, An Introduction to Political Sociology, Nelsons University Paperbacks, p. 76 9 M. Le Seachh, LEtat Marketing, Comment vendre des ides et des hommes politiques, ditions A. Moreau, Paris, 1981, p. 16
7

Mioara NEDELCU

Dei campaniile electorale sunt televizate din 1948, publicitatea electoral este introdus n programele TV abia n 1952. Consilierii n probleme de comunicare ai lui D. Eisenhower concep un limbaj politic televizual inspirat din principiile de baz ale publicitii Unique Selling Proposition: fiecare spot electoral conine o singur idee, exprimat ntr-o singur propoziie. Sloganul a fost Timpul schimbrii. Tot acum este folosit prima oar mrturia de suinere a candidatului de ctre diverse personaliti n faa camerelor de luat vederi. Dac F.D. Roosevelt a folosit intens radioul n celebrele convorbiri la gura sobei, J. F. Kennedy a acordat atenie televiziunii. Campania pentru alegerile prezideniale din 1960 care a relevat rolul preponderent al televiziunii n condiiile creterii considerabile a numrului de abonai aduce o inovaie n domeniul comunicrii publicitatea negativ (criticarea adversarului n spoturi publicitare) i impune metoda dezbaterii televizate ntre primii doi candidai. Consilierii lui Kennedy l supun unor edine de media-training, recomandndu-i folosirea unui anumit vocabular, anumite reacii la atacurile adversarului, o anumit inut vestimentar. Dar, Kennedy a fost i primul care a utilizat televiziunea n timpul exercitrii mandatului su de preedinte, instituind un sistem de conferine de pres, transmise n direct prin reelele naionale marketing gestionar. Primul preedinte american care a aprut ntr-un spot electoral difuzat la televiziune a fost Dwight D. Eisenhower, iar Ronald Reagan, care a folosit la maximum att radioul ct i televiziunea a fost primul care a apelat la teleprompter. Cea mai murdar campanie electoral a tuturor timpurilor a fost considerat campania din 1988 care i-a avut ca protagoniti pe George Bush i Michael Dukakis datorit, n special, folosirii seriei de spoturi Willie Horton. Unul dintre membrii team-ului electoral al lui Nixon Joe Mc Ginnis remarca n cartea sa publicat n 1968 The Selling Of the President faptul c imaginile televizate au devenit miza numrul unu n politica american, mai mult dect problemele n sine. Televiziunea, sondajele, publicitatea politic au impulsionat naterea noii comunicri politice.10 n Europa, recursul la marketingul politic s-a fcut cu o oarecare ntrziere. Victoria repurtat de conservatorii britanici care au apelat la serviciile ageniei de publicitate Colman Prentis&Varley pentru alegerile generale din 1959 i-a determinat pe laburiti s-i constituie un comitet de profesioniti ai publicitii i relaiilor publice. n Frana s-au folosit foarte mult sondajele de opinie, publicate de presa scris i difuzate de media audiovizuale. Schimbri notabile n desfurarea campaniilor electorale s-au produs abia la alegerile prezideniale din 1965 cnd Michel Bongrand a condus campania lui Jean Lecanuet. Cu acest prilej se desfoar prima campanie teasing (apariia n media a lui Monsieur X) conceput de echipa lui Gaston Defferre, condus de Jean-Jaques Servan-Schreiber. n anul urmtor, M. Bongrad ntemeiaz societatea Services et Mthodes, devenit ulterior Michel Bongrand S.A., pus la dispoziia ntreprinderilor, administraiei i partidelor (n special U.N.R.). Dar, primul care a
10

R. Cayrol, La nouvelle communication politique, Larousse, Paris, 1986, p. 59

10

Marketing politic

aplicat sistematic tehnicile de comunicare comerciale cu scopuri politice a fost Valery Giscard dEstaing. Una dintre raiunile alegerii lui n 1974 a fost reuita campaniei de afiaj, un afi fr slogan sau mesaj, reprezentndu-l alturi de fiica sa, fcnd astfel legtura dintre candidat, familie i tineree.11 Campania din 1978 aduce o concepie nou n domeniul afiajului politic, mai puin personalizat, nscndu-se astfel comunicarea stil de via. Progresele marketingului s-au datorat apariiei unei bogate literaturi de specialitate, lucrri de referin aparinnd att unor specialiti n domeniu ca Philipe Kotler (Marketing for Nonprofit Organizations, Marketing Management) sau unor cercettori n tiinele sociale ca Stanley Kelly Jr. (Professional Public Relations and Political Power), Dan Nimmo (The Political Persuaders: The Techniques of Modern Election Campaigns), ct i unor ziariti ca James Perry (The New Politics) sau chiar unor organizatori de campanii electorale ca Joseph Napolitan (The Election Game and How to Win it), William Safire (The New Langage of Politics) sau Joe Mc Ginnis (The Selling of The President). Lucrri de valoare, evideniind noi concepte i noi tehnici de marketing, adaptate continentului european au aprut i n Frana, semnate de Bernard Krief (Le marketing en action), Jean-Pierre Piotet (Nous sommes tous des candidats), Denis Lindon (Marketing politique et social), Michel Noir (Reussir une campagne lectorale: suivre lexemple american?) .a. La prima ntlnire din 1967 a responsabililor celor mai importante campanii electorale din Frana i S.U.A. Michel Bongrand i Joseph Napolitan se pun bazele I.A.P.C. International Association of Political Consultants. Vor fi apoi create A.A.P.C. American Association Of Political Consultants i E.A.P.C. Association Europenne de Conseils Politiques. Persoanele nscrise n aceste asociaii trebuiau s fi condus cel puin o campanie naional. Tehnologia marketing a ptruns i n fostele ri comuniste n care s-au nfiinat institute de sondare a opiniei, s-a recurs la specialiti, s-au conceput i s-au urmat programe de media-training etc. Practici de sondare a opiniei publice au existat n Romnia nc din 1990 dar ele au dobndit treptat o mai mare acuratee. n timp ce campania electoral din 1992 s-a caracterizat printr-un nivel rudimentar al tehnicilor folosite, n cea din anul 2000 a fost foarte vizibil att utilizarea tehnicilor moderne, ct i a profesionitilor marketingului electoral. Principalele formaiuni politice au apelat la firme de publicitate i relaii publice i la campanii de publicitate out-door. Alegerile din anul 2000 au nsemnat i debutul campaniei electorale efectuate pe Internet.

Termenul marketing apare n anii 50 ai secolului al XX-lea n S.U.A., fiind folosit mai nti n domeniul schimburilor comerciale i exprimnd interesul special pentru pia, locul n care se afl potenialii cumprtori ai produselor unor ntreprinderi.

11

J. Bobin, op. cit., pp. 26-27

11

Mioara NEDELCU

n 1972, Philip Kotler (Marketing Management) analiza aspectul inversrii demersului de la producie spre pia, artnd c obiectul marketingului comercial devine, n aceste condiii, studiul tiinific al deciziilor de cumprare a consumatorului i al deciziilor politicii comerciale ale ntreprinderii privind produsele destinate vnzrii, plecnd de la investigarea pieei. Neil H. Borden (Note on the Concept of Marketing Mix, 1946) subliniaz importana integrrii informaiilor referitoare la forele care eman din pia (atitudini i comportamente ale consumatorilor, influena concurenei) i a celor privind aciunile posibile (publicitate, condiionare, pre). n opinia sa, variabilele prin care o organizaie productiv controleaz piaa sunt: produsul, preul, marca, distribuia, vnzarea personal, publicitatea pltit (advertising), promovarea vnzrilor, ambalarea, expunerea, serviciile post-vnzare, logistica i cercetarea de marketing.

Jerome Mc Carthy simplific modelul Borden, reinnd elementele eseniale care structureaz un mix de marketing, sau cei patru P produsul, preul, plasamentul (distribuia) i promovarea (comunicarea), conceptul devenind astfel utilizabil i n domeniul social-politic. Propunndu-i adaptarea demersului comercial la viaa politic, marketingul politic va include n sfera sa att ansamblul proceselor de influenare, ct i metodele de studiu al nevoilor i aspiraiilor populaiei, fiind de un real folos organizaiilor politice i puterilor publice n definirea obiectivelor i programelor lor.12
Exist uneori tendina de a considera sinonime comunicarea politic, marketingul politic, publicitatea politic sau chiar relaiile publice politice. De asemenea, nu ntotdeauna se opereaz distincia ntre marketingul politic n sensul larg i marketingul electoral n sensul strict al termenului. Spre exemplu, Michel Bongrand definea astfel marketingul politic:

ansamblu de tehnici avnd ca obiectiv favorizarea adecvrii unui candidat la electoratul su potenial, cunoaterea lui de ctre cel mai mare numr de alegtori i de fiecare dintre ei, crearea diferenei fa de concureni i adversari i, cu un minimum de mijloace, optimizarea numrului de voturi necesar victoriei n decursul campaniei.13
ns, marketingul electoral nu este dect o parte a marketingului politic, neavnd nimic comun cu formularea unor programe de guvernare sau de transformare a societii. Plasndu-se pe aceast poziie, Serge Albouy subliniaz faptul c marketingul politic este o ntreprindere mai general ce aplic o strategie de ansamblu care integreaz n proporii variabile, alturi de tehnici de publicitate i relaii publice i alte mijloace, de la sondaje i pn la media de mas. El folosete un set de teorii, metode i
12 13

D. Lindon, Marketing politique et social, Dalloz, Paris, 1976, pp. 93-94 M. Bongrand, Le marketing politique, P.U.F., Paris, 1986, pp. 13-14

12

Marketing politic

practici sociale inspirate din marketingul comercial, destinat influenrii opiniilor, atitudinilor, comportamentelor cetenilor n vederea susinerii unui om, grup sau proiect politic. n consecin, el se caracterizeaz prin dou aspecte suprapuse: un ansamblu de practici; un discurs ce se dorete a fi tiinific i raional. Sub raport metodologic, orice operaiune de marketing comport trei faze principale14:

a) faza observrii opiniei i publicului pentru cunoaterea cererii; b) faza definirii ofertei, n funcie de cerere i de mediul concurenial; c) faza comunicaional, menit s asigure promovarea persuasiv a ofertei.
n relaia guvernani-guvernai, comunicarea politic are un rol foarte important. Pentru ca deciziile sale s fie acceptate, orice autoritate politic trebuie s apeleze la ea, comunicarea asigurnd legitimitatea noilor valori propuse. Deoarece o lege sau un decret insuficient explicate populaiei pot declana o reacie de respingere, orice campanie de informare i explicare trebuie s nceap din primele momente ale elaborrii lor. Impunerea deciziilor guvernmntului prin for nu garanteaz o acceptare quasi-unanim iar justificarea prin propagand produce o hipertrofie a comunicrii. Jean-Marie Cotteret distinge o funcie de adecvare ntre guvernani i guvernai a comunicrii politice. Apropierea guvernanilor, care trebuie s fie ecoul dorinelor, cererilor, exigenelor guvernailor de acetia se realizeaz printr-un schimb reciproc de mesaje, conform unui cod comun, alctuit dintr-un ansamblu de valori comune. Prin intermediul comunicrii se asigur superpoziionarea celor dou sisteme de valori specifice unui sistem politic: valori intriseci, nscrise n Constituie i n regulile jocului politic i valori extrinseci, emanate de la instituii. n perioadele de evoluie normal a societii comunicarea are un caracter informativ, spre deosebire de perioadele revoluionare sau marcate de importante mutaii sociale, cnd ea este persuasiv. Exist o comunicare de sus, de la guvernani i o comunicare de jos, venind de la ceteni.15 Opinia public este ascultat cu ajutorul sondajelor comandate i al presei scrise i audiovizuale locale, regionale, centrale i internaionale. Guvernanii pot comunica prin intermediul unor interviuri, conferine, comunicate de pres, declaraii ale purttorilor de cuvnt, buletine informative, publicaii, pagini de Internet .a. Transmiterea n direct sau transmiterea la radio i televiziune a dezbaterilor parlamentare, declaraiile i interviurile televizate ale primului ministru i ale efului statului sunt, de asemenea, importante ci de comunicare. Obiectivul adecvrii ofertei politice la cererea alegtorilor este fie ntrirea, fie modificarea opiniilor, atitudinilor, comportamentelor cetenilor n vederea stimulrii susinerii aduse de ei prin vot, cotizaie, aciune militant unei comuniti, unei politici, unui partid sau om, unei ideologii sau unui program, unui regim.
14 15

S. Albouy, Marketing et communication politique, ditions LHarmmattan, Paris, 1994, p. 26 J.-M. Cotteret, Gouverner cest paratre, Deuxime dition-corrig, P.U.F., Paris, 1997, pp. 86-89

13

Mioara NEDELCU

n ceea ce privete marketingul electoral, n spiritul concepiilor lui G. H. Mead, T. Parsons, J.-L. Moreno, diferii autori precum P. H. Kotler, D. Lindon, M. Noir l vd ca pe o interaciune social ntre dou uniti, candidatul i electoratul, care presupune aciune i comunicare. Interaciunea politician-alegtor evideniaz trei elemente, odat cu apariia mijloacelor de comunicare de mas: cele dou uniti sociale amintite, plus interaciunea rolurilor jucate de fiecare.16 D. David, J. M. Quintric, H. C. H. Schroeder disting urmtoarele tipuri de marketing electoral: a) marketingul de circumscripie (identificarea circumscripiei n care un candidat are cele mai mari anse de a obine victoria); b) marketingul candidatului (definirea mesajului, imaginii i strategiei candidatului, n funcie de aspiraiile celui mai potrivit electorat pentru obinerea succesului); c) marketingul alegtorilor (alegerea celor mai adaptate mijloace de comunicare i persuasiune care s duc la ctigarea voturilor electorilor); d) marketingul colectorilor de fonduri (dezvoltarea resurselor indispensabile finanrii campaniilor); e) marketingul leaderilor de opinie (ziariti, editori, personaliti).17 n planul funcionrii n cadrul unei structuri politice s-a identificat un marketing strategic i unul operaional. De asemenea, se vorbete despre un marketing instituional sau social. Marketingul politic, nelegnd prin acesta i marketingul electoral ndeplinete urmtoarele funcii: a) funcia de analiz a pieei politice/electorale, cu ajutorul sondajelor politice, studiilor de pia, cercetrilor de marketing etc.; b) funcia de sintez a principalelor concluzii rezultat n urma analizei; c) funcia de inovare, ca urmare a utilizrii rezultatelor analizei i sintezei, cu scopul identificrii nevoilor consumatorilor, a unor nie existente pe pia; d) funcia de comunicare, ce utilizeaz ca principal instrument mixul de marketing care poate fi privit n acest sens ca un mix de comunicare.18 Social marketing, nonprofit marketing sau marketing for nonprofit organizations a fost denumit de specialitii francezi marketing de profit colectiv sau marketing social. Relund o definiie susinut de Kotler i Zalman, Denis Lindon include n categoria cauze sociale orice organizaie, noninvestit cu putere public, avnd ca obiect principal modificarea opiniilor, atitudinilor sau comportamentelor anumitor publicuri, n vederea ameliorrii situaiei populaiei n ansamblul ei sau a unor populaii particulare.19 Astfel de cauze ar fi: caritabile (Crucea Roie, UNICEF); corporative
M. Noir, Reussir une campagne lectorale: suivre lexemple amricain?, Les ditions dorganisations, Paris, 1977, pp. 28-29 17 D. David .a., Le marketing politique, P.U.F., Paris, 1978, p. 71 18 M. A. Ni, Marketing i management electoral, Editura Universitas, Bucureti, 2000, p. 13 19 D. Lindon, op. cit., p. 4
16

14

Marketing politic

(sindicatele muncitoreti, asociaiile de aprare a consumatorilor, micrile de eliberare ale femeilor); de interes general (oraganizaiile care lupt mpotriva cancerului, micrile ecologiste .a.). Dei au diverse statuturi juridice, cauzele sociale prezint patru caracteristici principale: 1) sunt ageni ai schimbrii sociale voluntare; 2) sunt sau pretind c sunt dezinteresate, obiectivul lor fiind promovarea ideilor i, n anumite cazuri, distribuirea de bani sau servicii; 3) sunt specializate, neinteresndu-se dect de anumite aspecte ale vieii sociale sau de anumite publicuri particulare; nu sunt investite cu autoritate public, nu pot impune prin legi sau regulamente ideile aprate, schimbrile cerute sau comportamentele preconizate. Ele pot utiliza cu succes metodele i instrumentele marketingului de influenare a publicului. Cauzele sociale elaboreaz strategii, comunic mesaje, orienteaz atitudini i comportamente folosind persuasiunea, educaia, negocierea i chiar ameninarea sau violena, dar fr autoritate legal. n majoritatea cazurilor, elurile unei campanii organizat i desfurat de o cauz social sunt acceptarea unui amendament la legislaie, ntrzierea implementrii unei politici pn la iniierea unor noi consultri, recunoaterea apariiei unei probleme cauzate de reduceri bugetare sau de modificarea unor proceduri .a. Obiectivele specifice trebuie deci s fie productive (s conduc la schimbri efective) i realizabile.20 n 1972, Philip Kotler semnala apariia unui nou tip de marketing managementul marketingului, constnd n planificarea, conducerea i controlul activitilor de marketing ale unei structuri organizaionale.

ntrebri de verificare a cunotinelor: 1. Precizai coninutul conceptelor propagand politic, persuasiune, publicitate, comunicare politic. 2. Care este contextul apariiei marketingului politic? 3. Indicai principalele tipuri de marketing. 4. Analizai conceptul marketing politic.

20

M. Lattimer, The Campaigning Handbook, Directory of Social Change, London, 1994, pp. 340-342

15

Mioara NEDELCU

II. Participarea la activitatea partidelor politice

n analiza diverselor forme de participare putem pleca de la definiia lui Myron Weiner care ne ofer posibilitatea extinderii cmpului investigaiilor datorit faptului c nu instituie frontiere rigide ntre diferitele practici ale participrii ci presupune, mai nti, omogenitatea lor.

Conform acesteia, participare politic poate fi considerat orice aciune voluntar, avnd succes sau ajungnd la un eec, organizat sau neorganizat, episodic sau continu, cu recurs la mijloace legitime sau nelegitime i avnd scopul influenrii gestiunii afacerilor publice sau al alegerii conductorilor politici la toate nivelurile de guvernare, locale sau naionale.21
Participarea politic mbrac forme foarte variate, de la simpla ndeplinire a datoriei electorale, pn la militantismul cel mai angajat. Ea poate fi pasiv sau activ, mergnd de la angajamentul fa de organizaie i asigurarea unui suport financiar n forma cotizaiilor sau a subscripiilor i pn la deinerea unei funcii n cadrul ei. Constatnd fragilitatea granielor dintre simpatizaii unui partid (alegtori fideli ce-i declar deschis preferina pentru acesta i i aduc uneori o susinere financiar) i adereni, Daniel-Louis Seiler i grupeaz n categoria partisanilor.22 Ali autori ns fac distincia ntre cercurile exterioare alegtori i simpaizani i cele interioare adereni, militani, elite de nivel mediu, conductori. Maurice Duverger (Les partis politiques), spre exemplu, identific patru cercuri de participare: militani, adereni, simpatizani i alegtori, cele mai implicate cercuri fiind acelea ale aderenilor i conductorilor. Partidele mai bine structurate, mai bine organizate se fondeaz pe recunoaterea suveranitii aderentului, individual sau colectiv, n cazul partidelor indirecte, fondate pe adeziunea colectiv a unor grupuri asociative i sindicate. El poate aduce partidului un ajutor intelectual, material, financiar i, teoretic, dispune de un drept de control direct sau indirect asupra orientrilor i conducerii partidului la toate nivelurile lui. Numrul aderenilor este totdeauna aproximativ i, n general, partidele nu declar numrul exact al membrilor. Aciunea lor mobilizatoare este condiionat, ntr-o mare msur, de numrul i calitatea militanilor. Adereni activi, cum i numete M. Duverger, acetia

M. Weiner, Political Participation: Crisis of the Political Process, n Binder .a., Crisis and Sequences in Political Development, Princeton, NJ, Priceton University Press, 1971 22 D.-L. Seiler, Les partis politiques, Librairie Amand Colin, Paris, 1992, p. 114
21

16

Marketing politic

sunt recunoscui de ceilali membri ai partidului ca militani, termen ambivalent, rmas mult timp ca o etichet pentru activitii de stnga.23 Gradul de militantism, care presupune o doz de altruism i abnegaie, derivat din adeziunea la o ideologie, la un partid sau din aprecierea unui conductor este condiionat de socializare, de tipul de partid, scadenele electorale, nivelul educaiei .a. Valorizat n partidele de mas, n care primete o remuneraie simbolic pentru activismul lui, n partidele de cadre militantul este mai generos rspltit. Militantismul nord-american a relevat un anume benevolat politic, un voluntarism exercitat n special la alegerile prezideniale, serviciile oferite avnd uneori ca finalizare ocuparea unei slujbe. Probabilitatea de a deveni militant, scrie Michel Offerl variaz n funcie de factorii sociali, indicatorii de predispoziie, de construcia politic a lumii sociale.24 n general, participarea militanilor la viaa partidelor este legat de ritmurile ei, care variaz n funcie de situaia partidului aflat la putere sau n opoziie, de mobilizarea pentru campania electoral i de tipul de partid.

n ultimii ani, imaginea partidelor politice i a leaderilor lor s-a deteriorat, ca urmare a erodrii ncrederii alegtorilor, care au constatat existena unei mari distane ntre promisiuni i politica real. Acest fenomen se reflect att n scderea numrului alegtorilor care i exercit dreptul de vot, n slbirea identificrii partisane, ct i n scderea numrului aderenilor i militanilor.
K. Lawson, P. H. Merkl, P. Perrinau, C. Ismal .a. remarc faptul c partidele tradiionale sau istorice au tendina, pe de o parte, de a-i pierde aderenii i militanii, iar pe de alt parte de a fi tot mai mult contestate prin apariia de noi partide sau micri politice. Aceasta nu nseamn c exist o criz a politicii sau a reprezentrii ei ci, mai curnd, o criz de ncredere n sistemul democratic respectiv, n oamenii politici care ajung s constituie o clas corupt, distanat de ceteni i de problemele lor reale. Dificultile ideologice i electorale antreneaz reducerea activitii militanilor, att n partidele de stnga, ct i n cele de dreapta. Ignorarea asipraiilor sau cererilor membrilor partidului, controlul exercitat asupra programelor sau aciunilor guvernamentale slbesc ceea ce Kay Lawson (When Parties Fail, 1988) numea participatory linkage, rmnnd n fapt numai controlul asupra candidaturilor la posturile elective. Slbirea participrii aderenilor i militanilor nu poate duce dect la o slbire a capitalului de reprezentare a partidelor. Criza militantismului este alimentat i de profesionalizarea politicii i a comunicrii. ntre principalele activiti n care pot fi folosii militanii se numr: afiajul, difuzarea de manifeste, pliante, programe, canvassing, contacte telefonice,
23

Originea termenului este de natur religioas, dup cum afirm Philippe Guillot (Introduction la sociologie politique, A. Colin, Paris, 1998, p. 97). A fi militant nseamn a fi soldat al lui Iisus. Termenul dobndete contururi mai clare n perioada Comunei din Paris. 24 M. Offerl, Les partis politiques, P.U.F., Paris, 2002, p. 71

17

Mioara NEDELCU

pregtirea i nsoirea deplasrilor oamenilor politici, oraganizarea de mitinguri, ntruniri, simpozioane, persuadarea persoanelor cunoscute, adaptarea campaniei la conjuctura local. ns, promovarea partidelor i a candidailor lor se face tot mai mult cu ajutorul specialitilor i al instituiilor specializate, al profesionitilor din domeniul publicitii i comunicrii. De asemenea, organismul central al campaniei poate manifesta anumite rezerve n privina folosirii bazei militante, de teama dificultii armonizrii campaniei naionale cu variantele locale i a problemelor puse de ncadrarea financiar. Dezvoltarea mass media care antreneaz reducerea importanei partidului n stabilirea legturilor directe cu cetenii i profesionalismul reclamat de mijloacele moderne de comunicare duc la o subutilizare a militanilor, care se vd redui la un rol marginal, n aciunea de afiaj la afiajul slbatic (paralel) sau la contraafiaj (pe panourile celorlali candidai) i, tot mai rar, n asigurarea ordinii la mitinguri i ntruniri. De aceea, s-a subliniat necesitatea unei profesionalizri a militanilor.

Campania modern de comunicare politic nu se poate dispensa total de militani i nici chiar de voluntari, inclui n categoria personalului descentralizat al campaniei.25 n partidele romneti, militanii continu s joace un rol important, pe de o parte datorit dificultilor financiare cu care se confrunt n special formaiunile mai mici, iar pe de alt parte datorit rezervei militanilor n privina utilizrii mijloacelor moderne, derivat din teama de a nu pierde poziii privilegiate sau avantaje, ca urmare a recursului la profesioniti. Cu toate acestea, n ultimele campanii s-a apelat ntr-o mare msur la specialiti n marketing i la firme de publicitate.
Cariera politic este, de obicei, rezultatul unui militantism anterior n cadrul partidelor politice. n majoritatea rilor, o carier politic se face n i prin partide. Dar, se accentueaz tendina filtrrii seleciei candidailor la posturile elective de ctre media, ceea ce antreneaz diminuarea rolului organizaiei partisane. Daniel Gaxie i Michel Offerl identific trei tipuri de filiere susceptibile de a facilita accesul pe piaa politic central: notabiliar, militant i accesul direct la centru, totul depinznd de resursele sociale pe care le poate mobiliza un individ, resurse care au semnificaii diferite n spaiu i n timp. Actorii aflai n competie pentru trofeele politice pot mobiliza capitaluri colective, delegate temporar de o organizaie, sau personale, ataate persoanei, atribuite i titluri socialmente pertinente: nume proprii, capacitate de expertiz, reea de relaii sociale, resurse monetare sau mandate elective dobndite n afara partidelor .a. ntlnirea capitalurilor colective partisane i a capitalurilor sociale individuale ar produce trei tipuri de relaii (instabile) n care: oamenii politici sunt datori pentru resursele lor partidului; sunt independeni n raport cu acesta; tiu s acumuleze datorit lui un capital propriu, care fundamenteaz autonomia lor.26
25

Celelalte categorii participante la campania electoral sunt personalul organismului central al campaniei i consultanii externi. 26 M. Offerl, op. cit., pp. 45, 46, 48

18

Marketing politic

Literatura sociologic a identificat mai multe varieti de oameni politici: amatorul, motenitorul, veleitarul, expertul politizat (tehnocratul sau enarhul), omul politic profesionalizat. Referindu-se la ultima categorie, Mattei Dogan meniona caracteristicile ei eseniale: vocaie (precoce sau tardiv) pentru politic; lung carier politic; competen politic; prezen agreabil; elocin; caliti de negociator .a.27 Profesionalizarea clasei politice const n dobndirea unei competene tiinifice i anumite formaii precum acelea de avocat, notar, profesor, ziarist, economist favorizeaz exercitarea unui mandat electiv. n cadrul procesului profesionalizrii se constat o faz de funcionalizare, stimulat de securitatea postului i de sursa de venit. n Frana, de exemplu, absena riscurilor de carier face ca elitele administrative care nu sunt nevoite s demisioneze din posturile lor dac vor s intre n politic, s joace un rol central. Recrutarea acestora din rndurile absolvenilor unor prestigioase instituii de nvmnt superior l-a fcut pe Pierre Bourdieu s vorbeasc despre o nou nobilime a societii franceze. n Marea Britanie, tot mai muli oameni politici consider politica drept carier i sper s triasc din ea. Ca urmare a reformelor viznd democratizarea procedurilor de selecie a elitelor n anii 80, s-a ajuns la diversificarea originilor sociale ale candidailor conservatori, la atenuarea influenei averii i a relaiilor profesionale.28 n rile ex-comuniste din Europa Central i de Est principala surs de formare a clasei politice a fost iniial reconversia unor grupuri ale elitei partidului unic. Treptat, noile condiii de exercitare a puterii i-au avantajat pe juriti, profesori, economiti.29 Dup cum rezult din tabelul de mai jos, pe ansamblu, numrul femeilor n parlamente a crescut, dar majoritatea politicienilor continu s fie persoane de sex masculin, cu vrsta cuprins ntre 40-60 ani, aparinnd clasei de mijloc i superioare, cu un nalt nivel al educaiei. Proporia femeilor n Parlament (Camera Inferioar) i datele accesului la deplina capacitate politic i civil n principalele ri occidentale
FEMEI N PARLAMENT RI Finlanda Norvegia Suedia Danemarca 1991 38,5 35,7 33,8 33 2002 36,5 36,4 42,7 38 Capacitate politic 1906 1913 1921 1915 Capacitate civil (femei cstorite) 1919 1888 1920 1925

M. Dogan, Sociologie politic, Opere alese, Editura Alternative, Bucureti, 1999, p. 31 E. Suileman, Elitele din administraie i politic n Frana celui de-a V-a Republici: omogenitate, putere, permanen, n E. Suileman, H. Mendras, Recrutarea elitelor n Europa, Editura Amarcord, Timioara, 2001, p. 21 29 J. Scott, Transformarea elitelor industriale britanice: un capitalism liberal, organizat, dezorganizat, n op. cit., pp. 160, 169, 184
28

27

19

Mioara NEDELCU

FEMEI N PARLAMENT RI rile de Jos Islanda Austria Germania (Federal) Spania Elveia Luxemburg Canada Italia Belgia Irlanda Portugalia S.U.A. Regatul Unit Frana Grecia 1991 25,3 23,8 21,8 15,3 14,6 14 13,3 13,2 12,8 9,4 7,8 7,6 6,4 6,3 5,7 5,3 2002 26,7 34,7 26,8 31,7 28,3 23 16,7 20,6 9,8 23,3 12 19,1 14 17,9 10,9 8,7 Capacitate politic 1919 1915 1918 1919 1931 1971 1919 1920 1945 1948 1918 1976 1920 1928 1944 1952 Capacitate civil (femei cstorite) 1956 1923 1811 1896 1975 1912 1972 Sfritul sec. XIX, nceputul sec. XX 1919 1958 1957 1976 Sfritul sec XIX, nceputul sec XX 1882 1938 Fr capacitate

(Sursa: M. Offerl, Les partis politique, p. 81)

n Romnia, femeile pot fi gsite n parlament ntr-o proporie de 3,7% dup alegerile din 1992, 5,6% dup cele din 1996 i 10,20% dup cele din anul 2000. La alegerile din anul 2004, 52% din totalul votanilor au fost femei, dar n Camera Deputailor numrul lor este de numai 37 iar n Senat 11. Prima femeie a ptruns n guvern n august 1996. Dei, actualmente, toate partidele fac eforturi pentru plasarea unui numr mai mare de femei pe listele electorale, proporia celor care se implic n viaa politic continu s rmn redus. Politicienilor contemporani, alei pentru capacitatea de a stpni noile tehnici de comunicare li s-au atribuit denumiri precum homo catodicus sau homo comunicans (J.-M. Cotteret, J. Gerstl, G. Ayache), homo locquens (T. Saussez). S-a afirmat c ei ar face parte dintr-o oligarhie mercatic (S. Albouy). Procesul mercatic ar favoriza emergena unei legitimiti tehnice, concurent ce aceea (nc dominant i singura dotat cu un statut oficial) rezultat din alegeri. Homo catodicus triete cu, prin i pentru media, n special pentru televiziune, fiind o vedet, un star-leaderstar, care are nevoie s fie permanent admirat, elogiat.30 Nu de puine ori, prestaiile oamenilor politici au provocat sentimente de

30

J.-M. Cotteret, op. cit., pp. 44-53

20

Marketing politic

dezamgire i frustrare, au antrenat ndeprtarea maselor de politic. S-a vorbit despre un divor masiv de politic (A. Touraine, L. Harris), despre distanarea de spectacolul politic sau despre un sentiment al neputinei i reprobrii (A. Lancelot). Opiniile unei mari pri a alegtorilor din diverse ri, inclusiv din Romnia exprim nencrederea n politicieni, care se preocup prea puin de problemele colective i prea mult de avantajele personale. n orice caz, deseori se uit c funciile politice sunt nite funcii temporare, ncredinate de alegtori prin mandat pentru un timp determinat.

ntrebri de verificare a cunotinelor: 1. 2. 3. 4. Comentai definiia participrii politice a lui Myron Weiner. Indicai nivelurile participrii politice. Analizai rolul militanilor n campaniile electorale. Precizai filierele accesului la cariera politic.

21

Mioara NEDELCU

III. Construcia strategiei campaniei electorale

Marketingul electoral folosete metode i tehnici de studiu al pieei i de publicitate comercial pentru a convinge alegtorii s opteze pentru anumite formaiuni politice sau personaliti, utiliznd puterea de influenare a imaginilor i cuvintelor. El i propune s ajute partidele i candidaii n conceperea i punerea n aplicare a unei campanii electorale eficiente. Intervenia lui se produce numai n momentul n care omul politic i-a ales ideile sau programul i s-a hotrt s fac tot ceea ce este posibil pentru a fi ales, ca s le poat pune n aplicare. Criticii marketingului i-au reproat diminuarea consistenei i chiar denaturarea mesajului politic, slbirea nivelului dezbaterilor, banalizarea produsului. Spaiul politic s-ar fi transformat, dup prerea lor, ntr-un spaiu comercial, n care primeaz spectacolul, senzaionalul, n detrimentul gndirii. Favorizarea demagogiei ar camufla manipularea, prin intermediul cuvintelor, lozincilor, semnelor, etichetelor, al sondajelor, mailing-ului, zvonului, televiziunii etc. Supraprofesionalizarea metodelor ar antrena despecializarea comunicrii politice. Susintorii marketingului au evideniat ns apariia lui ntr-un context democratic, concurenial i trecerea de la un marketing al ofertei la unul al cererii. n orice caz, evoluia general a societilor i progresele noilor media au fcut din recursul la marketing un fenomen necesar. Fiind vorba despre o dat fix cea a alegerilor, constrngerile temporale ale marketingului electoral sunt mai severe dect n cazul marketingului social. O caracteristic important care l difereniaz de celelalte tipuri de marketing este aceea care se refer la fixarea unor obiective globale ale campaniei. Att candidaii ct i partidele trebuie s-i fixeze obiective cantitative foarte precise: n cazul scrutinilor majoritare se pune problema obinerii a cel puin jumtate plus unu din totalul voturilor; n cazul celor proporionale trebuie depit un prag minim care s fac posibil reprezentarea; n cazul vinderii voturilor din primul tur trebuie obinut un numr ct mai mare de voturi.31 Alegerea unui mix de marketing pentru o campanie electoral este supus unor constrngeri n privina politicii produsului, distribuiei i comunicrii. Atunci cnd ncepe o campanie, sunt fixate definitiv produsul (candidatul), ideile lui, liniile generale ale programului su. Nu se pune problema de a schimba candidatul sau de a-l schimba prea mult i nici de a-i schimba programul. Teoretic, produsul nu poate fi fcut mai atrgtor prin oferte speciale cadouri, servicii .a. Specialitii n marketing pot numai s-i pun n valoare calitile i s-i prezinte programul ntr-un mod ct mai fundamentat i mai convingtor. De asemenea, marketingul electoral nu dispune de nici
31

D. Lindon, op. cit., pp. 95-96

22

Marketing politic

un grad de libertate n politica de distribuie, deoarece votarea se desfoar ntr-un numr limitat de birouri oficiale, neexistnd posibilitatea de a face publicitate acestora i n interiorul acestora sau de a prezenta ntr-un mod diferit buletinele de vot ale candidailor consiliai. Singura component a marketingului mix care presupune libertatea de aciune este politica de comunicare, dei exist unele constrngeri i aici: folosirea mass media n perioada electoral este reglementat, afiajul slbatic este interzis, scrisorile adresate alegtorilor trebuie s corespund anumitor reguli .a. n linii generale, demersul marketing electoral poate fi asfel ilustrat:

Demersul general al marketingului electoral Definirea obiectivelor campaniei

Analiza pieei electorale

Autoanaliza organizaiei

Strategie

Alegerea unui plan de manevr

Formularea mixului de marketing

Punerea n aplicare a strategiei: organizarea, planningul i controlul campaniei


(Sursa: D. Lindon, Marketing politique et social, p.97)

Diferitele etape ale acestui demers nu sunt egale ca importan i grad de dificultate. Cele mai complexe sunt considerate studiul pieei electorale, alegerea unei strategii, organizarea, planning-ul i controlul campaniei. n conceperea i desfurarea unei campanii se impune, n primul rnd, o formulare clar a obiectivelor urmrite. Eficacitatea ei este influenat de interferenele dintre obiectivele contiente i cele

23

Mioara NEDELCU

incontiente, explicite i implicite, recunoscute i ascunse. n cea mai mare parte a cazurilor, candidatul intenioneaz s ctige alegerile. Se poate ntmpla ns ca el s aib numai scopul dobndirii sau creterii notorietii sale, al promovrii unei cauze sau unei ideologii, al obinerii unui mandat de rang mai mic dect al aceluia pentru care candideaz, al vnzrii voturilor ctigate etc.

Autoanaliza organizaiei este necesar pentru alctuirea unui inventar al resurselor de care ea dispune sau pe care sper s le obin. Resursele unei campanii sunt umane (membrii, simpatizanii, personalul angajat), materiale (sediu de campanie, mobilier, bannere, afie, hrtie, maini), tehnice (calculatoare, imprimante, faxuri, copiatoare, camere de luat vederi, instalaii de sonorizare, telefoane) i financiare (donaii, sponsorizri, alte sume alocate).
Diferite ri reglementeaz n mod diferit finanarea campaniilor electorale. n Romnia, articolul 13 al Legii nr. 43 din 21 ianuarie 2003 privind finanarea activitii partidelor i a campaniilor electorale prevede c toate partidele sau alianele politice care particip la campania electoral pot primi o subvenie de la bugetul de stat. Partidele care nu obin pragul electoral pentru alegerea n Senat sau n Camera Deputailor, sau la alegerile locale au obligaia de a restitui aceast subvenie. Este interzis finanarea campaniei de ctre persoane fizice sau juridice strine, de ctre o autoritate sau instituie public, regie autonom, companie naional, societate comercial sau bancar cu capital integral sau majoritar de stat, sau de ctre un sindicat ori o asociaie sau fundaie (art. 15, 16). Limita maxim a cheltuielilor efectuate de un partid politic n fiecare campanie se calculeaz prin nsumarea valorilor maxime permise pentru fiecare candidat propus (art. 21, 1). Valorile maxime pentru fiecare candidat sunt stabilite n funcie de salariul de baz minim brut pe ar, existent la data de 1 ianuarie a anului electoral (art. 21, 1). Spre exemplu, sunt prevzute 150 de salarii de baz minime brute pe ar pentru fiecare candidat la funcia de deputat sau senator. Conform articolului 22, 1, limita maxim a cheltuielilor ce pot fi efectuate de un partid, alian politic sau candidat independent n campania electoral pentru alegerea preedintelui Romniei este de 25.000 de salarii de baz minime brute pe ar. Singura autoritate abilitat s controleze respectarea prevederilor legale referitoare la finanarea partidelor politice este Curtea de Conturi.

n evaluarea mediului de marketing (intern i extern) se recomand utilizarea a dou strategii de lucru: analiza SWOT i planificarea opiunilor alternative.
Identificarea punctelor tari (Strenghts), a punctelor slabe (Weakenesses), a oportunitilor (Opportunities) i a ameninrilor (Threats) face posibil evaluarea potenialului pozitiv i negativ al fiecrui factor, intern i extern, cu impact asupra demersului marketing. Punctele tari i punctele slabe intervin n evaluarea mediului

24

Marketing politic

intern al organizaiei, n timp ce ameninrile i oportunitile indic funcionarea macromediului de marketing. Pentru a obine un maximum de efect, efortul nu trebuie concentrat asupra punctelor slabe, ci asupra celor puternice, acionndu-se n direcia oportunitilor oferite de pia, sau de mediul mai larg. Aciunea asupra principalelor puncte slabe este recomandat numai n cazul necesitii neutralizrii lor, pentru a preveni paralizarea tuturor eforturilor. Ameninrilor vor fi atent monitorizate, putnduse recurge i la anumite adaptri. Tehnicile de analiz a mediului intern includ prospectarea elementelor mixului de marketing iar cele ale mediului extern evalueaz componentele acestuia: factorii STEP sociologici, tehnologici, economici, politici, factorii mediului concurenial, piaa, puterea de negociere, costurile. Factorii sociologici includ datele sau informaiile sociologice de care poate dispune organizaia: segmentarea pieei, atitudinile oamenilor cu privire la diferite fenomene sociale .a. Factorii tehnologici se refer la nivelul de dotare tehnologic, material-informaional al organizaiei politice. Factorii economici care pot afecta resursele ei financiare sunt rata inflaiei, cursul de schimb al monedei naionale i rata dobnzilor bancare. Factorii politici sunt generai de transformrile din mediul politic i de modificrile cadrului legislativ care reglementeaz funcionarea partidelor i a campaniilor electorale.32 Cunoaterea caracteristicilor, comportamentelor, atitudinilor i proceselor de decizie ale alegtorilor i dau candidatului posibilitatea de a-i spori eficacitatea comunicrii, diminund diversele greuti i obstacole cognitive sau psihologice. Metodele de studiere a pieei electorale au fost clasificate n patru categorii: 1) analiza statistic a caracteristicilor socio-demografice a populaiei din circumscripia vizat i a scrutinurilor derulate n aceasta; 2) anchetele prin sondaje; 3) segmentarea electoratului; 4) modelele explicative ale comportamentului electoral.33 1) Analiza detaliat a caracteristicilor demografice, sociologice i economice ale votanilor dintr-o circumscripie n care pot fi folosite diverse surse oficiale de informare i, n primul rnd, rezultatele recensmintelor permite cunoaterea compoziiei populaiei dup vrst, sex, categorie socio-profesional, tip de habitat, caracteristicile locuinei. Analiza statistic a scrutinurilor anterioare care evideniaz evoluia istoric a voturilor din circumscripia respectiv pe o perioad ce nu trebuie s fie mai mare de 20 de ani permite evaluarea aproximativ a raportului forelor politice din cadrul acesteia i a tendinelor de ntrire sau de slbire a diferitelor curente. Plecndu-se de la ipoteza unei anumite stabiliti a comportamentelor electorale, analiza transferurilor de voturi ntre dou alegeri i analiza transferurilor de voturi ntre dou tururi ale aceluiai scrutin constituie, de fapt, o metod de previzionare a viitorului comportament de vot, n
32 33

C. Pripp., Marketing politic, Editura Nemira, Bucureti, 2002, pp. 152-153 D. Lindon, op. cit., pp. 99-124

25

Mioara NEDELCU

situaii analoge. Specialitii atrag ns atenia asupra faptului c metodele de analiz statistic a transferurilor de voturi nu furnizeaz dect rezultate globale i aproximative, comprtamentul electoral putndu-se schimba n funcie de conjuctur sau ca efect al unei campanii de comunicare eficiente. 2) Anchetele electorale prin sondaje au cunoscut o mare extensie n societile democrate unde institute specializate le efectueaz cu regularitate n timpul campaniilor locale sau naionale. n general, sondajele constituie un bun revelator al notorietii i cotei de popularitate dar, n anumite mprejurri ele (i nu att ele, ct modul utilizrii lor) pot deveni un instrument de manipulare, pervertind percepia lucrurilor i regulile democratice. De asemenea, trebuie evitat i pericolul sondocraiei. Sondajele au un caracter discontinuu, fiind raportabile la un anumit moment, dar trebuie interpretate dinamic, n corelaie cu secvenele anterioare i cele ulterioare, pentru distingerea tendinelor i verificarea unor rectificri operate. Realizarea lor presupune folosirea cunotinelor privind tehnicile eantionrii, ale redactrii chestionarelor, interviurilor i exploatrii datelor. Plecndu-se de la un eantion redus de alegtori se poate face o estimare a distribuiei statistice a comportamentelor, atitudinilor sau inteniilor de vot. Dac satisface condiiile de reprezentativitate, un eantion de alegtori ajunge s ofere o imagine destul de fidel a electoratului, n ansamblul lui, sau a electoratului unei anumite circumscripii. Redactarea unui bun chestionar reclam formularea unor ntrebri pertinente, clare, care s nu provoace rspunsuri eronate sau neadevrate. Important este, de asemenea, interpretarea i utilizarea informaiilor, discernerea celor care pot fi folosite n interes public i reinerea celorlalte, care sunt utilizate pentru o analiz n interiorul organizaiei. Anchetele electorale furnizez urmtoarele categorii de informaii principale: a) situaia i modul de via al populaiei; b) atitudinile politice fundamentale i temperamentul politic al alegtorilor; c) atitudinile conjuncturale fa de situaia i problemele politice; d) atitudinile fa de partide i de oamenii politici (notorietate, imagine, simpatie); e) inteniile de vot.34 Pentru un candidat este foarte important s cunoasc situaia i modul de via al alegtorilor din circumscripia n care candideaz (procentajul omajului, locurile de munc, nivelul ctigurilor, modalitatea de deplasare la locul de munc .a.). ns, la fel de important este ca el s cunoasc i anumite atitudini profunde, generale i stabile fa de politic i de organizarea societii i temperamentul lor politic deoarece ele pot exercita o anumit influen asupra votului exprimat. Cinci dimensiuni principale definesc temperamentul politic al alegtorilor: interesul pentru politic i atitudinile lor

34

Idem, p. 106

26

Marketing politic

fa de schimbare, libertate, egalitate, violen. ntre cei doi poli extremi ai interesului pentru politic participarea activ i izolarea, indiferena i ignorana total fa de situaia, problemele, evenimentele politice se afl mai multe grade de participare i de izolare. Principalele grade ale scalei participare-izolare sunt: participani activi (militani politici); participani regulat dar inactivi (se informeaz mult, au opinii dar nu militeaz); participani intermitent (nu se intereseaz de politic i nu se informeaz dect n momentul alegerilor); izolai extremi (nu se intereseaz de politic i nu o neleg). Msurarea gradului de participare presupune utilizarea unei baterii de ntrebri legate de natura i de intensitatea activitii politice personale i gradul de informare privind viaa politic. Uneori ns poate fi adresat i o singur ntrebare astfel formulat: n general, pe dumneavoastr personal v intereseaz politica? Distribuia statistic a rspunsurilor variaz n timp, sub efectul unor evenimente politice importante care pot strni interesul temporar pentru politic sau ca urmare a creterii nivelului de instrucie al indivizilor. Dar, rspunsurile unei persoane mult/puin/foarte puin/deloc sunt destul de stabile n timp, dovedind faptul c este vorba despre o atitudine fundamental, despre o component a temperamentului politic al individului. Candidatul trebuie s cunoasc gradul respectiv al interesului alegtorilor pentru politic deoarece el trebuie s-i adapteze limbajul i argumentaia la diferite publicuri. Atitudinea fa de schimbarea social (numit i gradul de conservatorism al individului) exprim poziia sa pe o ax ai crei poli extremi sunt reprezentai pe de o parte de nclinaia pronunat spre schimbare permanent, bulversri sociale, iar pe de alt parte, spre respectarea tradiiilor, ataamentul pentru ordinea existent. Scala atitudinii fa de schimbare 35 Sunt adeptul unei schimbri totale a societii Sunt adeptul unor schimbri ct mai mici posibile

Aceast atitudine poate fi msurat rugnd persoanele intervievate s se situeze ele nsele pe aceast scal de 6 grade. Atitudinea unui individ fa de libertate sau fa de autoritate i atitudinea fa de egalitatea social sunt legate de personalitatea sa, influenele familiale, mediul n care triete, caracteristicile socio-demografice nemodificndu-se dect rar i lent. Ele se msoar pe scale avnd urmtorii poli: sunt adeptul celei mai totale liberti/sunt adeptul atribuirii aceluiai venit fiecrei persoane, indiferent de profesiunea sau de aptitudinile ei. n ceea ce privete violena n politic, poziiile extreme sunt acceptarea sau respingerea mai mult sau mai puin categoric a folosirii unor mijloace violente n aciunea politic: pentru triumful ideilor politice nu trebuie s se ezite, n anumite
35

Ibidem, p. 109

27

Mioara NEDELCU

cazuri, s se foloseasc violena/nici o cauz politic nu justific folosirea violenei. Aadar, temperamentul politic al unui alegtor se definete ca fiind poziia sa ntr-un spaiu cu 5 dimensiuni. Rezumarea ansamblului atitudinilor fundamentale ale unei persoane fa de politic, temperamentul ei politic deci, se realizeaz cu ajutorul unei singure ntrebri: Dumneavoastr personal, unde v poziionai pe aceast scal? De obicei, poziia unui individ pe axa stnga-dreapta exercit o influen important asupra opiunii electorale.

Extrema stng

Stnga

Dreapta

Extrema dreapta

S-a constatat c exist o corelaie destul de strns ntre poziia subiectiv a unui individ pe axa stng-dreapta i dou dintre atitudinile sale fundamentale cea privitoare la schimbare i aceea referitoare la egalitatea social. n schimb, corelaiile dintre autopoziionarea pe axa stnga-dreapta, pe de o parte, i cele dou atitudini politice fundamentale ce caracterizeaz temperamentul politic al unui individ i anume interesul pentru politic, atitudinea fa de libertate i atitudiniea fa de prezena violenei n viaa politic sunt mai puin puternice. O alt categorie de informaii furnizate de anchetele electorale sunt legate de atitudinile cetenilor fa de situaia i probleme lor politice, economice, sociale, n general mai schimbtoare dect cele menionate anterior. Atitudinile politice conjuncturale au fost clasificate n 3 grupuri principale: dispoziia alegtorilor, subiectele preocuprii lor i poziiile lor fa de problemele specifice. Pentru un candidat este foarte util cunoaterea dispoziiei electoratului prin care se nelege, pe de o parte, sentimentul de satisfacie sau de insatisfacie fa de situaia politic, social, economic din momentul respectiv, iar pe de alt parte, sentimentul de optimism sau de pesimism fa de viitor. Pentru msurarea indicelui dispoziiei politice se poate apela la ntrebri de tipul: Dac reflectai asupra situaiei actuale din ar, considerai c lucrurile merg ct de bine posibil/nimic nu este perfect, dar nu ne plngem/nu merg chiar foarte bine/nu merg deloc bine. Se poate construi un grafic al indicelui dispoziiei politice care prezint procentajul celor ce declar c lucrurile merg foarte bine sau bine, n ansamblul alegtorilor. Subiectele care i preocup cel mai mult pe alegtori, problemele care le par acestora cele mai importante sunt, de asemenea, utile unui candidat, permindu-i s-i orienteze campania spre problemele considerate prioritare de majoritatea acestora sau s duc o campanie de sensibilizare, de informare sau de educare, dac el apreciaz c alte probleme sunt, de fapt, importante. O anchet calitativ, asupra unui mic eantion de electori, ce utilizeaz tehnicile unor interviuri foarte deschise i puin directive face

28

Marketing politic

posibil alctuirea unui inventar al principalelor preocupri spontan exprimate. Pentru a msura statistic frecvena i intensitatea lor, n cursul unei anchete cantitave, implicnd un eantion mai vast se pun ntrebri de tipul: Am expus principalele sarcini pe care i le-ar putea trasa guvernmntul/municipalitatea/comuna. Pentru fiecare dintre ele, ne putei spune dac dumneavoastr personal le considerai: absolut prioritare/foarte importante/dezirabile/inutile. Se construiesc tabele care ilustreaz variabilitatea subiectelor ce preocup cetenii n decursul unui an. Opiniile alegtorilor privind soluionarea unor probleme care i preocup i a unor probleme care i preocup mai puin dar care sunt considerate importante de ctre oamenii politici sunt, n general, superficiale, instabile, susceptibile de a fi modificate printr-o campanie de informare, propagand sau educativ. Se utilizeaz ntrebri de tipul: Sectorul industrial X ar trebui privatizat? Ar trebui reintrodus pedeapsa cu moartea? Ar trebui construit o coal n cartierul Y? n formularea acestui gen de ntrebri i interpretarea rspunsurilor sunt necesare precauii pentru a evita influenarea rspunsurilor prin termenii ntrebrilor puse. Trebuie inut seama i de faptul c rspunsurile pot fi influenate de anumite evenimente, constituind o reflectare momentan i trectoare a unor emoii colective. Atitudinile fa de partide i de oamenii politici au un rol determinat n opiunile electorale. Principalele informaii furnizate de anchetele prin sondaje referitoare la atitudinile cognitive i afective ale alegtorilor fa de partidele politice i fa de oamenii politici au fost divizate n trei categorii: notorietate, imagine, simpatie. Notoritatea unui partid sau unui politician se msoar prin procentajul de alegtori care i cunosc cel puin numele sau care tiu cte ceva despre el. Imaginea avut despre un partid sau un candidat este alctuit din ansamblul trsturilor, aptitudinilor, poziiilor politice, calitilor i defectelor atribuite acestora. Pentru cunoaterea ei se recurge la ntrebri deschise, asociaii forate cu trsturi determinate, semantica diferenial, analiza unor similariti i preferine. Tipul de ntrebri ce pot releva imaginea partidelor este urmtorul: Dac dup alegeri partidul X ajunge la putere, el va fi foarte capabil/capabil/incapabil/foarte incapabil de a ndeplini urmtoarele sarcini: - de a asigura buna funcionare a economiei, - de a mbunti echiprile colective (drumuri, transport, coli, spitale .a.), - de a proteja i dezvolta libertile etc. Imaginea politicienilor este relevat cu ajutorul unor ntrebri referitoare la presupusele lor aptitudini de a rezolva probleme importante ale prezentului i la calitile sau defectele lor personale. De exemplu, ntr-o alegere prezidenial foarte utile sunt tabelele din care rezult indicii de aptitudine i ai calitilor personale ale celor doi principali candidai la conducerea rii.

29

Mioara NEDELCU

Indicii aptitudinii de a ndeplini urmtoarele sarcini: - de a se ocupa n mod just i eficient de categoria social sau profesional creia i aparine candidatul - de a asigura o bun funcionare a economiei - de a proteja sau dezvolta libertile publice - de a lupta mpotriva creterii preurilor - de a forma un guvern solid i stabil - de a ameliora soarta categoriilor celor mai defavorizate i de a reduce inegalitile sociale

Candidatul A

Candidatul B

Indice relativ la calitile sau defectele personale ale candidailor - inteligen - competen - toleran - sim al responsabilitii etc.

ntrebrile deschise ale unui sondaj IPSOP n Frana, care solicita rspunsuri spontane inserau urmtoarele defecte insuportabile ale unui deputat36: mincinos, lipsit de franchee, disimulator, trior necinstit; ho, lipsit de integritate; coruptor i corupt lipsit de cuvnt/nu-i ine promisiunile, angajamentele; promite prea mult pretenios; vanitos; infatuat; pedant; trufa; consider c el este cel mai bun, deasupra tuturor ipocrit incompetent; incapabil; nu face nimic; lene limb de lemn, vorbete dar nu spune nimic nu-i ascut pe alii; egoist, egocentric profitor, venal; interesat; foarte materialist arogant; insolent; grosolan;sectar; intolerant; spirit nchis; prtinitor ambiios;arivist; caut puterea; oportunist palavragiu i critic pe alii lipsete de la edine nu se ocup de probleme cetenilor, de problemele din circumscripia sa demagog.

Simpatia (atitudine afectiv) unui alegtor pentru un candidat sau un partid este legat de imaginea despre acetia (ansamblu de atitudini cognitive) dar nu se confund cu ea. Aceasta se msoar prin ntrebri de tipul: n raport cu partidul X, dumnea36

S. Albouy, op. cit., p. 322

30

Marketing politic

voastr personal v simii foarte apropiat/destul de apropiat/destul de ndeprtat/foarte ndeprtat. Candidatul X este foarte simpatic/destul de simpatic/destul de antipatic/ foarte antipatic. Votul liber exprimat reflect posibilitatea ceteanului de a participa sau nu la alegeri, iar n cazul participrii de a opta pentru o list de candidai sau pentru unul singur. ns, trebuie avut n vedere faptul c, aproape niciodat, votul nu este rezultatul unui calcul raional, al unor convingeri rezultate din cunoaterea real a programelor partidelor i leaderilor lor, al evalurii avantajelor i beneficiilor opiunii ci, mai curnd, rezultatul unor credine, al unor influene i dipoziii.37 Rata participrii electorale variaz n funcie de ri i de tipul de alegere. Alegerile cu 99% din votani pot s nu fie complet falsificate, dar antreneaz puternice suspiciuni. Absenteismul se menine n jurul procentului de 15-30% n Germania, Marea Britanie sau Frana, dar difer n funcie de tipul alegerii. La primul tur al alegerilor prezideniale din 2002, n Frana s-a nregistrat o rat a absenteismului de 37%. Aproximativ 40% din totalul electorilor britanici au absentat de la urne n acelai an, dar la alegerile legislative. n S.U.A., rata absenteismului s-a meninut, n general, n jurul procentului de 45% dintre alegtorii poteniali, chiar i la alegerile prezideniale. Dar, la cele mai polarizate alegeri din S.U.A. din 2004, pe listele de vot s-au nscris 71% dintre electori, fa de 68% n anul 2000 (cu 10 milioane mai mult). S-a apreciat c este vorba de cea mai mare cot de nscriere din 1968. Cotidianul Washington Post constata c, puin timp timp ninte de alegeri, America a dovedit c sufer de un sidrom al anxietii preelectorale, manifestat printr-o nervozitate i o ncrncenare fr precedent a actorilor politici. n Romnia postdecembrist s-a constatat o curb descendent n privina participrii la alegerile generale: 1990-86,19%; 1992-76,28%; 1996-76,01%; 200065,31%. Alegerile prezideniale cu cel mai mare numai de participani au fost cele din 1990. Numrul alegtorilor care s-au prezentat la cel de-al doilea tur de scrutin pentru alegerile prezindeniale din 1992, 1996 i 2000 a fost, de asemenea, n descretere. n anul 2000, 1,5 milioane de alegtori care s-au prezentat la primul tur au absentat la cel de-al doilea (fa de 350.000 n 1992 i 10.000 n 1996)38. La alegerile legislative i prezideniale din anul 2004, din cei 18.316.104 de ceteni cu drept de vot s-au prezentat la primul tur de scrutin 57,13%, iar la cel de-al doilea tur 55,21% (51,96% dintre alegtori din mediul urban i 55,20% dintre cei din mediul rural). Ph. Braud identific urmtoarele tipuri de voturi: a) votul de fidelitate (al adepilor unui partid): b) votul negativ (reprezentnd sanciunea celor dezamgii); c) votul util (n detrimentul unui partid lipsit de ans);
C. Vandermotten .a., Geografia electoral a Europei Centrale i de Est, n J.-M. De Waele, Partide politice i democraie n Europa Central i de Est, Editura Humanitas, Bucureti, 2003, p. 266 38 Cf. L. Preda, Sistemul de partide i familiile politice din Romnia postcomunist, n op. cit., p. 266
37

31

Mioara NEDELCU

d) votul-somaie moral (al alegtorilor care se simt ignorai); e) votul-act gratifiant (autojustificare a electorilor puin informai i interesai de politic); f) votul etico-politic (al celor care se identific cu valori generale i cu oferta partidelor); g) votul ritual (celebrarea exercitrii unui drept); h) votul-celebrare a ceteanului luminat (care rspunde la oferte de identificare simbolic cu ceea ce este avansat); i) votul electoratului relativ pasiv dar care rspunde la mobilizare; j) votul consecvenilor (care exprim o voin protestatar contra sistemului de guvernare)39. Publicate, rezultatele anchetelor care au ca obiect msurarea distribuiei inteniilor de vot n zilele sau n sptmnile care preced un scrutin suscit de cele mai multe ori discuii i critici din partea unor politicieni sau ziariti care vorbesc despre intenia exercitrii unei influene asupra alegtorilor. Eficiena lor poate fi astfel rezumat: realizate n afara perioadelor electorale ofer partidelor i oamenilor politici posibilitatea de a msura efectele aciunilor i poziionrilor lor, popularitatea sau cota lor; realizate n cursul campaniei permit candidailor s controleze rezultatele ei i s opereze unele rectificri. Prin analiza inteniei de vot n funcie de criterii demografice, sociale, profesionale, geografice .a. se indic celor nscrii n cursa electoral segmentele de populaie asupra crora este bine s-i concentreze eforturile comunicrii. n unele cazuri, rezultatele acestor anchete sunt destul de apropiate de cel final, fiind considerate de specialitii n marketing un instrument util de previzionare a rezultatelor unui scrutin. n alte cazuri, previziunile sunt dezminite de realitate, eroarea cea mai frecvent fiind de 2-3 procente la un eantion de 1.500 de persoane. Explicaia trebuie cutat la nivelul erorilor statistice inerente naturii nsi a unor astfel de sondaje, al numrului de nonrespondeni (de regul ntre 15 i 30%), al numrului de persoane care i deformeaz voluntar, dintr-un motiv sau altul, intenia de vot sau al faptului c ntre momentul efecturii unui sondaj preelectoral i ziua votului exist cteva zile n care alegtorii indecii se pot decide, iar unii dintre cei care credeau c sunt decii i modific hotrrea. Probabil c teama de a-i declara deschis opiunea constituie principala explicaie (dar nu singura) a erorilor nregistrate de exit-polluri. n pofida acuzaiilor aduse unor institute de sondare a opiniei publice din Romnia la finalul alegerilor legislative i prezideniale din anul 2004, previzionrile exit-pollurilor au corespuns, n cea mai mare parte a lor, rezultatelor finale, nscriindu-se n marja de eroare admis de 2-3% dup cum rezult din urmtoarele tabele:

39

Ph. Braud, Grdina deliciilor democraiei, Editura Globus, Bucureti, 1995, pp. 157-160

32

Marketing politic

FORMAIUNEA POLITIC SENAT PSD-PUR PNL-PD PRM UDMR CAMERA DEPUTAILOR PSD-PUR PNL-PD PRM UDMR

EXIT-POLL INSOMAR (%) 39,3 34,2 13,1 6,2

EXIT-POLL CURS (%) 39 35,4 13,2 5,4

REZULTAT FINAL (%) 37,13 31,77 13,63 6,23

39,1 33,9 12,9 6,1

38,9 35,4 13,1 5,4

36,1 31,33 12,92 6,17

CANDIDAT LA PREENDINIE TUR I 1. Adrian Nstase 2. Traian Bsescu 3. Corneliu Vadim Tudor 4. Marko Bela 5. George Becali 6. Gheorghe Ciuhandu

EXIT-POLL INSOMAR (%) 42,9 35,1 11,6 4,3 1,8 1,7 EXIT-POLL METRO MEDIA TRANSILVANIA INSOMAR (%) 50 50

EXIT-POLL CURS (%) 41,1 35,2 12,4 4,2 2 1,8

REZULTAT FINAL (%) 40,94 33,92 12,57 5,10 1,77 1,9

CANDIDAT LA PREENDINIE TUR II ADRIAN NSTASE TRAIAN BSESCU

EXIT-POLL CURS (%) 50,7 49,3

REZULTAT FINAL (%) 48,77 51,23

Riscul ca persoanele intervievate s nu rspund sau s rspund fals crete atunci cnd ntrebarea este pus ntr-o manier brutal sau direct. Multe dintre sondajele romneti cuprind astfel de ntrebri, nerecomandate de specialitii marketingului: Dintre urmtoarele partide/urmtorii candidai pe care avei intenia de a-i vota? sau Pentru care/cine vei vota dac alegerile ar avea loc mine? De exemplu, sondajul realizat n Bucureti n perioada 17-25 septembrie 2004 de Metro Media Transilvania coninea ntrebarea Dac duminica viitoare ar avea loc alegeri parlamentare, dvs. cu ce partid sau alian politic ai vota? Iat de ce se recomand tehnici de anchet mai discrete, care s nlocuiasc ntrebarea asupra inteniei de vot cu o ntrebare legat de simpatia resimit sau proximitatea perceput n raport cu diferii candidai: Dintre

33

Mioara NEDELCU

urmtoarele partide/candidai, de care v simii mai apropiat? De asemenea, se poate ncerca o reconstituire a situaiei reale de vot, prezentndu-i-se persoanei intervievate buletine cu numele fiecrui candidat, un plic i o urn mobil, cerndu-i-se s-i exprime opiunea, la adpost de privirea celui care ancheteaz. 3) Electoratul fiind compus din grupuri mai mult sau mai puin omogene, definite prin una sau mai multe caracteristici comune, specialitii n marketing se strduiesc s adopte cele mai potrivite tactici pentru fiecare dintre ele, cu scopul obinerii unei susineri, unei adeziuni, donaii i, finalmente, a unui vot. Utilizarea tehnicilor statistice de segmentare i tipologizare i ajut foarte mult n alegerea intelor prioritare, a mijloacelor de comunicare, a temelor i limbajului care se potrivete cel mai bine acestora. Segmentarea electoratului-pia poate fi o segmentare geografic, politic, ideologic, socio-profesional, etnic. Metoda segmentrii geografice i-a mai pierdut n timp din importan, predominana partidelor n anumite regiuni tinznd s fie mai puin categoric dect n trecut, datorit unor factori conjuncturali, micrilor de populaie, evoluiilor demografice, micrilor partidelor politice etc. Dar, candidatul trebuie s-i concentreze eforturile asupra zonelor n care el consider c are cele mai multe anse de a fi ales, putndule neglija pe cele n care ansele sale sunt mai slabe sau putndu-le acorda o atenie mai mic. Segmentarea politic, efectuat mai ales la nivelul local are obiectivul distingerii partizanilor convini, a adversarilor declarai i a alegtorilor indecii sau indifereni dar care ar putea nclina balana n favoarea candidatului. Apelul la sentimentele religioase ale electorilor prin intermediul unor personaliti din cadrul bisericii care se pronun n favoarea unei politici sau a unui candidat este o form de segmentare ideologic. Des utilizat este metoda segmentrii socio-profesionale, preferat n Frana din 1974, cnd s-au constituit comitete profesionale care prin intermediul unor circulare, comunicate i anunuri n pres i-au declarat deschis adeziunea la politica unui candidat sau altul. Segmentarea etnic este important ndeosebi n statele cu o structur etnic complex, cum este S.U.A., unde candidaii la alegeri se strduiesc s creeze structuri orientate spre cele mai numeroase minoriti etnice. ns, ea poate fi eficient i n cazul altor state, team-urile electorale avnd posibilitatea de a recruta voluntari din rndul acestora pentru a suine campania i de a introduce n programul candidatului teme care s intereseze diversele rase i etnii. Exist proceduri informatice care permit alegerea automat dintr-un ansamblul de criterii posibile a celor mai eficace. n 1965, Deutsch, Lindon i Weill au propus au numr mare de criterii de segmentare, recomandndu-l pe cel mai eficace dup prerea lor i anume acela rezultat din intersectarea interesului pentru politic i poziia pe axa stnga-dreapta. Combinnd aceste dou atitudini, autorii au definit 6 familii politice: stnga, centru-stnga, centru, centru-dreapta, dreapta i mlatina, caracterizat prin absena aproape total a interesului pentru politic. n cazul metodelor de tipologizare,

34

Marketing politic

se ncepe prin regruparea indivizilor ntr-un anumit numr de clase sau tipuri, n funcie de similitudinea profilului lor. Se examineaz apoi fiecare dintre grupurile obinute, relativ omogene prin construcie, ncercndu-se evidenierea caracteristicilor dominante ale fiecruia, care le difereniaz cel mai net de alte grupuri. 4) Pentru a se aciona asupra alegtorilor trebuie s se cunoasc i modul n care se formeaz i se modific opiniile, atitudinile lor, deciziile lor de vot, ceea ce constituie obiectivul modelelor explicative ale comportamentului electoral. Nu vom insista asupra acestora deoarece ele au fost analizate n cadrul cursului Sisteme i comportamente electorale. Electoratul este piaa candidatului. Piaa electoral, afirma C. Beciu, este acel spaiu public discontinuu n care se ntlnesc 4 actori principali: alegtorii, candidaii, partidele cu ofertele electorale ale acestora i mass-media, ca factori de mediere a relaiei dintre cerere i ofert.40 n problema strategiei politice s-au confruntat dou mari teorii: maximizarea voturilor i maximizarea pluralitii, n cadrul celei dinti fiind vorba de strdania micorrii distanei dintre poziiile candidatului i ateptrile electoratului iar n cazul celeilalte, de a ine seama de opiniile adversarilor i de distana lor n raport cu opiniile alegtorilor. Se observ deci c strategia poziionrii difer, n funcie de parametrii fixai: alegtori sau produs.41 n orice caz, dou mari probleme strategice stau n faa candidailor i a specialitilor care i asist: alegerea intelor prioritare i alegerea axelor i a temelor campaniei. Echipa de campanie poate decide fie s neglijeze segmentele de electorat apropiate omului politic, deja cucerite i s consacre toate eforturile unei campanii de cucerire a celor ezitani, a electorilor flotani, fie s se adreseze segmentelor apropiate candidatului, pentru a nu le lsa s se ndeprteze i pentru a face din ele relee de opinie utile n apropierea segmentelor ndeprtate. De multe ori, specialitii aleg drept inte prioritare indeciii sau absenteitii. Dou comunicri diferite vor fi destinate unor dou categorii de inte, n funcie de afinitile lor: o comunicare de meninere, destinat alegtorilor fragili care este posibil (dar nu este sigur) s voteze omul politic respectiv i celor cucerii, pentru a le ntri hotrrea i o comunicare de cucerire, destinat alegtorilor indecii i celor fragili ai altor candidai.42 Un candidat poate decide s-i orienteze campania ctre leaderii de opinie alegtori care prin statutul social, activitatea profesional sau personalitate exercit o puternic influen asupra anturajului lor. Denis Lindon distinge 4 categorii principale de alegtori: a) cucerii, care vor vota n mod sigur pentru el; b) fragili, care demonstreaz o uoar preferin, dar care s-ar mai putea rzgndi; c) poteniali, care au o uoar preferin pentru unul dintre contracandidai; d) exclui sau ndeprtai, care, n
40 41

C. Beciu, op. cit., p. 32 J. Bobin, op. cit., p. 35 42 Ph. J. Maarek, op. cit., p. 43

35

Mioara NEDELCU

mod sigur vor vota pentru altcineva. Dintre acetia, alegtorii fragili i cei poteniali constituie segmentele critice ale electoratului i pot fi alei ca inte prioritare ale unei campanii. Identificarea lor se face prin msurarea gradului de indecizie a alegtorilor la nceputul unei campanii prin ntrebri viznd inteniile de vot i fermitatea lor, de genul Ai decis pentru cine vei vota sau considerai c v mai putei schimba prerea, sau cu ajutorul unui model de comportament electoral. Ci sunt ei, ce sunt i care sunt principalele lor preocupri i atitudini poate stabili tot un model explicativ al comportamentului electoral.

Axele unei campanii electorale au fost clasificate n 3 mari familii, corespunznd unor 3 categorii de atitudini care pot influena votul: axe legate de temperamentul politic al alegtorilor; axe legate de preocuprile lor politice, economice, sociale concrete; axe legate de imaginea alegtorilor despre pesonalitatea candidailor.
Pentru ntrirea sentimentului proximitii de temperament politic cu alegtorii intei vizate se poate aciona n direcia modificrii imaginii alegtorilor despre temperamentul politic al candidatului respectiv sau a politizrii alegerii, variant cu cele mai largi posibiliti de aplicare. Aprecierile alegtorilor privind importana sau urgena diferitelor probleme i judecile lor asupra aptitudinilor candidailor de a le rezolva pot exercita o influen conjugat asupra votului. Candidatul poate ncerca s sporeasc importana problemelor pe care ei l consider apt s le rezolve sau s conving alegtorii de aptitudinile sale, capacitatea sa de a rezolva problemele vzute importante de ei. Pentru a-i convinge, un candidat sau un partid trebuie s se sprijine pe o imagine de seriozitate, competen, devotament, pe rezultatele aciunilor sale din trecut. Conform cercetrilor, imaginea candidailor poare s exercite o influen mai mare asupra alegtorilor puin politizai i asupra celor situai la centru. Candidaii i echipa lor trebuie s opteze pentru una dintre cele trei axe principale posibile: personalizarea alegerii, creterea notorietii i ameliorarea imaginii omului politic. Depolitizarea i personalizarea alegerii, prezentarea ei nu ca o competiie ntre idei, programe sau partide ci, mai curnd, ca o competiie ntre persoane este o ax des folosit n alegerile municipale. Creterea rapid a notorietii prin poziionri spectaculoase, diverse gesturi, afiarea masiv a fotografiei candidatului sau difuzarea unor brouri n care este nfiat viaa lui este mai potrivit alegerilor prezideniale, dect celorlalte tipuri. Ameliorarea imaginii omului politic i, uneori, deteriorarea celei a adversarilor lui se realizeaz prin intermediul discursurilor i comportamentelor, prin ntrirea punctelor forte i atenuarea celor slabe. Fiecare ax poate fi ilustrat printr-un numr mare de teme diferite, dintre care un candidat nu trebuie s rein dect un numr mic datorit timupului limitat de care dispune ntr-o campanie i, mai ales, datorit capacitilor de atenie, nelegere i asimilare diferite ale alegtorilor. Conform principiului concentrrii eforturilor i celui

36

Marketing politic

al repetiiei, susinut de specialitii n publicitate, un candidat trebuie s spun lucruri puine, repetate des. S-a ajuns la concluzia c temele de politic intern sunt mai bine primite dect cele de politic extern, temele economice i sociale intereseaz mai mult dect cele politice i c este mai eficient ca un candidat s vorbeasc de bine despre el nsui, dect de ru despre adversari. Adecvarea omului politic la electoratul su potenial nu s-a produs n cazul candidatului la preedinia Romniei din anul 2000 Petre Roman, care s-a ndeprtat de alegtori datorit unor mesaje i atitudini politice fr o legtur imediat cu realitatea romnesc. Urmnd i sfaturile directorului su de campanie, el s-a axat mai mult pe teme precum locul Romniei n Europa, integrarea european i relaiile externe, dect pe cele rezultnd din contextul intern. Limbajul folosit nu a fost unul simplu, apropiat de cel al omului obinuit, ci unul n care au predominat construciile elaborate. n bun parte, greelile sale au fost repetate de candidatul Adrian Nstase la alegerile din 2004, n cazul lui cumulndu-se i nemplinirile guvernrii. Sondajele de opinie realizate n mai 2000 relevau faptul c, dei doar 5% dintre cei investigai nu l cunoteau pe Roman, 71% nu aveau ncredere n el. Majoritatea specialitilor a a preciat c, n general, campania lui Petre Roman a fost o campanie bun, coninnd imagini sugestive, menite s ating punctele sensibile i sentimentele votanilor, dar ea a rmas numai o campanie frumoas.. Alegerea axelor i a temelor campaniei este doar una dintre cele mai importante etape ale demersului marketing ci i una dintre cele mai complicate, datorit constrngerilor la care poate fi supus candidatul. El se poate afla n situaia de a opta ntre temele sugerate de preocuprile electoratului i recomandate de consilierii si i cele indicate de conducerea partidului, care i cere s respecte o linie general. Alegerea trebuie fcut ntre un program ideologic i unul pragmatic, ntre prioritatea acordat temelor de campanie naionale sau locale (n cazul alegerilor locale), sau ntre subiectele cu ncrctur politic i cele cu ncrctur social. Abordarea temelor economice fiind destul de riscant, cele mai eficiente sunt temele concrete precum locurile de munc, locuinele, condiiile de munc i de via, ocrotirea medical etc. Impactul lor variaz n funcie de societate i de circumstane. Se ajunge, de fapt, la situaia n care tratarea temelor nu se face n funcie de importana lor obiectiv, ci de ierarhia subiectiv a problemelor, aa cum este ea perceput de alegtori. n alegerile prezideniale americane din anul 2004, cele mai importante teme n opinia alegtorilor americani au fost valorile morale (22%), problemele economice, n special problema locurilor de munc (20%), terorismul (19%), Irakul (15%), taxele, problemele de educaie i asigurrile de sntate fiind plasate pe un loc secund. n consecin, nvingtorul Bush care a optat pentru ele a fost votat n majoritatea zonelor rurale i n oraele mici, de 54% dintre brbai, cei mai muli albi, oameni de peste 29 de ani, protestani n proporie de 58% i catolici 51%, persoane cstorite, avnd

37

Mioara NEDELCU

copii, care l-au apreciat pentru onestitate, poziie ferm i credin. Spre deosebire de acesta, John Kerry, cruia i s-a creat imaginea de persoan inteligent, preocupat de soarta oamenilor, fiind prezentat drept conductorul care poate aduce schimbarea a fost votat de 52% dintre femei i 45% brbai, de comunitile etnice (afroamericani 89%, hispanici 55%, asiatici 59%), de 77% dintre homosexuali, 54% dintre tinerii avnd ntre 18-29 de ani i de majoritatea comunitii evreieti. Corelarea ateptrilor electoratului i a capacitii candidatului de a rspunde acestora ntr-un mod credibil este deci o preocupare prioritar n marketingul electoral. n general, se face abstracie de convingerile personale ale oamenilor politici, dac ele nu corespund exigenelor pieei, fiind alese temele care intereseaz cel mai mult i evitate cele care nu prezint un interes deosebit. Logica relativizrii, fondat pe subordonarea mesajului fa de cererea politic determin, n multe cazuri, candidatul s conjunge minimalismul ideologic i inflaia promisiunilor43. Cele mai frecvent vehiculate sunt libertatea, prosperitatea, sntatea, fericirea. Mesajul candidatului, care trebuie s fie atractiv i s aib un coninut simplu este poziionat n raport cu mesajele contracandidailor. Fenomenul denigrare-imitare a mesajelor lor const n recuperarea temelor celor mai populare, tinzndu-se astfel spre nedifereniere i vidare a importanei acestora. n condiiile n care spaiul politic este ocupat de o tem abordat cu predilecie de adversar, se poate recurge la o strategie de transfer i la una de supralicitare: prima const n modificarea ponderii tematicii iniiale i transferarea dezbaterii asupra temelor disponibile, cea de a doua n multiplicarea i diversificarea promisiunilor. Michel Noir propune 3 tipuri de strategii succesive pentru o dinamic tematic optimal: 1) strategia tematic nedifereniat, recomandat la nceputul campaniei electorale, strategie de seducie care urmrete cucerirea alegtorilor din aproape toate categoriile importante cu acelai mesaj; 2) strategia tematic difereniat, recomandat perioadei de mijloc a campaniei, care presupune abordarea unei tematici adaptate fiecrui segment electoral; 3) strategia tematic concentrat, agregativ, adecvat finalului de campanie care const n dirijarea eforturilor spre un segment sau dou, de obicei spre alegtorii indecii.44 n general, confruntrile din campaniile electorale se concentreaz n jurul a dou teme mari: cea a continuitii i cea a schimbrii. Tema continuitii este adecvat partidelor i oamenilor politici aflai la putere. n acest caz, va fi subliniat experiena,
43 44

S. Albouy, op. cit., p. 98, 108 M. Noir, op. cit., p. 101

38

Marketing politic

prestigiul funciei exercitate, competena i va fi fi relevat opoziia dintre securitatea asigurat i riscul reprezentat de schimbare, promisiune iluzorie a opoziiei. Partidele de opoziie i candidaii lor vor aborda tema schimbrii, a necesitii nnoirii, nsistnd asupra deficienelor politicii prezente: omaj, stagnarea creterii economice, degradarea nivelului de trai, preocuparea pentru propriile afaceri, corupia .a. De-a lungul anilor, schimbarea a fost propus n Frana n diverse formulri: schimbare n continuitate (Jaques Chaban Delmas); schimbare fr risc (Valry Giscard dEstaing); schimbare n securitate (Jaque Chirac); schimbare linitit (Franois Mitterrand); schimbare n schimbare (Jean-Pierre Chevnement). n analiza fcut sistemului atribuirilor cauzele, C. Le Bart45 sublinia c tipul de mesaj orientat spre o autovalorizare sistematic i o denigrare a adversarului este folosit de ctre toi candidaii. Propriile aciuni sunt prezentate ntr-o lumin favorabil, cele ale adversarului sunt aspru criticate. Aceast logic a cauzalizrii, caracteristic mesajelor politice l poate face pe un candidat s-i atribuie puteri pe care nu le are, ceea ce pe termen lung este foarte riscant. n condiiile n care el va ajunge la putere i nu-i va respecta promisiunile fcute n campanie, i va decepiona alegtorii, consecinele previzibile fiind creterea absenteismului la urmtoarele alegeri sau voturile de sancionare. O campanie poate avea i efecte deceptive, arat J.-M- Cotteret46. Cel mai cunoscut n psihologie este acela al coerenei cognitive, alegtorul decepionat cutnd ntr-o prim etap toate argumentele pentru pstrarea linitii sale. Mai devreme sau mai trziu, acesteia i va urma decepia-ruptur, care antreneaz o schimbare de comportament politic, alegtorul decepionat fiind foarte greu de recucerit. Pentru a facilita temele campaniei, unii specialiti ai marketingului au propus utilizarea de criterii ce coreleaz popularitatea temelor cu gradul credibilitii candidailor care le prezint; alii ns au contestat valabilitatea lor, recomandnd n schimb simplificarea (dup modelul campaniei lui Ronald Reagan din 1980), prin limitarea numrului de teme i armonizarea campaniei n ansamblul ei prin alegerea unei anumite tonaliti.47 Dei presupune o reducere a coninutului comunicrii, simplificarea contribuie la evitarea dispersrii i la favorizarea mediatizrii. n alegerea tonalitii se impune realizarea corenei interne ntre fondul discursului i forma sa, ntre imaginea omului politic i temele alese: imaginea conciliat nu se potrivete cu temele agresive, imaginea dinamic este n dezacord cu temele banale. n ultimii ani, partidele de extrem dreapta au nregistrat succese surprinztoare, att n ri occidentale, ct i n ri ale Europei Centrale i de Est. Vom face o scurt
45

C. Le Bart, Le systme des attributions causales dans le discours des candidats llection prsidentielle de 1988, n Revue Franais de Science Politique, avril 1990 46 J.-M. Cotteret, op. cit., pp. 75-76 47 Ph. J. Maarek, op. cit., p. 50

39

Mioara NEDELCU

analiz a temelor vehiculate de acestea i a categoriilor de votani atrase de discursul extremist. Analiza voturilor acordate extremei drepte duce la concluzia c partidele respective i recruteaz alegtorii din rndul omerilor, al populaiei marginalizate, al unor elemente din clasa de mijloc, marcate de sentimentul frustrrii, al temerii privind pierderea statutului social, al oamenilor n vrst care se simt n nesiguran. n Austria, de exemplu, Partidul Libertii, avndu-l la conducere pe Jorg Haider a fost propulsat la putere n 1999 de un electorat compus din tineri sub 30 de ani, muncitori, patroni i femei, convini s-l voteze de sloganul afiat (Austriecii mai nti) i de programul social care nscria teme precum ntrirea privatizrii, politic moderat n materie de impozite, intensificarea luptei mpotriva corupiei, aprarea categoriilor vulnerabile ale populaiei n faa opresiunii angrenajului statal .a.48 Susinerea a ceea ce este popular, politica orientat spre electorat a generat tendina folosirii etichetei populiste pentru astfel de partide. Temele preferate la care se recurge n alegeri sunt protecionismul naionalist, securitatea intern, imigraia, atitudinile antieuropene. Valorile democratice i liberale sunt subordonate valorilor autoritii i securitii. Din programele partidelor de extrem dreapta rezult c politicile social-economice sunt concepute a se fundamenta pe ideea conform creia de rezultatele economiei naionale trebuie s beneficieze n primul rnd membrii naiunii respective. Unele dintre ele speculeaz euroscepticismul anumitor alegtori. Discursul lui Jean-Marie Le Pen a fost puternic marcat de simbolica naional, avnd ca puncte-forte 2 obiective: ameninarea imigraiei i cea a Europei. El s-a adresat muncitorilor din ramurile industriale ruinate de euromondialismul de la Maastricht, agricultorilor cu pensii de mizerie, victimelor insecuritii de la periferii, din orae i sate, autodefinindu-se om liber, aflat socialmente la stnga, economic la dreapta, iar din punct de vedere naional n Frana. Printre revendicrile politice ale lui Pim Fortuyn a fost i aceea a eliminrii primului articol din Constituia olandez referitoare la discriminare i drepturi egale, considerat a nu fi necesar unei democraii veritabile. El a solicitat nchiderea granielor pentru musulmani, religia islamic fiind etichetat napoiat. Politologii olandezi au estimat c succesul unei astfel de formaiuni politice, nfiinat cu doar dou luni nainte de alegerile parlamentare din mai 2002 s-a datorat apropierii ofertelor electorale propuse de partidele tradiionale, opiunea fiind n aceste condiii dificil de fcut, atitudinii nonconformiste i deschise fa de electorat al leaderului ei, volatilitii votului.49 O excepie este electoratul Ligii Nordului (Lega Nord) din Italia, federalist, autoregionalist i chiar separatist, cu atitudini xenofobe i
C. Vlad, Haideriada, Dup Kosovo, un nou moment al adevrului, n Lumea Magazin, an VIII, no 3, Bucureti, 2000 49 J. Van Holsteyn, I. M. Joop .a., In the Eye of the Beholder: The Peception of List Pim Fortuyn in the Parliamentary Election of May 2002, n Acta Politica, no 38, Palgrave, McMillan, London, 2003
48

40

Marketing politic

autoritare, electorat concentrat n zonele rurale din cmpia Padaniei i Alpi, care nu provine din sectoarele marginale ale societii. n contextul electoral al Romniei anilor 2000, sloganul Jos Mafia, Sus Patria folosit de C. V. Tudor a avut un impact deosebit asupra alegtorilor nemulumii de guvernarea 1996-2000, locuind ndeosebi n oraele mici din Transilvania, Dobrogea i din unele zone ale Munteniei i Moldovei, sraci, slab educai i prost informai. Campania PRM a fost o campanie coerent, cu un mesaj unitar, patriotic i autoritar. S-a promovat imaginea unui om politic profund preocupat de nevoile oamenilor simpli, dar i aceea a unui leader charismatic de care Romnia, sabotat de structurile mafiote avea o nevoie stringent. A fost utilizat unul dintre elementele de difereniere fa de ceilali candidai, exploatat sistematic n Frana de J.-M. Le Pen neparticiparea la guvernare, deci lipsa oricrei responsabiliti fa de eecurile ei. Dup succesul electoral nesperat din anul 2000, PRM a intrat pe o pant uor descendent, meninndu-se ns la un nivel destul de ridicat n sondaje, oscilnd n jurul procentului de 15%. n alegerile locale din mai 2004, formaiunea a urcat de la 6,7% la numai 7,6%, n raport cu PSD care a avut o cretere de la 27% pentru consiliile locale la 32% sau PNL de la 7% la 16%. Aceste rezultate au dovedit consolidarea scenei politice romneti. Aflat n cutarea unei noi imagini, sub ndrumarea unor specialiti n marketing, leaderul PRM a abandonat discursul naionalist-populist, temele abordate axndu-se pe problemele cetenilor i corupie. ns, o parte a membrilor i simpatizanilor PRM fiind derutat de schimbarea poziiilor partidului fa de maghiari, evrei, S.U.A. i N.A.T.O., la alegerile prezideniale din 2004 C. V. Tudor nu a primit dect 82% din voturile formaiunii sale. El a obinut numai 12,57% din totalul voturilor (fa de 28, 34% n primul tur de scrutin n anul 2000), un scor mai slab dect cel al partidului su, nemaiavnd posibilitatea de a participa la al doilea tur. n cadrul acestuia, electoratul PRM s-a orientat n proporie de 68,8% spre Traian Bsescu i de numai 31,2% spre Adrian Nstase. Nu exist reete universale privind alegerea axelor i temelor de campanie ci numai un principiu general cel al eficacitii,al efectelor pozitive asupra votului alegtorilor. Trebuie luat n considerare i posibilitatea existenei unor bariere n comunicarea temelor alese: lipsa canalelor de comunicare, nesigurana asupra coninutului mesajului, ambiguitatea lui, prezentarea sa incorect, distorsionarea informaiei pe canalul de comunicare, incapacitatea de absorbie a mesajelor, percepiile generatoare de false presupuneri, incompatibilitatea comunicatorului cu segmentul-int, interferenele cu alte surse de comunicare .a.50

50

C. Pripp, op. cit., pp. 112-114

41

Mioara NEDELCU

ntrebri de verificare a cunotinelor: 1) 2) 3) 4) 5) 6) Care sunt principalele etape ale demersului marketing electoral? Ce tipuri de resurse sunt necesare organizrii unei campanii? Ce strategii de lucru se utilizeaz n evaluarea mediului de marketing? Analizai metodele de studiere a pieei electorale. Cum se realizeaz segmentarea i tipologizarea electoratului? n funcie de ce criterii sunt alese axele i temele unei campanii?

42

Marketing politic

IV. Imaginea candidatului-produs

Marketingul electoral are ca principal obiectiv determinarea alegerii unui candidat. Datorit tratrii electoratului ca o pia, candidatul este considerat un produs, construirea imaginii lui fiind indicat prin conceptul de produs. De fapt, specialitii nu creaz propriu-zis produsul ci l adapteaz ct mai bine cu putin la piaa electoral, ca urmare a elaborrii unei strategii capabile s evidenieze punctele-forte i s mascheze slbiciunile acestuia. Conceptul de produs ghideaz ntreaga campanie electoral a unui candidat, este chiar fundamentul ei.

Majoritatea cercettorilor n marketing plaseaz candidatul pe primul loc ntre factorii de influenare a rezulatatelor unei alegeri. n opinia lor, personalizarea campaniei ar rspunde, de fapt, unei cereri sociale, deoarece opiunile sunt influenate mai puin de ideologie, programe sau de afiliaia partisan i mai mult de notorietatea i de personalitatea oamenilor politici. n locul analizei unor programe, concepte abstracte, argumente logice, publicul prefer informaii privind viaa privat a candidailor, prefer s-i vad pe candidai n comportamentul lor cotidian. De aceea, marketingul electoral va aciona n direcia creterii notorietii lor i a influenrii percepiei alegtorilor. Imaginea candidatului depinde de cea a partidului su, de calitile cu care este creditat i defectele care i se atribuie. Ea este legat de funciile pe care le-a ocupat, de poziionrile, gesturile, fizicul su, mbrcmintea, anturajul sau modul su de via. Fenomenul personalizrii a fost stimulat de campaniile locale i de cele prezideniale.
Unii comentatori au explicat astfel victoria lui J. Kennedy din 1960: imaginea lui este aceea care a ctigat. n S.U.A. s-a afirmat c un candidat nu este ales pentru ceea ce a fcut sau a promis ci pentru gesturile, imaginea, simbolurile pe care reuete s le transmit opiniei. Esenialul dezbaterii politice nu este centrat pe idei i proiecte, ci pe calitile competitorilor, tineree sau experien, dinamism, caliti morale, psihologice sau tehnice, personalitatea lor trecnd pe primul plan. Campania de afiaj a lui Jaques Chirac pentru alegerile prezideniale din 1988 s-a desfurat n 3 valuri succesive: primul insista asupra trsturilor de caracter i a dispoziiilor psihologice ale candidatului Ardoare, Curaj, Voin; cel de-al doilea demonstra modul n care aceste dispoziii psihologice se traduceau n tipuri de aciune El ascult, El construiete, El face ordine. Numai cel de-al treilea val anuna intenia de a veni la putere mpreun vom merge mai departe.51 Este bine cunoscut importana vieii
51

Cf. S. Albouy, op. cit., p. 84

43

Mioara NEDELCU

private a candidailor n societatea american, unde se consider normal s se tie totul despre gusturile, caracterul lor, viaa lor de familie. Implicarea soiilor n campania electoral este mult mai activ dect n rile continentului european. Personalizarea este n strns relaie cu ansamblul credinelor favorabile sau defavorabile politicienilor, deci cu imaginea lor.

Produsul-candidat trebuie s-i defineasc un concept de comunicare, n funcie de ideile susinute i, cu ajutorul profesionitilor, s realizeze o adecvare a acestora la pia. Prin intermediul analizei marketing are loc poziionarea candidatului n funcie de calitile personale, ateptrile pieei, ceilali candidai nscrii n cursa electoral. n construirea imaginii de marc un loc aparte este rezervat gsirii axei persuasiunii. Candidatul este prezentat cu un anumit limbaj, comportament, look, anumite aciuni, elemente care vor consolida motivaiile alegerii fcute de votant. Specialitii urmresc att o mai mare apropiere de imaginea ideal (profilul-tip), ct i o mai mare difereniere fa de contracandidai. Atunci cnd exist deja o imagine, se promoveaz aspectele pozitive i sunt terse cele negative. Prin metoda semanticii difereniale sunt aflate calitile ateptate de la candidatul ideal.
n 1975, I.F.O.P. n Frana i Gallup n Marea Britanie testau metoda portretului chinezesc, conform creia candidatul era asociat cu o culoare, o floare, un arbore, un animal, un automobil etc., fiecare dintre acestea fiind traduse apoi n caliti. Compararea imaginii reale cu cea ideal permite msurarea distanei care le separ i fundamentarea aciunilor corective, de apropiere a profilului perceput de profilul subiectiv dezirabil, prin limitarea handicapului de personalitate.

Cutarea diferenei i simplificarea se nscriu n coninutul formulei Unique Selling Proposition. Cea mai mare eficacitate se obine atunci cnd imaginea omului politic i comunicarea lui sunt simple, cnd se reuete evidenierea a cel puin unui factor de difereniere n raport cu ceilali candidai (diferena motrice). Se poate pune n valoare tinereea omului politic, vrsta i, implicit, experiena, priceperea ntr-un anumit domeniu, talentul n afaceri .a. Unul dintre elementele de difereniere care poate fi exploatat de cei ce nu au fost la putere este neparticiparea la guvernare. ntr-o situaie economic precar srcie, inflanie, corupie, lips de credibilitate a instituiilor se poate construi imaginea unui aprtor al srciei, al unui lupttor mpotriva abuzurilor clasei politice.
Exist o tipologie a imaginilor i rolurilor jucate pe scena politic. n lucrarea sa Ltat spectacle Roger-Grard Schwartzenberg releva principalele ipostaze: eroul, omul obinuit, leaderul armului, printele naiunii, starurile politice feminine. Aceast tipologie pare s fie neglijat, dup prerea lui Serge Albouy, un tip de imagine sincretic ce tinde s se dezvolte odat cu marketingul politic imaginea leaderului comprehensiv. Acest tip ar sublinia c un candidat este suficient de diferit de

44

Marketing politic

concetenii si pentru a justifica statutul pe care-l pretinde i suficient de apropiat pentru a le nelege problemele i a le satisface ateptrile. Un astfel de leader trebuie s aib responsabilitate politic pentru a depi dificultile, competen administrativ i tehnic, caliti de bun gestionar. Imaginea de proximitate are menirea de a estompa distana dintre ales i alegtori. El trebuie s se fac transparent, oferind imaginea omului obinuit, s fie natural i clduros, s nu ocheze i s nu ndeprteze pe nimeni; el poate practica un sport popular ca jogging-ul sau poate vorbi despre rezultatele sale colare medii sau mediocre. n acest fel, va apare mai apropiat, mai uman, mai puin celebral: o imagine de convivialitate i de simplitate.52 Imaginea trebuie s fie ct mai apropiat de caracteristicile candidatului i s poat fi meninut pe tot parcursul campaniei electorale. Referindu-se la problema compatibilitii ntre imaginea construit i omul politic, multe lucrri de marketing au semnalat pericolul sindromului Ottinger, rezultat al unei distane prea mari ntre concepie i realitate. Imaginea de specialist competent ntr-un anumit domeniu sau de om stpnit, calm, venic surztor poate dispare rapid n faa unor ntrebri bine intite sau a unor situaii neprevzute. Michael Bongrand atrgea atenia asupra consecinelor exceselor devierii sau pozitivrii imaginilor politice, sftuind candidaii s fie ei nii, naturali i autentici.53 La alegerile prezideniale din 1974 din Frana, J. Chaban Delmas care avea o bun imagine personal, de om deschis, sportiv, dinamic, surztor a adoptat la sfaturile consilierilor lui alt strategie de imagine, devenind grav, auster, sever. n dou luni de zile, opiniile pozitive ale publicului s-au rrit i s-au nmulit cele negative. n consecin, s-a ajuns la concluzia c imaginea trebuie s evolueze treptat, evitndu-se virajele brute. Adaptarea la mijloacele de comunicare de mas urmrete incitarea interesului acestora pentru candidat, cu scopul obinerii unui maximum de spaiu redacional sau de prezene la emisiunile de radio i televiziune cele mai prestigioase. Politicianul i specialistul n marketing Michel Rocard (Medias, pouvoirs et dmocratie) distinge 4 constrngeri proprii comunicrii mediatice: 1) transparena; 2) instantaneitatea (capacitatea de a reciona prompt la orice eveniment); 3) redundana; 4) simbolizarea (cutarea emotivului i afectivului). Candidatul poate fi prezent la principalele jurnale de sear televizate, la emisiuni care nu au un caracter direct politic, la dezbaterile televizate sau n cadrul unor spoturi publicitare atent concepute. El trebuie s cumuleze diferitele tipuri de prestaii n vederea unei optime mediatizri a campaniei sale, apariia n diverse categorii de emisiuni contribuind la accelerarea formrii efectului de agenda media.

52 53

Idem, p. 94 M. Bongrand, op. cit., p. 52

45

Mioara NEDELCU

Eficiena apariiei la televiziune depinde att de comunicarea nonverbal ct i de coninutul discursului. Comunicarea nonverbal este util n condiiile n care sunt respectate anumite reguli cu privire la aspectul fizic al candidatului, atributele vocale, gestica. Conform unei opinii comune astzi, nu poate exista reuit fr un media training. Deseori se apeleaz la prezentatori sau redactori din televiziune pentru un antrenament formal n legtur cu elementele de comunicare nonverbal i un antrenament privind fondul comunicrii. Aspectul fizic al candidatului i, n special, caracteristicile feei pot influena pozitiv sau negativ o bun parte a audienei, indiferent de coninutul discursului. Ph. Maarek vorbete despre o adevrat iconomorfologie audiovizual a oamenilor politici i despre o charism audiovizual (prin care nelege ansamblul consecinelor comunicrii nonverbale audiovizuale asupra calitii comunicrii) ce difer de charisma obinuit, n situaia unei comunicri directe.54 Simbolurile nonverbale genereaz un efect de realitate, instituind o comunicare mai uoar, mai direct, mai clduroas i, n consecin, mai eficient. Numeroase studii care au cercetat efectele paralimbajelor privirea, expresiile feei i ticurile, modulaia sonor (ritmul,intensitatea sau volumul, accentul, utilizarea tonurilor grave, tcerea) au ajuns la concluzia c ele confer o semnificaie suplimentar mesajului verbal sau se pot chiar substitui acestuia. Specialitii n comunicare trebuie s acorde toat atenia unor astfel de elemente, foarte importante n exprimarea public a candidatului. Din 1960, aproape nici un candidat nu apare la televiziune fr s fi ncercat s-i amelioreze aspectul fizic. ntr-un adevrat rzboi al look-ului (packaging-ul politic) apelul la cabinetele cosmetice i chiar la chirurgia estetic pentru a masca defectele fizice mai evidente a devenit unul obinuit. Modificarea aspectului fizic are scopul de a nu-l face pe candidat prea diferit de individul mediu i de ceilali oameni politici. Prima regul de marketing n materie de look este aceea de a alege o ct mai bun adecvare cu natura candidatului. Se insist asupra unor detalii ca ochelarii, coafura, dentiia .a. Look-ul omului politic poate fi ndulcit sau poate fi fcut mai serios. Dar, el trebuie supravegheat n orice moment al desfurrii campaniei pentru a se menine constant. Starificarea omului politic, constata Jean Bobin, trece, n mod necesar, prin etapa cutrii unei imagini seductoare.55 n general, consilierii impun o neutralizare a mbrcminii. Recomandarea hainelor de culoare albastr dateaz din anii 60, cnd erau dificulti n transmiterea culorilor vii, n special a celei roii. Dei astfel de incoveniente au disprut n timp, obiceiul politicienilor de a folosi cu predilecie aceast culoare a subzistat. Unele caracteristici ale vocii (tonalitate, timbru, ritm, inflexiuni) pot modifica sensul sau interpretarea comunicrii. O parte a atributelor vocale nu poate fi modificat dar intonaiile, volumul sonor, ritmul pot fi adaptate la efectul scontat i la tipul de media utilizat.
54 55

Ph. J. Maarek, op. cit., p. 126 J. Bobin, op. cit., p. 55

46

Marketing politic

Folosirea televiziunii n campaniile electorale face ca limbajul politic s devin tot mai mult un limbaj al corpului i mai puin unul al verbului. Consilierii i sftuiesc candidaii s ncerce s-i controleze gesturile n timpul emisiunilor televizate i s priveasc direct spre obiectivul camerei n funciune pentru a se uita direct n ochii telespectatorilor. Este des amintit influena negativ asupra votanilor a imaginii tremurului picioarelor lui. Fr. Mitterrand, n dezacord cu aparena calm a prii superioare a corpului i cu discursul inut, n cadrul confruntrii cu V. G. dEstaing din 1974. Serge Albouy ne ofer un tabel coninnd gesturile recomandate i cele nerecomandate care pot influena calitatea discursului i credibilitatea candidatului. Gestica mercatic Exemple referitoare la poziia i micrile braelor i minilor
Gesturi recomandate Gesturi de deschidere Exprim accesibilitatea omului politic i/sau conivena sa cu interlocutorii. Ex.: braele sunt deschise n fa, palmele uor ntoarse Exprim atenia acordat punctului de vedere sau ntrebrilor altora. Ex.: braele sunt orizontale, uor ncruciate, degetele mari deschise spre interlocutor Se strduiesc s vizualizeze informaiile furnizate i poziiile luate. Ex.: minile n fa, subliniind i punctnd etapele raionamentului Vizeaz manifestarea preocuprii pentru precizie i exactitate a propunerilor. Ex.: mna/minile n fa, degetul mare i indexul formnd un rond sau enumerarea pe degete

Gesturi de ascultare

Gesturi de explicare

Gesturi care indic precizia

Gesturi nerecomandate Postur traducnd o indiferen sau o distan fa de dezbaterea n curs Gesturi de repliere Ex.: braele ncruciate, exprimnd o atitudine de repliere n faa dezbaterii Gesturi de respingere Exprimnd refuzul mai mult sau mai puin clar de a accepta ntrebrile puse sau obieciile prezentate Ex.: dosul minii pentru a ndeprta, exprimnd un anumit dispre, un argument sau un adversar Gesturi exprimnd o violen acuzatoare fa de interlocutor Ex.: index ndreptat spre ziarist sau adversar sau pumn nchis Gesturi interpretate ca semne de nestpnire de sine sau de dezordine Ex.: gesturi prea ample, prea frecvente i prea sacadate, dnd impresia de gesticulare
(Sursa: S. Albouy, Marketing et communication politique, p. 232)

Gesturi de acuzare

Gesturi dezordonate

47

Mioara NEDELCU

O component principal a antranamentului audioviziual este simplificarea discursului, candidatului sugerndu-i-se reducerea vocabularului, limitarea lui la cuvintele cele mai curent folosite, pronunarea unor fraze scurte, comprehensibile, deoarece primul obiectiv al comunicrii persuasive este cel al comprehensiunii. Se ncearc, de asemenea, modificarea sensului, ritmurilor i accentului dat discursului televizat. Este recomandat evitarea explicaiilor tehnice i a cifrelor, favorizarea imaginilor i nu a teoriilor. Consilierii trebuie s efectueze o munc de documentare pentru a identifica subiectele cele mai importante n momentul respectiv i a pregti rspunsurile la eventualele ntrebri care i pot fi puse candidatului de ceilali participani la dezbatere sau de ctre ziariti. n cursul unor repetiii generale , acesta se obinuiete s rspund n timpul cerut i cu spontaneitate chiar i la cele mai dure sau mai stnjenitoare ntrebri. Specialitii americani evoc de multe ori replica pregtit cu grij de echipa de consilieri a lui Reagan pentru a doua dezbatere cu Mondale din 1984 i adresat telespectatorilor: Vreau s tii c nu voi face din vrst unul dintre subiectele campaniei mele. Nu voi exploata n folosul meu, ntr-un scop politic, tinereea i lipsa de experien a adversarului meu.... Condiiile de realizare a dezbaterilor trebuie i ele s fie atent supravegheate. De obicei, se ataeaz omului politic un realizator din televiziune care cunoate tehnicile de realizare, cadrajele de montaj, sunetul aspecte ce pot influena calitatea comunicrii i care trebuie s vegheze ca realizarea emisiunii s fie conform conveniilor stabilite cu echipa de consilieri. Munca de pregtire a dezbaterilor presupune fixarea duratei totale a acestora, a modalitilor de luare a cuvntului, fixarea decorului emisiunii, stabilirea cadrajelor i a procedeelor de montaj autorizate. Spre exemplu, cadrajele pot deservi oamenii politici dac ei sunt de talie diferit, planurile largi nefavoriznd pe unul sau pe altul i antrennd comparaia; particularitile lor fizice puse n eviden de unele cadre pot avantaja, altele pot dezavantaja; interpretarea interveniilor candidaiilor poate fi complet modificat prin unele procedee de montaj. Ph. Maarek ajungea la concluzia c, dei se vorbete despre o personalizare a campaniilor asistm, de fapt, la o anonimizare anti-natur, consilierii de marketing indicnd candidailor s se apropie ct mai mult posibil de un model al micrilor msurate, aproape inexistent, n costum i cravat bleu, cu un discurs banal i linititor care s provoace un numr ct mai mic de respingeri din partea telespectatorilor.56 Componentele imaginii se caracterizeaz prin ambivalen, elementele pozitive implicnd i aspecte negative i invers. Un politician cu o nfiare atrgtoare risc s fie perceput de alegtori ca superficial, de pild; estomparea unor defecte prezint riscul tergerii unor caliti. Se pare c imaginea politic ideal este cea adecvat ateptrilor publicului aa cum rezult ele dintr-un anumit context politic i cultural.

56

Ph. J. Maarek, op. cit., p. 148

48

Marketing politic

ntrebri de verificare a cunotinelor: 1) Ce presupune personalizarea unei campanii electorale? 2) Cum se stabilete axa persuasiunii n construcia imaginii de marc? 3) Care sunt modalitile de adaptare la media vizate? 4) Ce este un media training?

49

Mioara NEDELCU

V. Elaborarea tacticii unei campanii electorale

Alegerea strategiei marketing este urmat de alegerea tacticii, care comport dou aspecte principale: stabilirea cronologiei generale a desfurrii campaniei i alctuirea planului media. Campania electoral creaz un cadru legal i tehnic n care are loc procesul de selecie a candidailor. n msura existenei timpului necesar, ntr-o circumscripie redus ca dimensiuni dar ale crei caracteristici politice sunt bine cunoscute se poate efectua o campanie-test, sau se poate testa numai o parte a campaniei. Rezultatele ei condiioneaz meninerea sau corectarea unor elemente ale planului de campanie n funcie de reinerea (memorizarea) i aprobarea sau dezaprobarea elementelor comunicrii, de legarea acestor elemente de partidul sau candidatul respectiv, sau de confuzia alegtorilor. n acest experiment, apelul la marketingul direct prin curier este n mod deosebit eficient: se nmneaz alegtorilor scrisori nsoite de cupoane-rspuns, ce pot furniza indicii preioase n special n legtur cu temele de campanie pentru care s-a optat. Se poate realiza un test minimal prezentndu-se unui eantion al populaiei din grupul int principalele elemente de comunicare afie, programe, brouri .a. Modificarea sau meninerea n continuare a elementelor campaniei se efectueaz n funcie de 5 criterii: nota de recunoatere (memorizarea) care indic numrul persoanelor ce au reinut elementul prezentat al comunicrii; nota de atribuire care ofer posibilitatea cunoaterii gradului de asociere a elementului respectiv cu omul politic sau partidul ce l folosete; nota de confuzie, legat de acest aspect; nota de acord pozitiv, stabilit n funcie de numrul acelora care declar c elementul comunicrii le place; nota de apreciere negativ.57

Fixarea cronologiei desfurrii campaniei nseamn alegerea datei de intrare n campanie i a momentului creterii puterii sale. n general, specialitii recomand s nu se intre prea devreme n campanie, dar o intrare ntrziat se poate solda att cu un succes electoral ct i cu un eec. Cei care se afl la prima candidatur sau sunt puin cunoscui n circumscripia n care candideaz vor prefera o campanie nceput devreme.
Datorit sistemului alegerilor primare, candidaii la preedinia S.U.A. i ncep deseori campania cu un an nainte de alegerea propriu-zis iar consilierii lor folosesc diverse metode de evaluare a timpului necesar. Spre exemplu, Critical Path Method,

57

Idem, p. 54

50

Marketing politic

pus la punct de Meridian Engineering Inc., societate informatic din Philadelphia a permis actualizarea cu ajutorul ordinatorului a calendarului campaniei. Urmnd modelul american, Jean-Marie Le Pen i-a nceput campania cu un an nainte de alegerile prezideniale din 1988. Implicarea trzie n cursa electoral a lui Traian Bsescu la alegerile pentru primria Bucuretiului din anul 2000 a creat dificulti n pregtirea strategiei de comunicare i a necesitat un considerabil efort de mediatizare dar nu i-a diminuat ansele, succesul fiind atribuit nu numai personalitii sale ci i conjuncturii socio-politice favorabile i, mai ales, caracterului nonconvenional al multora dintre elementele campaniei. n Romnia, campania electoral ncepe cu 30 de zile nainte de data desfurrii alegerilor i se ncheie n ziua de smbt care precede data alegerilor, la ora 7oo. Conform prevederilor Legii pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului nr. 373/2004, modificat prin Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 80/2004, n cadrul ei, candidaii, partidele politice, alianele politice i electorale precum i cetenii au dreptul de a-i exprima n mod liber i fr nici o discriminare opiniile, prin intermediul unor mitinguri, adunri, maruri, organizate cu autorizrile prevzute de lege i cu ajutorul presei scrise i audiovizuale (art. 55,2). Norma de reprezentare pentru alegerea Camerei Deputailor este de un deputat la 70.000 de locuitori iar pentru Senat de un senator la 160.000 de locuitori. Numerotarea, delimitarea teritorial i numrul mandatelor de deputat i de senator pentru fiecare circumscripie electoral
Numrul circumscripiei electorale 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Delimitarea teritorial a circumscripiei judeul Alba judeul Arad judeul Arge judeul Bacu judeul Bihor judeul Bistriajudeul Botoani judeul Braov judeul Brila judeul Buzu judeul Cara-Severin judeul Clrai judeul Cluj judeul Constana judeul Covasna judeul Dmboiva judeul Dolj judeul Galai judeul Giurgiu judeul Gorj judeul Harghita Numrul mandatelor de deputat 6 7 9 10 9 5 7 9 5 7 5 5 10 10 4 8 10 9 4 6 5 Numrul mandatelor de senator 2 3 4 5 4 2 3 4 2 3 2 2 4 4 2 3 5 4 2 2 2

51

Mioara NEDELCU

Numrul circumscripiei electorale 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 TOTAL


*)

Delimitarea teritorial a circumscripiei judeul Hunedoara judeul Ialomia judeul Iai judeul Ilfov judeul Maramure judeul Mehedini judeul Mure judeul Neam judeul Olt judeul Prahova judeul Satu Mare judeul Slaj judeul Sibiu judeul Suceava judeul Teleorman judeul Timi judeul Tulcea judeul Vaslui judeul Vlcea judeul Vrancea municipiul Bucureti

Numrul mandatelor de deputat 7 4 12 4 7 4 8 8 7 12 5 4 6 10 6 9 4 7 6 6 28 314*)

Numrul mandatelor de senator 3 2 5 2 3 2 4 4 3 5 2 2 3 4 3 4 2 3 3 2 12 137

La acest numr se adaug cel mult 18 deputai din partea organizaiilor cetenilor aparinnd minoritilor naionale care nu au ntrunit n alegeri numrul de voturi pentru a fi reprezentate n Parlament (potrivit art. 4 alin. 2)
(Sursa: Legea pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului nr. 373/2004)

Decizia momentului amplificrii puterii campaniei aprine specialitilor. Au fost propuse 4 tipuri principale de cronologii: 1) Campania cu cretere progresiv a puterii are ca scop o ocupare relativ constant a terenului dar din ce n ce mai important pe msur ce alegerile se apropie. 2) Campania blitz sau clair urmrete obinerea saturaiei media datorit concentrrii ntr-un spaiu foarte scurt, n care toate tipurile de suporturi i de media sunt solicitate simultan. 3) n campania pe etape, imaginea omului politic este construit pe msura avansrii ei i cu ajutorul unor pseudo-evenimente bine regizate pentru a capta atenia. Din aceast categorie face parte i campania teasing, inspirat din marketingul comercial, care nu indic imediat numele omului politic sau al partidului implicat. 4) Pentru campania stop and go se opteaz atunci cnd competitorul are mai puine mijloace. n cele mai multe cazuri, o eficien sporit se obine prin combinarea acestor tipuri. Calendarul campaniei trebuie s rmn flexibil pentru a se putea preveni consecinele apariiei unor elemente-surpriz n campania contracandidailor sau a unor evenimente politice naionale i internaionale. Unele opiuni privind creterea n putere

52

Marketing politic

a campaniei limiteaz anumite posibiliti de aciune ulterioare ale campaniei de comunicare. De exemplu, o cretere n putere foarte tardiv creaz dificulti n mobilizarea la timp militanilor i simpatizanilor. Ineria proprie procesului comunicrii politice, arat specialitii, antreneaz un timp de laten, care interzice orice evoluie n ultimele zile ale campaniei perioada times up, a timpului scurs. ntr-o campanie electoral, dup alegerea axelor i a temelor principale de campanie, urmeaz alegerea celor mai adecvate media, n funcie de urmtoarele elemente: a) tipul de consulare electoral; b) tipul de campanie; c) resursele disponibile; d) natura axelor i a temelor alese. n stabilirea planului media se iau n considerare mijloacele disponibile, obiectivele urmrite, intele vizate. Mijloacele de comunicare sunt grupate 4 n categorii58: indispensabile; complementare; utile; neglijabile. Fiecare medium imprim comunicrii politice propriile sale caracteristici. Unele mijloace de comunicare ntresc eficacitatea mesajului, altele i diminueaz fora. Alctuirea planului media care trebuie s optimizeze utilizarea resurselor n timp i bani de care dispune candidatul presupune cunoaterea exigenelor tehnice ale diferitelor media avute n vedere. Cu ct mediumul la care se apeleaz este mai precis, cu att mai mare va fi efectul mesajului transmis. Alegerea lui se face i n funcie de numrul persoanelor vizate de comunicare redus sau cel mai mare numr posibil i de durata ei rapid sau efectuat n mai multe reprize. n general, ea comport dou etape: 1) determinarea tipului de medium privilegiat; 2) determinarea concret a suporturilor exacte. Opiunea pentru tipul de medium ce va fi folosit cu precdere se face n strns legtur cu diferenierea calitii comunicrii. O campanie de notorietate, de exemplu, se va orienta mai nti spre televiziune i se va strdui s nmuleasc numrul contactelor personalizate, cu ajutorul mijloacelor moderne ale marketigului direct. Natura i complexitatea comunicrii influeneaz, de asemenea, alegerea media potrivite. Mesajele precise, informaiile simple se pot transmite prin intermediul afielor, radioului sau televiziunii; cele complexe, legate de temele de campanie sau de programul candidatului necesit recursul la pres sau la militani. Media audiovizuale sunt cele mai indicate pentru promovarea imaginii omului politic. Media la care se apeleaz n campaniile electorale au fost divizate n dou mari categorii: 1) media individuale (mailing, canvassing, contactele telefonice); 2) media colective (presa scris, radioul, televiziunea, evenimentele, materialele promoionale,

58

Ph. J. Maarek, op. cit., p. 66

53

Mioara NEDELCU

afiele)59. O alt clasificare s-a realizat n funcie de urmtoarele criterii: a) uzajul lor dominant; b) aptitudinea de a atinge inte determinate; c) natura contactului instituit60. a) Potrivit uzajului dominant, media pot fi: - cu dominant intelectual sau scrise (cri-program, ziare electorale, manifeste, scrisori adresate diferitelor categorii de alegtori, profesiuni de credin), adaptate transmiterii mesajelor politice argumentate; - media cu dominant afectiv (ntrunirile publice mare spectacol). b) Conform criteriului aptitudinii mijloacelor de comunicare de a atinge inte determinate sunt identificate: - media cu vast audien; - media ciblate (cu audien restrns, care se adreseaz unor inte dinainte stabilite). c) n funcie de contactul instituit cu receptorul mesajului au fost delimitate: - media care favorizeaz raporturile directe i interaciunea (vizite la domiciliu, ntlniri, contacte telefonice, convorbiri telefonice n cadrul unor emisiuni televizate, minitelul); - media mai puin interactive (afie, profesiuni de credin, cri-program, scrisori categoriale). Campaniile electorale sunt campanii multimedia, eficiena lor fiind condiionat de folosirea combinat a diverselor mijloace de comunicare. Conceptul communication mix desemneaz cea mai bun formul de transmitere a mesajului, imaginii sau temelor politice alese unui numr ct mai mare de alegtori, de ct mai multe ori, ntr-un timp ct mai scurt i la un cost ct mai mic61. ntr-o campanie electoral, accesul partidelor i candidailor la mass media, care asigur circulaia mesajelor politice este absolut indispensabil. Comunicarea realizat prin intermediul lor ofer alegtorilor posibiliti sporite de informare, i ajut s-i formeze opinii personale, dar poate i s-i influeneze sau chiar s-i manipuleze. Specialitii au fcut distincia ntre imaginile politice fixe (afie, pliante, fotografii de pres, calendare, caricaturi), imaginile politice animate (filme, spoturi, clipuri), imagini-document i imagini de marc, reconstrucii ale realitii i nu reproduceri a ei. n prezent, afiul politic continu s fie utilizat n Europa, dar n S.U.A. aproape c s-a renunat la el, n favoarea televiziunii. n campaniile electorale romneti se recurge, de obicei, la un numr considerabil de afie. Ele sunt un medium slab interactiv, mai potrivit campaniilor locale, n care pot fi difereniate, adaptate cartierelor unui ora i campaniilor teasing. Afiul ndeplinete, n opinia specialitilor, o funcie de
B. Teodorescu, coord., Marketing politic i electoral, SNSPA, Bucureti, 2001, cap. VII; M. A. Ni, Marketing i management electoral, Editura Universitas XXI, 2000, p. 89 60 S. Albouy, op. cit., pp. 183-186 61 A. Stoiciu, Comunicarea politic, Editura Humanitas- Libra, Bucureti, 2000, p. 32
59

54

Marketing politic

ocupare a terenului, de impregnare, informnd alegtorul despre existena candidatului, promovndu-i imaginea, fcndu-l cunoscut, contribuind la creterea notorietii lui. nsoit de obicei de un text, imaginea nu convinge alegtorul s voteze candidatul, dar i poate transmite un mesaj, poate difuza una sau mai multe teme de campanie.

Pentru a crea o impresie favorabil, afiul trebuie s fie original, atractiv, optimist. n conceperea lui, elementele importante sunt fotografia, decorul, figuraia, sloganul, culoarea. Efectele obinute printr-o campanie de afiaj sunt evaluate prin studii de impact. n general, se folosesc barometre de afiaj care prevd un scor de recunoatere precizarea proporiei cetenilor chestionai care au declarat c au vzut afiul, un scor de atribuire precizarea proporiei celor care le-au atribuit corect candidatului sau partidului respectiv i un scor de aprobare pozitiv/negativ precizarea proporiei celor crora le-au plcut i a celor crora le-au displcut. Dup o campanie susinut de afiaj se poate folosi i metoda anchetelor telefonice.
Spre deosebire de afie, care prezint o imagine politic fix, spoturile i clipurile politice ofer alegtorului o imagine animat. Spoturile sunt filme publicitare scurte, care dureaz uneori mai puin de un minut i n care muzicii i imaginilor li se adaug numele i sloganul. Tehnica spoturilor a fost folosit pentru prima dat n 1952, n S.U.A. n 1960, soia candidatului la preedinie, John Kennedy, l-a sprijinit prin nregistrarea unui spot n limba spaniol, adresat populaiei de origine latin din sudul rii. S. Bates, E. Diamond, S. Albouy62 clasific astfel spoturile politice: a) spotul de identificare; b) spotul-mrturie; c) spotul-programatic; d) spotul umoristic; e) spotul negativ; f) spotul de linitire. a) Spotul de identificare prezint candidatul fie sub forma unei succesiuni de fotografii (de la vrsta copilriei pn la cea a maturitii), fie sub cea a nlnuirii unor imagini animate. b) Spotul-mrturie demonstreaz susinerea adus candidatului de ctre o mare parte a electoratului (persoane de diferite vrste, rase). c) Spotul-programatic pune accentul pe temele n legtur cu care se poziioneaz candidatul. d) Spotul umoristic, cu o durat de 30 de secunde evideniaz un aspect particular care este pus n valoare sau conine un atac la adresa adversarului. e) Spotul negativ ridiculizeaz adversarul sau focalizeaz punctele lui slabe. f) Spotul de linitire (calmare) este, de obicei, un spot de ncheiere a campaniei electorale, nfind un candidat senin, destins, n mijlocul familiei lui. n cazul su, muzica ocup un loc mai important dect aspectele politice.

62

S. Bates, E. Diamond, The Spot, The Rise of Political Advertising on Television, Cambridge, M.I.T. Press, 1984; S. Albouy, op. cit.

55

Mioara NEDELCU

Jean-Pierre Gourvitch63 propune urmtoarea clasificare: a) Spoturile comparative, se realizeaz prin opunerea unor imagini, cifre, tabele, mrturii. b) Spoturile explicative ofer rspunsuri la problemele sesizate de ceteni, prin imagini sau prin intermediul unor suporturi. c) Spoturile implicative conin imagini simbolice, frumoase, a cror prezervare este garantat de candidat. d) Spoturile negative reprezint o critic la adresa adversarului. O alt clasificare este prezentat n lucrarea coordonat de Bogdan Teodorescu Marketing politic i electoral: - Spotul de prezentare; - Spotul de produs; - Testimonialul; - Spotul polemic; - Spotul negativ.

Clipul sau video-clipul politic, adaptare a metodelor show-bussiness-ului i publicitii la comunicarea politic recurge la imagine i sunet. Absena argumentaiei politice este compensat de atenia acordat, preponderent sau exclusiv, muzicii. Ritmul rapid al bandei de imagine, efectele de supraimpresionare, de supradecupaj, imaginile de sintez realizate cu ajutorul ordinatorului i trucate electronic64 au menirea de a crea candidatului o aur de tineree i modernitate. Imaginile clipului pot fi completate cu fragmente de discursuri, sloganuri.
Pentru a fi eficient, se recomand ca sloganul, esena mesajului electoral, s ndeplineasc unele condiii: 1) s fie scurt (6-8 silabe); 2) s fie sonor, pentru a fi reinut uor; 3) s fie original, pentru a fi memorat rapid i cu plcere; 4) s fie credibil; 5) s fie complet, echilibrat; 6) s fie n pas cu timpul; 7) s fie durabil, pentru a putea fi folosit n mprejurri diferite. ntrebri de verificare a cunotinelor: 1. Cum se efectueaz o campanie-test? 2. Care sunt principalele tipuri de cronologii privind derularea unei campanii electorale? 3. Care sunt principalele criterii avute n vedere la alegerea media adecvate unei campanii electorale? 4. Indicai principalele categorii de media utilizate. 5. Descriei modul evalurii efectelor unei campanii de afiaj. 6. Cum sunt clasificate spoturile politice? 7. Prin ce se caracterizeaz construcia unui clip politic?
63

Jean-Pierre Gourvitch, Limage en politique du Luther Internet et de laffiche au clip, Hachette, Paris, 1998, pp. 150-160 64 Idem, p. 170

56

Marketing politic

VI. Particulariti ale campaniilor electorale locale

Unele componente ale marketingului electoral al campaniilor naionale pot fi folosite i n campaniile locale. Dar, la nivel local pot exista anumite probleme specifice care necesit o abordare particular. Formaiunile politice se preocup ndeaproape de campaniile candidailor pe care i susin. De aceea, corelarea i echilibrul celor dou tipuri de campanie, realizate n strns legtur cu modul desemnrii candidailor i cu modul de scrutin devin foarte importante. De asemenea, pentru obinerea victoriei ntrun spaiu mai restrns, se recomand utilizarea anumitor forme de comunicare. Dac nu este vorba despre personaliti locale proeminente sau despre circumscripii foarte mici, candidaii locali nu pot face abstracie de campania desfurat la nivel naional de partidul lor. Modelarea campaniilor locale pe direciile generale ale campaniei naionale ofer avantajul unui sprijin material important, care se poate concretiza n fonduri, sprijin logistic, programe, afie, s.a. n unele ri ca S.U.A. exist chiar o coordonare regional a campaniilor electorale. Susinerea adus candidailor locali de ctre leaderii naionali, de obicei i prin vizite solicitate, face evident existena unei legturi de filiaie care poate influena pozitiv electoratul local. Exist ns riscul unei influenri negative, derivat din impresia unei prea mari subordonri a candidatului local i cel al pierderii autonomiei de ctre oamenii politici susinui.

Una dintre problemele cu care se confrunt de obicei organizatorii campaniilor electorale locale este aceea a absenteismului, datorat n bun parte mizelor politice, considerate minore n raport cu cele de la scadenele naionale. Studiile de teren trebuie s depisteze cauzele diferenelor de participare electoral cu scopul unui ciblaj particular n direcia absenteitilor obinuii. Participarea variaz, n funcie de circumscripii: n unele se voteaz ntr-o proporie mai mare la alegerile naionale dect la cele locale; n altele sunt preferate alegerile locale. n afara acestui absenteism intermitent, exist i un absenteism numit anti-politician, legat de opinia nefavorabil cu privire la oamenii politici.
n majoritatea cazurilor, mijloacele de anchet i de analiz folosite la alegerile naionale pot fi utilizate i la alegerile locale, sub condiia schimbrii scalei. Dimensiunea redus a circumscripiilor permite candidatului local s beneficieze de informaii exacte. Pe baza rezultatului votului din fiecare birou electoral, specialitii pot alctui o hart geografic a tendinelor electoratului din diferitele sectoare ale circumscripiei i pot hotr n care dintre ele trebuie concentrat efortul comunicrii.

57

Mioara NEDELCU

n alegerile locale se poate recurge att la analiza statistic a scrutinurilor anterioare, care evideniaz evoluia voturilor din circumscripia respectiv, pe o perioad ce nu trebuie s fie mai mare de 20 de ani, ct i la cea a transferurilor de voturi ntre dou alegeri, a crei eficien ns este destul de limitat.
Philippe Maarek recomand calcularea indicelui de mobilitate i a indicelui de proximitate pentru fiecare birou electoral. Indicele de mobilitate contribuie la reglarea intei, artnd n care dintre birouri se afl cei mai muli alegtori flotani, voturile lor fiind decisive. Compararea indicilor de mobilitate ofer posibilitatea obinerii unor informaii mai exacte dect simpla luare n considerare a variaiei distanei dintre candidai. Fiecare cartier poate fi definit precis, n funcie de proximitatea lui cu omul politic, cu ajutorul rezultatelor de la alegerile precedente de aceeai natur. Indicele fiecrui birou este obinut fcnd raportul ntre procentajul votanilor favorabili omului politic, constatat de un birou electoral i cel obinut n medie n ansamblul circumscripiei. Dac o persoan candideaz pentru prima dat, calcularea indicelui proximitii presupune o comparaie cu rezultatele anterioare ale candidailor avnd ideile cele mai apropiate de ale sale. Pentru a permite nuanarea pe cartiere a campaniei de comunicare, rezultatele calculrii celor doi indici se coreleaz cu datele socio-culturale clasice65. Anchetele prin sondaje asupra comportamentului i atitudinilor alegtorilor furnizeaz, ca i n cazul celor realizate pentru alegerile generale, informaii utile privind: situaia i modul de via al acestora, atitudinile politice fundamentale i temperamentul politic, atitudinile conjuncturale fa de situaia i problemele politice.

Metoda segmentrii politice are un rol foarte important n demersul rentabilizrii eforturilor candidatului. Ea s-a generalizat n special datorit practicii canvassing sau porte- porte (din u n u), avnd ca scop nu numai fiarea alegtorilor, ci i influenarea lor.
Practic obinuit n rile anglo-saxone, canvassing-ul a fost inventat tot de ctre americani, n contextul existenei sistemului alegerilor primare (ale statelor i prezideniale) i al unui anumit specific al relaiilor de vecintate. Un politician aflat n curs pentru prezideniale trebuie mai nti s fie nvingtor ntr-o campanie de comunicare local, n state mici i nu ntotdeauna foarte reprezentative. Practica a fost preluat de francezi i denumit porte- porte, unii candidai la alegerile locale, cum a fost i cazul lui Jacques Chirac datorndu-i o mare parte a succesului lor. Ea a nceput s fie folosit mai consistent n Romnia ncepnd cu alegerile locale din anul 2000, candidaii sau persoanele nsrcinate cu efectuarea ei prefernd ca spaiu de aplicare locurile din faa blocurilor sau ale caselor, pieele i trgurile, asociaiile sau cluburile, domiciliul membrilor sau simpatizanilor i chiar crciumile. Canvassing-ul este realizat

65

Ph. J. Maarek, op. cit., pp. 235-236

58

Marketing politic

de obicei de militani puternic politizai, care trebuie s poat rspunde la orice ntrebare. Eficiena lui crete dac este nsoit de nmnarea unui program, a unui ziar electoral, a unor pliante etc. Canvassing-ul militant nu implic o discuie prelungit cu alegtorul ci numai transmiterea unui mesaj scurt i nmnarea unui imprimat. El ofer ns posibilitatea obinerii unui feed-back66. Practica este apreciat datorit informaiilor care se pot obine, asemntoare celor furnizate de sondaje. Se recomand ca militanii s completeze o fi de contact care stabilete gradul de simpatie sau de antipatie fa de candidat: simpatie foarte puternic/simpatie/indiferen, indecizie, discreie/simpatie redus/ostilitate. O vizit ulterioar va avea scopul obinerii unor contribuii de la cei care au dovedit o simpatie foarte puternic i al influenrii celor indifereni, indecii sau cu un grad redus de simpatie. Ultima categorie este abandonat. n varianta romneasc, cuprins n Ghidul de campanie al PNL din u n u, editat n martie 2004, alegtorii au fost inclui n 3 clase: devotai nou/devotai altui partid/ indecii. Gradul de simpatie sau de antipatie este astfel calificat: hotrt/poate fi convins/nehotrt/opoziie. Persoanele care particip la aceast aciune beneficiaz de un instructaj n cadrul cruia obin o serie de informaii de calitate i simuleaz dialoguri cu diferite tipuri de alegtori. Ele trebuie s aib lista alegtorilor, harta zonei, lista membrilor de partid din zon i rezultatele ultimelor alegeri din secia de votare. Lor li se recomand s fie politicoase, s fie informate n legtur cu evenimentele din viaa politic, n general, cu problemele localitii, n special, s cunoasc bine partidul, leaderii i principalele lui mesaje. Practica din u n u se asociaz deseori cu marketingul telefonic sau cu mailing-ul i, acolo unde este cazul, se poate recurge la o segmentare etnic.

Strategia de comunicare pentru care se opteaz, difereniat n funcie de publiculint, trebuie s faciliteze distincia ntre candidai i programele lor. n funcie de intele alese, este definit coninutul campaniei, sunt stabilite axele i temele ei.
De exemplu, n cazul unei campanii municipale, ntre axele sale pot fi nscrise preocuprile alegtorilor privind problemele oraului respectiv. Dac nu face parte din conducerea municipiului, candidatul va alctui o list de critici la adresa ei i va expune propriile sale proiecte referitoare la curenie, locuine, circulaie, parking .a. Aprecierile alegtorilor cu privire la importana diferitelor probleme ale oraului, capacitatea candidatului de a le rezolva i vor pune amprenta asupra votului lor. Staff-ul electoral trebuie s fie contient de faptul c, de cele mai multe ori, programele propuse la alegerile locale nu sunt citite cu mare atenie i, cu att mai puin, comparate. Deoarece, n aceste condiii, alegtorul voteaz mai mult candidatul dect programul lui, imaginea sa are un rol determinant n opiunea celor mai puin politizai. Dac omul politic se
66

M. Le Seach, op. cit., pp. 40-41

59

Mioara NEDELCU

bucur de notorietate i imaginea lui este superioar n raport cu cea a candidatului se poate proceda la depolitizarea i depersonalizarea alegerii. Nu este indicat ameliorarea imaginii lui ntr-un cadru local, n care persoana candidatului este, de obicei, bine cunoscut, ci numai atenuarea punctelor slabe i ntrirea punctelor forte, prin intermediul discursurilor i comportamentelor.

Succesul unei campanii electorale locale depinde mult de contactul cu populaia. ntre formele contactului direct cu int precis se numr: ntrunirile, mitingurile, colocviile .a; ntre cele cu int imprecis, bile de mulime care favorizeaz apropierea votantului de candidat i mediatizarea unor contacte privilegiate, care a primit denumirea dubl mediatizare sau comunicare politic de gradul doi.67
ntrunirile electorale tradiionale au un rol foarte important, oferind candidatului urmtoarele posibiliti: - se face mai bine cunoscut; - i detaliaz programul; - intr n contact cu alegtorii; - transmite unele argumente, folosite ulterior de militani i de partisani n comunicarea lor personal. Comunicarea politic de gradul doi implic mediatizarea ntlnirilor cu anumii reprezentani ai unei categorii de populaie, ceea ce determin identificarea persoanelor care o compun cu acelea aflate n contact direct cu omul politic respectiv. ntrunirile public spectacol sunt, de obicei, transmise sau relatate de media, impresionnd astfel un public mai larg dect cel participant direct.

Alegerea unor media potrivite campaniei electorale locale necesit o analiz critic prealabil a gradului lor de eficien, n raport cu obiectivele stabililte. n funcie de temele dezvoltate i de imaginea de marc a candidatului, se elaboreaz un plan media detaliat. Dispoziiile legilor electorale din diferite ri vor indica acele media care sunt oficiale, precum i condiiile utilizrii lor. Unele media nonoficiale pot fi autorizate prin lege; n privina altora, pot exista acorduri sau ele pot fi tolerate tacit (afiajul slbatic, de exemplu). Media cu difuziune local includ presa local i regional, posturile de radio i de televiziune, locale i regionale. Echipa de specialiti are misiunea de a afla care dintre acestea influeneaz cel mai mult formarea opiniilor alegtorilor.
Cel mai vechi medium, dar nu i cel mai ineficient n cazul unei campanii locale este afiajul. Afiele produc efectele scontate numai prin fora repetiiei. De aceea, se recomand ca ele s fie aplicate la nceputul campaniei, n momentele ei cheie sau spre sfritul ei. n cazul afiajului comercial sau pltit, care favorizeaz aplicarea unor afie
67

Ph. Maarek, op. cit., p. 106

60

Marketing politic

de format mare, difuzarea lor este asigurat de reele profesionalizate, ceea ce permite un mai bun control al afiajului, dar nseamn un cost ridicat. Afiajul militant sau slbatic este mai puin costisitor dar, efectundu-se n afara amplasamentelor comerciale, prezint riscul unei insuficiente protecii. Afiele politice au cunoscut o veritabil transformare n decursul ultimilor ani, necesitnd n primul rnd creativitate, ele trebuind s devin adevrate simboluri. Devenite creative, se cere ca ele s respecte cteva reguli de baz ale marketingului electoral, ntre care cea mai important este conceperea strategiei mesajului. Scopul comunicrii politice este fie de a persuada, fie de a ntri hotrrea unei inte. Creaia publicitar trebuie s in cont de obiectiv: ctigarea alegerilor, ctigarea notorietii, etc. Candidatul nu trebuie s spun totul prin afiul lui; acesta este mai eficient dac vehiculeaz un mesaj unic, simplu, clar. Din 1986 a nceput s se practice afiul teasing, inaugurat de RPR, nainte de alegerile legislative din Frana68. Succesiunea optim a elementelor afiului este ilustraia i/sau cuvntul semnificativ, textul reclamei (candidatul) i partidul reprezentat. Eficiena n timp a campaniei prin afiul electoral este condiionat de legile memoriei. Reinerea i reproducerea depind de intensitatea, recena i frecvena survenirii stimulului receptiv, iar ritmul faciliteaz cu 40-50% nvarea unui text. Prima dat, constat R. Rcanu, un afi este trecut cu vederea, a doua oar se remarc, dar nu se citete, a treia oar se citete dar nu se gndete asupra lui, a patra oar se reflect puin asupra faptului, a cincea oar se vorbete despre el cu prietenii, a asea oar apare gndul de a face o ncercare i, n sfrit, a aptea oar se ia o hotrre, de apropiere sau de respingere. Autoarea a mai remarcat i faptul c persoanele i faa uman sunt memorate mai uor dect obiectele, obiectele mai uor dect aciunile, forma mai uor dect culoarea, iar culoarea este evocat mai fidel dect numerele69. O form nou a afiajului stradal folosit ca spot publicitar este aceea a autoturismelor taxi sau a mainilor de distribuie a produselor. Teoria marketingului subliniaz dependena succesului formaiunilor politice i al candidailor de capitalul de imagine, de claritatea mesajului, de oferta ideologicdoctrinar. Aceasta presupune instituirea unor bune relaii cu mass media, alegerea unor subiecte care s capteze interesul electoratului i s determine reacia dorit. Gestionarea campaniilor electorale sau a celor de imagine trebuie gndit gradual, mergnd de la monitorizarea mass media, analiza ei i concentrarea unor buletine informative, monitorizarea continu i specific prin construirea unor relaii cel puin amiabile, comasarea capacitii de reacie i pn la antrenamentul i pregtirea evenimentelor de pres. Presa scris, radiofonic sau televizat aduce partidelor i politicienilor un suport considerabil numai n condiiile unei relative obiectiviti, deoarece exist riscul srcirii sau deformrii mesajului lor. Radioul ofer un cadru mai adecvat pentru
68 69

J. Bobin, op. cit., pp. 50, 51 R. Rcanu, Psihologie i comunicare, Editura Universitii Bucureti, 2003, p.p 282-283

61

Mioara NEDELCU

expunerea ideilor, n raport cu televiziunea, care distrage atenia prin imaginile transmise, fiind mai potrivit campaniilor personalizate dect celor politizate.

Televiziunea valorizeaz fenomenul electoral stabilindu-i unghiurile de vizibilitate prin: conceperea grilei de programe, comunicarea electoral la jurnal, mediatizarea conjuncturii electorale. Ea particip deci la campanie cu un proiect de comunicare ce exprim concepia unui anumit canal despre mediatizarea evenimentului electoral i include o serie de situaii de mediatizare n care se desfoar schimbul discursiv dintre candidai i public70.
Conform legii 373/2004, articolul 56, prin serviciile de programe audiovizuale, publice i private din Romnia, campania electoral trebuie s serveasc intereselor electoratului de a primi informaia corect, intereselor partidelor, alianelor, organizaiilor cetenilor aparinnd minoritilor naionale i candidailor de a se face cunoscui i de a-i prezenta platforma, programele politice i ofertele electorale, cele ale radiodifuzorilor de a-i exercita drepturile i responsabilitile ce decurg din profesia de jurnalist. Informaiile privind sistemul electoral, tehnica votrii, calendarul campaniei electorale, programele politice, opiniile i mesajele avnd coninut electoral trebuie prezentate n urmtoarele tipuri de emisiuni: informative, electorale, de dezbateri electorale. Repartizarea timpilor de anten este stabilit de o comisie parlamentar special, constituit cu cel puin 10 zile nainte de data nceperii campaniei electorale (art. 58,3). n cadrul emisiunilor electorale i a dezbaterilor informative pot fi difuzate i spoturi electorale de maximum 30 de secunde. Posturile private de radio i de televiziune pot i ele s organizeze astfel de emisiuni, la care accesul este gratuit. Monitoriznd prezena la 7 televiziuni private a formaiunilor politice i a politicienilor pe durata campaniei electorale pentru alegerile legislative i prezideniale din anul 2004 (25 octombrie- 26 noiembrie) Consiliul Naional al Audiovizualului a constatat c ele au difuzat 362 de apariii ale acestora, Uniunea PSD-PUR beneficiind de 135 de apariii (37,3%) din totalul prezenelor n emisiunile de dezbateri electorale (cele mai multe la OTV, cele mai puine la Naional TV), n timp ce Aliana D.A. a beneficiat de numai 90 de apariii. Dintre politicieni, cel mai mediatizat a fost Traian Bsescu, prezent n 15 emisiuni de dezbateri electorale, organizate att de televiziunea de stat ct i de cele private, urmat de Gheorghe Dinu, cu 12 apariii televizate. Cele mai puine prezene au avut Marko Bela i C.V. Tudor. Important n aceast privin este garantarea accesului egal la timpii de anten. n rest, politicienii pot decide ei nii dac prezena lor este sau nu absolut necesar. Astfel, n campania electoral prezidenial din anul 2004 din Rusia, candidatul nvingtor, Putin, a refuzat s participe la dezbaterile cu ceilali

O tratare detaliat a acestui aspect realizeaz Camelia Beciu n lucrarea Politica discursiv, Editura Polirom, Iai, 2000

70

62

Marketing politic

candidai, puin credibili, iar prezena acestora la televiziune a strnit mai curnd zmbete de ironie, dect a contribuit la creterea popularitii lor. Confruntarea televizat a primilor doi clasai n cursa electoral a devenit un mijloc obinuit folosit i de marketingul campaniilor locale. Pentru a oferi o imagine ct mai bun a politicienilor, n unele ri televiziunile locale sau regionale coopteaz n echipele lor profesioniti ai marketingului electoral i ai televiziunilor naionale. Radioasculttorii i telespectatorii au i posibilitatea de a intra n legtur telefonic direct cu cei care i vor reprezenta.

Pentru prima dat, metoda convorbirilor telefonice a fost folosit n campania prezidenial din 1952 a lui D. Eisenhower, din iniiativa unui consilier n relaiile publice i extins ulterior pentru nregistrarea simpatiilor declarate. Ulterior, ea a fost preluat i de europeni. n Frana, de exemplu, n 1961, UNR a organizat prima campanie telefonic, n cursul unor alegeri pariale. Aceast metod urmrete, alturi de canvassing, crearea unei imagini favorabile candidatului, creterea notorietii lui sau modificarea opiniilor interlocutorilor. Unii specialiti consider telefonul un instrument foarte util, alii i critic pentru caracterul su indiscret, sau pentru ncercarea de orientare a votantului i pentru costul ridicat pe care l presupune folosirea lui. ns, el rmne un mijloc important de stabilire a unui dialog interactiv i rapid cu alegtorul, n pofida unei rate deloc neglijabile de refuz al rspunsului direct.
Demersul iniial a plecat de la stabilirea unor liste nominale, persoanele apelate avnd posibilitatea de a pune ntrebri la care rspunde, dac nu candidatul, un militant sau un funcionar al societii de marketing care este angajat. De obicei, acestora li se citesc nite rspunsuri pregtite n prealabil. Demersul a fost apoi inversat, publicul primind anumite numere de telefon (apelurile fiind de obicei gratuite) i ascultnd rspunsuri de la o echip de militani sau un mesaj nregistrat de candidat pe band. n 1980, Ronald Reagan aplica metoda transmiterii unor mesaje ctre abonai, cu sau fr liste prestabilite. Costul financiar i/sau uman ridicat i absena bidirecionalitii comunicrii constituie principalele dezavantaje ale acestei metode. Datorit primului motiv, la ea s-a recurs mai puin n Romnia, folosirea ei n campania pentru alegerile parlamentare din 1992 antrennd acuzaia de manipulare. Marketingul telefonic poate fi asociat cu marketingul direct prin curier. Telefonul va urma trimiterii unui curier, a crui vizit va fi evocat la nceputul convorbirii. Persoana apelat poate fi anunat c rspunsurile la ntrebrile sale vor fi detaliate la mitingul sau la ntrunirea electoral care urmeaz s aib loc. Forma de publicitate direct-mail care vizeaz anumite grupuri-int este potrivit n perioada srbtorilor importante Crciun, Pate. Scrisorile personale adresate alegtorilor individuali trebuie s difere, dar tema principal a campaniei trebuie s se regseasc n fiecare. Se recomand ca ele s fie simple, concise, convingtoare i s repete mesajul-cheie.

63

Mioara NEDELCU

n Romnia s-au fcut progrese evidente n modul de organizare i desfurare a campaniilor electorale. Profesionitii marketigului i ageniile de publicitate i-au oferit serviciile i candidailor locali. Se folosete afiajul out-door, afiajul mobil, spoturile au o calitate tehnic mai bun iar site-urile de pe Internet ale candidailor la primrii fac referiri directe la problemele populaiei din oraele respective. n afara campaniei teasing, promovarea imaginii candidatului la primria Capitalei n anul 2000 Traian Bsescu a introdus dou elemente noi n comunicarea politic romneasc: autoironia i caricatura politic. Rmne ns un drum lung de parcurs. Media interactive (new media), aflate la confluena televiziunii i ordinatorului vor permite stabilirea unor relaii cu dublu sens, emiterea unui rspuns prompt i avizat al alegtorului noului mileniu.

ntrebri de verificare a cunotinelor: 1.) 2.) 3.) 4.) 5.) 6.) Care este raportul dintre campaniile electorale naionale i campaniile locale? Cu ce scop se calculeaz indicele de mobilitate i indicele de proximitate? Cum se realizeaz canvassing-ul militant? Care sunt formele contactului direct cu populaia? Ce media sunt adecvate campaniei locale? Cum se realizeaz marketingul telefonic?

Bibliografie recomandat
Albouy, Serge, Marketing et communication politique, ditions LHarmmattan, Paris, 1994 Beciu, Camelia, Politica discursiv, Polirom, Iai, 2000 Kotler, Philip, Managementul marketingului, Editura Teora, Bucureti, 1997 Ni, Mircea Aurel, Marketing i management electoral, Editura Universitas, Bucureti, 2000 Pripp, Cristina, Marketingul politic, Editura Nemira, Bucureti, 2002 Teodorescu, Bogdan, coord., Marketing politic i electoral, Editura Facultii de Comunicare i Relaii publice, SNSPA, Bucureti, 2001 Teodorescu, Gheorghe, Putere, autoritate i comunicare politic, Editura Nemira, Bucureti, 2000

64

TEORII ALE PUTERII

Prof. dr. George POEDE

CUPRINS
I. PUTERE I DOMINAIE II. LEGITIMITATE I DOMINAIE. TIPOLOGII
Ordinea legitim : concept, tipuri i fundamente ale ordinii legitime

III. TIPURILE DE DOMINAIE


1. 2. 3. 4. Dominaia tradiional Gerontocraie, patriarhalism i patrimonialism Dominaia harismatic Dominaia legal-raional

IV. V. VI.

IPOSTAZE REALE ALE DOMINAIEI COLEGIALITATEA PUTERILOR SEPARAIA PUTERILOR

VII. PROBLEMA REPREZENTRII GRUPURILOR, STRILOR I CLASELOR N CADRUL RELAIILOR DE DOMINAIE VIII. BIROCRAIA - PARADIGM A NELEGERII DOMINAIEI IX. X. TEORIILE ACTUALE ASUPRA PUTERII CRITICA PARADIGMEI WEBERIENE ASUPRA BIROCRAIEI

Teorii ale puterii

I. Putere i dominaie

Puterea i dominaia reprezint concepte-cheie n analiza sociologic i politologic din secolul al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea. Cele dou teme sunt tratate n contextul schimbrilor accelerate din epoc. Destrmarea vechii ordini sociale a determinat o dubl luare de contiin: aceea a dispariiei tradiiei comunitare i aceea a declinului autoritii tradiionale. Pentru sociologi, dispariia organizrii sociale tradiionale comunitare anuna apariia societii de mas, iar declinul vechilor autoriti era nsoit de emergena puterilor de tip nou n societate.

n societatea tradiional puterea este, n acelai timp, absolut n msura n care ea se exercit ntr-o manier global, ntr-un cmp specific al su i, plural, n msura n care ea se distribuie ntre diferitele instituii, cum ar fi corporaia, familia, biserica, autoritile locale, monarhul; aceste instituii constituie un eafodaj ce se interpune ntre individ i puterea central. Autoritatea se bazeaz pe tradiie care-i confer legitimitate i pe loialitatea individual fa de grupurile de apartenen, familie, grup profesional, sat sau ora.
Alexis de Toqueville are primul studiu sistematic i empiric al efectelor puterii politice asupra societii de mas. Pe de alt parte, De la dmocratie en Amerique permite evaluarea impactului apariiei democraiei asupra tradiiilor i structurilor sociale comunitare. Ipoteza de plecare este aceea c democraia este o form a puterii care dizolv raporturile ierarhice i apartenenele sociale ale societii tradiionale. Sursa puterii democratice rezid, nainte de toate, n egalizarea statuturilor i condiiilor sociale n care evolueaz grupurile i indivizii. n acest sens, egalitatea semnific o ruptur n raport cu vechea societate. Pe lng egalitatea social, Tocqueville vede n democraie i tendina spre uniformitate, una din temele viitoare weberiene n analiza dominaiei birocratice. Prin aceasta, Tocqueville prefigureaz clar ceea ce se va numi mai trziu, societatea de mas, adic acea societate n care indivizii acioneaz n condiii sociale relativ uniforme i puin difereniate sub aspect formal. O alt idee prezent n De la dmocratie en Amerique este aceea legat de consecinele democraiei asupra administraiilor publice care trec de la activitatea tradiional spre cea raionalizat. Astfel, Tocqueville traseaz una din dezvoltrile viitoare ale administraiilor, atent studiat de Weber, aceea a posibilitii antrenrii unor efecte perverse prin evoluia birocraiei spre forme care s mpiedice participarea real la guvernare, deci la exercitarea puterii politice. Birocraia este susceptibil de a

67

George POEDE

determina efecte diverse, chiar opuse: ea, prin esena ei, poate fi o surs a libertii, prin modul de gestionare a problemelor individului, dar poate fi o surs a despotismului, n msura n care o aplicare oarb a reglementrilor raionale, fr referin la individ, poate duce la arbitrar i, de aici, la o execuie a normelor raionale care s conin n ea sursa servitudinii. Weber va analiza pericolele inerente ale birocraiei, printre altelel, pe dou mari direcii: nlocuirea scopurilor cu mijloacele i, pe de alt parte, denaturarea aciunii politice. n primul caz, birocraia ca organizare n serviciul unui scop, funcioneaz pentru ea nsi, pierznd din vedere obiectivele iniiale. n al doilea caz, omul politic este deposedat de misiunile sale de gestiune i de organizare i devine, din ce n ce mai mult, ceea ce Weber gsete specific Occidentului, un demagog. Prin concepia sa asupra puterii i dominaiei, Weber se detaeaz de doi mari sociologi contemporani lui, Durkheim i Georg Simmel. Dei Simmel sesizeaz apariia statului modern de mas, cu centralizarea individual a puterii n care se manifest o nivelare de mas concomitent cu exercitarea unor relaii piramidale, element interpretat ca expresie a dihotomiei guvernani-guvernai, el face o critic, mai puin raional i mai mult tradiional acestui fenomen. Durkheim opereaz cu o relaie triunghiular ce cuprinde individul, grupurile intermediare i statul. Puterea are o funcie integrativ care vizeaz reducerea fenomenelor anomice, astfel nct societatea s poat funciona fr convulsii mari sociale. Statul trebuie s fie contrabalansat prin modul de funcionare a grupurilor intermediare, fr de care statul ar deveni despotic. Problemele mari apar n contextul pierderii de ctre grupurile intermediare a consistenei lor datorit solidaritii organice a societii, proces ce conduce la anomie. Grupurile intermediare, ca un corelativ al societii civile, au tocmai funcia de a integra individul n societate. Weber va elabora o definiie sau, mai degrab, o paradigm a interpretrii puterii, valabil i acceptat n general de interpretrile contemporane ale puterii i dominaiei.

Pentru Weber, puterea, oricare i-ar fi faetele sub care apare, exist ntotdeauna n interaciune, fiind o relaie ntre actori sau ntre sisteme de atitudini, opinii i comportamente. Astfel, puterea (Macht) semnific orice posibilitate de a face s triumfe, n cadrul unei relaii sociale, propria voin, chiar mpotriva rezistenelor, indiferent (gleichviel) de fundamentul acestei posibiliti.
O asemenea viziune a puterii a trasat drumul unor interpretri extrem de fructuoase n acest domeniu, cu o problematic extrem de bogat, printre care, problema consimmntului n raport cu voina altuia, problema conflictului de interese, a puterii definit prin rezultatele interaciunii, a puterii ca surs de avantaje, ca n teoriile schimbului n viaa social, a puterii definite prin modalitile de interaciune, a puterii i specificului acesteia n organizaii, problema legitimitii i a dinamicii ei n societate.

68

Teorii ale puterii

Dominaia este un domeniu mult mai larg n care se manifest posibilitatea de a gsi persoane ce se supun unui ordin (Befehl) cu un coninut determinat. n strns legtur cu acest concept apare cel de disciplin (Disziplin) ce se refer la posibilitatea de a ntlni la o multitudine de indivizi o supunere, prompt, automat, n virtutea unei dispoziii dobndite (prompten, automatischen und schematischen Gehorsam bei einer angebbare Vielheit von Menschen zu finden1).

Se poate vorbi de un grup de dominaie (Herrschaftsferband) n msura n care membrii unui grup sunt supui unor relaii de dominaie n virtutea unor reglementri ce funcioneaz n interiorul acestui grup.
Metodologic, Weber definete conceptul de grup corporat i tipurile acestuia cu intenia de a scoate n eviden formele sub care se prezint puterea i mecanismele complexe de legitimare ntr-o abordare ce ine cont de condiionarea socio-economic i cultural-religioas. ntr-un grup corporat (Verband), ordinea este ntrit prin aciunea specific a unor indivizi i prin aceea a unui grup cu rol administrativ, Verwaltungsstab. Poziia conductoare i participarea la Staff-ul administrativ depind de regulile grupului, de criteriile lui specifice i de procedurile instituite. Conducerea poate fi desemnat n mod permanent sau pe o perioad determinat n funcie de imperativele unei situaii deosebite. Un Verband poate fi un grup autonom, adic un grup n care ordinea ce guverneaz activitatea grupului a fost stabilit de ctre membri si i sub conducerea lor, sau heteronom n care ordinea a fost impus de un agent extern. Grupul poate fi autocefal, cu un ef ce acioneaz n conformitate cu ordinea autonom sau heterocefal dac eful i staff-ul su se afl sub autoritatea unor persoane externe grupului. Totodat, Weber procedeaz la precizarea diferenelor dintre organizaii, asociaii voluntare sau obligatorii, grupuri politice i religioase. O organizaie (Betrieb) este un sistem de activitate permanent pe baza unui scop specific iar o organizaie corporat, Betriebsverband, conine un grup cu rol administrativ care urmrete activitatea cu caracter continuu n raport cu scopul precizat. n asociaiile voluntare (Verein) apartenena este derivat dintr-un act personal de aderen, iar n cele obligatorii (Anstalt) dintr-o impunere, pe baza unor criterii specifice. Aciunea grupurilor voluntare sau obligatorii constituie un subiect al ordinii stabilite n mod raional. Administrarea problemelor politice sau ecleziastice n organizaii are acest caracter numai n condiiile n care se manifest criteriul continuitii. Un grup de dominaie poate fi unul politic (politischer Verband) n msura n care existena i validitatea reglementrilor sale sunt garantate ntr-o manier continu, n interiorul unui teritoriu geografic determinat, prin aplicarea i ameninarea unei constrngeri fizice din partea conducerii administrative. n aceeai termeni, Weber definete statul ca
1

Max Weber Soziologische Grundbegriffe. Sonderdruck aus: Max Weber Wirtschaft und Gesellschaft, neu herausgegebene Auflage, besorgt von Johannes Winckelmann, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tbingen, 1960, p. 42

69

George POEDE

ntreprindere politic cu caracter instituional politischer Anstaltsbetrieb n care conducerea administrativ face apel cu succes la monopolul constrngerii fizice legitime n aplicarea reglementrilor sale. Spre deosebire de un asemenea grup de dominaie, grupul hierocratic va utiliza pentru impunerea i respectarea reglementrilor i normelor sale constrngerea psihic, acordarea sau refuzul acordrii mijloacelor spirituale de mntuire, ceea ce nseamn c violena Gewaltsamkeit nu este unicul sau mijlocul normal pe care l are la dispoziie un corp administrativ pentru a impune normele ce garanteaz ordinea i activitatea grupului politic. ntruct conceptul de stat este o realizare deplin a perioadei moderne se impune o definire a acestuia prin elemente specifice tipului modern de stat, dar n acelai timp n termeni oarecum detaai de valorile cotidiene deoarece acestea sunt supuse unor schimbri sociale mai rapide. Din aceste motive, Weber propune urmtoarea definiie a statului:
El posed o ordine administrativ i legal, subiect ce poate fi schimbat prin legislaie, precum i o activitate organizat a conducerii administrative care este de asemenea reglementat prin legislaie. Sistemul ordinii impune autoritate nu numai asupra membrilor statului, cetenii care n majoritatea lor au obinut calitatea de membru prin natere, dar totodat i asupra oricrei aciuni care se desfoar n zona jurisdiciei sale. Astfel, statul este o asociaie obligatorie pe baz teritorial. Mai mult, folosirea forei este considerat ca legitim numai n msura n care este permis de stat sau prescris. Cerina statului modern de a monopoliza fora este tot att de esenial pentru caracterul su, ca i jurisdicia obligatorie i organizarea continu2.

n virtutea funciei sale de Verwaltungsstab, un grup este ntotdeauna ntr-o msur variabil un grup de dominaie care administreaz bunuri i persoane. n fiecare situaie, dominaia va avea unele caracteristici dependente de fundamentele legitimitii dominaiei.
Clasificarea comprehensiv a tuturor condiiilor i formelor dominaiei, ca de altfel i a coninuturilor concrete ale acesteia, este apreciat de Weber ca o ntreprindere destul de dificil dac nu chiar imposibil. Dincolo de diversele tipuri de dominaie ce pot fi identificate, Weber atrage atenia asupra a dou tipuri diametral opuse, dominaia ce decurge din poziia constelaiilor de interese, n particular n virtutea poziiei de monopol (monopolistiche Herrschaft auf dem Markt) i dominaia ce provine din puterea de a comanda i datoria de a se supune. n acest ultim caz, tipul cel mai pur este dominaia patriarhal, princiar, die hausvaterliche oder frstliche3. Primul se bazeaz pe influena derivat n mod exclusiv din posesia bunurilor sau deprinderilor economice de pia, a unei pregtiri garantat n vreun fel i care acioneaz asupra comportamentului celor dominai. Cellalt tip de dominaie se fundamenteaz pe datoria absolut de a se supune, dincolo de interesele i motivele personale. Faptul extern al
2 3

Ibidem, p. 45 Max Weber Wirtschaft und Gesellschaft, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tubingen, 1976, p. 605

70

Teorii ale puterii

comenzii nu este suficient pentru a explica dominaia, chiar dac avem n vedere faptul c semnificaia unei comenzi poate fi acceptat ca o norm valid. Exist ns o multipl cauzalitate a ndeplinirii comenzii; ordinul i ndeplinete consecinele asupra celui dominat, fie prin empatie, fie prin persuasiune sau argumente raionale, fie printr-o combinaie a acestora. ntr-un caz concret de ndeplinire a unei comenzi, aceasta poate fi motivat fie de convingerea proprie a acelui dominat generat de sentimentul datoriei, fie din team, fie din dorina de a obine unele beneficii. Pentru cel care studiaz mecanismele dominaiei, asemenea diferenieri pot fi interesante.

Pentru sociolog, ceea ce este ntr-adevr semnificativ va fi corelaia dintre diversele forme de dominaie cu fundamentele pe care se sprijin dominaia, cu acea combinaie de elemente cultural-economice i religioase ce confer legitimitate dominaiei.

71

George POEDE

II. Legitimitate i dominaie. Tipologii

Ordinea legitim : concept, tipuri i fundamente ale ordinii legitime


Legitimarea puterii n general i a puterii politice n special constituie una din marile probleme ale sociologiei i tiinei politice, dar ea privete i alte demersuri filosofice, cum ar fi etnologice, antropologice etc. Dac puterea este considerat ca un raport social ce asigur unui individ sau unui grup posibilitatea de a constrnge ali indivizi i alte grupuri, astfel nct acestea s fac ceea ce n-ar fi fcut dac nu ar fi existat intervenia acestei constrngeri, atunci apare o problem fundamental care trebuie s explice natura i structura acestei constrngeri. Pentru teoria politic legitimiPoliticul, aa cum este perceput n societile cele mai tatea unui regim nu se reduce primitive ca o constrngere colectiv care impune niciodat la legalitate sau la o respectul fa de reglementrile ce fundamenteaz viaa legitimitate formal. social i limiteaz efectele competiiei dintre grupuri i indivizi sau ca o articulare a diverselor roluri sociale ce asigur reglarea global a vieii colective, implic o construcie cultural-politic cu asemenea valene nct aceasta s confere coeren i durabilitate ordinii sociale respective. Pentru teoria politic legitimitatea unui regim nu se reduce niciodat la legalitate sau la o legitimitate formal. Max Weber deschide aici una din cile fecunde de investigare istorico-social n care se arat c tipurile de legitimitate corespund tipurilor de dominaie, uurnd n acest fel definirea lor ntr-o viziune global n care se ine cont de constrngere, comunitate, religie, reguli de schimb economic, ritualuri de afirmare a coeziunii sociale prin care sunt evideniate comportamentele considerate a fi importante pentru grup sau pentru meninerea i reproducerea regulilor de via impuse membrilor grupului sau cele periculoase.
Toate mecanismele care contribuie la meninerea sau reconstruirea cooperrii interne afirm Georges Balandier sunt ele nsele puse sub semnul ntrebrii sau reconsiderrii. Ritualurile, ceremoniile sau procedurile ce asigur rennoirea periodic sau ocazional a societii sunt instrumentele unei asemenea aciuni politice neleas ca legitimare4.

Cu toate acestea, ritualurile nu implic recunoaterea unei puteri coercitive cedate efului chiar atunci cnd procedurile desfurate l desemneaz pe ef ca distribuitor de cadouri5.
Georges Balandier Anthropologie politique, PUF, Paris, 1967, p.44 Olivier Douglas A Solomon Island Society: kinship and leadership among the Siuai of Bougainville, Harvard University Press, 1955. la fel i Pierre Clastres n La socit contre lEtat, Minuit, Paris, 1974, exemplific ideea cu faptul c eful muncete pentru a-i lrgi cercul parizanilor printr-o generozitate deosebit.
5 4

72

Teorii ale puterii

Emergena puterii coercitive introduce o rsturnare abisal n explicarea acesteia i contribuie la justificarea inegalitii dintre conductori i condui, dintre stpni i supui:
Cnd spune Pierre Clastres n societatea primitiv, economicul se las reperat ca un domeniu autonom i definit, cnd activitatea de producie devine o munc alienat, contabilizat i impus de cei ce se vor bucura de fructele muncii, atunci societatea nu mai este primitiv, ea a devenit o societate divizat n dominani i dominai, n stpni i supui; atunci ea i schimb reprezentarea despre putere i respectul puterii6.

Fie c aceast transformare este o ruptur brutal impus prin constrngeri noi, fie c ea se produce ntr-o perioad de evoluii complexe, problema care apare este aceea a discursului justificator al constrngerii. n acest sens, Lapierre subliniaz c relaia politic de comand-supunere implic ntotdeauna o ideologie a legitimitii: pentru ca cineva s se supun unei comenzi sau unei reguli el trebuie s cread n legitimitatea acestei comenzi sau a regulei i s mprteasc aceast credin cu ansamblul comunitii politice creia i aparine7.

Weber prezint mecanismul complex al legitimitii, al legitimrii i ordinii legitime facnd apel la valoarea explicativ a concordanei dintre reprezentarea unei ordini legitime i modul real de desfurare a aciunilor sociale. Orice activitate n general i orice relaie social depinde, n structura ei, n tipul de scop pe care l fixeaz i care confer orientare activitii respective, de reprezentarea (Vorstellung) unei ordini legitime. Concordana dintre ordinea reprezentat i acceptat i realitatea social va constitui validitatea ordinii sociale Geltung. Ea reprezint ceva mai mult dect o simpl regularitate a derulrii unei aciuni sociale, regularitate condiionat de cutum sau de o situaie determinat de un interes.
Orientarea activitii n funcie de o anumit ordine poate avea o motivaie extrem de divers. Dac alturi de alte motive, ordinea apare ca exemplar sau obligatorie pentru o parte a agenilor aciunii sociale, atunci se realizeaz o cretere a posibilitii ca aceast ordine s constituie un sistem de orientare a aciunii. Atunci cnd definete relaia social, fundamental n nelegerea acestei probleme este referina pe care o face Weber la coninutul semnificativ a acesteia. Astfel, coninutul semnificativ se poate formula n Maxime, fapte pe care participanii la relaiile sociale ateapt s fie respectate n general sau ntr-o manier semnificativ nct s asigure orientarea acestora n propria lor activitate. Schimbarea ordinii legitime sau a coninutului reprezentrilor despre ordinea legitim este neleas de Weber din faptul c ntr-o relaie social coninutul semnificativ se poate schimba. Spre exemplu, o relaie politic fondat pe solidaritate se poate transforma ntr-un conflict de interese. Apare atunci doar o problem de oportunitate terminologic i de grad de continuitate n schimbare care permite s se spun c o nou relaie este instituit sau c cea veche persist, chiar primind un nou coninut semnificativ. n acest fel, coninutul semnificativ
6

Pierre Clastres op.cit., p.44.

73

George POEDE

poate fi, parial durabil i parial variabil8. Totodat, coninutul semnificativ al unei relaii sociale se poate fonda pe o nelegere (Vereinbarung) sau pe o angajare mutual (gegenseitige Zsage). Aceasta semnific faptul c cei care particip la relaia social i fac ntrei ei promisiuni (Versprechungen) care vor influena comportamentul lor viitor. Fiecare participant la relaie i va orienta comportamentul n funcie de nelegerea stabilit. Complexitatea coninutului semnificativ este ilustrat i de acest tip de orientare a aciunii ntruct actorul social i va stabili aciunea n funcie de un scop, deci n mod raional zweck , iar pe de alt parte n funcie de valoarea pe care o acord datoriei de a respecta nelegerea. Aceasta explic posibilitatea schimbrii coninutului semnificativ.

Coninutul semnificativ al relaiei sociale este analizat de Weber n legtur cu tipurile de regulariti sociale precum uzajul, cutuma i interesul mutual. Uzajul const n posibilitatea apariiei i manifestrii unei regulariti ntr-o relaie social, posibilitate dependent de o practic efectiv pur i simplu.
Uzajul devine cutum atunci cnd practica efectiv se bazeaz pe o rutin veche, iar regularitatea condiionat de interese exprim posibilitatea ca persistena sa empiric s fie susinut de o orientare a aciunii n raport cu un scop sau conform unor ateptri similare. n virtutea rutinei comportamentului, ordinea respectat numai prin aciuni motivate raional n raport cu un scop este mai instabil dect aceea care are la baz cutuma (Sitte). Din perspectiva dominaiei, Weber este interesat de problema persistenei acesteia, precum i de aceea a posibilitii schimbrii ordinii legitime. Pentru aceasta, el elaboreaz o clasificare a motivelor persistenei ordinii legitime. n acest sens, legitimitatea unei ordini poate fi garantat: 1. pur afectiv printr-un abandon sentimental; 2. raional n raport cu o valoare, prin credina n validitatea sa absolut ca o expresie a unor valori ultime obligatorii de ordin cutumiar, estetic sau de alt natur; 3. religios: credina n dependena pstrrii ordinii de posesia bunurilor de mntuire; sau (chiar numai) prin ateptri ale unor consecine specifice externe prin interese de un anumit fel.9. Ordinea este structurat prin convenii i drept. n cazul conveniei, validitatea sa este garantat extern prin posibilitatea ndeprtrii acelor indivizi din interiorul unui grup care nu respect convenia stabilit. n cazul dreptului, ordinea este garantat extern prin posibilitatea unei constrngeri fizice i psihice realizat prin activitatea unei instane umane instituit n acest sens care impune respectul ordinii i totodat pedepsete nclcarea acesteia. n comentariul la relaia dintre cutum i convenie, Max Weber caut s defineasc convenia ca pe o cutum a crei validitate este aprobat n cadrul unui grup
7

Jean-William Lapierre Vivre sans Etat? Essai sur le pouvoir politique et innovation sociale, Seuil, Paris, 1977, p. 23 8 Max Weber Soziologische Grundbegriffe, p.23 9 Ibidem pp.27-28

74

Teorii ale puterii

uman i care este garantat prin blamul dat acelora care se ndeprteaz de la validitatea respectiv. Trecerea de la cutum la convenie i la drept nu urmeaz nite reguli stabilite, dar se afirm n general c ceea ce este cutum poate constitui o surs a ceea ce poate reprezenta obligatoriu valabil. Se poate remarca faptul c pentru Weber, n acest context, ordinea semnific un sistem n care normele au un rol preponderent. Tipurile de legitimitate prezentate de Weber n strns legtur cu tipurile de dominaie, de societate i aciune social privesc motivele ce confer legitimitate ordinii. Regularitile ce pot fi identificate n activitatea social, mai ales n activitatea economic, nu se bazeaz pe o orientare care s provin dintr-o norm reprezentat ca fiind valabil n mod obligatoriu, nici pe o cutum, ci n mod simplu pe faptul c natura activitii sociale corespunde intereselor normale ale participanilor. Cu ct se acioneaz mai mult ntr-o manier raional n raport cu un scop, cu att mai mult se reacioneaz uniform la situaiile date, producndu-se uniformiti i continuiti care sunt mult mai stabile dect cele determinate de norme i de reguli stabilite i impuse. Acesta este un fenomen ce suscit o atenie deosebit n domeniul economic i constituie, prin contientizarea intern i libertatea asumat antiteza oricrei forme de constrngere prin inseria ntr-o cutum i ntr-o norm care presupun o raionalitate n funcie de valoare. Stabilitatea cutumei se fondeaz pe faptul c cel care nu-i orienteaz activitatea n conformitate cu ea acioneaz n mod inadaptat, ceea ce semnific faptul c el trebuie s accepte o serie de inconveniente atta timp ct cei care l nconjoar o respect i se orienteaz n raport cu ea. n cazul conveniei, dimpotriv, pstrarea ei este impus ca obligatorie indivizilor i nu lsat la discreia lor aa cum se ntmpl n cazul n care ordinea este reglementat prin cutum.

Actorii sociali pot s acorde unei ordini o anumit legitimitate n virtutea unei tradiii, a unei credine de ordin afectiv, n mod deosebit emoional, n virtutea unei revelaii sau a exemplaritii, n virtutea unei credine raionale n raport cu o valoare, a unei reglementri pozitive n legalitatea creia se crede (kraft positiver Satzung, an deren Legalitt geglaubt wird)10. La rndul ei, legalitatea poate s aib o validitate legitim printr-o nelegere ntre interesai fie printr-o impunere pe baza dominaiei unui om de ctre altul i a unei supuneri considerate ca legitim.
Analiznd conceptul ordinii legitime, Talcott Parsons observ caracterul oarecum nesesizabil la prima vedere al distinciei dintre cele dou clasificri referitoare la ordinea legitim i la legitimitate. Prima privete modurile n care legitimitatea unei ordini poate fi garantat, iar a doua se refer la motivele pentru care legitimitatea este atribuit de ctre actori ordinii sociale11. Studiile comparate ale lui Weber i permit acestuia s neleag fundamentele dominaiei, formele concrete ale acesteia de-a lungul istoriei, precum i contextele cultural-economice de care trebuie inut seama n analiza fundamentelor legitimitii.
10 11

Ibidem, p. 29-30. Talcott Parsons The Structure of Social Action, Mc Graw-Hill Book Company, New York, 1937, p.658-659.

75

George POEDE

Din evaluarea comportamentelor umane ale cror consecine conduc la conservarea tipului de dominaie tradiional rezult c validitatea unei ordini prin caracterul sacru al tradiiei este cea mai universal. Din cauza fricii fa de prejudiciile magice care apar n urma modificrii activitilor obinuite, de rutin, aciuni legitimate tradiional cu referin la ceea ce a existat dintotdeauna se reliefeaz o reinere psihologic n a introduce o schimbare ntr-o asemenea ordine, n timp ce diversele interese ce se leag de meninerea supunerii n raport cu structurile existente acioneaz n sensul conservrii lor. Ansamblul comportamentelor i ritualurilor cu atitudinile lor magice sau religioase se constituie ntr-o metafizic a politicului, implicnd prin aceasta o referin la o ordine ascuns n exerciiul puterii legitime, o legtur a vieii sociale cu un timp al nceputului, dar i al viitorului ntr-un proces de legitimare a organizrii socio-politice. Aceast metafizic a politicului desparte efemerul de permanene, cotidianul de evenimentul originar. Fidelitatea fa de un spirit idealizat garanteaz legitimitatea ordinii, a puterii i a dominaiei. Metafizica politic construiete legturi ntre viaa social i valorile morale integrate ntr-un sistem de valori general admise care confer sens realitii sociale i funcionrii acesteia, valori care mpiedic apariia anomiei. n aceast lumin, Habermas afirm c unitatea persoanei impune perspectiva unificatoare a unei lumi trite, garant a ordinii, lume care are n acelai timp o semnificaie cognitiv i una moral-practic12. Sensul conferit este rezultatul unei funcii specializate prin care se legitimeaz instituiile de dominaie precum i normele de baz ce asigur legitimitatea. Legitimarea nu numai c indic indivizilor o paradigm acceptat a aciunii, dar ea explic i structura realitii, sugerndu-se congruena care trebuie s se existe ntre structura cultural-politic a aciunii legitimante i realitatea ca atare. ntr-o epoc a validitii strict tradiionale, singura surs a apariiei unor noi reglementri arat Weber a schimbrii legitimitii nsi este reprezentat de operele oracolelor sau de revelaii. Fr revelaii nu existau alte posibiliti de a institui noi norme sau comportamente. Ele nu erau ns privite ca fiind noi, ci doar temporar uitate i apoi redescoperite. Ca regul general, supunerea fa de reglementri este condiionat de un amestec de ataament fa de tradiie i reprezentri legale. n numeroase cazuri, individul care se supune, nu este contient de natura lor i nu tie dac este vorba de o cutum, de o convenie sau de un drept13. n forma de legitimitate modern, cu credina n legalitate, n supunerea fa de statute formal corecte i stabilite dup proceduri prevzute, opoziia dintre reglementrile stabilite prin contract i cele impuse apare ca relativ. De aceea, Weber consider c de ndat ce validitatea unei reglementri stabilite prin contract nu se mai bazeaz pe un acord unanim ne aflm n faa unei impuneri n raport cu o minoritate. Uneori, se ntmpl ca minoritile s recurg la violen pentru a impune reglementri noi ce vor fi recunoscute ca legitime de cei care s-au opus iniial i aceasta pentru c n forma de legitimitate modern, arat Weber, atta timp ct votul va constitui un mijloc legal de a institui sau schimba reglementri se poate ntmpla ca minoritatea s obin majoritatea formal.
12 13

Jurgen Habermas Raison et lgitimit, Payot, Paris, 1978, p.161-162. Max Weber Soziologische Grundbegriffe, p. 31.

76

Teorii ale puterii

Legitimarea dominaiei este un proces complex n care intervin elemente cum ar fi constrngerea i consimmntul, idealizarea i raionalizarea, sacrul, religiosul. ntr-o etap iniial, constrngerea are un caracter hierocratic, fapt ce decurge din structura cultural-religioas a societii. Instituionalizarea politic va creea mai trziu mijloacele de constrngere pentru a impune reprezentarea dorit asupra legitimitii ordinii. Concluzia dezvoltat de Weber potrivit creia individul care se supune nu o face ntodeauna n mod contient este mprtit de muli sociologi i antropologi. JeanWilliam Lapierre subliniaz faptul c relaia politic de comand i supunere implic ntotdeauna o ideologie a legitimitii, dar atenioneaz faptul c trebuie evitat a se atribui supuilor o contiin clar i o nsuire discursiv a acestei legitimiti. Simul comun i o anumit abordare a ordinii conduc la o prim distincie, ntre o putere ce se exercit printr-o constrngere i una care postuleaz consimmntul colectiv. Cel supus este constrns s o fac, ceea ce trimite la materialitatea mijloacelor folosite. n a doua situaie, se presupune condiia recunoaterii legitimitii conductorilor, precum i dreptul lor de a impune supunerea. Distincia operat nu implic o reificare a opoziiei dintre violen i autoritate ci apelul la o concepie asupra relaiei de putere n care aceasta se prezint ca o combinaie variabil de team i supunere. n aceast perspectiv, cu ct se afirm mai mult legitimitatea unui regim cu att mai mult recurgerea la mijloacele punitive este mai discret. Opoziia prea net dintre team, condiia supunerii i acceptarea contient a puterii prezint printre altele, inconvenientul neglijrii importanei simplei obinuine ca fundament al atitudinii de supunere. Plecnd de la conceptul weberian de supunere, Habermas face distincia clar ntre faptul c cei supui cred n legitimitate (acea a normelor i a puterii), teama i supunerea n faa sanciunilor care i amenin direct i docilitatea lor pur i simplu,care ine de neputina lor aa cum o percep precum i de absena altor soluii (adic imaginaia nlnuit)14. ntr-un alt context, Pierre Bourdieu acord de asemenea o importan decisiv acelor dispoziii care nu pot fi interpretate nici ca fric a celui dominat n faa ameninrii cu fora i nici ca acceptare contient a puterii. Astfel, precizeaz Bourdieu, specificul dominaiei simbolice rezid n mod precis n faptul c el presupune din partea aceluia asupra cruia se exercit o atitudine ce sfideaz alternativa libertii i pe aceea a constrngerii: alegerile habitus-ului sunt realizate fr contiin i fr constrngere n virtutea dispoziiilor care, dei sunt n mod indiscutabil produsul determinismelor sociale, s-au constituit de asemenea n afara contiinei sau a constrngerii15. Interpretarea dominaiei, a sensului i a legitimrii ei face apel la diveri factori. n condiiile n care, spune Weber, simpla fric sau motive raionale n raport cu un scop nu sunt determinante, dar subzist nc reprezentri cu caracter legal, supunerea fa de reglementri impuse de ctre unul sau mai muli indivizi presupune credina n puterea de dominaie legitim n sensul celui sau celor care o impun16.

14 15

Jurgen Habermas op.cit., pp.134-135. Pierre Bourdieu Ce que parler veut dire lconomie des changes linguistiques, Fayard, Paris, 1982. 16 Max Weber op.cit., pp.30-31.

77

George POEDE

III. Tipurile de dominaie

Efortul de construcie a tipurilor de dominaie a exercitat o influen considerabil n gndirea filosofic, politic i sociologic din secolul al XX-lea, astfel c unele concepte weberiene referitoare la birocraie, dominaie harismatic, harism, patrimonialism, gerontocraie, sultanism sunt nc utilizate pentru a descrie structuri de putere i dominaie din societile contemporane. Ordinea prezentrii acestor tipuri vizeaz mai nti dominaia legal-raional ; ea este considerat a fi o caracteristic a societii contemporane, iar tratarea dominaiei legal-raionale naintea celei tradiionale i a celei harismatice reliefeaz cu o putere mai mare diferenele determinate de raionalizarea i schimbarea cultural profund n viaa societii moderne. Weber reamintete definiia cu care opereaz n studiul formelor de dominaie i care este prezentat deja n Soziologische Grundbegriffe ca posibilitate de a determina supunerea din partea unor indivizi i grupuri n urma formulrii i exprimrii unei comenzi. Motivele supunerii sunt multiple i pot varia de la un caz la altul pe o ntindere mare de situaii, de la simpla obinuin pn la cel mai raional calcul al avantajului. Criteriul unei adevrate dominaii este existena DOMINAIE unui minim de supunere voluntar i n consecin un posibilitate de a determina supunerea din partea unor interes interior sau exterior spre supunere. Toate tipurile de indivizi i grupuri n urma dominaie, mai ales acelea exercitate asupra unui mare numr formulrii i exprimrii unei de indivizi impun o conducere administrativ, un stat-major comenzi de indivizi, un Verwaltungsstab care are rolul de a asigura exercitarea unor aciuni specifice n vederea realizrii comenzii Befehl -. Supunerea indivizilor fa de deintorul puterii poate avea la baz o cutum, motive pur afective, interese materiale sau ideale (raionale n raport cu o valoare). Natura acestor interese conduce la determinarea esenei tipului de dominaie. Credina n legitimitate este necesar pentru c numai tradiia sau numai interesul n raport cu un scop sau cu o valoare sau un motiv afectiv nu ajung s fundamenteze n mod durabil dominaia. Studiul concret al procesului de dominaie n diferite contexte istorice, i permite lui Weber s formuleze ideea potrivit creia toate dominaiile caut s trezeasc i s ntrein credina n legitimitatea lor. n funcie de genul de legitimitate la care se raporteaz, de tipul de supunere i de existena unui Verwaltungsstab destinat garantrii dominaiei i exercitrii acesteia, dominaiile i felul lor de aciune specific difer. Weber elaboreaz trei tipuri de dominaie, a cror valabilitate se bazeaz pe:

78

Teorii ale puterii

1. caracteristici raionale care provin din credina n legalitatea unor reglementri, a unor reguli normative i a dreptului de a comanda, drept ce aparine celor care au ajuns la putere prin asemenea mijloace. n aceast situaie, ne aflm n faa unei dominaii legal-raionale. 2. caracteristici tradiionale care i au originea n credina n sanctitatea unor tradiii imemoriale, caracteristici care confer legitimitate celor care conduc prin asemenea mijloace. 3. caracteristici harismatice care i au sursa n devoiunea fa de caracterul exemplar al unei persoane i care dau nota definitorie pentru tipul harismatic de dominaie. Persoana harismatic induce modele normative pentru realitatea social prin revelaie sau prin difuzarea acestora, iar agentul lor este chiar liderul harismatic.
n cazul dominaiei legal-raionale supunerea vine att din ataament ct i din acceptarea regulilor ce desemneaz o ordine impersonal. ntr-o dominaie tradiional obediena se adreseaz persoanei efului care ocup o poziie ierarhic sancionat tradiional, n timp ce n dominaia harismatic supunerea se raporteaz la liderul calificat harismatic prin ncrederea n persoana acestuia, a revelaiei sale sau a calitilor exemplare care i determin pe ali indivizi s-l urmeze. Weber consider c aceast clasificare poate fi apreciat ca folositoare numai prin prisma rezultatelor obinute prin analizele sistematice. Conceptul de harism este preluat de el din terminologia cretinismului timpuriu datorat lui Rudolph Sohm n Kirchenrecht. El a utilizat harisma pentru a preciza mai bine conceptul de hierocraie. Faptul c nici unul din aceste tipuri nu poate fi gsit n cazurile istorice concrete nu reprezint o obiecie valid la valoarea lor epistemologic. Formele empirice de dominaie nu sunt nite cri deschise, iar analiza n termeni de tipuri sociologice prezint avantaje ce nu trebuie minimalizate. Numai o asemenea analiz va fi capabil s determine, n cazuri concrete, tipurile de dominaie ce se conformeaz sau se apropie de tipuri cum ar fi harisma, harisma ereditar, harisma postului, patriarhalism, birocraie. Procednd astfel, se va reui evitarea conceptelor neclare. Weber precizeaz c legitimitatea unui sistem al dominaiei poate fi analizat sociologic numai n msura n care exist o probabilitate relevant a relaiei dintre atitudinile specifice cmpului dominaiei i apariia unor comportamente corespunztoare. Nu orice caz de supune fa de persoanele care se afl n poziii de putere poate intra n categoria dominaiei ntruct loialitatea poate fi simulat n mod ipocrit de indivizi sau de grupuri umane datorit unor motive oportuniste sau unor interese de ordin material sau ideal. Mai mult, Weber afirm c oamenii pot s se supun datorit slbiciunii individuale (aus individueller Schwache) sau neputinei de a se ajuta (Hilflosigkeit). Supunerea mai poate s provin i din acordul afectiv fa cei care formuleaz o comand. Toate aceste elemente nu pot s infirme totui semnificaia general a legturii dintre legitimitate i tipurile de dominaie.

79

George POEDE

III.1. Dominaia tradiional


Un sistem de dominaie poate fi considerat ca tradiional cu condiia ca legitimitatea pe care o reclam s plece de la credina n caracterul sfnt al unei comenzi i de la exercitarea unei puteri aa cum aceasta s-a realizat n trecut. Persoanele care exercit puterea sunt desemnate conform regulilor tradiionale transmise.
Termenul de dominaie tradiional este considerat de Parsons ca fiind ales ntr-un mod nu prea fericit ntruct tradiionalismul este numai unul din complexul de combinaii de criterii pe care Weber le atribuie acestui tip17. Grupul ce exercit dominaia se structureaz prin relaii de loialitate personal cultivate printr-un proces comun de educaie, iar persoana care comand nu este un superior ci un ef (persnlicher Herr). Staff-ul su administrativ nu const din funcionari ci din servitori personali, relaia dintre ef i conducerea administrativ fiind reprezentat de loialitatea personal fa de ef. Obediena nu provine din valoarea pe care individul o confer regulilor stabilite, Satzungen, ci a persoanei care ocup poziia dominant aleas pe o baz tradiional, comenzile sale fiind legitime dintr-o dubl perspectiv ; n primul rnd n termeni de tradiie care determin coninutul comenzii, obiectivele i sfera n care se exercit autoritatea celui care emite comanda; n al doilea rnd, exist un spaiu al aciunii efului, nereglementat de tradiie, spaiu ce privete decizia personal, liber a acestuia. n primul caz, depirea limitelor tradiionale nsemn a periclita statutul su de conductor atribuit prin tradiie. n al doilea caz, tradiia prin ea nsi las o parte din coninutul su deschis pentru un personalism al efului n interpretarea tradiiilor, tradiii transmise oral, fr un coninut bine reglementat i fr o precizare clar a puterilor acordate efului. Exist astfel, o sfer dubl a specificului conducerii n dominaia tradiional: una a aciunii ancorate n specificul tradiiei i o alta liber de reguli specifice. n aceasta a doua sfer, eful este liber s acorde graia pe baza unei motivaii strict personale n care se iau n calcul simpatiile i antipatiile, plcerile sau neplcerile sau reacia efului la daruri. Cu timpul, darurile devin o surs regulat de venituri. n msura n care aciunea efului se supune principiilor de bun sim etic, de dreptate i de utilitate se poate afirma ca specific pentru acest tip de dominaie faptul c principiile menionate sunt principii de ordin substantival, i nu formal ca n dominaia legal-raional. Exercitarea conducerii de ctre ef i corpul su administrativ se orienteaz n sensul indicat de permisivitatea valorilor tradiionale n vederea obinerii supunerii, innd totui cont de condiiile care ar putea determina apariia unei rezistene sau opoziii din partea celor supui. Atunci cnd se manifest o asemenea opoziie sau rezisten, ea se ndreapt mpotriva pesoanei conductorului sau a unuia din membrii
17

Max Weber The Theory of Social and Economic Organization, Being the Part One of Wirtschaft und Gesellschaft, translated from German by A.R. Henderson and Talcott Parsons, William Hodge and Company, London, Edinburg, Glasgow, 1947, p. 53.

80

Teorii ale puterii

administraiei sale i nu mpotriva sistemului ca atare. Aceasta este considerat de Weber ca revoluie tradiional fiind imposibil n acest tip de dominaie s se poat stabili regulile i comportamentele legate de un post de conducere prin legislaie modern. Mijloacele de orientare in luarea deciziilor sunt oferite de documentele tradiiei, precedente i prejudeci. Un ef tradiional i poate exercita dominaia singur, dar ntr-o etap de dezvoltare social mai complex cu ajutorul unui Verwaltungsstab format din dou surse, prin recrutare patrimonial i extrapatrimonial. Atunci cnd conducerea administrativ se compune din persoane legate de ef prin relaii de loialitate personal ne aflm n faa unui tip de recrutare patrimonial. Asemenea persoane, patrimonial rekrutiert pot fi membri de familie, sclavi, persoane care fac parte din personalul casei, clieni, coloni, persoane eliberate. A doua surs a Verwaltungsstab-ului este cea extra-patrimonial ce cuprinde oameni care se afl n relaie de loialitate, ncredere personal, numii, adesea i favorii ori persoane recrutate printr-un jurmnt de credin, de fidelitate, acetia fiind vasalii. Pe lng acetia, exist i persoane care din dorina lor au intrat ntr-o relaie de loialitate personal ca funcionari, eintretende Beamte. n instituiile tradiionale din acest tip de dominaie era important ca n funciile nalte s fie numii oameni din familia conductoare. n administraiile patrimoniale devenise un fapt normal ca sclavii sau oamenii eliberai s ajung pn la cele mai nalte funcii. Studiile istorice ale lui Weber au scos n eviden faptul c n China i Egipt principalul rezervor de recrutare pentru administraie era clientela regelui. Analiza tipurilor de oameni politici din Politik als beruf arat categoriile sociale ce furnizau majoritatea personalului, nu numai pentru administraie dar i pentru misiuni politice mai complicate n serviciul monarhilor. Regimul favoriilor era caracteristic oricrui sistem patrimonial. Statele patrimoniale au demonstrat o aptitudine deosebit pentru organizare administrativ cu un corp de funcionari de origine extra-patrimonial, funcionari care iniial erau doar nsoitori sau servitori ai efului. Aceste elemente conduc la apariia unei birocraii patrimoniale n care nu erau prezente trsturile specifice birocraiei de tip raional-legal; astfel, lipsea o sfer bine definit a competenei ca subiect al regulilor obiective, o ordonare raional a relaiilor de inferioritate i de superioritate, nu se practica un sistem regulat de aprobare i promovare pe baza unui contract liber, nu exista o pregtire tehnic din perspectiva unei cerine normale i, evident pentru o societate tradiional, lipseau salariile fixe n cazul tipic al plii n bani. Funcionarul patrimonial trebuia s ndeplineasc, n locul unei sfere bine definite de competene, o serie de sarcini i mputerniciri stabilite dup placul momentan al efului. Funcionarul care a ndeplinit sarcini extrem de diverse acioneaz n numele efului ceea ce nseamn c la dispoziia sa se afl surse de venit care vor constitui miza unor influene i a unei competiii acerbe. ntr-o prim etap, competiia pentru avantaje i interesele concureniale stabilesc sferele funcionale ale activitii funcionarilor sau chiar organele administrative incipiente. Primii funionari cu funcii permanente erau funcionarii de cas ai efului. Specializarea relativ n interiorul administrrii casei stpnului i

81

George POEDE

recomand pe acetia pentru funcii n afara acestei administraii private mai ales c domeniile de activitate extern administrativ public (dei termenul este mult prea pretenios) prezint analogie cu administrarea privat a casei stpnului. Pe lng funcionarii de cas au existat doar persoane care au avut activiti ad-hoc, fr caracter de continuitate, ceea ce explic o dat n plus lipsa sferelor bine definite de competene, dar i procesul ndelungat de definire a funciilor n termeni de competiie i compromis de-a lungul evului mediu. Problema referitoare autorul lurii hotrrii, funcionarii sau chiar eful, era tratat ntr-un regim tradiional n dou maniere: pe baza unor precedente sau a unor norme specifice; pe baza deciziilor arbitrare ale efului, pentru c ori de cte ori intervenea personal decizia lui era acceptat de ceilali. Explicarea acestei situaii este exemplificat prin legea germanic n care, separat de principiul precedentelor, exista un principiu potrivit cruia jurisdicia oricrui tribunal era suspendat n prezena efului, element concludent pentru puterea arbitrar a acestuia. Atunci cnd un Verwaltungsstab era organizat pe baze prebendale chiar promovarea funcionarului patrimonial se datora graiei arbitrare a efului. n locul unei pregtiri tehnice raionale gsim funcionari patrimoniali care ndeplinesc singura condiie posibil, aceea de a scrie i de a citi. n eseul su despre China, Weber arat locul determinant jucat de literai n dezvoltarea ntregii culturi a societii chineze, n crearea unui mod de via al persoanelor cu educaie literar. Apariia grupului autonom de literati a determinat, printre altele, eliminarea recrutrii funcionarilor din surse intra-patrimoniale, limitnd astfel puterea efului prin aceea c el devenea dependent de grupul social bine definit al literailor. n ciuda faptului c studiile comparative ale lui Weber asupra marilor civilizaii din India, China i Islam erau centrate pe problematica evoluiei capitalismului, muli cercettori au gsit idei valoroase n tratarea relaiei dintre intelectuali i stat. O relaie fructuoas a aprut ntre stat i literai n serviciul acestei instituii nc din timpul dinastiei Han, relaie ce a durat cu unele discontinuiti pn la nceputul acestui secol. Specificul grupului social al Literailor a fost tratat de Weber n capitolul al V-lea din eseul Confuzianism i Taoism.Timp de dousprezece secole, ierahia social n China a fost determinat mai mult de pregtirea pentru ocuparea unui post dect de bogie, iar la rndul ei aceast pregtire era marcat de educaie dobndit prin examinri sistematice. Literaii au fost purttorii progresului spre o administraie raional, declar Weber n Gesammelte Aufstze zur Religionssoziologie. Aceast orientare constant spre probleme ale administrrii corecte a statului a determinat un raionalism avansat, practic i politic n stratul intelectual al perioadei feudale declar Weber n Literatenstand. Literaii erau inovatori politici curajoi datorit posesiei unor bogate cunotine. n contrast cu tradiionalismul strict, literaii erau adepi ai organizrii birocratice a statului ca o instituie politic fundamental i acionau contra intereselor reprezentanilor ordinii feudale interpretat n sensul frmirii politice. Unele cercetri actuale apreciaz eforturile lui Weber i confirm n multe privine concluziile acestuia. Astfel, Tung-tsu Ch'u folosete sursele disponibile din perioada dinastiei Chou i Han i analizeaz anumite teorii ale stratificrii sociale cu

82

Teorii ale puterii

influene semnificative asupra vieii politice chinezeti. n perioada Han posturile oficiale nu erau ereditare ci ocupate prin merit i pregtire n colile imperiale sau cele regionale. Sistemul de examinare periodic era deschis tuturor, constituind un canal formal de mobilitate social. Funcionarii erau protejai mpotriva aciunilor penale ilegale, neputnd fi arestai dect cu aprobarea mpratului. Apoi, ei erau scutii de plata unor impozite i se bucurau n general de un statut privilegiat. n Formal Organization and Promotion in Chinese Society, Robert M. Marsh constat c cercetrile sociologice relativ recente asupra organizrii formale s-au concentrat asupra realitilor din societile vestice caracterizate print-o nalt dezvoltare industrial, neglijndu-se teoria weberien a birocraiei, mai ales seciunea dedicat formelor prebirocratice de administrare. Weber nu a putut s explice impactul unor variabile extrabirocratice asupra promovrii n birocraia chinez datorit imposibilitii accesului la datele empirice necesare. Analiza normelor formale referitoare la promovri i la personal n timpul dinastiei Ch'ing (1644-1912) confirm ipotezele weberiene care iau mai mult n considerare aspectele birocratice din sistemul chinez. La promovare se inea cont de vrst i de recomandrile superiorilor de la Comitetul Serviciului Civil. Promovrile se structurau pe o scal ierarhic cu nou poziii, poziia a noua fiind cea inferioar. Fiecare poziie era divizat n dou grade, a i b. De exemplu, trecerea de la poziia 4b spre 5a depindea de vrst, de deplintatea sntii, de comportamentul personal (shou), dibcie (ts'ai) i realizri n postul anterior (cheng). Totui exist o influen, chiar dac nu e determinant, asupra promovrii din partea unor factori extrabirocratici cum ar fi cumprarea unor posturi, situaie specific mai mult poziiilor inferioare. anse mult mai mari n ocuparea posturilor superioare aveau candidaii care proveneau din familii importante. V. Subramaniam n The Status and Function of Intellectuals in State and Society in India and China: some critical Comparisons consider c Weber a procedat corect atunci cnd a analizat rolul intelectualilor n China i India n scopul identificrii cauzelor lipsei de dezvoltare capitalist n Asia. El l citeaz pe Balasz care caracterizeaz China ca o societate permanent birocratic i accentueaz rolul confucianismului n asigurarea unui anumit statut intelectualilor n China. Diferena dintre rolul intelectualilor n India fa de cel din China provine, n principal, din contextul evoluiei statale. India rmne fragmentat n ciuda integrrii culturalreligioase, pe cnd China i pstreaz unitatea statal pe un teritoriu imens n cea mai mare parte din istoria chinez. Dei are perioade de dezintegrare imperial, pregtirea pentru activitatea administrativ i dezvoltarea cultural vor conta foarte mult n criteriile de eligibilitate pentru funciile n aparatul de stat i vor avea o influen considerabil asupra nfloririi ntregii culturi.

III.2. Gerontocraie, patriarhalism i patrimonialism


Tipurile cele mai vechi de dominaie tradiional sunt cele n care nu exist un aparat administrativ la dispoziia efului, ele fiind ilustrate de gerontocraie i patriarhalism.

83

George POEDE

Gerontocraia caracterizeaz acele situaii n care controlul unui grup se afl n posesia persoanelor n vrst, ntruct ele sunt cele mai bune cunosctoare i interprete ale tradiiei sacre a grupului respectiv. Patriarhalismul este o ilustrare a unui grup structurat economic i familial, n care autoritatea este exercitat de un anumit individ desemnat n aceast funcie printr-o norm tradiional de succesiune, validat de-a lungul existenei grupului sau comunitii.
Puterea gerontocratului sau patriarhului are un coninut care este determinat, printre altele, i de concepia pe care o au despre aceasta cei supui, dei exercitarea puterii este o activitate privat a persoanei sau persoanelor implicate. Puterea gerontocratic i patriarhal se exercit n numele i n interesul grupului, ceea ce semnific faptul c ea nu poate fi nsuit n mod liber, ca rezultat al unui act voluntar. Conductorul caracteristic pentru asemenea dominaie este dependent ntr-o mare msur de dorina membrilor grupului, neavnd la dispoziie o main pentru a o ntri, adic un Verwaltungsstab. n Introducerea la Die Wirtschaftsethik der Weltreligionen referitoare la psihologia social a religiilor lumii, Max Weber definete astfel tradiionalismul:
... el se refer la un set de atitudini psihice pentru munca de zi cu zi i la credina n rutina cotidian ca norm inviolabil de comportare.

Dominaia care se fondeaz pe aceast baza a respectului a ceea ce a existat dintotdeauna se va numi dominaie tradiional.
Patriarhalismul este interpretat de autorul german ca de departe cel mai important tip de dominaie a crui legitimitate se bazeaz pe tradiie. Patriarhalismul nseamn autoritatea tatlui, a soului, a conductorului btrn al casei. El mai semnific domnia stpnului i patronului asupra sclavilor, erbilor i oamenilor eliberai, a stpnului asupra servitorilor casnici i angajailor casei, a prinului asupra angajailor casei i curii precum i a nobililor-funcionari, clienilor i vasalilor; a stpnului patrimonial i a prinului suveran (Landesvater) asupra supuilor18. Aceeai n dominaia patriarhal surs weberian ne arat ce anume este caracteristic pentru nu exist un aparat dominaia patriarhal i patrimonial, adic sistemul normelor administrativ inviolabile considerat ca sacru astfel nct o atingere adus acestora are consecine grave, magice sau religioase19. Toate acestea la un loc, conduc la un spaiu al arbitrariului, al graiei stpnului care, n principiu, hotrte totul din perspectiva relaiilor personale, sens n care se afirm c dominaia tradiional s-ar caracteriza prin iraionalism. Faptul c n dominaia patriarhal nu exist un aparat administrativ ne ndeamn s-l privim n legtur cu calitatea celor care se supun efului. ntr-o prim etap,
18

Max Weber =The Social Psychology of the World Religions, n Theories of Society. Foundation of Modern Sociological Theory, Edited by T.Parsons, Edward Shils, K. Naegele, Jesse R. Pitts, The Free Press, New York, 1965, p. 1400. 19 Ibidem

84

Teorii ale puterii

stpnul i ndeplinete atribuiile ntr-un mod specific, innd cont de opinia membrilor grupului. Weber arat c cei supui autoritii efului n aceast instan a dominaiei se supun n calitate de membri ai grupului potrivit tradiiei. Ei nu sunt supui efului n virtutea unor reglementri.

Odat cu apariia unui aparat administrativ personal al deintorului puterii, orice dominaie tradiional devine patrimonialism, iar la apogeul acesteia, sultanism.
Dreptul de preeminen asupra asociailor se transform ntr-un drept personal nsuit ca orice obiect susceptibil de posesie, ca orice ans economic. Din momentul n care apare dihotomia domn-supui este nevoie de un aparat represiv care s garanteze, dincolo de legitimitate, supunerea. Puterea patrimonial a seniorului se sprijin pe sclavi, pe coloni sau pe grzile de corp ori pe o armat . Prin acest aparat, stpnul i extinde aria favoritismului i arbitrariului i utilizeaz n acest scop i supunerea patriarhal i gerontocratic fa de tradiie. Dominaia patrimonial este o dominaie orientat n sensul tradiiei, ns exercitat n virtutea unui drept personal absolut. Varianta sultanic a dominaiei patrimoniale se caracterizeaz prin modul su de administrare, prin plasarea sa n sfera arbitrariului i a rupturii fa de tradiie. Forma sultanic a patrimonialismului, atenioneaz Weber, este doar aparent independent de tradiie, n realitate niciodat nu abandoneaz tradiia. Prin extremismul arbitrariului, sultanismul se difereniaz de toate formele de dominaie raional.

n gerontocraie, mijloacele de administrare se afl la dispoziia acelor membri ai grupului care ndeplinesc cu aprobarea efului unele funcii specializate fr a se diferenia n vreun fel de ceilali membri ai grupului.
Procesul de nsuire de ctre senior a mijloacelor de administrare mbrac forme multiple de realizare pn la posesia total a teritoriului (Bodenregal) i sclavajul supuilor fa de senior. n patrimonialismul pur se produce o separare total ntre administratori i mijloacele de administrare spre deosebire de ceea ce Weber numete patrimonialism de ordin n care apare doar o nsuire parial a mijloacelor de administrare. De altfel, acest caracter decurge chiar din specificul dominaiei de ordin Stndische Herrschaft -. n acest caz suntem n faa unei forme de dominaie marcat prin nsuirea de ctre membrii Verwaltungsstab-ului a unora dintre puterile seniorului i a anselor economice ce decurg din aceast nsuire. n dominaia de ordin, deintorul puterii limiteaz libera alegere (freie Auslese) a unor atribute ale puterii de ctre conducerea administrativ. Weber exemplific ipostazele formei patrimoniale a dominaiei tradiionale cu o bogie de fapte istorice. Astfel, vasalul care se echipa singur, contele care ncasa n propriul su nume impozite diverse pentru a face fa prin aceasta obligaiilor materiale i de aprare a suzeranului su sau jarirdarul indian ce punea pe picioare un contigent armat pe baza beneficiilor sale fiscale constituie exemple ale obligaiilor ce decurgeau din posesia deplin a mijloacelor de administrare. Dimpotriv, colonelul care prin aciunea sa personal organiza un regiment de mercenari i care primea pli pentru aceasta din resursele prinului era numai parial n

85

George POEDE

posesia mijloacelor de administrare. Faraonul care organiza armatele de sclavi sau coloni, mbrcate, hrnite i echipate din magaziile sale, avea statutul unui senior patrimonial i se afla n plin posesie personal a mijloacelor de administrare. Funcionarul patrimonial i asigur existena din remunerri n natur sau n bani, din beneficiul unui pmnt, din ansele ce provin din acordarea dreptului de a ncasa rente, impozite sau taxe sau dintr-un fief. Mijloacele puse de senior la dispoziia funcionarului patrimonial erau rennoite din timp n timp. Pe lng mijloacele cu caracter de beneficiu existau mijloace prebendale atunci cnd ele se aflau n mod direct la dispoziia conducerii administrative. Dezvoltnd ideea dominaiei de ordin, Weber precizeaz c un ordin sau o stare reprezint o pluralitate de indivizi care revendic n mod eficace o consideraie deosebit i, eventual, un monopol specific condiiei lor n cadrul unui grup . Un ordin poate s apar dintr-un mod propriu de via, dintr-un tip de profesie, dintr-o harism ereditar sau dintr-o origine social. Ordinele Stnde pot s apar i prin nsuirea monopolist a puterii politice sau hierocratice. Atunci cnd Weber utilizeaz criteriul consideraiei speciale pentru a caracteriza un ordin, el are n vedere o consideraie fondat pe un mod de via, pe un tip de instrucie formal cu un coninut empiric i raional, pe prestigiul naterii sau pe cel al profesiei; Stnde i au originea i n acoperirea n modaliti monopoliste a unor nevoi cu caracter patrimonial de ctre anumite grupuri. Societatea compus din ordine sau stri este o societate care se articuleaz pe clivajul dintre acestea soziale Gliederung -.

Relaia dintre dominaia tradiional i viaa economic ocup un loc important n analiza weberian. Dominaia gerontocratic i patriarhal de tip pur se caracterizeaz prin imobilism economic pentru c, n esena lor, sunt determinate de ataamentul profund fa de tradiie. Lipsa de activism economic se mai explic i prin faptul c cele dou variante ale dominaiei tradiionale nu au la dispoziie un aparat administrativ, deci o specializare primar a unui grup asociat unei aciuni caracterizate printr-o raportare la un scop.
Acoperirea nevoilor n natur semnific legtura strns dintre economie i tradiie, aceasta din urm fiind cauza pentru care economia tradiional mpiedic dezvoltarea pieei, cu influene asupra modului de utilizare a banilor i posibilitii de formare a capitalului. Dintr-o anumit perspectiv economic, patrimonialismul pare a fi favorabil dezvoltrii economice prin faptul c o parte din nevoile sociale sunt acoperite printr-o economie de profit, prin taxe i alte forme de utilizare a fiscalitii. Aceste cteva elemente conduc la o dezvoltare a pieei, dar ansele de profit se concentreaz n minile deintorului puterii i a conducerii sale administrative. ntr-o dominaie tradiional, dezvoltarea capitalismului poate s fie mpiedicat de forma autogestionar a administraiei. Acolo unde se constat, ca regul financiar, delegarea impozitelor, succesiunea sau cumprarea obligaiilor, dezvoltarea economic se caracterizeaz printr-un capitalism politic. Economia financiar a patrimonialismului i a sultanismului (ca form extrem a acesteia) este i ea obstrucionat de

86

Teorii ale puterii

aciunea unor cauze multiple. n primul rnd, aciunea economic legat de un context patrimonial i sultanic se supune tradiiei, chiar atunci cnd exist un monetarism, ntruct modul i volumul surselor directe de impozit ine de tipul specific de legitimitate a acestei forme de dominaie. n al doilea rnd, raionalizarea economiei presupune o condiie esenial, aceea a msurrii precise a sarcinilor fiscale i a celor n natur, dar i a posibilitilor de achiziie privat privit prin prisma gradului de libertate a acestei achiziii. n al treilea rnd, patrimonialismul poate influena ntr-un mod raional administrarea planificat a capacitii fiscale i crearea raional a monopolurilor, dar aici este vorba de un hazard, determinat prin condiii istorice particulare care sunt parial ntlnite n Occident. Exist totui n condiiile patrimonialismului unele situaii favorabile dezvoltrii economice, mai ales n ipostaza acelui patrimonialism n care puterile sunt mprite ntre stnde. Aceste grupuri (ordine) vor duce o politic financiar bazat pe compromis, limitnd astfel puterea arbitrar a seniorului. n acest punct al analizei relaiei dintre economic i tradiional, Weber introduce o variabil politico-cultural a crei necesitate este impus de faptul c ansele dezvoltrii, ale libertii profitului i ale lrgirii pieei depind de stratul social care domin n structura relaiei de putere. n primul caz se limiteaz dezvoltarea economic n sensul menionat anterior. n structura patrimonial feudal, dezvoltarea economic este limitat sau chiar mpiedicat de sistemul acordrii drepturilor suverane asupra fiefurilor, sistem ce implic raiuni care in de puterea politic. Patrimonialismul nu poate fi fcut rspunztor de napoierea economic numai din perspectiva politicii sale financiare, dar i din aceea a caracterului administraiei sale.

Tradiionalismul constituie o frn att n elaborarea reglementrilor raional-formale de funcionare a administraiei ct i a activitii economice. De aceea, Weber vorbete de bittweise Ttigkeit activitate precar pentru a caracteriza economia tradiional patrimonial. Pe de alt parte, nu exist o conducere administrativ care s fie format din funcionari specializai formal i, chiar dac ar fi specializai, sistemul concesionrii sarcinilor fiscale i a altor sarcini unor funcionari conduce la venalitatea lor pentru c ei vor folosi orice mijloc de extorcare n vederea amortizrii capitalului investit, utilizat atunci cnd au primit concesiunea.
Aceasta implic un comportament economic iraional la care se adaug favoritismul, arbitrariul material personal al seniorului. Frnarea procesului de dezvoltare economic se explic, printre altele, i prin ruptura dintre modul de legitimare a aciunii politice n gerontocraie, patriarhalism i patrimonialism i raionalitatea economic.Aceast ruptur este i mai evident n cazul unui patrimonialism orientat n mod hierocratic sau a sultanismului care se reliefeaz prin arbitrariul su fiscal att de iraional. ntr-un patrimonialism pur apare, treptat, un capitalism comercial, un capitalism al arendrii impozitelor, un capitalism al

87

George POEDE

furnizorilor statului i al finanrii rzboiului (Staatslieferanten und Kriegsfinanzierungs Kapitalismus) sau capitalism de plantaie i capitalism colonial. Toate acestea sunt destul de ndeprtate de ceea ce nseamn ntreprindere cu profit pe baza capitalului fix sau pe baza organizrii raionale a muncii libere care este orientat spre piaa consumatorilor privai. Imaginea intreprinderii raionale este sensibil la iraionalitile justiiei, administraiei i impozitrii care perturb posibilitatea de calcul. Au existat situaii, spune Weber, cnd seniorii patrimoniali au recurs la o administraie raional cu funcionari specializai. Dar ei erau determinai de interese personale, financiare sau de putere. Apariia capitalismului modern este ns treptat pregtit n aezrile urbane, specific occidentale, administrate ntr-un mod raional ncepnd cu secolul al XVI-lea pn n secolul al XVIII-lea (este vorba de apariia bazelor) n cadrul unor grupuri olandeze i englezeti n care predomina burghezia i interesele ce priveau acumularea bunurilor. Statele patrimoniale din Evul Mediu se deosebesc de celelalte instituii de acest gen prin aceea c administraia lor evolueaz parial spre o raionalizare formal prin activitatea juritilor laici i canonici. n general, ntregul eafodaj al patrimonialismului este puin permisiv unei dezvoltri economice stabile, raionale. Relaiile complicate economice se structureaz n funcie de interese ce nu pot fi supuse raionalizrii. Astfel, nsuirea de ctre unii indivizi a unor posturi sau fiefuri prin arendare, vnzare, gaj, sub-arendare pot fi nelese prin nevoia de a retribui un serviciu sau de a cumpra favorurile cuiva printr-un privilegiu personal. Constituirea unui fief se efectueaz prin concesie care apare ca un schimb pentru serviciile, de regul, militare sau administrative. Concret, concesiunea se efectueaz ntr-un mod personal, pe durata vieii seniorului i vasalului, apoi n virtutea unui contract ce incumb ndatoriri de fidelitate reciproc, strict delimitate, bazate pe onoare, cu posibilitatea unui vasal de a sub-nfeuda, cu consecine asupra formulrii termenilor contractului, ntruct n caz de nelare, seniorul poate anula ncrederea datorat de sub-vasali (Untenvassalen) vasalului. Pentru a proteja interesele sale, seniorul patrimonial poate s obin limitarea unor concesii fcute vasalului sau interdicia sub-nfeudrii. n dominaia patrimonial, pentru a rezista tendinelor de nsuire a unor atribuii ale sale de ctre grupuri sau stnde, deintorul puterii i creeaz o administraie proprie ntr-o manier adecvat, extrapatrimonial avnd caracterul unui ordin (cler, cretin sau brahman) ori patrimonial, fapt obinuit n Europa evului mediu trziu. Administraia se constituie cu preponderen n domeniul juridic i militar. n China ea este propus de Wang An Shi n secolul al XI-lea, iar n Europa occidental formaia universitar a fost adoptat ca fundament n pregtirea pentru administraie graie dreptului canonic n biseric i dreptului roman n stat. n ce privete administraia militar, aceasta s-a realizat n Occident ncepnd cu secolul al XVII-lea, mai devreme n Anglia dect n Frana. Condiiile economice din Europa occidental i naterea burgheziei sau concurena dintre state pentru putere contribuie la afirmarea unei administraii raionale aflate n plin proces de birocratizare.

88

Teorii ale puterii

III.3. Dominaia harismatic


Gnther Roth, unul din exegeii respectai ai operei weberiene, reine faptul c n sociologia dominaiei din Economie i Societate Max Weber include pagini realmente tulburtoare ce privesc harisma, concept care i-a pierdut n uzajul popular actual semnificaia distinctiv iniial, denotnd mai ales un atribut personal, strlucirea i atracia persoanelor i obiectelor. n contrast cu aceast orientare a difuziunii termenului de harism, a existat i o tendin n lumea academic de a reduce harisma la o relaie ntre conductori naionali i masele manipulate. De aceea, Andrew Greeley sugereaz un moratoriu ntre cercettorii din domeniul tiinelor sociale asupra folosirii termenului de harism i a eticii protestante20 Harisma apare sub aspect conceptual n teoria dominaiei. Semnificaia acestui termen intrase n discuiile referitoare la Psihologia social a religiilor lumii n introducerea la Wirtschaftsethik der Weltreligionen i n Respingerea religioas a lumii.

n acest context, harisma este integrat construciei reprezentrilor religioase asupra lumii. Posesorul harismei este ntodeauna un salvator, un mntuitor. El este cutat cu asiduitate, practicile magice fiind angajate n direcia trezirii calitilor harismatice sau, dimpotriv, n aceea a prevenirii apariiei forelor rului.
Ascetismul i arat faa sa de Ianus; pe de o parte abnegaie, iar de cealalt stpnirea lumii prin puterile magice obinute prin abnegaie. Magicianul a fost precursorul istoric al profetului, al emisarului profet i al salvatorului. Ca regul, att profetul ct i salvatorul sunt legitimai prin posesia harsimei magice ca mijloc pentru asigurarea recunoaterii de ctre ceilali, a semnificaiei exemplare, a misiunii sau calitii de salvator a personalitii lor, aceasta ntruct substana profeiei i a poruncii salvatorului este aceea de a direciona modul de via spre cutarea valorii sacre21. Introducerea la Wirtschaftsethik der Weltreligionen caut s extrag elementele pentru care harisma se poate constitui ntr-o structur a legitimrii dominaiei:
... termenul de harism va trebui s fie neles ca referin la o calitate extraordinar a unei persoane iar dominaia harismatic ca o conducere a oamenilor care se vor supune datorit credinei lor n extraordinara calitate a persoanei respective. Vrjitorul magic, profetul, conductorul vntorii i al expediiilor de prad, eful rzboinic, aa-numitul conductor Caesarist i, n anumite condiii, conductorul personal al unui partid, reprezint asemenea tipuri de conductori pentru cei care i urmeaz, trupe, partide22.

Gnther Roth Politische Herrschaft und persnliche Freiheit, Heidelberger Max Weber Vorlesungen, Suhrkamp, Frankfurt am Main, 1978, p. 128. 21 Max Weber -"On religious Rejection of the World", nTheories of Society. Foundation of Modern Sociological Theory, Edited by T. Parsons, Edw. Shils, K. Naegele, Jesse Pitts, The Free Press, New York, 1965, p. 1122. 22 Max Weber "The Social Psychology of the World Religions", n Theories of Society. Foundation of Modern Sociological Theory, Edited by T.Parsons, Edward Shils, K. Naegele, Jesse R. Pitts, The Free Press, New York, 1965, p. 1399.

20

89

George POEDE

Legitimitatea conducerii lor se bazeaz pe credina i devoiunea fa de elementul extraordinar, evaluat astfel datorit faptului c trece dincolo de calitile omeneti normale, iar sursa acestor credine este verificarea calitii harismatice prin miracole, victorii i alte succese, spre binele celui guvernat. Asemenea credine, precum i dominaia fondat pe ele, pot dispare o dat cu dovada calitilor respective, de ndat ce persoana calificat harismatic pare a fi deposedat de puterea sa magic. Conducerea harismatic nu este exercitat prin norme, tradiionale, raionale, ci n acord cu revelaiile concrete i inspiraiile persoanei harismatice, sens n care dominaia harismatic este iraional. n Economie i societate Weber consider harisma ca pe o
calitate extraordinar (la origine determinat ntr-o manier magic att la profei ct i la nelepi, terapeui i cunosctori ai dreptului Rechts Weisen ) a unui personaj care este dotat cu fore i trsturi suprananturale sau supraumane sau, cel puin n afara vieii cotidiene, inaccesibile muritorilor de rnd sau care este considerat ca trimis de Dumnezeu sau ca un exemplu, n consecin privit ca un ef23.

Recunoaterea de ctre cei care sunt dominai a acelei caliti ieite din comun, n afara cotidianului este un element esenial ntruct decide validitatea harismei, recunoatere care implic pe plan psihologic un abandon personal, plin de credin, nscut fie din entuziasm, fie din necesitate i speran. Dac se ntmpl s ntrzie confirmarea harismei, aceasta risc s lipseasc de legitimitate pe cel ce deine puterea n virtutea harismei, a calitii extraordinare. n China, calificarea harismatic a monarhului era att de absolut nct nfrngerile militare, inundaiile ori seceta l constrngeau la o peniten public i eventual la o abdicare. Aceasta nsemna c el nu posed harisma cerut de Spiritul cerului, nefiind n consecin Fiul cerului.

ntr-o dominaie harismatic nu exist numire, nici carier, nici avansare, nici funcionari cu pregtire special, ci numai chemare pe baza calificrii harismatice a celui chemat s conduc. Prin faptul c dominaia harismatic este ceva extraordinar, ea se opune ntr-o manier clar dominaiei raionale, birocratice n special, dar i celei tradiionale, n particular celei patriarhale i patrimoniale.
Patriarhalismul i patrimonialismul sunt forme concrete de dominaie, iar dominaia birocratic este specific raional prin faptul c se caracterizeaz prin reguli ce pot fi analizate opunndu-se dominaiei harismatice profund iraionale. Dominaia tradiional este legat de precedentele trecutului i, n aceast msur, este legat de reguli i tradiii, pe cnd cea harismatic bulverseaz trecutul, fiind prin aceasta revoluionar. Dominaia harismatic nu cunoate o nsuire a puterilor senioriale de tipul posesiunii bunurilor, nefiind legitim dect n msura n care harisma personal are valoare prin confirmare i este valabil dect atta timp ct aceasta dureaz.

23

Max Weber Wirtschaft und Gesellschaft, Grndiss der Verstehenden Soziologie, fnfte, revidierte Auflage mit textkritischen Erlauterungen, herausgegeben von Johannes Winckelmann, 1 Halbband J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tbingen, 1976, p. 140.

90

Teorii ale puterii

Relaia dintre harisma pur i viaa economic i permite lui Weber cteva consideraii extrem de interesante, privite n legtur cu specificul relaiilor ce se stabilesc n grupul harismatic. n grupul persoanelor ce urmeaz pe conductorul harismatic se stabilesc norme noi, nu exist autoriti constituite ci numai emisari mandatai harismatic n limitele serviciului ctre senior i harisma acestuia, nu exist nici o reglementare, nici un statut juridic abstract, nici o invenie de jurispruden sau vreo directiv ori decizie de tip juridic care s fie stabilit n funcie de tradiie sau precedente. Harisma este n mod specific strin economiei (Wirtschaftsfremd). Acolo unde apare, ea este privit ca vocaie, ca misiune sau sarcin interioar, respingnd, n tipul su pur, utilizarea economic a harismei ca surs de venituri.

Weber consider c trebuie fcut distincia dintre harism i respingerea bunurilor (cum fac profeii i discipolii lor) i aceea dintre harism i dreptul la posesie i achiziii. Mai mult, eroii rzboinici i cei din suita lor caut avantaje. Deintorul puterii plebiscitare sau eful harismatic de partid caut mijloace materiale care s le asigure puterea sau prestigiul.
Atta timp ct persist tipul autentic de harism, caracterul antagonist dintre dominaia harismatic i activitatea economic provine din faptul c, att conductorii de tip harismatic, dar i cei care i urmeaz, dispreuiesc economia cotidian, munca permanent productoare de bunuri, realizarea ncasrilor regulate graie unei activiti economice continue, dirijate n acest scop24. De aceea, modul de acoperire a nevoilor ntr-o dominaie harismatic este subzistena prin mecenat sau cptuiala ori extorcarea. n raport cu o economie raional, dominaia harismatic este anti-raional, antieconomic, refuz orice compromis cu viaa cotidian. Renta poate constitui adesea un fundament economic al existenei harismatice.

Harisma reprezint un potenial mare revoluionar n perioade caracterizate prin schimbarea ordinii tradiionale. Harisma semnific o schimbare din interior ntruct ea se nate necesitate i entuziasm, indicnd schimbarea unui sistem valoric prin care sunt apreciate opiniile i faptele grupurilor i indivizilor. Harisma poate fi o orientare nou n raport cu formele anterioare de valorizare a formelor particulare de via sau ale lumii n general. De aceea, conchide Weber, n epocile pre-raionaliste, tradiia i harisma i adjudec aproape totalitatea modurilor de orientare a aciunii sociale.
Dac harisma nseamn o relaie social legat de valoarea harismatic a calitii conductorului, apare atunci problema durabilitii acestui tip de dominaie. Existnd statu nascendi numai n tipul pur, dominaia harismatic nu poate iei din timp i atunci este nevoit, n esena sa, s-i schimbe caracterul prin tradiionalizare sau prin raionalizare. Tovarii de lupt, de credin, discipolii, rzboinicii, grupul de partid (Parteiverband), grupul hierocratic vor dori s dea un caracter durabil relaiei lor.

24

Ibidem, p. 141.

91

George POEDE

Motivele rutinizrii harismei sunt legate de interesul material sau ideal al celor legai de amintirea conductorului harismatic fa de permanena i reanimarea continu a comunitii harismatice emoionale (cei ce urmau anterior pe conductor doresc s retriasc aceleai stri emoionale ca altdat). Tot n acest sens, se invoc interesul material sau ideal al clientelei, discipolilor, oamenilor de ncredere de a continua existena relaiei amintite, dar ntr-un context n care va cuta s o pun pe un teren durabil n care primordiale devin restabilirea exterioar a familiei, existena satisfaciilor n locul misiunii definite harismatic, strine familiei, acestei lumi i economiei. ntr-un asemenea proces de rutinizare, este important de analizat poziia conducerii administrative. n conducerea harismatic iniial, autentic, extraordinar, verwaltungsstab-ul triete i el din resursele asigurate ntr-o manier circumstanial. ntruct numai o mic fraciune de discipoli entuziati se abandoneaz modului de via propus de liderul harismatic, masa de discipoli care vor s-i triasc viaa i material, se separ primii i vor cuta s-i nsueasc puterile senioriale i ansele de profit ce decurg din ele. Astfel, harisma se rutinizeaz ntr-un mod tradiional. Rutinizarea nseamn eliminarea caracterului strin economic pe care-l presupune harisma, adaptarea la formele fiscale de asigurare a nevoilor, la condiiile unei economii de impozite i taxe. O dat cu rutinizarea, grupul de dominaie harismatic se ndreapt spre formele de dominaie cotidian, patrimonial, de grup sau birocratic. Caracterul su particular const n onoarea condiiei harismatice ereditare sau de funcie, n consecin, ntr-un tip de prestigiu ca apanaj al deintorului puterii.

Rutinizarea harismei nu se rezum numai la problema succesiunii, dar i la trecerea de la conducerea i principille administrative harismatice la conducerea i principiile administrative cotidiene. Problema succesorului privete rutinizarea miezului harismei, seniorul i legitimitatea sa. Fa de trecerea la reglementri i principii de conducere tradiional sau legal, problema succesorului face apel la concepii particulare care nu sunt inteligibile dect prin acest proces al dobndirii legitimitii. Aici, cele mai importante sunt desemnarea harismatic a conductorului i harisma ereditar.
Conducerea administrativ va cuta s asigure pentru membrii si beneficii, funcii (Amt) n condiiile patrimonialismului i ale dominaiei legal-raionale sau fiefuri, nsuite iniial prin mijloacele specifice acoperirii nevoilor n tipul harismatic de dominaie (mecenat sau prad).

n cazul dispariiei persoanei purttoare de harism apare problema succesiunii, a crei soluionare depinde de natura ansamblului social, astfel c se pot identifica prin analiza istoric realizat de Weber urmtoarele soluii:
a) cutarea unui nou individ purttor de harism, calificat ca deintor al trsturilor specifice harismei; cutarea unui nou dalai-lama, un copil ce trebuie ales dup semne distincte ale ncarnrii divinului. Legitimitatea noului purttor de harism este legat de semne distincte, deci de reguli prin care se creeaz o harism;

92

Teorii ale puterii

b) revelaia, oracolul sau alte tehnici de selecie care prin legitimitatea lor conduc la legitimitatea noului purttor de harism; c) desemnarea unui succesor de ctre cel ce deinea pn atunci harisma i recunoaterea sa de ctre comunitate, form frecvent n care legitimitatea venea din desemnare; d) desemnarea succesorului de ctre conducerea calificat harismatic i recunoaterea sa de ctre comunitate. Acest mecanism nu este interpretat de Weber ca alegere sau scrutin eliminatoriu, nefiind vorba de o alegere liber, ci de una n conformitate cu datoria. Legitimitatea apare ca o legitimitate de ordin juridic, obinut cu toate precauiile de exactitate n conexiune cu alte formaliti; e) harisma ca o calitate a familiei (harisma ereditar). Spre exemplu, n China ordinea de succesiune era astfel stabilit nct s nu se ntrerup relaiile cu spiritul strmoilor Ahnengeistbezienhungen. Dreptul celui mai n vrst sau desemnarea de ctre oamenii din suit sunt frecvent observate n Orient. Se impune treptat principiul succesiunii la putere pe baza dreptului primului nscut, evitndu-se luptele pentru putere ntre pretendenii din familia harismatic ereditar. Credina n legitimitate nu se mai refer la calitile harismatice personale, ci la dobndirea puterii n mod legitim, n virtutea ordinii ereditare; f) harisma ca o calitate transmisibil prin mijloace rituale de la un purttor la altul, proces denumit de Weber ca obiectivare a harismei Versachlichung des Charisma , n mod deosebit a harismei de funcie Amtscharisma. Credina n legitimitate nu mai privete persoana ci calitile dobndite n virtutea actului ritual. n acest caz, observ Weber, ne aflm n faa unei separri a capacitilor harismatice de funciune de acelea care se refer la calitile persoanei, spre exemplu harisma preotului transmis prin hirotonisire (Salbung) sau harisma regelui prin ungere i ncoronare.

Cu ct se dezvolt mai mult interdependenele economice ale economiei monetare, cu att mai mare este presiunea nevoilor cotidiene ale discipolilor care accentueaz tendina spre rutinizare. Dreptul harismatic ereditar s-a dezvoltat ntr-o manier asemntoare n ntreaga lume, astfel c argumentul i legitimitatea calificrii n funcie de origine va nlocui calificarea n funcie de calitile personale ale eventualului pretendent.
Rutinizarea harismei este legat de adaptarea la condiiile unei economii care acioneaz ntr-o manier continu n viaa cotidian. n acest caz, economia este elementul conductor.. ntr-o msur mai mare, transformarea harismatic ereditar i cea harismatic de funciune servesc n acelai timp ca mijloc de legitimare a puterilor existente sau dobndite. Ataamentul fa de monarhiile ereditare este condiionat de luarea n considerare a faptului c orice posesie ereditar legitim dobndit este spulberat de ndat ce se schimb supunerea interioar fa de caracterul sacru al succesiunii la tron. Relaia dintre religie i legitimitatea puterii, studiat n complexitatea sa, aduce la lumin nenumrate figuri ale fenomenului rutinizrii: mandat

93

George POEDE

al Cerului conferit suveranului care-l face pe acesta participant la ordinea divin, caracter sacerdotal suprem recunoscut funciei politice, filiaia divin. n cadrul cretinismului apar tensiuni ntruct coexist dou concepii asupra rolului i legitimitii suveranului. Dac n Occident se afirm o tendin spre difereniere n ierarhia religioas i temporal, dimpotriv n Orient mpratul Bizanului exercit autoritatea suprem att n ordinea religioas ct i n cea politic, reconciliind, n persoana sa, cele dou domenii complementare ale vieii sociale.25 n acest context tensiunea provine din faptul c, pe de o parte se manifest o tendin spre diferenierea temporalului de spiritual, iar pe de alt parte o tendin ce conduce la o confuzie a domeniilor i la o unicitate a procesului de legitimare a puterii. n prima tendin se poate percepe o structur cu o semnificaie fundamental, nscut iniial din juxtapunerea celor dou autoriti, mpratul roman i Biserica ierarhic, ntrit prin dezvoltarea unei birocraii religioase centralizate i larg autonom n raport cu deintorii temporali ai puterii. Ea semnific n acelai timp o dualitate de aparate, drepturi i comuniti. O asemenea structur este legitimat prin distincia celor dou domenii i a celor dou puteri, una din ele dispunnd de autoritatea suprem care vine de la Dumnezeu i de la misiunea spiritual primit de la acesta iar cealalt, nu mai puin legitim n ordinea i funcia sa, de la conductorul recunoscut social. Pe aceast dubl legitimitate se grefeaz o dezbatere esenial: legitimitatea prinului provine de la misiunea sa proprie, aceea de a asigura ordinea temporal sau, dimpotriv, cum afirm Sfntul Bernard i Inoceniu al VI-lea, din delegarea acestei puteri ctre prin prin consimmntul Papei? Toma d'Aquino merge pn la urmtoarea afirmaie: prinul are legitimitatea sa proprie i care este total laic. Dar aceast legitimitate este n acelai timp, n mod dublu precizat: prinul va trebui s acioneze conform dreptului natural i ca reprezentant al umanitii26. Pn n secolul al XIII-lea, acestei concepii a dualitii puterii i legitimitii i sa opus cu destul trie alta, n care distincia dintre cele dou puteri se terge, alteori se atenueaz. ntre efii spirituali, episcopi, papi i conductori temporali, regi i mprai se constituie un schimb constant de simboluri, drepturi, atribuii i prerogative ce indic o fuziune de legitimiti care transpare din coroana i purpura imperial a papei i din mitra i tunica de cleric a regelui sau mpratului care se vede un adevrat sacerdot. Aceast tendin este afirmat de tradiia carolingian potrivit creia episcopii recunosc c regele acioneaz n numele lui Dumnezeu, ales i aezat de ctre el deasupra oamenilor pentru a-i conduce, avnd ca misiune nu numai salvgardarea ordinii i pcii, dar i aceea de a stabili pe pmnt o ordine asemntoare aceleia a crei model este ordinea celest. Episcopilor le revine grija de a-i instrui pe prini, de a le aminti ndatoririle, de a-i invita s conformeze prin conducerea lor, ordinea terestr celei celeste.
25

Reinhard Bendix Kings or people, University of California Press, 1976; de asemenea n Louis Brhier cu lucrarea sa, Les Institutions de lempire byzantin, Albin Michel, Paris, 1970. 26 apud Bertrand Badie Culture et politique, Economica, Paris, 1983, p. 115. Idem, Wirtschaft und Gesellschaft, Grndiss der Verstehenden Soziologie, fnfte, revidierte Auflage mit textkritischen Erlauterungen, herausgegeben von Johannes Winckelmann, 1 Halbband J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tbingen, 1976.

94

Teorii ale puterii

Analiza legitimitii aa cum se manifest ea n procesul de rutinizare a harismei, dovedete c modul de legitimare a dominaiei prin religie sau ntemeierea unei dinastii plecnd de la o persoan harsimatic, nu este un proces simplu i unic; apar modele n anumite conjuncturi de schimbare economic i social profund, cum ar fi cele din secolul al XI-lea sau apar rupturi cum ar fi cele reprezentate de Reform i Contrareform. Tensiunea din domeniul religios confer un caracter precar i procesului de legitimare. Contradicia relativ dintre dou concepii asupra puterii n Islam este evideniat de Clifford Geertz n cazul Marocului: regele i poate reclama legitimitatea conform principiului Imamist care recunoate suveranului un drept de a guverna n numele lui Dumnezeu dar exist i o alt surs a legitimitii ce decurge din caracterul contractual al principiului acceptrii puterii de ctre comunitate cu condiia ca aceast putere s fie supus Shariei (Clifford Geertz Islam observed, 1968). Atunci cnd apar micri reformatoare puternice, ele vizeaz o renatere religioas i social n acelai timp n care organizarea raporturilor dintre indivizi se face prin referina la un model cunoscut; din restaurarea acestui model se ateapt un sistem mai echitabil de distribuire a bunurilor i o mai mare justiie. Cei care exercit puterea nu pot s o fac dect bazndu-i legitimitatea pe zelul pus n slujba islamului, zel ce se afirm prin respectarea cu scrupulozitate a Legii revelate de Dumnezeu lui Mahomed, Sharia. Califii au adugat acestei misiuni i pe aceea de a extinde Islamul prin lupta mpotriva dumanilor lui Dumnezeu Dar ar Islam. Legitimitatea contractual, aceea de a respecta Sharia, constituie o presupunere constant a posibilitii ilegitimitii oricrei dominaii a prinului. Din grupul legitilor, al pstrtorilor Shariei, poate apare cineva care s proclame ilegitimitatea conductorului, acel cineva fiind Cadiul, cel care are autoritatea cunoaterii Legii i a practicii cazuistice. Weber utilizeaz exemplul referitor la modul n care cadiul stabilete tradiia pentru a identifica aici sursa lipsei de raionalitate n aplicarea unui corp de cunotine. Absena rigorii este invocat de Weber n ilustrarea unora din trsturile birocraiei patrimoniale structurat sub termenul de Justiz-Kadi, n care se folosesc argumentri de tipul Es ist geschrieben ....aber Ich sage Ihnen .... Pentru a oferi o explicaie fenomenului resureciei fundamentalismului islamic n zilelel noastre, ar fi interesant de aflat ce loc ocup n religia islamic figura liderului harismatic. n sunism, constatm un teren foarte ngust acordat posibilitii apariiei liderului harismatic de vreme ce simpla ndeprtare de la Sharia implic lipsirea de legitimitate a conductorilor arabi; rmne iismul ca spaiu fertil pentru manifestarea harismei pentru c se afirm c la un moment dat imamul ascuns poate reveni n comunitile religioase, conferindu-se conotaii de salvator posibilei sale apariii (al patrulea imam).

III.4. Dominaia legal-raional


Rdcinile acestui tip de dominaie sunt identificate, mai devreme dect am putea crede, n triumful puterii princiare asupra administraiei patrimoniale, fapt ce a semnificat posibilitatea introducerii unei administraii raionale. O dat cu triumful

95

George POEDE

raionalismului formal juridic declar Weber n Introducerea la Wirtschaftsethik der Weltreligionen tipul legal de dominaie a aprut n Occident alturi de tipurile de dominaie transmise istoric. Conducerea birocratic nu a fost i nu este singura varietate de dominaie legal dar ea este considerat a fi forma pur a acestei dominaii. Statul modern, funcionarul municipal, preotul modern catolic, funcionarii i angajaii unei bnci moderne sau a unei mari ntreprinderi capitaliste reprezint, aa cum am menionat, cele mai importante tipuri ale acestei structuri de dominaie. Urmtoarele caracteristici trebuie s fie considerate decisive pentru terminologia noastr: n dominaia legal supunerea nu se bazeaz pe credina sau pe devoiunea fa de persoanele dotate harismatic, cum ar fi profeii i eroii sau pe tradiia sacr ori pe pietatea fa de stpnul personal i fa de conductorul definit printr-o tradiie a ordinii. Supunerea, n dominaia legal, este bazat mai degrab pe atitudinea impersonal fa de ceea ce este numit n general datoria postului, fapt ce nseamn competen jurisdicional fixat prin norme stabilite raional, prin ordonane, decrete i reglementri, astfel c legitimitatea dominaiei devine legalitatea conducerii generale, ordonat i enunat cu corectitudine formal.

Eficacitatea dominaiei legale se fondeaz pe acceptarea urmtoarelor idei interdependente:


1. normele legale pot fi stabilite prin acord (Paktierung) sau prin impunere (Oktroyierung), pe baze raionale n raport cu un scop, n raport cu o valoare sau prin amndou. Ele trebuie s fie respectate, cel puin de membrii unui grup, dar i de alte persoane din afara grupului care se angajeaz n relaii sociale considerate a fi semnificative i importante din perspectiva grupului. 2. orice drept, n esena sa, const dintr-un sistem de reguli abstracte, referitoare la justiie, la aplicarea acestor reguli n cazurile particulare, la respectarea raional a intereselor prevzute de reglementrile grupului n limita normelor juridice. Aceste reguli determinate n mod general trezesc aprobarea sau cel puin nici o dezaprobare n raport cu reglementrile grupului. 3. deintorul legal al puterii, superiorul este el nsui subiectul ordinii impersonale n funcie de care se orienteaz n aciunile sale. Faptul enunat este aplicabil nu numai funcionarului ci i deintorului ales al puterii. 4. supunerea apare ca fiind determinat de calitatea de membru al grupului i este reglementat n raport cu structura legal. Cei care se supun reglementrilor cu caracter legal pot fi reprezentai de membrii unei asociaii, ai unei comuniti, ai unei biserici sau ai unui stat. 5. n virtutea unor reglementri impersonale, membrii grupului se supun deintorului puterii i nu persoanei acestuia. Ei se supun n limitele unei competene obiective, raional delimitate, aa cum sunt fixate n reglementrile respective. Weber precizeaz faptul c aceste reglementri ofer competen persoanei ce deine n mod legal puterea n termenii ordinii legitimate n societate.

96

Teorii ale puterii

Dominaia legal trebuie neleas ca o organizare continu a funciilor sociale definite prin reguli, cu o sfer de competen specific ce implic un spaiu al obligaiilor legate de ndeplinirea funciilor delimitate n mod raional. Persoana care este investit cu autoritatea necesar ntr-un grup funcioneaz pe baza definirii clare a mijloacelor de impunere a obligaiilor i normelor. Folosirea mijloacelor de impunere trebuie s constituie subiectul unei condiionri bine determinate. Unitatea ce exercit o asemenea dominaie este considerat ca autoritate Behrde , organ administrativ sau autoritate constituit. Din aceast perspectiv sunt considerate ca Behrde marile ntreprinderi private, partidele, armata, statul, biserica, preedintele ales al unui stat, colegiul ministerial, mandatarii alei ai poporului. Organizarea posturilor ntr-o asemenea autoritate constituit se realizeaz potrivit principiului ierarhiei das Prinzip der Amtshierarchie , ceea ce semnific control i supraveghere, dar n acelai timp i dreptul la apel i exprimarea nemulumirilor. Comportamentul unui post este reglementat prin reguli tehnice sau norme. Weber nu explic coninutul termenului de reguli tehnice, dar Talcott Parsons crede c prin acest termen Weber probabil nelege cursul prescris al unei aciuni, curs dictat de necesitatea atingerii unei eficiene sau a unei performane. Normele, potrivit interpretrii lui Parsons, ar semnifica regulile ce limiteaz comportamentul, reguli ce au alte funciuni dect cele legate de eficien. n ambele cazuri, dac aplicarea lor implic aspectul raional, atunci este necesar o pregtire specializat, Fachschulung. Aceasta ne arat c numai persoanele cu o pregtire adecvat tehnic pot deveni eligibile pentru ocuparea unui post sau unei poziii oficiale n cadrul unui staff administrativ. n mod normal, n sistemul dominaiei legale, un Verwaltungsstab este compus din funcionari (Beamte), oricare ar fi scopurile politice, economice sau religioase ale organizaiei (Verband). ntr-un tip raional de organizare, membrii administraiei trebuie s fie separai de proprietatea asupra mijloacelor de producie sau de administrare care se afl n folosina lor. Ei sunt obligai s dea cont de modul de folosire a acestor mijloace. Postul ierarhic ocupat este tratat ntr-un mod obiectiv, manier ce l difereniaz de ipostaza nsuirii postului din dominaia patrimonial i cea neo-patrimonial n rile aflate ntr-un proces de modernizare. Deci, postul nu este nsuit de cel care l deine i nu decurg nite drepturi sau avantaje din ocuparea acestuia. Exist situaii n care posturile sunt prevzute cu o serie de drepturi cum este situaia unor judectori, dar n acest caz nu este vorba de o nsuire a postului, ci mai degrab de prevederi care urmresc s asigure o conduit obiectiv, independent.

Funcionarea dominaiei legale nseamn organizarea continu a funciilor oficiale, ceea ce presupune i redactarea unor documente scrise, ca element caracteristic pentru toate tipurile de aciune modern ntr-un grup, asociaie sau uniune.
Weber privete dominaia legal-raional ca varietate a dominaiei legale alturi de care exist i alte forme. Cel mai pur tip al dominaiei legale este cel care utilizeaz un aparat birocratic (Die reinste Typus der legalen Herschaft ist dienjenige

97

George POEDE

mittelst bureaukratischen Verwaltungsstabs). Aparatul birocratic se afl sub controlul autoritii supreme i se constituie din funcionari care sunt numii n activitatea lor i care funcioneaz n conformitate cu unele criterii. Astfel, din punct de vedere legal ei sunt liberi i reprezint subiect al dominaiei numai din perspectiva obligaiilor impersonale de birou. Funcionarii sunt organizai ntr-o ierahie clar definit a posturilor i fiecare din acestea are o competen stabilit legal. Postul este ocupat pe baza unei relaii pur contractuale, printr-o selecie liber, n funcie de calificare (krafts Kontrakts, also prinzipiell auf Grund freier Auslese). Funcionarii au salarii fixe, scara salarial fiind stabilit prin ordinea n ierarhie. Postul este considerat ca singura sau primordiala ocupaie a acelui care l ocup i este privit ca o carier n care funcioneaz criteriile vrstei (Amtsalter) i cel al realizrilor. Promovarea, Laufbahn, depinde de aprecierea superiorilor, iar activitatea poate fi controlat n mod strict i sistematic. Calificarea tehnic ntr-o organizaie birocratic este un element de o importan din ce n ce mai mare, chiar n organizaiile de sindicat sau de partid n care este nevoie de o cunoatere specializat. Faptele istorice i confirm lui Weber ideea potrivit creia n tipul pur de dominaie birocratic varietatea monocratic este capabil s ating, din punct de vedere tehnic, gradul cel mai nalt de eficien.

Dintr-o perspectiv formal, birocraia monocratic este cel mai raional mijloc cunoscut prin care se realizeaz dominaia asupra oamenilor. Astfel, administraia birocratico-monocratic, prin precizia sa, prin permanena sa, prin disciplina, rigoarea i ncrederea pe care o inspir, prin cracterul su de previzibilitate pentru cel care deine puterea ca i pentru cei interesai, prin intensitatea i ntinderea prestaiei sale, prin posibilitatea formal-universal de a putea fi aplicabil tuturor sarcinilor, prin gradul su de perfectibilitate din punct de vedere tehnic pentru a atinge maximum de randament, reprezint forma cea mai raional a dominaiei din punct de vedere formal27.
Apariia acestei dominaii reprezint celula germinal a statului modern occidental. Prin calitile sale, ea este indispensabil pentru nevoile administraiei de mas, astfel c singura alegere ce se poate face este aceea dintre administraia birocratic i diletantism, formulat sub forma opoziiei dintre birocratizare i diletantizare. Se constat un paralelism ntre dezvoltarea formei moderne de organizare a grupurilor i dezvoltarea administraiei birocratice, faptul fiind valabil pentru stat, armat, biseric, ntreprinderi economice, asociaii particulare, cluburi. Acest fenomen este denumit de Weber ca cel mai crucial fenomen al statului modern vestic. Sursa superioritii administraiei birocratice provine din rolul cunoaterii tehnice care a devenit indispensabil mai ales dac o raportm la dezvoltarea tehnologiei moderne i a metodelor de organizare i
27

Max Weber Wirtschaft und Gesellschaft, Grndiss der Verstehenden Soziologie, fnfte, revidierte Auflage mit textkritischen Erlauterungen, herausgegeben von Johannes Winckelmann, 1 Halbband J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tbingen, 1976, p. 128.

98

Teorii ale puterii

conducere a produciei de bunuri. Weber observ totodat caracterul de neevitat al birocraiei pentru eficiena aciunii umane; dac cei supui controlului birocratic ar cuta s scape de influena aparatului birocratic, faptul nu ar fi posibil dect prin crearea unei organizaii proprii care va fi supus n mod egal controlului birocratic. Weber discut foarte mult tema relaiei dintre dezvoltarea capitalist i dezvoltarea birocraiei. n stadiile sale moderne de afirmare, capitalismul tinde s impun dezvoltarea birocraiei, oferind baza economic cea mai raional pentru dezvoltarea administraiei birocratice, dar i capacitatea pentru aceasta de a se dezvolta n forma cea mai nalt.

Exist o serie de consecine sociale importante ale dezvoltrii birocratice, printre care Weber menioneaz, tendina de nivelare social care acioneaz n interesul lrgirii bazei de recrutare n termeni de competen tehnic, tendina spre plutocraie datorat mririi perioadei de formare profesional, dominana unui spirit de impersonalitate formal promovat de interesele ce acioneaz pentru securitatea situaiei birocrailor, n caz contrar deschizndu-se ua arbitrariului.
n acest moment al analizei, atragem atenia asupra a dou aspecte. Primul aspect provine din antinomia dintre caracterul revoluionar-ideal a unor forme de conducere cum ar fi comitetele revoluinare, consiliul comisarilor sau formele colegiale de exercitare a puterii i tendina general spre birocratizare. Prin scopul salvator al aciunii consiliilor revoluionare, de reorganizare a societii, se intr n opoziie cu tendina birocratic-raional care dorete s confere eficien aciunilor revoluionare. Raionalitatea birocratic apare ntr-o poziie conflictual cu scopurile de administrare revoluionar pe care le au n vedere comitetele revoluionare, sovietele de muncitori i soldai i alte forme de organizare revoluionar. Al doilea aspect se refer la trstura deja menionat a spiritului birocraiei, aceea a tendinei funcionarilor de a trata sarcinile administraiei dintr-o perspectiv a utilitarismului material n serviciul celor administrai. Funcionarii vor fi interesai s-i pstreze avantajele i continuitatea acestora, intrnd potenial n conflict cu imperativele procesului de democratizare.

99

George POEDE

IV. Ipostaze reale ale dominaiei

Diversele tipuri de dominaie analizate de Max Weber pot fi extrem de rar identificate n realitatea social. Dificultatea provine din faptul c n fundamentarea unei dominaii credina (Glauben) are foarte rar o semnificaie unic. Legitimitatea unei dominaii legale nu se bazeaz niciodat pe o credin legal pur. Dimpotriv, credina n legalitate este adaptat i condiionat de tradiie. Distrugerea tradiiei poate s lipseasc de valabilitate credina n legalitate. Analiznd credina harismatic, se constat c eecurile grave i repetate ale unui guvern pot s contribuie la cderea acestuia, i distrug prestigiul i creeaz factori favorabili aciunilor revoluionare de tip harismatic. nfrngerile militare, spre exemplu, sunt periculoase pentru o monarhie i ilustreaz caracterul neconfirmat al harismei acesteia. La fel de periculoase pentru republici, nfrngerile militare ofer unui general victorios posibiliti de a fi calificat harismatic. Au existat comuniti pur tradiionale numai c ele nu au funcionat n mod durabil. De asemenea, dominaiile exclusiv harismatice sunt extrem de rare n viaa real. Birocraia, dar n aceeai msur i organizrile prebendale sau feudale pot conduce spre dominaia harismatic aa cum a fost cazul lui Napoleon. Terminologia i cazuistica nu pot s explice totul sau s nchid realitatea istoric n scheme. Utilitatea lor const n aceea de a spune n fiecare caz n parte sub ce rubric poate fi plasat un fel de conducere sau altul, ceea ce nu este un avantaj simplu28

Varietatea formelor de dominaie trebuie studiate n funcie de fundamentul lor i anume credina ntr-o structur complex cultural cu rol de legitimare.29
Heino Speer recurge la ajutorul lui Johannes Winckelmann pentru a exprima ntr-un mod mai convingtor aceast relaie dintre analiza empiric a dominaiei, credina n legitimitate i fundamentul dominaiei.30 Existena unui aparat administrativ (Verwaltungsstab) i continuitatea aciunii acestuia este important ntruct el poate asigura executarea ordinelor Befehlen contribuind prin aceasta la meninerea i (folosind un termen specific sociologiei lui Bourdieu), reproducerea supunerii, ceea ce nseamn cu alte cuvinte organizare. Importana organizrii i funcionrii organizate a dominaiei este explicat de Max Weber prin solidaritatea dintre interesele ideale i/sau materiale ale aparatului
28 29

Max Weber Wirtschaft und Gesellschaft, J.C.B Mohr ( Paul Siebeck), Tbingen, 1922, p. 154. Heino Speer Herschaft und Legitimitt. Zeitgebundene aspekte in Max Webers Herrschaftssoziologie, Duncker und Humblot, Berlin, 1978. 30 Johannes Winckelman Legitimitt und Legalitt in Max Webers Herrschaftssoziologie, Tbingen, 1952, p.25

100

Teorii ale puterii

administrativ i cu ale celui care deine puterea. Solidaritatea intereselor materiale i ideale dintre Herrn i Verwaltungsstab se exprim prin posibiliti de profit, salar, venituri suplimentare sau prin alte formule cum ar fi remunerarea n natur privit ca valoare i modaliti de nsuire. De aici decurge cu mare eviden nlnuirea dintre membrii aparatului administrativ i deintorul puterii. Aceast solidaritate este mai puternic acolo unde garania meninerii i funcionrii aparatului administrativ precum si legitimitatea aciunii acestuia depind de sursele i consistena legitimitii deintorului puterii. Cu ct este mai mare aceast solidaritate cu att mai mult ne vom afla n faa aciunii sociale i politice a unui conductor puternic. Apartenena la aparatul administrativ judecat prin putere, venituri i prestigiu social pare a fi compromis atunci cnd planeaz o ameninare la adresa legitimitii conductorului care le-a acordat i garantat. De aici, Weber extrage concluzia cu adnc caracter pragmatic potrivit creia n condiiile n care un conductor nu poate conta pe cooperarea sau supunerea administraiei existente n instaurarea unei dominaii el va trebui s construiasc o alt administraie, chiar una proprie n cadrul structurilor dominaiei patrimoniale, harismatice i, n anumite condiii, chiar legale.

Din analiza istoric a varietii situaiilor caracterizate prin relaii de dominaie Weber ajunge la concluzia c n toate societile tradiionale i moderne se constat o lupt permanent ntre deintorul puterii, pe de o parte i aparatul su administrativ, pe de alt parte. Acest lucru este valabil i astzi n acele spaii social-politice n care are loc un proces de modernizare politic. Miza acestei lupte este legat de nsuirea puterii sau de exproprierea puterii.
Forma pe care a mbrcat-o dezvoltarea politic i social a fost determinat de rezultatul luptei dintre conductor i grupul su administrativ, dar i de caracterul social al stratului de funcionari care l-au ajutat pe deintorul puterii s ias nvingtor n aceast lupt. Weber identific acest strat fie n literai (acel grup social educat ntr-o manier ritual analizat n eseul su asupra confucianismului i taoismului), fie n cler, clieni, persoane instruite n domeniul juridic, funcionari specializai n finane, Honoratiores. Termenul de Honoratiores desemneaz persoane care au un statut material independent asociat cu un anumit prestigiu. Ele ndeplinesc funcii i exercit o anumit autoritate, dar nu depind de aceast funcie ca surs principal de venit. Relaia dintre administraie i legitimitatea conductorilor este ilustrat prin analiza prbuirii tipului de dominaie care a fost funcionat n Germania pn n 1918. Pierderea prestigiului prin nfrngerea militar, consecintele rzboiului reflectate n distrugerea supunerii fa de tradiie au determinat dispariia acelui Fgsamkeit (caracter docil) i a disciplinei armatei i a altor straturi sociale. Pe de alt parte, funcionarea continu a vechii administraii i permanena regulilor sale sub noii deintori ai puterii ofer un exemplu excelent al ataamentului unui membru oarecare al aparatului administrativ fa de ceea ce nseamn datoria sa. Motivele economice i ideologice l determin pe funcionar s neleag gravitatea destrmrii administraiei din perspectiva consecinelor acestui fenomen asupra funcionrii societii.

101

George POEDE

Specificitatea apariiei noii conduceri administrative este legat de caracterul situaiei n care are loc distrugerea tipului anterior de administraie (adesea prin mijloace violente). Afirmarea noii puteri nu este posibil dect prin meninerea conducerii administrative cu funcionarii si specializai.

Aparatul administrativ poate s iniieze rsturnri de dominaie folosind o paradigm interesant, dar care nu mai este valabil n condiiile unei societi moderne. Rsturnarea dominaiei Umstrz era posibil prin cristalizarea unei grupri n rndul membrilor conducerii administrative ce putea aciona ca o conjuraie. Caracterul patrimonial al unui funcionariat care intr ntr-o relaie de supunere fa de cel ce deine puterea constituie ns un obstacol n calea constituirii unor grupuri ce vizeaz nsuirea puterii. Reziduuri ale acestor stri de lucruri persist mult vreme oferind un teren propice clientelismului i neo-patrimonialismului n societile aflate n schimbare n procesul modernizrii.
Analiza formelor reale de dominaie ne arat c n momentele de schimbare principiul harismatic de legitimitate poate fi interpretat nu numai ntr-un sens autoritar, ci i ntr-unul anti-autoritar. Validitatea efectiv a dominaiei harismatice se bazeaz pe recunoaterea harismei i a confirmrii ei de cei care sunt dominai.31 Recunoaterea se produce conform supunerii fa de cel calificat harismatic. n loc s fie o consecin a legitimitii, recunoaterea este dimpotriv, considerat ca fundament al legitimitii. Cel care deine puterea n virtutea harismei sale devine conductor prin graia celor guvernai.Ei l aleg i l instaleaz la guvernare. Atunci cnd harisma inceteaza de a mai fi confirmat, liderul harismatic este rsturnat de la putere. Recunoaterea de ctre comunitate a deciziilor juridice harismatice are loc potrivit concepiei prin care comunitatea ar putea s stabileasc, s recunoasc sau s abroge legile dup dorina sa sau n conformitate cu reprezentrile ei asupra a ceea ce este bun, drept sau asupra a ceea ce se consider a fi datorie. ntr-un astfel de context, dreptul este interpretat ntr-o strns legtura cu ceea ce se numete dominaia plebiscitar. Forma dominaiei plebiscitare apare acolo unde persoana care deine puterea s-a legitimat ea nsi ca om al ncrederii maselor, iar mijlocul principal este plebiscitul folosit adesea ca modalitate de legitimare. Ea provine din ncrederea indivizilor dominai. Aplicat efului ca o interpretare a harismei, principiul alegerii poate fi aplicat i conducerii administrative. Funcionarii alei, legitimi fiind n virtutea ncrederii oamenilor pot fi revocai printr-o declaraie de nencredere. Acest procedeu era valabil, aa cum arta Weber, n democraia american. Din punctul de vedere al necesitii preciziei unei administraii compus din funcionari alei se poate constata c ea nu va avea valoarea unei administraii de tip birocratic. Termenul de democraie plebiscitar ca tip de dominaie harismatic ce apare i n unele societi moderne definete specificul acelei dominaii in care eful este ales mpreun cu aparatul funcionresc. ntr-o astfel de

31

Gnther Roth Politische Herrschaft und persnliche Freiheit. Heidelberger Max Weber-Vorlesungen, Suhrkamp, Frankfurt am Main, 1983, Cap I.

102

Teorii ale puterii

democraie eful domin numai ca urmare a ataamentului i ncrederii partizanilor si politici fa de persoana sa. In viziunea lui Weber, dictatorii revoluiilor antice i moderne, demagogii greci, capitani del popolo din oraele italiene ilustreaz conductorii din acest tip de democraie. n toate aceste exemple, dobndirea legitimitii dominaiei harismatice provine din recunoaterea plebiscitar de ctre poporului suveran.

n democraia plebiscitar alegerea funcionarului semnific o reinterpretare a dominaiei efului harismatic. Weber consider c funcionarul ales devine servitor al celor pe care i domin, iar ansele sale de avansare depind de acetia i nicidecum de condiiile de promovare precizate n modelul birocratic. Lipsa performanei lor i faptul c asemenea funcionari nu obin o prestaie tehnic elevat se datoreaz condiiilor de funcionare a administraiei.
Fhrerdemokratie reprezint un alt concept prin care Weber mbogete analiza formelor de dominaie. Fhrerdemokratie desemneaz trsturi cum ar fi caracterul emoional al relaiilor dintre ef i cei dominai, ncrederea nemsurat n calitile sale, nclinaia de a-l considera ca ef pe cel ce iese din obinuit sau pe cel ce promite mai mult ori pe cei ce utilizeaz mijloace extrem de active de mobilizare politic. Chiar i n cazul unei interpretri anti-autoritare a harismei se poate ajunge la o raionalizare a aciunii politice ntruct deintorul puterii plebiscitare are interesul de a fi sprijinit de o administaie eficient de funcionari ce acioneaz cu rapiditate. Mijloacele prin care conductorul i leag aparatul administrativ de cei pe care i domin sunt gloria armelor, aceea a onoarei, .ameliorarea bunstrii lor materiale. n vederea realizrii acestei legturi, un astfel de conductor va trebui s desfiineze ansele de constituire sau de meninere a privilegiilor de tip feudal, tradiional sau patrimonial, preocupndu-se mai ales de puterile sau dominaia care ar putea decurge din ele i s realizeze solidaritatea de interese dintre el i corpul funcionarilor. Paradigma clasic pentru acest proces este ilustrat de bonapartism. Sub Napoleon I se elaboreaz codul civil, se practic partajul forat al succesiunilor, se distruge orice putere transmis prin mijloace medievale. Demnitarii merituoi vor fi rspltii pentru calitile lor individuale i nu pentru cele de clas sau care decurg din apartenena la un grup privilegiat. Evoluia istoric a tipurilor de dominaie de la dominaia tradiional, patrimonial la cea legal-raional ilustreaz modul prin care se monopolizeaz puterea precum i sistemele de acaparare a acesteia. n Staatsoziologie, Weber exemplific procesul de monopolizare a puterii prin analize comparate asupra istoriei oraului european i a burgheziei europene. Oraul european capt treptat autonomie ca o consecin a poziiei sale de centru al comerului i manufacturii. Pe plan politic, forele socio-economice dominante au cutat s smulg privilegii din partea principilor i monarhilor. Pentru a dobndi mai mult eficacitate n aciunea lor, forele economice i politice din orae s-au organizat sub forma unor asociaii sau conjuraii. Weber d ca

103

George POEDE

exemplu celebra Conjuratio din Koln (1112), numit Conjuratio Pro Libertate, al crui scop era acela de a monopoliza ansele economice, de a lupta pentru autonomia comunal fapt ce nsemna o politic extern independent, for militar proprie, dreptul asupra pieei, control autonom asupra manufacturilor i comerului, autonomie n privina circulaiei mrfurilor i a relaiilor comerciale. Locuitorii oraului aveau drepturi politice i contribuiau prin alegeri la statornicirea organelor puterii oreneti pe baza normelor de drept. Victoria oraelor semnific cristalizarea unor condiii favorabile pentru dezvoltarea raionalitii economice i politice. Relund discuia referitoare la regimurile plebiscitare n contextul extinderii spaiului politic specific burgheziei incipiente putem constata c ele slbesc ntr-o oarecare msur raionalitatea economic. Aceast influen asupra raionalitii economice apare n msura n care interesele acestor regimuri privitoare la legitimitate le oblig din punct de vedere economic s apere obiective materiale ale justiiei, fapt ce afecteaz caracterul formal al administraiei. Astfel se ajunge la o justiie material de tipul Kadi-Justiz. Din perspectiva conducerii birocratice, Weber analizeaz consecinele acestui tip de conducere plebiscitar asupra administraiei, economiei i justiiei, evocnd o serie de neajunsuri care provin din faptul c funcionarul acestui tip de conducere este unul de partid, deci nu un funcionar inamovibil, profesionist care s fie pregtit din punct de vedere tehnic. Tocmai pentru c el este funcionar de partid, ansele de revocare sau de nerealegere l determin s nu practice o conducere obiectiv, indiferent la consecinele activitii sale i supus doar raionalitii normelor de drept i economice. Aici Weber d ca exemplu tipic pentru situaia decris ceea ce el numete democraia cezarist. Interpretnd termenul weberian la condiiile actuale din Statele Unite, Gnther Roth amintete noile forme de personalism politic precum i caracteul neopatrimonial al administraiei n raport cu conducerea politic.

Caracteristica esenial a democraiei plebiscitare este dominaia ce se fundamenteaz pe devotamentul supuilor fa de harisma strict personal a conductorului, fapt precizat de Weber i n Politica, o vocaie i o profesie. Dou personaje istorice de mare importan par a ilustra tipul de conductor care triete pentru cauza sa: magii i profeii n dominaia tradiional i condotierri, haiducii n perioada marcat de nceputul procesului de modernizare politic. Din perspectiva weberian, Occidentului i-ar fi caracteristic conductorul politic din persoana demagogului independent aprut n contextul oraului-stat, iar mai trziu eful de partid parlamentar din contextul vest-european al statului de drept.
O etap relativ nou n evoluia politic este aceea identificat de Weber n exproprierea expropriatorilor instrumentelor politice, i totodat ai puterii politice32. Revoluia din Bavaria din 1918 constituie un exemplu n care n locul prinilor au aprut noi conductori prin uzurpare i/sau alegeri. Acetia au ajuns la puterea de a guverna i de a dispune de personalul politic precum i de mijloacele materiale, revendicndu-i
32

Max Weber Politica o vocaie i o profesie, Anima, Bucureti, 1992, p.12

104

Teorii ale puterii

legitimitatea de la cei dominai. Weber atenioneaz asupra unei probleme aparte i anume aceea a deinerii puterii i posibilitii utilizrii ei n scopul exproprierii ntreprinderii capitaliste a crei conducere, n ciuda multor analogii, este dictat de cu totul alte legi dect acelea ale administraiei politice. n acest caz, Weber consider c este posibil apariia unui dictator social fr a-l privi pe acesta n relaie cu forme socialiste moderne de organizare. Procesul de expropriere politic s-a derulat peste tot cu un succes mai mic sau mai mare; el afecteaz ntreg spaiul politicii, att instituiile ct i grupurile de reprezentare politic, altele dect partidele politice. Apar primele categorii de politicieni n sensul de politicieni profesioniti. Ei nu doreau s devin ei nii stpni cum este cazul conductorilor harismatici, ci s ajung n serviciul conductorilor politici, fcnd din aciunea de ndrumare a politicii principilor sau stpnilor politici un mod de a-i ctiga existena. Aa cum numai n Europa Occidental au aprut germenii dezvoltrii capitaliste, precum i oraele dotate cu autonomie politic, tot aa conchide Weber, doar n Occidentul european gsim politicieni profesioniti. Este foarte interesant observaia lui Wolfgang Mommsen care l consider pe Weber ca pe un reprezentant al curentului ce privete plebiszitrer Fhrerdemokratie ca pe un instrument de putere prin care se poate sparge birocraia de stat german. n acest sens Weber citeaz opinia muncitorilor americani asupra funcionarilor i oamenilor politici venali. Ei acceptau s fie condui de asemenea oameni pentru c argumentau ei ara lor era destul de mare pentru a oferi beneficii considerabile nct s rmn o parte din acestea i pentru alte categorii sociale. O astfel de situaie constituie o posibilitate care permite muncitorilor s nu se afle total sub dominaia acestui grup de funcionari i oameni de partid. Soluia este preferabil celei germane n care funcionarii de meserie ar constitui o cast creia nu i-ar psa deloc de situaia muncitorilor.

Caracterul raional al aciunii politice este mult diminuat att n democraia plebiscitar ct i n cazul conductorului plebiscitar-harismatic, fapt datorat folosirii mijloacelor emoionale de influenare a maselor i ncercrii de a profita de sentimentele acestora (Ausntzung der Emotionalitt der Massen).33

33

Wolfgang Mommsen Max Weber und die deutsche Politik, 1890-1920, Suhrkamp, Frankfurt am Main, 1959, p. 409.

105

George POEDE

V. Colegialitatea puterilor

n decursul istoriei au aprut unele forme de limitare a dominaiei unor indivizi i grupuri ce pot fi semnificative din punct de vedere al procesului mai larg de separare a puterilor, constituind adesea o formul tranzitorie pe drumul instituionalizrii puterii i al exercitrii democratice a acesteia. Astfel, o dominaie patrimonial poate fi limitat, ca de altfel i una feudal, prin privilegii de stare i separarea puterilor ntre stri. O dominaie birocratic poate fi i ea limitat, fapt chiar necesar spune Weber, mai ales cnd se are n vedere tipul complet dezvoltat al dominaiei legal raionale. Limitarea se poate realiza prin constituirea unor autoriti distincte de administraia birocratic, autoriti ce funcioneaz pe baza unui drept propriu i n condiiile existenei unui control prin reglementri, dar mai ales prin monopolul aprobrii mijloacelor necesare funcionrii administraiei. O prim formul de a delimita dominaia unor grupuri i indivizi a fost aceea de a cuprinde ntr-un document gestionarea relaiilor dintre guvernani i guvernai. n acest sens, unul dintre cele mai vechi asemenea documente este Magna Charta din 19 iunie 1215. Documentul reprezint rezultatul tratativelor dintre Ioan Fr de ar i baronii englezi revoltai mpotriva tiraniei. Documentul cuprinde confirmarea unor liberti ecleziastice i liberti pentru toi oamenii liberi din regat i pentru urmaii lor. n materie de conducere guvernamental i administraie regele se oblig s respecte regulile privitoare la numirea judectorilor din rndul celor ce cunosc legile regatului i a celor ce percep impozitele. Burgheziei i se recunosc toate libertile vechi i cutumele. Regele trebuie s convoace Magna Consilia pentru a obine consimmntul acestui organism n vederea determinrii volumului i modului de percepere a impozitelor ceea ce reprezint o importanta clauz att financiar ct i politic. Regele trebuie s accepte alegerea a douzeci i cinci reprezentani ai baronilor care vor avea misiunea de a veghea asupra condiiilor n care regele respect libertile acordate. Aici gsim deja o formul de control care este mai mult dect o limitare formal ntruct baronii alei vor trebui s fac presiuni asupra regelui pentru ca acesta s nu ncalce libertile cuprinse n Charta. Dup secolul al X-lea n Europa occidental se ntlnete destul de frecvent sistemul unui pact ntre grupuri i uniti politice. Evoluia situaiei juridice a principatelor i oraelor din Italia i Germania ofer multe asemenea exemple. In mod deosebit Germania ilustreaz cu precdere dorina oraelor de a-i negocia statutul n raport cu puterea prinilor. Ideea de a da organizrii politice un fundament convenional ia o form nou n doctrina Monarhomahiei. Ea reprezint un argument n favoarea dreptului la rezisten

106

Teorii ale puterii

fa de opresiunea unei puteri tirane care nu ine cont de reglementrile privitoare la situaia indivizilor. Dac avem un contract ntre un suveran i supui, atunci devine legitim acea revolt contra monarhului care nu-i respect anganjamentele. Nici Luther i nici Calvin nu admit teoria contractual, teorie ce cuprinde, in nuce, codificri i reglementri ce vor caracteriza n viitor fenomenul separaiei puterilor. n mod firesc la separaia puterilor se ajunge prin delimitarea lor. Cei doi reformatori nu accept ideea unei reciprociti ntre ndatoririle supuilor i acelea ale regilor care se fondeaz pe o delegare a autoritii divine mpotriva creia o rebeliune este de neconceput. A doua generaie de gnditori reformatori accept ideea ilegitimitii guvernanilor care sprijin persecuiile religioase. Aceasta este n general concepia lui Thodore de Beze n Du droit des magistrats sur leurs sujets, dar i a lui Franois Hotman n Franco-Galia. De la contractul politic se ajunge treptat la cel social, proces n care apar noi sisteme de a gndi att dreptul de a guverna ct i cadrul n care se exercit aceast guvernare. Momentul fundamental al apariiei primelor forme de colegialitate i de separare a puterii este reprezentat de instituionalizarea acesteia. n Trait de Science politique, volumul I, Georges Burdeau ofer urmtoarea explicaie: apare un moment, n societile politice, n care calitile personale ale efului, orict de considerabile ar fi ele, sunt neputincioase n a asigura explicarea puterii pe care o deine i exercit. Contiina politic a celor guvernai, devenit mai exigent, refuz s considere c toat organizarea social se bazeaz pe voina unui singur individ. Coincidena dintre ideile efului i cele legate de aspiraiile maselor i chiar asentimentul generalizat pe care-l primete aciunea sa nu mai sunt suficiente pentru a fundamenta puterea sa n raport cu grupul. Pe de alt parte, puterea individualizat capabil s satisfac exigenele unei colectiviti rudimentare devine incapabil s mai fac acest lucru pe msur ce societatea se dezvolt, apar atunci o serie de inconveniente, n special instabilitatea pe care o provoac (o astfel de putere) n exercitarea funciei de conducere. Grupul i chiar efii ncep s se gndeasc la o continuitate durabil n gestiunea intereselor colective, la un mod de mprire a autoritii care ar opri manifestarea rivalitilor i a luptelor ce apar n momentul schimbrii conductorilor. Prin adoptarea unui principiu de legitimitate eful, n mod regulat investit, s-ar gsi narmat cu o autoritate care s-ar impune tuturor, chiar concurenilor, iar ordinea social nu ar putea dect s beneficieze de avantajele stabilitii guvernamentale astfel dobndite. (Trait de Science Politique, L.G.D.J., Paris, 1949, p. 256-257). Din aceast referin la teoria instituionalizrii puterii reiese faptul c la un moment dat apare ideea unei posibile disocieri ntre autoritate i persoana care o exercit. Max Weber este preocupat mai puin de aspectele de ordin filosofico-politic i mai mult de modul n care se poate amenaja puterea astfel nct s se limiteze dominaia unor grupuri i indivizi. Prin principiul colegialitii, orice mod de dominaie poate fi lipsit de caracterul su monocratic, legat de o persoan. Sub aspect istoric, acest principiu se prezint n ipostaze multiple. Alturi de deintorii monocratici ai puterii senioriale exist i alii crora tradiia sau regula le confer posibilitatea de a funciona ca o instan de retrimitere sau de casare n raport cu deciziile conductorilor monocratici. n aceast situaie se ncadreaz cpitanul poporului din evul mediu, dar

107

George POEDE

i Consiliul muncitorilor i soldailor din Bavaria pentru perioada cuprins ntre 9 noiembrie 1918 i aprilie 1919, dat ce semnific emanciparea administraiei regulate fa de aceast instan de control care contrasemna diverse decizii. Diferit de aceast form se dovedete a fi situaia n care valoarea de constrngere a unei hotrri depinde de maniera non-monocratic n care se alege decizia, dup deliberri i vot. n consecin, decizia scap unuia singur i este nevoie de o pluralitate de indivizi ce concur la realizarea unei reglementri. n acest caz ne aflm n faa unei colegialiti de execuie legat de colegialitatea tehnic ntr-un sistem de funcionare n care hotrrea este luat prin majoritate sau unanimitate. Colegiile consultative plasate pe lng un senior monocratic nu produc n mod necesar o slbire a dominaiei n sensul raionalizrii acesteia. Raionalizarea este implicat mai ales n stadiul analizei consecinelor deciziilor ; un corp consultativ legat de un senior monocratic numai n plan formal nu poate constrnge prin tradiie sau reglementri pe cel ce deine puterea. In caz de eec, acesta poate fi fcut responsabil de a nu fi inut cont de opinia colegiului consultativ. Apare totodat i o colegialitate tehnic , n care problemele sunt pregtite de experi, dar decizia depinde de votul participanilor la colegiul respectiv. Colegialitatea tehnic este ilustrat de majoritatea Consililor de Stat i a formaiilor de acest gen din trecut. Ele nu au reprezentat o formul de realizare a exproprierii puterii prinului orict de mare ar fi fost puterea lor. Dimpotriv, acesta a cutat s se sprijine pe Consilul de Stat sau pe alte forme, mpotriva guvernelor ce reprezentau puterea efilor de partide ca n cazul Angliei. n alte situaii, colegialitatea tehnic funcioneaz ca un corp consultativ ale crui voturi pozitive sau negative sunt n final supuse deciziei celui ce deine puterea. Colegialitatea tehnic specific, prin maniera raional n care se asigur dezbaterea problemelor se opune n mod clar colegialitii tradiionale a celor btrni ale cror discuii colegiale sunt considerate a avea drept scop identificarea unui drept efectiv tradiional i care, eventual, s duc la ntrirea tradiiei n raport cu alte tipuri de reglementri care-i pot fi contrare. n msura n care se realizeaz colaborarea formal a tuturor participanilor, colaborare necesar asigurrii legitimitii deciziilor, atunci se afirm c ne aflm n faa unei situaii ce poate fi numit drept colegialitate. Acest tip de colegialitate poate fi exemplificat prin colegiile revoluionare ale Comisarilor poporului din Rusia i temporar din Ungaria i Germania, cu Consiliul Federal Elveian. A existat chiar tendina de a crea corpuri deliberative prezidate de deintorul puterii la care acesta a anexat persoane i experi ce se bucurau de un prestigiu deosebit. ntr-un asemenea context, cel ce deinea puterea acorda o atenie particular diverselor opinii i interese unele dintre ele chiar eterogene sau contrare. Aceast conduit i permitea deintorului puterii s ajung la o informare ampl asupra punctelor de vedere, dar i la posibilitatea manevrrii acestor interese prin punerea lor uneori n opoziie. n cazul mpririi puterilor ntre ordine se recurge cel mai adesea la o colegialitate prin compromis ntre participanii la exercitarea puterii. Din perspectiva raionalizrii, colegialitatea prin compromis devine posibil prin alegerea delegailor n funcie de situaia de clas sau de ordin. Compromisul apare sub forma pactului celor interesai sau sub forma unui compromis impus de cel ce deine puterea dup audierea

108

Teorii ale puterii

punctelor de vedere ale diferitelor grupuri participante la conducere. Astfel pot fi nelese separarea camerelor n Anglia, lorzi i comune, iar n Frana, nobilimea, clerul i starea a III-a. Eecurile nregistrate de unele forme de reprezentare corporativ pot fi explicate prin aceea c structura lor impune luarea deciziilor prin compromis i nu prin supunerea lor fa de majoritate. Aceasta decurge i din ncercarea de a defini asemenea asociaii din perspectiva colegialitii ntruct ele trebuie s reuneasc n calitate de reprezentani, delegaii intereselor materiale i ideale sau ale puterilor care se ciocnesc ntre ele pentru a obine o conciliere Schlichtung a opoziiilor de interese prin compromis34. Mai exist de asemenea un tip de colegialitate, aceea a votului. Ea intervine n condiiile reunirii unor grupuri ce funcionau anterior ca grupuri autonome. n noul grup format decizia se ia prin nsuirea voturilor de ctre efii acestor grupuri sau de reprezentanii lor potrivit unei ierarhii stabilite. O astfel de colegialitate este considerat de Weber a fi specific evului mediu n grupurile de meseriai mercandanza, n sistemul delegailor n consiliile profesionale, n consiliul central sindical n perioada modern i mai ales, colegialitatea efectiv a guvernelor de coaliie sau ministerelor de coaliie. n sistemul reprezentrii partidelor n parlament putem ntlni colegialitatea votului parlamentar care se bazeaz fie pe conduita unui ef, aflndu-ne astfel n faa unei clientele, fie pe conducerea colegial a treburilor partidului constituindu-se atunci un parlamentarism fr ef.. Din perspectiva eficienei politice i a raionalizrii deciziilor cu caracter politic colegialitatea reprezint un obstacol n calea deciziilor precise, clare i rapide. Teama de un funcionariat specializat a fcut ca obstacolul reprezentat de colegialitate s fie dorit i urmrit de prini n procesul de guvernare. Cu ct ritmul necesar lurii deciziilor sau aciunii se mrea, cu att mai mult prinul era determinat s resping afirmarea politic a funcionarilor specializai. Meninerea colegialitii era dorit i de funcionari ntruct, afirm Weber, colegialitatea reprezenta un mijloc de slbire a conductorului democratic cu toate c aceast form de limitare a puterii nu are n sine nimic specific democratic. Clasele privilegiate pozitiv au trebuit s se apere prin crearea i meninerea autoritilor colegiale ca autoriti de supraveghere i deliberare astfel nct Prinul s nu se sprijine pe clasele privilegiate negativ din teama ca acestea s nu exercite o influen mai mare asupra deintorului puterii. O important tem de reflecie n dezbaterile referitoare la putere este aceea a caracterului istoric al colegialittii i a condiiilor n care aceasta form de exercitare a puterii slbete sau dispare. Afirmarea monocraiei ntr-o manier clar semnific dispariia colegialitii, iar procesul de impunere a monocraiei este determinat de complexitatea crescnd a societilor moderne confruntate cu necesitatea realizrii rapide a marilor sarcini sociale. Din perspectiva istoriei, colegialitatea s-a dovedit o soluie la care s-a recurs, nainte de toate, n magistratura roman n care se intercedau puterile pentru a slbi prin
34

Max Weber Wirtschaft und Gesellschaft, p. 161.

109

George POEDE

aceasta puterea magistrailor individuali. Ca proces tehnic, prin colegialitate este posibil micorarea dominaiei unei persoane sau a unui grup ntruct formarea colegial a voinei prin stabilirea legitim a unei comenzi (Befehl) unice se realizeaz prin cooperarea mai multor reprezentani sau grupuri potrivit principiului unanimitii sau majoritii. Acest gen de colegialitate poate fi colegialitatea conducerii supreme, altfel spus colegialitatea autoritilor executive sau aceea a autoritilor consultative. Prin dorina lor de a lua parte la conducere elementele componente ale grupului dominat sau dominant impun colegialitatea puterilor aa cum ne arat grupurile de corporaii, consiliile federale ale statelor moderne federale, colegialitatea efectiv n ministerele sau grupurile guvernamentale puse n funciune de coaliiile de partide. Colegialitatea este o form de conducere impus i de necesitatea de a reduce dominaia unei persoane sau a unui grup de persoane n condiiile absenei unui ef. Determinat de un complex de cauze, colegialitatea conducerii apare sub aspect istoric n majoritatea revoluiilor sub forma Comitetelor salvrii publice, Consiliului ofierilor, al simplilor soldai sau al Comisarilor poporului. n condiiile monopolizrii puterii de o stare sau de un ordin notabilii ce compun aceste grupuri vor recurge tot la colegialitate n luarea deciziilor. Nu trebuie ignorat colegialitatea care apare ca rezultat al luptei Prinului mpotriva exproprierii crescnde a autoritii sale de ctre funcionarii specializai. n acest fel putem nelege de ce n statele occidentale organizarea administrativ modern ncepe cu o conducere de tip colegial. Prinul urmrea s pstreze pentru el dreptul de decizie prin manipularea sistemului de voturi pozitive i negative. n marile state patrimoniale, inclusiv n cele strict sultanice, prezena unei persoane alturi de prin n procesul de conducere s-a impus ntotdeauna chiar dac favoritul nu se substituia acestuia. Prinul trebuia s gseasc un responsabil pentru o situaie dificil aprut n guvernare, incomod sau cu consecine negative pentru cei dominai care ar fi avut urmri pentru consistena legitimitii sale. Recurgerea la un colegiu care s fac posibil un compromis ntre diferitele grupuri purttoare de interese opuse sau contradictorii a avut drept scop medierea acestora sau compensarea unei orientri prea tehnice, specializate. ntr-o administraie comunal spre exemplu, n faa unei probleme tehnice, se apeleaz la un compromis de interese materiale cel puin atta timp ct masele accept dominaia straturilor privilegiate prin posesie i prin educaie.( Max Weber Wirtschaft und Gesellschaft, p.164 ) Colegialitatea reduce rapiditatea deciziilor, unitatea de aciune, responsabilitatea deplin a unuia singur dintre participanii pentru decizie, rezistena fa de exterior i meninerea disciplinei din interior. Aceste elemente conduc la slbirea interesului pentru colegialitate determinat printre altele de afimarea modern a dominaiei birocratice Faptul c istoria modern administrativ a occidentului ncepe cu dezvoltarea autoritilor colegiale ale funcionarilor specializai se explic prin aceea c numai corpurile funcionarilor unii, puteau puin cte puin, s exproprieze politic prinii Occidentului care deveneau nite diletani.

110

Teorii ale puterii

VI. Separaia puterilor

Adoptarea principiului suveranitii naionale, adeziunea la concepia reprezentativ a organizrii puterilor precum i modul de amenajare a formelor de guvernare depind de felul n care diferitele funcii ale puterii sunt repartizate ntre diversele autoriti politice. Interpretarea principiului separaiei puterilor pleac de la o ideea simpl potrivit creia orice om care are putere este tentat s abuzeze de ea. Din acest motiv, Montesquieu afirma c este nevoie de o divizare a puterii orice om care are astfel nct s se poat mpiedica degenerarea acesteia n arbitrariu. n putere este tentat s teorie se considera c repartizarea puterii n trei organe distincte este abuzeze de ea suficient pentru a garanta drepturile indivizilor.

Weber utilizeaz drept criteriu al mpririi puterilor, specificitatea lor funcional; odat cu puterile senioriale se transmit i funcii specifice, iar n cazul unei dominaii legal-raionale, se confer funcii determinate diferiilor titulari ai puterii. n situaia creat de probleme ce implic mai multe puteri, deciziile nu pot fi luate legitim dect printr-un compromis realizabil prin regulamente i prevederi constituionale.
n sine, consider Weber, mprirea puterilor prin specializarea lor nu este ceva modern pentru c ntotdeauna fora unui conductor a constituit un obiect al ncercrilor de limitare a acesteia. Este ilustrativ n acest sens separarea puterii politice de puterea hierocratic, competenele specifice ale magistraturilor romane, harismele specifice lamaismului sau, n statele patrimoniale, separarea puterii judiciare, a celei financiare i a celei militare. n aceste cazuri, Weber limiteaz principiul separaiei puterilor la o diviziune a puterilor senioriale pentru c n astfel de situaii conceptul de separare a puterii i pierde orice precizie ; astfel forma raional a separaiei puterilor fondat pe o reglementare cum ar fi Constituia este absolut modern. Althusius i Suarez au cutat s introduc n dezbaterea privitoare la mijloacele de limitare a puterii monarhilor un principiu de legitimitate potrivit cruia dreptul de a guverna i datoria de a se supune s nu mai fie dependente de starea relaiilor existente ntre guvernani i guvernai. Acest principiu i gsete sursa n chiar structura grupului social, consociatio symbiotica la Alhusius i n corpus misticum la Suarez. Pentru aceti doi filosofi politici puterea este necesar coeziunii ansamblului social, dar n acelai timp ea trebuie disciplinat prin scopul care o justific. Legitimitatea definit n aceti termeni nu mai este fragil i superficial ca aceea care provine din aclamaiile populare. Ea exprim concordana dintre aciunea puterii i exigenele binelui comun: Bonum commune seu felicitas civitatis est ultimum finis in suo ordine (De Legibus, Suarez). Apelul la suveranitatea popular din viziunea celor doi autori nu se datoreaz neaprat necesitii fundamentrii dreptului de a conduce, ci faptului c aceast suveranitate trebuie s exprime un acord al

111

George POEDE

membrilor corpului social pentru a-i concentra eforturile n vederea binelui spiritual i material al ansamblului social. Suveranitatea surprins de Althusius i Suarez nu pornete de la o convenie ntruct nu exist nici o reciprocitate de promisiuni sau servicii ntre participani.

Suveranitatea reprezint un fapt ce conduce la unirea membrilor grupului prin determinarea scopurilor sociale i a voinelor comune n adoptarea unui principiu de legitimitate.
Se impune treptat ideea unei reglementri scrise care s cuprind autoritile, structura lor, principiul de legitimitate i fundamentarea supunerii. n acest sens pot fi evocate Convenia Prinilor Pelerini din noiembrie 1620 Agreement of the People n 1647, Habeas Corpus n 1679, Bill of Rights din 1688, Constituiile americane elaborate ncepnd cu 1766. Noiunea de constituie este reflectat n dou concepii n dezbaterile Adunrii Constituante din 1789, una tradiional i cealalt juridic formal. Pe msur ce micarea revoluionar se amplific, concepia tradiional prin care un numr mare de deputai moderai cutau s reformeze regatul, s pstreze monarhia i s garanteze drepturile cetenilor, pierde teren n faa celei juridice formale. Aceasta din urm recomand o nou societate i proclam ideea reformrii sistemului de guvernare din Frana anului 1789. Dincolo de aspectele de ordin formal implicate de principiul separaiei puterilor, Weber este preocupat de coninutul relaiei dintre separaia puterilor i domeniul vieii economice. n descrierea colegialitii raionale de execuie Weber gsete smburii obiectivitii i imparialitii deciziilor i, prin aceasta, condiii favorabile pentru economia raional. Aceasta este explicaia pentru care att n trecut ct i n perioada modern marii posesori de capital au fost atrai mai mult de ideea monocraiei ca inspiratoare a formei de administrare i de justiie n stat i n viaa politic a grupurilor i partidelor. Aceast preferin este explicat de Weber prin faptul c monocraia este forma cea mai discret, cea mai accesibil din punct de vedere personal i cel mai uor de dobndit din perspectiva intereselor grupurilor puternice din societate. Colegialitatea de casaie caracterizat prin nsuirea iraional a puterii n beneficiul unui conduceri administrative tradiionale constituie, n raport cu colegialitatea raional de execuie, un obstacol n cale dezvoltrii unei economii raionale. Prin faptul c partajul puterilor creeaz competene precise se asigur un factor de previziune i calculabilitate n funcionarea aparatului dominaiei, un element favorabil procesului de raionalizare economic. Toate ncercrile de desfiinare a acestui partaj vizeaz n general o transformare material a economiei, acionnd prin aceasta mpotriva raionalitii formale.

Exist ns momente n istoria dominaiei n general i n aceea a gestionrii puterii n care separaia puterilor este considerat a fi o problem fr coninut. O asemenea situaie pare a fi exprimat de administraia democratic imediat. Acest tip de administraie este considerat a fi democratic din cel puin dou motive: a) unul este legat de presupunerea c oricine este calificat s conduc treburile publice; b) n acest tip de administraie mrimea puterii de comand este inut la minimum.

112

Teorii ale puterii

ntr-o democraie imediat, funciile administrative se rotesc sau sunt desemnate prin alegeri pe perioade scurte. Toate deciziile importante sunt rezervate hotrrii comune a tuturor, iar funcionarii administrativi trebuie doar s pregteasc i s ndeplineasc hotrrile, rezolvnd problemele curente n concordan cu hotrrile adunrii generale. Max Weber ntlnete acest tip de administraie n multe asociaii private, n anumite organizaii politice sau n Universiti n msura n care administraia se afl pe mna rectorilor sau a decanilor. Aceste administraii directe dovedesc un grad de instabilitate ca urmare a adncirii procesului de difereniere economic prin care apare posibilitatea ca administraia s cad n minile celor bogai i aceasta nu pentru c acetia ar avea caliti personale superioare sau o cunoatere mai ampl asupra realitii sociale, ci pentru c doar ei pot s-i permit o alocare a timpului pentru ndeplinirea funciilor administrative pentru o recompens mic sau fr nici o plat. Din aceast perspectiv se poate nelege de ce administraia direct democratic ca tip de conducere tinde s devin o conducere prin honoratiores. Weber definete aceast categorie n capitolul al IX-lea destinat sociologiei dominaiei din Wirtschaft und Gesellschaft. Honoratiores reprezint persoane care se bucur de un venit fr a munci sau a munci cu o cantitate mic de efort. Prin aceasta ei i pot permite asumarea funciilor administrative pe lng cele ce privesc activitile lor private.

Opinia potrivit creia o administraie direct democratic trebuie pstrat ct mai mult este interpretat ca un potenial instrument politic al celor sraci n lupta mpotriva grupului reprezentat de honoratiores. n acest caz administraia devine un obiect al luptei dintre grupurile politice i are drept rezultat o structur ce-i pierde trsturile politice specifice. Democraia direct se nstrineaz de puritatea ei n condiiile n care funcia administrativ deinut prin rotaie, alegere sau desemnare nu mai este luat n seam. Creterea complexitii sarcinilor administrative i expansiunea volumului lor impun la conducere pe cei ce demonstreaz superioritate tehnic ce decurge dintr-o pregtire sistematic sau din experien. Exist posibilitatea apariiei unei structuri speciale care poate fi honoratiores ce acioneaz ca nite egali ori posibilitatea transformrii formei iniiale democratice imediate ntr-una monocratic.

113

George POEDE

VII. Problema reprezentrii grupurilor, strilor i claselor n cadrul relaiilor de dominaie

Administrarea grupurilor, conducerea i organizarea activitii lor i a diferitelor clase i stri sociale presupune o activitate de reprezentare care este impus de complexitatea i mrimea funcionrii grupurilor. Democraia nemijlocit funcioneaz n condiiile administrrii comunitilor i grupurilor cu un numr mic de membrii care triesc pe o suprafa redus. Ceea ce este specific n astfel de condiii este faptul c principiul ce determin conduita funciilor de execuie este cel ce considera c administratorul acioneaz potrivit voinei membrilor grupului i n serviciul lor. Max Weber a numit acest fenomen administrarea sau conducerea grupurilor n afara oricrei relaii de dominaie Herrschaftsfremde Verbandsverwaltung.

Forma democraiei directe este organic legat de societatea tradiional n formele sale gerontocratice i/sau patriarhale. Condiiile pentru o astfel de organizare a activitii erau: importana sczut a grupurilor, posibilitatea reunirii lor n acelai loc, statut social egal al membrilor grupurilor. Fenomenul reprezentrii privete ndeplinirea unor sarcini calitative ce pot fi asumate de funcionari specializai. Mijloacele practice de realizare a administrrii grupurilor sunt interesante i, pn la un punct, ntr-adevr, ele pot preveni ridicarea unui aparat care s acapareze conducerea grupului i consecinele ce decurg din aceast aciune. Un mijloc tehnic cu valoare universal este acela referitor la durata redus a funciei pe ct posibil n perioada cuprins ntre dou adunri, dreptul de rechemare, principiul rotaiei cu valorile sale politice deosebite, accesul oricrei persoane la o funcie, evitndu-se poziia de for specific unei persoane n asemenea situaii, dar i aceea de putere legat de cunoaterea secretelor serviciilor administrative, competen strict, concret n ndeplinirea funciilor i nu general, completat cu o informare asupra modului de ndeplinire, avizul adunrii pentru orice problem neprevzut, cu caracter special, desfacerea puterilor ntr-un mare numr de funcii i considerarea funciei ca un element fr importan, n nici un caz ca o ocupaie permanent sau integral.
Acest mod de administare este numit de Weber ca democraie direct atta timp ct adunarea membrilor este efectiv. Reprezentarea apare ca necesitate acolo unde stratificarea social, apariia unor clase, grupuri i ordine impune o amenajare a puterii. Fenomenul reprezentrii privete ndeplinirea unor sarcini calitative ce pot fi asumate de funcionari specializai. Ordinea social este codificat sub forma unor reglementri, iar legea exist atunci cnd apare probabilitatea ca o ordine s fie reglat

114

Teorii ale puterii

de un aparat specific de oameni care vor folosi constrngerea fizic sau psihic, cu intenia de a obine conformitatea n raport cu ordinea sau vor impune sanciuni pentru nclcarea acesteia.

Structura ordinii legale influeneaz n mod direct activitatea economic, distribuia puterii precum i alte tipuri de activiti umane.
Pentru a reliefa toate implicaiile reprezentrii n societate, Weber caut s ofere o nelegere a puterii ntr-un raport de diferen fa de puterea eonomic. Astfel, noi nelegem prin putere ansa (posibilitatea) unui om sau a unui numr mic de persoane de a-i realiza dorina lor (vrerea lor) chiar mpotriva rezistenei altor persoane care particip la aciune35. Puterea condiionat economic nu poate fi privit ca identic cu puterea ca atare. Puterea economic poate s apar ca o consecin a unei puteri ce are alte fundamente, iar oamenii pot lupta pentru putere nu numai din motive economice, dar i din cele ce in de prestigiu, onoare social. Weber ne avertizeaz c nu orice putere include i onoarea social aa cum este cazul marelui Boss american sau a marelui speculant care n mod deliberat renun la onoarea social. Onoarea social a fost i este baza (termenul lui Weber este, poate fi baza) unei puteri economice sau politice. Astfel, Weber ajunge s defineasc ordinea social ca modalitatea n care onoarea social este mprit n comunitate ntre grupuri. n acest context se poate nelege de ce consider Weber grupurile, clasele i partidele drept fenomene ale distribuiei puterii ntr-o comunitate. Clasele sunt definite prin categoria de situaie de clas care, la rndul ei, este determinat de situaia pieei economice, Markt. n capitolul al IV-lea din Wirtschaft und Gesellschaft, Weber precizeaz coninutul pe care l confer categoriei de clas; ea i permite s descrie o structur social care prin dinamica ei conduce la schimbare social.

O clas social este compus din indivizi care se afl n aceeai situaie de clas, iar situaia de clas reprezint ansa tipic ce decurge ntr-un regim economic dat, din gradul i modalitile de utilizare a bunurilor i serviciilor de care poate dispune un individ.
Weber deosebete trei categorii de clas, clasa de posesie, clasa de producie i clasa de mijloc. Clasa de posesie se identific n msura n care situaia de clas este determinat n mod esenial de diferene n domeniul posesiei; clasa de producie se caracterizeaz prin determinarea situaiei de clas de ansele de exploatare a pieei bunurilor i serviciilor. Clasa social este determinat de toate aceste situaii de clas n interiorul crora este posibil i se poate produce o schimbare ntr-o manier tipic, pentru o persoan dat, n succesiunea generaiilor. Pe baza acestor situaii de clas se formeaz relaii asociative ale celor ce pot avea interese de clas. Situaia de clas i clasa nu ne indic dect fapte ce pot reprezenta stri de interese egale sau asemntoare n care sunt plasai indivizii. Unitatea clasei sociale se afirm ntr-o manier variabil
35

Max Weber Wirtschaft und Gesellschaft, p.631.

115

George POEDE

ntruct puterea de a dispune de bunuri, patrimoniu, resurse i servicii sau mijloace de protecie se reflect n situaii de clas particulare. Weber gsete n lipsa de calificare a non-posesorilor un exemplu edificator (i rar totodat ) care ar putea descrie situaiile de clas unificatoare. Singura resurs a non-posesorilor este munca lor. Factori care confer semnificaie unei clase de posesie pozitiv privilegiate sunt acapararea bunurilor de consum cu pre ridicat, situaia de monopol i posibilitatea de a duce o politic de monopol cu caracter sistematic n vnzarea bunurilor economice, acapararea sau monopolizarea anselor de a-i construi o bogie prin economie, ceea ce nseamn putina de a-i plasa capitalul i de a ocupa posturi de conducere, acumularea capitalului, privilegii de educaie legate de o condiie ce se refer la o stare, ordin. Clasele de posesie pozitiv privilegiate sunt cele de rentieri care au fonduri funciare, mine, nave, creditori de vite, cereale, bani, rentieri cu titluri de valoare utilizabile n comer. La polul opus se gsesc clasele de posesie negativ privilegiate reprezentate de cei care sunt obiect de posesie (Unfreie), declasaii, datornicii, sracii. ntre aceste dou clase Weber plaseaz clasele de mijloc dotate cu bunuri sau cu instrucie i educaie i care trag un profit din toate acestea. n acest punct, pentru c s-a raportat adesea la Marx, Weber crede c diferenierea social numai pe baza proprietii nu este prin ea nsi dinamic, adic nu conduce n mod necesar la lupta de clas i revoluii. n exemplele date de Weber, ne gsim n contextul unei structuri sociale specifice unei societi antice n care cei puternic privilegiai pozitiv (n cazul clasei posesoare) se pot gsi adesea alturi de cei mai puin privilegiai mpotriva celor privilegiai negativ. Contradicia ireconciliabil dintre clasele de posesie, dintre proprietarii funciari i proletarii n sensul definit de Weber, fr nici o posesie, deprindere sau calificare de munc, Deklassierten, poate duce la lupte revoluionare cu sau fr o schimbare de regim. Polaritatea pozitiv i negativ i servete lui Weber i pentru structurarea claselor de producie n maniera efectuat n cazul claselor de posesie. Clasele de producie pozitiv privilegiate includ n structura lor antreprenorii agricoli, industriali, financiari, armatori, negustori, membrii unor profesiuni liberale, prevzui cu competen i o colarizare nalt i ndelungat, chiar muncitori ce au caliti deosebite. Aceste categorii se caracterizeaz prin monopolizarea conducerii sau a administrrii mijloacelor de producie n profitul membrilor clasei i pstrarea anselor de profit prin determinarea sau cel puin influenarea politicii economice a grupurilor politice, dar i a altor grupuri. Clasele de producie negativ privilegiate sunt formate din muncitori specializai, calificai sau necalificai. ntre cele dou tipuri de clase cu polaritate extrem se pot afla categorii intermediare cum ar fi funcionarii publici i privai.

n concepia weberian, clasele sociale sunt reprezentate de clasa muncitoare n ansamblul su cu o dinamic determinat de procesul de munc, de mica burghezie, de intelectuali i specialiti fr bunuri, de clasele de posesie i de cei ce sunt privilegiai prin educaie.

116

Teorii ale puterii

Weber este preocupat de dou probleme ce privesc dinamica claselor i a grupurilor din interiorul claselor: mobilitatea social i, n aceeai msur, caracteristicile aciunii sociale cu caracter de clas. n legtur cu prima problem, Weber merge mai departe dect Marx care trebuia s trateze problema unitii clasei muncitoare, a proletariatului, n ciuda diferenierii sale calitative. Weber arat importana crescnd a muncii specializate, la main, ce implic o ucenicie scurt relativ n raport i pe seama muncii calificate sau ne-calificate. Acest proces conduce la dobndirea unor aptitudini ce vor avea caracterul unor caliti monopoliste cu toate consecinele ce provin de aici, att pentru mobilitatea social ct i pentru specificul aciunii sociale. Dac altdat, spune Weber, scopul fiecrui muncitor era acela de a trece n cadrul micii burghezii, n condiiile procesului de cretere a importanei crecnde a muncii specializate aceast posibilitate este mai sczut. Crete ns ansa, n succesiunea generaiilor, de a trece n clasa intelectualilor, ans valabil nu numai pentru muncitori, dar i pentru mica burghezie. Clasa intelectualilor i specialitilor fr bunuri are posibilitatea de a penetra n clasa posesorilor, mai ales n bnci i ntreprinderi. Aciunea unei clase la nivel societal este condiionat de mai muli factori, favorizat fiind de existena unui numr mare de indivizi ce se afl n aceeai situaie de clas i n mod deosebit atunci cnd exist posibilitatea tehnic de reunire a persoanelor aflate n aceeai situaie de clas, ntr-un singur loc, atelier, fabric i atunci cnd conductorii acestora propun scopuri ce pot fi nelese cu uurin de participanii la aciunea de clas. Totodat, este mai uor de creat aciunea mpotriva unui adversar direct cum ar fi cazul muncitorilor ce se afl n opoziie cu intreprinztorii dect, cum ar fi normal, acea aciune care s fie ndreptat mpotriva deintorilor de aciuni care primesc un venit fr munc.

Prezentarea structurii de clas i a dinamicii acesteia are o importan esenial pentru nelegerea reprezentrii i a diferitelor forme i caracteristici ale procesului de reprezentare. Weber nelege prin reprezentare aciunea anumitor membri ai grupului ce este considerat de restul membrilor ca legitim i care devine un fapt prin legtura stabilit ntre reprezentani i membrii grupului.
Privit sub aspect istoric, cultural, geografic i chiar religios, reprezentarea mbrac mai multe forme. n grupurile de dominaie patriarhal i harismatic (harismatic ereditar i harismatic de funcie) reprezentarea poate avea caraterul unei reprezentri nsuite n care eful sau un membru al aparatului de conducere are un drept de nsuire a reprezentrii. n acest tip, Weber include monarhii ereditari, efii patriarhali i patrimoniali, efii clanurilor, efii de cast din India, Honoratiores care-i bazeaz prestigiul n mod primordial pe vrst. Reprezentarea printr-un ordin sau printro stare este asemntoare cu forma care provine din nsuirea reprezentrii ca n primul caz. Ea mbrac caracterul unei reprezentri datorit acceptrii consecinelor deciziilor unor asemenea corpuri i stri att de cei care au privilegii ct i de cei care nu au nici un fel de avantaje. Weber exemplific acest tip de reprezentare prin curille feudale i adunrile strilor privilegiate. Reprezentarea ca legtur constituie acel tip n care

117

George POEDE

reprezentanii au mandat determinat. Ei sunt alei sau desemnai prin rotaie sau prin tragere la sori sau prin alte mijloace. ntruct mandatul este imperativ el presupune i dreptul de rechemare ceea ce nseamn o limitare a exercitrii puterii de reprezentare. Weber apreciaz c astfel de reprezentani sunt mai degrab funcionari n serviciul celor pe care i reprezint. Weber menioneaz ca argument obligaia celor alei n comunele din Frana de a ine cont n activitatea lor de caietul de doleane. Reprezentarea ca legtur caracterizeaz comuniti sau grupuri mai mici i poate fi considerat ca un echivalent al democraiei directe. Astfel de reprezentani pot fi identificai n diferite grupuri din Occident i din afara acestuia, att n Evul mediu ct i n timpurile moderne, fr a avea o importan prea mare.

n cazul reprezentrii libere, reprezentantul este desemnat ntr-o manier formal care este exprimat n proceduri i aranjamente juridice prevzute n constituii sau legi. Reprezentantul astfel desemnat este este stpnul contiinei sale, iar datoria sa ine de propriile convingeri. El nu este legat de nici o instruciune venit din partea celor care l-au ales pentru c el este un reprezentant i nu un delegat al celor care l-au ales.
Parlamentele moderne care funcioneaz n dominaia legal-raional constituie un exemplu al reprezentrii libere, ntrit cu elementele sale tipice legate de impersonalitate i supunere fa de normele abstracte politice i etice. Parlamentele funcioneaz ntr-o strns legtur cu partidele politice; ele sunt acelea ce prezint candidai i programe alegtorilor, definind prin vot sau prin compromis normele de funcionare pentru administraie n cadrul acestei instituii. Modalitile n care Weber prezint formele i evoluia reprezentrii politice ne arat c parlamentarismul este un produs al istoriei i nu rezultatul unei speculaii teoretice. Apariia guvernrii parlamentare se situeaz la punctul de ntlnire a dou procese evolutive: unul marcheaz creterea autoritii organului reprezentrii naionale, a parlamentului, iar cellalt, slbirea puterii regale. n termeni weberieni, procesul mai poate fi exprimat i prin exproprierea politic treptat a deintorului puterii. Ca urmare, Prinul expropriat de puterile sale este redus la comportamentul politic prescris de norme constituionale, la funcia unui organ de legalizare a tuturor deciziilor efului partidului aflat la putere. Conductorul de partid i impune, prin tratativele sale cu alte partide, nominalizarea efului de guvern i legitimarea acestuia. Organizarea guvernului poate mbrca forma monocratic i colegial. A doua formul este valabil n cabinetele de coaliie, dar funcioarea monocratic a guvernului confer mai mult stabilitate i coeren actului guvernrii. Exist situaii n care se produce o nsuire a ntregii puteri de statele-majore ale partidelor astfel nct posturile de conducere i chiar posturile de funcionari sunt acordate reprezentanilor partidului. Acest proces este posibil n acele condiii n care nu exist o departajare clar ntre componentele puterii executive i legislative. Puterea mare a primului ministru sprijinit de partidul su i de grupul parlamentar nu este contrabalansat de atribuii consistente ale efului statului, monarh sau preedinte.

118

Teorii ale puterii

Posesori ai drepturilor depline conferite de proprietate i educaie, cetenii particip la conducerea politic a comunitilor sau rilor prin reprezentare sau delegare.
Weber trateaz problema conduitei reprezentanilor n Staatssoziologie. Soziologie der rational Staatsanstalt und der modernen politischen Parteien und Parlamente, volum aprut sub ngrijirea lui Johannes Winckelman n 1966. Aici el arat c numrul celor interesai indirect, mai ales din punct de vedere material, de activitatea politic a fost foarte mare. Aceasta pentru c toate msurile luate de un minister incluznd aici toate rezolvrile de probleme personale s-au fcut sub efectul ntrebrii cu privire la influena asupra anselor electorale, iar toate felurile de doleane au fost rezolvate prin intermediul deputatului local ... cruia ministrul vrnd nevrnd a trebuit s-i dea ascultare. Fiecare deputat deinea patronajul administraiei i, n general, orice alt fel de patronaj, n toate problemele circumscripiei sale electorale i pstra la rndul lui legturile cu notabilitile locale pentru a fi reales. (p. 58)

n analiza relaiilor dintre formele de reprezentare i viaa economic, Weber ajunge la concluzia c apariia capitalismului modern este nsoit de reducerea importanei reprezentrii prin stri i trecerea la o reprezentare liber. Procesul este determinat, printre altele, de nevoia de calculabilitate care permite previzibilitatea comportamentelor economice. Prin crearea unui corp colegial n care burghezia avea cuvntul hotrtor se pun limite puterii monarhilor patrimoniali i nobilimii feudale i se pot controla n mod eficient administraia, justiia i finanele.
Dezvoltarea economic de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea i afirmarea clasei muncitoare nu aveau amplitudinea necesar transformrii acesteia ntr-un pericol pentru burghezie. n unele ri cum era cazul Germaniei nici burghezia nu era pe deplin afirmat economic i politic. n Der Nationalstaat und die Volkswirtschaftspolitik (Akademische Antrittsrede, Freiburg und Leipzig, 1895), Weber arat c n istorie, dobndirea puterii economice constituie o baz a credinei unei clase n asumarea candidaturii pentru preluarea puterii politice. Exist aici dou pericole ; unul apare din exercitarea dominaiei politice de ctre o clas aflat n declin economic fapt ce afecteaz interesele unei naiuni pe termen lung, iar cellalt se refer la lipsa de maturitate politic a unei clase n ascensiune economic i care se pregtete s devin dominant politic. Germania din acea perioad era ameninat de amndou pericolele. Explicaia oferit de Weber nclude civa factori: (1) caracterul anistoric i apolitic ce cuprinsese noua generaie a burgheziei germane, (2) preocuparea pentru protejarea intereselor de ctre monarh n faa ameninrilor din partea muncitorilor i nobilimii, (3) dominaia filistinismului asupra unor straturi largi ale clasei de mijloc, (4) trecutul nepolitic care nu permite recuperarea unui secol de lips de educaie politic.

119

George POEDE

Analiza continu cu ncercrile de a gsi un rspuns la ntrebarea : care sunt clasele purttoare ale unui viitor politic mai bun ? Doar un Schmeichler ( linguitor ) scrie Weber ar putea considera c proletariatul ar fi putut fi o clas matur din punct de vedere politic cu toate c ea era ncreztoare n calitatea sa de motenitor al tradiiilor i idealurilor claselor de mijloc i nu este nimic mai distructiv ntr-o naiune dect s fie condus de un grup de filistini needucai politic. Problema fundamental a naiunii germane la sfritul secolului al XIX-lea era mai puin situaia economic a celui guvernat i mai mult aceea a calificrilor politice ale claselor conductoare sau acelea ale clasei conductoare ce se afirm la conducerea statului. Singura soluie care ramne este aceea a educaiei politice care se transform ntr-o datorie ntruct n perioadele de tranziie, dezvoltrile economice amenin instinctele naturale politice cu decderea. (Der Nationalstaat und die Volkswirtschaftspolitik, n Gesammelte politische Schriften editat de Johannes Winckelman, J-KB. Mohr, Paul Siebeck, Tubingen 1988, p.24 ). ntr-un prim moment, burghezia va cuta s-i conserve poziia dominant prin votul cenzitar, ns, consider Weber, necesitatea de a ctiga proletariatul n favoarea conflictelor externe au determinat prinii s promoveze egalitatea dreptului de vot36. Demagogia partidelor a favorizat atunci extinderea dreptului de vot i, concomitent cu aceasta, schimbarea situaiei parlamentului care pn atunci funcionase normal n sensul c, nc se gseau ca reprezentani notabilii, honoratiores ntr-o pondere mai mare i fr s fie legai de partidele politice. n momentul n care reprezentanii sunt ntr-o msur din ce n ce mai mare dependeni de partidele politice, parlamentul nsui nu se mai gsete ntr-o poziie de autoritate fa de alegtori i devine, consider Weber, mai mult un agent al liderilor de partid.

Fundamentul conducerii reprezentative vizeaz, printre altele, i obiective de ordin practic ntruct poporul nu poate s-i exercite direct suveranitatea sa. Sistemul reprezentativ se justific i din punct de vedere raional.
Montesquieu este acela care consider c reprezentarea se impune i datorit insuficienei culturii politice a poporului n abordarea problemelor de detaliu pe care le ridic guvernarea unui stat. n Spiritul legilor, Montesquieu considera c exist un mare viciu n majoritatea vechilor republici; acela c poporul avea dreptul de a lua hotrri active i acela de a le i executa, fapt pentru care poporul era, n ntregime, incapabil. El nu trebuie s intre n conducere dect pentru a alege reprezentanii si (Montesquieu, Esprit des lois, cartea XI, 6). Montesquieu nu desparte spiritul legilor de societatea care le-a conceput, element sesizat de Martin Draht, n Die Gewaltenteilung im heutigen deutschen Staatsrecht, studiu aprut n Faktoren der Machtbildung, editat sub conducerea lui Karl Bracher, (Berlin 1952). Schema privitoare la separaia puterilor n vestitul capitol 6 din cartea a XI-a poate fi considerat att o construcie juridic, dar i o interpretare a situaiei sociale: puterea executiv rmne un privilegiu al monarhului, iar cea legislativ este mprit ntre burghezia victorioas din punct de
36

Max Weber Wirtschaft und Gesellschaft, p.176

120

Teorii ale puterii

vedere economic i nobilime ntr-o a doua camer, nobilime nc nenfrnt complet. Puterea a treia nu este rezervat nici unei clase sociale, ea avnd deschis ca baz de recrutare ntreaga societate fapt ce corespunde rolului su de a aplica legile dincolo de orice interese de clas sau de grup. Constituia belgian din 1831 realizeaz principiile fixate de Montesquieu i reprezent un compromis ntre burghezia dominant economic, dar nu i politic n aceeai msur. Burghezia i gsete gsete forma de via statal favorabil n prevederile acestei constituii ce reflect nc ponderea puterilor feudale. Pe lng tipurile de reprezentare discutate, Weber include n formele sale i reprezentarea prin reprezentanii intereselor, problematic extrem de important pentru sistemele politice pluraliste, n care grupurile de interese sau cele de presiune, joac un rol din ce n ce mai coerent n modul de articulare a intereselor economice, politice, religioase, culturale.

Reprezentarea prin reprezentanii intereselor ine de tipul de organizare n care nominalizarea reprezentanilor nu se face n mod liber n afara dependenei de corpurile profesionale. Reprezentanii sunt separai n funcie de profesia, condiia sau starea lor i numii de cei din grupul lor.
Din punct de vedere istoric, o asemenea reprezentare are semnificaii profunde i adesea contradictorii. Semnificaiile pot fi diverse n funcie de profesie, stare sau grup i n funcie de modul de reglementare a diferendelor, vot sau compromis. Pentru a reprezenta interesele profesionale vor fi luai n considerare aceia care pot dispune de timpul necesar acestei activiti. Reprezentarea care folosete compromisul ca mijloc de rezolvare a diferendelor este specific pentru toate adunrile de stare. Compromisul predomin astzi n comunitile de munc (Arbeitsgemeinschaft) i acolo unde reglementrile sunt fondate pe initio in partes i pe negocierea dintre comisiile consultative i cele executive. Argumentarea necesitii compromisului are la baz faptul c interesele antagonice ale muncitorilor i antreprenorilor trebuie privite din perspectiva faptului c n comunitile de munc exist un grad mare de eterogenitate a intereselor i compoziiei. Aceasta nseamn c votul nu poate fi invocat ca mijloc de rezolvare a conflictului de interese. Votul poate fi utilizat ca form de luare a deciziilor acolo unde adunrile sunt alctuite din elemente sociale oarecum egale sau omogene. Weber stabilete o corelaie interesant ntre dezvoltarea reprezentrii pe baze ocupaionale i momentele de stabilitate a dezvoltrii tehnice i economice. Acest fapt nu semnific o reducere a partizanatului pentru c, spune Weber, politicul penetreaz ordinea economic n aceai msur n care interesele economice ptrund n politic.

121

George POEDE

VIII. Birocraia paradigm a nelegerii dominaiei

Partea a II-a din Staatssoziologie. 1 Abschnitt trateaz una din cele mai interesante dezvoltri pe care poate s o nregistreze evoluia dominaiei ntr-o societate modern. n acest sens Max Weber a introdus conceptul de raionalitate pentru a exprima prin aceasta forma activitii economice n capitalism, structurarea dreptului privat burghez i a dominaiei birocratice. Raionalizarea, aa cum observ i Jurgen Habermas, nseamn
extinderea domeniilor sociale care sunt supuse criteriilor deciziei raionale. Acestui concept i corespunde industrializarea muncii sociale care are drept urmare ptrunderea criteriilor aciunii instrumentale i n alte domenii ale vieii (urbanizarea modului de via, tehnicizarea transportului i comunicaiei). n ambele cazuri este vorba de promovarea tipului aciunii raionale n raport cu un scop: ntr-un caz, raportat la organizarea mijloacelor, n cellalt caz, la alegerea ntre alternative ... Raionalizarea progresiv a societii se afl n corelaie cu instituionalizarea progresului tiinific i tehnic. n msura n care tehnica i tiina ptrund n domeniile instituionale ale societii i transform prin aceasta nsei instituiile, vechile legitimri sunt scoase din funciune. Secularizarea i laicizarea imaginilor asupra lumii ce orienteaz aciunea, ale tradiiei culturale n ansamblul ei, sunt reversul unei raionaliti crescnde a aciunii sociale37.

Sociologia politic weberian se remarc prin capacitatea sa de a surprinde evoluia social: n acest sens, dominaia legal, birocratic reprezint momentul final al unei dezvoltri politice n care intervin diveri factori economici, culturali, religioi, instituionali, tehnico-tiinifici. Ordinea politic este prezentat ca o rezultant a luptei ntre indivizi i grupuri cu interese materiale i valori divergente i se identific prin referin la un model de organizare i de legitimare a dominaiei. Teritoriul i folosirea forei n scopul meninerii ordinii sunt condiiile necesare apariiei unei organizri politice.
Introducndu-ne n sociologia statului, Weber definete statul ca organizare politic cu caracter instituional, atta timp i n msura n care aparatul su administrativ face apel cu succes, n procesul de aplicare a reglementrilor, la monopolul violenei fizice legitime. Weber recomand o definiie a statului modern ntruct dezvoltarea sa final este o form modern a acestei instituii sugernd astfel c procesul de edificare statal se
Jrgen Habermas Tehnica i tiina ca ideologie, n Cunoatere i comunicare, prefa i ngrijirea versiunii n limba romn Andrei Marga, Editura Politic Bucureti, 1983, p. 142.
37

122

Teorii ale puterii

insereaz n procesul mai larg al modernizrii politice. Pe aceast linie, Weber propune de fapt o paradigm a evoluiei politice ce cuprinde chiar criteriile unei modernizri politice: diferenierea i instituionalizarea conducerii administrative, punerea n funciune a unei forme de legitimitate de tip raional-legal, apariia unei birocraii depersonalizate, competente i ierarhizate, domnia legii. Aceast construcie se nscrie n aprecierea pe care Weber o confer modului de aciune i de organizare a aciunii n mod raional n raport cu un scop i cu o valoare. Sesiznd tendina birocratic de evoluie a activitii statale, Weber elaboreaz un model de dezvoltare cu caracter birocratic al statului axat pe funciile specifice moderne ale birocraiei, dezvoltarea cantitativ i calitativ a sarcinilor administrative, avantajele tehnice ale organizrii birocratice, concentrarea mijloacelor de administrare, nivelarea diferenierilor sociale, caracterul permanent al mainii birocratice, consecinele economice i sociale ale birocraiei, poziia de putere, stadii ale dezvoltrii birocraiei i raionalizarea educaiei i formrii tehnice, tiinifice. Prin modul de prezentare a acestor trsturi ale birocraiei, Weber deschide una din direciile principale de cercetare n tiina politic n sociologie, dar mai ales n teoria organizaiilor. Perioada de aproape o sut de ani ce a trecut de la apariia lucrrilor sale fundamentale confirm aceast tendin birocratic n caracterizarea evoluiei societii contemporane. n rndul sociologilor, filosofilor i politologilor exist dou surse de rspndire a concepiei weberiene asupra birocraiei. Una din ele este reprezentat de capitolul al IX-lea din Wirtschaft und Gesellschaft, zweiter Halbband, a doua seciune. A doua surs, este traducerea n limba englez realizat de H.H. Gerth i Charles W. Mills i publicat n From Max Weber: Essays in Sociology, aprut n Oxford University Press dup cel de-al doilea rzboi mondial. Convenia Asociaiei Germane de sociologie din 1964 i-a propus s analizeze stadiul recepiei lui Weber n Germania i n strintate. Din acest moment se produce o revigorare a studiilor referitoare la opera lui Weber, o adevrat redescoperire a acestui gnditor i un accent deosebit n diferite studii asupra problematicii birocratizrii. n acest sens putem aminti activitatea grupului de la Heidelberg din cadrul cruia se remarc Karl Loewenstein, Eduard Baugmarten, Karl Brinkmann, Alexander von Schelting, Jrgen Habermas, Reiner Lepsius, Wolfgang Schluchter, Johannes Winckelmann i alii. Din analiza seciunii a doua din Sociologia statului reiese complexitatea fenomenului birocratizrii i impactul acestui proces asupra statului ca instituie politic fundamental din societile contemporane.

ntr-o birocraie modern acioneaz principiul arealului jurisdicional fix guvernat de reguli sub forma legilor sau reglementrilor administrative n care activitile normale impuse de scopurile structurii de conducere birocratic sunt distribuite n mod clar ca ndatoriri oficiale.
Autoritatea de a comanda sau de a da ordine este atribuit n mod strict delimitat prin reguli referitoare la mijloacele coercitive puse la dispoziia funcionarilor i la condiiile

123

George POEDE

recurgerii la acestea. n rndurile funcionarilor vor intra persoane cu calificri i pegtire adecvat care s le permit ndeplinirea normal i continu a ndatoririlor pe baza unor prevederi metodice. ntreaga activitate birocratic se supune principiului ierahiei de funcie ceea ce presupune niveluri ale unei structuri cu supra- i subordonare n care funciile ierahice inferioare sunt supravegheate de cele superioare. Reglementrile stabilesc condiiile n care funcionarii pot face apel n faa unei decizii i aceasta privete ntotdeauna autoritatea superioar.

Principiul ierarhiei postului i autoritii acestuia este identificat n toate structurile birocratice cum ar fi structurile de stat, cele ecleziastice, n organizaiile de partid, n ntreprinderile private. n forma birocratic afirmat pe deplin ierahia posturilor se organizeaz monocratic. Managementul unui post modern se bazeaz pe nregistrri de documente scrise, pstrate n forma lor original sau redactate.
Organizarea modern a Serviciului civil presupune separea biroului, privit ca organizare a activitii unor funcionari cu dotrile necesare, de domiciliul privat al funcionarului. Birocraia separ activitatea oficial aa cum este prevzut n regulamente de aceea a sferei vieii private, banii publici de proprietatea personal a funcionarului i corespondena privat de cea personal. Afirmarea tipului modern de activitate birocratic se afl n relaie direct cu caracterul tot mai tranant al acestor separri. Activitatea specific postului este o activitate specializat dobndit printr-o pregtire deosebit delimitat n timp, att n domeniul privat ct i n cel public. Pregtirea ce conduce n final la asocierea dintre activitatea birocratic i profesie (beruf) presupune o perioad de formare mai ndelungat cu trecerea unor examene speciale, iar ocuparea unui post este privit ca un angajament al funcionarului de a ndeplini obligaiile ce decurg din asumarea loialitii. Natura specific a loialitii moderne este determinat de scopuri impersonale, funcionale i trebuie interpretat n contextul statului modern pe deplin dezvoltat cu aparatul su specific care impune relaii formale delimitate ntre superior i cel care ocup un post inferior n ierarhia sistemului organizaional. Loialitatea funcionarului dintr-un aparat birocratic modern se refer la ataamentul fa de norme i reguli i este deosebit de loialitatea presupus n relaia dintre vasal i senior cum este cazul funcionarului patrimonial.

n paradigma weberian a birocraiei, funcionarul este un element a crui poziie social, profesional i economic este structurat de o complexitate de factori. n rile dezvoltate economic, poziia social a funcionarului este determinat de condiii specifice cum ar fi o cerere mare a funcionarilor pregtii pentru administraie, o difereniere social stabil i puternic n care funcionarul provine n mod predominant din straturile sociale i economice privilegiate datorit distribuiei sociale a puterii. Posesia certificatelor educaionale ntrete elementul de prestigiu din statutul funcionarului. Codurile speciale ce pedepsesc insultele aduse funcionarului constituie modaliti de garantare a poziiei sale i a stimei sociale de care se bucur acesta.

124

Teorii ale puterii

Dimpotriv, prestigiul social este mai sczut acolo unde exist o dezvoltare insuficient a administraiei n sensul calificrilor i sarcinilor pe care aceasta trebuie s le realizeze. Calitatea de funcionar ntr-un aparat birocratic presupune aprobarea acestuia de o autoritate superioar. Aceast procedur funcioneaz n mod discret i n cazul formal al unei alegeri mai ales dac n fruntea aparatului administrativ se gsete un funcionar nalt numit la rndul lui de autoritatea politic cu rol conductor n stat. Performanele unor funcionari sunt mai reduse n acele sisteme politice n care numirea sau alegerea lor depinde mai puin de consideraii ce in de calitatea lor de expert i mai mult de serviciile pe care ei le pot furniza n mod constant partidelor care i-au numit n acele poziii din aparatul birocratic. Situaia se poate agrava n n structurile administrative n care eful administraiei este numit de conductorul politic ales periodic i care vine cu grupuri de funcionari numii de el slbind dependena funcionarilor de modul ierarhic de funcionare a administraiei i calitatea tehnic a funcionrii ei. Pentru descrierea acestor abateri de la tipul ideal Weber pune n discuie termenul de Cezarism ce reprezint un model care apare n democraie i care se bazeaz pe poziia de Cezar acordat conductorului n urma alegerilor. Un conductor este astfel legitimat nct are puterea de a-i alege corpul funcionarilor si potrivit criteriilor pe care le stabilete. Aceast regul a geniului personal intr n contradicie cu principiul formal democratic al unei alegeri universale a funcionarului.

n mod normal, statutul i poziia funcionarului este valabil pentru toat existena acestuia mai ales n domeniul public al birocraiei, dar i n celelalte domenii ce tind s se apropie de o astfel de funcionare i chiar acolo unde exist o reaprobare periodic n cadrul unei angajri pe toat durata vieii. Garaniile legale mpotriva demiterii sau transferului abuziv al funcionarilor au servit mai ales scopului exercitrii obiective, stricte a ndatoririlor specifice de serviciu, ndeplinire eliberat de orice consideraii personale.
n modelul birocraiei moderne funcionarul are posibilitatea unei cariere n cadrul structurii ierarhice a unui serviciu public sau privat i poate evolua de la poziii inferioare mai prost pltite spre poziii superioare. Salariul pe care l primete funcionarul este stabilit n raport cu statutul, cu gradul ntr-o ierahie i cu vechimea n serviciu. Funcionarul trebuie s cunoasc mecanismul ce stabilete condiiile trecerii ntr-o alt poziie ierarhic. Ele sunt fixate n funcie de vechime i de gradele dobndite potrivit examinrilor pe care le trece un membru al administraiei, examinri cu consecine asupra carierei pe termen ndelungat i care-i permit s ating un statut special i o siguran economic. Modelul birocraiei moderne elaborat de Weber se constituie pe baza unui bogat material istoric din care Weber reine acele trsturi specifice birocraiei care i permit acesteia o eficien deosebit n procesul de guvernare. El extrage tendinele ce au devenit realiti ntr-o birocraie modern legat de un anumit nivel de dezvoltare a unei economii. Privind fenomenul dintr-o perspectiv istoric, putem gsi exemple de

125

George POEDE

birocraii dezvoltate n Egipt n perioada Noului Imperiu, dar evident cu trsturi patrimoniale, de asemenea n perioada trzie a principatului roman ori n forma statal bizantin cu trsturile lor feudale, prebendale ori patrimoniale. Fenomenul poate fi identificat n biserica romano-catolic ncepnd cu secolul al XIII-lea, n statele europene moderne, n toate corporaiile publice din perioada de dezvoltare a absolutismului princiar (der Entwicklung des frstlichen Absolutismus) i n ntreprinderile moderne capitaliste cu ct ele devin mai mari i mai complicate. Apare aici o problem fundametal pentru administraiile moderne, aceea a salariului sau recompensei funcionarului. Ea capt rezolvri diferite n societile premoderne. Se consider c fr o economie bneasc birocraia nu poate s-i valorifice la cel mai nalt nivel potenele de eficien i productivitate crescnd. n tipurile istorice nemoderne menionate de Weber, venitul n natur a constituit o protecie pentru funcionar n condiiile fluctuaiilor mari a puterii de cumprare a banilor. n birocraiile patrimoniale, alocarea unui venit fix n natur din magazia stpnului sau din ncasrile n natur a reprezentat pentru funcionar un pas spre nsuirea surselor de impozitare i exploatarea lor ca pe o proprietate privat. Acest tip de alocare este considerat ca o regul pentru o perioad ndelungat ce se ntinde pe mii de ani n Egipt i China, dar i cu rol important i n monarhia roman trzie. Fixarea strict a salariului funcionarului ca trstur distinct a acestei categorii este stipulat pe scar mare n administraiile estice ale satrapilor sau n istoria timpurie a funcionarilor germani. n primul caz, funcionarul pretinde un venit stipulat ceea ce nseamn potrivit lui Weber c el poate s rein surplusul obinut prin activitatea sa de administraie. n aceast ipostaz funcionarul se apropie de situaia perceptorului de impozite cel puin din punct de vedere economic, pentru c n condiiile economiei patrimoniale stpnul transfer, prin aranjamentele de nchiriere, preocuparea sa de a schimba venitul n natur n venit n bani. Din aceast procedur apare posibilitatea stpnului de a progresa prin ordonarea finanelor sale ntr-un mod sistematic. Apare aici o ameninare grav ce decurge din faptul c cel care va stabili i ncasa veniturile din dispoziia stapnului poate recurge la o exploatare nemiloas a capacitii de plat a supuilor. Din acest motiv au aprut tot felul de reglementri care se transform cu timpul ntr-o reea juridic coerent pentru protecia celor situai n clasele superioare. Concepia pur economic asupra postului din administraie ca surs de venituri duce la vnzarea posturilor, fenomen caracteristic pentru acele situaii n care impun stpnul dorete un venit mai mare n bani n condiiile presupuse de situaiile de rzboi sau plata unor datorii. Vnzarea postului semnific din perspectiva weberian faptul c formele de cedare a uzufructului, tributului, serviciilor datorate stpnului sau funcionarului pentru exploatare personal constituie o ameninare pentru tipul pur de organizare birocratic. Organizarea prebendal a postului funcionarului apare n contextul n care stpnul cedeaz acestuia pli i alte beneficii sub form de rent pentru restul vieii lui. Ele sunt pli fixate n obiecte sau n uzufruct al pmnturilor sau altor resurse i constituie compensaii sub form de bunuri pentru asigurarea economic a postului ca recompens pentru ndeplinirea obligaiilor prevzute.Tranziia de la o asemenea organizare prebendal a postului spre posturi pltite n bani este contradictorie ntruct

126

Teorii ale puterii

nzestrarea prebendal a funcionarilor sau preoilor a continuat s funcioneze chiar i n perioada modern dei este caracteristic antichitii i evului mediu. Aceast form este identificat de Weber i n alte regiuni cum ar fi China. Birocraia salarial nregistreaz un regres i mai mare n cazul acelor cedri de drepturi economice nsoite de prerogative politice. n acest context natura specific organizrii birocratice este atins i acest fapt ilustreaz n mod preponderent organizarea feudal a dominaiei n care toate tipurile de cesiuni, servicii i forme de uzufruct au tendina de a distruge mecanismul birocratic i subordonarea ierarhic. Subordonarea este dezvoltat n modul cel mai strict n disciplina funcionarului modern i ea decurge din clauzele contractuale ale angajrii acestuia. O disciplin asemntoare prin caracterul ei apare pe alte baze acolo unde sclavii sunt folosii n administraie i exercit atributele funcionarului. Ea se exprim prin supunerea absolut cu caracter personal fa de stpn aa cum ne asigur numeroasele exemple ce pot fi gsite n Egipt i Roma.

Funcionarea cu succes a aparatului birocratic depinde de o serie de condiii fundamentale pentru cel care ocup un post n aparatul birocratic: salariul sigur n bani i posibilitatea unei cariere n care se avanseaz, printre altele, n funcie de disciplin strict i rezultatele controlului exercitat de cei plasai pe poziii superioare. Integrarea funcionarului n mecanismul disciplinei stricte este uurat de sentimentele de prestigiu pentru apartenena la un tip de activitate organizat ntr-un sistem birocratic, de separarea vieii private de aceea a funciei n cadrul organizaiei birocratice sau de caracterul pur personal al muncii de birou.
n general, dezvoltarea cantitativ a sarcinilor administrative aduce n orice formaiune social o administrare birocratic astfel c permanena unui stat mare i o anumit omogenizare cultural pe care o presupune o dominaie ndelungat cu o structur de valori specific au fost asociate ntotdeauna cu o evident structur birocratic a statului. Ambele trsturi au fost prezente n imperiul chinez, dar administraia birocratic chinez a avut o existen contradictorie. Numeroase imperii africane au avut o existen efemer tocmai pentru c nu i-au construit un aparat administrativ cu o anumit stabilitate n comparaie cu imperiul califilor care a durat o mare perioad de timp n condiiile n care organizarea posturilor din administraie a fost n mod esenial prebendal i patrimonial. La nceputul perioadei moderne a Europei continentale, prerogativele statale acumulate n mna prinilor au luat o dezvoltare birocratic fapt ce reliefeaz una din trsturile specifice ale statului modern i anume dependena acestuia de baza sa birocratic. n domeniul politicii, statul i partidul de mas reprezint un teren specific supus proceselor de birocratizare. Pentru a exemplifica procesul de birocratizare a partidelor, Weber recurge la acela al partidului social-democrat german i la partidele politice americane. El analizeaz procesele de dezvoltare a statelor i observ c birocraia este impus mai mult de lrgirea intensiv i amplificarea intern a sarcinilor administrative. Afirmarea administraiei n Egipt este legat, printre altele i de reglementrile legate de colectarea i distribuirea apelor. Din considerente tehnice i economice nu se puteau evita astfel de reglementri care conduc

127

George POEDE

la birocratizare prin simpla lor punere n aplicare. Apariia i stabilizarea unui mecanism compus din proceduri i funcionari au condus la facilitarea altor procese de dezvoltare legate de realizarea construciilor cu un grad mare de tehnicitate. Expansiunile maritime ridic noi sarcini calitative n faa administraei statelor i impun treptat forme specifice de administrare. Creterea i afirmarea birocraiei reprezint i o funcie a creterii ariei sociale a bunurilor comune care influeneaz standardele de via. Weber identific factori politici determinani ai birocraiei, dar i factori de natur tehnic. n prima categorie pot fi incluse cererea crescnd pentru ordine i protecie precum i garaniile pentru drepturile individuale, n mod deosebit acele prevederi ce caracterizeaz statul bunstrii generale. n cadrul factorilor tehnici, Weber menioneaz mijloacele moderne de comunicaie, cile de transport, telegraful.

Dezvoltarea birocraiei este explicat de Weber i prin avantajele tehnice ale organizrii birocratice, iar motivul decisiv al acestui avans este superioritatea sa tehnic asupra oricrei alte forme de organizare (Wirtschaft und Gesellschaft, p. 561)
Elemente cum ar fi precizia, viteza de realizare a sarcinilor, reducerea tensiunilor i a costurilor materiale, claritatea, cunoaterea actelor, continuitatea, discreia i stricta subordonare sunt ridicate la nivelul optim de manifestare n administraia birocratic n general i mai ales n forma sa monocratic. Prin aceste elemente, birocraia este superioar formelor colegiale sau onorifice de administrare. Creterea calitativ a sarcinilor administrative i necesitatea rezolvrii lor scoate la iveal limitele administrrii prin notabili, iar munca caracterizat prin compromisul specific corpurilor colegiale cauzeaz friciuni, conflicte i ntrzieri ntruct trebuie s se in cont de diferitele opinii i interese. n aceste condiii, administrarea este mai nceat, mai puin precis i mai puin unificat. Economia capitalist de pia va fi aceea care va impune ca munca oficial de administraie s fie realizat precis, continuu i cu cea mai mare vitez posibil. n raport cu alte forme de organizare, procesul de afirmare a birocraiei ofer posibilitatea de a realiza principiul funciilor administrative specializate potrivit consideraiilor obiective n contextul performanelor individuale ale funcionarilor cu o pregtire specializat i competen mrit printr-o practic ndelungat..

n formele sale pe deplin dezvoltate, birocraia st sub principiul sine ira et studio i semnific faptul c ea este dezumanizat (entmenschlich) eliminnd consideraiile pur personale, iraionale, emoionale ce scap regulilor calculabile. n acest context se impune expertul strict obiectiv, detaat de considerentele personale. El se plaseaz ntr-o relaie de opoziie fa de locul stpnului din vechile structuri sociale, influenat n conduita sa de simpatiile i favorurile personale ori de graie i gratitudini.
Birocraia presupune n acelai timp i un efort de edficare a unui sistem juridic, raional, codificat potrivit normelor care se elaboreaz prin raportare la un scop sau la o valoare (Zweck- sau wertrational). Interpretarea raional a legii pe baza unor concepii pur formale se afl n opoziie cu judecata bazat pe tradiiile sacre sau cu judecile informale exprimate n termeni etici sau sub form de elaborri concrete cum ar fi

128

Teorii ale puterii

oracolul, transmiterile profetice i judecile harismatice. Caracterul informal al interpretrii legilor ilustrat prin termenul de Kadi-Justiz, semnific lipsa conceptelor raionale, analogii, interpretare concret a precedentelor, deci empirische Justiz. Formele nebirocratice de dominaie se caracterizeaz prin aceast sfer a tradiionalismului strict, iar pe de alt parte printr-o sfer a liberului arbitru i a graiei stpnului. Die universale Tendez zur Birokratisierung, dup o expresie a lui Gnther Abramowski in Das Geschitsbild Max Webers, se manifest n forme diferite, dar cu coninut asemntor de-a lungul dezvoltrii economice, tehnice, culturale i politice. Weber constat existena unei deosebiri n modul de funcionare a dreptului n Anglia i restul continentului european. Ea este explicabil prin rezistena ghildelor organizate ale juritilor n faa eforturilor de codificare raional a legii, inclusiv eecul n preluarea dreptului roman. Ghildele formau un strat de notabili cu caracter monopolist din rndul crora se recrutau judectorii marilor curi. Ei concentrau n mna lor ntreaga pregtire juridic ca tehnologie empiric i luptau cu succes mpotriva acelor tendine ce le ameninau poziiile materiale i sociale. ncercrile de raionalizare a dreptului au provenit din partea universitilor i a tribunalelor ecleziastice, iar succesul dreptului roman n rile europene se explic prin caracterul raional al formei sale. Necesitatea de a lsa procedura judectoreasc n competena unui corp de experi pregtii sistematic n universiti i pe baza dreptului roman a fost decisiv pentru procesul de raionalizare a dreptului. Calitile raionale i sistematice ale dreptului roman se afl n opoziie cu sistemele legislative produse n Orient i n Grecia perioadei eleniste. Rspunsurile de tip rabinic ale Talmudului constituie un exemplu de justiie empiric care nu este raional ci raionalist i, n acelai timp, impregant de tradiie. Fiecare verdict profetic este o adevrat Kadi-Justiz care urmeaz schema Es ist geschrieben ... aber Ich sage Ihnen .... (Este scris ... dar v spun eu ...). Administraia birocratic impune tocmai legalitatea, obiectivitatea riguroas, formal i raional care previne arbitrariul, discreia liber, personal a vechii administraii patrimoniale. n acest sens, Weber remarc formalismul administraiei birocratice ptruns de reguli i de rceala atitudinii raionale precum i posibila coliziune a acestuia cu ethos-ul maselor care le ndreapt spre o justiie substantival, concret i spre o persoan, de asemenea concret. Ethos-ul popular cuprinde o viziune n care normele raionale juridice nu au aceeai valoare pentru cei sraci. Masele lipsite de proprietate consider c justiia ar trebui s le compenseze pentru posibilitile lor economice i sociale reduse. O astfel de aciune politic semnific pentru Weber o limitare a caracterului impersonal al normei juridice, caracter care a stat, printre altele, la baza unificrii sistemelor juridice raionale.
Orice form de dreptate popular, spune Weber, care n mod normal nu ine cont de raiuni i norme, ca de altfel orice form de influen puternic asupra administraiei din partea aa-numitei opinii publice, afecteaz cursul raional al justiiei i administraiei (WuG., p. 565-566).

129

George POEDE

Paradigma unei dezvoltri birocratice nu poate evita luarea n consideraie a importanei mijloacelor de administrare. Concentrarea acestora este mai evident n dezvoltarea marilor ntreprinderi capitaliste precum i n organizaiile publice. Exemplul utilizat de Weber se oprete asupra armatei, nstituie n care pregtirea tehnic i disciplina militar pot fi pe deplin dezvoltate. Sub aspect istoric, birocratizarea armatei s-a realizat odat cu transferul serviciului militar de la cei nstrii spre cei sraci. Pn la apariia acestui transfer servicul militar reprezenta un privilegiu onorific pentru cei bogai. Birocratizarea rzboiului organizat se realizeaz n aceleai forme ca ntreprinderea capitalist sau ca orice alt afacere din alte domenii de activitate ca expresie a cererii crescnde pentru mijloace materiale de management. Organizarea birocratic apare pe o baz social caracterizat prin apropierea diferenelor sociale i economice referitoare mai ales la semnificaia diferenelor sociale i economice n raport cu ndeplinirea sarcinilor administrative. n contrast cu guvernarea democratic a unitilor mici, birocraia este nsoit de afirmarea democraiei moderne de mas. Acest fapt rezult i din principiul caracteristic birocraiei potrivit cruia regularitatea abstract a exercitrii administrrii reprezint un rezultat al cerinei egalitii. Administrarea non-birocratic a oricrei structuri largi de administraie se bazeaz pe faptul c rangurile economice i socio-materiale se conecteaz cu ndatoririle i funciile administrative. Birocratizarea i democratizarea n cadrul administrrii statului semnific o cretere a cheltuielilor publice n ciuda faptului c administrarea birocratic este, n general, mai puin costisitoare dect alte forme de administrare. Studiul administraiei n Prusia de est i n Anglia i permite lui Weber s trag concluzia potrivit creia considerentele de natur economic (studiul vizeaz a doua jumtate a secolului al XIXlea) au fcut ca proprietarii de terenuri i persoanele privilegiate economic s alctuiasc i administraia acelor zone. Democraia de mas desfiineaz privilegiile de clas, feudale, patrimoniale i distruge sistemul recrutrii plutocratice i de tip honoratiores pentru ocuparea funciilor n aparatul administrativ de stat. Acest proces se produce parial i treptat i explic continuitatea structurilor personale din administraie ca rezultat al structurilor personale din cadrul partidelor liberale i conservatoare dintr-o anumit perioad a istoriei politice a sfritului secolului al XIXlea i din prima jumtate a secolului al XX-lea. Weber constat c n cazul Germaniei partidele democratice de mas sunt organizate birocratic sub conducerea funcionarilor de partid i a secretarilor de sindicat. Acest element justific afirmarea politic i parlamentar a partidului social-democrat n ultimii douzeci de ani ai secolului al XIXlea. Dezvoltarea general a Franei, Angliei i nordului Americii demonstreaz caracterul asociat al dezvoltrii democraiei i al progresului birocraiei n administrarea statal. Relaia dintre democratizare i birocratizare este o relaie n care se afirm i se traduce n practic o filosofie politic prin care se caut prevenirea dezvoltrii unui grup nchis de funcionari care s controleze un partid i prin aceasta i o administraie n interesul accesibilitii universale la posturile publice n acest scop, democraia politic ncearc s micoreze perioada deinerii unei funcii dobndite prin alegere sau numire

130

Teorii ale puterii

n conformitate cu reguli definite universal. Weber precizeaz c sensul democratizrii n contextul unei posibile tensiuni cu birocraia nu trebuie neles ca minimizare a valenelor conducerii prin funcionari publici n favoarea conducerii directe de ctre popor. n Rusia arat Weber, trecerea nobilimii funciare prin Miestnitschestwo la nobilimea de funcie a fost un fenomen de tranziie spre democraie. Avansul democraiei i democratizarea pasiv ca desfiinare a privilegiilor feudale, a limitrii puterilor locale sunt marcate, printre altele, de fenomene istorice cum ar fi bonapartismul i revoluia n Frana sau birocratizarea bisericii romano-catolice. Democratizare pasiv semnific eliminarea administraiei alctuite din notabili i substituirea lor cu funcionarii birocratici. La acest proces contribuie i condiiile economice ce favorizeaz apariia unor clase sau cateogorii sociale interesate n promovarea democraiei, presupunnd deja c interesele lor merg n direcia ntririi birocraiei sau n sensul atingerii prin aliane a unor avantaje economice sau sociale.

Odat instalat i pe deplin fundamentat, birocraia reprezint una din structurile greu de distrus. n condiiile modernitii, prin toate avantajele artate birocraia apare ca o structur de putere care nu poate fi distrus.
Spre exemplu, notabilul onorific i notabilul avocat aveau n proprietate elemente care le confereau independen, dar tot ele nu le permiteau s se dedice total activitii administrative. n schimb, birocratul de profesie este nlnuit de activitatea sa prin ntreaga existen economic, material i ideal. El este doar o pies ntr-un mecanism care-i prescrie cursul conduitei sale. Funcionarul este nsrcinat cu sarcini concrete specializate i interesul su fundamental este acela de a vedea administraia n stare de funcionare. Totodat, cel guvernat nu se poate dispensa sau nlocui aparatul birocratic tocmai pentru c birocraia nseamn o pregtire de expert i are la baz o specializare funcional n munc cu un set de aptitudini i deprinderi deosebite, iar soarta maselor depinde de funcionarea corect i continu a administraiei birocratice i a organizaiilor economice birocratice.

Att pentru administraia public ct i pentru cea privat oprirea mainii birocratice are consecine grave i de aceea disciplina devine baza ntregii ordini. Weber consider c pretenia lui Bakunin de a distruge bazele drepturilor dobndite i ale dominaiei prin distrugerea documentelor scrise publice are un caracter pur naiv. Un sistem de funcionari continu s activeze chiar dup ce un duman a ocupat un teritoriu, el fiind vital att pentru cuceritori ct i pentru cei ocupai. n aceast situaie, sistemul nu are nevoie dect de schimbarea funcionarilor din vrful organizrii birocratice.
Una din trsturile semnificative ale birocraiei este poziia de putere ce deriv din poziia de expert a birocratului. Stpnul politic se gsete el nsui n poziia unui diletant n raport cu birocratul, lucru valabil i atunci cnd stpnul politic este poporul dotat cu armele iniiativei parlamentare, ale referendum-ului sau atunci cnd stpnul este un parlament ales pe o baz mai mult sau mai puin democratic. Prin logica ei,

131

George POEDE

birocraia va cuta s-i mreasc puterea prin creterea expertizei corpului su de funcionari. Ea va pstra n secret informaiile, cunotinele sau chiar inteniile. Birocraia va cuta, spune Weber, s se ascund chiar de criticismul public dac este posibil acest lucru prin evitarea controlului opiniei publice. Eficacitatea poate fi afectat printr-un caracter prea public al activitii decizionale a partidului. Conceptul de secret de serviciu este o invenie a birocraiei (o invenie specific potrivit opiniei weberiene). Vorbind de secret ca mijloc de putere i de organizare birocratic public i privat, se poate afirma c secretul este mult mai bine aprat ntr-o ntreprindere privat dect n una public. Poziia de putere a administraiei moderne i determin conduita n raport cu celelalte instituii politice. Un parlament poate controla administraia, dar aceasta i va apra informaiile pentru c ei i convine un parlament slab informat, deci fr putere. ntr-un sistem constituional eful administraiei care poate fi primul ministru este legat de birocraie printr-o comunitate de interese mpotriva dorinei efilor de partide din parlament de a avea acces la informaie. Dei formal aprecierea unui funcionar depinde doar de actele sale profesionale exist totui i alte elemente care intervin n evaluarea unui membru al corpului funcionresc. Punnd n discuie relaia dintre membrii aparatului birocratic i cel care se afl n fruntea administraiei Weber arat c recrutarea funcionarilor din rndul celor care nu au prea mult avere mrete puterea conductorului monocrat al administraiei birocratice asupra funcionarilor. De aceea, numai funcionarii care aparin unei categorii sociale influente pot s-i impun interesele n faa aciunii conductorului.

Preocuparea major a conductorului de a utiliza i exploata tipul specific de cunoatere a expertului i asigur acestuia o poziie dominant. n contextul extinderii calitative i cantitative a sarcinilor administrative n care cunoaterea expertului devine indispensabil, conductorul nu se mai mulumete s consulte din cnd n cnd pe cineva. El i alctuiete un consiliu din asemenea persoane, iar astfel de instituii au existat n diverse societi i au purtat denumiri ca Privy Council, Conseil d'tat, Generaldirektorium, Cabinett, Divan, Tsung-li Yamen, Wai-wu pu, instituii cu caracter tranzitoriu spre sistemele de organizare birocratic.
Corpurile colegiale de acest gen, afirm Weber, au fost primele instituii care au permis dezvoltarea conceptului modern de autoriti publice. Ele au continuat s existe i dup schimbarea conductorului. n luarea deciziilor, corpurile colegiale i-au crescut puterea de competen incluznd interese dintre cele mai diverse. Odat cu birocratizarea statului i cu emergena unui sistem juridic raional exist i posibilitatea separrii ordinii legale obiective de drepturile subiective ale individului pe care statul trebuie s le garanteze, deci posibilitatea separrii dreptului public de cel privat, dreptul public reglementnd interrelaiile dintre autoritile publice i subieci, iar cel privat dintre indivizi. Aceast distincie presupune i o separare a statului ca purttor abstract al prerogativelor suverane i creator al normelor legale n raport cu drepturile individului. Ori, aceste forme conceptuale sunt ndeprtate de natura pre-birocratic, n special patrimonial i feudal a structurilor de putere. Caracterul impersonal al

132

Teorii ale puterii

conducerii administraiei prin aparatul birocratic se realizeaz treptat prin raionalizarea normelor juridice i prin separarea publicului de privat, nu numai n teorie, dar i n practic.

Birocratizarea statului valorizeaz n mod deosebit educaia i pregtirea specializat, iar acest fapt poate fi asociat cu progresul structurii raional-birocratice de dominaie. n general, se poate afirma c birocratizarea conduce la dezvoltarea unui tip de personalitate a expertului profesional i a unei obiectiviti raionale. Birocraia modern implic necesitatea unei reele de universiti, universiti tehnice i academii comerciale care s asigure o educaie pe baza unui sistem de examinri speciale. Examinarea special n sensul actual poate fi gsit i n afara structurilor birocratice specifice, n profesiunile libere de genul medicinei, dreptului i n asociaiile profesionale cu caracter comercial.
Din perspectiva democraiei, examenele constituie un mijloc de selecie a celor superior dotai fapt ce ar putea conduce la apariia unei caste privilegiate, a unei categorii cu un potenial raional-birocratic nalt. Din perspectiva democraiei aceast cast constituie n acelai timp i un eventual concurent n valorificarea poziiilor de putere pe care le presupune birocraia. Poziia democraiei fa de certificatele educaionale i examenele speciale este ambigu potrivit opiniei lui Max Weber aa cum este i fa de birocraie n general. Examinrile speciale pot fi ntlnite i n epocile pre-moderne birocratice iar ateptrile legate de prebende, de posturi n administraia patrimonial sau n aceea a bisericii au reprezentat o puternic motivaie pentru studiu i trecerea unor examene. Dezvoltarea modern a adevratei birocraii orienteaz sistemul examinrilor la o dezvoltare apreciat de Weber a fi fr opreliti. Reforma administraiei Civil Service n Anglia a impus un model al formrii i specializrii drept un criteriu al accesului n slujbele de stat. Birocratizarea semnific un accent pus pe examinri specializate. Pentru Weber ncercarea de a nlocui sistemul birocratic cu o birocraie modern n China nceputului secolului al XX-lea a trebuit s fac apel la un sistem ce asigura formarea specializat a funcionarilor. Dezvoltarea sistemului educaional axat pe nevoile birocraiei este favorizat i de prestigiul social pe care l prezint certificatele educaionale obinute prin asemenea examinri speciale astfel c ele reprezint astzi ce era altdat un certificat de noblee n sensul unei calificri pentru o funcie n administraie. Formarea determin o dezvoltare a proceselor de evaluare a diplomelor universitare sau a celor eliberate de colegii i academii comerciale. n acelai timp, cerina universal pentru crearea certificatelor educaionale n toate domeniile are drept rezultat constituirea unui strat de funcionari privilegiai i recomandai n aceai msur pentru activitatea administrativ n domeniul public i privat. Abordnd din punct de vedere sociologic aceast problematic, Weber reliefeaz faptul c posesorii certificatelor ce atest pregtirea specializat obinut prin examinri se sprijin pe acestea n vederea obinerii unor avantaje cum ar fi admiterea n anumite cercuri, contractarea unor cstorii, solicitarea unor salarii respectabile, exprimarea unor cerine de avansare. Toate acestea reprezint

133

George POEDE

cerine ale monopolizrii unor poziii avantajoase economic i social. Educaia i formarea specializat nseamn o perioad ndelungat de timp i cheltuieli mari. Aceasta nseamn potrivit opiniei lui Weber favorizarea persoanelor cu proprietate i statut economic nalt i dezavantajarea nzestrrii naturale, a calitilor personale intelectuale. Weber utilizeaz termenul de nnbuire a harismei pentru a exprima procesul general prin care cei defavorizai economic vor pierde posibilitatea recrutrii n funcii n sistemul birocraiei dei se afirm n general o cretere a bazei sociale privind accesul n administraia modern birocratic tocmai ca urmare a nivelrii sociale pe care o presupune afirmarea birocraiei n societate. Afirmaia corect n acest caz este aceea potrivit creia necesitatea formrii specializate limiteaz consecinele sociale ale birocraiei legate de nivelarea social i tergerea deosebirilor de grup, de apartenen la categoria funcionarilor.

Democraia lupt mpotriva caracterului de corp al funcionarului, mpotriva constituirii unui grup social care s monopolizeze avantajele birocraiei. Printre msurile de limitare a poziiei birocraiei, democraia evideniaz rolul alegerii funcionarilor pe perioade scurte n ndeplinirea unei funcii i alegerea funcionarilor pe baza unei proceduri regulamentare de disciplin. De fapt, arat Weber, democraia ncearc s nlocuiasc dispoziia arbitrar a efului ierarhic supraordonat prin aceeai dispoziie arbitrar, dar care vine, de aceast dat, din partea efilor de partide care i domin pe birocrai sub aspect organizaional.
Prestigiul social bazat pe avantajul unei educaii speciale nu este specific numai pentru birocraie. El exist i n alte structuri de dominaie doar c se bazeaz pe alte fundamente exprimate prin termenul de om cultivat mai degrab dect prin cel de specialist. Fundamentele diferite in de coninutul mbrcat de stima social n diferite sisteme de dominaie cum ar fi cele feudale, teocratice, patrimoniale, n administrarea notabililor din Anglia, n vechea birocraie patrimonial chinez, dar i n condiiile dominaiei demagogilor din democraia greceasc. Termenul de om cultivat este determinat de structura de dominaie i de condiia social, ndeosebi aceea a apartenenei la stratul social conductor Herrenschicht . O astfel de educaie viza tipul cavaleresc sau ascetic, tipul literati din China, gimnast-umanist n Grecia, tipul convenional al Gentleman-ului anglo-saxon. Lupta dintre tipul literat, cultivat i cel specializat, ascuns la nceput devine deschis, determinat de birocratizarea crescnd i de importana tot mai mare a cunoaterii de tip expert. Modelul dominaiei birocratice este supus de autor unor ntrebri care rmn extrem de actuale. Spre exemplu, este important s stabilim n ce msur modelul birocratic de adminstrare statal i cel de dominaie politic este adaptat sistemelor economice i politice subdezvoltate sau celor aflate n procesul de democratizare din centrul i estul Europei. Este important de tiut, de asemenea, dac este posibil s se combine modelul birocratic cu modelul autoritar de organizarea a vieii politice sau dac este posibil ca birocraia s devin un instrument de dominaie n mna unui grup redus care controleaz puterea i resursele economice precum i pe cele simbolice de putere.

134

Teorii ale puterii

IX. Teoriile actuale asupra puterii

Peter Blau, cu lucrarea sa Exchange and Power, n Social Life i Brian Barry cu Power and Political Theory. Some European Perspectives situeaz relaia de putere n termeni de schimburi reciproce i voluntare de avantaje.

Puterea se manifest n acest caz n dezechilibrul schimbului pentru c majoritatea relaiilor interpersonale presupun cedarea i ateptarea unor avantaje ntr-un proces de schimb.
Blau este preocupat de modul n care se poate iei dintr-o situaie de dezechilibru, rezumnd opiunile aflate la dispoziia actorilor prin prisma unei relaii diadice n care B are nevoie de serviciile lui A, dar nu-i poate oferi nimic acceptabil n schimb. El identific patru ipoteze n aceast relaie. n situaia n care cel care are nevoie de serviciile lui A, s zicem B, ncearc s renune la serviciile lui A ntr-un mod ascetic sau cazul lui B care va cuta n alt parte serviciile dorite ne aflm n faa unei absene a puterii. Puterea apare atunci cnd B l constrnge pe A s-i acorde serviciile de care are nevoie sau n relaia clientelar n care B accept s se supun puterii lui A n schimbul serviciilor acordate de acesta. n aceste dou situaii dezechilibrul este marcat sau rezolvat prin putere. n Le pouvoir pur (Calmann-Lvy, Paris, 1978), Baechler aprecia c o persoan ce asigur altor persoane avantaje relativ rare le va cere acestora acceptarea voinei sale. Consimmntul acceptrii este determinat de necesitatea asigurrii continuitii acordrii avantajelor. Brian Barry sintetizeaz diversele direcii de manifestare a puterii ca surs de avantaje, ca schimb inegal de resurse i extrage cteva concepii ce prezint fiecare o operaionalitate proprie. Astfel, ntr-o prim concepie, Barry afirm c A are putere asupra lui B dac i numai dac exist un nivel de supunere a lui B astfel nct ctigul lui A, cel net, s fie unul pozitiv, caracter conferit de diferena dintre avantaje i costuri. ntr-o a doua concepie, se consider c A are putere asupra lui B atunci cnd are capacitatea de a ctiga ceva n detrimentul lui B, fie c A va extrage un avantaj iar B un dezavantaj, fie c exist doar o asimetrie ntre ctigurile nete ale acestora, context ce poate fi explicat n termenii lui Lasswell cu formula cine ctig, ce, cnd i cum. A treia concepie abordeaz puterea ntr-o situaie ce nu presupune, n mod obligatoriu exerciiul puterii ; se apreciaz c A are putere asupra lui B n msura n care capacitatea de a obine supunerea lui B implic costuri mici. Dac reamintim faptul c pentru Weber puterea semnific orice posibilitate de a face s triumfe n cadrul unei relaii sociale propria voin, n ciuda mpotrivirilor, fr a ne interesa pe ce anume se

135

George POEDE

bazeaz aceast posibilitate, constatm unele asemnri cu perspectiva puterii ca schimb inegal.

Peter Blau definete puterea ca inerent asimetric i caracterizeaz abilitatea unei persoane de a reine avantaje i de a impune pedepse altora.38. Aceast perspectiv asupra puterii conine elementul de inegalitate ntre membrii relaiei i posibilitatea de a impune voina proprie apply punishments to others ceea ce seamn ntr-o msur considerabil cu condiionarea puterii prin posibilitatea impunerii propriei voine n ciuda rezistenei celuilalt din viziunea weberian. Aceasta nu nseamn c teoreticienii puterii ca schimb de resurse rmn n cmpul de putere prestructurat de fenomenele de dominaie din gndirea weberian..
Bazele puterii n organizaii a determinat o literatur extrem de bogat n ultimii treizeci de ani. Ea este centrat pe diviziunea ierahic a muncii i specializarea sarcinilor, elemente ce caracterizeaz orice organizaie complex cu caracter economic, administrativ, militar, cultural.

Intreprinderea modern cu rol n producia de bunuri i servicii constituie un spaiu al fenomenelor de putere, al interferenelor dintre relaiile de putere i diferenierea funcional a sarcinilor. Se acord o atenie deosebit tipului de organizaie legat de structurile de dominaie din societate, legat de mediul extern.
Toate abordrile pleac de la problematica weberian a tipului ideal, mai ales acele abordri care se refer la organizaiile n care diferenierea funcional i ierarhic coincid. Analizele unor sociologi ca Michel Crozier, Donald Hickson, John Thompson au ca element comun studiul modului n care, ntr-o organizaie dat, exercitarea puterii se ndeprteaz de schema pe care o implic structura ierahic formal. Diferitele componente ale unei structuri organizaionale apar n competiie pentru controlul resurselor pentru a trage maximum de profit, avantajele posibile existente ntr-un sistem. Se poate observa aici o posibil analogie cu teoriile schimbului. Studiile au cutat s identifice sursele sau bazele puterii n organizaii.

French i Raven au propus cinci categorii de identificare a bazelor puterii, la care vor aduga, ulterior, o a asea: coerciia, recompensele, competena, legitimitatea, autoritatea (referent power), informaia39.
Ali autori ntre care amintim pe Bacharach i Lawler se ocup de identificarea surselor controlului bazelor puterii, nu nainte de a critica categoriile lui French i
Peter Blau Exchange and Power in Social Life, Wiley, New York, 1964, p. 294: (power) as inherently asymetrical and as resting on the net ability of a person to withhold rewards from and apply punishments to others, the ability that remains after the restraints they can impose on him have been taken into account". 39 French J.R., Raven B The Bases of social Power, n Cartwright D. (ed), Studies in Social Power, University of Michigan Press, Ann Arbor, 1959, p. 33.
38

136

Teorii ale puterii

Raven, considernd c acetia confund dou noiuni diferite, bazele puterii, mijloacele de influenare a comportamentului altuia i sursa controlului acestor baze ale puterii, cu alte cuvinte, elementele ce permit stpnirea acestor baze ale puterii. Sursele privesc poziia ierarhic sau funcional ocupat n oganizaii, poziie ce permite accesul la controlul coerciiei i al informaiei, iar mai departe la manipularea acesteia, caracteristicile personale, pe care autorii le numesc harism cu iz weberian, dar alturi de care apar talentul oratoric, fora de convingere, chiar aspectul fizic, competena, dobndit prin stpnirea cunotinelor tehnice i care confer putere n organizaii, indiferent de specificul lor, circumstanele opportunity care se refer la capacitatea de a exploata n mod avantajos unele situaii specifice.

n alte contexte, unele teorii au cutat s explice competiia pentru putere n organizaii prin controlul incertitudinii cu care se gsesc confruntate diferitele organizaii. n acest sens, Michel Crozier evideniaz n Le phnomene bureaucratique faptul c ntr-o intreprindere gestionat printr-o rigiditate deosebit personalul de ntreinere a mainilor dispune de o putere ntemeiat pe competena lor profesional transformat n mijloc prin care vor putea obine modificri ale unor comportamente din structurile componente ale organizaiei cum ar fi diverse categorii de muncitori ori de conducere.
Hickson elaboreaz o teorie general care se dorete a fi o teorie explicativ a fenomenelor de putere care se manifest n cadrul organizaiilor. Orice organizaie, afirm el invocndu-l pe Weber, este conceput ca un sistem supus unui principiu dat de raionalitate. Pentru sistem, aceasta nseamn c acordarea la principiul de raionalitate implic reducerea incertitudinilor cu care el se confrunt. Stpnirea incertitudinii face apel la o anumit competen ce creeaz dependen i putere.

Dincolo de informaii ca resurs autonom de putere, rmn trei mari categorii de resurse crora le corespund trei moduri de producie: modul de producie a bunurilor materiale i al serviciilor, modul de producie a legitimitii modul de producie a coerciiei.
Aceast problematic trimite ns la una mai ampl, a raporturilor de dominaie n care se structureaz relaia de putere, raporturi ce vizeaz bunurile i serviciile materiale, bunurile simbolice i fora.

137

George POEDE

X. Critica paradigmei weberiene asupra birocraiei

Tipul ideal al administraiei birocratice i pstreaz valoarea epistemologic n ciuda revizuirilor i criticilor exprimate n studiile postbelice.Predicia lui Weber referitoare la triumful istoric al birocraiei datorit eficienei sale n raport cu administraia patrimonial i, n acelai timp, datorit stabilitii sale mai mari n raport cu conducerea harismatic l-au condus pe autor la prezentarea schimbrii istorice ca un proces evolutiv, linear, cu caracter universal, inevitabil. Realitatea pune sub semnul ntrebrii previziunea weberian ntruct conceptualizarea birocraiei n termeni de autoritate legal-raional i raionalitate formal nu ine cont de existena puterii i folosirea acesteia att n interiorul organizaiilor ct i n exteriorul lor i nici de persistena trsturilor patrimoniale n administraia predominant birocratic. Folosirea forei produce conflicte i patologii sociale iar persistena unor trsturi cu caracter patrimonial are consecine asupra funcionrii birocraiei i eficienei administrative. Folosirea tipurilor ideale pentru a explica autoritatea i administraia se bazeaz pe contraste formale care, la rndul lor, devin mijloace pentru a demonstra schimbarea istoric de la dominaia tradiional la cea modern i de la administraia patrimonial la cea birocratic. Harisma i administraia harismatic au prezentat probleme deosebite, n sensul c, spre deosebire de dominaia tradiional i legal-raional i, totodat, de conducerea patrimonial, dominaia harismatic nu rezist timpului. Ea apare n situaii de criz grav, iar conductorii harismatici vor ncerca s stabileasc noi coduri normative i o nou ordine social. n formele sale rutinizate, administraia harismatic este supus procesului evolutiv istoric care tinde spre afirmarea incontestabil a raionalitii formale n organizaiile cu caracter birocratic. Toate acestea l-au determinat pe Weber s caute acele trsturi care puteau s explice unicitatea culturii vestice i, de aici, s ncerce s justifice predominana acesteia n cadrul culturilor din secolul al XIX-ela. Weber afirma c birocraiile sunt, din punct de vedere formal, cele mai cunoscute mijloace raionale ce pot realiza dominaia asupra oamenilor. Motivul decisiv care a dus la afirmarea birocraiei a fost superioritatea tehnic a acesteia asupra altor forme de organizare. ntr-un studiu deja celebru, des citat n literatura consacrat acestei probleme, Lloyd I. Rudolph i Susanne Hoeber Rudolph afirm c trsturile de baz ale structurilor administrative i principala problem pentru eficiena lor este conflictul potenial dintre autoritate i putere40. n structurile administrative, autoritatea are la baz respectarea de ctre membrii acestora a regulilor organizaionale dar, n acelai timp, trebuie avute n vedere ateptrile legate de aceste roluri precum i corelaia dintre ele i aspectele de ordin formal ce reglementeaz aciunea lor. Eficiena este n mod fundamental influenat de o condiie ce nu a fost luat prea mult n considerare, congruena dintre motivele i orientrile titularilor i rolurile lor. Ea permite
40

Lloyd Rudolph, Susanne Hoeber Rudolph Authority and Power in Bureaucratic and Patrimonial Administration, World Politics, nr. 2, January, 1979, p. 198.

138

Teorii ale puterii

manifestarea superioritii pe care o confer raionalitatea formal specific birocraiei de tip legal-raional. Relaiile sunt reformulate n termeni de putere n condiiile absenei acestei congruene. n contextul marcat de manifestarea puterii n cadrul structurii birocratice, indivizii, grupurile, alianele vor face apel la toate mijloacele prin care s realizeze interesele, motivele i scopurile lor. Toat aceast strategie poate s intre n conflict cu valorile i scopurile organizaiei birocratice. De aceea, paradoxal, se spune c luptele pentru putere constituie un fenomen general n administraiile birocratice raionale sau patrimoniale. Din perspectiva eficienei lor, administraia patrimonial i legal-raional au rmas dependente de gradul de congruen dintre autoritate i putere. Eficiena organizaional este condiionat de modul n care performanele titularilor vor fi influenate, la rndul lor, de schimbrile ce intervin n scopurile, dorinele i capacitile acestora. Analiza empiric arat c exist o ambivalen a raionalitii formale ; pe de o parte aceasta poate duce la eficiena organizaiei dar n acelai timp, prin neadecvrile care pot s apar ntre valorile i interesele funcionarilor i sarcinile legate de postul lor, raionalitatea formal poate alimenta luptele pentru putere ce se repercuteaz prin consecinele lor asupra autoritii birocratice. Dac prezena elementelor birocratice n administraiile patrimoniale poate s confere acestora mai mult eficien, persistena elementelor patrimoniale poate descuraja lupta pentru putere din administraiile de tip birocratic. Birocraia, conceput de Weber cu o funcionare apropiat de aceea a unei maini, duce la dezumanizare, este strin sau mai precis devine strin oamenilor ntruct raionalitatea formal ce presupune a conferi maximum de eficien mainii birocratice genereaz efecte care nu pot fi corectate n practic dect de neopatrimonialism. Se dovedete a fi interesant observaia lui Anthony Oberschall n Empirical Social Research in Germany, 1848-1914 (The Hague, Mouton, 1965), observaie ce ne arat c n cteva discursuri Weber a susinut c eficiena administraiei birocratice este adesea condiionat de relaiile patrimoniale i de cele personale. Asemenea afirmaii par a fi n contradicie cu modul n care el a formulat tipul ideal al birocraiei raionale. Marianne Weber consemneaz n Max Weber. Ein Lebensbild experiena pe care a avut-o Weber n timpul rboiului n calitate de voluntar. Experiena a avut drept obiect de studiu contribuia relaiilor patrimoniale i a personalismului n eficiena administraiilor i a spitalelor militare n primul rzboi mondial. Weber nu reuete s prezinte n modelul birocraiei consecinele penetrrii n administraia birocratic a elementelor de personalism, bineneles n afara diminurii gradului de eficien a mainii birocratice. Era important de tiut n ce fel trsturile patrimoniale i personale pot s ajute la rezolvarea conflictului dintre autoritate i putere pentru c Weber a conceptualizat birocraia n termeni de autoritate mai degrab dect de putere. Diferena dintre autoritate i putere ca mod de funcionare nu este greu de evideniat. Aducem n discuie aceast problem din cauza haosului semantic ce se nregistreaz n diferitele interpretri consacrate problematicii puterii i dominaiei. Se poate vorbi de autoritate atunci cnd membrii acesteia acioneaz n virtutea rolului pe care l ndeplinesc n oganizaie. Rolul lui A l autorizeaz pe acesta s cear lui B s fac ceva, iar titularul postului B recunoate atribuiile rolului su asumat i obligaia de a ndeplini ceea ce A i cere s fac. ntr-un mod mai larg, se poate spune c, n organizaii, autoritatea exist atunci cnd orientarea motivaional a titularilor posturilor este congruent cu cerinele rolurilor lor formale. Dac autoritatea poate fi cunoscut prin analiza sistemelor i principiilor de organizare a administraiei, deci prin

139

George POEDE

cunoaterea raionalitii formale a unei organizaii, puterea este mai dificil de identificat, i mai ales de evaluat. Pentru aceasta este nevoie de luarea n considerare a intereselor i scopurilor membrilor organizaiei (care pot s se modifice de-a lungul timpului), a resurselor materiale simbolice, a celor de coerciie, a dorinei membrilor organizaiei de a aplica sau nu reguli stabilite potrivit raionalitii formale. Relaiile de putere evolueaz n nite parametri destul de instabili dac avem n vedere una din cele mai utilizate definiii a puterii potrivit creia A l determin pe B s fac ceea ce vrea el fie n virtutea scopurilor, intereselor i valorilor comune, fie n virtutea folosirii puterii personalitii, fie prin manipularea premiilor i sanciunilor care pot fi sociale, psihologice i chiar coercitive. Subjugare a omului de ctre raionalitatea nemiloas a tiinei i tehnicii este perceput de Weber ntr-un sens tragic. n paginile finale din Etica protestant Weber vede sensul implacabil al evoluiei spre afirmarea acelor constrngeri ce decurgeau din modul de via determinat de raionalitatea ce caracterizeaz modernitatea. El scrie c asceza scoas din chiliile mnstirilor i mutat n viaa profesional unde a nceput s domine moralitatea laic a avut o contribuie la edificarea acelui viguros cosmos al ordinii economice moderne legat de condiiile tehnice i economice ale produciei mecanice i mainiste care exercit astzi i va exercita, poate pn se va epuiza ultima ton de combustibil fosil, o presiune covritoare asupra stilului de via al tuturor acelora care se nasc n acest angrenaj, nu numai al acelor direct implicai n domeniul economic. ( Dup prerea lui Baxter) grija pentru bunurile exterioare trebuie s apese pe umerii sfinilor si numai ca o mantie subire ce poate fi lepdat n orice clip. Dar soarta a transformat mantia ntr-o carcas dur ca oelul. Asceza, trecnd la reconstruirea lumii i la exercitarea efectelor asupra ei, a fcut ca bunurile exterioare ale lumii acesteia s dobndeasc, ca niciodat n istorie, o putere crescnd i, n cele din urm, att de mare asupra omului nct acesta s nu poat scpa de ea. Astzi spiritul ei a disprut din aceast carcas, cine tie dac nu pentru totdeauna41. Vizunea tragic pe care o asociaz Weber triumfului spiritului birocraiei se degaj i din teama lui Weber legat de faptul c este posibil ca cei implicai ntr-o gestionare de tip birocratic-raional nici s nu ncerce o ieire dintr-un asemenea sistem i nici s-i reziste acestuia. Pe aceast linie, continu Weber, ... pentru ultimii oameni ai acestei evoluii culturale, cuvintele urmtoare: specialiti fr spirit, oameni fr inim dedai plcerilor; acest nimic i nchipuie c ar fi urcat o treapt neatins vreodat de omenire, ar putea deveni adevrul42. El nici nu vedea modul n care birocraii ar folosi puterea mpotriva consecinelor ce decurg din dictatura raionalitii. Birocraia are putere, dar ea poate fi privit ca atare numai n raport cu ali actori sociali. Acel stpn politic de care vorbea Weber n relaie cu aparatul administrativ de experi intuia puterea birocraiei, neavnd importan dac stpnul este un prin sau poporul ntr-o democraie constituional-legal. Aceasta explic sentimentul de diletant fa de aceast main a crei putere este instrumental i nu partizan. Ceea ce este important este faptul de a cdea pe mna unuia sau altuia din actorii angajai n lupta pentru putere. Dei Weber nu considera c birocraia se poate lsa antrenat n lupte pentru putere, iar atunci cnd ar face-o ar fi numai pentru exigenele implicate de o expertiz,
Max Weber Etica protestant i spiritul capitalismului, traducerea lui Ihor Lemnij, cu o postfa (excelent) a lui Ioan Mihilescu, Editura Humanitas, Bucureti, 1993, p. 181 42 Ibidem, p. 182.
41

140

Teorii ale puterii

Lloyd Rudolph i Susanne Hoeber Rudolph sunt convini c birocraii se angajeaz n luptele pentru putere n interiorul organizaiilor i n arena politic a unei societi, expertiza nefiind singurul lor motiv. Oamenii din organizaii rezist i adesea se revolt mpotriva ateptrilor mecanizate ce decurg din raionalitatea formal i mpotriva distribuiilor difereniate a beneficiilor i autoritii. Rezistnd, ei urmresc strategii i se angajeaz ntr-un comportament care, privit din perspectiva scopurilor organizaionale i procedurilor, apare ca iraional i disfuncional43. Luptele pentru putere au un caracter continuu n viaa organizaiilor, o larg palet de cauze, dar nu au aceeai intensitate. Luptele pentru putere se exprim n conflicte privitoare la conducere, scopuri, politici, reguli, proceduri, sarcini; n acelai timp, ele izvorsc n interiorul organizaiilor din disputele referitoare la anumite interese ce privesc condiiile de munc, salarizarea, din conflictul dintre valori, aici un rol important avndu-l influena ideologiilor, contra-cultura, rezistena fa de reducerea autonomiei persoanei birocratului. n exteriorul organizaiei, birocraia i afirm interesele n planul societal, dei n paradigma weberian aciunile i scopurile birocraiei sunt orientate potrivit serviciilor pe care aceasta trebuie s le aduc valorilor i intereselor actorilor n serviciul crora se afl. Scopurile lor vin din exterior sub forma legilor i politicilor care trebuie implementate sau a produselor i serviciilor ce trebuie asigurate pentru c, aa cum arat Weber, birocraia ca atare este un instrument de precizie ce poate fi pus la dispoziia numeroaselor i diverselor interese de dominaie, politice sau economice. Aici intervenim cu precizarea c organizaiile formale ce acioneaz pe diverse categorii de interese i vor apra aceste interese n mediul extern al organizaiei deoarece accesul la resursele financiare ale statului, cuantumul acestora ori sistemul lor de alocare nu este lsat pe seama raionalitii ce funcioneaz n organizaii, ci reprezint o adaptare a acestora la raionalitatea politic ce guverneaz spaiul vieii politice. Viaa politic nu este deloc omogen sau monolitic, ea reprezint adesea un mediu ostil pentru diversele organizaii birocratice datorit varietii actorilor care l compun, ostili sau prietenoi, cu capaciti diferite de a exercita presiuni n funcie de puterea de care dispun i de semnificaia acesteia pentru mediul public sau privat, constituind acea constelaie de fore ce se confrunt n spaiul pieei. Weber analizeaz forele i piaa atunci cnd trateaz problemele puterii i dominaiei sub aspectul formelor tranziionale. Dac operm cu categoria congruent-incongruent n relaiile organizaiilor cu mediul lor extern se poate constata c n msura n care obiectivele sunt congruente cu acest mediu potenialul conflictual dintre aceste organizaii i unele elemente componente ale mediului extern n care acioneaz este mai sczut. Dar, paradoxal, congruena diminueaz capacitatea de autonomie organizaional. Aceasta nseamn c organizaia va fi dependent de fluctuaiile echilibrului puterii din societate pentru c este un caz rar acela n care organizaiile s demonstreze auto-suficien n management-ul activitii pe care o desfoar, cazul comun fiind acela n care exist o anumit msur a dependenei i influenei reciproce dintre organizaii i mediu lor. Semnalm o anumit insuficien a teoriei weberiene asupra birocraiei prin faptul c nu ia n seam ntr-o msur suficient dimensiunea aciunii mediului extern. El recunoate c societatea influeneaz organizaiile prin modul n care ele i fixeaz motivele i comportamentul, dar nu poate zugrvi sau intui i marea miz pe care mediul privat i
43

Lloyd Rudolph, Susanne Hoeber Rudolph op. cit., p. 209.

141

George POEDE

public o reprezint pentru organizaie. Faptul este explicabil, de altfel, i prin aceea c situaia existent la nceputul secolului nu putea s-l fac pe Weber s vad dimensiunile acestei dependene mutuale dintre birocraie i mediul social extern. n teoria statului, Weber prezint totui cteva aspecte care ne permit s nuanm critica referitoare la neglijarea influenei mediului asupra birocraiei; spre exemplu, el recunoate rezervarea expres a unor posturi pentru reprezentanii anumitor grupuri sociale i totodat existena grupurilor ce avizeaz activitatea unui ansamblu birocratic compus din persoane selectate din mediul privat i public. Astfel de grupuri pot fi gsite n mod frecvent n activitatea statului modern. Putem reine c acest fapt acioneaz n favoarea birocraiei ntruct experiena concret a persoanelor din consiliile de avizare este folosit n interesul organizaiei birocratice respective. Din aceast perspectiv, Weber constat c structurile birocratice ale economiei moderne private se completeaz prin atragerea unor notabili n consiliile i diversele comitete pentru controlul unor domenii ale mainii birocratice. Ei sunt selectai din cadrul unor cercuri dezinteresate, dar care posed cunoatere de tip expert sau, dimpotriv, notabili ce pot fi exploatai n scopuri publicitare sau de reprezentare. n contextul relaiilor organizaiei birocratice cu mediul social, politic i economic, al atragerii unor persoane importante, din perspectiva i interesele mainii birocratice, asemenea corpuri alctuite din notabili, printre alte categorii, cuprind i reprezentani ai diverselor grupuri economice interesate, n special ai bncilor creditoare, ale ntreprinderii ce ocup o poziie dominant. Ori tocmai asemenea corpuri cu rol de avizare poteneaz luptele pentru putere n cadrul organizaiilor, adesea ca prelungire a competiiei din spaiul direct economic. Asemenea fenomene sunt studiate i de economiti, preocupai de contextul n care are loc confruntarea dintre diferitele grupuri organizate de interese. Andrew Schonfield realizeaz una din cele mai profunde analize a fenomenului menionat, precocupat fiind i de msura n care raionalitatea formal poate fi afectat prin stabilirea i urmrirea modului n care se ndeplinesc obiectivele fixate de stpnii economici i politici. Una din caracteristicile birocraiei const n separarea aparatului birocratic de mijloacele de producie, administrare, cercetare, n funcie de obiectivele organizaiei, fapt interpretat de Weber i ca o trstur comun a statului modern i a economiei private capitaliste. ntr-o form real de dominaie, o asemenea separare se poate produce integral sau parial n strns legtur cu lupta continu de rensuire att a mijloacelor de administrare materiale dar, n acelai timp, i a puterii aparatului birocratic, rensuire cu dimensiuni latente i manifeste. Atunci birocraia caut s exercite puterea n calitate de actor politic n interesul propriu al birocraiilor. Ne aflm n faa unei rensuiri manifeste, care are drept rezultat folosirea n scopuri personale a resurselor i regulilor organizaionale. n literatura sociologic i politic consacrat acestui fenomen se citeaz cazul puterii executive care i subordoneaz ntreaga societate, aa cum apre n Optsprezece Brumar al lui Ludovic Bonaparte, acea birocraie de stat care, sub Napoleon al II-lea, conduce n interesul su propriu, n opoziie cu Weber, pentru care statul este un purttor abstract al prerogativelor suverane i creatorul normelor legale. Alte exemple de nsuire a mijloacelor materiale i autoritii birocraiei sunt gsite n loviturile militare care confisc aparatul birocratic n interesul grupului care a organizat lovitura de stat, fapt ce constituie, n general, un nceput al instalrii dictaturilor militare, care semnific din perspectiva discuiei noastre un proces de aservire total a apratului birocratic n serviciul unei

142

Teorii ale puterii

oligarhii militare. Astfel de exemple constituie dictaturile militare instalate n Egipt n 1952, n 1958 n Pakistan dar i regimurile autoritare, dictatoriale cu caracter ideologic, cele cu caracter personal. Mize ale luptelor de putere ce au semnificaii legate de nsuirea mijloacelor moderne de administrare i a autoritii instituiei, asigurarea securitii locului de munc sau promovarea, folosirea selectiv a informaiilor n raport cu unele interese, reprezint tot attea tentative de reducere a funcionrii eficiene a organizaiilor proiectate, teoretic, s ating cele mai nalte performane. Evitnd s vorbeasc n mod deschis despre patrimonialism n raport cu democraia modern, Lloyd Rudolph i Susanne Hoeber Rudolph folosesc expresia trsturi patrimoniale, ceea ce este corect. Se constat, n acelai timp, faptul c cei doi autori nu fac apel la neo-patrimonialism, pentru a caracteriza o birocraie penetrat de elemente de patrimonialism. Argumentul lor, n acest caz, arat c folosirea termenului de neo-patrimonialism pe care ar fi tentai s-l utilizeze pentru a zugrvi modul n care autoritatea personal, personalismul i nsuirea postului pot s nchid distana dintre putere i autoritate, poart amprenta unei dihotomii care nu ar corespunde realitii sau ipostazelor sub care pot fi identificate fenomenele respective. Patrimonialismul exprimat n autoritatea personal a conductorului, harisma postului i nsuirea (...) regulilor organizaionale, scopurilor i resurselor, poate salva ceva din raionalitatea formal prin contracararea sensului alienrii i/sau exploatrii ce hrnete rezistena la cerinele sale. n acest sens se poate spune c patrimonialismul poate corecta disfunciile i patologiile care sunt generate de rezistena la autoritate i de luptele pentru putere44. O privire aruncat peste procesul de modernizare confirm afirmaiile la care au ajuns Lloyd Rudolph i Susanne Hoeber Rudolph care pleac de la contextul continental n care Weber analizeaz modelul birocraiei, pentru reliefarea acestuia aducnd n discuie experiena istoric francez i german, n special cea prusac, dar ntr-o oarecare msur i pe aceea a realitilor legate de construcia statal n Rusia. Difuziunea modelului statal spre Europa oriental corespunde n mod fundamental unei logici militare. Anderson demonstreaz o argumentaie detaliat, din punct de vedere istoric, prin care vrea s arate ponderea factorului militar n dezvoltarea administraiei i birocraiei; de la sfritul secolului al XVII-lea pn n secolul al XIX-lea, supravieuirea i expansiunea Prusiei i-a impus un mare efort militar, supunnd majoritatea populaiei brbteti unei pregtiri militare. Corelat cu aceasta are loc i un proces de impregnare a structurii statale cu o viziune, esenial militar, rezultatul constnd nu numai n militarizarea administraiei, dar i a societii prusace, a culturii sale. Un concept pe care l-am abordat deja n capitolul consacrat metodologiei weberiene, i anume conceptul de Disziplin, pe care Weber l folosete pentru a explica ordinea social, mpreun cu centralizarea, specializarea, ierarhia, erau considerate ca un produs al experienei istorice i al instituiilor legale i militare ale Prusiei. Weber va utiliza, n final, exemplul german pentru a construi tipul su ideal de birocraie. O perspectiv comparativ i istoric asupra conducerii administrative eficiente, inclusiv ideea potrivit creia trsturile patrimoniale sau neopatrimoniale joac un rol important n modernizarea vieii politice, economice i administrative, poate fi asociat cu cteva orientri recente aprute n literatura consacrat organizaiilor formale24. Astfel, Lieper Freemen (The Political Ecology of a bureau), Louis Jaffe (The Limits of Administrative
44

Lloyd Rudolph, Susanne Hoeber Rudolph op. cit., p. 209.

143

George POEDE

Process), Samuel Huntington (Interservice Competition and the Political Roles of the Armed Services), Gene Lyons (The New Civil-Military Relations), Edward Katzenbach (The Military Mind) sau Paul Nitze (The Selection of Naval Officers for Flag Rank) reprezint studii ce se centreaz pe modelele de conflict i adaptare, studii publicate n American Political Science Review, la sfritul anilor '70. n ele se acord o atenie deosebit conducerii personale i autoritii, capacitii lor de a contracara patologia birocratic. Pornind de la recunoaterea conducerii personale n dominaia tradiional, se arat c n patrimonialism se manifest cu pregnan personalismul sub forma harismei posturilor, a relaiilor afective combinate cu elemente materiale clientelare. Conducerea personal n sistemul unei dominaii legal-raionale produce tensiuni prin apelul la elemente iraionale, la afecte, emoii, sentimente dintre cele mai complexe, atitudini corelate cu mituri cu carater politic sau utilizate politic n vederea legitimrii unor aciuni politice. Sub forma autoritii personale, patrimonialismul ncearc s pun puterea i autoritatea sub semnul congruenei, pentru a reduce potenialitatea conflictului dintre cele dou ipostaze ale structurrii cmpurilor de putere i de dominaie. Pentru a exemplifica asemenea situaii, se aduce adesea n discuie experiena lui Robert Mac Namara la Departamentul aprrii a Statelor Unite ale Americii, n calitatea sa de secretar de stat, aflat deci n fruntea celei mai mari organizaii birocratice din lume. Brock Brower, ziarist la revista Life, n articolul Mac Namara Seen now, Full Lengh (mai, 1968), consemneaz declaraia acestuia prin care condiioneaz acceptarea postului de acordarea unei liberti mari n alegerea peronalului ce va fi afectat mainii birocratice, ceea ce nseamn nclcarea normelor de funcionare ale unei organizaii formale, penetraia personalismului, a subiectivismului, toate generatoare de tensiuni ntre autoritatea instituional i puterea manipulat n acord cu propriile valor de liderul organizaiei. Tocmai acest model McNamara a fost adoptat ntr-o manier din ce n ce mai mare de preedinii americani, n vederea exercitrii unui control i a unei direcionri eficiente ale enclavelor birocratice din ramura executiv a preediniei.

Teme de verificare
1. Precizai principalele sensuri ale conceptelor de putere i dominaie. 2. Care este relaia dintre legitimitate i dominaie? 3. Specificai trsturile eseniale ale principalelor tipuri de dominaie. 4. Exemplificai aplicarea istoric a principiului separaiei puterilor. 5. Care este rolul i funciile birocraiei n paradigma de nelegere a dominaiei? 6. Enumerai prinicpalele teorii actuale asupra puterii.

144

INSTITUII POLITICE EUROPENE


Prof. dr. George POEDE

CUPRINS

I. Evoluia tratatelor europene II. Comisia european III. Consiliul minitrilor IV. Consiliul European V. Parlamentul european VI. Curtea de Justiie VII. Comitetul Regiunilor

Instituii politice europene

I. Evoluia tratatelor europene

Tratatul de la Paris i cele dou tratate de la Roma au constituit tratatele fondatoare ale ale celor trei Comuniti Europene. De-a lungul anilor, ca rspuns la presiunile ce vizau simplificarea, clarificarea, extinderea i democratizarea cadrului constituional al Comunitii Europene, tratatele fondatoare au fost suplimentate i amendate n diferite moduri. Aceste dezvoltri au fost realizate prin urmtoarele: Tratatul de constituire a unui singur Consiliu i a unei singure Comisii a Comunitilor Europene. Semnat n 1965 i intrat n vigoare n 1967 ele stabilete un singur Consiliu al minitrilor pentru cele trei comuniti i reunete nalta Autoritate a Comunitii Europene a crbunelui i Oelului, Comisia Euratomului i Comisia Comunitii Economice Europene. Puterile exercitate de aceste corpuri reunite erau n continuare bazate pe TRATATELE FONDATOARE, cu alte cuvinte tratatele i comunitile nu au fuzionat. Tratatul de amendare a unor prevederi bugetare (semnat n 1970) i Tratatul de amendare a anumitor prevederi financiare a tratatelor semnat n 1975, pun bazele unei proceduri bugetare i aloc puteri bugetare ntre instituiile Comunitii. Capt o anumit importan puterile bugetare conferite Parlamentului. n 1975, Tratatul nfiineaz o Curte de Auditori care are rolul de a examina toate veniturile i cheltuielile Comunitii. Actul privitor la alegerea reprezentanilor Adunrii prin sufragiu universal direct, semnat n 1976 dar ratificat doar n 1978 de statele membre. Acest Act asigur baza legal pentru alegerea direct a Parlamentului European stabilete unele reguli pentru desfurarea lor, dar nu mrete n nici un fel puterile Parlamentului.

167

George POEDE

Tratatele de accedere (Treaties of Accesion) Ele au asigurat lrgirea comunitii prin includerea Danemarcei, Irlandei i Marii Britanii semnat n 1972 i intrat n vigoare n 1973, Grecia, semnat n 1979 i intrat n vigoare n 1981, Spania i Portugalia semnat n 1985 i intrat n vigoare n 1986. Actul Unic European. Semnat n februarie 1986 dar intrat n vigoare la jumtatea anului 1987 datorit greutilor de ratificare din partea Irlandei. Cele mai importante msuri din SEA se refer la: un numr de noi politici n unele domenii au fost incorpoate n Tratatul asupra Comunitii Europene i ntrit i capacitatea de decizie. Domeniile includeau politicile de mediu, cercetare i dezvoltare tehnologic, coeziunea economic i social (practic politica regional). realizarea pieii interne spre finele anului 1992 a fost perceput ca un scop specific i inclus n Tratat prin noul Articol 8A. introducerea unei noi proceduri legislative procedura de cooperare -. Scopul acestei proceduri era acela de a mri eficiena procesului de decizie n Consiliul minitrilor i de a crete i puterile Parlamentului European. Cele mai importante caracteristici ale procedurii de cooperare erau: singura citire a propunerilor legislative de ctre Parlament i CONSILIUL MINITRILOR din procedura tradiional de consultarea fost nlocuit prin dou citiri, Consiliul putea, cu anumite restricii, s ia decizii la prima i la a doua citire prin majoritatea calificat, capacitatea mrit a Parlamentului European de a influena coninutul legislaiei dei nu se bucura de puteri depline legislative, o agend strict a fost introdus pentru stadiul final al procesului legislative. Domeniile legislative acoperite de procedura de cooperare includea unele aspecte ale politicii sociale, implementarea deciziilor n strns legtur cu fondul regional i cu programele de dezvoltare tehnologic i cercetare tiinific, i, cel mai revoluionar, printr-un nou articol n TRATAT, 100A, majoritatea msurilor care erau destinate s conduc la stabilirea i funcionarea pieei interne. creterea rolului i a influenei Parlamentului European prin stabilirea unei proceduri de aprobare - assent Prin noua procedur, acordul PE printr-o majoritate absolut a devenit necesar att pentru admiterea noilor membri art. 237 din CEE ct i pentru nelegerile de asociere dintre Comunitate i rile din lumea a treia art. 238 din CEE. Cooperarea politic european cunoscut sub termenul de foreign policy cooperation a fost pus pe o baz legal dar nu prin incorporarea n Tratat. Intlnirile dintre efii de state din cadrul Consiliului European au primit o recunoatere legal dar nu inclus n Tratat,

1.

2. 3.

4.

5. 6.

168

Instituii politice europene

7. Extinderea capacitii Curii de justiie prin nfiinarea unei noi Curi de Prim Instan Pe lng evoluia constituional, Comunitatea s-a dezvoltat prin multiple ci n raport cu momentul de nceput marcat de Tratatul de la Roma. Aceste domenii pot fi grupate n trei categorii, lrgirea, dezvoltri n procesele politice i dezvoltarea politicilor europene. Lrgirea Cea mai evident schimbare a fost dublarea numrului statelor membre de la ase la doisprezece. Lrgirea Comunitii europene a avut loc n trei etape: n 1973, Danemarca, Irlanda, i Regatul Unit, n 1981 Grecia 1986, Spania i Portugalia. n 1995, Austria, Suedia i Finlanda au devenit membre ale Uniunii Europene. Toate aceste noi aderri au influenat i schimbat, n mod inevitabil, comunitatea european: a) Comunitatea a devenit mai mare, afirmndu-se ca o important organizaie internaional; conine o populaie de peste 340 de milioane i cuprinde state tradiional influente, se transform ntr-o putere comercial mondial acumulnd o cincime din importurile i exporturile mondiale; b) Procesul intern de decizie a devenit mai complex cu doisprezece reprezentani n Consiliu i cu o sfer mai mare a intereselor naionale i politice care trebuiau satisfcute; c) Axa franco-german n jurul creia s-a constituit Comunitatea i care a avut un rol fundamental n anii 60 i la nceputul anilor 70 a devenit mai puin central i dominant. d) Dezbaterile politice, preocuprile i prioritile Comunitii europene au fost afectate prin faptul c noii membri au venit cu probleme i cerine probleme proprii; de o considerabil importan pentru dezvoltarea viitoare a EU a fost faptul creterii influenei Sudului, cu ri mai puin industrializate i mai srace care au produs presiuni asupra reorientrii CAP i asupra unor politici redistributive care s sprijine dezvoltarea economic a Sudului.

169

George POEDE

Dezvoltri n procesele politice n termeni generali, se poate spune c Tratatul de la Roma a indicat un model al elaborrii politicilor precum i al deciziei n care Comisia propunea, Parlamentul oferea sfaturi iar Consiliul decidea. n cazul elaborrii unor norme cu caracter juridic, Curtea venea cu interpretrile sale. Treptat, au aprut noi amendamente i adugiri la modelul iniial. 1. Relaiile dintre cele patru instituii au fost influenate prin schimbrile intervenite n numrul membrilor i complexitatea problemelor care au fost incluse n sfera de decizie a Comunitii. Cu ct s-a intensificat procesul integrrii cu att mai mult s-au extins interesele instituiilor. Acest element nu a dus numai la o lips de claritate a responsabilitilor dar i la schimbri n echilibrul puterilor. Spre exemplu, Consiliul a uzurpat unele responsabiliti ale Comisiei intervenind n iniierea i stabilirea agendei politice, Curtea a intervenit n direcia procesului general de integrare prin unele aprecieri care au avut implicaii politice i instituionale, iar Parlamentul European i-a extins influena legislativ prin schimbrile intervenite n Tratat. 2. A crescut sfera participanilor n procesul de elaborare a politicilor i de decizie. Cel mai important s-a dovedit a fi Consiliul European care i-a asumat responsabiliti majore n stabilirea agendei ceea ce a avut ca efect reducerea puterii i a spaiului de manevra att a Comisiei ct i Consiliului. 3. Procesele de elaborare a politicilor i cele de decizie au devenit mai complexe. Pe lng cadrele structurale ale ntlnirilor Comisiei i Consiliului, ale comitetelor Parlamentare i edinelor Curii, exist un mozaic de canale mai puin formale n care reprezentani ai instituiilor, statelor, diverselor grupuri de interese se ntlnesc, discut i produc politici i decizii. Dezvoltarea politicilor EU se dovedete a fi o organizaie internaional distinct cu structura sa instituional i mpreun cu procesele politice de decizie i de elaborare a politicilor, prin aria i importana responsabilitilor sale. Ele s-au extins permanent prin schimbrile intervenite n Tratat, prin internaionalizarea crescnd a forelor economice, prin competiia economic internaional acerb, prin recunoaterea avantajelor cooperrii comune, prin presiunile de integrare impuse de Comisie i Parlamentul European ct i prin impactul reciproc al politicilor. Cea mai cunoscut din acele politici este CAP. Consumnd aproape jumtate din bugetul anual, CAP s-a aflat n centrul unor frecvente dezacorduri determinate de problemele garantrii preurilor i a gestionrii superproduciei. Pe de o parte, aceste politici au drept obiective

170

Instituii politice europene

promovarea liberei micri a bunurilor, serviciilor, capitalurilor i persoanelor, iar pe de alt parte, ele sunt destinate s mreasc capacitatea instituional de aciune comun n relaiile economice i comerciale cu alte ri. De la mijlocul anilor 80, programul SEM (Single European Market) a determinat o dezvoltare semnificativ a politicilor bazate pe pia precum i o prezen activ a Comunitii Europene n procesele de reglementare. Uniunea European a dezvoltat o serie de politici care au avut un impact direct asupra funcionrii pieei. n procesul decizional s-au urmrit aspecte cum ar fi: Stabilirea condiiilor eseniale pentru standardele de producie, testarea i certificarea lor; Deschiderea procesului de achiziionare prin competiie european; Stabilirea criteriilor pe care companiile trebuie s le satisfac n comerul lor pe piaa european; Controlul circumstanelor n care guvernele statelor membre pot s ofere subsidii industriei interne; Extinderea activitilor de control reglativ la aspecte sociale legate de mediu, condiii de lucru sau protecia consumatorului.

Momentul marcat de SEM a avut i alte consecine pentru politicile Comunitii. Astfel, acesta a promovat politicile sectoriale legate de transport, telecomunicaii i energie n rndul acelor politici care au devenit subiect al unei atenii considerabile n ultimii ani. SEM a stimulat n mod radical micarea spre EMU (European Monetary Union). Identificat de la nceputurile construciei europene ca un scop important, progresul real spre Uniunea economic i monetar a fost simit la sfritul anilor 80 cnd majoritatea statelor au ajuns la concluzia potrivit creia politicile de armonizare macroeconomic i financiare i, poate i moneda unic, sunt necesare nainte ca SEM s-i realizeze ntregul su potenial. De aceea, s-a dezvoltat treptat o strategie pentru crearea EMU, fapt prevzut textul Tratatului de la Maastricht. De-a lungul anilor, Comunitatea s-a afirmat i n alte domenii cum ar fi asumarea unor responsabiliti crescute n politica extern i n politica intern de securitate. Aceste preocupri au fost recunoscute n SEA i au devenit mai trziu componente ale Tratatului de la Maastricht ca piloni ai EU. Politicile educaionale, culturale i de sntate au dovedit implicarea Comunitii i n domeniul acelor politici care nu priveau exclusiv piaa.

Izvoarele Tratatului asupra Uniunii Europene


O parte nsemnat a elitei implicate n procesul decizional, n instituiile comunitare dar i la nivelul statelor membre a fost dezamgit de prevederile SEA din 1986. Ea considera c acest document nu reflect suficient avansul procesului de

171

George POEDE

integrare. n consecin, chiar nainte de ratificarea SEA , au nceput n anumite puncte de decizie pregtiri pentru conturarea unei strategii mai clare n direcia adncirii integrrii europene. Factori interni i externi politici au determinat o astfel de preocupare. Factorii interni asociai cu procesele integraioniste proveneau din logica Actului Unic European i a programului de creare a Pieei Unice Europene. De o deosebit importan erau: a) relaia dintre SEM i obiectivul definit al EMU. O moned unic avea rolul de a elimina distorsiunile ce proveneau din schimbrile de valoare a monedelor europene fapt ce contribuia la o stabilitate mai crescut a condiiilor de planificare a schimburilor comerciale. b) preocuparea crescut pentru dimensiunea social ca rspuns la consecinele liberale de reglementare minim a pieei. Statele membre cu nivele nalte de bunstare social erau preocupate de posibilitatea apariiei dumpingului social prin atragerea sectorului de afaceri spre ri cu nivele sczute de protecie social, deci cu cheltuieli sczute de regie. c) desfiinarea controlului de frontier pe piaa intern a creat presiuni pentru mecanisme noi i perfecionate de control pentru a face fa criminalitii transfrontaliere, traficului de droguri, terorismului internaional i deplasrii cetenilor. Factorii externi sunt legai de destrmarea fostei Uniuni Sovietice i a aanumitului bloc sovietic: 1. prbuirea comunismului n Europa central i de Est i apariia statelor democratice au impus Comunitii s-i ntreasc instituiile pentru a face fa schimbrilor intervenite. 2. unificarea Germaniei a condus Comunitatea la concluzia necesitii adncirii integrrii. 3. destrmarea fostei Uniuni Sovietice a contribuit la apariia unui sentiment de insecuritate n legtur cu natura i stabilitatea continentului European. 4. consecinele sfritului rzboiului rece pentru politicile externe i de aprare ale rilor vest-europene legate mai ales de aranjamentele noi de securitate Toi aceti factori combinai au determinat statele membre s dea un nou impuls integrrii. Au existat i poziii contrare precum cele ale Marii Britanii care nu dorea o lrgire dincolo de cadrul existent n acea perioad. Elitele implicate n procesul de decizie a Comunitilor Europene au acceptat ns nevoia unei lrgiri din motive diferite; unii erau inc inspirai de cauza federalist, alii militau pentru creterea autoritii Comunitilor din perspectiva problemelor ce au nceput s preocupe statele membre nc din anii '80, probleme legate de uniunea

172

Instituii politice europene

monetar european, dimensiunea social, politica extern i de aprare, eficiena i responsabilitatea instituiilor comunitare.

Elaborarea Tratatului asupra Uniunii Europene


Au existat trei etape n elaborarea Tratatului asupra Uniunii Europene: A. convocarea Conferinelor Interguvernamentale; B. activitatea Conferinelor; C. ratificarea tratatului. A. Convocarea Conferinelor Interguvernamentale O serie de ntlniri ale Cosiliului European ntre 1988 i 1990 au condus la convocarea unor conferinte interguvernamentale asupra Uniunii Politice precum i a Uniunii Economice i Monetare: a) n iunie 1988 la Consiliul european de la Hanovra s-a reamintit c Actul Unic European a confirmat obiectivul realizrii progresive a Uniunii Monetare i Economice i a stabilit alctuirea unei comisii prezidate de Jacques Delors, preedintele de atunci al Comisiei Europene. Sarcina acestei comisii era aceea de a studia i propune etapele concrete care ar putea duce la Uniunea Economic i Monetar. b) n iunie 1989, Consiliul European a aprobat la Madrid raportul Delors ca baz pentru activitatea viitoare. c) n decembrie 1989, Consiliul European a aproba formal la Strasbourg convocarea Conferinei interguvernamentale asupra Uniunii Monetare i Economice. d) Consiliul European de la Dublin, rspunde unei iniiative franco-germane de a prelungi conferina interguvernamental asupra EMU. e) n iunie 1990 la Dublin, Consiliul European decide s deschid Conferina Interguvernamental asupra Uniunii Politice i pe aceea asupra EMU n decembrie la Roma. f) Consiliul European Special din octombrie 1990 de la Roma a stabilit nceperea activitii pregtitoare pentru EMU precum i cadrul pentru Conferina Interguvernamental asupra EMU. g) ntlnirea Consiliului European de la Roma din decembrie 1990 a coincis cu deschiderea celor dou conferine interguvernamentale asupra Uniunii Politice i Uniunii Monetare i Economice.

173

George POEDE

Convocarea conferinelor interguvernamentale a reprezentat din punct de vedere procedural rezultatul unui proces comunitar de dezvoltare B. Conferinele Interguvernamentale i ntlnirea de la Maastricht Conferinele interguvernamentale s-au desfurat permanent de-a lungul anului 1991 i au funcionat la trei nivele. Minitrii de externe ai rilor membre lucrau n CIG asupra Uniunii Politice, iar cei de finane n Conferina Interguvernamental asupra EMU. Cele dou grupuri de ministri se ntlneau odat pe lun. La al doilea nivel operau reprezentanii permaneni ai rilor membre ale Uniunii Europene; sptmnal n Conferina asupraUniunii Politice i de dou ori pe sptmn cei din CIG asupra EMU (reprezentani ai ministerelor naionale de finane i ai Bncilor centrale). La al treilea nivel activau grupuri de experi naionali care se ntlneau de cte ori considerau c este necesar. Minitrii de externe aveau sarcina de a coordona cele dou conferine. Prin caracterul lor, conferinele erau interguvernamentale. Cu toate acestea, dou instituii europene, Comisia i Parlamentul, au cutat s exercite o anumit influen n desfurarea lucrrilor. Posibilitatea de negociere a Comisiei era redus ntruct ea nu beneficia de acelai statut ca i statele membre. Prin faptul c Parlamentul nu era un participant la negocieri, poziia sa era i mai dezavantajat. Conferinele lunare interinstituionale la care participau pe de o parte minitrii, iar pe de alt parte o delegaie de 12 membri ai Parlamentului European au permis cunoaterea opiniei parlamentarilor asupra problemelor abordate. Declaraiile parlamentului belgian i a celui italian de condiionare a ratificrii Tratatului de luarea n considerare a poziiilor Parlamentului European au crescut influena acestei instituii asupra lucrrilor Conferinelor interguvernamentale. Pe de alt parte, se cunotea atitudinea integraionist a acestei instituii. Analiza lucrrilor conferinelor interguvernamentale ne arat c Olanda, Italia, Belgia i Luxemburg erau statele cel mai mult angajate n curentul integraionist. Spania, Irlanda, Portugalia, Grecia i Danemarca (ntr-o msur mai mic) sprijineau tendinele integraioniste, dar aveau anumite rezerve asupra unor aspecte legate de ntrirea politicilor economice i de coeziune social. Frana pleda pentru acordarea unor competene

174

Instituii politice europene

mai mari Consiliului European i unele creteri ale puterilor Parlamentului. n contrast cu Frana, Germania era un promotor al integrrii europene cu puteri mai mari pentru Parlamentul European, dar mai rezervat fa de Uniunea monetar i economic. Marea Britanie a exprimat o poziie minimalist n toate problemele cu implicaii supranaionale. Cu toate diferenele manifestate, progresele realizate n au permis, n decembrie 1991, prezentarea rapoartelor conferinelor interguvernamentale la ntlnirea la nivel nalt de la Maastricht. Conferina interguvernamental asupra EMU a ajuns la un acord asupra tuturor aspectelor negociate, fiind n msur s prezinte recomandri clare asupra Tratatului. Conferina asupra Uniunii Politice nu i-a atins toate obiectivele astfel nct un numr de probleme care nu au nregistrat acorduri au fost transferate spre dezbaterea Consiliului European. Cea mai dificil opoziie a fost aceea a Marii Britanii fa de dimensiunea social i fa de moneda unic. Concesiile operate de ambele pri i au condus la rezolvareat toate aspectele importante, astfel nct dup o examinare atent lingvistic i legal Tratatul asupra Uniunii Europene a fost semnat de minitrii de externe i de finane la Maastricht n februarie 1992. C. Ratificarea Tratatului n acord cu procedurile stabilite pentru tratatele comunitii i pentru amendamentele la tratate, articolul R al TEU afirm c ratificarea de ctre statele membre trebuie s fie n acord cu prevederile lor constituionale. n zece din statele membre aceasta semnific o aprobare parlamentar n timp ce n dou - Irlanda i Danemarca - este nevoie de un referendum. Se spera ca toate procedurile de ratificare s decurg fr probleme astfel nct tratatul s poat intra n vigoare la 1 ianuarie 1993. n opt state membre aceste sperane s-au realizat. n iunie 1992, n Danemarca s-a votat mpotriva tratatului cu 50.7%. Aceasta a avut consecine considerabile asupra procesului de ratificare. Au fost fcute unele concesii cum ar fi o mai mare precizie conceptului de subsidiaritate precum i garanii speciale n forma de opting-out pentru prevederile referitoare la moneda unic i la o posibil Uniune politic de aprare. Ele au permis la al doilea referendum exprimarea a 56.8% din voturi pentru aderare la Tratat. Dup anunul referitor la votul danez, preedintele Mitterand a decis c i n Frana se va ine un referendum asupra adoptrii tratatului. El considera c tratatul va fi aprobat fr prea multe difficulti, ceea ce ar fi nsemnat i un vot pentru politica sa intern. Ratificarea a fost ns aprobat numai cu 51.05%. n Marea Britanie ratificarea a durat pn n iunie 1993 datorit unei majoriti slabe a conservatorilor precum i a unei percepii neclare asupra ctigurilor pe care britanicii le-ar obine din aplicarea acestui Tratat. In acest context s-au adugat i opoziia laburitilor fa de opting-out-ul

175

George POEDE

acordat Marii Britanii referitor la capitolul social din Tratat. n Germania nu a existat un referendum, ntrzierea s-a datorat Curii Constituionale (octombrie 1993). Ratificarea german a deschis calea pentru implementarea Tratatului care a intrat n vigoare la 1 noiembrie 1993.

Coninutul tratatului
n esen tratatul creeaz o nou organizaie Uniunea European care se sprijin pe trei piloni, Comunitile Europene, Politica extern i de Securitate comun, Cooperarea n domeniul Justiiei i Afacerilor Interne. Conferinele interguvernamentale au ncercat s clarifice modul n care Tratatul trebuie s descrie Uniunea European att n caracterul su curent ct i n stadiile sale evolutive. Une dintre statele membre doreau s includ termenul federal astfel nct adesea n grupurile de lucru a aprut ideea potrivit creia tratatul urma s marcheze o nou etap n procesul ce va conduce n mod gradual la o Uniune cu un scop federal. Guvernul britanic se opunea apariiei unei asemenea interpretri i a reuit s obin sprijinul politic pentru a schimba coninutul textului iniial astfel: Tratatul marcheaz o noua etap n procesul de creare a unei uniuni tot mai strnse ntre popoarele Europei..... Pentru rile europene continentale expresia o tot mai strns uniune pare mai centralist dect cuvntul federal. Din prevederile comune rezult o serie de obiective aa cum sunt ele prezentate n articolul B, un set de principii ce includ subsidiaritatea i respectul pentru drepturile fundamentale ale omului, o Uniune guvernat de o structur instituional complex.

Comunitile Europene
Acesta este cel mai important pilon ntruct incorporeaz cea mai mare parte a responsabilitilor Uniunii Europene. Acquis-ul celor trei Comuniti este pstrat n cadrul Tratatului i, n anumite aspecte, extins i ntrit prin revizuirea celor trei Comuniti. Dou principii importante sunt introduse n Tratat. Mai nti, principiul subsidiaritii incorporat n Articolul 3b: Comunitatea va aciona n limitele care i-au fost conferite de acest tratat i potrivit obiectivelor fixate. n domeniile care nu cad n competena sa exclusiv, Comunitatea va aciona potrivit principiului subsidiaritii, numai dac i n msura n care obiectivele aciunii nu pot ndeplinite eficient de Statele Membre. Al doilea principu stabilete cetenia european potrivit creia cetenii Uniunii se bucur de drepturile conferite de Tratat. Unul din aceste drepturi este acela de a locui

176

Instituii politice europene

i lucra n orice parte a teritoriului Uniunii. Cetenii Uniunii au dreptul de a vota pentru Parlamentul European i alegerile locale. Alte revizuiri pot fi grupate n dou categorii: 1. Schimbri instituionale O nou procedur legislativ procedura de co-decizie. Procedura de co-decizie se bazeaz pe procedura de cooperare care a fost introdus prin Actul Unic European. Ea permite o a treia citire a legislaiei de ctre Consiliu i Parlament. Spre deosebire de procedura de cooperare care d Consiliului puterea de a ignora opinia Parlamentului, procedura de codecizie confer pentru prima dat Parlamentului dreptul de a respinge o propunere legislativ. Domeniile politice care devin subiect al procedurii de co-decizie sunt revizuite Domeniul procedurii de aprobare assent - prin care este necesar aprobarea Parlamentului pentru unele tipuri de aciuni se extinde. Din ianuarie 1995 perioada de funcionare a comisarilor se extinde de la patru la cinci ani pentru a-i aduce la aceeai perioada cu cea a parlamentarilor europeni Se nfiineaz un Comitet al Regiunilor pentru a furniza Consiliului i Comisiei o opinie specializat asupra problemelor cu care se confrunt regiunile Uniunii. Curii de justiie i se confer dreptul de a impune amenzi n condiiile n care apar abateri de la implementarea legii comunitare. Parlamentul European numete un Ombudsman care primete i soluioneaz diversele atingeri la adresa drepturilor.

2. Schimbri n politicile Uniunii Competenele politice ale comunitii sunt extinse i ntrite. Sunt definite principalele trsturi ale Uniunii Economice i Monetare i se stabilete un calendar pentru transpunerea n practic a acestei politici. Ea include i rate de schimb fixe care s conduc la introducerea unei singure monede precum i nfiinarea unei Bnci Centrale Europene care va funciona n cadrul Sistemului European de Bnci Centrale. Principalele obiective ale sistemului european de bnci centrale sunt legate de meninerea stabilitii preurilor. Sarcinile SEBC sunt legate de definirea i implementarea politicii monetare a Comunitii, organizarea operaiilor de schimb

177

George POEDE

extern, managementul rezervelor strine ale statelor membre, promovarea unor operaiuni de plat mai puin complicate. In contextul EMU, statele membre privesc politicile lor economice ca pe o preocupare comun n care Consiliul are rolul de coordonator. Unele domenii ale politicii europene n care comunitatea nu a fost implicat sunt acum introduse n Tratat. Spre exemplu, un nou capitol n Tratat confirm preocuparea comunitii pentru ajutorarea rilor n curs de dezvoltare prin programe multi-anuale n domenii precum educaia, sntatea public, protecia consumatorului, reelele transeuropene, competitivitatea industriei. Responsabilitile comunitii n unele domenii ale politicii europene au fost dezvoltate. Ele se refer n special la cercetare, dezvoltare tehnologic, mediu, coeziune social i economic, introduse n SEA dar nu i n tratat. Ca un corolar la ntririi coeziunii sociale i economice, apare un noul fond de coeziune cu scopul de a asigura asisten financiar n domeniile mediului i infrastructurii de transport transeuropean. Un domeniu particular n care au aprut dificulti de negociere nainte de Maastricht i n timpul lucrrilor a fost politica social. Unsprezece state membre au dorit s confere Tratatului o baz social prin Carta Social care a fost adoptat de Consiliul European n 1989 (cu excepia Marii Britanii).

Politica extern i de securitate comun


Actul Unic European stabilea c statele membre trebuie s formuleze i s implementeze n comun o politic extern european. Tratatul asupra UE acord o mare importan acestui scop specificnd c Uniunea i Statele membre vor defini i implementa o politic de securitate i extern comun care va acoperi toate aspectele politicii externe i de securitate, inclusiv o politic de aprare comun care ar putea duce n viitor la o aprare comun. Obiectivele Politicii comune de securitate i externe CFSP sunt definite doar n termeni generali, s apere valorile, interesele fundamentale i independena Uniunii, s dezvolte i s consolideze democraia, statul de drept i respectul pentru drepturile omului i libertile fundamentale. Principalele ci prin care aceste obiective vor fi urmrite sunt: Cooperarea sistematic dintre statele membre asupra oricrei probleme de politic extern i de securitate de interes general. Consiliul va stabili prin unanimitate poziii comune, iar statele membre vor defini politicile naionale n conformitate cu aceste poziii comune. Consiliul poate decide asupra statutului acelor probleme care devin un subiect al aciunii comune; Consiliul decide implementarea politicii comune externe i de securitate cu o majoritate calificat. parte integral a dezvoltrii Uniunii Europene, Uniunea Europei Occidentale este chemat s elaboreze i s implementeze decizii i aciuni ale Uniunii care au

178

Instituii politice europene

implicaii pentru aprare. n acord cu instituiile UEO, Consiliul va adopta msurile practice necesare. ntr-una din declaraiile anexate la Tratat se arat c UEO se va dezvolta ca o component de aprare a Uniunii Europene i ca un mijloc pentru ntrirea pilonului european al Alianei Atlantice.

Cooperarea n domeniile justiiei i afacerilor interne


Statele membre consider urmtoarele domenii ca probleme de interes comun: politica azilului; reguli ce guverneaz i controleaz trecerea frontierei statelor membre, politica de imigrare i drepturile de reziden a persoanelor din alte state dect cele membre ale UE, combaterea consumului de droguri, combaterea fraudei internaionale, cooperarea juridic n probleme civile, cooperarea juridic n domeniul penal, cooperarea poliiei n combaterea terorismului, traficului cu droguri i alte delicte prin EUROPOL, cooperarea vamal. Toate msurile care trebuie luate trebuie s fie n acord cu Convenia European a Drepturilor Omului. n cele nou domenii de interes comun, Consiliul: adopt poziii comune i promoveaz orice form de cooperare. Deciziile trebuie luate cu unanimitate; adopt aciuni comune; stabilete convenii pe care le recomand spre adopie statelor membre n acord cu prevederile lor constituionale. Dac nu exist alte precizri cuprinse n convenii, msurile de implementare vor fi luate de Consiliu cu o majoritate de dou treimi din numrul statelor membre.

Pentru a asigura cooperarea n domeniile de interes comun, statele membre sunt obligate prin Tratat s stabileasc mecanisme de coordonare ntre departamentele de profil din administraia lor. Aceste mecanisme sunt conduse la nivel politic de Consiliul ministrilor format din minitrii de justiie i de afaceri interne, iar la nivel administrativ de Comitetele de coordonare ca efect al aplicrii articolului K4 din Tratatul asupra Uniunii Europene. Ca i n cazul politicii comune de externe i de securitate, semnificaia domeniului Justiiei i afacerilor interne const nu numai n coninutul prevederilor sale dar i n contribuia mai larg la procesul de integrare n Europa.

179

George POEDE

Tratatul i procesul de integrare


n mod clar, TEU evideniaz adncirea procesului de integrare n Europa de vest. Ca rezultat al acestuia, mai multe competene ale unor politici au trecut de la nivelul statelor membre la cel european, puterile instituiilor europene au crescut iar supranaionalismul a ctigat n coninut. Eu prezint o serie de caracteristici federale dintre care cele mai evidente sunt: Responsabiliti politice importante sunt exercitate att la nivelul statelor membre ct i la cel central (european); Structuri instituionale bine dezvoltate exist cele dou nivele; Un corp juridic central are autoritatea de a guverna asupra disputelor dintre cele dou nivele; Exist o cetenie comun.

Cu toate acestea, unele trsturi prezente n mod normal n sistemele federale nu se regsesc n Uniunea European, n mod deosebit: 1. dei responsabilitile centrale sunt acum considerabile, echilibrul puterii ntre centru i unitile regionale se nclin spre acestea din urm; 2. controlul resurselor financiare se afl, preponderent, la nivelul statelor membre; 3. drepturile pe care le cuprinde cetenia european sunt extrem de reduse n proporiile sale. Oricum ar fi descris natura politic a Uniunii Europene, federal, quasifederal, confederal sau ntr-un alt mod, evident este faptul existenei unui sistem foarte dezvoltat de guvernare, iar Tratatul de la Maastricht nu reprezint dect o etap n procesul de integrare. Ceea ce a aprut n procesul de negociere a Tratatului a fost un compromis ce includea aspecte ale diferitelor viziuni asupra Europei i, n acelai timp, un compromis care dei nu a reprezentat un avans att ct a fost dorit de Italia, Germania i Benelux a constituit totui mai mult dect a exprimat Marea Britanie. Tratatul confirm caracteristicile unui proces de integrare: Economicul naintea politicului: istoria evoluiilor majore n procesul general european ne arat c etapele parcurse au luat forma unor nelegeri asupra integrrii unor activiti economice ce conduceau spre rezolvarea unor aspecte politice ridicate de cooperarea economic. Din 1951 cnd a aprut Comunitatea European a Crbunelui i Oelului pn la Tratatul de la Maastricht economicul a precedat n general politicul. Spre exemplu, ntrirea instituiilor comunitii asigurat prin Actul Unic European a reprezentat o consecin a necesitii de a pune n aplicare programul Pieei

180

Instituii politice europene

Unice Europene. La fel, decizia din 1991 de a convoca o Conferin Interguvernamental asupra Uniunii politice a fost o consecin a deciziei anterioare de a convoca o Conferin interguvernamental asupra EMU. Flexibilitatea: atunci cnd n trecut, statele membre sau un numr dintre acestea au dorit s acioneze mpreun ntr-un anumit domeniu i au considerat c mecanismele existente nu sunt potrivite cu scopul urmrit, au gsit alternative pentru cooperare.TEU continu tradiia de flexibilitate i inovare. (opting-out-urile date Angliei i Danemarcei asupra EMU, protocolul i nelegerile asupra politicii sociale)

ntrebri 1. Care sunt inovaiile aduse la coninutul tratatelor de Actul Unic European? 2. Tratatul de la Maastricht: importana lui pentru procesul de elaborare a politicilor europene?

181

George POEDE

II. Comisia european

Comisia este implicat n sistemul de decizie al Uniunii Europene la toate nivelele i n toate domeniile. Dotat cu resurse de putere i instrumente de elaborare a politicilor, Comisia se afl n miezul deciziilor Uniunii Europene.

Compoziie
Comisarii nsrcinai cu o politic specific dintr-un anumit domeniu se ntrunesc n Colegiul Comisarilor. Iniial, ei erau n numr de nou dar odat cu lrgirea Uniunii numrul lor a crescut la treisprezece, paisprezece i apoi la aptesprezece. Fiecare din cele cinci mari ri membre au cte doi comisari fa de cte unu pentru restul rilor. Pn n ianuarie 1993, Comisiile erau numite pentru o perioad de patru ani prin acordul comun la guvernelor statelor membre . Prin Tratatul asupra Uniunii Europene, procedura s-a schimbat astfel: 1. Membri Comisiei sunt numii n acord cu procedura din paragraful al doilea pentru o perioada de cinci ani. Mandatul lor poate fi rennoit. 2. Guvernele Statelor membre vor nominaliza prin acord comun, dup consultarea Parlamentului European, persoana pe care ei intenioneaz s o numeasc n funcia de preedinte al Comisiei. Guvernele Statelor membre vor desemna mpreun cu persoana nominalizat pentru Preedinia Comisiei, celelalte persoane care vor fi numite n poziia de membri ai Comisiei. Preedintele i membrii astfel numii vor fi supui votului Parlamentului European.. Principala consecin a noii proceduri de numire este ntrirea relaiilor dintre Comisie i Parlamentul European. Acest fapt se realizeaz pe dou ci: mai nti prin formalizarea practicilor care s-au dezvoltat n anii '80, referitoare la aprobarea Comisiei i a preedintelui ei. Statele membre sunt obligate acum s consulte PE asupra preedintelui Comisiei iar Comisia este obligat s se prezinte

182

Instituii politice europene

n faa Parlamentului pentru un vot de ncredere. n al doilea rnd, prin stabilirea aceluiai mandat de cinci ani pentru Comisie i PE. Tranziia s-a realizat prin numirea Comisiei n 1993 doar pentru doi ani. Noua procedur de numire i aprobare ntrete baza colectiv a Comisiei n raport cu cea naional. Comisarii nu sunt reprezentani naionali ci complet independeni n ndeplinirea mandatului lor. n momentul numirii, Comisarii trebuie s declare c nu vor cere sau primi instruciuni de la vreun guvern sau alt corp deliberativ al Uniunii. n practic ns, este greu de ndeplinit o total imparialitate. De vreme ce sunt propui de guverne ar fi nerealist s se detaeze total de loialitile anterioare. Este ilustrativ atitudinea lui Margaret Thatcher de a refuza reaprobarea lordului Cockfield n Comisie considerndu-l prea zelos n ndeplinirea sarcinilor sale neglijnd interesele britanice. Insistena Tratatului pe completa independen a comisarilor este interpretat ntr-un mod flexibil. O total neutralitate nu este de dorit ntruct activitatea Comisiei este facilitat de meninerea legturilor cu centrele de influen din UE. Pe de alt parte, apare riscul pierderii credibilitii n condiiile n care un Comisar se comport n comisie ca un reprezentant naional. Comisia care a fost numit n ianuarie 1985 sub preedinia lui Jacques Delors s-a confruntat cu probleme serioase atunci cnd guvernul german i-a criticat pe cei doi comisari europeni de origine german pentru eecul aprrii intereselor naionale la Bruxelles. Nu exist prevederi asupra condiiilor n care cineva este numit comisar. n general, pentru aceste funcii sunt propui politicieni naionali. Toate guvernele au stabilit ca practic general numirea unor politicieni proeuropeni. Cu toate c membrii Comisiei pstreaz nc unele diferene politice, ele nu afecteaz relaiile de lucru. Distribuia diverselor portofolii ntre comisari reprezint rezultatul unor negocieri i al relaiilor de putere. Dorina Preedintelui este cel mai important factor dar el nu poate aloca posturile n mod preferenial. Comisarii au cabinete cu rolul de a-i ajuta n ndeplinirea obligaiilor ce le revin, cu ase-apte funcionari cu excepia Cabinetului Preedintelui care are doisprezece funcionari. Cabinetele ndeplinesc o serie de sarcini legate de informarea Comisarului cu ceea ce se ntmpl n domeniul su de responsabilitate dar i n celelalte arii de politic european, in legatura cu celelalte cabinete ale Comisiei i caut s contureze segmentul de politic pentru care sunt responsabili. Deasupra acestor sarcini, cabinetul preedintelui este implicat frontal n conturarea diferitelor perspective i interese care exist ntre comisii i n Comisie ca ntreg. n cadrul Comisiei exist o ntreag birocraie; aparatul Comisiei constituie cel mai mare element al ntregului cadru administrativ al Uniunii Europene. Dintr-un total de 26.400 de angajai, 18.000 erau cuprini n cadrul Comisiei. Din acetia, 12.000 sunt utilizai n administraie, inclusiv cei aproape 4000 de funcionari ce se ocup cu elaborarea politicilor, 3400 sunt angajai n dezvoltarea tehnologic i cercetare, iar 1650 ocupai cu munca de traducere. n comunicarea intern se folosete engleza i franceza, dar exist un numr mare de combinaii lingvistice impuse de relaiile Comisiei cu alte continente.

183

George POEDE

Comisia folosete temporar funcionari sau specialiti care nu sunt inclui n statisticile generale, dar majoritatea funcionarilor sunt angajai sunt pe o baz permanent prin examinarea competenelor prin sistemul A. Acest sistem reprezint o scal cu 8 grade in care A1 este punctul cel mai nalt pentru nivelul directorilor generali, iar A8 nivelul inferior pentru cei noi intrai care nu au experien pentru acest domeniu. Cu toate acestea, principiile pure meritocratice sunt tulburate de cele politice care impun o reprezentare echilibrat naional. Politica multinaional de cadre a Comisiei dar i a altor instituii are avantaje i dezavantaje. Principalele avantaje privesc existena unor cunotine i experiene din toate rile membre, ncrederea guvernelor naionale i a Administraiei EU c procesul de decizie capt eficien prin participarea funcionarilor din rile membre la pregtirea i administrarea politicilor europene, facilitarea comunicrii prin fluxul de informaii dintre ri i instituiile europene. Printre dezavantaje reinem pericolul influenrii deciziilor prin luarea excesiv n considerare a intereselor naionale ale funcionarului european i stiluri de elaborare a politicilor impregnate ntr-o msur mai mare de specificul naional.

Organizare
Directoratele generale Activitatea Comisiei este mprit pe domenii politice separate aa cum la nivelul guvernelor naionale responsabilitile sunt mprite ntre ministere. Spre deosebire de unele agenii i servicii specializate cum ar fi Centrul Comun de cercetare sau Oficiul Statistic, unitile de baz ale Comisiei sunt Directoratele Generale. Ele sunt definite prin numere i nu prin domeniul pe care l reglementeaz. Marimea i organizarea intern a DG variaz. Cel mai adesea, un DG are un personal de 150-400 de funcionari divizat ntre patru sau ase directorate care se mpart la rndul lor n trei sau patru divizii. Romano Prodi, actualul Preedinte al Comisiei Europene, a stabilit o serie de msuri menite s reformeze activitatea Comisiei: Comisarii vor fi amplasai mpreun cu departamentele lor, depindu-se practica actual a plasrii lor n cldiri diferite; Cabinetele Comisarilor vor fi mai mici i mai multinaionale; Regulile ce reglementeaz numirea funcionarilor nali vor fi mai stricte i mai transparente; Se va promova o mobilitate intern mai mare n cadrul staff-ului Cabinetului Comisarului; Numrarea departamentelor Comisiei va fi abolit n favoarea unor denumiri care s reflecte principala responsabilitate a acestuia.

184

Instituii politice europene

Comisia se afl ntr-un proces de reform datorit complexitii sarcinilor pe care trebuie s le ndeplineasc amplificate de procesul de lrgire din mai 2004 i 2007. Reforma reflect noile prioriti politice ale Comisiei cu un accent pe eficien i mai puin birocraie, realocare a staff-ului acolo unde este o mai mare nevoie. Schimbrile au n vedere divizarea relaiilor externe n funcie de subiectul acestora, comer, dezvoltare, lrgire i politica extern i de securitate; crearea unui nou departament care s grupeze actuala direcie general pentru industrie, ntreprinderi mici i mijlocii i politica de inovare; crearea unui nou departament pentru justiie i afaceri interne potrivit cerinelor Tratatului de la Amsterdam; gruparea sntii i a proteciei consumatorului ntr-un singur departament; crearea unui nou departament pentru educaie i cultur fuzionnd astfel direcia general pentru educaie i pregtirea forei de munc cu o parte din direcia pentru informare i cultur; crearea unui serviciu de comunicare i media punnd mpreun serviciul purttorului de cuvnt cu o parte din direcia general pentru informare i cultur.

Structura ierarhic Structura ierarhic prezint urmtoare trsturi: Toate problemele importante sunt examinate n ntlnirile sptmnale ale Colegiului Comisarilor. n aceste ntlniri, deciziile sunt luate n unanimitate n msura posibilului sau prin votul majoritar. Comisarul care este desemnat ntr-o arie specific politic poart rspunderea pentru domeniul respectiv.

185

George POEDE

Directiile generale sunt conduse de directori generali rspunztori pentru activitatea lor n faa Comisarilor. Directoratele sunt conduse de directori care sunt rspunztori n faa Directorului general sau Directorului general adjunct. Diviziile sunt conduse de directori de divizie i sunt responsabili n faa directorilor de Direcii.

Mecanisme de decizie Structura ierarhic produce un model prin care propunerile pentru decizii i creaz drumul prin mainria Comisiei. 1. O propunere iniial este elaborat la un nivel mediu ierarhic ntr-un directorat general. Se are n vedere i oportunitatea contractrii unor componente ale propunerii n mediul academic, al consultanilor i experilor naionali, n cel al intereselor sectoriale. Parametrii propunerii sunt determinate de politica UE n domeniul respectiv sau de orientrile stabilite la nivel nalt de Comisie sau Consiliu. 2. Propunerea ajunge la nivel cabinetului Comisarului i, prin ntlnirile sptmnale ale efilor de Cabinet, la Colegiul Comisarilor. 3. Colegiul Comisarilor poate s o accepte, s o resping ori s o trimit la Directoratul General pentru reformulare. Sunt posibile unele modificri ale acestui model. Dac propunerea de decizie este mai puin controversat sau apare o anumit urgen pentru adoptarea acesteia pot fi utilizate anumite proceduri. Potrivit procedurii scrise, propunerea circul n rndul Comisarilor i , dac nu exist obiecii, este adoptat, de regul, ntr-o sptmn. Propunerile mai urgente pot fi adoptate mai repede prin procedura scris accelerat. Un alt set de circumstane care produc ndeprtri de la model apar atunci cnd propunerile de decizie privesc mai multe domenii, situaii comune n care se intersecteaz specializrile sectoriale ale diverselor directorate generale. Spre exemplu, o propunere de directiv care are drept obiectiv stabilirea unui cadru n care s fie studiate i dezvoltate diversele surse de energie pleac de la Directoratul General 17 dar are implicaii directe pentru DG12 (tiin, cercetare, dezvoltare), DG19 , (Buget) i DGIII (Pia intern i Competiie). Alteori propunerile nu ating alte directorate generate, dar dau natere la conflicte aprinse aa cum s-a ntmplat ntre Buget i Competiie n legtur cu rigiditatea DG IV n aplicarea regulilor de competiie referitoare la Industria european.

186

Instituii politice europene

Exist diverse proceduri i mecanisme pentru coordonarea Comisiei i pentru asigurarea eficienei i eficacitii activitilor din sfera directoratelor generale. Patru dintre acestea sunt mai importante i, ca atare, mai des utilizate. Mai nti, preedintele Comisiei poart responsabilitatea pentru coordonarea mecanismelor de luare a deciziilor, dar i Colegiul Comisarilor joac un rol important n coordonarea activitilor: 1. pot avea loc consultri informale ntre Comisarii interesai de o anumit propunere de decizie 2. agenda Comisarilor este discutat la ntlnirea sptmnal a efilor de cabinet care este condus de Secretarul General al Comisiei i se organizeaz cu dou zile nainte de ntlnirea Comisarilor. Scopul ei este acela de a realiza acorduri asupra unui numr ct mai mare de probleme trimind numai acele chestiuni spre dezbaterea Comisiei care sunt controversate sau care implic aspecte politice delicate. 3. ceea ce se ntmpl la ntlnirile efilor de cabinet constituie rezultatul a aseapte edine de analiz la nivelul cabinetelor. Ele sunt conduse de un expert ntr-o politic specific analizat care provine din cabinetul Preedintelui Comisiei. Ea permite o coordonare orizontal a sarcinilor, dar i o evaluare a propunerilor n contextul prioritilor politicii Comisiei. 4. funcionari din diferite cabinete care se cunosc foarte bine ntre ei schimb adesea opinii n mod informal n cazul unor propuneri despre care se tie c vor trezi unele discuii. Cu toate aranjamentele de coordonare a diverselor politici, continu s persiste percepia potrivit creia Comisia funcioneaz ntr-o manier prea compartimentalizat fr a acorda o atenie suficient coerenei generale a politicii Uniunii Europene. Cteva critici au fost formulate n acest sens: comisia are un cadru organizaional rigid. n ciuda dezvoltrii legturilor orizontale, relaiile structurale att in interiorul ct i ntre Directoratele generale rmn prea verticale. loialitile politice i departamentale tind s descurajeze abordri noi, integrate ale problemelor crora trebuie s li se gseasc un rspuns. munca plin de eforturi nu asigur Comisarilor i altor funcionari nali posibilitatea de a privi dincolo de sarcinile lor imediate. Una din obligaiile cabinetelor Comisarilor este aceea de a-i ine la curent cu ceea ce se ntmpl n politica general a Uniunii Europene sau n alte comisii.

187

George POEDE

Responsabiliti i puteri Cteva din responsabilitile Comisiei i din puterile sale sunt descrise n Tratate i n legislaia Comunitilor. Altele nu sunt formal elaborate dar au fost dezvoltate din necesiti practice impuse de evoluia Uniunii Europene. Responsabilitile i puterile asociate acestora pot fi grupate n ase categorii: propunerea i dezvoltarea politicilor i a legislaiei, funcii executive, pstrtorul cadrului legal, reprezentant extern i negociator, mediator i conciliator, contiina Uniunii. Propunerea i dezvoltarea politicilor i a legislaiei Potrivit articolulului 155 al Tratatului Comunitilor Europene Comisia va formula recomandri i va exprima opinii asupra unor probleme prevzute n Tratat. n practic aceasta nseamn c instituia Comisiei Europene este nsrcinat cu responsabilitatea de a propune msuri care au rolul de a contribui la dezvoltarea Uniunii Europene. Comisia este n mod central implicat n formularea i dezvoltarea politicii generale a Uniunii Europene. n medie, Comisia trimite aproximativ 600-800 de propuneri i recomandri precum i 300 de rapoarte i memorandum-uri. Iniierea i dezvoltarea unei politici are loc la mai multe paliere, de la politici la nivel macro pn la politici detaliate pe un sector specific de intervenie. Oricare ar fi nivelul activitii Comisiei reinem faptul c la acest proces general apar i ali actori printre care Parlamentul European, Consiliul Minitrilor, statele membre, autoriti regionale, firme private. Ei exercit o serie de influene asupra Comisiei de la primele deliberri asupra iniierii unei politici i pn la trimiterea propunerii la Consiliul minitrilor. Pe de alt parte, Comisia trebuie s in cont de opiniile celor implicai n proces de vreme ce implementarea unei politici cade tot n seama lor i trebuie s se asigure c va gsi un sprijin n rndul acestor actori. Preferinele politice trebuie cunoscute, luate n considerare i reflectate n recomandri sau propuneri. Comisia este supus multor presiuni, dar dintre acestea cele mai importante sunt cele ce provin de la Consiliu. Atunci cnd Consiliul indic voina sa de a avea anumite propuneri n anumite domenii aceasta nseamn c apare obligaia Comisia de a formula un rspuns n acest sens. Apoi, din anii '80 a aprut o tendin clar mai degrab din partea Consiliului European dect din partea Consiliului de a sanciona iniiativele majore ale Comisiei. Noua situaie a impus o adaptare din partea Comisiei nu numai prin preluarea instruciunilor de la Consiliul European dar i prin folosirea lor pentru a legitima propriile preferine n elaborarea politicilor generale sau sectoriale. Activitile Comisiei nu se rezum numai la politici majore, intersectoriale sau programe ale unor politici; ele pot lua forme diverse cum ar fi elaborarea unei abordri integrate n politica sectorial,

188

Instituii politice europene

ntrirea unor cadre deja existente sau implementarea unei politici prin generarea unor noi idei i ntrirea cooperrii cu actorii existeni n spaiul politic european, naional i regional. Celelalte dou instituii principale implicate n procesul legislativ, Consiliul i Parlamentul European, pot cere Comisiei s produc propuneri, dar ele nu pot iniia sau elabora propuneri. n acest proces extrem de complicat n care Comisia caut suport pentru acceptarea propunerilor sale de ctre Consiliu i Parlament un rol important este jucat de o vast reea de comitete. Ele sunt de dou categorii, comitete de experi i comitete consultative. Comitetele de experi sunt compuse din funcionari naionali, experi i specialiti n anumite domenii. Majoritatea acestor comitete se ntlnesc regulat, au o structur bine determinat, altele sunt comitete adhoc constituite pentru a discuta o propunere sau un document iniial al Comisiei. Din perspectiva intereselor i preocuprilor lor, unele comitete sunt numeroase i cu o sfer larg de probleme cum ar fi Advisory Committee on Restrictive Practices and Dominant Positions sau Advisory Committee on Community Actions for Elderly, altele sunt mai specializate, mai tehnice cum sunt Advisory Committee on Unfair Pricing Practices in Maritime Transport sau Committee for International Road Tariffs. Comitetele consultative sunt compuse din reprezentani ai intereselor sectoriale. Ele sunt organizate i finanate de ctre Comisie, aprobate pe baza nominalizrilor ce provin de la diverse organizaii ce funcioneaz la nivelul Uniunii Europene. (Uniunea Confederaiilor Industriale i Patronale, Confederaia European a Sindicatelor sau Comitetul Organizaiilor Profesionale Agricole, sau Comitetul Uniunilor de Transport din Comunitatea European). Cel mai mare numr de comitete consultative se gsete n sectorul agriculturii. Majoritatea comitetelor sunt prezidate i organizate de Comisie, cteva de ctre Consiliu. Influena exercitat de aceste comitete difer. Comitetul experilor naionali are o importan mai mare dect comitetul consultativ pentru c apare un caracter obligatoriu al cooperrii cu experii naionali n procedura de elaborare a propunerilor. Funcii executive Comisia exercit mari responsabiliti executive fiind implicat managementul, supravegherea i implementarea politicilor Uniunii Europene. Din aceast perspectiv apar cteva aspecte ale funciilor executive: a. puteri de elaborare a normelor i regulilor n circumstane i n condiii definite de ctre Tratate sau legislaie, Comisiei i sunt delegate puteri de elaborare a unor norme i reguli care s faciliteze implementarea diferitelor politici sectoriale ntruct nu este posibil ca legislaia Comunitii s acopere toate domeniile posibile. n

189

George POEDE

b. managementul finanelor Uniunii Europene n colectarea veniturilor, Comisia are dou ndatoriri, aplicarea corect a ratelor n cadrul anumitor categorii de venit i asigurarea c autoritile naionale au achitat plile stabilite. n domeniul cheltuielilor, Comisia trebuie s opereze cu un buget anual aprobat n care dou tipuri de cheltuieli reprezint 75% din totalul cheltuielilor. Mai nti, seciunea de Garantare a Fondului European de Garanie i Orientare a Agriculturii preia aproape 50% din din bugetul anual i este folosit pentru sprijinirea preurilor agricole. Apoi, exist fonduri structurale ca Fondul European de dezvoltare regional, Fondul Social European i Seciunea de Orientare din Fondul European de Garanie i Orientare a Agriculturii. Fondurile structurale sunt gestionate astfel: 1. Guvernele naionale n consultare cu Comisia i cu autoritile regionale i locale supun Comisiei planuri de trei-cinci ani. Planurile, naionale, regionale i locale, identific strategii i prioriti pentru atingerea obiectivelor i indic modul de utilizare a asistenei financiare din partea Uniunii Europene; 2. Pe baza planurilor i a dialogului cu reprezentani naionali i subnaionali i dup consultarea comitetelor, fie cel al Dezvoltrii i Conversiunii Regiunilor, fie cel al Fondului Social European sau al Comitetului pentru Structuri Agricole i Dezvoltare Rural, Comisia redacteaz aa-numitul Community Support Frameworks. CSF stabilete prioritile de aciune, formele de asisten, alocrile financiare. 3. Procedura de operaionalizare a CSF difer. Exist trei forme principale de implementare prin programe operaionale, cereri individuale pentru proiecte mari i granturi globale administrate de ctre organizaii naionale sau regionale. 4. Monitorizarea i evaluarea CSF i a operaiunilor individuale este preluat de comitete de monitorizare compuse din reprezentani ai Comisiei i partenerilor naionali, regionali i locali. A treia funcie executiv a Comisiei este Supervizarea implementrii politicilor Uniunii Europene. Rolul Comisiei n raport cu implementarea politicilor EU este preponderent de supervizare. Majoritatea activitii de rutin n implementarea politicilor Europene este delegat unor agenii specializate sau unor agenii naionale. Pentru a se asigura ca politicile sunt aplicate n mod uniform n toate statele membre, Comisia caut s supravegheze modul n care ageniile naionale i ndeplinesc sarcinile ce decurg din

190

Instituii politice europene

politicile europene, fapt realizat cu multe dificulti. Mai nti, Comisia nu are resurse suficiente pentru aceast sarcin, nici personal i nici bani pentru a vedea modul n care politicile regionale, de pescuit sau agricultur sunt corect implementate, dependent fiind de buna credin i dorina de cooperare a statelor membre. A doua dificultate provine din complexitatea procesului de implementare a politicilor chiar atunci cnd exist o deplin dorin de cooperare cu ageniile naionale. A treia dificultate rezult din mrimea interesului statelor membre de a implementa o anumit politic european. Politica din domeniul competiiei este plin de exemple de interes slab n aplicarea reglementrilor comunitare. A patra dificultate deriv din caracterul uneori prea flexibil al legislaiei europene deschis la prea multe interpretri n raport cu circumstanele naionale. Exist o serie de proceduri utilizate de Comisie n exercitarea atribuiilor sale de implementare: Procedura I (Advisory committee): Comisia supune discuiei un proiect de msuri care trebuie luate ntr-un anumit domeniu. Comitetul exprim o opinie asupra proiectului printr-o majoritate simpl. Procedura II (Management Committee): Comisia supune discuie un proiect de msuri ce trebuie decise de ctre comitet. Dac msurile propuse sunt respinse n comitet prin majoritatea calificat Comisia poate s amne aplicarea deciziei sale pn la o lun sau trei luni. n aceast perioad Consiliul poate lua o decizie diferit prin majoritate calificat. Procedura III (Regulatory Committee): Comisia supune un proiect de msuri care trebuie luate ntr-un domeniu. Dac proiectul nu este sprijinit printr-o majoritate calificat sau dac nu este exprimat nici o opinie, chestiunea se transfer Consiliului. Consiliul poate, n decursul unei perioade ce nu depete trei luni, s ia o decizie prin majoritatea calificat. Dac acest lucru nu se ntmpl, atunci Comisia poate adopta proiectul de msuri. Safeguard Measures (mai ales n domeniul comerului): n aceast situaie nu se constituie nici un Comitet, Comisia notific i cel mai adesea se consult cu statele membre asupra msurilor ce trebuie ntreprinse. Dac un stat membru solicit transferarea ctre Consiliu a deciziei asupra msurilor ce trebuie luate atunci, ntr-o perioad de timp ce trebuie stabilit, Consiliul poate lua o alt decizie prin majoritatea calificat sau poate confirma, amenda sau revoca decizia Comisiei. Exist diferene semnificative ntre atribuiile diferitelor tipuri de comitete; advisory committees pot doar s sftuiasc, comitetele de management pot bloca

191

George POEDE

deciziile Comisiei prin majoritatea calificat, iar comitetele regulatorii trebuie s-i dea acordul prin majoritatea calificat. Aceste diferene au dat natere unor dispute ntre Consiliu pe de o parte i Comisie i Parlament pe de alta, asupra procedurilor ce trebuie aplicate. Membrii acestor comitete sunt reprezentani guvernamentali i funcionari de nivel mediu din ministerele specifice deciziei. Comitetele de management se ocupau mai ales de agricultur (aproape treizeci) n trecut dar astzi exist astfel de comitete i n alte domenii. Comitetele reglatorii se ocupau mai ales cu armonizarea. Unele comitete sunt extrem de specializate cum ar fi comitetul pentru adaptarea la progresul tehnic al directivelor de ndeprtare a barierelor tehnice din calea comerului Funcia de gardian al cadrului legal Comisia i Curtea de Justiie sunt nsrcinate cu respectarea Tratatelor i a legislaiei europene, funcie care se asociaz cu responsabilitile de supervizare i implementare. Comisia este preocupat de posibile neconcordane n implementarea tratatelor europene i a acquis-ului comunitar. Un rol important l au auto-notificrile. Statele membre sunt obligate s notifice Comisiei Europene toate proiectele de reglementare naional i standardele cu caracter tehnic astfel nct Comisia s fie asigurat c astfel de reglementri nu vor constitui bariere n calea comerului. O alt cale de a controla respectarea legislaiei Europene este informarea prin diverse canale cum ar fi organizaii europene, firme i state membre ale cror interese sunt atinse de presupuse aciuni ilegale ale altor state. De exemplu, Germania s-a plns adesea de mrimea subsidiilor pe care guvernele naionale le acordau industriei siderurgice. O a treia cale este reprezentat de eforturile proprii ale Comisiei care pot diverse forme: investigarea de ctre mici comisii de monitorizare pe care Comisia le are n diverse domenii, o analiz atent a informaiilor oferite de agenii externe sau de rapoarte din pres potrivit crora un guvern sau o companie acioneaz ntr-un mod contrar legislaiei europene. Exist nite proceduri numite infringement procedures, care sunt iniiate mpotriva statelor care nu au notificat Comisiei msurile luate pentru incorporarea directivelor n legislaia European, pentru non-incorporarea sau incorporarea incorect a directivelor, aplicarea sau non-aplicarea corect a directivelor sau pentru non-aplicarea sau incorecta aplicare a legislaiei europene mai ales n domenii legate de piaa intern, taxare, agricultur, mediu i protecia consumatorului. nainte de a intreprinde orice aciune formal mpotriva unui stat, acesta este informat asupra posibilei nclcri a obligaiilor sale legale. Dac aceast nclcare este confirmat printr-o investigare din partea Comisiei atunci se iniiaz o procedur prin care Comisia formuleaz o opinie asupra situaiei analizate dup ce a dat n prealabil guvernului statului membru posibilitatea de a-i formula observaiile sale. Daca Statul respectiv nu se conformeaz opiniei Comisiei ntr-o perioda de timp stabilit de aceasta, (dou luni) cazul ajunge n faa Curii de

192

Instituii politice europene

Justiie. Majoritatea cazurilor sunt rezolvate ntr-un stadiu incipient. n medie, Comisia primete 800 de scrisori de notificare formal, formuleaz 200 de opinii i confer 80 de cazuri Curii de Justiiei. Italia, Frana i Grecia figureaz constant pe aceast list. Aciunile pe care Comisia le poate stabili n cazurile de nclcare a legislaiei europene depind foarte mult de circumstane. Exist patru tipuri de circumstane ce ilustreaz posibilele aciuni: Non-compliance din partea statului membru. Pn la ratificarea tratatului asupra Uniunii Europene 1993, Comisia nu era abilitat s impun sanciuni asupra unui stat membru care nclca obligaiile sale legale. Respectul pentru deciziile Comisiei depindea de bunvoina i aprecierea politic a guvernelor statelor membre. Nici Curtea de Justiie nu putea s formuleze sanciuni asupra unui stat membru. Dup adoptarea Tratatului asupra Uniunii Europene, Comisia poate chema statul care nu se conformeaz opiniei exprimate n faa Curii de Justiie. Aceasta poate impune o amend financiar i ia decizia final. Firme ce ncalc legislaia European asupra practicilor restrictive. Prevederile tratatului, legislaia secundar i deciziile Curii au creat un volum considerabil de legislaie european. Comisia evit ns folosirea acesteia pentru a lua decizii formale mpotriva firmelor pentru a nu se angaja ntr- o confruntare direct, iar pe de alt parte pentru c aciunile formale necesit proceduri birocratice extrem de complexe. Firme ce ncalc regulile EU referitoare la ajutorul dat statelor (Subsidii). Poteniale nclcri ale Reglementrilor UE n domeniul fuziunilor de companii.

Funcia de reprezentant extern i mediator Comisia este reprezentat n alte ri i organizaii internaionale. Exist reprezentane ale Comisiei n toate rile membre cu responsabiliti de informare i relaii publice. n afara Uniunii Europene exist 127 de birouri ale Comisiei cu 700 de funcionari oficiali i peste 1600 de persoane angajate din rile respective desfurnd programe de ajutorare i asisten umanitar.

ntrebri 1. Care este structura Comisiei Europene? 2. Ce responsabiliti are Comisia European?

193

George POEDE

III. Consiliul minitrilor

Responsabiliti
Principala responsabilitate a Consiliului este aceea de a decizii de natur politic i legislativ. Cu toate c att Comisia ct i Parlamentul au astfel de atribuii ele nu se compar cu acelea ale Consiliului. In mod practic , toate propunerile de schimbare legislativ trebuie sa aib aprobarea Consiliului pentru a putea fi adoptate.

Frana, Germania, Marea Britanie............... 10 voturi fiecare Spania................................................................8 voturi Belgia, Grecia, Olanda, Portugalia.................5 voturi Austria, Suedia.................................................4 voturi Danemarka, Finlanda, Irlanda.......................3 voturi Luxembourg......................................................2 voturi Totalul voturilor este de 87. Majoritatea necesar n rarele cazuri cand este nevoie de votul majoritar simplu este acum de 44; pentru majoritatea calificat de 62 atunci cnd se adopt o propunere de la Comisie; n alte cazuri, cele 62 de voturi trebuie s provin de la cel puin 10 state. Minoritatea blocant 26. n mod normal, Consiliul acioneaz pe baza propunerilor care vin de la Comisie i, dup primirea avizului din partea Parlamentului i a Comitetului Economic i Social, decide singur, spre deosebire de procedura de co-decizie cnd trebuie sa decid mpreun cu Parlamentul. n 1993, spre exemplu, Consiliul a adoptat 63 de directive, 319 reglementri i 164 de hotrri. Capacitatea legislativ a Consiliului este mult restrns prin faptul c nu poate iniia propuneri. Doar Comisia European poate iniia propuneri pentru decizii sau alte recomandri. Totui, potrivit articolului 152 din EC Treaty, Consiliul poate cere Comisiei Europene orice propunere sau studiu care poate reprezenta un instrument pentru atingerea unor obiective comune. Exist patru factori care au mrit puterea Consiliului de a iniia diverse propuneri: 1. Adoptarea din ce n ce mai frecvent de ctre Consiliu a opiniilor, rezoluiilor i recomandrilor care, dei nu sunt texte legale, au totui o mare greutate politic n faa Comisiei. Uneori ele reprezint presiuni din partea Consiliului fa de Comisie pentru ca aceasta s nainteze propuneri ctre Consiliul Minitrilor.

194

Instituii politice europene

2. Dezvoltarea Uniunii Europene astfel c apar domenii ce nu sunt acoperite de textele tratatelor i n care iniiativa Consiliului se poate manifesta pe deplin. 3. Creterea complexitii structurii Consiliului i apariia Preediniei Consiliului ca un actor instituional important n influenarea deciziilor Consiliului. 4. Dorina din ce n ce mai mare a statelor membre de a gsi aspecte ale cooperrii lor mai puin pe baza legislaiei i mai mult prin nelegeri. Acest fapt este cel mai mult observat n domeniul politicii externe, justiiei i afacerilor interne, al doilea i al treilea pilon al EU. Ca un for al ntlnirii intereselor naionale, Consiliul a avut de la nceput rolul de a dezvolta nelegerea reciproc dintre statele membre. Mai mult, o condiie necesar a cooperrii politice din cadrul Consiliului a fost aceea de avea abiliti de compromis n negocieri. Cu ct Comunitatea a crescut ca numr, cu att mai mult capacitatea de mediere i negociere a devenit mai necesar, mediere ntre diferite interese naionale i ideologice reprezentate n Consiliu, dar i ntre Consiliu i Comisie i Consiliu i Parlament i Consiliu i interese non-instituionale. De-a lungul anilor, Consiliul a ctigat puteri i responsabiliti dar a i pierdut unele, fapt care s-a ntmplat din dou motive; mai nti, Consiliul European i-a asumat responsabiliti din ce n ce mai mari n luarea deciziilor finale n domenii cum ar fi noile aderri, reforma instituional, lansarea unor iniiative politice mai largi, apoi, att Actul Unic European ct i Tratatul asupra Uniunii Europene au mrit puterile legislative ale Parlamentului European. Activitatea Consiliului este mprit n domenii politice. General Affairs Council Compus din minitri afacerilor externe, General Affairs Council se ocup cu probleme generale legate de coordonarea dintre politica intern a Consiliului cu i relaiile politice externe precum i cu probleme extrem de sensibile din punct de vedere politic din perspectiva rolului pe care l are de poart (gate-keeper) spre Consiliul European precum i datorit dreptului de a participa la reuniunile Consiliului European (Art. 4, ex-D). Minitri de finane au dobndit i ei acest drept fr ca acesta s fie

195

George POEDE

inclus n tratat. Problemele sectoriale sunt tratate n Consiliile tehnice alctuite din minitrii Transportului, Mediului etc. ntlnirile Consiliului sunt stabilite de ctre ara care deine preedinia dar sunt posibile iniiative din partea unui stat membru sau din partea Comisiei. Principalele sarcini ale preediniei sunt: 1. organizarea (mpreun cu Secretariatul Consiliului) i prezidarea ntlnirilor Consiliului. 2. realizarea consensului necesar iniiativelor Consiliului, dobndit prin negocieri ample, convingere, mediere. 3. asigurarea unei continuiti a dezvoltrii politicilor prin troika ce permite cooperarea dintre preedinia precedent, prezent i viitoare. 4. reprezentarea Consiliului n raport cu alte instituii europene, cu ri ne-membre ale Uniunii. Deinerea Preediniei Consiliului are avantaje i dezavantaje. Unul dintre avantaje este legat de prestigiul i statutul asociat funciei pentru perioada de ase luni cnd eful statului membru i ministrul su de externe reprezint UE n raporturile cu ali efi de state i guverne. Un alt avantaj ine de faptul c statul ce deine preedinia UE se afl n centrul ateniei mass-mediei precum i de rolul nsemnat n conturarea prioritilor politicii Uniunii Europene. Cu toate acestea, potenialul preediniei n termeni de dezvoltare a politicii europene nu trebuie exagerat pentru c adesea trebuie s termine unele sarcini ale preediniei precedente i trebuie s armonizeze deciziile sale i cu interesele statului ce urmeaz s preia preedinia Consiliului. Unul din dezavantaje este acela de a prelua o dificil activitate administrativ, mai ales pentru statele mai mici ale Uniunii. Regularitatea ntlnirilor din cadrul Consiliului reflect importana unor domenii Astfel, minitrii de externe, ai agriculturii, finanelor i economiilor se ntlnesc o dat pe lun sau mai frecvent n funcie de evenimente; cei de la pia intern, mediu, pescuit i transport au patru-cinci ntlniri pe an, iar minitrii cercetrii, energiei, industriei i afacerilor sociale de dou sau trei ori pe an. COREPER Fiecare stat membru are o delegaie, sau o reprezentan general care funcioneaz ca o ambasad pe lng Consiliu. n afara nivelului ministerial, Consiliul lucreaz n cadrul Comitetului Reprezentanilor Permaneni. n realitate exist dou Coreper-uri. COREPER 2, compus din reprezentani permaneni, este mai important ntruct lucreaz pentru minitrii de externe i pentru cei de economie i finane i funcioneaz ca un forum de informare i mediere pe lng statele membre. Coreper 1,

196

Instituii politice europene

compus din reprezentani permaneni adjunci, se ocup de problemele de mediu, afaceri sociale, transport i pia intern. Problemele legate de agricultur sunt tratate, din cauza complexitii lor ntr-un Comitet special pentru Agricultur i nu intr n activitatea COREPER dect n aspectele de legislaie, comerciale cu ri ne-membre, armonizare i finanare. Coreper i Special Committee on Agriculture se ntlnesc o dat pe sptmn. Secretariatul Consiliului Secretariatul General asigur suportul administrativ al Consiliului. Are aproximativ 2000 de persoane de grad A, nivel diplomatic. Secretariatul pregtete propuneri pentru agend, pstreaz documentele, ofer consiliere juridic, pregtete i pune n circulaie deciziile Consiliului, traduce, monitorizeaz dezvoltrile politicilor europene pentru a permite continuitatea i coordonarea activitilor Consiliului, Aceast ultim sarcin are i rolul de a uura tranziia de la o Preedinie la alta. Funcionarea Consiliului Exist o ierarhie n cadrul Consiliului ce const n Consiliul Afacerilor Generale, Consilii tehnice, Coreper i SCA, Comitete ale consiliului i Standing Committees. Procedura de lucru n prima etap, se examineaz textul trimis de Comisie. Exist o serie de factori care influeneaz progresul propunerii Comisiei. Un factor a crui importan a crescut n mod constant se refer la probabilitatea ca propunerea s impun o majoritate calificat din partea minitrilor. Dac nu este cazul, atunci grupurile de lucru vor delibera pentru a ajunge la unanimitate (dac se impune), fapt ce poate dura luni i chiar ani. Unele delegaii caut s impun partenerilor o nelegere a situaiei lor: prin considerarea proiectului de decizie ca important pentru interesele lor naionale pentru a obine unele concesii; prin ncercri de amendare a propunerii dac se consider c proiectul este acceptabil; prin ncercri de a ajunge la o nelegere cu alte delegaii pentru a crea o minoritate blocant.

Secretariatul General al Consiliului preseaz ntotdeauna pentru progrese astfel nct s nu fie nevoie de mai mult de trei ntlniri pentru a discuta o propunere. Prima ntlnire a grupului de lucru este de obicei o discuie general asupra punctelor cheie.

197

George POEDE

Urmtoarea permite o examinarea cuvnt cu cuvnt a textului Comisiei i dac rezultatul este pozitiv, atunci se produce un document ce indic punctele de acord i dezacord i, adesea, ataate la acesta, rezervele statelor pentru care ele nu pot s aprobe textul sau pri din acesta. n a doua etap, documentul grupului de lucru este naintat COREPER-ului sau n cazul agriculturii, Comitettului Special pentru Agricultur. Fiind plasat ntre grupurile de lucru i Consiliul Minitrilor, Coreperul acioneaz ca un filtru pentru ntlnirile ministeriale. Dac se ntrunesc condiiile adoptrii textul aa cum rezult din documentul grupului de lucru, atunci acesta este naintat Consiliului pentru aprobare formal. Dac nu exist un agreement n grupul de lucru, Coreper-ul are la dispoziie trei posibiliti: s rezolve dezacordul prin statutul su politic; s retrimit documentul la grupul de lucru cu unele indicaii; s-l trimit reuniunii ministeriale.

Oricare ar fi progresul nregistrat la nivelul grupurilor de lucru sau la cel al Comitetului Reprezentanilor Permaneni, doar nivelul ministerial permite adoptarea formal a textului provenit de la Comisie. A treia etap este aceea a ntlnirilor ministeriale. Itemii Agendei ntlnirilor ministeriale sunt grupate n dou categorii, A i B. In categoria A vor intra acele probleme asupra crora s-a convenit n COREPER i este sigur c aprobarea Consiliului va veni fr nici o problem. n categoria B intr probleme lsate fr rezolvare de la ntlnirile anterioare, sau de la nivelul COREPER. Proceduri de decizie Tratatul prezint trei modaliti n care pot fi luate deciziile din cadrul Consiliului: unanimitatea, votul majoritar calificat, vot majoritar simplu. Unanimitatea a fost folosit ca o condiie a iniierii unei politici sau modificrii ori dezvoltrii uneia deja implementate. Actul Unic European i Tratatul asupra Uniunii Europene au redus n mod semnificativ circumstanele n care se impunea condiia unanimitii rezervat acum domeniului Politicii Externe Comune i de Securitate i celui legat de Justiie i Afaceri Interne. Unanimitatea este cerut atunci cnd Consiliul dorete s amendeze o propunere a Comisiei mpotriva dorinei acesteia. Abinerile nu constituie un impediment n adoptarea acelor decizii ce impun unanimitatea. Votul majoritar calificat se aplic acum majoritii tipurilor de decizii din cele mai multe domenii ale politicii UE

198

Instituii politice europene

Votul majoritar simplu, este utilizat pentru decizii legate de proceduri, iar din februarie 1994 pentru tarife anti-dumping i anti-subsidii n contextul politicii Comerciale Comune. Pn relativ recent propunerile din partea Comisiei nu impuneau un sistem de vot chiar atunci cnd votul majoritar era prevzut n Tratat. Intr-o ncercare de a determina un progres n Consiliu, Comisia a propus un important package deal cu importante implicaii politice i instituionale. Cele mai semnificative aspecte ale propunerilor erau terminarea Politicii agricole comune, schimbarea bazei venitului Comunitii de la contribuiile naionale la cele proprii i acordarea unor puteri mai mari de control al folosirii acestor resurse Parlamentului European. Guvernul francez a obiectat mpotriva implicaiilor supranaionale a acestor propuneri i a decis retragerea reprezentanilor si din instituiile de decizie n iulie 1965. Aceast politic a scaunului gol a continuat timp de ase luni pn cnd guvernul francez a acceptat n ianuarie 1966 decizia unei ntlniri speciale la Luxemburg terminat cu Acordurile de la Luxemburg sau cu ceea ce s-a numit apoi Compromisul de la Luxemburg. n acest document se arta c atunci cnd este vorba de decizii bazate vot majoritar i se afl n joc interese majore ale unui stat membru atunci membrii Consiliului se vor strdui ca ntr-o perioad rezonabil de timp s ajung la soluii care vor putea fi acceptate de toi. Delegaia francez a impus n textul Acordului prevederea potrivit creia atunci cnd erau n joc interese foarte importante ale unui stat discuia trebuie s continue pn cnd se ajunge la o nelegere fondat pe unanimitate. Compromisul de la Luxemburg nu a nlocuit sistemul de vot majoritar. Dup 1966, s-a ajuns nu la vot unanim ci la absena votului. Cele mai multe decizii se luau dup deliberri ndelungate, greoaie. La jumtatea anilor 80, s-a revenit treptat la practica votului majoritar acolo unde era prevzut n Tratat. Actul Unic European a dat semnalul renunrii la Compromisul de la Luxemburg. Dup lrgirile din 1981 i 1986 a devenit evident faptul c practica compromisului constituia un obstacol n calea unor decizii mai eficace. Actul Unic European i Tratatul asupra Uniunii Europene au extins domeniile de politic n care era permis votul majoritar. n 1986, cu un an nainte de intrarea n vigoare a Actului Unic European, mai mult de o sut de decizii au fost luate prin votul majoritar, majoritatea n domeniul agriculturii, bugetului i comerului exterior.

ntrebri 1. Cum funcioneaz Consiliul? 2. Care este relaia dintre Comisie i Consiliul n procesul de dezvoltare a politicilor comunitare?

199

George POEDE

IV. Consiliul European

Originile Consiliului european


Consiliul European i are originea n ntlnirile convocate de efii de state la nceputul anilor 70, prima dintre ele fiind realizat la iniiativa preedintelui Franei, de Gaulle n 1961.

Februarie 1961 Mai Mai 1961 1967

Paris Bonn Roma (cu ocazia aniversrii semnrii Tratatului de la Roma) Haga Paris Copenhaga Paris Comunicatul Final al summit-ului din 1971 arta c ,,efii de state i guverne au decis s se reuneasc mpreun cu minitrii de externe, de trei ori pe an i ori de cte ori este necesar, n Consiliul Comunitii neles ca form de cooperare politic. Transformarea ntlnirilor la nivel nalt a reprezentat rezultatul iniiativei preedintelui Franei, Giscard dEstaing. Actul Unic European recunoate rolul Consiliului European n determinarea politicii generale a comunitilor europene.

Decembrie 1969 Octombrie 1972 Decembrie 1973 Decembrie 1974

200

Instituii politice europene

Tratatul de la Amsterdam, versiunea consolidat a Tratatului de la Maastricht, arat n articolul 4 (ex-D) rolul Consiliului European n definirea liniilor generale de politic ale Uniunii. Consiliului European se compune din efi de state sau guverne i din preedintele Comisiei. Consiliul European exprim o clar intenie politic, iar cei care l compun sunt persoanele cu cel mai nalt grad de reprezentativitate i responsabilitate politic din fiecare. Compoziia a fost gndit astfel nct s fie viabil n diversele situaii constituionale ale statelor membre. Consiliul European se convoac de cel puin de dou ori pe an, forma sa de funcionare fiind foarte flexibil. Reuniunile se desfoar sub preedinia efului de stat sau guvern care exercit funcia de Preedinte al Consiliului European La reuniunile Consiliului European vor asista minitrii de externe, alturi de efii de state sau guverne, ct i un alt membru al Comisiei. Este o practic deja ca minitrii de finane mpreun cu un membru al Comisiei s se ntlneasc cu aceast ocazie atunci cnd trebuie discutate probleme economice i financiare. Funcia de asisten pe care o ofer Tratatul Uniunii Europene minitrilor de externe, Comisiei i Parlamentului European, trebuie neleas n sensul ei ,,politic i nu ,,tehnic, fiind una de mare relevan. Deschiderea Consiliului European are loc cu o prim ntlnire cu Preedintele Parlamentului care se retrage dup discursul su oficial. Totui rolul Parlamentului European n funcionarea Consiliului European, n afara celui semnalat era nc mic. Tratatul Uniunii a dorit s compenseze aceast situaie stabilind obligaia prezentrii unui raport ulterior fiecrei reuniuni i a unui raport scris anual n faa Parlamentului de ctre Preedinia Consiliului ce conine o dare de seam asupra progreselor Uniunii Europene. Procesul de decizie n interiorul Consiliului European este unul al consensului, rezultat din caracterul su de instituie internaional. Membrii Consiliului schimb n mod informal opinii asupra unor procese europene. Concluziile reprezint modul n care Consiliul European privete problemele Uniunii, inflaia, omajul, protecia mediului, competiia industrial, progresele financiare sau cele legate de piaa unic; ele conin i recomandri pentru Comisie sau Consiliul Uniunii remarcndu-se o distanare de fa de aprarea unor poziii naionale. Totodat, Consiliul European poate aciona ca forum de rezolvare a unor dispute pe care minitrii din Consiliul Uniunii nu le-au putut soluiona n ntlnirile acestei instituii comunitare. Tratatul de la Amsterdam consider c efii de state i de guverne acioneaz ca un Consiliul al Comunitii n dou situaii:

201

George POEDE

pe baza articolului 121 (ex109k), Consiliul European decide asupra rilor care sunt capabile s ndeplineasc condiiile alturrii la uniunea monetar sau care dintre ri satisfac criteriile de convergen (articolul 122); potrivit articolului 7 (ex-F1) efii de state ntrunii n formula Consiliului European pot lua n discuie posibilitatea suspendrii calitii unui stat de membru al Uniunii.

Consiliul European dubleaz Conferinele interguvernamentale participnd la ultima lor faz ca n cazul Actului Unic European i a Tratatului de la Amsterdam. Totodat, ntlnirile Consiliului European reprezint cadrul exprimrii unor poziii comune fa de evenimente internaionale semnificative. Consiliul European s-a caracteriza, de la nceput prin dualitatea sa funcional, determinat de existena unei legitimiti diferite n sfera comunitar i cea a cooperrii. Tratatul Uniunii Europene, pentru a rupe aceast dualitate, a transformat Consiliul European ntr-un ,,centru de decizie al Uniunii i n ,,expresie a ntregului comunitar i a formelor de cooperare ale acestuia. Neatribuirea unor funcii detaliate n zona comunitarului poate fi explicat prin ncercarea de a evita intersectarea cu nivelul instituiilor comunitare propriu-zise. Aceeai explicaie poate fi dat i faptului c n zona comunitarului se fac referiri exprese la Consiliul European doar cnd i se recunosc funciile generale de orientare. Consiliul European a avut un rol important n evoluia comunitilor europene, n special prin reuniunile de la Dublin, Fointainbleau, Milano, Strasbourg, Maastricht, unde s-au adoptat msuri deosebit de importante pentru evoluia construciei comunitare. Consiliul European va avea un rol important i n viitoarea politic european de securitate i aprare. Consiliul European a ntrit de-a lungul anilor importana statelor membre i a autoritilor acestora n cadrul Uniunii, fapt ce nu s-a realizat n dauna atribuiilor Parlamentului European, aa cum anticipaser unii sceptici. Apoi, Consiliul European nu a devenit un tribunal final n faa Consiliului Uniunii, instituindu-se ntr-o instan de rezolvare a litigiilor dintre minitrii statelor membre.

ntrebare Explicai rolul Consiliului European n evoluia Uniunii.

202

Instituii politice europene

V. Parlamentul european

Parlamentul European reprezint, n formularea Tratatului de la Roma din 1957, "popoarele statelor unite n Comunitatea European". Aproximativ 375 de milioane de ceteni europeni din 15 ri sunt n prezent implicai n procesul de integrare, prin cei 626 de reprezentani pe care i au n Parlamentul European. Primele alegeri directe n Parlamentul European s-au inut n iunie 1979. Parlamentul European, a crui legitimitate deriv din sufragiul universal direct, este ales la fiecare cinci ani; de-a lungul timpului, el a acumulat constant putere i influen, printr-o serie de tratate. Aceste tratate, n special Tratatul de la Maastricht din 1992 i Tratatul de la Amsterdam din 1997, au transformat Parlamentul European dintrun organism pur consultativ ntr-un parlament legislativ, cu puteri similare cu cele ale parlamentelor naionale. Parlamentul European este singura instituie comunitar care se ntlnete i i ine dezbaterile n public. Dezbaterile, opiniile i rezoluiile Parlamentului se public n Monitorul Oficial al Uniunii Europene. Una din problemele eseniale care s ntreasc procedurile uniforme de alegere a membrilor Parlamentului dar i legitimitatea sa a fost rezolvat prin Raportul Comitetului Afacerilor Instituionale care a propus parlamentului alegerea candidailor prin sistemul proporional, apoi c statele membre cu o populaie mai mare de 20 de milioane tebuie s aib liste regionale i c se introduce un prag de 5% pentru ocuparea unui loc n parlamentul european

203

George POEDE

Sisteme electorale n statele membre la alegerile din iunie 1999 State membre Austria Belgia Danemarca Grecia Finlanda Frana Germania Irlanda Italia Luxemburg Olanda Portugalia Spania Suedia Regatul Unit sistem electoral R P cu prag de 4% RP RP RP RP R P cu prag de 5% R P cu prag de 5% R P vot transferabil RP RP RP RP RP R P cu prag de 4% RP circumscripie o circumscripie naional 4 circumscripii o circumscripie naional o circumscripie naional 4 circumscripii o circumscripie naional landul este circumscripie 4 circumscripii 5 circumscripii o circumscipie o circumscripie o circumscripie o circumscripie o circumscripie 11 circumscripii

Understanding the European Union Sir William Nicoll, Trevor C. Salmon, Pearson Education, Londra, 2001.

Numrul locurilor din Parlamentul European alocate pe ri membre, iunie 1999 State membre Germania Regatul Unit Belgia Suedia Grecia Irlanda Austria Olanda locuri 99 87 25 22 25 15 21 31 State membre Frana Italia Spania Finlanda Portugalia Danemarca Luxemburg locuri 87 87 64 16 25 16 6

Understanding the European Union Sir William Nicoll, Trevor C. Salmon, Pearson Education, Londra, 2001

Organizarea Parlamentului Preedintele este ales prin scrutin secret de ctre membrii Parlamentului i are un
mandat de doi ani i jumtate. El reprezint Parlamentul n situaii oficiale fa de celelalte instituii comunitare i n relaiile internaionale. Preedintele Parlamentului prezideaz edinele plenare i ntlnirile Biroului, particip i ine discurs la

204

Instituii politice europene

deschiderea lucrrilor Consiliului European. Parlamentarii aleg de asemenea 14 vicepreedini i cinci chestori reponsabili cu gestionarea administraiei parlamentare n formula Biroului Parlamentului Biroul este responsabil cu bugetul Parlamentului i rspunde de chestiuni administrative, de organizare i de personal. Conferina Preedinilor este format din Preedinte i efii grupurilor parlamentare i este organismul politic conductor al Parlamentului. Conferina elaboreaz agenda pentru sesiunile plenare, stabilete orarul activitii organismelor parlamentare i termenii de referin i dimensiunea comisiilor i delegaiilor parlamentare. Pe msura ce s-a intensificat procesul de integrare european, competenele Parlamentului European au crescut, fiind nc departe de cele ale unui parlament obinuit, dar n acelai timp i departe de lipsa de competene de la nceput. Aadar, funciile Parlamentului European au crescut progresiv, de la avizele din anii 60 (Parlamentul putea emite avize conforme i avize consultative), la competenele bugetare de la mijlocul anilor 70 i procedura numit codecizie ctigat la Maastricht n 1992. Dac iniial Parlamentul European avea funcii mai curnd decorative, treptat acesta a cptat o serie de alte funcii importante din punct de vedere politic i material. Astfel c, Parlamentul European mparte cu Consiliul competenele n materie bugetar (autoritatea bugetar este vital din punct de vedere material), particip la procesul legislativ (consultare, aviz, cooperare, codecizie) i, de asemenea, dispune de unele capaciti de control asupra Comisiei. Dup Tratatul de la Amsterdam doar procedura de aprobare (assent), co-decizie i procedurile referitoare la Buget sunt semnificative pentru competene Parlamentului. nainte de Tratatul de la Amsterdam urmtoarele domenii constituiau subiect al codeciziei: libera deplasare a muncitorilor, dreptul de stabilire, tratamentul acordat cetenilor europeni aflai n alt stat dect cel de origine, recunoaterea reciproc a calificrilor profesionale, coordonarea prevederilor referitoare la self-employment, libertatea de a oferi servicii, pia intern, msuri de motivare educaional, cultur, sntate public, protecia consumatorului, reele trans-europene, cercetare i dezvoltare, adoptarea programelor de aciune n protecia mediului. Dup Amsterdam, noi domenii au intrat n sfera codeciziei: msuri de motivare a ocuprii forei de munc, politica social, cooperare a vmilor, statistic, combaterea fraudei fa de interesele financiare ale

205

George POEDE

comunitii, reguli de protecie pentru combaterea discriminrii pe baz de naionalitate, politica de transport, Fondul Social European, pregtirea profesional, deciziile de implementare a politicii europene de dezvoltare regional, dezvoltarea cooperrii i altele. Pentru a pregti activitatea sesiunilor plenare ale Parlamentului, Membrii lucreaz n 17 comisii permanente: afaceri externe, drepturile omului i politica de securitate i aprare; buget; control bugetar; liberti i drepturi ceteneti, justiie i afaceri interne; afaceri economice i monetare; afaceri legale i pia intern; industrie, comer extern, cercetare i energie; angajare i politic social; mediu, sntate public i politica consumatorului; agricultur i dezvoltare rural; pescuit; politic regional, transport i turism; cultur, tineret, educaie i media; dezvoltare i cooperare; drepturile femeilor i oportuniti egale; petiii. Pe lng aceste comisii permanente, Parlamentul mai poate nfiina i subcomisii, comisii temporare care se ocup de probleme specifice, precum i comisii de anchet. Secretariatul Activitatea Parlamentului este organizat de un secretariat, condus de un Secretar General, i care are un personal de aproximativ 3500 de persoane, pe lng care mai funcioneaz i personalul grupurilor politice i asistenii membrilor parlamentarilor. Cele unsprezece limbi de lucru ale Parlamentului presupun ca o treime din personalul secretariatului s lucreze n domeniul lingvistic (traducere i interpretare). Cu toate acestea, n ciuda constrngerilor impuse de multilingvism i de cele trei puncte de lucru, bugetul operaional al Parlamentului este doar unu la sut din bugetul Comunitii, adic un euro i jumtate pe an de la fiecare persoan care triete n Uniunea European. Puterile Parlamentului European Ca toate parlamentele, Parlamentul European are trei puteri fundamentale: puterea legislativ, puterea administrativ financiar ,puterea de a supraveghea executivul. Prin procedura c-odeciziei Parlamentul European i Consiliul se afl la egalitate, actele fiind adoptate mpreun de Consiliu i de Parlamentul European. Prin procedura de co-decizie, mult mai multe amendamente ale Parlamentului sunt introduse n legile comunitare; de asemenea, nici un text nu poate fi adoptat fr acordul oficial al Parlamentului European i al Consiliului European.

206

Instituii politice europene

Dei co-decizia este procedura standard, exist domenii importante, cum ar fi problemele fiscale, sau revizuirea anual a preurilor agricole, n care parlamentul i exprim doar prerea. Autoritatea n materie bugetar este mprit ntre Consiliu i Parlament. Prin Tratatul de la Bruxelles din 1975 s-a stabilit ca procedura bugetar s aib urmtorul traseu: Comisia propune un ante-proiect de buget Consiliului; ante-proiectul, dup ce sufer intervenia Consiliului, este transmis Parlamentului, care poate s-l aprobe sau nu. n legtur cu bugetul comunitar, se impune, n primul rnd, o distincie ntre cele dou tipuri de cheltuieli comunitare: cheltuieli obligatorii reprezint 70% din buget (ex.: angajamente externe);

cheltuieli non-obligatorii reprezint 30% din buget (ex.: fondurile structurale, strategii industriale, cercetare). Parlamentul European poate aproba sau propune modificri pentru cheltuielile obligatorii, n timp ce pentru cheltuielile non-obligatorii Parlamentul dispune de ultimul cuvnt, amendamentele sale fiind hotrtoare. Deci, dac pentru cheltuielile obligatorii ultimul cuvnt l are Consiliul, Parlamentul, n schimb, are un veritabil drept de amendament asupra cheltuielilor non-obligatorii i i impune decizia cnd exist o majoritate de trei cincimi din voturile exprimate, ceea ce reprezint peste jumtate din numrul celor prezeni. Competenele Parlamentul European au crescut din ce n ce mai multi, ceea ce a fcut ca i controversele dintre acesta i Consiliu. Astfel, Parlamentul, avnd o alta legitimitate, a respins bugetele din anii 1980 i 1985. Probleme, ns, au aprut i la aprobarea proiectelor de buget din 1982, 1984 i 1986. Bugetul din 1986 a fost chiar anulat de ctre Curtea de Justiie, principala cauz a conflictului fiind lipsa de claritate n delimitarea cheltuielilor obligatorii de cele non-obligatorii, adic n delimitarea cheltuielilor asupra crora Parlamentul European nu avea nici un cuvnt de spus, de cele n care Parlamentul avea putere de decizie. Parlamentul este n msur s resping bugetul n ansamblu dac are motive importante. n baza acestor motive ntemeiate, Parlamentul are posibilitatea ca, prin votul a 2/3 din parlamentari s resping bugetul. Dac se ntmpl acest lucru, Consiliul este obligat s elaboreze un nou proiect, a crui adoptare va fi tardiv, n acest caz Comunitatea trebuind, timp de mai multe luni, s funcioneze ntr-un regim de supravieuire al celor dousprezecimi provizorii. Aceasta nseamn c, pn la prezentarea noului buget, Comunitile Europene funcioneaz cu a 12-a parte din bugetul anului precedent al fiecrui capitol. Execuia bugetar reprezint sarcina Comisiei. Alturi de competenele legislative i bugetare apar i cele de control al activitii altor instituii, n special Comisia. Parlamentul European dispune de anumite instrumente de informare i control: ntrebri scrise i orale, declaraii ale preediniei, precum i moiunea de cenzur asupra Comisiei. Parlamentul are dreptul de intervenie,

207

George POEDE

printr-o serie de mijloace, n structura altor organisme i instituii. De asemenea, Parlamentul se poate informa vis-a-vis de activitile comunitare i poate chiar s-i exprime prerea despre acestea. Parlamentul poate exercita att un control organic, ct i unul funcional. Controlul organic poate conduce la o serie de rezultate pozitive sau negative. n primul caz, Parlamentul poate aproba prin vot nominalizarea preedintelui i a membrilor Comisiei. n al doilea caz, Parlamentul poate depune o moiune de cenzur, iar n cazul n care aceasta moiune este adoptat, Comisia este constrns s demisioneze. O moiune de cenzur poate fi iniiat de ctre un grup parlamentar i este aprobat doar n cazul n care sunt ntrunite dou treimi din voturile exprimate; efectul acestei aprobri a moiunii este demisia colectiv a Comisiei. Moiunile de cenzur ale Parlamentului European nu duc la cderea executivului (Comisia fiind cel mult un executiv derivat), ceea ce a fcut ca, n puine rnduri, s se ntlneasc asemenea tipuri de proceduri. Totui, de-a lungul timpului au fost iniiate astfel de moiuni de cenzur, de ctre deputaii socialiti francezi n 1972, conservatorii britanici n 1976, eurodeputaii i gaulitii din Frana, ai partidului Fianna Fail din Irlanda, precum i comunitii francezi n anul 1977. Toate aceste moiuni nu au avut n final rezultatul scontat. Printre capacitile de control ale Parlamentului se nscrie i dreptul pe care l are acesta de a sesiza Curtea de Justiie n cazul n care se consider c, prin abinere, Comisia sau Consiliul intr n contradicie cu tratatele constitutive. Parlamentul are, deci, capacitatea de a controla activitatea Comisiei i a Consiliului, adic de a controla dac acestea i desfoar activitatea n baza dreptului comunitar sau a unor criterii sau judeci politice. Parlamentul European poate de asemenea elabora un Recurs pentru inactivitate, omisiune sau lips, dac Consiliul sau Comisia se fac vinovate de lipsa de activitate normativ, altfel spus, dac nu adopt un act normativ (directiv, regulament) pe care Parlamentul l considera important. n anumite condiii, Parlamentul poate depune recurs n anulare pentru orice act normativ al Consiliului care a fost adoptat fr participarea sa, n cazul n care acest fapt este prevzut n documentele comunitare. Controlul funcional are n vedere o serie de mijloace de informare, cum ar fi chestionare scrise sau orale, anchete, adunarea i examinarea rapoartelor sau declaraiilor Comisiei sau Consiliului. Orice cetean are posibilitatea de a sesiza mediatorul sau poate s adreseze o plngere Parlamentului referitoare la o problema ce privete domeniile de activitate ale Comunitii. Plngerea trebuie fcut la cel mult doi ani de cnd reclamantul i-a dat seama de respectiva iregularitate. Dac se constat iregularitatea, respectiva instituie va fi informat i, n termen de trei luni aceasta trebuie s se justifice. Acest rspuns, precum i o expertiz a cazului, prezentnd situaia reclamantului, va ajunge n faa Parlamentului European. Din 1970, bugetul este finanat din resurse proprii, acceptate de Statele Membre dup consultarea Parlamentului European. Aceste resurse sunt limitate la ora actual la 1.27% din produsul intern brut. n acest moment, resursele proprii cuprind:

208

Instituii politice europene

Taxele vamale percepute la graniele externe ale Uniunii; Taxele pe produsele agricole importate de la rile care nu sunt membre ale Uniunii; 1% din taxa pe valoare adugat (TVA) pe produse i servicii n cadrul Uniunii; o "a patra resurs", calculat pe baza prosperitii relative a fiecrui Stat Membru - produsul intern brut al acestor state.

De la Tratatele de la Luxemburg din 1970 i 1975 care au creat resursele proprii ale Comunitii, Parlamentul European i Consiliul European ele mpart puterea administrativ financiar. Parlamentul are ultimul cuvnt n chestiuni care privesc cheltuielile pe regiuni (Fondul European pentru Dezvoltare Regional), lupta mpotriva omajului, mai ales n rndurile tinerilor i femeilor (Fondul Social European), n chestiuni legate de programe culturale i educaionale, cum ar fi programele Erasmus i Socrates; Parlamentul poate mri bugetul de cheltuieli n limitele unui plafon acceptat de Consiliul European i de Comisia European. Parlamentul i folosete puterile pentru a mri fondurile pentru ajutor umanitar i programelor pentru refugiai. n ceea ce privete cheltuielile cu agricultura, Parlamentul poate propune modificri, dar Consiliul are ultimul cuvnt n acest sens. Parlamentul monitorizeaz utilizarea corespunztoare a fondurilor publice, prin Comisia de Control Bugetar. Aceasta nseamn controlul asupra administrrii fondurilor i aciuni permanente pentru mbuntirea procedurilor de mpiedicare, detectare i pedepsire a fraudelor, stabilind dac cheltuielile comunitare au dat cele mai bune rezultate posibile. Parlamentul elaboreaz o evaluare anual asupra folosirii fondurilor de ctre Comisia European, nainte de a acorda o apreciere de "ndeplinire" a implementrii bugetului Parlamentul exercit o supraveghere democratic asupra tuturor activitilor comunitare. Aceast putere, care iniial se aplica numai asupra activitilor Comisiei Europene, a fost extins i asupra Consiliului de Minitri, asupra Consiliului European i a organismelor de cooperare politic rspunztoare n faa Parlamentului. Parlamentul European poate de asemenea constitui comisii de anchet. Acest lucru a fost fcut de cteva ori - spre exemplu, n chestiunea "bolii vacii nebune", care a dus la constituirea unei Agenii Veterinare Europene la Dublin. Tot Parlamentul a asigurat i crearea Oficiului European mpotriva Fraudei (OLAF) n chestiuni bugetare. Prin Tratatul asupra Uniunii Europene s-a creat postul de Ombudsman. El este numit doar de Parlament i poate, la iniiativa sa proprie sau la cerere, s investigheze cazurile de posibile de proast administrare a instituiilor comunitare El are acces la documentele necesare i poate solicita informaii de la funcionarii instituiilor europene. De asemenea, membrii Curii de auditori sunt numii de Consiliu dup consultarea Parlamentului. Totodat, preedintele, vice-preedintele i cei patru membri ai Bncii Centrale Europene sunt numii de Statele membre dup consultarea Parlamentului. Parlamentul European nu exercit nici o influen asupra numirii

209

George POEDE

membrilor Comitettului Economic i Social, ai Comitetului Regiunilor sau ai Comitetului de Management al Bncii Europene de Investiii. n schimb, Parlamentul European joac un rol important n procesul numirii Comisiei Europene. Dup ce aprob nominalizarea pentru Preedintele Comisiei, Parlamentul audiaz membrii nominalizai pentru Comisiei, numind apoi Comisia printr-un vot de ncredere. Aceast putere vine s completeze dreptul Parlamentului de a cenzura Comisia o arm politic puternic, de vreme ce adoptarea unei moiuni de cenzur ar obliga Comisia s demisioneze. Parlamentul i exercit puterile de supraveghere zilnic, examinnd un mare numr de rapoarte lunare sau anuale pe care Comisia European este obligat s le prezinte (spre exemplu, raportul anual general i rapoartele lunare cu privire la implementarea bugetului). Puterile bugetare i legislative extinse ale Parlamentului au mrit influena acestuia asupra Consiliului European. n special procedura de codecizie a ajutat la crearea unui echilibru al puterii legislative ntre Consiliul European i Parlamentul European. Componena Parlamentului European Grupuri politice (septembrie 1999) EPP- ED PES ELDR Greens/EFA EUL/NGL UEN EDD TDI Grupul Partidului Poporului European i al Democrailor Europeni Grupul Partidului Socialitilor Europeni Grupul Partidului European Liberal, Democrat i Reformist Grupul Verzilor/Aliana Liber European Grupul Confederal al Stngii Europene Unite/Stnga Verde Nordic Grupul Uniunii pentru o Europ a Naiunilor Grupul Europa Democraiilor i Diversitii Grupul Tehnic al Membrilor Independeni - Grupul Mixt

Parlamentul european este alctuit din grupuri politice i lucreaz n comitete funcionale. Grupurile politice din Parlament sufer schimbri dup alegeri i n termeni parlamentari. Cele mai mari grupuri sunt cretin-democraii care formeaz Partidul Poporului European (Centru- dreapta) i Partidul Socialitilor Europeni (Stnga) Din totalul de 626 de mandate, 223 au revenit Partidului European al Poporului i Democrailor Europeni, 180 Socialitilor Europeni, 50 Grupului Reformist i Democratic Liberal European, 48 Ecologitilor, 42 Grupului Confederal al Stngii Europene Unite, 21 Uniunii pentru Europa Naiunilor, 16 mandate au revenit Grupului pentru Europa Democraiilor i Diversitilor, 18 TGI (Grupul Radical Bonino din Italia, Vlaams Blok din Belgia, Frontul Naional din Frana i Separatitii Basci), 18 Independenilor.

210

Instituii politice europene

Alegerile din Iunie 1999 au marcat o schimbare major n compoziia Parlamentului European ntruct pentru prima data din 1979 Partidul Socialist European nu a mai reuit s ctige cel mai mare numr de mandate. Membrii Parlamentului European se ntlnesc la Strasburg n edin plenar, timp de o sptmn la sediul Parlamentului European. Comisiile parlamentare se ntlnesc n general dou sptmni pe lun la Bruxelles, pentru a uura contactul cu Comisia i Consiliul European. Cea de a treia sptmn este rezervat ntlnirilor grupurilor politice, iar cea de a patra, pentru edina plenar de la Strasbourg. Parlamentul mai are i ntlniri plenare suplimentare la Bruxelles. Secretariatul se afl la Luxemburg.

ntrebri 1. Care este compoziia Parlamentului European? 2. Evoluia puterilor parlamentului European?

Parlamentul european (Bruxelles)

211

George POEDE

VI. Curtea de Justiie

Curtea de Justiie a Uniunii Europene este instituia comunitar care are rolul de a asigura interpretarea i aplicarea dreptului comunitar. Tratatul din 25 martie 1957 a stabilit o Curte unic pentru CEE i CEEA i unificarea ei cu aceea a CECO. Articolul 189 din Tratatul asupra Comunitilor Europene precizeaz instrumentele legale comunitare: reglementri, directive, decizii, recomandri i opinii. O reglementare are o aplicare direct, general n ntregul su de ctre statele membre. Directiva permite oricrui Stat Membru s aleag forma i metoda de aplicare. Decizia trebuia aplicat integral, iar recomandrile i opiniile nu au for de obligativitate. Compoziia Curii de Justiie este precizat n articolele 225-245 din Tratatul asupra Comunitii Europene. Iniial, numrul lor era limitat la ase, dar avnd-se n vedere expansiunea Comunitilor i creterea numrului de cauze, el a fost mrit periodic.Curtea are 15 judectori, cte unu pentru fiecare ar membr. Ei sunt numii de comun acord cu Statele Membre fr implicarea Parlamentului. Potrivit Tratatelor, judectorii sunt alei din rndul acelor persoane a cror independen este mai presus de orice ndoial, posed calificrile cerute pentru numirea n cele mai nalte funcii juridice, au o competen recunoscut. Judectorii nu pot s dein vreo funcie politic ori administrativ n afara celor didactice i de cercetare. Judectorii i aleg Preedintele prin vot pentru o perioad de trei ani. La expirarea acestui termen el poate s fie reales. Preedintele conduce activitatea juridic i administraia Curii, prezideaz dezbaterile cauzei i deliberrile. De asemenea el ndeplinete i atribuii executive legate de buna administrare a justiiei cum ar tabilirea termenelor pentru intervenii sau a datelor la care va ncepe procedura oral, acordarea unor prioriti pentru unele cauze n mprejurri speciale. Articolul 228.6 i art. 234 TCE se refer la rolul Curii n observarea respectrii de ctre statele membre i instituiile comunitare a obligaiilor ce le revin din acordurile internaionale la care sunt pri precum i la rolul Curii n garantarea compatibilitii dintre normele comunitare i eventualele convenii internaionale ncheiate de un stat membru nainte de a adera la UE. n ceea ce privete dreptul intern al statelor membre, Curtea de Justiie garanteaz c instituiile comunitare urmresc, n anumite situaii, normele de drept intern. Datorit diversitii legislaiilor naionale pot aprea probleme atunci cnd se

212

Instituii politice europene

produc aplicri diferite ale dreptului comunitar. Curtea trebuie s vegheze ca acest lucru s nu se ntmple. Curtea este ajutat de un corp de nou avocai a cror sarcin este aceea de a prezenta judectorilor o opinie asupra cazurilor analizate. Avocaii generali sunt numii pentru o perioad de ase ani. O dat la trei ani are loc o nlocuire parial. Judectorii se ntlnesc n dispunerea complet a Curii sau n Camere de trei, cinci ori apte. Numrul este impar pentru a permite luarea uni decizii cu majoritate n cazul n care exist diferene de opinie ntre judectori. Ataat Curii de Justiie, Curtea de Prim Instan a fost creat n virtutea articolului 235 (ex-168a) introdus ca amendament prin Actul Unic European. Un asemenea corp a fost propus de Curtea European de Justiie n 1978 pentru a reduce cantitatea excesiv de munc. Curtea de Prim Instan este compus din 15 membri, are jurisdicie pentru anumite clase de aciuni care pot fi mrite ca numr prin decizia unanim a Consiliului. n ciuda dezacordului exprimat de Baroul European, Consiliul din Aprilie 1999 a amendat baza legal a Curii de Prim Instan considernd c aceasta poate lua decizii prin participarea unui singur judector n cazuri reduse la dispute ntre funcionari superiori din instituii, legalitatea actelor care afecteaz persoane juridice, arbitrajul contractelor ncheiate de ctre Comunitate. Pe lng Curte funcioneaz un grefier i un grefier asistent, numii de Curte pentru un mandat de ase ani, exercitnd funcii de administrare financiar i contabil. Secretariatul juridic cuprinde secretari juriti competeni, desemnai pe lng fiecare judector i avocat general spre a-i asista n pregtirea cauzelor. Ei sunt numii n general pentru trei ani i n numr de cte trei pentru fiecare judector sau avocat general. n mod obinuit Curtea se ntrunete n plen pentru dezbaterea cauzelor, dar ea poate s constituie camere, fiecare cu un numr de trei, cinci sau apte judectori, n funcie de importana litigiilor. Preedinii Camerelor sunt numii pentru un an. Camerele ntreprind cercetri prealabile asupra tuturor cauzelor aflate pe rolul Curii i vor decide asupra cererilor privind sprijin pentru asisten juridic atunci cnd una din pri nu are mijloace suficiente spre a face fa costurilor sau atunci cnd apar divergene n legtur cu recuperarea cheltuielilor de judecat. Curtea poate ncredina unei Camere orice cauz, n msur n care dificultatea ori importana acesteia ori mprejurri speciale nu sunt de o asemenea natur nct s fac necesar o decizie a Curii n edina plenar. Curtea poate s acioneze ca o curte administrativ pentru Comunitii pentru a proteja subiecii de drept (statele membre) precum i persoane. Apoi, poate aciona ca o curte constituional, atunci cnd, la cererea Consiliului a Comisiei sau a unui stat membru, formuleaz un aviz n legtur cu compatibilitatea unui acord ncheiat ntre Comunitate i unul sau mai multe state ori organizaii internaionale cu Tratatul. Totodat, Curtea de Justiie poate aciona ca o curte internaional, avndu-se n

213

George POEDE

vedere competena de reglementare. Curtea acioneaz i ca instan de recurs prin competena de a decide asupra recursurilor introduse mpotriva hotrrilor Curii de prim instan. Curtea de justiie i tribunalele naionale au competene bine delimitate. Curtea nu se poate pronuna n sensul de a interpreta legile sau reglementrile naionale atunci cnd soluioneaz o cerere pentru o hotrre preliminar. Dac un stat membru a adoptat acte n legtur cu care Comisia a solicitat intervenia Curii, aceasta nu va putea s anuleze actele respective ntruct acesta ar constitui o ingerin n activitatea jurisdicional intern, necompatibil cu dispoziiile Tratatelor. Ea poate numai s constate o nendeplinire a obligaiilor de ctre statul respectiv cu consecina c acesta trebuie s ia msurile pe care le comport TUE. Complexitatea i profunzimea procesului de integrare european precum i creterea cazurilor naintate Curii, de la 145 n 1990 la peste o mie n 1998, impune elaborarea unor proiecte de reform a Curii Europene de Justiie i, n sens mai larg, a funcionrii uniforme ale normelor de drept

ntrebri 1. Care este compoziia Curii de Justiie ? 2. Explicai diferena dintre Curtea de Justiie i Curtea de Prim Instan;

214

Instituii politice europene

VII. Comitetul Regiunilor

CR este cea mai tnr instituie a Uniunii Europene, creat prin Tratatul de la Maastricht, articolele (263-265), ca o adunare reprezentativ a autoritilor locale i regionale europene. Comitetul regiunilor reprezint un rspuns politic la cerinele unitilor subnaionale de a fi implicate n procesul decizional comunitar. Consecin a expansiunii fondurilor structurale, corpurile locale au devenit interlocutori ai Comisiei. n rile cu o structur federal, autoritile locale au dorit s aib acces la oportunitile comunitare i s-i exprime interesele n mod specific n procesul european de decizie. Un prim pas a fost acela al hotrrii Consiliului de a nfiina un Comitet Consultativ al Regiunilor i Autoritilor Locale. Exist i alte motive pentru nfiinarea acestei instituii europene: majoritatea legislaiei UE este implementat la nivel regional sau local fapt ce legitimeaz participarea reprezentanilor la producerea i aplicarea legislaiei comunitare; riscul rmnerii n urma procesului legislativ i al proceselor europene n general poate fi contracarat prin aducerea nivelului european mai aproape de cetean. Comitetul funcioneaz pe baza a trei principii fundamentale: subsidiaritate, proximitate i parteneriat. Principiul subsidiaritii arat c deciziile comunitare privind UE ar trebui luate la cel mai apropiat nivel fa de ceteni. Principiul apropierii definete faptul c toate nivelurile de guvernare ar trebui s ncerce s fie mai aproape de ceten, asociind cetenii i structurile asociative civice la procesul decizional. Conform principiului parteneriatului, o administrare eficient nseamn cooperarea nivelului european, naional, regional i local de guvernare. Tratatele oblig Comisia i Consiliul s consulte Comitetul Regiunilor ori de cte ori apar propuneri n domenii cu implicaii pentru nivelul subnaional ori regional n domeniile coeziunii sociale i economice, reelelor transeuropene de infrastructur, sntii, educaiei i culturii (Tratatul de la Maastricht) la care s-au adugat prin Tratatul

215

George POEDE

de la Amsterdam alte 5 domenii, politici n domeniul angajrii forei de munc, politic social, mediu, educaie profesional, transporturi. Ele acoper acum acoper cea mai mare parte a domeniilor de aciune ale UE. n cazul n care Comisia i Consiliul consider c este necesar s cear avizul Comitetului Regiunilor, cele dou instituii fixeaz acestuia un termen pentru a-i prezenta avizul. Acest termen nu poate fi mai mic de o lun. Comisia, Consiliul i Parlamentul European pot consulta CR, n afara domeniilor enumerate, n diverse probleme specifice dac se consider c acestea au implicaii importante la nivel local sau regional. De asemenea, CR poate redacta(elabora) avize consultative i din proprie iniiativ, fapt ce echivaleaz cu aducerea unor probleme pe agenda de lucru a Uniunii Europene. CR are 222 de membrii i acelai numr de membrii supleani numii pe o perioad de patru ani de ctre ani de ctre Consiliu la propunerea statelor membre, personaliti din rndul figurilor semnificative ale autoritilor locale. Alegerea membrilor CR trebuie aib la baz principiul echilibrulului politic, geografic i regional/local. Fiecare stat trebuie s prezinte Consiliului o list n care numrul celor propui s fie dublu fa de locurile existente. Comitetul i organizeaz lucrrile prin intermediul comisiilor de specialiti care examineaz detaliile propunerilor pentru care el a fost consultat i redacteaz un proiect de opinie. Acest proiect subliniaz punctele n care exist dezacorduri cu propunerea Comisiei Europene precum i schimbrile care ar trebui operate. Biroul este format din 40 de membrii mpreun cu Preedintele i Vice-Preedintele, ales pe doi ani dintre membrii Comitetului i este responsabil pentru implementarea programului politic a al CoR. Procesele de analiz i elaborare a opiniilor pentru Comisie i Consiliu beneficiaz de o structur specializat pe domenii: Comisia pentru Politica de Coeziune Teritorial, Comisia pentru Politica Social i Economic, Comisia pentru Susinerea Dezvoltrii, Comisia pentru Cultur i Educaie, Comisia pentru Afaceri Constituionale i Guvernare European Proiectul de opinie solicitat de Comisie i Consiliu este apoi discutat ntr-una din cele cinci edine plenare care au loc anual. Dac majoritatea l aprob, proiectul de aviz este adoptat i este trimis Comisiei, Parlamentului i Consiliului. De asemenea, CR adopt unele rezoluii referitoare la probleme politice importante pentru dezvoltarea regional i local. n CR exist patru grupuri politice ce reflect principalele familii politice europene: PES (Partidul Socialitilor Europeni), EPP (Partidul Popular European), ELDR (Partidul European Liberal - Democrat i Reformist) i EA (Aliana European). Lrgirea UE reprezint reprezint i pentru CR o problem important ntruct autoritile regionale i locale ale statelor care doresc s fac parte din UE incluse n procesul efectiv de aderare Din aceast perspectiv, CR organizeaz conferine n rile candidate pentru a permite reprezentanilor autoritilor regionale i locale s cunoasc

216

Instituii politice europene

politicile europene, mai ales politica de coeyiune i cea regional. Prin Comitetele Consultative Comune se realizeaz un forum pentru un schimb de informaii, concepte i probleme specifice autoritilor locale i regionale ale rilor candidate. Potrivit Tratatului de la Nisa (decembrie 2000) Comitetului regiunilor ia i se vor altura reprezentanii noilor state membre. Numrul maxim de membrii a fost stabilit la 350. Tratatul de la Nisa propune de asemenea dou schimbri referitoare la modul de alegere a membrilor CR. Membrii CR trebuie s dein funcii politice la nivel local i regional locale sau regionale, iar ei vor fi vor fi numii cu o majoritate calificat a Consiliului.

ntrebri 1. Explicai importana extinderii Uniunii Europene pentru Comitetul Regiunilor; 2. Cum funcioneaz Comitetul regiunilor?

Bibliografie Philippe Moreau Defarges, Organizaiile internaionale contemporane, Editura Institutul European, Iai, 1998; Tratatul de la Amsterdam, Editura Lucreius, Bucureti, 1999; Coord. Valentin Lipatti, Integrarea European. Prioritate n politica extern a Romniei, Editura Fundaia Romnia de Mine, Bucureti, 1996; Gilles Ferreol, Dicionarul Uniunii Europene, Editura Institutul European, Iai, 20 Octav Bibere, Uniunea European ntre real i virtual, Editura All, Bucureti, 1999 Iordan Gheorghe Brbulescu, Uniunea European: aprofundare i extindere, Editura Trei, Bucureti, 2001. Octavian Manolache, Drept Comunitar. Instituii Comunitare, Editura All Beck, Bucureti, 1999 Documente de baz ale Comunitii i UE, Editura Polirom, Iai, 1999) www.infoeuropa.ro; www.euractiv.com; www.eurolex.com

217

COMUNICARE POLITIC
Lect. dr. Gabriela Maria CARPINSCHI

CUPRINS

I. II.

Comunicarea politic. Semnificaii i sensuri Paradigme ale comunicrii politice

III. Limb limbaj limbaj politic IV. Limba de lemn. Modele V. Modaliti de manifestare a comunicrii politice: concluzii

Probleme fundamentale ale unitii de curs


a) b) c) d) Conceptul de comunicare politic; Noiunile de limb limbaj limbaj politic; Modele ale comunicrii politice; Discurs, slogan, zvon, dezbatere politic televizat.

Scopul i obiectivele unitii de curs


a) nsuirea noiunilor de baz ale comunicrii politice; b) Familiarizarea cu modele clasice i moderne ale comunicrii i limbajului politic; c) Formarea deprinderilor necesare pentru elaborarea unor modaliti de comunicare politic; d) Iniierea unor investigaii practice n domeniul comunicrii politice.

Modaliti de evaluare
a) Testarea cunotinelor cu privire la modalitile de comunicare politic; b) Elaborarea unui proiect de cercetare practic axat pe problematica comunicrii politice.

Comunicare politic

I. Comunicarea politic. Semnificaii i sensuri

Imperativul permanent de modernizare i progres face ca, n democraiile pluraliste, succesele nregistrate n societile industriale avansate s nu fie atribuite, n exclusivitate, principiilor sale explicite, ci, aa cum susine sociologul francez Ph. Braud1, aptitudinii i disponibilitii de a transla provocrile emoionale ale vieii sociale, economice, politice, spirituale, culturale printr-o abil i performant gestionare a comunicrii politice, anesteziind astfel agresivitatea social, atenund frustrrile la o scar suportabil, oferind soluii reale sau mai puin reale expectanelor celor condui i ambiiilor oamenilor politici. Comunicarea politic a aprut ca disciplin de studiu comunicarea politic relativ recent i este neleas ca aciune teleologic o aciune orientat, programat, proiectat pentru anumite scopuri aciune teleologic politice2. Datorit faptului c este perceput ca o aciune orientat, programat, proiectat pentru anumite strategic, acest tip de comunicare ar implica reguli, proceduri, scopuri politice tehnici, resurse activate n anumite evenimente politice. un cmp n care se n opinia lui Gosselin3, comunicarea politic este un intersecteaz diverse modaliti de persuadare a cmp n care se intersecteaz diverse modaliti de persuadare a electoratului electoratului. D. Wolton4 a ncercat s diferenieze comunicarea politic de marketingul politic sau de mediatizarea politicii, definind-o ca spaiul n care se schimb discursurile contradictorii ale celor trei actori politici care posed legitimitatea de a se exprima public asupra politicii. Cei trei actori politici sunt: oameni politici; ziariti (mass-media); opinia public (prin intermediul sondajelor de opinie). Acetia dispun de un mod specific de legitimare n spaiul public:

legitimare reprezentativ (pentru partide i oameni politici); legitimitatea deinerii i utilizrii informaiei (pentru mass-media i
profesionitii acestora, de exemplu ziaritii);

legitimare statistic (tiinific).

Philippe Braud, Grdina deliciilor democraiei, Globus, Bucureti, 1995. V. Tran, I. Stnciugelu, Teoria comunicrii, SNSPA-Facultatea de Comunicare i Relaii Publice, Bucureti 2001, p. 158. 3 Gosselin, apud C. Beciu, Politica discursiv, Polirom, Iai, 2000, p. 27. 4 D. Wolton, Les contradictions de la communication politique, n La communication, tat des savoirs, Sciences Humaines ditions, Paris, 1998.
2

201

Gabriela Maria CARPINSCHI

n schimb, Belanger analizeaz comunicarea politic ca proces de influenare voit transformat deseori n aciune. De obicei, comunicarea politic este o intervenie intenional referitoare la un eventual comportament al receptorului5. n The Communication of Politics (1996), R. Negrine cerceteaz comunicarea politic ca sistem complex de comunicare al informaiei politice bazat pe practici jurnalistice, pe o anumit socializare politic a societtii, pe funcionarea eficient a instituiilor statului, n cadrul unor democraii pluraliste6. n opinia specialitilor romni, V. Tran i I. Stnciugelu, comunicarea politic se prezint ca o interaciune instituional interaciune ntre actori politici, mass-media, public i electorat , aadar ntre participani cu identitate formal, reprezentativ7.
Scopul aciunii lor comunicative este producerea unei creteri a vizibilitii domeniului politic. Pentru aceasta, ei se folosesc de o serie de coduri i ritualuri specifice pentru a influena aceast tendin, n fapt, un domeniu ce aparine prin convenie publicitii. Din acest motiv, comunicarea politic a fost ncadrat de multe ori ca atribut al altei instituii, cea a productorului de imagine public.

O alt asociere a comunicrii politice este cu activitile dramaturgice, cu practica social care, n mod firesc, servesc democraia. n relaia dintre actorul politic, spaiul public mediatic i spaiul democraiei exist o strns interdependen. n acest context, spaiul public mediaz ntre aciunea politic i principiile democraiei, iar comunicarea politic este un produs al spaiului public, numai n condiiile n care mediatizarea este prezent n toate practicile publice, inclusiv n cea politic.
n circumstanele actuale, n care se constat o accentuare a crizei de credin politic, o scdere a ncrederii n instituii, dar n special n oamenii politici, acesia sunt cei care, pentru a convinge publicul i electoratul de justeea actelor ori a deciziilor lor, acord ntietate mai degrab unei comunicri politice permanente, dect unei campanii electorale periodice, agresive, care-i poate demonstra eficiena doar pe termen limitat.

n opinia lui Philippe Braud8, politica acord, n cazul funcionrii democratice, un loc nsemnat dimensiunii simbolice, deoarece activitatea politic este mai nti o lucrare care se folosete de reprezentri: reprezentri ale raportului de fore i de poziionare n universul politic; reprezentri ale succeselor pe care cei condui le ateapt n mod legitim de la conductori etc. Reprezentrile, la rndul lor, sunt rezultatul activitii de simbolizare. Simbolul este caracterizat de Braud ca avnd o polisemie intrinsec i tocmai datorit acestui fapt este capabil de identificri i proiecii numeroase.
5 6

Belanger, apud C. Beciu, Idem. R. Negrine, apud C. Beciu, Politica discursiv, Polirom, Iai, 2000. 7 Idem, p.159. 8 Philippe Braud, Grdina deliciilor democraiei, Globus, Bucureti, 1995.

202

Comunicare politic

Comunicarea simbolic i face simit prezena n contextul activitii politice sub forma de: mituri; valori; jocuri de imagine i rol; liturghie; obiecte materiale. Miturile au ca scop fie s acopere i s satisfac unele dintre lacunele cunoaterii, fie s opreasc ntrebri cu caracter destabilizator. Se difereniaz n: mituri ale originii (aparin grupului); mituri ale identitii (aparin indivizilor i claselor); mituri ale legitimrii (aparin guvernanilor), [exemple: termenii de: contract social, guvernarea poporului de ctre popor, .a. Valorile sunt credine care mobilizeaz afecte avnd ca scop justificarea sau dezaprobarea unor opinii, atitudini i comportamente. Jocurile de imagine i rol evideniaz faptul c orice interaciune dintre persoane este o punere n scen a prezentrii de sine, deoarece situaia trit se deruleaz sub forma unor activiti dramaturgice, n care fiecare este actor, are mai multe roluri pe care le joac pe scena vieii. Liturghia se refer la ceremonii, dispoziii protocolare, practici care se folosesc att n perioada guvernrii, ct i la o serie de activiti solicitate pe parcursul campaniei electorale. Obiectelor materiale, cum ar fi monumente, statui, embleme li se pot da o semnificatie simbolic i astfel contribuie la realizarea imaginarului politic al popoarelor. n general, n comunicarea simbolic, (mai precis a elementelor sale constitutive utilizate pe parcursul comunicrii politice permanente) sunt prezente dou complementariti: un cod social preexistent care determin o nelegere general a semnificaiilor [de exemplu: limba i cultura politic, regulile instituionale, repere i refereni ideologici], o oscilaie n raport cu acest cod i o singularitate de expresii n situaie9; indici care n cadrul acestei oscilaii de semnificani trimit la particularitile existente n situaia de comunicare (interaciunea reciproc ntre dezideratele emitorului i cele care se presupun c sunt ale destinatarilor si).

Exist, la Murray Edelman10, dou forme simbolice care se manifest n mod pregnant, n instituiile politice: ritualul i mitul. Ambele au aceleai scopuri, ceea ce le ntrete reciproc.

Elementele comunicrii simbolice utilizate n comunicarea politic sunt: miturile, valorile, jocurile de imagine i rol, liturghiile, obiectele materiale 9 V. Tran, I. Stnciugelu, Teoria comunicrii, SNSPA- Facultatea de Comunicare i Relaii publice, Bucureti, 2001, p. 163. 10 M. Edelman, Politica i utilizarea simbolurilor, Polirom, Iai, 1999.

203

Gabriela Maria CARPINSCHI

Ritualul politic este o activitate motorie care-i reunete pe participani deoarece le demonstreaz c au interese comune, asemnri. Le reduce i ndoielile cu privire la aciunile pe care i le asum. Prin aceasta poate induce starea de conformitate (bucuria i satisfacia de-a se conforma).
Cele mai eficiente sunt ritualurile din cadrul campaniei electorale i din timpul dezbaterilor politice.

Mitul politic reprezint att un produs al imaginarului social, situaie n care i probeaz funcia de coeziune social, ct i un factor de mobilizare n proiecte de schimbare social, caz n care funcia sa este cea de idee- for.
Dubla ipostaz a mitului politic surprins n analiza de mai sus, ne ajut s nelegem i s explicm cum i de ce acesta reprezint unul din mijloacele relevante de persuasiune n campaniile electorale. Mitul i ritualul politic servesc acelorai scopuri ceea cele ajut s se consolideze reciproc. Este indicat de remarcat prezena unor factori care influeneaz i contribuie la eficientizarea procesului de comunicare politic, cum ar fi: Factorii socio-culturali se refer la deprinderi i posibiliti sociale, norme culturale, mituri sociale acceptate, instituii etc. Factorii economici se refer la resurse financiare; Factorii istorici cuprind determinani comunicaionali ce in de evoluia unei comuniti, [de exemplu, istoricul i dezvoltarea presei locale]; Factorii politici se refer la un sistem politic care poate modifica i structurile de influen comunicaional. n cadrul acestei dezbateri despre procesul comunicrii politice nu este lipsit de importan analiza efectelor pe care le genereaz acest tip de comunicare. n acest sens se pot distinge: efecte la nivel individual, de tipul: formarea, modificarea, confirmarea opiniilor existente; efecte la nivelul grupurilor politice sau al sistemului n ansamblul su, n categoria crora se grupeaz: interesul, atenia fa de problemele existente, guvernul sau instituiile politice interesate de percepia comunitii asupra evenimentelor politice i a modului n care acestea sunt nelese.

204

Comunicare politic

Rezumat
n literatura de specialitate sunt indicate numeroase definiii asupra comunicrii politice. n opinia lui V. Tran, I. Stnciugelu, comunicarea politic se prezint ca o interaciune instituional ntre actorii politici, mass-media, public i electorat. Fiecare dintre aceti trei actori sociali dispun de un tip specific de legitimare n spaiul public: legitimare reprezentativ (pentru oameni politici, partide politice); legitimare statistic (tiinific) pentru sondaje i opinia public; legitimare a deinerii i utilizrii informaiei (pentru media i profesionitii lor). Principalele elemente ale comunicrii simbolice utilizate n comunicarea politic sunt: miturile, valorile, jocurile de imagine i rol, liturghia i obiectele materiale (conform lui Philippe Braud, Grdina deliciilor democraiei). Cele dou forme simbolice folosite n instituiile politice sunt n opinia lui Murray Edelman, n Politica i utilizarea simbolurilor, ritualul i mitul. Comunicarea politic: factori (socio-culturali, economici, istorici, politici) efecte (la nivel individual, la nivel de grup politic sau sistem n ansamblul su).

Teme de verificare 1. Ce este comunicarea politic ? 2. Care sunt principalele elemente ale comunicrii simbolice utilizate n comunicarea politic ? 3. Care sunt formele simbolice folosite n instituii politice ? 4. Care sunt factorii comunicrii politice ? 5. Ce efecte produce comunicarea politic ? 6. Analizai folosirea unor elemente simbolice n discursurile politice. Argumentai ce rol au aceste elemente i ce efecte au asupra receptorilor.

205

Gabriela Maria CARPINSCHI

II. Paradigme ale comunicrii politice

n conformitate cu modelul actual al comunicrii politice, aciunea politic se fundamenteaz pe evaluarea ntreprins de ctre electorat i mass-media. Comunicarea politic este rezultatul aciunii celor trei factori implicai: actori politici, mass-media, electorat. n acest context, comunicarea politic dintr-o practic subordonat spaiului politic se instituie ca practic public. Un alt model, i anume cel behaviorist, considera mass-media ca fiind cel mai puternic stimul exterior, n timp ce reaciile sale sunt catalogate ca fiind imediate i lineare. Controlul asupra sursei a fost asociat, n mod automat, cu controlul rezultatului comunicrii. n schimb, modelul lui Karl Deutsch11 este rezultatul influenelor teoriei comunicrii i tiinei ciberneticii. Cibernetica este arta de a face eficace aciunea. Pentru a ajunge la acest rezultat este necesar existena urmtoarelor elemente:
1. comunicarea, transmiterea de informaie 2. mecanisme diferite de ghidaj sau de control al aciunii. Revenind la modelul lui K. Deutsch, observm c sistemul politic este abordat din perspectiv cibernetic. Din acest motiv, guvernmntul i politica sunt considerate procese de pilotaj i de conducere a eforturilor umane n urmrirea unor scopuri determinate.

Exist susine K.Deutsch o anumit similaritate <retroactiv> ntre modelul de <guvernare> al unei nave i cel al unei maini i arta guvernrii organizaiilor umane. A pilota o nav nseamn a-i ghida comportamentul viitor, plecnd de la informaii privind, pe de o parte, mersul su trecut, i, pe de alt parte, poziia pe care o ocup n prezent n raport cu un anumit numr de elemente ce-i sunt exterioare, fie direcia, inta sau scopul12.

11

Karl Deutsch, The Nerves of Government. Models of Political Communication and Control, The Free Press of Glencoe, New-York, 1963. 12 Karl Deutsch apud Roger-Gerard Schwartzenberg, Sociologie politic, Montchrestien, Paris, 1990, p.124.

206

Comunicare politic

Modelul propus de Karl Deutsch se face n termenii retroaciunii, ai controlului aciunii pe baza erorilor trecute. n concepia sa, guvernmntul poate s realizeze unele scopuri politice interne sau externe, n timp ce sistemul politic depinde de fluxul continuu de informaii provenite din mediul su. Realizarea scopurilor sistemului depinde de patru factori: acumulare de informaie; ntrziere n rspuns; ctig; decalaj. n perimetrul aciunii politice, acumulrile de informaie se refer la amploarea i frecvena schimbrilor crora guvernul ncearc s le fac fa. ntrzierea de rspuns, n spaiul politic, corespunde ntrzierii cu care un guvern sau un partid rspunde unei urgene. Ctigul se manifest n cazul, n care, prin aciuni corective comportamentul sufer modificri reale, iar sistemul politic are o reacie important datorit informaiilor pe care le-a primit. Decalajul n politic se refer la capacitatea previzional a guvernului. De asemenea, include existena serviciilor de informaii, de planificare specializate i eficace i de previziune. Analiza ntreprins de K. Deutsch n termenii teoriei comunicrii i tiinei ciberneticii apreciaz eficacitatea operaional a sistemelor politice. Elementele acestei investigaii se refer la: mesaj care provine din mediul intern sau extern i este trimis ctre receptori; receptori care nglobeaz: codajul, selecia i procesarea informaiilor; centrul de decizie folosete informaia tratat de ctre memorie i valori; memoria este informaia stocat, confruntare dintre informaia nou i experienele trecute pertinente; valorile asigur cadrul normativ n care se confrunt posibilitile i preferinele; executanii sunt: cei care ndeplinesc ordine; duc la ndeplinire decizii concepute de structuri; feed-back, retroaciune informaie privind eficiena out-put-ului sistemului asupra ambientului. Informaiile revin n sistem cu un nou input, l realimenteaz.

Deci sistemul politic ia deciziile n funcie de informaiile asupra mediului, dar i asupra propriei stri. Acest model propune ca informaia s circule, s irige sistemul politic; puterea s fie informat ca s funcioneze cu eficacitate. Modelul ia n calcul existena unor reele, circuite informaionale de la putere ctre ceteni i de la ceteni la putere. Alte modele abordeaz comunicarea politic din perspectiva structuralistfuncionalist considernd-o drept una dintre funciile principale ale sistemelor politice13.

13

G. Almond, n Jack Plano & Co, Dicionar de analiz politic, Ecce Homo, Bucureti, 1993, p. 163.

207

Gabriela Maria CARPINSCHI

Un alt model devenit de referin n literatura de specialitate este cel propus de Ralph Negrine i cunoscut sub denumirea de americanizarea comunicrii politice. A aprut n spaiul public din America, dar a fost preluat i de ctre rile vest-europene.

Modelul cuprinde tehnici de comunicare asupra politicului prin intermediul unor strategii de comunicare specifice pieei. n acest context, politicianul realizeaz o serie de schimburi discursive cu contracandidai, personaliti publice, jurnaliti, public sau electorat. Prin intermediul acestor strategii, actorul politic face parte din memoria colectiv, devine prezen n imaginarul social. Datorit acestui fapt, politicianul poate fi mai uor recunoscut de public.
Aceste strategii ale comunicrii specifice pieei sunt urmtoarele: de proiectare, de mediatizare i de tip discursiv. Strategiile de proiectare sunt cele preluate din marketing. Acestea, pe baza profilului pieei, construiesc proiectul actorului politic ca ofert politic pentru electoratul int a crui asteptri, nevoi, sunt investigate n prealabil pe baza unor tehnici de sondare a pieei. Strategiile de mediatizare ofer actorului politic vizibilitate n spaiul public. Prin intermediul televiziunii, care a deveni principala surs de mediatizare, prin canalele sale, prin realizatorii care devin voci publice ce apeleaz la formule variate de mediatizare, se fixeaz anumite unghiuri de vizibilitate ale ofertei. n aceste condiii, mediatizarea poate s completeze, s modifice sau s deformeze pn la distrugere personajul creionat de politician. Strategiile discursive sunt preluate din publicitate i din show-business. Omul politic folosete limbajul verbal i non-verbal, comunic mesajele politice ncercnd s focalizeze atenia publicului asupra semnificaiilor pe care le consider a fi cele mai importante n timp.

Actorii politici, de obicei i valorizeaz oferta, comentnd-o pentru a-i spori credibilitatea. n mod frecvent, strategiile de mai sus sunt criticate deoarece comunicarea este mai mult scenic, substana politic este diluat i politicul capt un caracterul comercial. Important, n acest context, este potenialul democratic14 sau ceea ce specialitii numesc prin intermediul comunicrii politice americanizate.
n perioada actual, cnd se discut frecvent despre fenomenul globalizrii spaiului public contemporan, comunicarea politic devine din ce n ce mai standardizat la diverse niveluri: al situaiilor de interaciune politic; al regulilor i strategiilor; al formelor de manifestare.

14

C. Beciu, Politica discursiv , Polirom, Iai, 2000.

208

Comunicare politic

Strategiile de comunicare politic relativ standardizate de proiectare, de mediatizare, discursive i determin pe actorii politici s se familiarizeze cu logica de aciune a electoratului i a mass-mediei.
Acest model pune n valoare spaiu de interaciune dintre cei trei actori sociali. Pentru omul politic, discursul su este imediat evaluat nu numai de ctre sondajele de opinie public, ci i de jurnaliti. n timpul mediatizrii, proiectul realizat de politician poate s nu genereze efectele scontate. n al doilea rnd, actorii politici, dar i instituiile politice, pot s-i adapteze decizia i aciunea politic att n funcie de rezultatele sondajelor de opinie public, ct i n funcie de interveniile mass-mediei. Astfel n spaiul public se declaneaz practica comunicrii politice. n al treilea rnd, aciunea politic devine mai accesibil deoarece strategiile de comunicare contribuie la socializarea aciunii politice.

Se poate conchide c strategiile comunicrii contribuie la formarea i dezvoltarea unei mentaliti democratice, iar n cursul acestui proces vizibilitatea politicului devine pe lng norm a democraiei i practic social.
Conform modelului actual de comunicare politic susin V. Tran i I. Stnciugelu fiecare din cei trei actori sociali iniiaz comunicarea politicului n funcie de aciunea celorlali doi. Actorii politici, mass-media, publicul i electoratul trebuie s rspund unii altora. n felul acesta, comunicarea politic se instituie ca o practic public i nu ca o practic subordonat spaiului politic15.

Rezumat
n cadrul paradigmelor comunicrii politice, aciunea politic se bazeaz pe evaluarea realizat de ctre public, electorat, mass-media cu privire la activitile i deciziile actorilor politici. n modelul behaviorist, mass-mediei i se acord rolul de stimul exterior puternic, cu reacii imediate i liniare. n cadrul modelului lui K. Deutsch, sistemul politic este tratat din perspectiva teoriei comunicrii i tiinei ciberneticii. receptorii, Elementele analizei din acest model sunt mesajul, centrul de decizie, memoria, valorile, executanii, feed-back-ul.
15

V. Tran, I. Stnciugelu, Teoria comunicrii, SNSPA, Facultatea de Comunicare i Relaii publice, Bucureti, 2001, p.161.

209

Gabriela Maria CARPINSCHI

Comunicarea politic este apreciat n modelul structuralist-funcional ca fiind una dintre funciile principale ale sistemului politic. n cadrul modelului lui R. Negrine, politicianul realizeaz schimburi discursive cu contracandidai, personalitti politice, jurnaliti, public, electorat. Actorul politic folosete strategii de comunicare politic: de proiectare, de mediatizare i discursive care sunt specifice pieei. Importana acestor strategii: pun n valoare spaiul de interaciune dintre cei trei actori sociali; contribuie la adaptarea deciziei i aciunii politice n funcie de rezultatele sondajelor de opinie; cele trei strategii formeaz i dezvolt mentaliti democratice i cresc vizibilitatea politicului.

Teme de verificare

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Care este cel mai puternic stimul exterior n cadrul modelului behaviorist? Care sunt perspectivele de abordare n modelul lui Deutsch ? Care sunt elementele de baz ale analizei ntreprinse de K. Deutsch ? Ce atribuie are comunicarea politic n modelul structuralist-funcionalist ? Care sunt strategiile comunicrii politice specifice pieei ? Identificai i analizai n ce manier actorii politici folosesc strategiile de comunicare politic specifice pieei n aciunile i deciziile lor politice.

210

Comunicare politic

III. Limb limbaj limbaj politic

Mesajul poate fi transmis spre receptor prin intermediul limbajului verbal, nonverbal i paraverbal. Limbajul susine Paul Popescu Neveanu- este deopotriv sistem i activitate de comunicare cu ajutorul limbii16. Cel care a fcut diferenierea dintre limb i limbaj, Ferdinand de Saussure, a ncercat, de fapt, s evidenieze caracterul activ al limbii pentru a evita n acest fel caracterul abstract al lingvisticii care o cerceta, n special, sub aspect lexical i sintactic. Limbajul, n accepiunea lui Christian Baylon, Xavier Mignot, este tratat ca o aptitudine genetic, o caracteristic a speciei umane, produsul unui substrat biologic, n timp ce limba, chiar n condiiile n care este determinat de acest substrat, mai cuprinde moteniri culturale, de origine social, produse ale activitii de comunicare dezvoltate de generaiile anterioare17. In cadrul acestei dezbateri se impun i alte diferenieri, cum ar fi acelea dintre vorbirea ntr-o limb care este activitatea de codare i ascultarea care este activitatea de decodare a comunicrii18. Dac vorbirea este un act individual, limba este un fenomen social, de grup. Semnificaiile termenilor unei limbi se regsesc n dicionare. Limba sau codul lingvistic sunt necesare att emitorului ct i receptorului, n scopul realizrii comunicrii. Pe linia precizrilor terminologice se nscrie distincia pe care o opereaz N. Chomsky19 ntre competen i performan lingvistic. n opinia sa, competena lingvistic include capacitile unui subiect vorbitor al unei limbi, de a construi, de a aprecia corectitudinea frazei din punct de vedere gramatical. De asemenea, include capacitatea de a le interpreta pe cele care au sens i de a le seziza pe cele ambigue. n schimb, performanele lingvistice ale vorbitorului unei limbi nu in numai de competenele lingvistice, apreciaz Chomsky, ci, n mod special, de experiena practic n tratarea i gestionarea relaiilor interumane, de cunotine despre lume i capaciti de punere n valoare a complexului de reguli pentru a obine sensuri noi. O alt difereniere se face ntre limb i discurs. Astfel, dac, n cazul vorbirii, termenilor, cuvintelor li se dau mai multe sensuri i se las la latitudinea interlocutorului alegerea sensului (cel care-i convine sau cel pe care-l cunoate), n situaia discursului, dei se recunoate c un termen are o mulime de sensuri, lui i se atribuie un sens i

16 17

Paul Popescu Neveanu, Dicionar de psihologie, Albatros, Bucureti, 1978, p.414. Christian Baylon, Xavier Mignot, Comunicarea, Editura Universitii Al. I. Cuza , Iai, 2000, p. 49. 18 V. Tran, I. Stnciugelu, op.cit., p.70. 19 N. Chomsky, Cunoaterea limbii, Editura tiinific, Bucureti, 1996.

211

Gabriela Maria CARPINSCHI

numai unul, deoarece, aici, are sensul de vorbire specializat i unei uniti de semnificaie minimal i se atribuie un sens i numai unul. n lingvistic, s-a impus teoria c fr intervenia limbajului asupra gndirii aceasta ar rmne dezorganizat. Deci, prin aciunea limbajului, gndirea opereaz eficient. Dar ntruct nu exist un limbaj n sine, ci doar mai multe i mai diferite limbi, gndirea unei persoane capt o dependen fa de limba pe care acesta o cunoate i o vorbete. Cercetrile n domeniul psihologiei genetice20 au pus n eviden faptul c dobndirea unei limbi n primii ani de viat sau mai trziu depinde de o structurare specific a gndirii, care fr s-o ngrdeasc n nite tipare rigide i definitive, i dau posibilitatea s stabileasc corespondene cu gndirea celuilalt, i nu numai att, i permit s se diversifice i s se mbogeasc. Consensul dintre lingviti se refer la faptul c recunosc c limba influeneaz gndirea. Opiniile lor se despart cnd este vorba despre profunzimea acestei influene. Analizele lingvistice consider c limbajul poate fi studiat din trei perspective: 1. perspectiva sintactic ce i propune s determine regulile care permit prin combinarea simbolurilor elementare construirea unei fraze sau formule lingvistice; 2. perspectiva semantic are ca obiectiv gsirea mijlocului de interpretare a formelor lingvistice i raportarea lor la realitate sau la formele unei limbi sau ale unui alt limbaj non-verbal); 3. perspectiva pragmatic care analizeaz formele limbii pe care le folosesc vorbitorii care intenioneaz s acioneze unii asupra altora cu ajutorul limbii. Dac lingvistica studiaz limba unic, sociolingvistica analizeaz diversitatea modalitilor paralele de comunicare verbal determinat de varietatea statutelor locutorilor i de contextul comunicrii, iar psiholingvistica pune accent pe psihologia limbajului.

Cmpul politic n care se confrunt actorii politici este un sistem de tip concurenial, n care a spune nseamn a face. n acest caz, cuvntul este aciune care mobilizeaz att pe competitorii aliai ct i pe concureni, care au un comportament verbal care se manifest ntr-un context cu semnificaie politic. Aciunea politic are ca obiect producerea de limbaje i simboluri, iar limbajul politic21 are adresabilitate larg la cei care fac ntr-un fel sau altul politic, la cei care numai sunt expui influenei categoriilor de ordin lingvistic: circulare ministeriale, ordine, discursuri, ceremonii, programe etc.

20 21

J. Piaget, N. Chomsky, Teorii ale limbajului. Teorii ale nvrii, Editura Politic, Bucureti, 1988. V. Mgureanu, Studii de sociologie politic, Albatros, Bucureti, 1997, pp.340-344.

212

Comunicare politic

Limbajul politic este un domeniu al limbii n care actorul politic folosete cuvntul, ce este un instrument puternic al politicii22, n timp ce limbajul politic este considerat o component important a vieii politice. Limbajul politic poate fi analizat i prin intermediul urmtoarelor niveluri: 1. nivelul simului comun, limbajul politic este neles de ctre conductori i condui, deoarece termenii politici sunt folosii n sensul lor propriu; 2. nivelul inter i intraguvernamental, comunicarea politic se desfoar ntre actorii politici, ntre instituii politice, ntre actori politici i instituii politice; 3. nivelul tiinelor politice, n cadrul cruia este utilizat limbajul specializat, acei termeni tehnici, adic termeni de specialitate. Prin intermediul acestor trei niveluri, al simului comun, inter i intraguvernamental i al tiinelor politice, prin conjungarea funciilor lui (de cunoatere, de informare, de clarificare, de mobilizare, de participare), limbajul politic contientizeaz, atenioneaz, atrage, menine, ghideaz i stimuleaz opiunile, aciunile, reaciile comportamentului politic. Manifestarea funciilor limbajului politic depinde att de coninutul su cantitatea i calitatea informaiilor, consistena mesajului, noutatea, interesul ct i de forma sa logic, clar, concis, ritmic, for sugestiv, acuratee, elegan, penetrabilitate.

Deci, limbajul politic nu este i nu poate fi numai descriptiv, ci i prescriptiv, nu numai informativ, ci i mobilizator, nu numai designativ (desemneaz, numete, caracterizeaz, definete sisteme i regimuri politice, partide, fenomene, procese i acte politice,etc. pe cale numete convenional <obiecte> politice), ci i apreciativ (categorisete, catalogheaz, eticheteaz, <sancioneaz> critic sau apreciativ, calific). Prin aceasta, el realizeaz conexiunea ntre a informa, a ti (a cunoate), a aprecia (a reaciona), i a aciona (a trece la fapte)23.
Limbajul politic poate fi oral i scris, ambele forme de manifestare fiindu-i necesare i complementare. Acestea se difereniaz astfel: n timp ce n prima form predomin elementele oratorice, de ambient sonor, coloristic, o mare elasticitate i adaptabilitate fa de mediul de comunicare i fa de destinatar, n cadrul limbajului scris este indicat s domine rigoarea logic, cea care induce spiritul critic i autocritic i mrete gradul de responsabilitate al comunicatorilor. n schimb, prin aspectul su simbolic, limbajul politic permite s exprimm interesele, profesiunea de credin a unui emitent, ale unei grupri sociale. Dar, deoarece este destul de general, de polivalent i chiar ambiguu [de exemplu, termenii: pace, libertate, justiie, sunt nite generaliti i rmn n sine nite abstracii care apar deseori
22 23

Idem. V. Mgureanu, op.cit., p. 343.

213

Gabriela Maria CARPINSCHI

n mesajului politic] poate fi dublat, prin compensaie, de ctre limbajul politic operaional care este tactic i care convertete doctrina n aciuni politice determinate, care au un caracter evident de clas sau de grup. Limbajul politic i mplinete cu bine multitudinea de misini pe care le are: critic; informativ; persuasiv etc., dac va stpni n mod corespunztor dinamica raportului simbolic/operaional, pentru c numai astfel poate gsi ci de comunicare i angajare pentru categoriile socio profesionale diverse, cu aspiraii i interese specifice. Pe fondul exprimrii verbale a intereselor politice ale unui emitent, ncercnd de la caz la caz, fie convingerea, fie manipularea destinatarului, cu ajutorul unui bogat i diversificat fond lexical, limbajul politic se caracterizeaz prin coexistena unor trsturi opuse: problematica vast i oferirea de soluii pariale; claritate, coeren n formularea de obiective i ambiguitate i plasticitate terminologic; rigoare formal, tezist i interogaii retorice; negaii critice i judeci apodictice24 [indiscutabile, nu permit opoziie]. O serie de reprouri sunt adresate actorilor politici cu privire la caracterul stereotip al limbajului politic, precum i al nesinceritii pe care-l degaj mesajul politic. Aleii au de ales ntre a repeta i a se contrazice25. Destul de frecvent gsim o ambiguitate a vocabularului politic, explicabil prin folosirea unui cod de limbaj propriu fiecrei formaiuni. Conceptele cele mai uzitate democraie, libertate, unitate nu au aceeai semnificaie i acelai sens pentru dreapta ca i pentru stnga politic. ntlnim cuvinte cu valori omnibus. [De exemplu, cuvntul clas dobndete fie un sens peiorativ, fie un sens apreciativ, n funcie de cine l utilizeaz, stnga sau dreapta. Astfel stnga folosete urmtoarele expresii pentru analiza noiunii clas: privilegii de clas, monopol de clas, clase dominante, clasa muncitoare, lupta de clas. n replic dreapta a adugat la aceast explicaie sintagma clas de mijloc]. n aceast situaie, limba nu mai rmne un instrument de reflexie, ci, de luare de poziie26. Acest limbaj politic capt i un aspect paradoxal, deoarece, dei se consider ca un model absolut de comunicare, n sensul c este neles de toi, n praxis-ul politic, n funcie de contextul n care apare i de cine este ntrebuinat se ajunge la situaia c a vorbi politic nseamn a nu vorbi ca toat lumea. Este de neconceput o comunicare politic permanent n afara aciunii politice de conducere a societii, la nivelul diverselor instituii i organizaii specializate politic: guvern, parlament, armat, poliie, partide politice, grupuri de presiune. Orice
A. Carpinschi, Deschidere i sens n gndirea politic, Institutul European, Iai, 1995, pp.43-47. Sophie Huet, Philippe Langenieux-Villard, La communication politique, PUF, Paris, 1982, p.154. 26 Jacques Gerstl, apud S. Huet, P. Langenieux-Villard, La communication politique, PUF, Paris, 1982, p.155, 172.
24 25

214

Comunicare politic

sistem politic i construiete politica prin intermediul aciunii politice care se conjug cu gndirea i limbajul politic avnd n vedere nevoia de schimbare, stimulare i eficientizare a componentelor societii globale.

Rezumat
n timp ce limbajul este o aptitudine genetic, o caracteristic a speciei, produsul unui substrat biologic, limba este determinat de acest substrat. Ea cuprinde produse ale activitii de comunicare dezvoltate de precursori. Vorbirea ntr-o limb reprezint o activitate de codare, n timp ce ascultarea este o activitate de decodare a comunicrii. Exist o distincie ntre conceptele competen i performan lingvistic. Limba influeneaz gndirea. Limbajul poate fi studiat din trei perspective: sintactic, semantic, pragmatic. Limbajul politic este un domeniu al limbii n care actorul politic folosete cuvntul. Funciile limbajului politic: cunoatere, informare, clarificare, mobilizare, participare .a. Tipuri de limbaj politic: oral, scris. Trsturile limbajului politic: rigoare formal i interogaii retorice, negaii critice i judeci apodictice, problematic vast, oferire de soluii pariale.

Teme de verificare 1. 2. 3. 4. 5. 6. Care este diferena dintre limb i limbaj ? Ce semnificaii au sintagmele: competen i performan lingvistic ? Care sunt perspectivele din care poate fi analizat limbajul ? Ce este limbajul politic ? Care sunt funciile limbajului politic ? Ce trsturi ale limbajul politic ?

215

Gabriela Maria CARPINSCHI

IV. Limba de lemn. Modele

i, n orice caz, ct vreme ntrega societate se va afla n confuzie, vom continua s auzim, poate chiar s vorbim uneori, limba de lemn27. Primele informaii despre limba de lemn, n Romnia, sunt consemnate dup 1989.

Este evident c limba de lemn exist i n afara comunismului sau n democraii mai vechi, ca Frana sau Germania, deoarece este un instrument lingvistic caracteristic pentru orice ideologie devenit dogm sau societate ori Putere care simte nevoia de-a se impune i prin <strategii> (stratageme) de <mascare> a unor realiti mai putin favorabile ei28. Reiese c limba de lemn are un caracter universal, c reprezint o piedic n calea comunicrii reale i a comportamentelor <libere> n oricare sistem i regim politic, pentru c se poate reflecta n orice limb i moment istoric 29.
n rndul specialitilor s-au conturat controverse n legtur cu originea i definirea conceptului limb de lemn. Cu toate acestea s-a putut stabili c apariia sa poate fi gsit n jargonul secret al revoluionarilor rui din secolul al XIX lea. Ca expresie apare n anii 30, n limba rus (Usakov, 1935, limba de stejar, n sens figurativ e apreciat ca greoaie, grosolan). Ea este atestat, n limba rus n 1955 i 1957, de ctre Patrick Sriot30, C. Pineira i M.Tournier31. Specialitii francezi mai sus mentionai au gsit un echivalent i n limba polon, n expresia dretva mowa, ntlnit n 1956, din care a provenit versiunea francez vorbire ncremenit, pentru c gndirea este zdrobit explic O. Reboul 32. Acelai Reboul descoper, n anul 1980, c aceast expresie polonez francezii au tradus-o la nceputul anilor 70 prin termenul langue de bois. n limba englez termenul a circulat ori n forma francez, ori prin denumirile Newspeak, mai recent wooden language. n alte limbi nu i-a gsit corespondent, ca n cazul limbii italiane, spaniole, portugheze. n german s-au ncercat variante de tipul: Totalitre Sprache, Betonsprache.

27

S. Antohi, Prefa: Limba, discurs, societate: proba limbii de lemn, la cartea Limba de lemn de F. Thom, Humanitas, Bucureti, 1993, p.24. 28 Tatiana Slama- Cazacu, Stratageme comunicaionale i manipularea, Polirom, Iai, 2000, p. 56. 29 Ibidem, p. 57. 30 P. Sriot, La langue de bois et son double, Langages et socit, nr.35, pp.7-32. 31 C. Pineira, M. Tournier, De quel bois se chauffe-t-on, Mots, nr.21, 1989, pp.15-19. 32 O. Reboul, apud P. Sriot, Analyse du discours politique sovitique, Institut dEtudes Slaves, Paris,1985.

216

Comunicare politic

ncercrile de definire a sintagmei limb de lemn au evideniat ntr-o oarecare msur semnificaia ei destul de puin clar, chiar vag. Din analiza a peste cincizeci de extrase din presa anului 1988 s-a observat c se strecoar insidios aplicndu-se la toate i la nimic 33. Termenul cutat nu a fost gsit n anii 60,-70 n Larousse sau n Robert. n anul 1981 apare pentru prima oar n Larousse encyclopdique, iar definiia sa, cam incomplet, este reluat n Petit Larousse, n 1982 i citat de C. Pineira i M. Tournier, n 1989, ca: Frazeologie stereotip utilizat de anumite partide comuniste i de mijloacele de comunicare ale diverselor state unde acestea sunt la putere. La aceste trsturi se mai adug i alte calificative: jargon, limbaj specializat ori oficial, aspect stereotip, mecanic, limbaj de propagand, de intoxicare, vag, ncremenit, repetitiv, redundant, srcie lexical, instrument de disimulare, de mascare, de dedublare, .a.34 Subscriind la opiniile exprimate de autorii menionai, trsturile generale ale limbii de lemn scot la iveal faptul c este

un subsistem al unei limbi, desemnnd mai ales elemente lexicale, dar i uniti frazeologice, cu caracter de expresii <fixe>, de <cliee ncremenite>, cu sens determinat n contextul unei anumite <autoriti>, n mare msur utilizate <stereotip-dogmatic> ca exprimare a unei ideologii (sau simulacre de subsisteme ideologice, economice, tehnologice, politice, culturale etc. care dein o putere sau o autoritate), <imitate>, dar i <impuse> de puterea politic sau de grupri ori indivizi cu asemenea veleiti (nu cunosc coninutul semantic exact) apoi difuzate prin <repetare>, prin utilizarea <frecvent>, n diverse mijloace de comunicare n mas, orale sau scrise35.
Efectul scontat este garantat, deoarece se ajunge la anihilarea gndirii maselor receptoare care devin supuse sugestiei colective i sunt mpiedecate, n fond, s gseasc alt modalitate de gndire i s descopere adevrata realitate, care este mascat, n cazul n care nu este favorabil. Este indicat s artm c nu orice clieu este o caracteristic a limbii de lemn, ci numai cele golite de sens, prin care s-a ascuns realitatea, au fost manipulai destinatarii i n cele din urm a blocat comunicarea. Din aceste motive se impune ca mijloc de aprare mpotriva efectelor limbii de lemn, contientizarea formelor sale de manifestare, a modului de funcionare i de difuzare, pentru a contribui la emanciparea celor condui i dominai, la eliberarea
33 34

C. Pineira, M. Tournier, De quel bois se chauffe-t-on ?, Mots, nr.21, Paris, 1989, p.18. Ibidem, pp. 11, 14, 18. 35 T. Slama-Cazacu, Stratageme comunicaionale i manipularea, Polirom, Iasi, 2000, p.71.

217

Gabriela Maria CARPINSCHI

gndirilor captive, pentru a putea realiza o comunicare politic flexibil, credibil i eficient.

IV. 1. Modelul Orwell


Franoise Thom, reputat specialist n sovietologie, autoare a unor cri remarcabile36, recunoate c unul din meritele lui George Orwell este c a neles printre primii c limba de stejar, limba de maimu (Rusia), limba ngheat (Polonia) este o metamorfozare a limbajului n contact cu ideologia. El a avut i intuiia rolului jucat de <Newspeak> n funcionarea statului totalitar37. ncepnd de la eseul scris n anul 1946, The Principles of Newspeak i aprut n Horizon, G. Orwell a susinut c prezentul haos politic este legat de decderea limbii. Aceast aseriune devine unul din leitmotivurile pe care l urmrete pe parcursul romanului 1984, publicat n anul 194938.

G. Orwell evideniaz corespondena ntre urirea, imprecizia limbii i degradarea gndirii. n opinia lui Orwell, numai printr-o reform n domeniul gndirii se poate ajunge la formarea unei gndiri clare i la recucerirea proprietilor lingvistice ale limbii. De asemenea, numai prin intermediul acestui proces de reformare se poate regenera viaa politic, mai ales n condiiile n care este dominat de un discurs politic destinat a face minciunile s sune verosimil i crima respectabil (n eseul din 1946).
n schimb, n romanul 1984, apreciaz Sorin Antohi, G.Orwell oscileaz ntre instrumentalismul i determinismul lingvistic, ntre cei care susin funcia mimetic a limbajului, (adic c acesta copiaz realitatea), iar gndirea este independent de limbaj i cealalt orientare, n care cuvntul trece naintea gndului, limbajul nu copiaz realitatea, ci interpreteaz, crend astfel realitatea. OBrien, unul dintre personajele din romanul 1984, n numele Partidului Interior, consider c realitatea se afl numai n contiina oamenilor, c limbajul definete contiina, iar Partidul controleaz limbajul, dar i contiina. Din acest motiv poate crea orice realitate, n funcie de schimbrile solicitate de Partid. Dac ntre proletariat i Partidul interior sunt diferene, acestea se regsesc i n practica lingvistic: elita politic vorbete curent Newspeak, n timp ce masele supuse i manipulate vorbesc i se neleg ntr-o limb natural, rudimentar, veche. Orwell anticipeaz funcionarea n cadrul statului totalitar, a limbajului mutilat. Evideniaz manifestarea unei incompatibiliti ntre Newspeak i Oldspeak, ntre o realitate impus de ideologie i cealalt care se refer la lumea real. Ceea ce se
Franoise Thom, La langue de bois, Julliard, Paris, 1987; Le moment Gorbatchev, Hachette/Pluriel, Paris, 1989. 37 F. Thom, Limba de lemn, Humanitas, Bucureti, 1993, p.34. 38 George Orwell, 1984, Univers, Bucureti, 1991.
36

218

Comunicare politic

numete n zilele noastre limb de lemn este Newspeak-ul vorbit de personajele orweliene, care nu este stvilit de nimeni i de nimic, iar expansiunea sa este nelimitat. El exprim o realitate discursiv scandat de Partid la care ader conductorii i masele, o majoritate care rezist de regul pasiv.

IV.2. Modelul comunist


Gndirea materialist-dialectic a fost apreciat n rile comuniste, n sensul c are posibiliti nelimitate de progres, c a depit vorbirea linear i caut s creeze o limb nou i unic, plecnd de la limba gestual i achiziii ale limbii orale. Aceast nou limb se deosebete de limba natural, pentru c nu comunic nici un gnd nou i nu descrie nimic. i totui, ea servete la intreinerea ficiunii ideologice, la punerea ei n lumin Chiar n toiul terorii, cnd nu amenin nici un adversar, ea continu s-i nire refutrile ntr-o ar mut de spaim 39. Aceast limb de lemn ndeplinete n contextul discursului comunist o singur funcie, de vehicul al ideologiei. Dintre celelalte ase funcii specifice comunicrii lingvistice40, numai funcia metalingvistic aplicarea codului, care este expresia deopotriv a puterii i a supunerii i cea fatic formule ritualizate alese de instanele puterii pentru a atrage atenia interlocutorului- predomin. Acest lucru se explic prin faptul c n discursul de lemn emitorul este rar specificat, nu are nume, deoarece El vorbete ca reprezentant al Partidului, al guvernului i al poporului. Prin utilizarea limbii de lemn se exclude Eul, sentimentul identitii, memoria i distincia subiect/obiect. Dar nici receptorul nu se precizeaz i se confund deseori cu emitorul. El este i mai rar personalizat, excepie se face doar n cazul ntlnirilor diplomatice. Metalimbajul de lemn influeneaz discursul comunist care adun definiii, determin codul. n cazul n care ceteanul ine un discurs de lemn, el i dovedete ascultarea, supunerea docil fa de regimul totalitar. El primete autoritate proporional cu docilitatea personal. Legat de ndeplinirea funciei metalingvistice, funcia fatic are scopul s se asigure c aceast comunicare care trebuie s se realizeze este cea a puterii, care este obligat s in contactul cu doctrina. Ambele funcii distrug limba. Naraiunile i descrierile sunt transformate n imbolduri i ordine. Singura funcie pe care o ndeplinetede minuneeste aceea de a manifesta linia politic a sistemului politic n care democraia se ncalc, discursul tinde ctre citat, lozinca vine

39 40

F. Thom, Limba de lemn, Humanitas, Bucureti, 1993, p.81. Roman Jakobson, Lingvistic i poetic, n Probleme de stilistic, Editura tiinific, Bucureti, 1964.

219

Gabriela Maria CARPINSCHI

de sus, incantaia magic susinut de formule consacrate hotrsc ceea ce trebuie s se fac. Limba de lemn se afl la nivelul unei semantici rudimentare, eludeaz reprezentrile pe care limba natural se sprijin, referentul, mesajul, codul se confund, mesajul este aproape inexistent deoarece codul l mpiedic. Faptul c insist i destabileaz sistematic sensul, semnificaia, anihilnd autonomia conceptelor, faptul c folosete puin verbele, c refuz s disting subiectul de obiect sunt cteva explicaii care arat c nu este vorba despre un limbaj, ci mai degrab un antilimbajposedat de ideologien care limbajul nu este dect umbra lui nsui,gndirea automat, vorbire mainal care hipnotizeaz spiritul i paralizeaz raiunea 41. Discurs mecanic, gndire facil, limba politic a marxismului, leninismului, a bolevicilor, a perestroiki etc. afecteaz i prin sintaxa de lemn, discrediteaz limba i, astfel, cu ajutorul puterii ideologice instaureaz ameninarea, teroarea, frica i poate cel mai ru distruge umanitatea omului. Limba de lemn are un vocabular srcit, un univers conceptual srcit. Discursul comunist este caracterizat prin non-stil, diformitate stilistic. Limba de lemn reprezint o parodie, deoarece reprezint exemplul unic al unei limbi care a divorat de gndire, dar care a fost meninut artificial, n via, de o putere politic de tip totalitar.

n societatea comunist, limba de lemn difuzeaz puterea ideologic, investete cu autoritate, umilete individul care se supune i transmite i celuilalt aceast degradare, dar d iluzia c fiecare poate lua cuvntul n limba de lemn i poate s participe momentan la putere.
Prin intermediul acestei limbi se plonjeaz puterea ideologic n societate, se adun poporul, care ia cuvntul i n discurs de lemn i exprim adeziunea fa de ideologie, fa de putere, fa de Partid. Cine tace, cine este considerat disident, este anihilat i neutralizat nainte de a spune ceva, nainte de a realiza opoziia. Manipularea prin comunicare deturnat, dup cum precizeaz T. SlamaCazacu, se manifest n zilele noastre, i n spaiul politic romnesc, prin preluarea unor vechi cliee sau prin nlocuirea acestora i prin folosirea altor stratageme, cum ar fi termeni strini romnizai [manager, sponsor] trecndu-se cu dezinvoltur de la snobism la semidoctism [prin folosirea cuvntului n contexte inadecvate; eventual prin deficiene de traducere]. Scopul urmrit este inducerea n eroare a unor receptori care nu sunt la curent cu semnificaiile acestor termeni.

41

F. Thom, 1993, op. cit., p.223.

220

Comunicare politic

Reiese, n mod evident, c folosirea unor stratageme de comunicare de acest tip, cu roluri de: cosmetizare, impostur, ipocrizie, minciun, neltorie, mascare, manipulare ce reprezin cliee devenite goale de sens42, de care limbajul de lemn se folosete nu fac dect s blocheze comunicarea i s ascund realitatea destinatarilor.

Rezumat
Apariia primelor lucrri despre limba de lemn n Romnia sunt consemnate dup anul 1989. Definirea termenului limb de lemn a evideniat semnificaia lui puin clar i mai degrab vag. Limba de lemn este un subsistem al unei limbi, desemnnd mai ales elementele lexicale, dar i uniti frazeologice, cu caracter de expresii fixe, de cliee ncremenite, utilizate stereotip-dogmatic, ca exprimare a unei ideologii imitate sau impuse de puterea politic sau de grupri ori indivizi cu asemenea veleiti, apoi difuzate prin repetare, utilizare frecvent de diverse mijloace de comunicare n mas n scopul anihilrii gndirii maselor receptoare. Dintre modelele limbii de lemn am prezentat pe cel al lui G. Orwell i pe cel comunist, n scopul contientizrii formelor de manifestare i de difuzare ale acestui tip de limb, pentru a contribui la eliberarea gndirii i la realizarea unei comunicri politice permanente, flexibile, credibile i eficiente. Analiznd aceste modele a reieit c limba de lemn destabilizeaz semnificaia, sensul, este un antilimbaj posedat de ideologie, gndire automat, vorbire mainal care hipnotizeaz spiritul i paralizeaz raiunea, blocheaz comunicarea, ascunde realitatea receptorilor.

Tem de verificare Precizai manifestrile limbii de lemn n spaiul politic romnesc actual.

42

T. Slama-Cazacu, Stratageme comunicationale i manipularea, Polirom, Iai, 2000, p.97.

221

Gabriela Maria CARPINSCHI

V. Modaliti de manifestare a comunicrii politice

V.1. Discursul politic


Analiza general a limbajului a relevat faptul c discursivitatea este o manifestare privilegiat a sa, care prin varietatea formelor, a mijloacelor discursive folosite n cadrul practicii discursive i propune, ca prin interveniile sale, s obin efectul maxim al discursului asupra receptorului. Intervenia discursiv ncearc la tot pasul s-i eficientizeze actele discursive pentru a obine prin intermediul influenrii performanei discursive o ct mai bun audien asupra tuturor categoriilor de destinatari.
Performana discursiv i poate mri sau i poate diminua influena n funcie de modalitatea n care-i utilizeaz cele dou categorii de factori care pot contribui ntr-un fel sau altul la realizarea acesteia. Prima categorie, a imaginii generale a discursivitii pune n eviden nota dominant a discursului i are impact asupra tuturor categoriilor de receptori.Aceasta are n vedere i respectarea unor exigene: a legilor raionalitii, imperativul claritii i distinciei... utilizarea eficient a figurilor retorice43. Cea de-a doua categorie de factori se refer la imaginile sectoriale ale discursivitii,la elemente ce in de specificul, individualitatea domeniului. Investigarea primei categorii de factori ine de domeniul retoricii generale, n timp ce a doua serie de exigene recurge la retoricile aplicate diferitelor domenii ale cunoaterii (filosofice, juridice, politice etc.) i la retorici speciale (retorica discursului propagandistic). Cele dou categorii de factori se intercondiioneaz i influeneaz performana discursiv.

Discursul politic, prin formele sale de manifestare (doctrina politic, propaganda politic, ideologia politic, publicitatea politic etc.) legitimeaz cunoaterea politic iar cu ajutorul acesteia i puterea politic.

43

C. Slvstru, Discursul puterii, Institutul European, Iai, 1999, p.10.

222

Comunicare politic

Imperativele discursului politic susine C. Slvstru sunt: puterea i legitimarea.

Legitimarea nseamn o ncercare de explicaie n faa electoratului, o disput


dialogal-polemic purtat cu contracandidatul, un rspuns documentat la o interpelare, o negociere profitabil cu partenerii sociali. Toate se nscriu n zona manifestrii discursive a aciunilor puterii44.
Nu trebuie neglijat faptul c nici o putere nu poate funciona sub ameninarea continu a contestrii, a lipsei legitimitii. Din acest motiv, orice putere ncearc ct se poate de repede s-i obin legitimitatea. Acest fapt se realizeaz, n general, prin mecanismele democratice, i mult mai puin prin procedurile autoritare. Se apreciaz faptul c activitile, procedurile folosite pentru obinerea legitimitaii puterii sunt de ordinul discursivitii, al diverselor tipuri de manifestare ale comunicrii politice: dezbateri televizate, rspunsurile guvernului la interpelrile parlamentare etc. fie intervenii monologale: discursul preedintelui privind un eveniment politic, cuvntarea candidatului la un miting electoral etc. Una dintre ntrebrile-problem ce vine s nuaneze explicarea i nelegerea discursului politic este urmtoarea: Este discursul politic un discurs ideologic ? Natura ideologic a discursului politic reiese att din scopul urmrit de acesta: legitimitatea puterii, ct i din rezultatul pe care-l are n vedere: preluarea puterii, arta utilizrii acestei puteri i modalitile cedrii ei. Lupta discursiv manifestat n toate aceste momente ale puterii apare ca o confruntare ntre: programe; propagande; publicitate politic, n general ca lupt de interese45.

Dac orice discurs politic are caracter ideologic, n schimb nu orice discurs ideologic este, n mod necesar, un discurs politic.
Aceast stare se explic prin faptul c sfera ideologicului este cu mult mai larg dect sfera politicului. Multitudinea de interese: culturale, tiinifice, juridice etc., aprate de discursivitate sunt influenate de puterea politic, n mod special la nivel de direcionare a intereselor generale a acestor domenii,.. n interiorul acestor domenii, interesele sunt promovate prin alte tipuri de discursuri46. Pentru a ntri constatarea c discursul ideologic nu se reduce la discursul politic, este cazul s ne referim la o alt categorie de discurs, la discursul pedagogic, care n opinia lui Reboul este profund ideologic47 deoarece las loc n justificrile sale la o reunire neateptat a logicului cu emotivitatea. Iar, acest discurs, n ciuda
44 45

Ibidem, p.19. Ibidem, p. 69. 46 Ibidem, p.70. 47 Olivier Reboul, Le langage de l ducation. Analyse du discours pdagogique, PUF, Paris, 1984.

223

Gabriela Maria CARPINSCHI

caracterului ideologic nu este legat de discursul politic, iar scopul su nu este s legitimeze puterea politic, ci s serveasc educatul. n ceea ce privete consecinele caracterului ideologic al discursului politic, se au n vedere relaiile sale cu adevrul, valorile, justiia.

Discursul politic are n vedere cauzele care afecteaz relaia sa cu adevrul: pe de o parte sunt cauze care in de natura domeniului politic, iar pe de alt parte cauze care in de caracterul su ideologic.
Analiznd prima categorie de cauze trebuie relevat faptul c o serie de obstacole epistemologice, cum ar fi: lipsa de precizie i de exactitate a conceptelor; caracterul aproximativ i provizoriu al cunoaterii politice (ipoteze i afirmaii probabile); dinamica permanent i intenia de a schimba puterea politic. Toate aceste obstacole ngreuiaz relaia discursului politic cu adevrul. Referitor la cea de-a doua categorie de cauze care afecteaz relaia dintre discurs politic i adevr este vorba de categorii de interese care pot fi sacrificate n funcie de contexte, n numele compromisului politic, adic a unor limite acceptabile ntre sacrificiul intereselor i sacrificiul adevrului, n direcia funcionrii normale a puterii. 2, 3 au n vedere utilizarea frecvent n cadrul discursului politic al unor valori ca: democraie, stat de drept, drepturile omului, .a. Acest fapt acrediteaz raportul existent dintre discursul politic i valori. Acest tip de discurs ncearc s legitimeze puterea, uneori chiar cnd actele de putere sunt ndreptate contra valorilor generalumane.

Semnalm contradiciile care se instaureaz ntre discursul politic i valorile juridice (dreptate, echitate etc.), ntre discursul politic i valorile morale i estetice.
n practica discursiv se manifest variate tipuri de discursuri, care prin unele trsturi caracteristice se difereniaz ntre ele. n cazul discursului politic, aceste caracteristici in de relaiile sale cu puterea, adevrul, valorile i cu caracterul su ideologic. Trsturile caracteristice ale discursului politic sunt ambiguitatea intenional, caracterul disimulat, caracterul imperativ caracterul polemic 48.

48

C. Slvstru, Discursul puterii, Institutul Eoropean, Iai, 1999, pp. 82-103.

224

Comunicare politic

Ambiguitatea intenional a discursului politic

Prin ambiguitate, instrument eficient al persuadrii, discursul politic i atinge scopul. Bazat pe o retoric a ambiguitii, acest tip de discurs las impresia categoriilor de destinatari c i consider coparteneri i participani la ideile expuse i la aciunea de legitimare a puterii. De cele mai multe ori, ambiguitatea servete la mascarea intereselor pe care grupul de la putere vrea s i le satisfac fr ca electoratul s remarce acest lucru.
Caracterul disimulat al discursului politic Disimularea discursului politic influeneaz pe receptor s vad i altceva, n afar de ceea ce se spune n mod direct prin discurs. Aceast caracteristic a discursului politic este determinat de relaia, de natura i de structura auditoriului. Ca urmare a aciunii sale de legitimare a puterii, discursul capt un caracter partizan prin intermediul cruia foreaz receptorul s acorde credit grupului de putere pe care-l reprezint discursul. n cazul, n care discursul politic ofer destinatarului ceea ce vrea s aud, atunci demonstreaz c posed pragmatism politic. Este indicat s nu se ajung la situaii extreme, n care un discurs politic una spune i alta las s se neleag. De aceea, orice grup de putere trebuie s cunoasc i s in seama de limitele disimulrii, adic gsirea unui echilibru ntre ceea ce spune i adevratele intenii, cu scopul acordrii unui minim respect auditoriului i a meninerii credibilitii mesajului politic. Caracterul disimulat al discursului politic este solicitat i de obsesia imaginii. Este cunoscut faptul c de cele mai multe ori, din dorina de a avea o imagine ct mai favorabil, anumite prioriti sunt amnate, anumite realiti politice ascunse, pentru ca, prin efectul de imagine asupra opiniei publice, emitorul politic s-i faciliteze aciunea de legitimitate a puterii. Pentru realizarea acestui deziderat n discursul politic sunt utilizate o serie de consideraii aluzive, cuvinte-oc, cliee, sloganuri etc., prin intermediul crora se sugereaz, n mod indirect, altceva dect se spune n mod direct. Situaiile de disimulare sunt determinate de ceea ce vrea s aud receptorul, dar i de natura i structura acestuia, adic de componena sa. Caracterul imperativ al discursului politic Caracterul imperativ se realizeaz pe parcursul unor etape pregtitoare49. Discursul politic n activitatea sa de legitimare a puterii trebuie s arate cum se trece de
49

Ibidem, pp. , 94-98.

225

Gabriela Maria CARPINSCHI

la a spune la a face-, deci la aciune. Se urmrete influenarea i determinarea unor aciuni din partea auditoriului. n prima etap, cea a descrierii se arat receptorului care este realitatea a celor care dein puterea i a celor care se afl pe poziia aspirantului la putere , componentele ei i msura n care aciunea lui poate s-o influeneze. A doua etap, evaluarea se realizeaz prin respectarea unor criterii ce in de proiectul de gestionare a puterii. Actorul politic trebuie s demonstreze n faa receptorilor c n raport cu criteriul, realizrile sunt pe msur. De asemenea, indic dac exist o discrepan ntre promisiuni i realizri i dac prin raportare la evaluarea dat se poate asigura legitimitatea puterii. A treia etap, prescripia. Discursul politic trebuie s spun aceluiai auditoriu ce trebuie s fac, pe mai departe, pentru legitimarea puterii. Aceasta este faza propriuzis, n care receptorul ia contact cu caracterul imperativ al discursului politic fundamentat i mai puin declarativ. Caracterul polemic al discursului politic Acesta reprezint pentru destinatar, semnul luptei pentru putere, confirmarea unei ateptri. Aspectul polemic al acestui discurs poate fi sezizat n faa electoratului, n dezbateri, n discuiile pe care le organizeaz diferitele tipuri de mass-media etc. Caracterul polemic este scos n eviden prin folosirea unor procedee discursive, ca de exemplu, enunuri- slogan emise pe parcursul luptei politice. Discursul politic se manifest prin respectarea dimensiunilor personalitii receptorului: intelectiv; afectiv; voliional; acional; motivaional; caracterial etc. Din acest motiv este potrivit s se cunoasc c discursul, n special, n domeniul politicului are o marj de funcionare ntre anumite liberti i anumite constrngeri50. Libertile sale se refer la: 1. amplitudinea angajamentului problematic adic are n vedere libertile maximale de micare n domenii diferite: politic, social, economic etc., n funcie de o multitudine de interese endogene [interese din sfera proprie organic] i exogene [interese generate de stimulaiile venite din mediul exterior 51] ierarhizate dup prioriti, n scopul convingerii sau manipulrii auditoriului n vederea legitimrii unui grup la putere. Angajamentul problematic vast poate da atenie prin intermediul discursului politic doctrinar unor domenii eseniale ale actului politic. n schimb, n cazul discursului politic propagandistic, care reprezint un discurs sectorial se are n vedere doar un anumit domeniu sau segment de activitate. Libertile discursului politic au n vedere i un alt doilea element, anume deschiderea procedural care se refer la valorificarea unor mecanisme i proceduri
50 51

C. Slvstru, Discursul puterii, Institutul European, Iasi, 1999. Paul Popescu-Neveanu, Dicionar de psihologie, Albatros, Bucuresti, 1978, p.235.

226

Comunicare politic

diferite cu ajutorul crora ideile emitorul politic ajung mai repede la receptor. Din aceast cauz, nscriindu-se pe linia raionalitii i influenrii performanei, recurg la: descriere, explicaie, argumentaie, naraiune. Sub aspect logico-raional se folosesc de: deducie, inducie, abducie. Din perspectiv procedurilor discursive utilizeaz: cuvinte-oc, sloganuri etc. Din punct de vedere al canalelor de transmisie de: publicitate, discurs oral, scris, televizat se pun n eviden libertile de manifestare ale discursului politic; <raionalitatea> manipulrii este considerat o alt form de manifestare care se nscrie n sfera libertilor discursului politic.

Vorbim despre manipulare, atunci cnd o anume situaie social este creat premeditat pentru a influena reaciile i comportamentul manipulailor n sensul dorit de manipulator 52.
Se manifest n cazul aciunii discursive politice o serie de forme de manipulare53: manipulri pozitive atunci cnd mijloacele folosite pentru a provoca credinele, ideile, aciunile concord cu normele raionalitii, ale moralitii (acioneaz n favoarea binelui comun, al sprijinului interesului general sau nu mpiedic anumite idealuri ale comunitii respective) i sunt acceptate n orice act de legitimare a puterii; manipulri negative dac mijlocul folosit pentru a schimba ideile, credinele sau aciunea se bazeaz pe aparene de raionamente, pe cerine minimale ale moralitii. n cazul cnd contient deformeaz realitatea, pentru c fie nu o cunoate sau o tie parial, fie ntmpin obstacole n calea cunoaterii domeniului politic, dar obine ceea ce dorete se ncadreaz n tipul de manipulare negativ neintenionat, form care se asociaz uneori cu ignorana. n situaia n care deformeaz realitatea politic sub presiunea intereselor determin apariia manipulrii negative intenionate, form care se asociaz cu minciuna.

S fie vorba oare de eficacitatea minciunii54 n contextul discursului politic ? Exist suficiente argumente care s constituie temeiuri privind raionalitatea i chiar nevoia55 unei manipulri discursive de acest gen ? Cert este faptul c ambele se contracareaz sau se elimin prin eforturi semnificative i de durat, iar n timp destinatarul i d seama de aceast deformare i taxeaz o astfel de intervenie discursiv fie prin lipsa aciunii politice, fie prin

52 53

Bogdan Ficeac, Tehnici de manipulare, Nemira, Bucureti, 2001, p.30. C. Slvstru, Discursul puterii, Institutul European, Iai, 1999, pp. 141-146. 54 Grard Miller, La politique et ses symptmes, B. Grasset, Paris, 1988. 55 Constantin Cuco, Minciun, contrafacere, simulare. O abordare psihopedagogic, Polirom, Iai, 1997.

227

Gabriela Maria CARPINSCHI

neacordarea legitimitii grupului de putere care promoveaz un astfel de discurs politic. Semnificative sunt pentru interveniile discursive politice, libertile de care dispune i care-i asigur o anumit specificitate, n cadrul practicii discursive, i, nu n ultimul rnd, relaii speciale cu beneficiarii acestei forme de comunicare politic. Discursul politic, ca orice act de cunoatere se desfoar: ntr-un anumit domeniu, prin intervenia propuntorului (emitent, locutor) i intervenia receptorului (destinatar, interlocutorului), asupra crora se ndreapt constrngeri diferite. Acestea se refer la: Integrarea discursului politic n spaiile mai largi sau mai restrnse ale doctrinei (ansamblul de idei aflate n relaii reciproce de determinare i care reflect poziia grupului de putere cu referire la gestionarea puterii n diferite compartimente ale societii). S-a remarcat existena unor constrngeri mai puternice n privina membrilor centrali, n sensul c unele doctrine politice satisfac la un nivel mult mai nalt cerinele tipului de doctrin din care fac parte, n timp ce la membrii marginali sunt nominalizate fie cele care nu satisfac toate cerinele unui tip de doctrin, fie cele crora nu le gsim un loc ntr-un tip distinct i/sau cele care fac parte, n mod evident, din categoria doctrinelor de extrem dreapt sau stng. Dac prima categorie de constrngeri ine de domeniul la care te conduce doctrina politic, credibilitatea discursului politic reprezint o alt categorie de constrngeri i are n vedere impactul interveniei discursive (determinate de receptor) asupra interlocutorului. Credibilitatea reprezint o atitudine a receptorului fa de problematica pe care o pune n discuie discursul politic. Opus manifestrilor de credibilitate este lipsa de credibilitate a discursului politic, datorat unor factori de ordinul raionalitii (se ncalc norme elementare ale rationalitii ), unor fapte aduse n discuie de discurs. Individualitatea i subiectivitatea receptorului au o oarecare influen asupra credibilitii discursive, de aceea nu pot fi omii din analiza asupra acestui fenomen. Deci, dac se depesc unele limite ale credibilitii, efectul discursului politic asupra destinatarului se diminueaz treptat pn la anulare. Interesul de constrngere a discursului politic, de diminuare a libertilor sale, se refer la constrngeri care vin din partea destinatarului, cunoscut ca al treilea element din cadrul relaiei de comunicare politic. Este vorba de ajustarea problematicii din cadrul discursului politic n funcie de interesele publicului pe care l au n vedere. n momentul n care nesocotete aceste interese, grupul de putere nu i poate atinge obiectivul deoarece nu izbutete s determine o aciune favorabil n planul legitimrii puterii. Discursul politic se difereniaz de alte tipuri de discurs deoarece este evenimenial i punctual. Acest tip de discurs determin la rndul su o serie de evenimente. De obicei este solicitat pentru a influena un proces de convingere i pentru

228

Comunicare politic

a comunica versiunea corect evideniind angajarea maxim a emitorului n raport cu veridicitatea coninutului.

Discursul politic devine electoral n situaia n care este provocat de un eveniment convenional campania electoral , de un context comunicaional practici specifice de comunicare electoral i de un context de interaciune dezbatere electoral -.
n vederea realizrii unui bun discurs, crile de comunicare i practic politic56 propun un algoritm, care cuprinde urmtoarele etape: captarea auditoriului prin: evidenierea importanei subiectului, formularea unei ntrebri retorice (ntrebare care s-i stimuleze pe asculttori s reflecteze asupra subiectului, ntrebri la care s nu se poat rspunde doar prin da sau nu ), formularea unei fraze de nceput care s atrag atenia receptorului, utilizarea unui citat sugestiv, familiar auditoriului i care inspir respect, folosirea unei anecdote n ton cu mesajul, dar care s nu lezeze sensibilitatea destinatarului. comunicarea temei se anun tema discursului ct mai concis prin folosirea unui limbaj accesibil pentru a putea fi reinut cu uurin, se motiveaz tema prin prezentarea de argumente, prin intermediul crora se ncearc ctigarea adeziunii i fixarea ateniei asculttorului asupra temei propuse. Se acord o mare atenie dozrii motivaiei, n sensul de-a nu lsa loc de manifestare unei motivri exagerate care are ca efect scderea concentrrii ateniei publicului. cuprins se aleg dou, trei idei (mesaje) principale care contribuie la dezvoltarea temei din introducere. Ideile pot fi selectate i aranjate n cteva moduri: n ordine cronologic (ncepe cu o anumit dat, perioad fa de care expunerea merge nainte sau napoi, n mod cronologic), de la cauz la efect (se folosete n cazul evenimentelor legate prin relaii cauzale), de la problem la soluii (este o metod inductiv n care de la o problem particular se ajunge la o soluie general), n ordinea logic (se enun ideea, apoi se probeaz. Este o metod deductiv, n care de la o problem general se ajunge la o soluie particular). ncheiere o bun ncheiere ntrete efectul introducerii i cuprinsului. Din acest motiv, aceast etap are n vedere respectarea urmtoarelor aspecte:

I. Drgan, C. Beciu i ali colaboratori, Construcia simbolic a cmpului electoral, Institutul European, Iai, 1998.
56

229

Gabriela Maria CARPINSCHI

reamintirea ideilor principale (se repet n aceeai ordine, cu aceleai cuvinte, cu riscul impresiei de stereotipie, trei idei principale ale cuprinsului deoarece numai astfel se pot ntri n memoria receptorului), reamintirea motivaiei (se accentueaz scopurile urmrite de actorul politic pentru alegerea i prezentarea subiectului expus), o concluzie sintetic este cea care poate ntri semnificaia i sensul mesajului care trebuie transmis; de asemenea poate nlesni legtura cu momentul captrii ateniei din introducere i asigur discursului un caracter circular. Succesul discursului politic este mrit n msura n care face uz de procedee care pot completa efectul comunicrii politice, de tipul: varieti ale tonului i ritmului expunerii pentru a trezi interesul pentru anumite pasaje i pentru a menine treaz atenia publicului; gestica adecvat, care s fie perceput ca natural, nu ca exagerat, nefireasc; micarea emitorului n faa receptorului i printre acetia este un procedeu care creeaz impresia de sinceritate, onestitate i deschidere n faa auditoriului.

Rezumat
Discursul politic ca i doctrina, propanda, publicitatea politic cteva dintre formele sale de manifestare contribuie la legitimarea cunoaterii politice i, prin aceasta, i a puterii politice. Orice discurs politic este i discurs ideologic. n schimb, nu orice discurs ideologic este i discurs politic. Trsturile discursului politic sunt urmtoarele: ambiguitate intenional, caracter disimulat, caracter imperativ, caracter polemic. Discursul politic ine seama de anumite liberti i constrngeri. Libertile sale in de amplitudinea angajamentului problematic, deschiderea procedural i raionalitatea manipulrii. Constrngerile discursului politic se refer la integrarea discursului politic n spaiile doctrinei politice, credibilitate i interese.

230

Comunicare politic

Etapele discursului politic sunt: captarea auditoriului; comunicarea temei; cuprins (n ordine cronologic, de la cauze la efecte, de la problem la soluii, n ordine logic); ncheiere (reamintirea ideilor principale, reinerea i reluarea motivaiei, concluzie sintetic) Succesul discursului politic depinde de coninutul su; tonul; ritmul; gestica adecvat; stilul de comunicare (claritate, corectitudine, precizie, concizie, naturalee, finee, armonie etc.); contextul; interesele etc.

Teme de verificare 1. 2. 3. 4. 5. 6. Ce este discursul politic ? Care sunt trsturile discursului politic ? Care sunt libertile unui discurs politic ? Care sunt constrngerile i cum afecteaz ele discursul politic ? Ce etape parcurge discursul politic? Precizai i argumentai, n ce msur i n ce condiii un discurs politic poate respecta etapele sale de analiz (captarea auditoriului, comunicarea temei, cuprins i ncheiere).

V.1.1. Publicitatea i propaganda politic dimensiuni retorice n cadrul discursului politic * Termenul de publicitate a fost preluat din contextul competiiei comerciale. Accepiunea cea mai rspndit cu privire la semnificaia acestei noiuni se refer la nglobarea unei game largi de activiti care vizeaz promovarea pe pia a unei idei, a unui produs sau serviciu.

Publicitatea se manifest n cadrul activitilor economice. n acest caz, este legat de piaa liber. Cu ajutorul mass-mediei transmite o serie de coninuturi simbolice. n domeniul politic, publicitatea se refer la mediatizarea n spaiul public, mai mult a unor caliti ale actorului politic, care pot corespunde unor ateptri ale electoratului, care mai devreme sau mai trziu va putea s le judece apreciativ sau nu, prin comparaii ntre ofertele politice prezentate de ctre politicieni.
Uneori, din cauza volumului i a caracterului repetitiv, publicitatea poate determina apariia unor aciuni neplcute din partea publicului. Reacia auditoriului

231

Gabriela Maria CARPINSCHI

poate fi de autoprotejare refuznd sau devenind impenetrabil fa de aceast agresiune obsesiv57.Din pcate, aceast stare de pasivitate resemnat58, pe lng faptul c se transform n obinuin, sporete starea de vulnerabilitate a receptorului fa de alte informaii publicitare cu caracter politic i, n mod special, n faa dezinformrii care tie: s-i dozeze presiunea; -s-i modifice formele de persuasiune pn ajunge la manipularea politic negativ intenionat pe care o folosete pentru a amgi i deruta masele. Henri-Pierre Cathala asociaz publicitatea politic cu dezinformarea, sustinnd c cea din urm mascheaz sub o fals obiectivitate dorina de a obine un avantaj unilateral prin obligarea publicului la o adeziune care este inceputul aservirii sale fa de putere.

Din perspectiva specificului comunicrii politice, avem n vedere modul n care societatea valorizeaz la un moment dat publicitatea politic ca principiu juridic, norm, practic i ca instituie democratic. Prin mecanismele sale este configurat ca spaiul public59. Dac publicitatea politic este nglobat n categoria valorilor democratice, n opinia C. Beciu (2000), propaganda politic corespunde unor epoci dominate de ideologiile partidelor i statelor totalitare.
Termenul propagand a aprut n timpul Contra-Reformei, ca mijloc de rspndire a dogmelor Bisericii Catolice. n anul 1662, Vaticanul nfiineaz Sacra Congregatio de Propagande Fide, instituie care ulterior i-a ctigat renume negativ (era etichetat prin o serie de apelative cu sens peiorativ: dezinformare, manipulare, minciun instituionalizat etc.).

n funcie de finalitatea ideologic se manifest o structur propagandistic care se orienteaz fie spre agitaie, de exemplu, discursul de propagand comunist, fie spre integrare care are ca efect pasivizarea publicului. Alte tipuri de propagand sunt: alb- n care sursa se identific cu mesajul (se poate manifesta att n regim democratic ct i n regim autoritar); neagr care rspndete informaii false pentru a denatura realitatea i a modifica adevrul; gri n care se produce o oarecare identificare a surselor, iar efectul se reduce la crearea falsei impresii.

Henri-Pierre Cathala, Epoca dezinformrii, Editura Militar, Bucuresti, 1991, p.52. Idem. * Propaganda, publicitatea politic sunt considerate ca dimensiuni retorice ale discursului politic, de ctre C. Slvstru, n cartea Discursul puterii, Institutul European, Iai, 1999, p. 291. 59 C. Beciu, Politica discursiv. Polirom, Iai, 2000. * Spaiul public genereaz multe dezbateri contradictorii. n opinia lui J. Habermas, spaiul public produce dezbaterea critic a actiunii politice, prin dialog larg, diversificat; configuraia mediatic a spaiului public a antrenat tehnicizarea aciunii politice; n spaiul public au ctig de cauz politicile consensuale i nu cele partizane. Alte referiri susin c spaiul public este un concept referitor la principiul publicitii ca norm social, iar publicitatea este una dintre valorile regimurilor democratice, spre deosebire de propagand manifestat frecvent n cadrul regimurilor totalitare.
58

57

232

Comunicare politic

Pentru unii autori, propaganda ideologic i politic se asociaz cu prozelitismul religios. Astfel, n mod surprinztor, integrismul musulman se prezint ca o religie combatant care nu se sfiete s foloseasc procedee de propagand n scopul mobilizrii maselor la purtarea rzboiului sfnt. n schimb, Jacques Ellul60 argumenteaz existena unor puncte de vedere comune ntre propagand i dezinformare. J. Ellul folosete pluralul noiunii de propagand propagande pe care o definete ca fiind aciunea psihologic ndreptat n special asupra cetenilor ntr-un scop educativ, rzboiul psihologic dus mpotriva inamicului exterior pentru a-l face s se ndoiasc n privina valorilor pe care le susine; < reeducarea > i splarea creierelor destinate corijrii devierilor de la linie; dar i public and human relations. Pe scurt, toate aciunile desfurate n scopul <conformizrii> intei61. H.P.Cathala opereaz o serie de distincii de nuan ntre tipul de propagand deschis, care se vrea explicit, neascunzndu-i nici obiectivele nici originile care se disociaz n mod evident de dezinformare, care-i propune destructurarea gruprilor de idei, dezorganizarea gndirii i manipularea indivizilor i propaganda neagr pe care o catalogheaz ca dezinformare n aciune ce atac pe indivizii neavizai62. S-a constatat c propaganda politic a ncercat nfrumusearea opiniilor, evenimentelor, valorificarea unor idei n detrimentul altora. De la Lenin, Goebbels, Mao i discipolii lor, mai mult agitatori dect seductori ai popoarelor, s-a ajuns la caracterul iraional n procesul de formare al opiniilor i la explorarea i transformarea unor zone mai puin clare n locuri favorabile apariiei prejudecilor, devierilor, dezinformrii. Pentru a-i atinge aceste scopuri au adaptat i folosit unele proceduri tipice propagandei: formulri sumare i frapante; sloganuri agresive; fabricarea miturilor colective; repetarea la nesfrit a temelor; antrenarea indivizilor la manifestaii colective nsoite de un ceremonial spectaculos etc.

n ceea ce privete formele de manifestare ale propagandei, H.P.Cathala distinge: propaganda adresat cu ocazia mitingurilor de mas i a marilor aciuni audio-vizuale. Sunt antrenate toate categoriile sociale, inclusiv ezitanii; propaganda evanghelic nfptuit de preoi, misionari, colportori de zvonuri tendenioase. Au mare succes datorit tehnicilor mailing, transmiterii orale sau telefonului;
60 61

Jacques Ellul, Histoire de la propagande, PUF, Paris, 1967. Jacques Ellul, apud H.P. Cathala, Epoca dezinformrii, Editura Militar, Bucureti, 1991, p.49. 62 H.P.Cathala, Epoca dezinformrii, Editura Militar, Bucuresti, 1991, pp. 49-50.

233

Gabriela Maria CARPINSCHI

autopropaganda este o contribuie, n mare parte, a lui Mao. Se practic n grupuri restrnse. Fiecrui participant are permisiunea s se exprime spontan. n grup sunt prezeni observatori discrei care dirijeaz dezbaterea. Concluziile finale sunt rezultatul <gndirii libere> pe care o astfel de dezbatere o favorizeaz. Am reinut c, spre deosebire de propaganda deschis, dar ca i dezinformarea, publicitatea politic este centrat pe impactul asupra maselor, pe formarea unui comportament i mai puin pe valoarea mesajului transmis publicului.

Protecia maselor mpotriva dezinformrii este un process anevoios. Dezinformarea are o influen i o eficacitate mare n cadrul mediilor sociale vulnerabile (ziariti, pres, oameni de tiin, cadre didactice, teologi, magistrai, oameni de afaceri, vedete, tineret). Aceasta se infiltreaz pe teritoriul statelor occidentale i a celor din Europa de Rsrit.
Protecia maselor fa de publicitatea politic este mai uor de ndeplinit, n ciuda fenomenului de agresiune obsesiv ce genereaz la individ fie un comportament pasiv, impenetrabil, fie o atitudine ostil manifest fa de mesajul politic. Din fericire, publicitatea politic ntreprinde aciuni i afaceri al cror scopuri nu sunt incerte. i schimb mereu formele de prezentare, i dozeaz capacitile, i stabilete prioritile, totul pentru a seduce emoional alegtorul i a rencrca afectiv i volitiv clasa politic a crei credibilitate este deseori pus la ndoial.

Teme de verificare

1. 2. 3. 4. 5.

Ce este publicitatea politic ? Ce este propaganda ? Care sunt principalele tipuri de propagand politic ? Ce relaii sunt ntre propagand politic i dezinformare ? Cum i n ce condiii se poate realiza protecia maselor n faa dezinformrii ? Dar fa de publicitatea politic ?

V.2. Zvonul politic


Termenul zvon, cu toat aura de mister pe care o degaj, cu efectul lui aproape seductor care fascineaz oamenii, se supune unei analize i examinri logice, care poate demasca mecanismul lui de funcionare. Cel mai adesea se ncearc prevenirea lui prin folosirea unor surse credibile, prin ncrederea n calitatea victimei sau a produsului

234

Comunicare politic

i prin adoptarea rapid a transparenei n momentul comunicrii rezultatelor analizei tiinifice asupra cazului n spe. Apariia zvonului este anterioar scrisului. Acesta este o informaie care circul pe cale oral fiind considerat cel mai vechi canal de comunicare al societii, prezent n toate sferele vieii sociale. Presa, radioul, celelalte mijloace de comunicare de mas nu au izbutit s stopeze apariia zvonurilor, ci dimpotriv perfecionarea nencetat a mijloacelor de comunicare mass-media a contribuit la specializarea, diversificarea i difuzarea mai rapid a acestora. Cercetri sistematice, tiinifice asupra zvonurilor au fost solicitate de proliferarea lor i de motivul c au generat efecte negative asupra moralului trupelor i al populaiei, n timpul celui de-al doilea rzboi mondial. Allport i Postman sunt ntemeietorii acestui domeniu de studiu. Cea mai cunoscut definiie i aparine lui T. Shibutani63 pentru care zvonurile sunt tiri importante n cadrul unui grup, care are drept scop atribuirea unui sens unor fapte, evenimente importante i ambigue, pentru care publicul nu a primit explicaii oficiale. Dezvoltarea coninutului zvonului se datoreaz evoluiei i persuadrii comentariilor ntreprinse n perioada actului de zvonire.

O replic la definiia lui Shibutani i o adncire a analizei din perspectiv psihosociologic i politic o formuleaz Jean- Nol Kapferer64. n concepia sa, zvonul este un fenomen att politic, ct i sociologicInformaie paralel i uneori opus informaiei oficiale, zvonul este o <contraputere>. Datorit faptului c d n vileag unele informaii ascunse, neverificate, dar care deranjeaz, zvonul red o anumit transparen puterii i resuscit contraputerile. Acesta pune la ndoial autoritile demascnd secrete i sugernd ipoteze le constrnge s vorbeasc. n acelai timp le confisc poziia de surs unic autorizat s vorbeasc. De aceea, uneori dezminirile oficiale nu sunt crezute, deoarece nu mai par convingtoare.
J.N.Kapferer insist asupra beneficiului rezultat n urma transmiterii rapide a zvonului de cel care l relateaz, deoarece acesta dezvluie un secret, care este scump, are valoare i dezvluie aproape ntotdeauna un eveniment recent, chiar dac uneori l reactualizeaz, prezentndu-l ca informaie excepional sau ca tire de ultim or. Zvonul coabiteaz cu o serie de expresii lexicale ca: vorba care circul din gur n gur, ponegrirea, brfa, clevitirea, se spune, povestea, legenda. n funcie de surs, coninut, mod i mijloc de difuzare, obiectul comunicrii, natura efectelor produse elemente cu ajutorul crora poate fi definit orice tip de comunicare constatm c, din punct vedere etimologic, vorb, ponegrire, zvon sunt efecte sunete cu intensitate i durat variabil. Zvonul, vorba provin din surse neoficiale. Acestea se deosebesc din punct de vedere al amplitudinii.
63 64

T. Shibutani, Improvised News: A Sociological Study of Rumor, Bobbs Merrill, Indianapolis, 1966. Jean- Nol Kapferer, Zvonurile, Humanitas, Bucureti, 1993, p.39.

235

Gabriela Maria CARPINSCHI

Termenul de ponegrire se refer la coninutul i obiectul comunicrii. Este un tip de mesaj situat la limita calomniei. Const n exprimarea unor comentarii nedemne, detestabile, care se fac pe seama unei persoane de ctre altcineva categorisit ca josnic. Ponegrirea susine Kapferer este o judecat subiectiv asupra coninutului zvonului sau al vorbei65. Cuvntul brf face referire la obiectul vorbei sau al zvonului. Acesta cuprinde povestiri despre persoane, care vorbesc de dragul de a vorbi, fr ca aceste discuii s capete un iz rutcios. Dac face apel la personaliti politice este vorba de macrobrf. Dac se raporteaz la persoane, atunci avem de-a face cu o microbrf. Clevetirea definete mesajul din punct de vedere al sursei: cine vorbete ? Se asociaz cu ponegrirea deoarece este una dintre modalitile de discreditare ale vorbei sau zvonului crora le atac proveniena i o calific ca lipsit de credibilitate. Din gur n gur exprim o modalitate de transmisie a conversaiei, a confidenei n doi, .a.

n urma acestor ncercri de clarificare ale conceptelor corelative zvonului reiese c acesta se refer la un tip de mesaj neoficial (din punct de vedere al sursei), difuzat n lan. Este o tire actual (din punct de vedere al coninutului) care dac se transmite din gur n gur, ntr-un proces de difuzare n lan i de mare amplitudine este zvon pur. n condiiile n care mediile de informare nu-l declar zvon, i atribuie rolul de informaie, l mediatizeaz, el nu mai este zvon pur.
Apariia zvonurilor este cauzat de o serie de factori: dramatizarea semnificaiilor, proporiilor, detaliilor informaiei; redefinirea prejudecilor i a mentalitilor specifice pentru segmentul de populaie cruia i se servete zvonul; publicarea <dezinteresat> a unor fapte neverificate;

La ntrebrile: De ce circul zvonurile?, De ce credem n zvonuri ? rspunsurile scot n eviden faptul c zvonul este: un mijloc eficace de coeziune social; de exprimare a agresivitii reprimate; eliberare de sub cenzura moral; destabilizare, n special, cnd acioneaz n spaiul politic etc.

Apariia i circulaia zvonurilor se bazeaz pe cteva condiii eseniale: transmitor cu credibilitate sporit (emitorul a transmis i cu alte ocazii, i din cnd n cnd informaia s-a verificat); aparena de adevr (informaia pare plauzibil, este perceput drept credibil pentru cei care o aud);

65

Ibidem, p.41.

236

Comunicare politic

medii de informare importante, competente i credibile: liderii de opinie, purttorii de cuvnt etc. circumstane de moment (ceea ce este plauzibil astzi nu a fost plauzibil n trecut i nu este plauzibil pentru mine); folosirea unor explicaii complicate (pentru un numr de fapte disparate, informaii ce par adevrate, ntr-o situaie ambigu, pe un teren de frustri i refulri ce constituie obstacole n calea unei interpretri raionale); perceperea zvonului ca ecoul propriei contiine (se refer la dezirabilitatea coninutului informaiei, la ceea ce de fapt ateapt i dorete s aud auditoriul, la ce este pe gustul su i-i asigur un echilibru psihic i social).

n ce condiii dispare zvonul ? Doar n condiiile n care se atenueaz i se sting tensiunile care le-au favorizat apariia; reapar o parte a mecanismelor de percepie critic i corect care determin anularea lor; i, n momentul, cnd dezminirea se face de ctre autoritile oficiale. Zvonurile au o sfer larg de manifestare n spaiul social (de la drept, la marketing, de la staruri, la fabric i birou, de la finane, Burs, materii prime, la politic) i se desfoar, cu precdere, n situaii de criz (calamiti naturale, revoluii,etc.).

Fr zvonuri nu se face politic. De aceea, ele se dezvolt, n mod firesc, n zona cuceririi i gestionrii puterii. Zvonul politic nu are nevoie de dovezi, iar opinia public se bazeaz pe impresii i mult mai puin pe fapte. Zvonul politic apare n cadrul unor grupuri restrnse i permite tratarea unor teme interzise de tradiia politic, fapt care permite s fie considerat ca mijloc de transmitere al nesupunerii. Zvonul politic a devenit o arm preferat a comploturilor i a complotitilor care nui asum responsabiliti, nu se dau n vileag.
Spre deosebire de campaniile de reclam politic a cror costuri sunt mari, zvonul politic nu cost nimic , doar c eficacitatea rmne discutabil. Zvonul are o larg ntrebuinare n campania electoral, deoarece este un instrument bun de destabilizare a celorlali candidai devenii suprtori i uneori chiar a celor din propria formaiune politic. Destul de frecvent este utilizat ca instrument de sondare a reaciilor fa de activitatea unui minister, a capacitilor profesionale a unor oameni politici care ocup funcii n guvern. Dac un ministru vrea s afle ce reacii va genera vreuna dintre decizii, transmite un zvon i hotrete ce va face n continuare, n funcie de efectul

237

Gabriela Maria CARPINSCHI

generat de zvon. Cel mai neplcut este atunci cnd zvonul politic este folosit ca instrument eficient pentru a intoxica cu minciuni electoratul sau i mai ru, cnd este utilizat ca mijloc de presiune asupra celor de la putere. Analiznd problematica zvonurilor politice, J.N. Kapferer constat c ele reiau la nesfrit un numr restrns de teme, pe care le-am putea numi cele apte pcate capitale ale zvonului66: Mna ascuns, puterea ocult, societi secrete care trag sforile puterii. Viaa politic este comparat cu un teatru de ppui, iar sforile din spatele acestor marionete sunt mnuite de mini invizibile. Acest lucru se ntmpl i n spatele scenei politice, loc n care se trag sforile independent de constrngerile parlamentare i de sufragiul universal. A doua tem a zvonurilor politice o reprezint acordul secret. Este vorba de jocurile politice care se fac ntre adversarii politici, a aranjamentelor secrete dintre ei, n contradicie cu atitudinile lor publice. Se poate observa c se inspir din acelai mit al teatrului. Pe scen personajele se ceart, n timp ce n culise pot fi prieteni. Temele despre bani, sntate i sex sunt frecvent folosite pe scena vieii politice. Este cunoscut faptul c unii oameni politici romni sunt acuzai de folosirea n scop personal al unor fonduri bneti publice, de acumularea de averi pe seama comisioanelor provenite de la unele privatizri, precum i de legturi financiare cu <miliardarii>: Sever Murean, fraii Punescu, .a. Sntatea guvernanilor reprezint o alt tem favorit a zvonurilor politice. n politica romneasc, acest tip de zvon poate fi exemplificat n cazul fostului premier Radu Vasile, situaie n care s-a pus problema nlocuirii sale pe motive de sntate. Tema sexului a fost ilustrat n politica romneasc post-decembrist de comentata legtur extraconjugal a preedintelui Emil Constantinescu cu actria Rona Hartner, scandal alimentat de politicianul Corneliu Vadim Tudor, pe larg transmis prin intermediul mass-media. Limbajul dublu o alt tem a zvonului politic se refer la declaraiile oficiale susinute de actorul politic care se afl n contradicie cu inteniile acestuia. Un alt exemplu, din politica romneasc sunt zvonurile referitoare la aducerea n ar a fostului rege Mihai de ctre domnul Constantinescu. Cu toate c cel din urm se declarase republican, rivalii si politici ca i o parte a electoratului l considera susintor al monarhiei. Aceast stare de fapt traduce, pe de o parte contrastul dintre poziia oficial a lui E. Constantinescu i percepia celorlali, iar

66

J.N.Kapferer, op.cit., p.237.

238

Comunicare politic

pe de alt parte are n vedere operaia de manipulare operat de adversarii si politici i o parte a mass-mediei asupra electoratului romnesc. Tema imigraiei, alt categorie a zvonului politic a avut un impact deosebit asupra populaiei romneti, dup decembrie 1989. Sunt binecunoscute nvinovirile care li s-au adus lui Ion Raiu i lui Radu Cmpeanu, candidai la preedinia Romniei, c nu au mncat salam cu soia n perioada comunist, pentru c au fost plecai din ar. Deci, organizarea planificat a zvonurilor politice este favorizat de: existena punctelor vulnerabile ale actorului politic care sporesc plauzibilitatea zvonului; de inteniile care stau la baza construirii imaginii politicianului; de msura n care poate deveni periculos pentru ceilali politicieni cu care se afl n concuren politic.

Rezumat
Zvonul n general, ca i cel politic, n special, cuceresc o sfer larg de domenii ale spaiului social, prin folosirea unor surse profesioniste i eficiente ce i amplific aciunile de formulare i difuzare a informaiilor plauzibile , n situaii de criz. Zvonul reprezint un fenomen politic i sociologic. Este o informaie paralel i opus informaiei oficiale care scoate la suprafa unele mesaje ascunse, neverificate care deranjeaz puterea i pe actorii politici. Cercetrile lui Allport, Postman, Kapferer au demonstrat c colportorii de zvonuri le propag n funcie de cantitatea, calitatea i credibilitatea informaiei oficiale sau formale. Propagarea zvonurilor este condiionat de caracterul incomplet, srac al acestor informaii. Condiii care favorizeaz apariia i circulaia zvonurilor sunt: transmitor cu credibilitate sporit; aparena de adevr a informaiilor; medii de informare importante, competente, credibile (lideri de opinie, purttori de cuvnt, prin scrisori, telefoane confideniale .a.); circumstane de moment; folosirea unor explicaii complicate; perceperea zvonului ca ecoul propriei contiine (Kapferer)

239

Gabriela Maria CARPINSCHI

Tematica curent a zvonurilor politice cuprinde: - mna ascuns, puterea ocult, societi secrete care trag sforile puterii; - acordul secret; - banii, sntatea, sexul; - limbajul dublu; - imigraia. Zvonul poate fi contracarat prin: - campanie masiv de pres; - dare n judecat; - tcere; - contrazvon. Dezminirea este fcut de nalte autoriti oficiale prin intermediul mediilor de informare: televiziune, pres etc.
Teme de verificare

1. Ce este zvonul ? 2. 3. 4. 5. Care sunt conceptele corelative ale zvonului ? (Enumerai i definii) Care sunt condiiile care favorizeaz apariia i circulaia zvonurilor. Ce trsturi are zvonul politic? Care sunt temele preferata ale zvonului politic ? Prin ce mijloace sunt dezminite zvonurile ? 6. Alegei un zvon politic prezentat de mass-media; analizai-l pe baza urmtoarelor variabile: condiii; tematic; efect; mijloace de contracarare.

V.3. Sloganul politic


Strigtul de lupt scoian Sluagh-Ghaien, este considerat precursorul termenului de slogan.

Slobanul este definit ca o formul concis, izbitoare, repetabil, polemic, deseori anonim destinat s determine la aciune masele67.
La exigenele acestui enun, C. Slvstru adaug caracteristica de formulele-oc relevnd faptul c n cazul discursului politic enunurile slogan i dezvluie n cel mai nalt grad utilitatea, dar i funciunile ndeplinite68.

67 68

Olivier Reboul, Le slogan, PUF, Paris, 1975. C. Slvstru, Discursul puterii, Institutul European, Iai, 1999, p.291.

240

Comunicare politic

Aa cum afirm Gabriel Thoveron69, sloganul respect n cadrul interveniilor discursive urmtoarele reguli: este scurt se prezint sub forma unei formule, adic o construcie cu lungime redus, care conine ntre 6, 8 pn la 12 silabe [exemplu: Jos comunitii, jos securitii]; este sonor, cu ritm, rim, melodicitate (adic conine forme i proceduri retorice), poate fi scandat, poate fi repetat n timp i loc, poate fi cntat [exemplu: Jos Mafia, sus Patria !]. n cadrul sloganului se pot folosi: calambururi *, aliteraii **, canale de comunicare (de exemplu, mijloace audio-vizuale, calculator etc.) i medii de comunicare (n special medii vizuale, orale), deci aciuni prin care se sporesc ansele grupului care tind spre luarea puterii. este original att din punct de vedere al formei ct i al fondului. Astfel poate s ias n eviden i s fie corect perceput de ctre electorat. Formule ca: X este un preedinte bun! sunt banale i trebuie evitate. De obicei, se pleac de la presupoziia c cei care-i depun candidatura sunt buni. [exemplu: sloganul original al Conveniei Democratice din Romnia, la alegerile din anul 1996, Cheia e la tine ! evidenia c fiecare alegtor poate s dea votul Conveniei i poate ptrunde i n Europa; este credibil sloganul prin coninutul su contribuie la asigurarea coerenei mesajului, pune n eviden calitile i ceea ce-l deosebete pe candidat, partidul din care face parte, de ceilali concureni.[exemple: Alturi de oameni, mpreun cu ei. I. Iliescu, alegeri 2000; Nu vin la putere, ci la munc T. Stolojan, alegeri 2000; O ar cu frontiere sigure i cu strzi sigure M.Isrescu, alegeri 2000; Romnia Mare, apul la-nchisoare C.VadimTudor, alegerile 2000]. este complet pentru a nu genera adugiri neconvenionale ca n situaia: sloganul Contractul cu Romnia al Conveniei n anul 1996 care a fost completat astfel: Contractul cu Monarhia]. Acest lucru a fost generat de asocierea imaginii preedintelui E Constantinescu cu aceea a regelui Mihai. Acest joc de cuvinte a avut urmri n zonele rurale pentru care monarhia nsemna ntoarcerea boierilor de altdat; s fie n pas cu timpul realizatorii sloganului trebuie s fie la curent cu solicitrile imaginarului politic, ca s poat s-i spun electoratului ceea ce vrea s aud. S ne ntoarcem la alegerile din anul1996, cnd Convenia a formulat urmtorul slogan indicat n aceea perioad: Schimbarea n bine, schimbare pe care PDSR n-a putut s-o proclame, deoarece aflndu-se la guvernare nsemna s se
Gabriel Thoveron, Comunicarea politic azi, Antet, Bucureti, 1996. * joc de cuvinte ntemeiat pe asemnarea formal a unor cuvinte deosebite ca sens; ** repetarea aceluiasi sunet, de obicei consoan sau acelorai grupuri de sunete n cuvinte care se succed, ca de ex. Ike, n loc de like Ike folosit la alegerile prezideniale din SUA, prin folosirea numai a diminutivului generalului Eisenhouver -Ike-.
69

241

Gabriela Maria CARPINSCHI

autoconteste. n schimb, n anul 2000 situaia s-a inversat. Guvernanii actuali au ntrebuinat enunuri slogan prin intermediul crora au evidentiat coeziunea membrilor lor i a unitii de aciune i decizie, apropierea de problemele populaiei, [exemple: Un om din popor. Alturi de oameni, mpreun cu ei]. s dinuie sloganul prin coninutul su ncearc s se impun i s se menin n diverse mprejurri. Un exemplu tipic: Jos comunitii scandat timp de apte ani de Convenia Democratic.

Rezumat
Sloganul politic reprezint unul dintre instrumentele importante prin intermediul cruia se persuadeaz i manipuleaz publicul. Enunurile slogan sunt determinate de ateptrile, credinele i proieciile publicului. Sloganul este influenat de situaia contextual- uneori propice alteori nu n care se produce. Individualitatea enunurilor slogan poate fi cauzat de natura ideologiei i doctrinei politice. Trsturi ale persoanei i / sau de personalitate ale omului politic se regsesc n enunurile slogan.

Sloganul politic prin folosirea eficient, bine plasat a unor cuvinte-oc, a unor formule i ntrebri retorice, a unor citate memorabile creaz condiii favorabile care sporesc capacitatea de aciune a receptorului.

Teme de verificare

1. Ce reguli este indicat s respecte un slogan politic ? (G. Thoveron). 2. Care sunt trsturile sloganului politic ? (consultai rezumatul). 3. Ce sloganuri politice ai reinut ? De ce ? 4. Gsii exemple de sloganuri politice. Analizai-le i vedei dac au respectat regulile formulate de G.Thoveron.

242

Comunicare politic

V.4. Dezbaterea politic televizat


Comunicarea politic ndeplinete dou funcii: 1. ideologic; 2. persuasiv. n funcie de ponderea acestor funcii, comunicarea politic poate fi de:
tip dialogic; tip marketing70.

Comunicarea politic de tip dialogic se refer la domeniul ideilor, ideologiilor, diagnosticheaz problemele sociale i le propune soluii. Formele de expresie sunt verbale. Canalele de transmitere sunt mediile discursive. Vizualul nu aduce nimic n plus. Comunicarea politic de tip marketing aduce n prim plan imaginea actorilor politici. Apeleaz la afectivitatea electoratului folosind mijloace formale de expresie. n aceast situaie, omul politic i electoratul se ntlnesc n spaiul discursiv al interviurilor, al dezbaterilor politice televizate i al publicitii politice. Analiznd structura dezbaterilor politice televizate, avem n vedere accepiunile acestui tip de comunicare politic, formele sale de manifestare, strategiile sale discursive. Alain Trognon i Jeanine Larrue71 sunt de prere c dezbaterea este o discuie, un proces de confruntare a punctelor de vedere.

n opinia lui Kerbrat-Orecchioni, dezbaterea ar fi o discuie mai organizat, mai puin informal; este vorba de o confruntare de opinii privind un anume subiect, dar care se desfoar ntr-un cadru <prefixat>astfel, este predeterminat lungimea dezbaterii, durata i ordinea interveniilor, numrul participanilor i tema discuieidezbaterea implic un public i un <moderator> care trebuie s asigure buna ei desfurareDezbaterea este deci, n acelai timp, o discuie (prin caracterul su argumentativ) i un interviu (prin caracterul su mediatic)72.
Participanii la dezbaterea politic televizat sunt: destinatarii direci (interlocutorii care se confrunt fa n fa) sau opozantul (cel care atac), propozantul (cel ce se justific); destinatarii indireci (publicul, telespectatorii); moderator (arbitrul, locutorul) care: deschide discuia; anun tema; amintete regulile; d cuvntul; se intercaleaz ntre participani.

Gilles Achache, apud Gilles Gauthier, L argumentation priphrique dans la communication politique; le cas de largument ad hominem, Herms no.16, 1995. 71 Alain Trognon, Janine Larrue, Pragmatique du discours politique, Armand Colin, Paris, 1994. 72 Kerbrat-Orecchioni, apud Ioan Drgan i colab. Construcia simbolic a cmpului electoral, Institutul European, Iai, 1998, p. 151.

70

243

Gabriela Maria CARPINSCHI

Scopurile acestui tip de dezbatere sunt de: dominare; ctigare a unui avantaj (raportul de poziii construit de participani,- de avantaj i de inferioritate-, analizarea acelor indicatori de poziie i furnizori de poziie). meninere a avantajului pn la sfrit; plasare a adversarului ntr-o pozitie inferioar.

Strategia de baz: cea a implicitului a spune una pentru a pricepe alta.


Enunurile implicite susine Ioana Dragomirescu prezint avantajul de a putea simultan, conine un atac, pstrnd, ns, i <cooperativitatea>73. Alte strategii: 1. Strategii de poziionare reciproc Poziionarea n raport de dominaie se exprim printr-o serie de manifestri: punerea n dificultate a unui adversar care devine inferior; ncadrarea ca stpn ce tie tot i care este superior prin poziia sa instituional, profesional,etc; nlocuirea unei imagini de cinste cu una de necinste etc. 2. Strategii de multiplicare a poziiilor Favorizat de poziia sa superioar ntr-un raport de poziii, un lupttor poate introduce un alt raport de poziii, paralel cu primul. 3. Strategii conversaionale Acest tip de strategii denumite i dialectice au ca obiectiv ctigarea unui asalt prin atacarea sau aprarea unei alocuiuni. 4. Strategiile implicitului n dezbaterea politic televizat ceea ce se spune n mod implicit (ceea ce nu este spus) poate atinge imaginea public a adversarului, care poate reaciona. A.Trognon i J.Larrue74 au depistat dou maniere de aciune n cadrul acestor strategii: atac direct al implicitului (prin trimiterea mingii napoi sau/i prin atac asupra componentelor implicitului) i distrugerea implicitului prin exploatarea structurii sale formale (distrugerea imaginii pozitive pe care interlocutorul o ofer despre sine, respectiv aprarea implicitului pentru a favoriza un participant).

73

Ioana Dragomirescu, n capitolul Implicitul ca strategie discursiv n dezbaterea politic televizat, din cartea Construcia simbolic a cmpului electoral (Ioan Drgan i colab.), Institutul European, Iai, 1998, p. 152. 74 A. Trognon, J. Larrue, op.cit.

244

Comunicare politic

La rndul su implicitul cuprinde dou tipuri de coninuturi implicite: presupoziiile i subnelesurile. Presupoziiile sunt: efecte de limb; cuprinse n enun; nu depind de varietatea contextele enuniative; rezist la interogaie i negaie; au caracter polemic cci pun n discuie: coninutul enunului i comportamentul enuniativ al partenerului care codific presupoziii false. Presupoziiile au statut de eviden. Robert Vion75 a clasificat presupoziia (pe care o numete implicit) n: implicit discursiv: de enun sau fraz, nominalizri, interogaii pariale, verbe de aspect (a continua, a nceta etc.) implicit cultural: cunotine comune, conotaii etc,; implicit ideal: presupoziii ideologice.

Cum sunt utilizate presupoziiile n cadrul dezbaterii politice televizate ?76 Am constatat c presupoziiile sunt ntotdeauna adevrate i rezist la negaie. Dac o presupoziie este atacat, propoziia care o poart eueaz. De aceea, presupoziiile sunt ntotdeauna atacate n dezbateri. Plecm de la urmtoarea aseriune, c ntrebrile capcan care cuprind o presupoziie pot folosi la manipulare n dezbatere. V-ai schimbat iari prerea ? este un tip de ntrebare care poate avea urmtoarea replic: ntotdeauna i-a schimbat prerea (este un rspuns direct afirmativ, dar la fel de bine putea fi un rspuns direct negativ) ceea ce se traduce n dezbatere ca o asumare a presupoziiei respective (n exemplu, arat faptul c nainte de <iari, ntotdeauna> a existat o schimbare de opinie ).

n timpul dezbaterii politice televizate nu este bine ca un interlocutor s lase s treac neobservat o presupoziie emis de adversarul su.
Se folosete cu succes introducerea sub forma unei presupoziii, a unei informaii care nu este adevrat sau nu poate fi analizat mai departe; aceasta se impune, pentru c nu poate fi negat, deoarece pun n cauz toat propoziia. Atunci cnd un reprezentat al mass-mediei pune o ntrebare ce conine o presupoziie ideal, poate declana urmtoarele reacii din partea actorului politic: nainte de a rspunde denun acea presupoziie; apreciaz c ntrebarea nu se formuleaz n aceti termeni.

Manipularea presupoziiilor produce avantaje n dezbaterile politice televizate.


Pentru evaluarea aseriunii de mai sus, utilizm cele trei reguli asupra presupoziiilor formulate de Kerbrat-Orecchioni77:
75 76

Robert Vion, La communication verbale- Analyse des interactions, Hachette, Paris, 1992. Ioana Dragomirescu, op.cit., pp.157-158. 77 Catherine Kerbrat- Orecchioni, Limplicite, Armand Colin, Paris, 1986.

245

Gabriela Maria CARPINSCHI

1. informaia sub form de presupoziie trebuie s fie adevrat; 2. receptorul trebuie s aib n posesie aceast informaie, n momentul n care vorbete; 3. pentru locutor, aceast informaie nu trebuie s fie adevratul obiect al mesajului de transmis. Prima regul folosit n scop de manipulare este nclcat, atunci cnd informaia sub form de presupoziie nu este adevrat. Scopul acesteia, inducerea n eroare se produce, n timpul dezbaterii, cnd poate fi plasat informaia neadevrat sub form de presupoziie, adic e prezentat ca absolut sigur de ctre un subiect anonim i universal. Interlocutorul care se opune trebuie s foloseasc un ton violent. Se analizeaz comportamentul emitorului. A doua regul nu este respectat, n dezbatere, atunci cnd: emitorul tie c receptorul nu cunoate informaia sub form de presupoziie;

se introduce noua informaie i se insinueaz c se comunic altceva. Ultima regul neluat n seam, atunci cnd informaia sub form de presupoziie reprezint adevratul mesaj de transmis.

Din cele prezentate pn acum rezult c folosirea presupoziiilor n cadrul dezbaterilor politice televizate genereaz: atacuri* la adresa participanilor; contradicii** ndreptate asupra combatanilor; rezisten la negaie i interogaie; caracter polemic; eviden (siguran, certitudine ); nominalizri etc.
Subnelesurile i presupoziiile nu sunt doar coninuturi implicite, ci i modaliti de situare n praxis-ul politic. n aceast dubl ipostaz capt statutul de strategii discursive i pot ocupa poziii n relaia dintre destinatarii direci; de asemenea n raporturile ntre interlocutori i telespectatori, care se creeaz pe parcursul dezbaterii politice televizate. Exist o serie de preocupri n legtur cu determinarea specificului subnelesului78 care atest c acestea sunt inevitabile. Exist o serie de restricii de ordin social i din acest motiv, anumite lucruri sunt dificil de spus, iar altele aproape imposibil. Este un nonsens, deoarece spunem ceva, dar, ne prefacem c nu le-am spus, deci vorbim cu subneles.
atac se pot ataca: coninutul propoziional ( mod de realizare, condiii de coninut, scop, condiii de sinceritate). ** contradicie: se atac persoana celuilalt, se atac sinceritatea acestuia, pentru ca publicul s aprecieze dac are n fa persoane responsabile; diferen ntre ceea ce spune i ceea ce face; denunarea contradiciilor adversarului i atragerea ateniei c vorbete iraional. Participanii la dezbatere si pot asuma contradicia, pot s-i opun alt contradicie sau pot s-o neglijeze. 78 Kerbrat-Orecchioni, op.cit., 1984; O. Ducrot, Dire et ne pas dire. Principes de smantique linguistique, Editeurs des arts, Paris, 1991; R. Vion, op.cit., 1992; A. Trognon, J. Larrue, op. cit., 1994.
*

246

Comunicare politic

n categoria subnelesurile se ine cont de: gradul de eviden al implicaiilor; tipul de implicaii, care pot fi mai puin contestabile; contestabile; stabile; instabile; sigure; timide.

Tipologia subnelesurilor cuprinde forme variate i contradictorii din acest tip de structur a implicitului, cum ar fi: subnelesuri ru-voitoare: atacuri prudente, aluzii, insinuri, sugestii cu caracter incitativ; acte indirecte de vorbire: ordine cu caracter de repro, ordine de gen invitaie.

n ce manier sunt utilizate subnelesurile n dezbaterea politic televizat ? n condiiile n care se afirm un punct de vedere diferit, de cel al adversarului, iar faa acestuia trebuie menajat, deoarece dezbaterea pstreaz un cadru general, n care pe lng competitivitate exist i cooperativitate. Politeea, enunuri amenintoare, critici, reprouri, mrturisiri, insulte, nu sunt spuse explicit, dar se recurge la implicit pentru c: nu putem spune ntotdeauna ce gndim; cutm forme de codaj pentru a crua sensibilitatea interlocutorului; nu avem dovezi suficiente despre ce afirmm; ntrerupem adversarul pentru a-l demobiliza, .a Locutorul are dou atitudini simultane: una care se bazeaz pe cooperativitate, pe enunuri mai mult sau mai puin explicite i competitivitatea, o ameninare sau atac sub form de subneles. Atacurile directe sau explicite nu sunt formule agreate n cadrul dezbaterilor politice televizate. Datorit acestei situaii, pentru evitarea ciocnirilor violente, interlocutorii folosesc subnelesurile. Participanii la dezbatere i renegociaz permanent producerea sensului (R. Vion, 1992); locutorul poate s replice astfel: N-am vrut niciodat s spun aceasta. Semnificaia implicit o formuleaz auditoriul, pe baza unei judeci fa de care i asum consecinele79. Rspunsul la implicit Opozantul* (cel care atac) emite un tip de discurs implicit cu caracter amenintor, la care propozantul* (cel care se justific) este indicat s aib o reacie, cci publicul ar putea interpreta ca justificat atacul advers. Dac nu exist o reacie la acest implicit, opozantul marcheaz un punct. Atacurile acestuia pe implicit, n timpul dezbaterii, pot fi parate prin atac direct al implicitului; prin aruncarea mingii napoi; prin atacarea componentelor implicitului.

79

O. Ducrot, Presupposs et sous entendus, n Stratgies discursives, PUF, Lyon, 1977. * Opozant, propozant sunt actorii, participanii la dezbaterea politic televizat n opinia lui Trognon i Larrue (vezi Pragmatique du discours politique, Armand Colin, Paris, 1994).

247

Gabriela Maria CARPINSCHI

Reacia la atacul opozantului, pe parcursul dezbaterii politice televizate Replicile pot fi: implicite, ca reacie la un coninut explicit; explicite, ca reacie la un coninut implicit; implicite, ca reacie la un coninut implicit. Subnelesurile Rolul lor este de a determina publicul, n mod aluziv. Apelarea la o deducie care ar putea adeveri teoria implicit a personalitii, asociat reprezentrii candidatului (Trognon, Larrue, 1994).[De exemplu, X are o deficien, este agresiv. Nu spun direct acest lucru. Formulez astfel: n anumite situaii X a fost agresiv. Profit de un moment de furie, cnd i pierde puin controlul i afirm: Nu este prima oar c plecai, n acest mod, la atac]. Publicul are o dovad aluziv asupra aspectului implicit al unor trsturi de personalitate ale adversarului meu.

Toate tipurile de implicit semanticlingvistic (presupoziia), pragmatic (subnelesurile, de tip retoric, descriptiv), semantic i logic, conversaional sunt strategii discursive care se folosesc n cadrul dezbaterilor politice televizate.
Decodajul subnelesurilor necesit: informaii contextuale asupra locutorului, interlocutorului i receptorului; configuraia relaiilor dintre participanii la dezbaterea politic televizat; competene lingvistice; stpnirea strategiilor discursive; abiliti retorice; nivel ridicat de cultur politic i civic etc. V.4.1. Studiu de caz Ne propunem s analizm cum a funcionat implicitul ntr-una din dezbaterile politice televizate, din campania electoral din anul 1996, n turul al doilea, ntre cei doi candidai Ion Iliescu (I.I.), E. Constantinescu (E.C. ), la postul ANTENA 1. Nu am ales campania electoral din anul 2000 pentru c problemele de fond au fost tratate superficial i pentru c a fost mai vizibil distana dintre prioritile alegtorilor i interesele i orgoliile politicienilor. Campania din anul 2000, fa de cea din anul 1996 s-a caracterizat mai degrab prin amatorism politic dect prin professionalism. Ne-am axat preponderent pe sezizarea unor indici de suprafa, prin care implicitul discursiv poate fi sesizat mai bine: pe replica explicit a adversarului, de care se folosete pentru a contracara atacul implicit anterior al interlocutorului. Acest gen de replic este una dintre confirmri, care atest c exist o enunare implicit care ar putea ifona poziia superioar a adversarului.

248

Comunicare politic

n continuare detaliem studiul de caz, dup cum urmeaz: Tema: atribuii preedinte corupia Emil Constantinescu (E.C.): n nici un caz, nici n cazurile de corupie nici n cazurile de
incompeten profesional, preedintele Iliescu nu a fcut acest lucru. ovielnic, ncercnd s se ascund n spatele Constituiei, invocnd tot felul de aspecte, trimind purttorul de cuvnt nu i-a ndeplinit prerogativele de garant al Constituiei, cu consecine grave pentru Romnia. Ion Iliescu (I.I.): Constat n primul rnd c domnul E.C. din nou evit s pun degetul pe ran n legtur cu poziia sa privind monarhiapentru mine rmne sub semnul ntrebrii corectitudinea ... i nu tiu cnd dnsul este ntr-adevr corect atunci cnd s-a pronunat clar n favoarea monarhiei sau acum cnd se declar republicande ce se feresc oamenii s-i asume rspunderea a ceea ce susini de ce blcescdeci asta ine de caracterul fiecruia s-i asume rspunderea unui crez pe care-l au sau nu-l au. n legtur cu afirmaiile pe care le face domnul E.C., n primul rnd constat c dnsul are pregtire juridicConstituia Romniei nu a fost redactat de preedintele Iliescua fost redactat de specialitii notri n Drept Constituional.

E. C., prin forma atacului direct, explicit atinge problema nendeplinirii atribuiilor i a garantrii Constituiei de ctre preedinte, a faptului c a ncurajat corupia, incompetena, din moment ce, minitrii, consilierii prezideniali, membrii PDSR acuzai de necinste, incompeten nu au fost sancionai. Preedintele Iliescu n-a intervenit, deoarece este ovielnic. El nu i-a folosit prerogativele de preedinte pentru a introduce legile necesare. I.I. rspunde la atacul direct, printr-un contraatac direct. E. C. nu e corect n legtura cu problema monarhiei; a dat declaraii contradictorii. Folosirea formei impersonale oamenii ... se blcesc, ine de caracter ,... nu-i asum rspunderea, prin aceste enunuri implicite se subnelege un atac la adresa adversarului. n acest caz, unui atac explicit nu i se rspunde prin explicaii sau dezvinoviri, ci prin insinuare. Implicit este atacul la competena lui E.C. Coninutul subneles este: dnsul are pregtire juridic, dar nu tie ceva att de simplu, c aceast Constituie nu a fost redactat de preedintele I. ci de specialitii notri n Drept Constituional. Aceast aseriune implic c E.C., dei a absolvit Dreptul, nu este specialist n tiine juridice, deci este un incompetent.

Reinem c o afirmaie explicit care atac imaginea candidatului este imediat contraatacat prin: un atac al unei componente a afirmaiei de incompeten direct corectitudinea i un contraatac, o trimitere napoi a mingii (i tu eti un incompetent, un incapabil).
Teme de verificare 1. Cum este definit dezbaterea politic televizat ? 2. Care sunt actorii dezbaterii politice televizate ? 3. Care este strategia de baz i celelalte strategii folosite n acest tip de dezbatere?

?
249

Gabriela Maria CARPINSCHI

4. Ce cuprinde structura coninuturilor implicite ? 5. n ce fel sunt folosite presupoziiile ntr-o dezbatere politic televizat ? 6. n ce manier sunt utilizate subnelesurile ntr-o dezbatere politic televizat ? 7. Formai o echip, n care v asumai fiecare un rol: opozant, propozant, moderator, public ; alegei un post de televiziune; propunei tema dezbaterii politice televizate. Comentai rezultatele acestei dezbateri.

Concluzii
n tot ceea ce ntreprindem, de la activiti simple, cotidiene pn la activiti complexe desfurate la nivelul societilor, instituiilor, culturilor, nu putem s ne dispensm de putere- element central al politicii datorit legitimitii i ncrederii pe care oamenii le au n prerogativele ei i nici de fascinaia a ceea ce se comunic i a felului n care se comunic-. Acestor provocri ce pot deveni amenintoare, democraia pluralist actual le-a rspuns printr-o bun gestionare a comunicrii politice, printr-o perfecionare progresiv a tehnicilor, dispozitivelor comunicaionale, a practicilor i politicilor de funcionare. Prin intermediul acestor mecanisme de comunicare a zdrnicit o parte a nemulumirilor la adresa ei, a adus privaiunile la un nivel suportabil, a oferit soluii reale sau imaginare dorinelor celor condui i intereselor celor ce conduc.

Bibliografie selectiv 1. Camelia Beciu, Politica discursiv, Polirom, Iai, 2000. 2. Henri- Pierre Cathala, Epoca dezinformrii, Editura Militar, Bucureti, 1991. 3. Murray Edelman, Politica i utilizarea simbolurilor, Polirom, Iai, 1999. 4. Bogdan Ficeac, Tehnici de manipulare, Nemira, Bucureti, 2001. 5. Jrgen Habermas, Sfera public i transformarea ei structural, Univers, Bucureti, 1998. 6. R.V. Joule, J.L.Beauvois, Tratat de manipulare, Antet, Bucureti, 1997. 7. Nol Kapferer, Zvonurile, Humanitas, Bucureti, 1993. 8. C. Slvstru, Discursul puterii, Institutul European, Iai, 1999. 9. Andrei Stoiciu, Comunicarea politic, Humanitas, Bucureti, 2000. 10. Franoise Thom, Limba de lemn, Humanitas, Bucureti, 1993. 11. Gabriel Thoveron, Comunicarea politic azi, Antet, Bucureti, 1996. 12. Vasile Tran, Irina Stnciugelu, Teoria comunicrii, SNSPA- Facultatea de Comunicare i Relaii Publice, Bucureti, 2001. 13. Piotr Wierzbicki, Structura minciunii, Nemira, Bucureti, 1996.

250

POLITICI REGIONALE
Prof. dr. Petre DUMITRESCU

CUPRINS

I. GLOBALIZARE I REGIONALIZARE

I.1. Definiii ale globalizrii I.2 Conceptul de regiune I.3 Rolul i importana regiunilor I.4 Ipostaze ale regionalizrii n procesul mondializrii. I.5 Politica de deyvoltare regional I.6. Obiectivele generale ale politicii regionale

II. COORDONATE EUROPENE ALE POLITICII DE DEZVOLTARE

II.1 Dezvoltarea regional n Uniunea European II.2. Politica european de coeziune economic i social II.3. Agenia de dezvoltare regional II.4 Structura organizaional a Ageniei de Dezvoltare Regional II.5. Politici de dezvoltare regional n Uniunea European

III. INSTRUMENTELE POLITICII DE DEZVOLTARE REGIONAL

III.1. Instrumentele economice III.2. Fondurile structurale III.3 Principiile fondurilor structurale III.4 Fondurile de pre-aderare IV. PRINCIPIILE POLITICII I DEZVOLTRII REGIONALE N ROMNIA

IV.1. Autonomia local IV.2. Descentralizarea IV. 3. Subsidiaritatea

V. POLITICA DE DEZVOLTARE REGIONAL N ROMNIA

V.1. Premisele politicii de dezvoltare regional n Romnia V.2. Dezvoltarea regional i soluionarea problemelor sociale V.3. Programul Phare pentru dezvoltare regional n Romnia

Politici regionale

I. GLOBALIZARE I REGIONALIZARE I.1. Definiii ale globalizrii

Mutaile caracteristice universul social contemporan au n miezul lor dou procese aflate ntr-o unitate contradictorie, globalizarea i regionalizarea, cu efecte dintre cele mai neateptate asupra vieii oamenilor. n cercetarea acestor dou fenomene specifice vieii sociale actuale s-au conturat dou viziuni fundamentale opuse: o abordare de tip integralist, sistemic, holistic, care liciteaz ideea de unitate i alta pluralist, care pune accentul pe ruptur, inovaie, incertitudine. Prima orientare este deschis ctre transcenden, ctre absolut, n timp ce o a doua pariaz n principal pe disponibilitile i responsabilitile omului. Mai exact, unii analiti consider c speranele oamenilor pentru o lume mai bun i mai dreapt i afl obria n fore supraistorice, sacre, n timp ce alii le nrdcineaz n instanele concrete ale unei spiritualiti imanente. Termenul de globalizare provine din limba englez (globalization)i este sinonim cu cel franuzesc mondialisation (mondializare). Acestei noiuni, care a fcut repede carier, i s-a dat numeroase definiii. Cunoscutul finanist i autor al unor analize i proiecte privind viitorul omenirii, George Srs ne ofer o definiie n esen economic. Dup el, globalizarea reprezint micarea liber a capitalului nsoit de dominaia crescnd a pieelor financiare globale i a corporaiilor multinaionale asupra economiilor naionale1. Un sociolog de anvergura lui Anthony Giddens avanseaz o definiie circumscris cadrelor disciplinei frecventate, susinnnd c ... Globalizarea poate fi diefinit ca intensificare relaiilor sociale n lumea ntreag care leag ntr-o asemenea msur localiti ndeprtate, nct evenimente care au loc pe plan local sunt privite prin prisma altora similare, petrecute la multe mile deprtare i invers.2 Profesorul ieean Tiberiu Brilean consider c globalizarea este un fenomen complex, caracterizat, n principal prin: - o tendin profund de regsire a unitii, - creterea interdependenelor la nivel global; internaionalizarea schimburilor i a produciei; - liberalizarea pieelor; - libera circulaie a capitalurilor informaiilor, persoanelor i mrfurilor; - a treia revoluie industrial i
1

G.. Srs, Despre globalizare,Polirom, Iai, 2002, p. 15,

253

PETRE Dumitrescu

transnaionalizarea tehnologiei; - dominaia firmelor multinaionale ; - intensificarea concurenei (hiperconcurena) la nivel global comprimarea timpului i a spaiului; afirmarea culturii contractului naterea unei societi civile globale; - afectarea suveranitii naionale, a identitilor culturale i spirituale3 ntr-o lume caracterizat de competiia global, dereglri, schimbri tehnologice, tulburri politice, transformri economice, structuri industriale deformate i ineficiente, modificarea structural pare s fie o determinant a adaptrii. Cu ct schimbarea structural este mai rapid, cu att mai repede poate fi realizat adaptarea la dinamica vieii socialeconomice. n aceste condiii, msurile politice de structurare i dezvoltare regional ale statului pot sprijini i facilita procesele de adaptare necesare. Statele europene trebuie s rezolve problemele provocate de schimbrile specifice acestui nceput de secol i mileniu, avnd n vedere diversitatea naiunilor, istoria lor diferit, diferenele de dezvoltare economic, cultural i social. I.2 Conceptul de regiune

Nu exist o definiie unanim acceptat a noiunii de regiune n rndul specialitilor. n mod tradiional, ns, ea se definete prin vecinti i printr-o serie de caracteristici istorice, lingvistice, culturale, religioase comune care fac din regiuni entiti socialmente constituite, ce se afirm acum i la nivel politic. Prin urmare, exist anumite componente structurale care fac posibil cooperarea regional. Regiunea reprezint elementul fundamental n tiina regional n general, i n economia regional, ca disciplin de baz n cadrul acesteia, n mod particular, n legtur cu care se emit teorii, se pun la punct metode i tehnici de investigaie specifice, se definesc obiective i se inaugureaz msuri, instrumente pentru ndeplinirea lor. Corespunztor tipului de regiuni de referin, se va defini i o anumit structur regional. Astfel, n domeniul economiei regionale, regiunea va fi privit ca o unitate administrativ-teritorial a unei ri, avnd, pe de o parte, o determinare geografic (o poriune din teritoriul unei ri ce se individualizeaz prin trsturi de ordin istoric, cultural, economic, social), iar pe de o alta, o determinare administrativ, implicnd o sum de competene instituionale, ceea ce-i confer o anumit autonomie n raport cu autoritatea central. 4
Tiberiu Brilean, Globalizarea, Institutul European, 2004, p. 130. Nicolae Valentin; Constantin, Daniela Luminia, Bazele economiei regionale si urbane, Ed. Oscar Print, Bucureti, 1998, pp. 15-17;
4 3

254

Politici regionale

Regiunile pot avea nelesuri diverse, dar n principiu, o regiune poate fi definit ca o zon de teritoriu cu un ansamblu de caracteristici interne distincte i consistente, fie ele fizice sau umane, i care i confer o anumit unitate semnificativ i care o disting pe de alt parte de alte zone nvecinate". Numrul de criterii care pot contribui la delimitarea unei regiuni este variat: atribute fizice, caracteristici socio-economice, de limb etc. i tot variat poate fi mumrul de tipuri de regiuni: regiuni aglomerate, regiuni n declin, regiuni geografice, regiuni istorice, regiuni naturale, regiuni de planificare, regiuni sub-dezvoltate etc. tiina regional definete regiunile dup gradul de ncrctur teritorial sau prin prisma mecanismelor de constituire. n fine, dup caracterul de participare a masei, energiei i informaiei n structurarea teritoriului", regiunile pot fi: regiuni omogene, funcionale i polarizate. 5 Carta Comunitar a Regionalizrii definete regiunea ca un teritoriu care formeaz, din punct de vedere geografic o unitate net sau un ansamblu similar de teritorii n care exist continuitate, n care populaia posed anumite elemente comune i care dorete s-i pstreze specificitatea astfel rezultat i s o dezvolte cu scopul de a stimula procesul cultural, social i economic. O regiune de dezvoltare poate fi definit i delimitat n spaiu n raport de anumite interese i obiective specifice. Poate fi o regiune administrativ dac mrimea, structura i funciile sale sunt adecvate, sau poate fi rezultatul unei agregri complexe de factori i criterii, care rspund de a constitui structuri instituionale eficace. Se poate susine c regiunea are o component material", decupajul teritorial, pe care se proiecteaz componenta relaional, a competenelor instituionale, ntr-o indisociabil manifestare. 6 O regiune poate fi definit prin interaciunea dintre structura, comportamentul i funcionalitatea sa n cadrul unui sistem general, ceea ce permite considerarea regiunii ca un subsistem complex", caracterizat printr-o serie de variabile specifice sau generale. Aceste variabile pot fi variabile de intrare sau variabile date, variabile de stare ce caracterizeaz comportamentul subsistemului la un moment dat sau pe o perioad specificat, i variabile de ieire sau determinate. ntre aceste variabile, exist o serie de relaii i legturi, conexiuni cauzale sau funcionale. De asemenea, mulimea caracteristicilor unui astfel de subsistem"

5 6

*** Ghid metodologic privind dezvoltarea regional, Ed. Sperana, Iai, 2001, pp. 17-18; Violeta ,Pucau,, Dezvoltarea regional, Ed. Economic, Bucureti, 2000, pp. 9-10.

255

PETRE Dumitrescu

determin starea sa; regiunea dispune de o structur funcional socio-economic care permite dezvoltarea sa ulterioar, dar, n acelai timp, se gsete n conexiune cu alte regiuni de dezvoltare, fiind influenat de acestea i influenndu-le, la rndul ei, prin intrrile i ieirile n i din sistemul din care face parte, deci nu este independent.7 Delimitarea regiunilor nu este ns deloc o sarcin uoar. Oricare ar fi criteriul utilizat -economic, administrativ, geografic, social, cultural, istoric, ecologic - nu exist metodologii ntru-totul satisfctoare, compromisul fiind inevitabil. Definiiile sunt multiple, iar alegerea depinde ntr-o mare msur de obiectivele urmrite. Metoda clasic de conceptualizare a regiunilor distinge ntre trei tipuri: * regiuni omogene prin prisma unor caracteristici unificatoare, a unor criterii-cheie, cum ar fi: criteriul economic (exemplu: venituri/locuitor apropiate, un sector industrial dominant comun, rate ale omajului relativ uniforme), criteriul geografic (topografie sau climat similar, o resurs natural comun), criteriul social-politic (o anumit ,identitate" regional, o dezvoltare istoric comun) .a.m.d.; n acest caz diferenierile interne i interaciunile interregionale nu sunt considerate importante; * regiuni nodale (polarizate), cnd interesul pentru uniformitate este minim, iar coeziunea este rezultatul fluxurilor interne, al relor, interdependenelor polarizate de obicei ctre un centru dominant (nod); * regiuni pentru planificare (programare), unde unitatea deriv dintr-un anumit cadru instituional-administrativ i din aplicarea unor politici i programe specifice de dezvoltare regional. n fine, Consiliul Europei, n declaraia de la Bordeaux asupra problemelor regionalizrii (1978) constat: Component esenial a statului, regiunea este un element fiindamental de bogie al unei ri. Ea i atest diversitatea cultural. Ea i stimuleaz dezvoltarea economic. 8 Din aceste documente i din constatarea schimbrilor produse n rile europene rezult creterea importanei regiunilor n Europa n ultimii 30 de ani. Aceast cretere a importanei rezult i din competenele stabilite prin Constituia fiecrui stat sau prin lege n acord cu principiile descentralizrii politice i al subsidiaritii. Conform aceluiai document, n anexa articolului 3 se arat, privitor la competenele regiunii, c acestea pot viza: -politica economic regional; - amenajarea teritoriului, politica n materie de construcii i locuine; - infrastructuri de telecomunicaii i de transport; - energia i
7 8

Daniela, Antonescu Dezvoltarea regional n Romnia, Ed. Oscar Print, Bucureti, 2003, p. 29 Gheorghe, Miclu, Dezvoltare regional, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 2002, pp. 61-63

256

Politici regionale

mediul; - agricultura i piscicultura; - educaia la toate nivelurile; - cultura i media; - sntatea public; - turismul, petrecerea timpului liber i sportul; - poliia i securitatea public. 9

Comisia European de la Bruxelles, prin Directoratul su General pentru Politic Regional, a clasificat trei tipuri de regiuni: 1) regiuni favorizate, caracterizate de ritmuri ridicate de dezvoltare economic; 2) regiuni defavorizate rmase n urm, cu o cretere economic i un PIB/locuitor cu cel puin 25% mai mici dect media comunitar; 3) regiuni aflate n declin ca urmare a fenomenului de dezindustrializare, caracterizate de un omaj ridicat; sunt regiuni nonindustriale sau cu activiti industriale tradionale intrate n declin i cu o supraofert de mn de lucru. Subdivizarea unei ri n regiuni se realizeaz, n mod normal, pentru scopuri administrative sau de dezvoltare. Structurarea administrativ a unei ri pe unul sau mai multe niveluri este nfptuit pentru a realiza o guvernare mai democratic i, eventual, mai eficient n legtur cu acele aspecte ale vieii naionale care pot fi descentralizate n mod substanial. mprirea administrativ este, invariabil, un proces legal, care d puteri i responsabiliti juridice subunitilor administrative ale rii. 10 I.3 Rolul i importana regiunilor

n Uniunea European, politicile regionale sunt implementate inndu-se cont de nevoile exprimate de societatea civil. Din 1988, Uniunea European a trecut statelor membre responsabilitile pentru programarea i implementarea politicilor de dezvoltare regional. Fiecare stat membru, potrivit propriului cadru instituional, a dezvoltat proceduri pentru a programa i implementa politicile mai sus amintite. n orice caz, este necesar ca aceste politici s fie implementate dup negocierea cu actorii-cheie regionali interesai de acest tip de activiti. Regiunile ce intr n componena statelor au o deosebit importan dac sunt privite prin prisma etapelor pe care trebuie s le parcurg statele membre i membre asociate la UE. Pe de o parte, se asigur un tratament egal din punct de vedere al sprijinului financiar pe care
9

10

Violeta Pucaau, , op. cit., p. 11 Carta verde, Politica de dezvoltare regional n Romnia, Ed. Guvernul Romniei i Comisia European, Bucureti, 1997, p. 34

257

PETRE Dumitrescu

UE l asigur statelor membre i regiunilor acestora, iar pe de alt parte, se creeaz posibilitatea unor colaborri eficiente ntre regiunile statelor. Regiunile vor participa activ la constituirea Europei Unite i reclam un loc bine definit n structurile instituionale i procesele decizionale. Dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht, regiunile" au devenit de fapt i de drept unul dintre pilonii integrrii europene. In prezent, Europa este alctuit dintr-un veritabil mozaic de regiuni. Regiunile reprezint rezultatul diversitii socio-economice i culturale a societii. Europa nu va putea exista dect cu respectarea acestei diversiti. Rolul pe care l au regiunile n perspectiva edificrii Europei const n: pstrarea, respectarea i valorificarea tradiiilor, culturii i istoriei colectivelor regionale; asigurarea prosperitii economice a fiecrei zone; posibilitatea participrii efective i directe a cetenilor la gestionarea afacerilor unitii administrativ-teritoriale n care triesc; prin valorificarea autonomiei regionale contribuie la ntrirea democraiei i descentralizrii puterii; asigur dezvoltarea echilibrat i armonioas a tuturor unitilor administrativ teritoriale; constituie un nivel de putere adecvat pentru aplicarea n practic a principiului subsidiaritii; asigur premisele cooperrii interregionale ntre diferite state, contribuie important la constituirea viitorului Europei. n Europa de azi, conceptul de baz pe care se construiete teoria dezvoltrii teritoriale este coeziunea economic i social. Aceasta se traduce, n coninutul strategiilor de amenajare a teritoriului, ntr-un principiu fundamental i anume, dezvoltarea economic i social trebuie s se bazeze pe o structur spaial echilibrat. Din aceast perspectiv, se consider c dezvoltarea inegal a teritoriilor reflect slbiciuni economice ale ansamblului i nu sunt acceptate deoarece, la rndul lor, devin surs de instabilitate economic i politic, transformndu-se n piedici pentru dezvoltarea ntregului ansamblu naional i implicit, internaional. Sarcina lichidrii sau atenurii unor astfel de dezechilibre este ncredinat politicii regionale, care este expresia interveniei statului pentru restabilirea echilibrelor teritoriale, n general i n sprijinul zonelor care necesit ajutor pentru rezolvarea problemelor lor, n particular. Problemele dezvoltrii regionale constituie una din preocuprile prioritare ale UE, n prezent. n consecin, o ar care aspir la statutul de ar membr a UE trebuie s se

258

Politici regionale

integreeze n spiritul i n realitile europene, acordnd o atenie deosebit pregtirii teritoriului su pentru a corespunde exigenelor formulate de Uniunea rilor sale membre, dezvoltnd o politic regional coerent i activ.

I.4 Ipostaze ale regionalizrii n procesul mondializrii

Din punct de vedere analitic, conceptul de regionalizare consider regiunea ca fiind cel mai bun mijloc de organizare spaial a informaiei, iar regiunile funcionale ca fiind de importan major pentru procesele i scopurile planificrii dezvoltrii. Regionalizarea, privit ca tendina unor colectiviti de a se considera, din anumite puncte de vedere, o regiune, este de fapt o reacie fireasc la procesul de globalizare. Statul nu mai are acelai rol n sistemul internaional, el confruntndu-se cu emergena autoritilor concurente la nivel local, regional, mondial, cu redefiniri de identiti comunitare. Se consider c viitorul va aparine blocurilor continentale, regionale i concurenei acestora. Cci mondializarea se nsoete de o integrare economic i cooperare instituional la nivel regional. Pentru ca dou ri sau mai multe s formeze o regiune, este necesar ca tranzaciilee care au loc ntre ele s fie i consistente, nu doar multiple. ,Dac dou ri devin tot mai apropiate n cultur, comunicaii, n procese sociale, economice, comerciale i chiar n chestiuni militare, atunci ele vor deveni pri componente ale unei regiuni". 11 Regionalizarea este un fenomen nou; se consider c la sfritul anilor '80 i nceputul anilor '90 integrarea regional a cunoscut un nou avnt. Desvrirea pieei comune europene n 1993, lansat prin Actul Unic din 1986, reprezenta aprofundarea unui proces de integrare economic nceput n 1957. Moneda unic, intrat n vigoare n 1999, a marcat o nou etap, mai politic i mai simbolic a construciei europene. Au fost relansate i alte procese de integrare, n Anzi (Comunitatea Andin n 1986) sau n Africa Austral n anii '90. n ultimul deceniu s-au nscut importante grupri regionale n America de Nord (North American Free Trade Agreement, NAFTA), n America de Sud (Mercado Comun del Sur, Mercosur), n Asia de Est (Asian Free Trade Agreement, AFTA, dar i Association, ASEAN). Avnd n vedere faptul c
11

ASEAN (Association of Southaeast Asian Nations)

AFTA (Asian Free Trade Agreement)

NAFTA (North American Free Trade Agreement)

Karl, Deutsch, Political Community and the North Atlantic Atrea, Princeton, 1957, apud. Ilie Bdescu, Dan, Dungaciu, Sociologia i geopolitica frontierei, Ed. Floarea Albastr, Bucureti, 1995, vol. I, p. 328.

259

PETRE Dumitrescu

lumea se globalizeaz ,i n acelai timp, se regionalizeaz, se vorbete despre noua conjunctur mondial ca despre un nou medievalism". Trebuie menionat c acordurile regionale nu au constituit obstacole pentru procesul de liberalizare multilateral promovat de acordurile GATT, devenit apoi Organizaia Mondial a Comerului (OMC). Mondializarea se manifest ntr-adevr printr-o integrare tot mai mare a economiilor i a ntreprinderilor de amploare regional, adic regionalizarea nu reprezint o micare n sensul formrii de zone izolate prin msuri protecioniste, care este apanajul regionalismului, ci are conotaiile liberalismului economic.

Prin urmare, micarea de integrare regional., care presupune liberalizri i eliberarea de reglementri, trebuie privit ca o etap ctre mondializare. Dup unii autori, regionalizarea ar putea fi considerat chiar o ucenicie spre deschiderea internaional, att pentru ntreprinderi, ct i pentru naiuni. 12 Modalitile specifice prin care, n fiecare zon ai crei actori ajung la nelegerea formrii unei regiuni, se realizeaz acest lucru, au condus la apariia a dou tipuri de regionalism: unul deschis" i unul ,nchis". Cel deschis"(sau neoregionalismul) propune i promoveaz o integrare economic regional fr discriminri fa de teri (exemplu Forumul de Cooperare Economic Asia-Pacific). Regionalismul nchis" dimpotriv, susine un model discriminatoriu, foarte bine structurat i reglementat n interiorul su (exemplu Uniunea European). Tendina spre regionalizare trebuie considerat ca un stadiu intermediar ntre state i economia mondial. De facto, ea rezult din creterea comerului, a investiiilor, a cooperrii economice intraregionale; de jure, ea capt forme multiple de cooperare instituional, acorduri i convenii mai mult sau mai puin constrngtoare. Ca i mondializarea, ea propune un alt mod de gestiune economic, ce modific reguli consacrate ale jocului n materie de concuren pe pieele lumii. S-ar putea spune chiar c mondializarea incit la regionalizare, att actorii publici ct i cei privai cutnd s se integreze n diferite formule noi, pentru a deveni mai credibili pe pia, mai puternici n lupta de concuren i mai atrgtori pentru poteniale investiii sau plasamente ale capitalului foarte mobil. Aceti actori caut s compenseze mpreun, la scar regional, pierderea autonomiei naionale i impunerea unor noi forme de
12

Sachwald, Frederique, Integrrile regionale i mondializarea, de la comer la instituii, n vol. coordonat de Cordellier, Serge, Mondializarea dincolo de mitur, Ed. Trei, Bucureti, 2001, p. 130

260

Politici regionale

cercetare avansat. Intrarea n noile acorduri regionale i oblig i la o mai mare disciplin n materie de politic economic, pentru obinerea efectului de sinergie scontat, adic regionalizarea presupune mai multe decizii reale". Cu ct comunitatea regional este mai recent, exist mai multe raiuni practice de a aborda problemele internaionale mai nti la nivel regional. Cert este c, cu ct configurarea noilor zone i entiti d o mai mare importan criteriilor economice (puternicii lumii nu fac politic fr economie, nici economie fr politic), cu att dinamica contradictorie a integrrilor i dezintegrrilor regionale va deveni mai accelerat; prin urmare, specialitii afirm c vom asista la o exacerbare a regionalismelor. 13 n mod paradoxal, fenomenul integrrii regionale este nsoit de contrariul su, de procese i fenomene de dezintegrare regional, fenomene care sunt complementare. Entitile mai puin viabile, n primul rnd din punct de vedere economic, pierd n favoarea unor centre regionale de putere, care se afirm n acest proces complex al regionalizrii, proces care conduce la o accelerare a liberalizrii schimburilor, dar care implic riscul unei fragmentri a lumii n blocuri, cu toate restriciile implicate. Regionalismul este o micare de jos n sus. Acest fenomen reprezint contiina regional n care regiunea este perceput ca un teritoriu considerat omogen de ctre locuitorii lui i comunitate, aspir n mod natural s-i gestioneze afacerile pentru care estimeaz a fi cea mai apt a le cunoate, nelege, dirija i apra n interesul local. Comunitatea regional consider c este mai capabil dect statul n rezolvarea acestor probleme, care fiind prea ndeprtat i prea mare ar vrea s impun un model unitar problemelor specifice. De aici, naterea unei micri ireversibile bazat pe revendicri de valori economice, sociale sau culturale care caut s ajung la obinerea unei puteri regionale prin nfiinarea de instituii regionale necesare satisfacerii nevoii de afirmare a identitii. Regionalizarea este un proces de sus n jos. Punctul de plecare n acest fenomen l constituie dezechilibrele regionale. Contientizarea de ctre stat sau o structur supra-statal (UE) este urmat de o strategie care i propune s descentralizeze activitile economice la nivel regional. Urmeaz instituionalizarea regional care const n transmiterea unei pri a deciziei instituiilor regionale. Realitatea european este c acolo unde nu exist regionalism s-a impus regionalizarea pentru c viitorul Europei trebuie s se construiasc printr-un echilibru ntre Bruxelles, state i regiuni. De altfel, Parlamentul European recunoate c hotrrile adoptate de regiuni a cror

261

PETRE Dumitrescu

capacitate de decizie este recunoscut prin constituiile respective, sunt deciziile cele mai exacte i mai eficiente, fiind n acelai timp democratice n cel mai nalt grad, tocmai pentru c sunt adoptate de organisme instituionale aflate n contact direct cu diferitele problematici".13 Metodele de delimitare a spaiului se numesc regionalizri, iar unitile spaiale astfel delimitate sunt regiunile. Prin regionalizare se operaionalizeaz nu numai noiunea de spaiu, dar se pot gsi rspunsuri la dou ntrebri fundamentale legate de: - modul n care interacioneaz structurile sociale i cele spaiale; - modul n care structurile sociale influeneaz procesele spaiale i, invers, modul n care aceste procese reproduc i modific structurile spaiale. Spaialitatea, ca i concept relativ, nu poate fi operaionalizat dect prin delimitarea i analiza unor regiunii.

I.5 Politica de dezvoltare regional

Politica de dezvoltare regional este una dintre politicile cele mai importante i cele mai complexe ale UE, pozie ce decurge din faptul c, prin obiectivul su de reducere a disparitilor economice i sociale existente ntre diversele regiuni, acioneaz asupra unor domenii semnificative pentru dezvoltare, precum creterea economic i sectorul IMM,
PHARE

transporturile, agricultura, dezvoltarea urban, protecia mediului, ocuparea i formarea profesional, educaia, egalitatea de gen etc. Conceput ca o politic a

solidaritii la nivel european, politica regional se bazeaz n principal pe solidaritate


ISPA

financiar, adic pe redistribuirea unei pri din bugetul comunitar realizat prin contribuia statelor membre ctre regiunile i grupurile sociale mai puin prospere. De

fapt, se poate spune c politica de dezvoltare regional are un pronunat caracter instrumental, iar prin fondurile sale de solidaritate contribuie la finanarea altor politici sectoriale. n
SAPARD

plus, politica regional este corelat i cu politica de extindere a UE, prin crearea

fondurilor speciale de pre-aderare PHARE, ISPA i SAPARD la care au acces rile n curs de aderare i prin care este sprijinit tranziia acestora la standardele i structurile de organizare ale UE. Caracterul complex al politicii de dezvoltare regional este subliniat i de modul n

13

Dumitru, Miron, Integrarea economic regional, Ed. Sylvi, Bucureti, 2000, pp. 34-36

262

Politici regionale

care aceasta integreaz trei dintre obiectivele prioritare ale UE: coeziunea economic i social, extinderea aplicrii principiului subsidiaritii i dezvoltarea durabil.14 Prin politici de dezvoltare regional nelegem un ansamblu de msuri planificate i promovate de autoritile locale i centrale, n parteneriat cu diveri actori (privai, publici, voluntari) n scopul asigurrii unei creteri economice i sociale dinamice i durabile, prin valorificarea eficient a potenialului regional i local n scopul mbuntirii condiiilor de via. Elaborarea i aplicarea politicii de dezvoltare regional se sprijin pe cteva principii majore, de a cror respectare depinde succesul politicii: descentralizarea, parteneriatul, planificarea i cofinanarea. Politica regional se transpune n practica economico-social cu ajutorul planificrii regionale. Prin intermediul acesteia se realizeaz activarea instrumentelor politicii regionale, se organizeaz obiectivele i mijloacele acesteia pe un numr de ani n viitor. Activitatea de planificare regional se concretizeaz n planurile/programele de dezvoltare economico-social regional la cele dou niveluri: nivelul naional, incluznd profilul regional; la nivelul fiecrei regiuni n parte. Se consider de ctre Comisia European de la Bruxelles c cei mai importani factori determinani ai dezvoltrii regionale sunt: existena minii de lucru calificate i costurile acesteia; - costul creditului; - nivelul impozitrii (la nivel local i naional); - rata de cretere economic, la nivel naional; nivelul i calitatea reglementrilor; - existena i calitatea infrastructurii; - cursul de schimb al monedei respective; - costul energiei, combustibililor, materiilor prime i materialelor de baz; - politica sectorial practicat. Se poate observa faptul c dezvoltarea regional, elementele sale de competitivitate in att de condiiile locale, ct i de cele naionale, de politica regional specific, dar i de cea macroeconomic. Dependena de politicile naionale este cu att mai mare cu ct regiunea respectiv este mai puin dezvoltat. Politica regional este considerat un instrument prin care se pot corecta anumite dezechilibre regionale (dezechilibre aprute n nivelul veniturilor, n angajarea forei de munc, n probleme de migraie, restructurare, inovare, cercetare etc). Prin strategiile pe care le utilizeaz i prin programele pe care le propune, politica regional reprezint o aciune
14

*** Institutul European din Romnia, Politica de dezvoltare regional, Ed. Blueprint Internaional, Bucureti, 2003, p. 5.

263

PETRE Dumitrescu

strategic prin care se identific i corijeaz problemele specifice unei anumite regiuni. Cu toate c, prin nivelul su de aciune, politica regional are anumite limite de aplicare, ea trebuie s in cont i s se armonizeze cu celelalte politici sectoriale, sociale etc.

I.6. Obiectivele generale ale politicii regionale

Obiectivele politicii de dezvoltare regional au n vedere o serie de aspecte legate direct de anumite colectiviti sociale: promovarea bunstrii individuale, echitate, echilibru social, msurile utilizate viznd creterea veniturilor n termeni reali pe locuitor, deplina angajare optim a forei de munc, mbuntirea stilului de munc i via al individului, sigurana veniturilor. Obiectivele acestei politici sunt orientate ctre diminuarea dezechilibrelor regionale existente, ndeplinirea criteriilor de integrare european i corelarea cu politicile sectoriale guvernamentale de dezvoltare. Dezvoltarea regional pornete tocmai de la necesitatea de a corecta decalajele teritoriale din punctul de vedere al nivelului de dezvoltare. Ca definiie general acceptat, cel puin la nivelul organismelor europene, politica de dezvoltare regional reprezint ansamblul de msuri pe care autoritile guvernamentale centrale le iau n favoarea dezvoltrii socioeconomice a regiunilor defavorizate. Principiul enunat se regsete la nivelul rilor membre, dar i al Uniunii Europene n ansamblu, prin politica pe care o dezvolt la nivel comunitar. Politica de dezvoltare regional poate avea ns forme i sensuri diferite n raport cu nivelul general de dezvoltare al unei ri i cu interesele majore imediate ale acesteia. n rile Europei Occidentale, de-a lungul primei perioade de peste 40 de ani, obiectivele i instrumentele specifice acestei politici au cunoscut schimbri i evoluii notabile. Obiectivele politicii de dezvoltare regional sunt: diminuarea dezechilibrelor regionale existente, stimularea dezvoltrii echilibrate, desfiinarea zonelor defavorizate, prentmpinarea producerii de noi dezechilibre, corelarea politicii regionale cu cele sectoriale, stimularea cooperrii interregionale interne i internaionale care contribuie la progresul economic i social. Principiile strategice ale dezvoltri regionale vizeaz: a) la nivel naional: promovarea mecanismelor economiei de pia n toate regiunile rii n vederea

264

Politici regionale

mbuntirii competitivitii i realizrii unei creteri economice permanente; promovarea unei dezvoltri armonioase spaiale a reelei de localiti; creterea capacitii regiunilor (din punct de vedere instituional, financiar, decizional

la susinerea propriului proces de dezvoltare); promovarea principiilor dezvoltrii durabile; crearea anselor egale n ceea ce privete aspectul privind informarea, cercetarea-

dezvoltarea tehnologic, educaia i formarea continu. b) la nivel regional: reducerea disparitilor dintre regiuni, judee, mediu urban-mediu rural, zone centrale-

zone periferice, etc; UE; promovarea unor politici difereniale conform unor particulariti zonale (zone prentmpinarea apariiilor unor zone problem; coordonarea iniiativelor de dezvoltare regional cu prioritile naionale i orientate

monofuncionale: predominant agricole, miniere; aglomerri urbane, zone naturale i construite protejate, zone de grani, zone cu probleme de mediu). Un pachet de obiective generale poate fi urmrit prin trei tipuri de politici regionale: 1) politica regional keynesist a dominat strategiile de dezvoltare din perioada 1960- 1980, bazndu-se pe trei elemente eseniale: redistribuia veniturilor; aplicarea unor politici de bunstare (welfare policies) menite s stimuleze cerea n arealele defavorizate; stimulente acordate pentru firme private, sub forma mprumuturilor garantate de stat sau prin mbuntirea infrastructurii, n vederea localizrii lor n arealele defavorizate. Politica regional keynesist este vehement criticat n prezent datorit unor deficiene legate de: meninerea unui nivel de productivitate sczut n regiunile-problem, care au constituit unitatea spaial de intervenie a acestei politici; aplicarea acestei politici nu a reuit s opreasc dezvoltarea dependent a regiunilor-problem, care au rmas n mare parte

265

PETRE Dumitrescu

controlate de firme neintegrate n contextul regional; dinamica regiunilor-problem a rmas n mare msur dependent de cererea extern; 2) politica regional neoliberal constituie una dintre politicile care domin n prezent scena dezvoltrii regionale. Aceasta este centrat pe ideea necesitii dereglrii pieelor i a reducerii interveniei statului n societate. Strategiile aplicate se orienteaz spre dezvoltarea infrastructurii, realizarea de investiii n programe de calificare profesional, de educaie i transferul de tehnologie. Punctele nevralgice ale acestei politici sunt: reducerea transferului financiar spre regiunile slab dezvoltate, prin care acestea sunt lipsite de o surs vital de dezvoltare; expunerea acestor regiuni unei competiii globale dominate de marile corporaii transnaionale i de regiunile inovatoare, situaie n care ansele dezvoltrii unui numr mare de regiuni periferice sunt n mare msur compromise; politica regional a impulsionat mobilitatea factorilor de producie, ceea ce a determinat creterea intensitii emigrrii factorilor de producie, ndeosebi a forei de munc, din regiunile periferice spre cele centrale; 3) politica regional instituionalist sau noul regionalism a aprut n paralel cu construcia unor instituii regionale noi, n anii'90, n Uniunea European (agenii de dezvoltare regional, agenii de transfer tehnologic, agenii antreprenoriale, etc), ca rspuns la neajunsurile i nerealizrile politicilor mai sus amintite. Noul regionalism se bazeaz pe ideea conform creia avntul economic al unor regiuni se datoreaz creterii importanei formelor cooperative de inovaie i nvare, aprute n cadrul procesului de adaptare regional la noile condiii economice. n acest context, regiunea este privit ca surs de avantaje competitive. Capacitatea de inovaie i de nvare a regiunilor determin avntul sau declinul lor, n condiiile unei economii bazate pe cunoatere. n consecin, aceast politic se axeaz pe dezvoltarea

factorului tehnologic, mai precis al inovaiei i a aspectelor calitative legate de fora de munc (programe de educaie, de calificare/recalificare profesional).

266

Politici regionale

II. COORDONATE EUROPENE ALE POLITICII DE DEZVOLTARE

II.1 Dezvoltarea regional n Uniunea European

Organizaia internaional regional care a atins un grad de integrare multilateral ntre membrii si, nemaintlnit pn n prezent n istorie, prezentnd o serie de trsturi cu totul speciale, este Uniunea European. Prin domeniul su iniial de aciune, organizaia a nceput extrem de modest. Tratatul de la Paris din 1951 crend Comunitatea Economic a Crbunelui i Oelului, cu 6 membri iniiali: Frana, Germania, Italia, Luxemburg i Olanda. Ea este o iniiativ a ministrului francez al afacerilor externe Robert Schumann, inspirat i pregtit de Jean Monnet, lund forma unei declaraii n numele guvernului francez, care se baza pe trei motive: reconcilierea ntre Frana i Germania prin controlul principalelor produse pentru rzboi; situaia n care se gseau induistriile de baz; necesitatea Europei de a reaciona autonom i eficace la nfruntarea blocurilor constituite n jurul URSS i SUA. Domeniile integrrii se lrgesc prin crearea, ca urmare a iniierii Tratatele de la Roma din 1957

Tratatelor de la Roma din 1957, a Comunitii Economice Europene i a Comunitii Europene a Energici Atomice din aceeai ase membri. Dei erau trei comuniti distincte, fondate pe tratate diferite i dispunnd de structuri instituionale proprii, ele erau fondate de aceleai state, pe acelai model i urmresc aceleai obiective. S-a creeat astfel o structur complex format din trei organizaii internaionale de integrare. Comunitatea Economic European va deveni predominant datorit caracterului su economic general, crend condiiile unei integrri generale n stare s treac n sfera politicului. Comunitile Europene evolueaz pe dou direcii: extinderea geografic i perfecionarea instituional de integrare.1 Europa a cunoscut, i nc cunoate, o schimbare fr precedent, nu doar politic ci i privind aspectul economic regional. Modificarea liniilor politice generale este legat de una dintre cele mai dinamice schimbri regionale n Europa anilor'90. Unificarea European i

Gilles, Ferreol, (coord.); Dicionarul Uniunii Europene, Ed. Polirom, Iai, 2001, p. 26

267

PETRE Dumitrescu

eliminarea consecvent a granielor a deschis calea ctre libera micare a persoanelor, capitalurilor, bunurilor i a informaiilor. Distincia tradiional ntre regiunile economice i geopolitice devine din ce n ce mai relevant, n particular n Europa, cnd desvrirea pieei interne a condus la o demimare a importanei granielor naionale. Ca o consecin, noile moduri de cooperare ies n eviden acolo unde statele naiune joac un rol mai puin important dar regiunile i cooperarea, dincolo de granie, ctig din ce n ce mai mult n importan. nc de la nceputurile procesului integraionist, a fost introdus asistena financiar pentru zonele defavorizate i acordarea de subvenii pentru migrarea minii de lucru din zonele n care ea se gsea n exces ctre cele care nregistrau un deficit relativ n materie. Iniial, politica regional a Comunitii Economice Europene (CEE) a avut drept principal obiectiv reconversia forei de munc. nfiinarea Bncii Europene de Investiii i a Bncii Europene pentru Reconstrucie i Dezvoltare au nsemnat importani pai nainte n articularea politicii regionale comunitare, contribuind la optimizarea alocrii resurselor, la creterea coeziunii intercomunitare i atenuarea disparitilor. nlturarea total a tarifelor vamale n interiorul UE, instituirea unui sistem monetar european i a monedei unice, armonizarea politicilor bugetare, au nsemnat ali pai importani n acest sens. Dezvoltarea regional a fost promovat de ctre UE, n a crei Dezvoltarea regional accepiune nivelul regional este un nivel administrativ care i are locul n ierarhia administrativ a statelor membre pe o poziie imediat inferioar nivelului central. Dezvoltarea regional trebuie neleas ca un proces de dezvoltare economico-social ntr-o anumit regiune, cu scopul creterii nivelului calitii vieii. Aceasta poate fi realizat numai pe baza creterii economice, punndu-se n valoare resursele proprii i rolul actorilor dezvoltrii economico-sociale regionale. Dezvoltarea economico-social la nivel regional permite crearea unui climat favorabil integrrii sociale a grupurilor dezavantajate, ntr-un mediu economic, dinamic, propriu regiunii, n care sunt puse n valoare elemente ale culturii i tradiiei, civilizaiei acesteia. Politica regional a UE a fost orientat spre dou mari obiective; n primul rnd, n direcia reducerii diferenelor de dezvoltare economic i de venit pe locuitor existente ntre regiuni, diferene care s-au lrgit n mod sensibil odat cu aderarea de noi ri la UE. n aceast privin, politica regional a fost o component necesar integrrii economice i monetare. n

268

Politici regionale

al doilea rnd, s-a avut n vedere rentrirea omogenitii economice a spaiului comunitar, favoriznd o dezvoltare coordonat a infrastructurilor de transport i de telecomunicaii. 2 n cadrul UE, activitile de dezvoltare regional fac parte integrant din efortul general de promovare a coeziunii economice i sociale ce se realizeaz prin politicile structurale. Dup constituirea UE, n diferitele faze ale drumului integrrii, conceperea i aplicarea politicilor regionale - a devenit, n tot mai mare msur, apanajul organismelor comunitare. Principiile unei politici de dezvoltare regional sunt stabilite, la nivel european, nc din 1957, odat cu semnarea Tratatului de la Roma de ctre 6 ri din prima linie", care au pus bazele Comunitii Economice Europene. n chiar preambulul tratatului se fac referine explicite la nevoia de consolidare a unitii economice a statelor membre i de a reduce disparitile dintre statele membre.3 Se prevedea, n acest mod, reducerea diferenelor ntre diferitele regiuni i ntrzierea celor defavorizate. Astfel s-a instituit ntrirea unitii economiilor naionale i asigurarea dezvoltrii lor armonioase prin reducerea diferenelor existente ntre diferite regiuni i prin susinerea celor mai puin favorizate regiuni"4. Acest Tratat a avut ca efect nfiinarea a dou fonduri cu destinaii precise: Fondul Social European i Fondul pentru Garantarea creditelor agricole. Din 1960 pn n 1975 - diferenele ntre regiuni s-au redus datorit adoptrii de ctre Comunitate a unei politici specifice. Aceasta a fost stabilit printr-un regulament i o hotrre din 21 martie 1975. Aceast politic a fost revizuit n 1984, puin nainte ca Actul Unic s instaureze - sub denumirea de coeziune economic i social" - o coordonare sever a Fondurilor Structurale. Lund act de agravarea disparitilor (discrepanelor) ntre regiuni, autorii Tratatului asupra UE au ales - dup 1975 -, la crearea presant a rilor din sud i mai ales din Spania, s realizeze o ntrire a coeziunii economice i sociale.
5

Fondul Social European i Fondul pentru Garantarea creditelor agricole

Preambulul Tratatului de la Amsterdam

Solidaritatea tuturor cetenilor UE, progresul economic i social i coeziunea sunt prevzute n Preambulul Tratatului de la Amsterdam. Mai mult, art. 158 al Tratatului instituind Comunitatea European susine: Comunitatea trebuie s ajute la reducerea disparitilor dintre nivelele de dezvoltare ale diferitelor regiuni i s rezolve la rmnerea n umbr a regiunilor sau insulelor mai puin favorizate, inclusiv a zonelor rurale". Tocmai de aceea statele membre implementeaz politica european regional finanat de Fondurile Europene,
Ion;, Ignat, Uniunea Economic i Monetar European, Ed. Symposion, Iai, 1994, p. 125 ***; Ghid metodologic privind dezvoltarea regional, Ed. Sperana, Ed. Oscar Print, Bucureti, 2003, p. 63 4 Daniela , Antonescu, op.cit., 2003, p. 63 5 Ibidem
2 3

269

PETRE Dumitrescu

care reflect solidaritatea dintre cetenii Uniunii. Rolul UE nu se reduce la contribuii financiare. Prin politica sa regional, Comunitatea i exprim propriul punct de vedere asupra strategiei de dezvoltare planificat la nivel local. Cu toate acestea, trstura de baz a regiunilor UE rmne inegalitatea nivelului de dezvoltare a acestora, exprimat n indicatori ca PIB/locuitor sau rata omajului. Chiar dac sau cheltuit sume importante pentru aplicarea politicilor regionale, inegalitile dintre regiuni au rmas importante. 6 Principiul cluzitor al reformei politicii regionale este concentrarea cu precdere asupra regiunilor a cror dezvoltare a rmas n urm i care prezint cele mai serioase probleme n privina infrastructurii, crerii de activiti economice i n domeniul instruirii (pregtirii profesionale). Implementarea acestei politici a fost simplificat prin reducerea domeniului msurilor de asisten. Schimbri substaniale au fost de asemenea fcute n modul n care Uniunea gestioneaz fondurile. A fost esenial pentru statele membre i regiuni s recunoasc faptul c a fost n interesul lor s-i ia viitorul n propriile lor mini i s gestioneze fondurile oferite de Uniune. n timp, principala responsabilitate a managementului i supravegherea cheltuielilor va revine statelor membre, Comisia intervine doar pentru a verifica dac sistemul de audit este realizat. Principalul scop al politicii regionale a UE este realizarea coeziunii economice i sociale, bazat pe solidaritate financiar, prin care mai mult de 35% din bugetul Uniunii este transferat regiunilor mai slab dezvoltate. Aceste regiuni mai puin dezvoltate, care sunt n curs de restructurare sau se confrunt cu probleme economice i sociale din cauza poziiei lor geografice periferice n raport cu nucleul continental al UE, vor avea posibilitatea s fac fa acestor dificulti i vor beneficia deplin de oportunitile oferite de piaa comun. Este de fapt consacrarea principiului solidaritii europene, solidaritate ce este implementat n primul rnd prin intermediul Fondurilori Structurale. n toate statele membre, acestea exercit un multiplu efect asupra factorilor economici i sociali simultan cu stimularea vieii regiunilor. Pentru a mbunti situaia economic (n 2000-2006) a celor mai defavorizate regiuni, a zonelor cu handicapuri specifice i a grupurilor de risc din societate s-au prevzut n bugetul UE o sum de 231 milioane euro. n completare, mai multe programe specifice vor cpta dimensiuni europene mulumit ghidului de aciune al Comisiei i a schimburilor de experien din diverse regiuni. Baza legal a politicii comunitare de dezvoltare regional este stabilit prin

Jozsef , Benedek, Amenajarea teritoriului si dezvoltarea regional, Ed. Presa Universitar Clujean, ClujNapoca, 2004, pp. 286-287.

270

Politici regionale

Titlul XVII al Tratatului Uniunii Europene (respectiv XIV n Tratatul de la Roma). La Tratat se adaug Regulamentul Consiliului nr. 1260/99, prin care sunt stabilite prevederile generale de funcionare a Fondurilor Structurale (i amendat prin Regulamentul nr.1447/2001) precum i alte reglementri privitoare la funcionarea FS i FC. Politica de dezvoltare regional, prin amploarea dezvoltrii ei, este o politic ce subntinde mai multe domenii de activitate, ceea ce face ca un numr mare de actori instituionali s fie implicai n elaborarea i implementarea lor. 7 n art. 26 din Carta Comunitar a Regionalizrii se afirm: Statele vor veghea ca dezvoltarea i aplicarea dreptului i a politicilor comunitare s se realizeze cu respectarea distribuiei competenelor interne i n consecin a atribuiilor regiunilor". Procesul de integrare reduce puterea de decizie a statelor, dar i puterea de decizie a regiunilor. Statele intervin n procesul decizional al UE, putnd s-i apere poziiile specifice i s voteze n favoarea propriilor interese. De aceea este necesar garantarea participrii i a regiunilor n procesul de integrare pentru a-i proteja interesele. n acest sens art. 25 al Cartei Comunitare a Regiunilor stabilete c: 1) Regiunile vor participa la definirea poziiei statelor n instanele comunitare n cadrul competenelor ce le revin sau atunci cnd domeniile abordate le afecteaz direct interesele. 2) Statele vor asigura mecanisme de informare rapid i ampl a regiunilor asupra proiectelor comunitare, de preferin prin instituionalizarea reprezentrii regiunilor. 3) Statele i regiunile vor asigura mecanisme de cercetare sectorial rapide i eficiente pentru asigurarea unui rspuns prompt i adecvat al regiunilor n cadrul consultrilor.8 La nceputul existenei Comunitii Europene nu a existat nici o politic regional specific, aceasta datorndu-se, n principal, faptului c regiunile statelor membre fondatoare se bucurau de nivelurile de dezvoltare foarte apropiate. Dar odat cu integrarea de noi state, disparitile devin mai evidente i o schimbare fundamental n politica regional se impunea, schimbare care a survenit la jumtatea anilor'80, odat cu reforma FS. Efectul a fost cel de transformare al fondurilor, ntr-un element central de buget. Astfel, politica regional a devenit distinct, mai activ, mult mai coerent i mai concentrat dect era nainte. Rspunsul UE la inegalitile regionale se bazeaz pe urmtorul principiu: integrarea depinde de un efort important, n termeni bugetari, pentru a elimina disparitile regionale pe termen lung. 9
7 8

Titlul XVII al Tratatului Uniunii Europene (respectiv XIV n Tratatul de la Roma)

Institutul European din Romnia; Politica de dezvoltare regional, Ed. Blueprint, Bucureti, 2003, p.6 Gheorghe,,Miclu, op.cit., pp. 65,67.

271

PETRE Dumitrescu

n anul 1986, UE, prin Acordul Unic, a hotrt i a pus bazele viitoarei politici de coeziune, proiectat cu un singur scop: acela de a asigura un echilibru ntre cele mai bogate i cele mai srace ri comunitare. Acordul tuturor statelor membre i sprijinul activ al regiunilor n declin i al grupurilor sociale mai puin favorizate pot fi obinute numai dovedind c UE, ca ntreg, are soluii pentru toate problemele, c obiectivul urmrit este dezvoltarea nediscriminatorie i acordarea de anse egale pentru toi, iar politica de dezvoltare regional are la baz principii care sunt susinute i aplicate n toate regiunile care au nevoie de sprijin comunitar.10 Tratatul de la Maastricht a formulat mai detaliat principiile fundamentale i mijloacele politicii regionale: diminuarea diferenelor dintre regiuni i a diferenelor de anse datorate dezvoltrii ntrziate; armonizarea pe plan naional i comunitar a formrii instrumentelor structurale i de politic economic; coordonarea surselor FS n vederea politicii regionale eficiente. 11 Agenda 2000 n 1999, statele membre au oferit UE noi resurse financiare pentru a adnci i extinde activitile sale n perioada 2000-2006. De-a lungul acestei

perspective financiare a Comunitii, cunoscut sub numele de Agenda 2000, au fost adoptate un numr de reforme care afecteaz principalele politici ale UE. Agenda 2000, documentul aprobat n primvara anului 1999, a adus modificri i n politica regional a Uniunii. Schimbrile formale au fost urmtoarele: formele de asisten s-au redus la trei obiective, numrul programelor de iniiativ comunitar a sczut la patru, perioada de programare a crescut la apte ani, sursele financiare au crescut, reglementrile juridice au devenit mai univoce, mai transparente prin comasarea prevederilor, care apreau nainte n diferite documente, dezvoltarea rural a fost declarat al doilea pilon al Politicii Agricole Comune, n bugetul PAC apare separat sursa financiar destinat dezvoltrii rurale. Agenda 2000 este o strategie pentru consolidarea creterii, a capacitii concureniale i de asigurare a locurilor de munc, pentru modernizarea politicilor fiindamentale i pentru extinderea granielor Uniunii prin ntinderea ei spre est pn n Ucraina, Belarus i Moldova.

Agenda 2000 formuleaz trei provocri la care UE trebuie s rspund: consolidarea i reformarea politicilor Uniunii, astfel nct ele s poat face fa procesului de lrgire, asigurnd n acelai timp o cretere durabil, un nivel mai ridicat de ocupare a forei de munc i condiii
9

Narcisa Roxana Moteanu; Problematica dezvoltrii regionale n Romnia, Ed. Sylvi, Bucureti, 2001, p. 25 10 Daniela Antonescu, , op. cit., p. 77 11 Maria Vincze; Dezvoltarea regional i rural , Ed. Presa Universitar Clujean, Cluj Napoca, 2000, p. 39

272

Politici regionale

de trai mai bune pentru cetenii Europei; negocierea lrgirii Uniunii, i pregtirea susinut n acelai timp a tuturor rilor candidate pentru momentul aderrii i finanarea procesului de lrgire, intensificarea pregtirilor i elaborarea politicilor interne ale Uniunii. ntre anii 2000-2006, rile membre ale UE se bucur de patru tipuri de asisten structural i de coeziune din bugetul Comunitar pentru: obiective iniiate de statele membre, programe iniiate de Comunitate, aciuni inovative i de ajutor tehnic, ntrirea coeziunii.12 n acord cu cele afirmate pn acum se poate preciza c dezvoltarea regional constituie una dintre preocuprile importante ale UE nc de la nfiinarea sa, principalul su scop fiind reprezentat de realizarea coeziunii economice i sociale prin reducerea disparitilor existente ntre niveluri diferite de dezvoltare regional. Acest obiectiv a fost realizat n etape succesive, n cadrul unui proces gradual de construire a unui sistem comun, care a mers de la unitate vamal la integrare economic i social i care continu azi cu integrarea monetar, tinznd n viitor ctre realizarea integrrii politice.

II.2. Politica european de coeziune economic i social

La nivelul european, istoria politicii regionale s-a construit n jurul conceptului de coeziune economic i social. Politica de coeziune este unul din obiectivele majore ale UE alturi de uniunea economic, monetar i politic. Coeziunea este definit i se refer la reducerea disparitilor n ceea ce privete nivelul de dezvoltare al regiunilor i ajutarea regiunilor rmase n urm s recupereze decalajul care le separ de cele mai dezvoltate regiuni ale UE. nc de la crearea sa, CEE a urmrit dezvoltarea armonioas i echilibrat a statelor membre, n scopul atingerii unui nivel economic ridicat care s asigure standarde de via din ce n ce mai nalte tuturor cetenilor. n accepiunea fondatorilor CEE, atingerea unui nivel egal de dezvoltare economic avnd ca rezultat egalizarea condiiilor de via din statele membre era, alturi de ali factori, un element cheie al stabilitii relaiilor de bun nelegere dintre state menit s asigure reducerea i eliminarea pericolului apariiei tensiunilor i al degenerrii acestora n conflicte. Odat cu progresul Comunitii pe calea integrrii, problema unei dezvoltri economice armonioase i echilibrate i atingerii unui nivel de via ridicat a nceput s fie transferat tot mai mult de la nivelul rilor la nivelul regiunilor. Aceasta pentru c ntr-un corp comun cum a ajuns s fie UE, din punct de vedere al dezvoltrii economice i al
12

Maria Vincze, op.cit., p. 44

273

PETRE Dumitrescu

condiiilor de via, rolul entitilor mici, componente ale ntregului, a devenit mai important. Dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht i crearea pieei unice, problema dezvoltrii armonioase a tuturor regiunilor UE a nceput s se pun cu i mai mult acuitate, n cadrul TUE, la art.l30A, se definete n termeni precii semnificaia coeziunii economice i sociale; n scopul promovrii unei dezvoltri armoniose a a ansamblului Comunitii, aceasta, i elaboreaz i desfoar aciunile care tind ctre ntrirea coeziunii economice i sociale. n particular. Comunitatea vizeaz reducerea decalajului dintre nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni i a napoierii regiunilor cele mai puin dezvoltate, sau a insulelor, inclusiv a regiunilor rurale. Mijloacele prin intermediul crora se realizeaz coeziunea economic i social corespund cu acelea privind reducerea disparitilor existente ntre diferitele regiuni.Astfel c existena disparitilor constituie o problematic dens dezbtut la nivelul politicii regionale din UE. i aceasta datorit faptului c UE este o comunitate de state, regiuni i popoare, de o mare diversitate geografic, lingvistic i cultural. Realizarea coeziunii economice i sociale este o expresie a solidaritii europene i o cerin pentru eficien economic i competitivitate global. Ca puncte slabe ale regiunlor rmase n urm au fost constatate urmtoarele: infrastructura inadecvat sau depit indeosebi n domeniul cilor de comunicaie i al proteciei mediului; structuri industriale neperfornante sau uzate moral folosind metode i tehnologii depite sau producere bunuri nerentabile; un sector agricol dominat de structuri arhaice; fenomene de depopulare urban, dar mai ales rural, cu consecine negative n plan social i economic, ct i asupra mediului inconjurtor; rata nalt a omajului cu imapct deosebit asupra tinerilor Pn la crearea pieei unice, guvernele naionale au tratat problema disparitilor economice regionale fiecare n parte, n limitele propriilor frontiere. Comunitatea a pus la dispoziie fonduri pentru a sprijini eforturile naionale n acest domeniu i a emis o serie de directive i reguli, pentru a preveni ca acest sprijin s stnjeneasc piaa liber i libera concuren. Dup nlturarea barierelor din calea liberei circulaii a bunurilor, serviciilor, persoanelor i a capitalului, regiunile mai puin dezvoltate i grupurile sociale defavorizate au fost confruntate

274

Politici regionale

cu anumite obstacole pe care nu le puteau depi fr sprijin. Astfel, problema disparitilor regionale a devenit o problem a Comunitii, necesitnd soluii la nivel comunitar, prin care toate regiunile rmase n urm, sau grupurile sociale dezavantajate s fie ajutate. Politica comunitar privind coeziunea economic i social s-a dezvoltat n cadrul unui proces, pornind de la unele deziderate iniiale exprimate n Preambulul Tratatului CE i Interesul UE n ansamblu, de a reduce disparitile i de a ntri coeziunea economic i social are un solid suport economic: dezvoltarea regiunilor rmase n urm ar conduce la stimularea comerului i la crearea de noi piee, att pentru bunuri industriale, ct i pentru bunuri de larg consum, iar localizarea mai echilibrat, a industriei, forei de munc i infrastructurii ar limita consecinele negative ale suprapopulrii, cu care simt confruntate regiunile cele mai prospere i ar asigura o dezvoltare echilibrat n profil teritorial13. ajungnd la stabilirea unor reglementri clare privind obiectivele urmrite n acest domeniu i mijloacele de realizare a acestor obiective. n acest sens, n Preambulul Tratatului CE este subliniat preocuparea statelor membre de a consolida unitatea economiilor lor i de a asigura dezvoltarea armonioas reducnd diferenele ntre diferite regiuni i rmnerea n urm a celor mai puin favorizate. Dispoziiile iniiale ale Tratatului CE s-au limitat la invocarea acestui deziderat al statelor membre, fr a reglementa o politic comunitar regional de realizare a coeziunii economice i sociale. Prin Actul Unic European a fost introdus n Tratatul CE - Titlul XVII Coeziunea economic i social", incluznd art. 130A (158) - 130E (162). Necesitatea stabilirii unor reglementri comunitare n acest domeniu a fost impus de nevoia reducerii decalajelor economice nregistrate la nivel regional. Tratatele ulterioare (semnate la Maastricht, Amsterdam, Nisa) au meninut textele aprobate prin Actul Unic European i au introdus noi reglementri, n funcie de necesitile impuse de stadiul construciei comunitare.14 Un moment important n dezvoltarea politicii regionale este reprezentat de adoptarea Actului Unic European, n 1986, prin care se introduce conceptul de coeziune economic adic a eliminrii diferenelor economice existente la nivelul diferitelor regiuni - i se creeaz premisele unei politici de coeziune economic i social ca politic de sine stttoare i avnd drept scop facilitarea aderrii la piaa unic european a rilor din sudul Europei.

14

Nicoleta Diaconu, Viorel Marcu, Drept comunitar, Ed. Lumina Lev, Bucureti, 2003, p. 283

275

PETRE Dumitrescu

Tratatul de la Amsterdam (1997) confirm importana politicii de coeziune economic i social i a reducerii diferenelor dintre standardele de via ale populaiei din diferite regiuni europene, accentund nevoia unei aciuni coroborate de reducere a omajului.15 Reforma reglementrilor comunitare din 1999 se caracterizeaz prin ntrirea concentrrii fondurilor n vederea realizrii coeziunii economice i sociale. n acest scop s-a stabilit programarea aciunilor de coeziime economic i social prin intermediul programelor plurianuale de dezvoltare. Aceste programe se pot prezenta n practic sub urmtoarele Cadru Comunitar de Sprijin forme: - Cadru Comunitar de Sprijin - care conine obiectivele prevzute i resursele provenind din fondurile structurale sau din alte surse. Acest document este aprobat de Comisie n urma consultrii cu statele membre interesate; - Document Unic de Programare - care conine obiectivele vizate, resursele necesare realizrii acestor obiective, mijloace operaionale i planificarea financiar. Document Unic de Programare Documentul este aprobat de Comisie i reprezint un plan integrat referitor la o anumit regiune. Reglementrile comunitare n vigoare pun accentul pe descentralizarea la nivelul statelor membre, n ceea ce privete proiectele, programele i punerea n aplicare a acestora, ntrind participarea colectivitilor locale la nivel regional i local.16 Summit-ul de la Maastricht a constituit un nou pas nainte, prin decizia sa de a se pune un accent mai mare pe politica regional, fiindc fr ntrirea coeziunii poate fi periclitat convergena economic a rilor membre. Rezultatul concret al reuniunii de la Maastricht a fost constituirea Fondului de Coeziune (FC). Scopurile FC viznd ntrirea coeziunii economice i sociale au rmas valabile i pentru perioada 20002006 i totodat au rmas i cele patru ri favorizate; Spania, Grecia, Irlanda i Portugalia. Sprijinul obinut din FS i din FC nu poate depi 4% din PIB-ul rii respective. Se accentueaz ca UE sprijin numai ceea ce solicit statul membru. n concluzie, se poate spune c istoria politicii regionale s-a construit n jurul conceptului de coeziune economic i social. Coeziunea economic i social are n vedere n primul rnd , reducerea disparitilor n ceea ce privete nivelul de dezvoltare al regiunilor i ajutorarea regiunilor rmase n urm s recupereze decalajul care le separ de cele mai
15 16

Institutul European din Romnia, op. cit., p. 6 Idem., p. 286

276

Politici regionale

dezvoltate regiuni ale UE. n acest sens, se poate afirma c prin programele de dezvoltare regional ale UE se urmrete, ndeosebi, reducerea diferenelor dintre nivele de dezvoltare ale diverselor regiuni i ridicarea nivelului regiunilor defavorizate, acest obiectiv fiind finalizat n etape succesive.

II.3. Agenia de dezvoltare regional

ADR sunt create cu scopul echilibrrii diferenelor de dezvoltare n regiune i susin mbuntirea condiiilor de via ale oamenilor ce triesc n aceste regiuni prin aplicarea politicilor de dezvoltare care cuprind toate domeniile: cultural, social, economic i de infiastructur ale vieii cotidiene. innd seama de ritmul difereniat al dezvoltrii i de natura obiectivelor politicii dezvoltrii regionale n diferite perioade, s-a produs o schimbare fireasc a obiectivelor ADR. 1. Perioada anilor'80 pentru rile UE a nsemnat reducerea disparitilor regionale datorate cauzelor geografice, infrastructurii sau omajului prin dezvoltarea industrial, inovare tehnologic i schimbri de ordin structural, elemente care au determinat obiectivele ADR. In acest sens, studiile comparative realizate la nivelul UE au evideniat obiectivele ADR existente n perioada amintit, i anume: a) informare i consultan cu: servicii de informare pentru poteniali investitori; servicii de burs i brokeraj; servicii de conducere i administrare de consultan; activiti de promovare i publicitate n spijinul dezvoltrii ntreprinderilor mici i mijlocii (IMM); activiti de lobby n sprijinul dezvoltrii industriale pe termen lung a regiunii; servicii de susinere a companiilor din regiune; b) servicii de construcie de infrastructur legat de activiti de afaceri i infirastructura serviciilor publice i sociale; c) acordarea de fonduri pentru sprijinirea IMM - urilor.17 2. Ritmul alert al schimbrilor care au avut loc n anii'90 la nivel regional, nsoit de noi dimensiuni ale politicilor de dezvoltare regional, a condus la reformularea i readaptarea obiectivelor ADR. ADR funcioneaz ntr-un climat nou, al sistemului relaional dintre autoritatea regional i cea local, cu noi metode ale managementului public n care
17

vezi Ghidul ageniilor de dezvoltare regioanal, Bucureti, Grupul de consultan RAMBOLI, 1998, p. 39

277

PETRE Dumitrescu

repartizarea competenelor ntre nivelul naional, regional i local privind dezvoltarea regional se face pe baza principiului subsidiaritii. n acest sens, se evideniaz obiectivele ADR: asigurarea de consultan, fonduri i infrastructur, dezvoltare prin servicii acordate n special sectorului economic al IMM, punndu-se accent deosebit pe inovaii. Experiena demonstreaz c n majoritatea rilor europene activitile ADR sunt concentrate pe urmtoarele prioriti: utilizarea potenialului endogen, servicii pentru ntreprinderi, servicii pentru autoritile regionale i locale, servicii de pregtire. Astfel, cel mai frecvent ntlnite activiti la nivel ADR sunt: consultana i asistena pentru ntreprinderi (creare i dezvoltare), studii privind dezvoltarea economic a regiunii, consultan acordat nfreprinderilor (n domenii ca marketingul, restructurarea), bnci de date, consultan comunitilor teritoriale. Cele mai puin ntlnite activiti sunt managementul franzaciilor comerciale, al atelierelor tehnologice, serviciilor publice, acordarea de subsidii pentru export, de garanii, asigurri ori faciliti privind taxele. Din cele prezentate reiese caracteristica ftmdamental a funciilor i a activitilor ADR i anume diversitatea" i adaptabilitatea", innd seama de rolul acestora de a stimula activitatea economic a regiunii i de a crea noi locuri de munc. Aspectele dezvoltrii regionale, concentrate n dinamica i cinematica regiunii, permit evidenierea condiiilor de funcionare ale unui ADR. Dintre acestea amintim: sprijin primit din partea autoritii locale n sensul promovrii parteneriatului local, cooperrii nfre sectoarele public i privat n scopul aplicrii politicilor sectoriale i teritoriale n politica de dezvoltare regional, politica de utilizare a instrumentelor financiare n sensul asigurrii obiectului i susinerea dezvoltrii serviciilor productive, la nivelul micilor nfreprinderi, prin crearea climatului antreprenorial local (inovare, pregtire profesional, asisten, consultan, reducerea birocraiei).18 ncercnd s gsim o definiie complet, ct mai real a ADR, n care s se identifice att componenta economic a obiectivelor acesteia prin natura activitilor legate de dezvoltarea potenialului european al zonei geografice, ct i componenta social prin creterea calitii vieii oamenilor ce triesc n aceste zone geografice, gsim n literatura de specialitate tipologia ADR, care, dup unii specialiti, este conceput n dou clasificri: origine i activitate.
18

Ibidem, p. 44

278

Politici regionale

II.4 Structura organizaional a Ageniei de Dezvoltare Regional

Lund n considerare diversitatea condiiilor economice, sociale, politice i, nu n ultimul rnd, geografice de nfiinare i funcionare a ADR, acestea cunosc o diversitate i n forma legal, legitimitatea acestora fiind dat de: legislaii speciale, factorul decident-agenii nfiinate de ctre stat i legislaie individualizat pe regiune, tipologie problematic etc. Managementul ageniei este asigurat prin adunarea general, preedintele i vicepreedintele acesteia, comitetul director, comisia de cenzuri i managerul general al ageniei. Diversitatea" la nivelul ageniilor se manifest nu numai n obiective, forme juridice legale, reprezentri n comitetul director, ci i n managementul diversitii" fiecrei agenii de dezvoltare regional. Considerm c este un model al comportamentului managerial, puternic influenat de diversitatea economic, social, cultural i chiar politic, manifestat n rezolvarea problemelor de dezvoltare regional, n luarea deciziilor, prin care sunt individualizate strategiile regionale, planificarea, implementarea i evaluarea schimbrilor" la nivel regional. Sistemul organizatoric al ageniei adopt structura de tip funcional n care unitile operaionale i funcionale sunt conduse cu un ridicat grad de responsabilitate, sistemul de comunicare n interiorul i exteriorul ageniei permite crearea fluxurilor informaionale i raionalizarea procesului decizional, favoriznd reacia rapid la aciimea factorilor perturbatori i schimbrilor mediului prin flexibilitate ridicat. Pentru operativitate n rezolvarea unor probleme, unele agenii au prevzut n statutele proprii crearea unor comitete sau grupuri pe probleme (economice, de mediu, servicii, consultan) de ctre Comitetele Directoare, cu rol consultativ n relaia cu managementul ageniei. Comitetul are dreptul i obligaia de a aproba planurile strategice i bugetul ageniei i formele de evaluare a activitilor, edinele acestuia fiind lunare. n practic, majoritatea ageniilor au constituit Comitete Executive, formate din 3-5 directori, cu rolul de a soluiona problemele, n edine bilunare. Diversitatea i complexitatea proceselor economice, tehnice, tiinifice, sociale i chiar politice, ntlnite la nivel regional, manifestate cu intensiti diferite, oblig managementul ageniei de dezvoltare regional s accepte schimbarea ca pe o baz a dezvoltrii ei.

279

PETRE Dumitrescu

Atingerea unui obiectiv de dezvoltare regional n interesul comunitii impune din partea statului capacitatea de a asigura cooperarea" ntre diveri actori ai dezvoltrii, care accept noile dimensiuni ale dezvoltrii regionale i locale. Ageniile de dezvoltare regional sau local dezvolt relaii de tip instituional, financiar i de control cu autoritile regionale i locale. In acest sens, preedintele ageniei de dezvoltare este un oficial ales, bugetul operaional reprezint alocaie anual din partea autoritilor publice i agenia de dezvoltare este rspunztoare pentru managementul ei n faa autoritilor regionale sau locale.

II.5. Politici de dezvoltare regional n Uniunea European

UE a avut responsabiliti n domeniul politicilor regionale nc din 1957 cnd Tratatul de la Roma cerea CE s asigure dezvoltarea armonioas", prin reducerea disparitilor ntre regiuni i a gradului de napoiere economic a celor mai puin dezvoltate. n ciuda acestui angajament clar, pn pe la jumtatea anilor'70 nu a fost adoptat nici o msur de politic regional adecvat. Singurele evenimente notabile n acest interval ar fi nfiinarea Fondului Social European n 1960 i a Ghidantei Agricole Europene cu Fondul de Garantare - 1962. De asemenea, n 1967, Comisia European a decis nfiinarea Directoratului General pentru Politica Regional. n 1973, odat cu prima lrgire a Comunitii Europene (pentru a include Marea Britanie, Irlanda i Danemarca), politica regional a devenit mult mai important. Dou din noile state membre aveau un interes major fa de politica regional: Irlanda a vzut n aceasta o cale pentru a-i depi srcia i poziia periferic, n vreme ce Marea Britanie a perceput-o ca pe o modalitate de a rezolva dou din problemele sale: dezindustrializarea i contrabalansarea Politicii Agricole Comune. Rezultatul acestui curent favorabil a fost crearea, n 1975, a Fondului European pentru Dezvoltare Regional (ERDF), cruia i s-a alocat mai puin de 5% din bugetul CE. Fondurile ERDF erau alocate conform unui sistem de cote naionale, care urmrea s asigure ca fiecare stat membru s primeasc un anumit nivel garantat de sprijin. Urmtoarele etape ale lrgirii CE, ncorporarea Greciei (1981) i mai trziu a Spaniei i Portugaliei (1986), au condus la creterea i o majorare a dezechilibrelor regionale n interiorul Comunitii. Actul Unic European intrat n vigoare din 1987, a stabilit obiectivele comune n vederea realizrii pieei interne unice pn n anul 1992. Actul Unic amendeaz Tratatul de la

280

Politici regionale

Roma prin introducerea Titlului V, articolele 130 a-e. Acesta are ca obiectiv ncercarea de a reduce disparitile din ce n ce mai mari la nivelul dezvoltrii n cadrul Uniunii. Caracteristica cheie a art.130 este aceea c el nfiina cele trei fonduri structurale cu scopul de a maximiza efectul crerii Pieei Unice i pentru a suplimenta politicile economice ale statelor membre. Presiunea crescut exercitat de noile state membre, dar i de instituiile UE, a dus la plasarea politicii regionale ntre subiectele cele mai importante ale organizaiei. Un moment semnificativ de reform a UE a avut loc odat cu lansarea propunerilor din pachetul Santer 2000, la 16 iulie 1997. Preedintele de atunci al Comisiei Europene, Jacques Santer, i-a fcut cunoscut viziunea sa asupra politicilor Uniunii pentru perioada 2000-2006 n documentul cunoscut i sub numele de Agenda 2000. Aceast perioad se impune ca una dintre cele mai remarcabile din istoria UE, date fiind impactul economic i instituional a Uniunii Economice i Monetare (EMU) i procesul de lrgire. Literatura de specialitate relev argumentele privind necesitatea unor politici regionale la nivelul UE prin urmtoarele aspecte: A. eficientizarea politicilor regionale de dezvoltare economico-social la nivelul regiunilor defavorizate ale statelor membre Uniunii; B. necesitatea coordonrii dezvoltrii regionale, att a politicilor statelor membre, ct i a propriilor politici ale Uniunii; C. eliminarea decalajelor sociale, ca urmare a reducerii ratei omajului i creterii veniturilor; D. realizarea procesului dinamic de integrare n UE, prin eliminarea

dezechilibrelor dezvoltrii regionale ce pot fi bariere ale acestui proces. Experiena statelor membre ale UE n domeniul politicilor regionale arat caracterul specific al acestora n diferite etape ale dezvoltrii economico-sociale. n ultimele cinci decenii, innd seama de elementele de specificitate regional, cum este cazul rilor din nordul Europei Occidentale, unde problemele regionale vizau zonele industriale n declin i implicaiile asupra forei de munc i nivelului de trai, sau, cazul rilor din sudul Europei, unde problema regional era concentrat asupra subdezvoltrii i anume: scderea gradului de ocupare a forei de munc i reducerea numrului locurilor de munc, valori sczute ale PIB pe locuitor i implicit slaba competitivitate a produselor i serviciilor. La acestea pot fi ntlnite i alte tipuri de probleme regionale cum sunt: subdezvoltarea zonelor din sectorul rural i lipsa infrastructurii acestora, dezvoltarea excesiv a oraelor mari i concentrarea dezvoltrii economice n acestea, migraia populaiei de la zonele nepopulate spre zonele populate etc.

281

PETRE Dumitrescu

rile Europei Occidentale au aplicat o politic regional, determinat de dezechilibrele regionale aprute n perioada postbelic, i unele din ele dezvoltate mai trziu, acestea cunoscnd o evoluie n salturi. Chiar dac nceputurile au fost nregistrate n perioada anilor1948-1960, cunoscut ca o etap de experimentare n domeniu, n care guvernele erau implicate n dezvoltarea economic, pn la mijlocul anilor '70, msurile politicilor regionale s-au dovedit inadecvate. ncepe s se recunoasc scderea rolului guvernelor n dezvoltarea regional, se fac analize ale costurilor aplicrii i rezultatelor politicilor regionale, apar modificri semnificative n prioritile obiectivelor politicilor regionale punndu-se accentul pe creterea eficienei acestora (perioada anilor '80). Astfel, aceste politici au fost orientate spre realizarea schimbrilor structurale n cadrul regiunilor defavorizate, susinerea inovaiei tehnologice, creterea competitivitii i a productivitii muncii, internaionalizarea i creterea contribuiei la dezvoltarea economic a statului, crescnd importana acestora. Intrarea celor cinci landuri Est-Germane, ce a urmat cderii Zidului Berlinului, a avut ca rezultat o extra-alocare a resurselor pentru perioada 1991-1993. A avut de asemenea ca rezultat o cretere continu a presiunilor pentru o reform instituional, lucru care a dus la adoptarea Tratatului de la Maastricht. Tratatul, la Articolul B din Titlul 1, stipula, ca parte a Prevederilor Comune, un obiectiv privind ...promovarea...progresului economic i social echilibrat i durabil, n mod deosebit prin crearea unei zone fr frontiere interne, pentru ntrirea coeziunii economice i monetare...". Sunt dou reforme, care au modificat structura i funciunile politicii regionale din cadrul UE i anume: cea din 1988, care a avut ca obiective: transformarea politicilor structurale ntr-un instrument cu impact economic real; utilizarea abordrii multianuale n cazul planificrii cheltuielilor; instituirea unui parteneriat n vederea aplicrii politicilor structurale. n acelai timp s-a produs reforma Fondurilor Structurale, care a presupus finanarea programelor regiunilor cele mai dezavantajate ale Comunitii. A doua reform, produs n anul 1992, sublinia evident obiectivele specifice fondurilor i anume: dezvoltarea regiunilor rmase n urm din punct de vedere economic i conversia celor aflate n declin; combaterea omajului pe termen lung i reducerea lui n rndul tinerilor; modificarea structurilor din agricultur i dezvoltarea zonelor rurale. n UE mecanisme automate de transfer, ca n SUA, nu exist, redistribuirea este ndreptat clar la nivel teritorial i funcioneaz prin politicile regionale, care au urmtoarele caracteristici: micarea pe scar larg a forei de munc nu trebuie s fie un mecanism major de schimbare, ajutorul trebuie concentrat pe regiuni i nu pe ri; atenia trebuie s fie ndreptat spre promovarea competitivitii regionale, crearea de condiii pentru o cretere susinut n

282

Politici regionale

venit i pentru angajarea forei de munc, mijloacele bugetare independente trebuie s fie disponibile la nivelul Comunitii, completate de politicile macro i micro economice n statele membre care s promoveze stabilitate. Cu alte cuvinte, o politic regional independent la nivel supranaional este creat pentru a da posibilitatea regiunilor de a concura, n loc de a le slbi. Reforma sistemului de sprijinire a politicii regionale a demarat, n esen, n anul 1988 i faza actual a reformei reprezint prevederile din Agenda 2000. Reforma din 1988 a avut ca scop coordonarea mai eficient a mijloacelor politicii regionale i concentrarea surselor asupra celor mai grave probleme structurale. i-a propus trei scopuri fundamentale: 1. motivarea politicii structurale cu obinerea unor efecte economice reale; 2. asigurarea asistenei comunitare pentru realizarea unor programe pe termen lung n rile membre; 3. crearea unor legturi de parteneriat ntre participanii la realizarea politicii structurale, mai ales la nivel regional.19 Politica de dezvoltare regional n rile din vestul Europei are o tradiie mai ndelungat dect cea comunitar. Prima politic regional european poate fi datat cu mai mult de 60 de ani n urm n Marea Britanie, odat cu Legile pentru zone speciale (Special Areas Acts) din 1934 i 1937, destinate s asigure reabilitarea zonelor industriale, afectate de niveluri ridicate ale omajului. Totui, cele mai multe dintre politicile naionale de dezvoltare regional sunt creaia perioadei postbelice, ncepnd cu deceniul al 6-lea al secolului trecut. n aceast perioad, rolul guvernelor naionale era considerat drept foarte important, fiind socotite drept principalii actori n procesul de redistribuire a activitii economice prin investiiile n infrastructur. Dezvoltarea regiunilor problem" a fost obiectivul principal al acelei perioade. Timp de aproximativ dou decenii aceast abordare a condus la obinerea unor rezultate pozitive semnificative. ncepnd cu anii' 70 climatul politicii regionale s-a schimbat profund n sensul c intervenia statului s-a redus gradual, fiind nlocuit prin politici de liberalizare economic, de dereglementare i privatizare; sprijinul direct acordat a fost nlocuit de forme indirecte de asisten n special prin reduceri ale nivelurilor de impozitare i suport pentru formare profesional, servicii de consultan i inovare. Se apreciaz n prezent c politicile de dezvoltare regional la nivel naional trebuie s urmeze o anumit dinamic, caracteristic schimbrilor specifice i continue determinate de restructurarea produciei i creterii competitivitii la nivel naional i local. Preocuparea
19

Maria Vincze, op.cit., pp. 41-42

283

PETRE Dumitrescu

pentru creterea stabilitii macroeconomice este caracteristic att rilor mici ct i a celor mari. Principalele tipuri de politici naionale specifice dezvoltrii regionale n rile UE sunt: granturi pentru investiii i stimulente fiscale, creterea mobilitii forei de munc, ncurajarea iniiativelor tehnologice, controlul dezvoltrii i sprijin acordat micilor ntreprinderi n scopul adaptrii acestora la mediul economic n condiiile creterii globalizrii, relocarea activitilor prin stimulente indirecte i ncurajarea dezvoltrii reelelor de cooperare. 20 Odat cu reforma sistemului de sprijinire a politicii regionale, ce a demarat n anul 1988 i faza actual a reformei reprezentat de prevederile din Agenda 2000 s-a produs, la nivel de polic regional, coordonarea ct mai eficient a mijloacelor i concentrarea surselor asupra celor mai grave probleme structurale.

III. INSTRUMENTELE POLITICII DE DEZVOLTARE REGIONAL

III.1. Instrumentele economice

La dispoziia diriguitorilor politicii regionale stau dou categorii de instrumente: micro i macroeconomice. La nivel macroeconomic, politica regional poate contribui la optimizarea alocrii factorilor de producie: munc i capital, s corecteze i s completeze funcionarea pieelor. Principalele tipuri de politici regionale desfurate la acest ealon sunt: politica realocrii forei de munc i politica realocrii capitalului. 1.Politica realocrii forei de munc se realizeaz prin msuri de formare i reconversie profesional pentru cei afectai de restructurri i recesiuni, programe de educare continu, stimularea mobilitii forei de munc, realizarea de negocieri colective ntre actori sociali la nivel regional i naional, flexibilizarea pieei muncii .a.

20

Dorin Jule, GabrielPascariu, Manuela Stnciulescu, Politica de coeziune a UE n dezvoltarea economic i social a Romniei, Editura Institutului European din Romnia, Bucureti, 2002, p. 61

284

Politici regionale

2.Politica realocrii capitalului are n vedere: stimularea fiscal i prin subvenii a investiiilor, exporturilor, sectoarelor de excelen tehnologic, activitii de cercetaredezvoltare .a. Aceste stimulente mbrac forma reducerilor sau scutirilor de la plata unor impozite i taxe locale, ale unor chirii sau redevene, a granturilor de capital pentru lucrri de investiii cu creare de locuri de munc, sau pentru domenii cum sunt transporturile i energetica. De asemenea, aceast politic mai poate conine acordarea de garanii publice pentru creditele ageniilor de dezvoltare regional, sau ale altor operatori importani implicai n domeniu, stimularea unei funcionri a pieelor de capital, stimularea firmelor mici i mijlocii prin capitalizri iniiale, acordarea de asisten tehnic, financiar i juridic etc. Instrumentele politicii microeconomice de dezvoltare regional se bazeaz n special pe practica subveniilor de stat pentru eliminarea disparitilor regionale. Subveniile se acord n mod selectiv i au un puternic caracter administrativ. Gestionarea subveniilor este bine s fie lsat n sarcina autoritilor locale dect a guvernului central. Putem ntlni subvenii, sau granturi de capital i subvenii pentru fora de munc. Pe termen scurt, aceste subvenii au nregistrat o anumit eficacitate, tradus n special prin crearea de noi locuri de munc i mbuntirea structurii activitilor productive. Pe termen lung, sunt mai persistente efectele subveniilor de capital dect ale celor pentru fora de munc. De asemenea, efectele subveniilor de capital, sunt, ndeobte, mai favorabile, deoarece duc la investiii, care nseamn noi tehnologii, ceea ce poate contribui mult la dezvoltarea zonelor defavorizate, n vreme ce subveniile pentru fora de munc au tendina de a recompensa lipsa de inovaie i de mobilitate, perpetund o stare de lucruri nefavorabil . Instrumentele politicii de dezvoltare regional ntlnite la nivelul UE n ultimii 50 de ani de experien sunt: stimulente negative" fa de localizarea n zone aglomerate sau controlul asupra localizrii, redistribuirea activitilor economice la nivelul hrii activitilor economice ale statului; controlul dezvoltrii prin dirijarea aciunilor de susinere a acesteia; faciliti financiare acordate ntreprinderilor; crearea infrastructurilor necesare i punerea n eviden a modificrilor semnificative ale politicilor regionale prin actualizarea lor i depirea unora dintre ele n diferite etape ale dezvoltrii economice ale statelor membre. Preocuparea pentru dezvoltarea activitilor economice se materializeaz tot mai mult prin asistena dat pentru facilitarea mediului de afaceri n regiuni cu probleme, punndu-se accentul pe ajutorarea firmelor care au drept obiectiv mbuntirea condiiilor de mediu economic pentru toate ntreprinderile din cadrul unei regiuni.

285

PETRE Dumitrescu

Un alt instrument, mult utilizat n aplicarea politicilor regionale, este acela al stimulentelor financiare acordate regiunilor-problem n scopul eficientizrii investiiilor productive sub forma mprumuturilor, subveniilor acordate pentru investiii sau pentru dobnzile la creditele angajate n acest scop, reduceri i scutiri de impozite, faciliti pentru amortizarea capitalului fix, subvenii pentru utilizarea i angajarea forei de munc. Alegerea tipului de stimulente are la baz un set de criterii dintre care amintim: sectorul n care se va aplica proiectul, localizarea lui, tipul proiectului, dimensiunea i viabilitatea proiectului i starea financiar a sa, necesitatea acordrii asistenei, impactul economico-social al proiectului. Experiena demonstreaz c cel mai important instrument al politicilor regionale este Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR) Cel mai important instrument al politicilor regionale Fondul pentru Dezvoltare Regional (FEDR) creat n 1975 pe baza principiului cofinanrii de la: bugetul central, bugetele locale ale municipalitilor i comunelor din cadrul diferitelor regiuni, sectorul privat, agenii internaionale de finanare. Politica regional a UE se realizeaz prin cele trei FS: Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR), Fondul European destinat aciunilor n Domeniul Social (FEDS) i Fondul European pentru garantarea creditelor pentru agricultur i Fondul European destinat aciunilor n Domeniul Social (FEDS) dezvoltarea sectorului agricol (FEGDA). rilor aflate n situaii dezavantajoase, membre ale

UE, li se acord asisten suplimentar prin Fondul destinat asigurrii Coeziunii i a Iniiativelor comunitare (finanate din FS pentru domenii i sectoare specifice). Experienele din ultimele cinci decenii pun n eviden existena a trei Fondul European pentru garantarea creditelor pentru agricultur i dezvoltarea sectorului agricol (FEGDA) tipuri de politici de dezvoltare regional i local. n primul rnd, se remarc politicile iniiate la nivel central i care s-au practicat ntr-un climat economic stabil

dup cel de al doilea rzboi mondial i constau n redistribuirea central a resurselor. Ele nu au adus rezultate satisfctoare pentru mult timp datorit limitelor acestora: repartizarea sectorial a resurselor a condus la fragmentarea rezultatelor; turbulena climatului economic din anii'70 a transformat activitatea de susinere a iniiativei individuale i locale, a inovaiei i a antreprenoriatului ntr-o activitate de stopare a acestora, rigidiznd piaa, inclusiv piaa forei de mimc; regiunile cele mai slabe caracterizate de structuri organizaionale i tehnologice clasice nu se pot dezvolta prin politici centrale de alocare a resurselor, care sunt neadecvate problemelor regionale.

286

Politici regionale

n al doilea rnd, politicile de dezvoltare regional care susin dezvoltarea ntreprinderilor private, practicat cu succes la sfritul anilor'70 i nceputul anilor'80, se bazeaz pe funcionarea mecanismelor pieei., fiind o alternativ a primei tipologii de politici. Dezvoltarea regional conceput n aceast perspectiv, permite poziionarea ntreprinztorului n mediul economic, social, politic, regional i local care descoper pieele, introduce inovaia, i asum riscul i se adapteaz cu mult uurin circumstanelor. Cel de al treilea tip este practicat de economiile regionale i locale slabe din punct de vedere structural, fr rezultate n urma practicrii celor dou tipuri de politici discutate anterior. n acest caz, apare evideniat rolul comunitii locale n stimularea iniiativelor de dezvoltare i atragerea resurselor exogene acestora. Astfel, individualizarea politicilor de dezvoltare economic-social regional permite dezvoltarea armonioas a acesteia prin adoptarea politicilor de dezvoltare care aplic principiul avantajului local, al complementaritii ntre zonele urbane i cele rurale. Principalul instrument al politicii europene de dezvoltare regional l-au constituit subveniile de capital, care a contribuit n cea mai mare msur, la localizarea afacerilor n zonele defavorizate, n msura n care au existat i alte condiii referitoare - n special - la practica stimulentelor financiare, existena minii de lucru calificate, a unor reele bune de transport i telecomimicaii, sau la libertatea intrrii i ieirii de pe pia. Granturi de capital au fost acordate firmelor mici i mijlocii n special, dinamice i inventive, mai ales pentru investiii. Au fost promovate i finanate numeroase i importante proiecte de dezvoltare regional, unele localiti sau consilii regionale au beneficiat de asisten financiar nerambursabil, de ajutoare pentru dezvoltare regional. Dintre tipurile de stimulente financiare utilizate cea mai mare productivitate i profitabilitate au avut asisten financiar local i granturile pentru dezvoltare regional, care au produs efectele (outputurilor) cele mai bime. n privina promovrii noilor tehnologii i a noilor produse, a exporturilor i a ncurajrii activitii de cercetare-dezvoltare, cele mai bune rezultate le-a dat asistena regional selectiv ca form de asisten financiar. Ceea ce s-a reuit n bun msur a fost identificarea determinantelor competitivitii regionale i a elementelor de atractivitate pentru investiiile private.

287

PETRE Dumitrescu

n concluzie se poate spune c instrumentele politice regionele contribuie la finanarea unor programe i proiecte de dezvoltare regional n vederea mbuntirii structurii regionale a fiecrei rii n parte i a UE, n ansamblu.

III.2. Fondurile structurale

Politica regional a fost conceput ca o politic a solidaritii la nivel european i se bazeaz n principal pe solidaritatea financiar, adic pe redistribuirea unei pri din bugetul comunitar ctre regiunile i grupurile sociale mai puin prospere. n contextul meninerii i chiar a unei posibile mriri a decalajelor regionale n ceea ce privete potenialul economic i utilizarea capitalului uman n cadrul UE a fost creat un cadru instituional complex pentru atenuarea intensitii respectivelor tendine. Drept principale instrumente de politic regional se pot meniona: a) existena la nivelul UE a Fondului de Coeziune i a Fondurilor Structurale; b) crearea condiiilor pentru dezvoltarea iniiativei locale ca factor determinant al inamismului economic i crearea de noi locuri de munc. Aadar, politica de dezvoltare regional are un pronunat caracter operaional, iar prin instrumentele structurale (Fondul de Coeziune, Fondurile Structurale, Fondul de Solidaritate), contribuie la finanarea altor politici sectoriale (politica agricol, social, de protecia mediului). Instrumentele de realizare a politicii de solidaritate sunt: Fondurile Structurale, Iniiativele Comunitare, Fondul de Coeziune, Fondul de Solidaritate 1. Principalul instrument utilizat de ctre UE pentru a promova politica sa de dezvoltare regional este reprezentat de ctre Fondurile Structurale"(FS, n numr de patru). Aceste fonduri sunt utilizate n vederea susinerii echilibrului regional, echilibru ce este considerat a fi un factor de mare importan n construcia european. De aceea art. 130 A din TUE, prevede: Comunitatea i propune s reduc diferenele ntre nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni i handicapul regiunilor mai puin favorizate, inclusiv n zonele rurale ". n contextul postbelic, btrnul continent" trebuia reconstruit pe baze noi. Aa cum s-a mai afirmat, cele 6 state fondatoare doreau s refac unitatea economiilor lor i s garanteze o dezvoltare armonioas care s conduc la reducerea decalajelor dintre diferitele regiuni i a rmnerii n urm a celor mai puin favorizate". Pentru a atinge aceste obiective. Tratatul de la Roma a creat primul FS: Fondul Social European (FSE).

288

Politici regionale

Fondul Social European (FSE sau ESF) a fost creat n 1960 i sprijin dezvoltarea capitalului uman, ameliorarea funcionrii pieei forei de munc i contribuie la reducerea omajului. Obiectivul acestui fond este promovarea ocuprii forei de munc prin oferirea de asisten pentru elaborarea unor practici mai Fondul Social European (FSE sau ESF)

eficiente de instruire i recrutare, menite s asigure egalitatea anselor i calificarea profesional. n perioada 1994-1999 el a constituit 30% din totalul FS. Aciunile sprijinite prin acest fond sunt: combaterea omajului pe termen lung, sprijinirea tinerilor pentru a-i gsi locuri de munc, promovarea adaptriii celor aflai n munc la schimbrile din industrie i tehnologie. Fondul European de Orientare i Garantare pentru Agricultur (FEOGA) are menirea de rspunde problemelor politici agricole comunitare cea mai complex i costisitoare dintre politicile UE, una dintre cele mai grele provocri ale procesului de extindere. A fost creat n 1962 i este compus din dou seciuni: Seciunea Orientare care sprijin modernizarea spaiului rural la nivelul ntregii Uniuni (LEADER) precum i dezvoltarea agriculturii i a ruralului la nivel regional Seciunea Garanii care finaneaz n general PAC i msurile complementare ale acestora. FEOGA acord sprijin pentru modernizarea agriculturii i transformrile ce au loc n zonele rurale, 15,4% din FS au fost folosite pentru acest fond n perioada 1994-1999. Obiectivul acestui fond este de a menine competitivitatea produciei agricole i forestiere n UE.Aciunile sprijinite prin acest fond sunt: modernizarea tehnicilor de producie n agricultur i silvilcultur, dezvoltarea infrastructurii rurale legat de producia agricol, promovarea diversificrii activitilor economice n zonele rurale, dezvoltarea agro-turismului. Aceste fonduri sunt rezultatul contribuiei financiare proporionale a statelor membre n concordan cu nivelul lor de dezvoltare economic, redistribuite apoi ctre acele state i regiuni ale UE, care sunt rmase n urm din punct de vedere economic i social. Acestea sunt prevzute n bugetele anuale ale UE i conin ajutoare pentru: ntrirea coeziunii economice i sociale, reducerea diferenelor de dezvoltare a regiunilor i ntrzierilor n dezvoltarea zonelor defavorizate, inclusiv zonele rurale, ajustarea structural a zonelor rmase n urm, reconversia economic i social a zonelor aflate n dificultate i ajustarea structural, modernizarea politicilor i sistemelor de educaie, formarea profesional i crearea de locuri de munc. Fondul European de Orientare i Garantare pentru Agricultur (FEOGA)

289

PETRE Dumitrescu

Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR sau ERDF)

Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR sau ERDF) a fost creat n 1975, cnd este definit o politic regional la nivel comunitar i devine n scurt timp cea mai important component a

sprijinului structural. Acest fond are rolul de a sprijini dezvoltarea regiunilor rmase n urm ale Uniimii, pstrarea i crearea locurilor de munc, lrgirea i modernizarea infrastructurii, precum i punerea n eviden a potenialului de dezvoltare a regiunilor. Scopul su este de a redistribui o parte a contribuiei bugetare statelor membre ctre regiunile cele mai srace ale Comunitii, n vederea sprijinirii dezvoltrii lor economice. n perioada 1994-1999, 45% din bugetul total al FS au fost utilizate de FEDER. El este utilizat pentru: sprijinul investiiilor n producie i servicii, dezvoltare local, dezvoltarea infrastructurii n transporturi, mediu, energie i telecomunicaii, promovarea activitilor economice indigene, infra-structur pentru sntate i educaie. FEDER intervine numai dup ce se cunoate i se analizeaz n prealabil toate proiectele i toate anexele pentru a evita risipa, dubla direcionare sau lipsa de coeren. Din 1975 pn n 1984, resursele alocate s-au mrit de peste 8 ori. Bilanul activitilor arat c de sumele vrsate beneficiaz n special 4 state. Aceast concentrare se explic prin sistemul de cote n vigoare la vremea respectiv. Dac 91% din sprijin s-au ndreptat spre 5 ri, 50% din ajutoare au fost distribuite n regiunile prioritare din sudul Italiei, din Grecia (cu excepia Atenei), Irlanda, Groenlanda (nainte de a se retrage din CE) i din dominioanele franceze.Cea de-a doua perioad, din 1985 pn n prezent, este cea a unui FEDER total renovat, capabil s rspund mai eficient , mai transparent, respectnd diversitile istorice, geografice i administrative, tuturor sarcinilor ce i sunt ncredinate, repartizarea bazndu-se de acum nainte pe un sistem gradual" (limita inferioar fiind constituit, n anumite condiii, de un minimum garantat, iar fondurile acordate variind n funcie de gradul de interes comunitar pentru aciunile propuse). n genere se pune accent mai mult pe zonele puternic urbanizate i industrializate (ocrotirea mediului nconjurtor i a calitii vieii, mai ales n zonele aglomerate: Londra/Paris/Ruhr), regiunile naturale, separate artificial prin frontiere politice, adesea deconectate de la sursele de aprovizionare sau de la pieele de desfacere(ara Bascilor, Walonia belgian i Nord-Pas-de Calais, Savoie i Val d'Aoste, Lorraine i Sarre), zonele cele mai expuse omajului i srciei 1

Gilles Ferreol, op.cit., pp. 171-172

290

Politici regionale

Fondurile Structurale (FEOGA, FSE I FEDR) au fcut obiectul unei reforme, care a intrat n vigoare la 1 ianuarie 1989, definit ca reform a interveniei structurale comunitare prin subvenii i preuri.2 Actuala arhitectur a FS s-a stabilizat n jurul momentului semnrii Tratatului de la Amsterdam. La iniiativa lui Jaques Delors a fost semnat Actul Unic European la 1 ianuarie 1993, consacrnd Fondurile Structurale (FEOGA, FSE i FEDR)

un nou pas n construcia european: principiul coeziunii economice i sociale a fost reafirmat cu putere alturi de acela al pieei unice i al uniunii monetare (UME). FS au devenit un instrument major de realizare a coeziunii printr-o intervenie coordonat i in tegrat n jurul obiectivelor comune de dezvoltare. Prima reform a fondurilor structurale a avut loc n 1978 i a prevzut: creterea volumului finanrii prin FS, obligativitatea ntocmirii studiilor de impact regional, precizarea destinaiei ajutorului financiar comunitar, care nu poate substitui ajutoarele naionale, ci le suplimenteaz,precum i modificarea ncadrrii unor regiuni dezavantajate. A doua reform din 1984, relativizeaz acordarea automat a ajutoarelor pe baza unor cote stabilite pentru fiecare stat. Actul unic din 1985 pune bazele celei de a treia reforme a FS, din 1988 (pachetul Delors I), reunind diferite fonduri existente la acea dat, cu scopul accelerrii procesului de integrare i a crerii premiselor necesare INTERREG (susine cooperarea transfrontalier)

Pieei Unice pn n anul 1992. Reforma a consacrat i elaborarea unor regulamente noi de funcionare a FS, bazate pe patru principii de baz, care ghideaz aciunea comunitar n domeniul politicii regionale: programarea, parteneriatul, adiionalitatea i concentrarea. De asemenea, au fost definite cinci obiective prioritare de aciune. O noutate a reprezentat concentrarea fondurilor, n cadrul obiectivului 1, care reunete regiunile cu nivel de dezvoltare redus (80% din fonduri). O alt noutate const n posibilitatea Comisiei de a aplica programe operaionale proprii, numite LEADER (dezvoltare rural integrat)

Iniiative Comunitare (5% din bugetul alocat FS n perioada 2000-2006), n vederea gestionrii unor probleme comune mai multor state. Acestea se orienteaz spre susinerea regiunilor periferice i transfrontaliere: INTERREG (susine cooperarea transfrontalier), LEADER (dezvoltare rural integrat), ENVIREG (protecia mediului i dezvoltare regional), RECHAR ( diversificarea activitilor n zonele carbonifere), STRIDE (cercetare, tehnologie, dezvoltare i inovaii) etc. A patra reform a FS a avut loc n 1993, (Pachetul Delors II), cnd volumul finanrii s-a dublat din nou, reprezentnd cea. 1/3 din bugetul total a UE. Tratatul de la Maastricht st la baza acestei reforme, care a adus mutaii importante n politica regional.
2

Nicoleta Mateo-Srb, Dezvoltarea rural i regional n Romnia, Editura Agroprint, Timioara, 2002, p. 90

291

PETRE Dumitrescu

Astfel, a fost creat un instrument nou pentru susinerea integrrii mai rapide a unor state cu un nivel de dezvoltare mai redus (Portugalia, Spania, Grecia, Irlanda): ENVIREG (protecia mediului i dezvoltare regional) Fondul de Coeziune. S-a nfiinat Comitetul Regiunilor, cu rol consultativ prescris n cinci domenii: coeziune economico-social, reele de transporturi i comunicaii trans-europene, asisten medical, educaie i

cultur. Este introdus un principiu nou al politicii regionale: principiul subsidaritii corelat cu procesul descentralizrii, care prevede apropierea de ceteni a nivelului de luare a deciziilor. 3 Sintetiznd se poate observa c reforma Fondurilor Structurale se bazeaz pe 2 elemente funamentale. n primul rnd, elaborarea de planuri cu caracter regional prezentate de statele membre i coninnd indicarea prioritilor de dezvoltare sau de reconversie reinute. Pe baza acestor planuri, Comisia adopt cadre comunitare de sprijin (CCA) pentru zonele eligibile. n ce privete dezvoltarea i ajustarea structural a regiunilor cu dezvoltare ntrziat, procentele ajutorului comunitar acordat cu titlul de Fonduri sunt cuprinse ntre cel mult 75% din costul total al cheltuielilor i, ca regul general, 50% cel puin din cheltuielile publice. n al doilea rnd, regulamentul din 24 iunie 1988 i regulamentele de aplicare instaureaz o concentrare a FS n jurul a cinci obiective prioritare de aciune, extinse cu un nou obiectiv, al aselea, dup aderarea n 1995 a Suediei i Finlandei. Aceste 6 arii - obiectiv au fost meninute pn n anul 2000, cnd politicile structurale i politica de dezvoltare regional a UE au cunoscut o nou reform (Agenda 2000). Rezultat al acestor serii de reforme prezntate mai sus sunt crearea unor noi fonduri cu caracter regional i anume: Instrument Financiar de Orientare a Pescuitului - IFOP a fost creat n 1993 i urmrete mbuntirea competitivitii sectorului piscicol prin Instrument Financiar de Orientare a Pescuitului restructurarea flotei, sprijin dezvoltarea agriculturii, dezvoltarea competitivitii ntreprinderilor viabile ale sectorului piscicol,

ameliorarea condiiilor de prelucrare i comercializare a produselor piscicole. Obiectivul acestui instrument financiar este restructurarea sectorului de pescuit, realizarea unui echilibru durabil ntre resursele pescuitului i exploatarea lor i consolidarea competitivitii sectorului i dezvoltarea zonelor care depind de el. IFOP a fost creat n perspectiva extinderii UE ctre nord, o dat cu aderarea Finlandei i Suediei n 1995. n acelai an, devine activ i Comitetul Regiunilor - organ consultativ nfiinat

Jozesf, Benedek; op.cit., pp. 289-290.

292

Politici regionale

Din raiuni statistice i colectare a informaiei, la nivelulu UE a fost creat un sistem unitar teritorial numit NUTS (Nomenclatorul Unitilor Teritoriale Statistice) este organizat pe 6 nivele spaiale de la unitile cele mai mari pn la cele mai mici. Primele trei nivele sunt cele mai importante i servesc drept baz pentru anumite programe i strategii. n cadrul Uniunii Europene, politica de dezvoltare regional se realizeaz la nivelul NUTS II. Nu n toate cazurile regiunile NUTS au caracter administiativ. Mrimea medie a regiimilor situate n acest nivel este de circa 2 000 000 locuitori, respectiv 13 000 km2. Nivel NUTS I NUTS II NUTS III Minimum 3 mii. locuitori 800 000 locuitori 150 000 locuitori Maximum 7 mii. locuitori 3 mii. locuitori 800 000 locuitori

Colectarea i furnizarea datelor pentru statistica regional a UE este coordonat de EUROSTAT (Oficiul de Statistic al UE) care funcioneaz n colaborare cu 15 oficii naionale de statistic din Uniune. Statistica regional a EUROSTAT este organizat n baza de date numit REGIO i conine aproximativ 100 dintre cei mai importani indicatori grupai n urmtoarele domenii: - demografie; -economico-financiar; - omaj; - fora de munc; -energie; - agricultur-silvicultur; - transporturi; cercetare-dezvoltare; Principiul director pe care se sprijin reforma n acest domeniu, prevzut de Agenda 2000, este concentrarea ajutoarelor. Pentru a utiliza fondurile structurale, prevzute n acest scop, ct mai eficient cu putin, s-a decis concentrarea lor prin reducerea numrului obiectivelor prioritare de la ase la trei"' i a Iniiativelor Comunitare de la 13 la 4. Obiective Prioritare

293

PETRE Dumitrescu

1994 /1999

2000/2006

Ob. 1: Dezvoltarea i ajustarea structural a Ob. 1: Dezvoltarea i ajustarea regiunilor mai puin dez:voltate; structural a regiunilor mai puin Ob. 2: Reconversia economic i sociala zonelor aflate Ob. 3: Adaptarea i modernizarea politicilor i sistemelor de educaie. formare profesional i ocupare. Ob. 2: Reconversia regiunilor i a zonelor dezvoltate; industriale aflate n declin; Ob. 3: omaj de lung durat i inserie n dificultate structural; profesional; Ob. 4: Adaptarea la mutaiile industriale; Ob. 5(a): Adaptarea structurilor agricole i a pescuitului; Ob. 5(b): Dezvoltarea zonelor rurale fragile; Ob. 6 (Creat prin actul de adeziune al Austriei, Finlandei i Suediei) : Dezvoltarea regiunilor cu densitate sczut a populaiei;

n ceea ce privete Iniiativele comunitare, n perioada 2000-2006 au rmas a fi finanate doar 4 programe; Interreg III, LEADER, EQUAL (suine accesul mai uor pe piaa de munc) i URBAN (susine modernizarea oraelor i a zonelor de influen). Aciunile sprijinite prin acest fond sunt: ajutor n restructurarea locurilor de munc n industria pescuitului, modernizarea echipamentelor si a tehnologiei pescuitului.

III.3 Principiile fondurilor structurale

ncepnd cu 1988 FS sunt subordonate unui numr de 4 principii majore, care asigur clarificarea misiunii lor, raionalizarea utilizrii lor, organizarea unei relative coordonri care s ofere o mai mare coeren sprijinului comunitar. Acestea sunt: concentrarea, programarea, adiionalitatea i parteneriatul. Principiile care stau la baza operaionalizrii FS au fost i ele uor modificate n urma reformei din 1999, fiind ntrite sau devenind mai specifice. Astfel, dac pentru perioada 19941999 principiile operaionale erau: parteneriatul, programarea i coerena intern,

294

Politici regionale

adiionalitatea (sau coerena extern) i concentrarea, n noua variant reprezentat de Agenda 2000, acestea au devenit: a). Parteneriatul sau principiul cooperrii care cere ca programele i proiectele sprijinite prin FS s implice participarea activ a tuturor organismelor implicate la scar naional, regional i comunal, precum i reprezentanii beneficiarilor. n acest sens, Regulamentul 2081/93 al Consiliului cunoscut i ca Regulamentul Cadru, stabilete necesitatea Concentrrii Comisiei, a statului membru interesat i a autoritilor i organismelor competente desemnate de ctre statul membru la scar naional, local sau de alt tip." De asemenea, se stabilete c aceast concertare se va numi cooperare" i va cuprinde, pregtirea, finanarea precum i evaluarea prealabil, urmrirea desfurrii i evaluarea posterioar a aciunilor". ntre CE, Statul Membru, autoritile regionale i locale i partenerii economici i sociali trebuie realizat o concertrare strns. Acest principiu este aplicat n fiecare etap a perioadei de finanare: de la programare la implementare, monitorizare i evaluare, fiind considerat determinant pentru succesul programului, o garanie pentru concordana dintre nevoi i resurse, o condiie pentru mobilizarea tuturor factorilor interesai. b). Programarea evideniaz ca i consecvena intern. FS nu sunt destinate a fi utilizate pentru sprijinirea unor proiecte separate, individuale. Se cere ca activitatea asistat s fac parte dintr-un program definit n lumina unei strategii explicite. Astfel, impactul global va fi mai mare dect suma impactelor aciunilor individuale asistate (sinergie). Implementarea FS (ca i a PIC) s-a realizat n cadrul unei abordri multianuale (1988-1993 i 1994-1999). Monitorizarea se poate realiza la nivel naional (de exemplu n Frana pentru obiectivele 3,4 i 5a) ori la nivel regional (de exemplu pentru obiectivele 1,2,5b), uneori fiind implicate ambele niveluri. Partenerii naionali i regionali elaboreaz i negociaz sprijinul financiar comunitar n cadrul unor documente specifice: Cadrul de Sprijin Comunitar (CSC), Documentul Unic de Programare (DUP), Programului Operaional (PO), sau Programului Complementar (PC). Pe baza evalurii ex-ante, aceste programe definesc obiective clare, strategii de aciuni i axe prioritare. Aceste axe sunt definite prin msuri i aciuni implementate de ctre parteneri pentru a rspunde nevoilor identificate pe baza unui diagnostic rezultat n urma analizei TSOP. c). Adiionalitatea i coerena extern (subsidiaritatea). Activitatea sprijinit de FS trebuie s fie coerent, dar adiional la alte eforturi naionale de promovare a dezvoltrii structurale. Finanarea UE ar trebui s fie mai curnd complementar fa de politicile naionale i regionale existente, att cantitativ ct i calitativ. Cerina de adiionalitate este destinat s asigure c resursele UE nu sunt utilizate pentru a elibera resursele naionale n scopuri nestructurale, ci pentru a le completa i a asigura eficiena lor. Este considerat a fi

295

PETRE Dumitrescu

principiu major conform cruia ajutorul structural al UE trebuie s fie adiional i nu s nlocuiasc resursele angajate deja de ctre autoritile naionale, regionale i locale n scopul dezvoltrii regiunilor lor i a pieei muncii. Ajutorul structural reprezint efectiv, n acest fel, o valoare adugat pentru teritoriile eligibile; statele membre fiind obligate s menin angajamentele financiare la acelai nivel la care se aflau la nceputul perioadei de programare4. d). Concentrarea. Consecina logic a necesitii de a lega activitatea asistat de strategiile explicite i obiective bine precizate i de optimizare a eficienei finanrilor, se cere ca msurile s se concentreze asupra unor probleme limitate i identificate clar5. Intervenia FS este concentrat pe acele teritorii sau populaii care se confrunt cu cele mai mari dificulti. Aceste teritorii au populaii sunt selectate n concordan cu diferite criterii socio-economice. Scopul primelor dou generaii de FS (1988- 1993, 1994-1999), a fost reducerea disparitilor regionale dintre statele membre pe baza a 5, respectiv 6 prioriti de dezvoltare numite Obiective" (1-6). Fiecare obiectiv s-a concentrat asupra unei probleme majore de dezvoltare. Adiional acestor obiective au fost lansate i 14 programe de iniiativ comunitar" (PIC-uri) pentru mai multe domenii distincte, eseniale pentru a susine aciuni experimentale sau inovatoare (dezvoltare local n zonele rurale programul Leader, promovarea cooperrii transfrontaliere INTERREG, etc.)6 2.Pe lng aceste Fonduri Structurale prezentate mai sus (FSE, FEDR, FEOGA, IFOP) destinate s sprijine activitile definite la nivel naional i regional (i supuse aprobrii Comisiei), tot ca rezultat al reformei la nivelul fondurilor structurale este orientarea a 9% din FS din perioada 1994-1999 n vederea sprijinirii aa numitelor Iniiativelor Comunitate, despre coninut i evoluie am vorbit mai sus. 3. Alturi de Fondurile Structurale, n vederea susinerii politicii de dezvoltarea regional i de reducere a dezechilibrelor economice ntre statele membre, a fost creat n 1992 Fondul de Coeziune avnd ca scop sprijinirea rilor mai srace ale Uniunii (Grecia, Spania, Irlanda, Portugalia - care au ca PIB pe cap de locuitor sub 90% din media Uniunii) i se bazeaz pe principiul de solidaritate economic i social. Dei nu aparine grupului FS, Fondul de Coeziune este totui unul dintre instrumentele necesare pentru obinerea coeziunii sociale i economice, noiune care a dobndit un nou neles odat cu Tratatul de la Maastricht sau odat cu instituirea i funcionarea Uniunii Economice i Monetare. Acest fond a avut un rol important n pregtirea rilor membre ale UE, mai puin dezvoltate, pentru uniinea

4 5

Dorin Jula, Gabriel Pascariu Manuela Stnciulescu, op.cit., p. 64, Idem 6 Gheorghe, Miclu, op.cit., p. 70

296

Politici regionale

economic i monetar european. FC sprijin proiecte de protecia mediului, de comunicaii i de infrastructur care contribuie la dezvoltarea reelelor transeuropene. - FC a fost astfel neles ca un tip specific de instrument att prin obiectivele sale ct i prin modul n care acioneaz. FS au n special scopul de a rezolva probleme legate de dezechilibre regionale. Ele i propun s reduc i s elimine acele zone ale subdezvoltrii prin programe structurale i proiecte structurale individuale. Scopul FC a fost considerat diferit de cel a FS, ntruct i propune s permit statelor aderarea ntr-un timp ct mai scurt la faza final a Uniunii Monetare i Economice. 4. Un nou instrument de solidaritate - Fondul European de Solidaritate (FES) - a fost creat n 2002, n urma inundaiilor majore suferite Fondul European de Solidaritate (FES)

de rile Europei Centrale, cu scopul de a interveni n cadrul dezastrelor naturale majore i cu repercursiuni puternice asupra condiiilor de via n regiunile afectate, asupra mediului sau economiei acestora. Se poate afirma c politica de solidaritate i coeziune a UE este implementat cu ajutorul instrumentelor i fondurilor de solidaritate care se adreseaz n principal rilor membre pentru care au fost create instrumente i fonduri speciale, reprezentate n principal de Fondurile Structurale, alturi de care stau dou fonduri special create: Fondul de Coeziune i Fondul European de Solidaritate.

III.4 Fondurile de pre-aderare

Politica de solidaritate a UE este o politic complex, ce nu se limiteaz numai la nevoile statelor membre ci, n concordan cu strategia de extindere a Uniunii, are n vedere i rile n curs de aderare. Pentru acestea au fost create instrumente financiare specifice, ce au rolul de a reduce decalajele de dezvoltare dintre acestea i statele comunitare i de a le pregti nc nainte de aderare pentru utilizarea FS, din punct de vedere instituional i al managementului. Astfel, alturi de ,Parteneriatele de Aderare" au fost create instrumente financiare i aranjamente specifice, pentru a rspunde nevoilor acute ale acestora n domeniile infrastructurii, restructurrii industriei, sectorului IMM, serviciilor, agriculturii i proteciei mediului. Din perspectiva politicii regionale, sunt reprezentative instrumentele de pre-aderare ce i+au dovedit eficiena n asistena acordat rilor Europei Centrale i de Est (ECE), i anume: PHARE, ISPA i SAPARD.

297

PETRE Dumitrescu

Asistena acordat rilor candidate din partea UE pentru dezvoltarea regional are loc n dou etape: pre-aderare i post-aderare. Etapa post-aderare va plasa ara candidat ca ar membr i va avea toate avantajele ce decurg din acest statut. Comisia a subliniat necesitatea ca elaborarea politicilor rilor candidate s plaseze politica regional n contextul internaional i naional al acesteia. La nivel internaional, trebuie s se in seama de necesitatea de a se pregti pentru probleme cum sunt Politicile Comune n Agricultur i reele transeuropene. La nivel naional, exist necesitatea de a stabili prioritile activitilor care trebuie s anuleze decalajul global n dezvoltare ntre UE i ara candidat, care sunt considerate prioriti absolute. Realizarea unei administrri eficiente pentru crearea instituiilor, a procedurilor i a instrumentelor financiare sunt considerate mijloace prin care se vor realiza obiectivele stabilite. La nivel regional a fost identificat drept scop reducerea disparitilor interne care creeaz tensiuni politice. n etapa de pre-aderare exist trei instrumente principale susinute de fonduri financiare ....pentru dezvoltarea regional.7

nceput n 1989 ca program de sprijinire a reconstruciei 1. PHARE economice n Europa Central (Polonia i Ungaria) PHARE a suferit o serie de reforme succesive. Prima dintre acestea s-a petrecut dup Consiliul de la Copenhaga din 1993 (care a invitat la negocieri rile din primul val), dar cea mai important a avut loc n 1997, cnd PHARE a cunoscut o schimbare de concepie de la proiecte demand-driven" la proiecte accession-driven" (convergen cu legislaia UE i reducerea perioadelor de tranziie). Prioritile PHARE au fost atunci stabilite astfel: - construirea capacitii instituionale i reforma administraiei publice (aproximativ 30% din fonduri); - suport investiional legat de adoptarea i implementarea acquis-ului (aproximativ 70% din fonduri). n 1999, PHARE a devenit i mai bine direcionat, fiind eliberat de proiectele pentru agricultur i dezvoltare rural (preluate de SAPARD) i de cele pentru mediu i transport (administrate sub ISPA). Resursele astfel eliberate s-au ndreptat ctre obiectivul de promovare a coeziunii economice i sociale dintre rile candidate i statele membre UE. Performanele proiectelor PHARE s-au ameliorat substanial n ultimii ani, n bun msur datorit mbuntirii coordonrii bugetare, dat fiind faptul c fondurile PHARE sunt acum
7

Gheorghe Miclu, op. cit., p. 77

298

Politici regionale

administrate la nivel naional, iar autoritatea de implementare este integrat n structurile guvernamentale naionale8. nceput cu scopul de a sprijini Polonia i Ungaria (abia ieite din spaiul blocului comunist) n efortul de reconstrucie a economiilor lor naionale,prohramul PHARE a fost extins ulterior la toate rile candidate i i-a modificat frecvent regulamentul de funcionare, pstrndu-i n continuare denumirea PHARE, devenind, n peste 10 ani de funcionare, principalul instrument comunitar de sprijin al tranziiei la economia de pia i al dezvoltrii societii civile n rile asociate dup modelul rilor membre ale UE. n timp ce PHARE sprijin n primul rnd transformarea economic n Europa de Est, obiectivul su este, n cele din urm, politic: sprijinul va ajuta s stabileasc societi democratice, bazate pe drepturi individuale". PHARE sprijin dezvoltarea unei familii mai mari de familii democratice, ntr-o Europ prosper i stabil".9 PHARE fimcioneaz din 1990 cu scopul susinerii reformei societilor din Europa de Est. Deciziile de acordare a ajutoarelor sunt luate de Comisie. Din 1998, sunt finanate numai proiectele care contribuie n mod direct la aderarea rilor membre din domeniile: dezvoltare i restructurare economic (susinerea IMM-urilor, a privatizrii, a structurilor productive din agricultur), dezvoltarea regional, dezvoltarea i modernizarea infrastructurii, protecia mediului, resurse umane, dezvoltarea administraiei publice, cooperare transfrontalier.10 Prin programul PHARE rile asociate au primit anual din partea UE, gratuit, fonduri pentru realizarea de proiecte n domeniile reformei administraiei publice, armonizrii legislative, proteciei consumatorilor, reformei sectorului agricol, societii civile, educaiei, formrii profesionale, cercetrii tiinifice, mediului i securitii nucleare, sntii publice, integrrii regionale, infrastructurii de transporturi, energie i telecomunicaii. Conform Reglementrii (CE) nr. 1266/1999 a Consiliului, publicat n Jurnalul Oficial al CE, seria L, nr. 161 din 26 iunie 1999, ncepnd din anul 2000 orice aciune sau msur finanat n cadrul ajutorului de pre- aderare nu poate beneficia dect de un singur instrument" (art.5). ncepnd cu anul 2000, PHARE va avea ca prioritate de finanare proiectele privind preluarea acquis"-ului comunitar (ntrirea capacitii administrative i instituionale) i

Liviu Voinea , ,Economie regional, Europa de Sud-Est i integrarea european, Ed. Sylvi, Bucureti, 2002, p. 54. 9 Karene Smith, Politica extern a Uniunii Europen, Ed. Trei, Bucureti, 2004, p. 127 10 Jozsef Benedek; op. cit., p. 290.
8

299

PETRE Dumitrescu

proiectele de investiii care nu sunt incluse n ISPA sau SAP ARD, evitndu-se astfel paralelismele n tematicile proiectelor i n asigurarea surselor de finanare ale acestora. Simultan cu programul PHARE, ncepnd din anul 2000 se deruleaz nc dou instrumente de pre-aderare, respectiv ISPA i SAP ARD. Ambele programe

funcioneaz conform reglementrilor Consiliului UE, fiind iniiat n baza deciziei Consiliului European de la Luxemburg din 12-13 decembrie 1997. 11 PHARE este condiionat de cerere. rile ce primesc ajutor ajung la un acord cu Comisia asupra unor programe indicative anuale multianuale, (odat cu creterea); n ariile indicate, ara respectiv identific proiecte specifice, iar acestea sunt finanate. Apoi, sunt angajai consultani pentru a administra sau a duce la ndeplinire fiecare proiect12. PHARE este cel mai vechi program de asisten tehnic i financiar pentru rile din ECE. n 1990 a fost extins i la celelalte ri din spaiul ECE iar n momentul de fa constituie principalul instrument de pre-aderare pentru aceste ri.

PHARE corespunde Obiectivului 1 al politicii de coeziune economic i social n care acioneaz FS. Scopul programului a suferit modificri pe parcursul timpului, fiind n permanen adaptat nevoilor statelor beneficiare. Astfel, ncepnd din anul 2000 (perioada de programare 2000-2006), asistena PHARE este concentrat pe 2 prioriti: dezvoltarea instituional: ntrirea capacitii administrative i instituionale a rilor candidate, n vederea implementrii acquis-ului comunitar; sprijinirea investiilor: mobilizarea investiiilor n domeniul mediului, transportului, uzinelor industriale, calitii produselor, condiiilor de munc etc. Tot ncepnd cu anul 2000 au fost reformate i metodele de gestionare a programului, fiind accentuate: concentrarea pe proiecte ce au n vedere implementarea acquis-ului, creterea amplorii proiectelor, descentralizarea continu a managementului programului i mbuntirea metodelor de implementare bugetar. O alt schimbare ine de aspectele de programare, trecndu-se de la programarea anual la cea multianulal. Principalul instrument de programare este reprezentat de Parteneriatul pentru Aderare (ncheiat de rile n curs de aderare i UE), care este specific fiecrei ri i care stabilete prioritile, obiectivele i

11 12

Emilian Epure, Romnia ntr-o Uniune European extin, Ed. Tribuna Economic, Bucureti, 2002, p. 65 Karene Smith, op. cit., p. 129

300

Politici regionale

resursele financiare necesare realizrii lor. Parteneriatele de Aderare sunt completate de Programe Naionale pentru Adoptarea Acquis-ului13.

2.ISPA

ISPA este un program creat n 1999 i funcional din 2000 i are acelai rol pentru statele candidate ca i FC pentru statele

membre,concentrndu-se pe finanarea proiectelor i susinerea mbumtirii infrastructurii de transporturi i a proteciei mediului. Programul se deruleaz n baza reglementrii nr. 1267 din 21 iunie 1999 a Consiliului UE i este destinat furnizrii de fonduri nerambursabile rilor asociate candidate - fr Cipru i Malta - pentru finanarea proiectelor din domeniile coeziunii economice i sociale, proteciei mediului i transporturilor n perioada 2000-2006.14 Are n vedere 3 aspecte: 1) familiarizarea cu politicile i procedurile UE; 2) alinierea la standardele de mediu comunitar; 3) extinderea i conectarea la reelele de transport transeuropean. Finanarea celor dou domenii este echilibrat i este orientat spre proiecte specifice acestora, spre realizarea de studii preliminare referitoare la msurile eligibile i la msuri de sprijin tehnic (inclusiv msuri de informare i publicitate). n domeniul mediului, o importan deosebit se acord polurii apei, gestionrii deeurilor i polurii aerului; pentru infrastructura de transport, prioritile sunt reflectate de conectarea reelelor naionale cu cele transeuropene i dezvoltarea unor sisteme eficiente de transport (att pentru mrfuri ct i pentru persoane). Msurile de asisten tehnic au un rol esenial n ceea ce privete calitatea proiectelor att din punct de vedere al managementului ct i al impactului lor (conform Reglementrii 1267/1999 din 21 martie 1999). El va avea un buget de un miliard EURO pe an. Costul total al fiecrui proiect nu poate fi, n principiu, mai mic de 5 milioane EURO, excluznd circumstane speciale. Regulamentul Consiliului 1267/1999 stabilete la art.l: ISPA va acorda asisten n vederea pregtirii aderrii la UE urmtoarelor ri solicitante: Bulgaria, Republica Ceh, Estonia, Lituania, Letonia, Polonia, Slovacia, Romnia, Slovenia i Ungaria".
13

Institutul European; op. cit., p. 23

301

PETRE Dumitrescu

Msurile eligibile sunt stabilite la art.2: a) Msuri de protecie a mediului menite s ajute rile beneficiare la ndeplinirea standardelor comunitare impuse prin Legea Mediului nconjurtor i ndeplinirea obiectivelor Parteneriatului de Aderare. b) Msuri privind infrastructura n transport, destinate promovrii susinute a mobilitii, o atenie deosebit acordndu-se, conform criteriilor Deciziei 1692/1996 a Comisiei Europene, proiectelor de interes comun, menite s duc la ndeplinirea de ctre rile beneficiare a obiectivelor. Parteneriatelor de Aderare, interconectarea i interoperabilitatea reelelor naionale cu reele transeuropene precum i accesul la asemenea reele". Alocarea resurselor se va face conform art.4: Pe baza criteriilor populaiei, PIB/loc, puterii de cumprare din ara respectiv i a suprafeei zonei". n ceea ce privete tipurile i modurile de acordare a asistenei n art.6 se spune:Asistena Comunitar ISPA poate fi acordat sub urmtoarele forme: nerambursabil, rambursabil sau alte modaliti de finanare". Nivelul asistenei poate fi pn la 75% n cazul cheltuielilor publice i poate crete pn la 85% n cazuri speciale. De asemenea se prevede ca rile beneficiare s stabileasc ncepnd cu 1 ianuarie 2000 i nu mai trziu de 1 ianuarie 2002 sisteme de management i control menite s asigure implementarea corespunztoare a asistenei acordate prin acest instrument. Studii preliminare i msuri de sprijin tehnic pot atrage finanare de pn la 100%. Comisia va urmri coordonarea i coerena ntre msurile din cadrul programului ISPA i operaiunile BERD, ale Bncii Mondiale i a altor instituii financiare. rile candidate rspund de implementarea proiectelor aflate sub supravegherea Comisiei.15 SAPARD a fost creat n 1999 i funcional din 2000, n scopul sprijinirii dezvoltrii rurale i agriculturii durabile n rile candidate i pregtirii acestora n vederea adaptrii treptate la politica agricol comun. SAPARD corespunde n principal componentei de orientare a FEOGA, pentru componenta de garantare fiind necesare adaptri complexe ale cadrului legislativ i financiar. Prin acest program sunt finanate msuri referitoare la ajustarea structurilor de producie agricol, calitatea produselor alimentare i proteciei consumatorului, dezvoltarea rural, protecia mediului i asistena tehnic. Cteva din prioritile crora le rspund aceste msuri sunt reprezentate de: mbuntirea procesrii i marketingului produselor agricole i piscicole, dezvoltarea i diversificarea activitilor economice, stabilirea de grupuri de productori, mbuntirea
14 15

3. SAPARD

Emilian Epure, op. cit., p. 73 Gheorghe Miclu, op. cit., pp. 78-80

302

Politici regionale

formrii profesionale, dezvoltarea i mbuntirea infrastructurii rurale, gestionarea resurselor de ap, msuri de asisten tehnic etc. Finanarea prin acest program se face pe baza pregtirii unor planuri naionale de ctre autoritile competente ale rii candidate, acoperind o perioad de pn la 7 ani i a acordnd prioritate msurilor de cretere a eficienei pieei i a calitii i standardelor de sntate, precum i celor referitoare la crearea de noi locuri de munc n zonele rurale. O importan special n cadrul acestui program o are dimensiunea proteciei mediului.16 SAPARD a fost nfiinat n anul 2000, reprezentnd un instrument de finanare a dezvoltrii agriculturii (creterea competitivitii produselor agricole, introducerea de noi tehnologii n industria alimentar etc.) i a dezvoltrii rurale (diversificarea i creterea capacitii de adaptare a potenialului productiv din spaiul rural, dezvoltarea turismului rural etc).

Comisia a propus, n anul 1998, stabilirea unui prag superior n ceea ce privete ponderea populaiei care poate beneficia de politica de ajutoare, aceasta fiind de 42,7% din populaia total a UE pentru perioada 2000-2006. Aceste praguri superioare au fost definite pentru fiecare stat n parte, cele mai mari ponderi (100%) fiind nregistrate de statele susinute din FC (Grecia, Irlanda, Portugalia), urmate de Spania (cea. 80%). La polul opus se situeaz Danemarca, Suedia i Olanda (ntre 10 i 20%). n prezent, din FS se acord subvenii pentru 85% din suprafa i 70% din populaia organizaiei. Cele mai mari subvenii pe cap de locuitor le primesc rile mai slab dezvoltate: Irlanda, Portugalia, Grecia i Spania. La polul opus, cu cele mai reduse subvenii pe cap de locuitori, se situeaz Danemarca, Olanda, Belgia, Suedia i Marea Britanic, datorit xmui PIB/locuitor ridicat la nivelul regiunilor NUTSl, precum i datorit extensiunii reduse a spaiilor rurale problematice n primele trei cazuri17. Acest program este destinat s pregteasc administratorii din rile candidate pentru administrarea Fondului European de Orientare i Garantare n Agricultur (FEOGA). ISPA i SAPARD sunt destinate s pregteasc, dar i s constituie precursorii FC i respectiv FEOGA. Pregtirea pentru sprijinirea dezvoltrii structurale prin utilizarea Fondului European de Dezvoltare Rural, urmeaz s se refac prin programul PHARE revizuit. n ceea ce privete Iniiativele Comunitare, acestea se vor desfura n urmtoarele domenii: cooperare transfrontalier, dezvoltare rural, msuri mpotriva discriminrii i accesului inegal la locuri de munc, Iniiative urbanistice.
16 17

Institutul European din Romnia, op. cit., p. 23 Jozsef, Benedek, op. cit., p. 291

303

PETRE Dumitrescu

Despre iniiativele rurale menionm c a fost aprobat proiectul privind liniile directoare pentru o nou iniiativ de dezvoltare rural denumit LEADER+. Proiectul va contribui la revitalizarea economiilor locale rurale i la pstrarea i crearea locurilor de munc n aceste zone. n scopul concentrrii fondurilor i a stimulrii strategiilor de dezvoltare n cadrul noilor proiecte pilot, criteriile de selecie pentru grupurile locale de aciune vor fi foarte riguroase. Contribuia UE la proiectul LEADER+ n perioada 2000-2002 va fi de 2 mld. EURO. LEADER+ va constitui o parte esenial a politicii consolidate a UE de dezvoltare rural, stabilit n Agenda 2000". LEADER+ neglijate. Asistena din partea Fondului European de Dezvoltare Regional pentru noua iniiativ se va ridica la 700 mii. EURO pe perioada 2000-2006. Noua iniiativ are dou obiective principale: stimularea conceperii i aplicrii unor strategii inovatoare pentru regenerarea economic i social a oraelor mici i mijlocii, oraelor mari i zonelor n declin din marile aglomerri urbane, validarea i schimbul de experien privind regenerarea i dezvoltarea urbanistic sustenabil n UE.18 SAPARD se deruleaz n baza reglementrii nr. 1268 din 21 iunie 1999 a Consiliului Uniunii Europene. Prin SAPARD se va furniza anual, n toat perioada 2000-2006, rilor asociate candidate - fr Cipru i Malta - o sum de 529 milioane EURO. Pe lng realizarea unor programe i proiecte concrete, prin cele 3 instrumente de preaderare se urmrete i asigurarea capacitii rilor asociate candidate de a beneficia de politicile i instrumentele structurale, de coeziune i sectoriale ale UE (n principal Politica Agricol Comun - PAC) n momentul aderrii acestora la Uniune. Comisia a adoptat liniile directoare ale unei iniiative urbanistice n vederea regenerrii economice i sociale a oraelor n declin i cartierelor

18

Gheorghe Miclu, op. cit., pp. 80-82

304

Politici regionale

IV. PRINCIPIILE POLITICII I DEZVOLTRII REGIONALE N ROMNIA

IV.1. Autonomia local

n component

context al

european,

autonomia democratice

local comune

este

conceput

ca

un

element ale

principiilor

tuturor

statelor

membre

Consiliului Europei, care prin reglementarea ei legal i aplicarea corect, face posibil descentralizarea puterii. Conceptul de autonomie local a fost definit prin intermediul Cartei Europene pentru autonomie local, semnat n 1985 la Strassbourg, redactat din iniiativa Conferinei permanente a puterilor locale i regionale din Europa, Cart ratificat i de Romnia n 1997. Articolul 3 al Cartei definete n felul urmtor conceptul de autonomie local: 1. Prin autonomie local nelegem dreptul i capacitatea efectiv pentru colectivitile locale s reglementeze i s administreze, n cadrul legii, pe propria lor rspundere, i n profitul populaiei respective, o parte important a treburilor publice. 2. Acest drept este exercitat de consilii sau adunri compuse din membrii alei prin sufragiu liber, secret, egal, direct i universal care pot dispune de organe executive responsabile fa de ei. Aceast dispoziie nu prejudiciaz recurgerea adunrilor ceteneti la referendum sau la orice alt form de participare a cetenilor, acolo unde ea este pemnis de lege. Avnd n vedere c scopul Consiliului Europei este de a realiza o uniune mai strns ntre membrii si pentru a ocroti i pentru a promova idealurile i principiile care reprezint patrimoniul lor comun, statele semnatare ale Cartei Europene a autonomiei locale consider c unul din mijloacele prin care se atinge acest scop este ncheierea de acorduri n domeniul administrativ, c autonomia administraiei publice locale reprezint unul din principalele fundamente ale oricrui regim democratic i c drepturile cetenilor de a participa la rezolvarea treburilor publice face parte din principiile democratice comune tuturor statelor membre. Ele consider c la nivel local acest drept poate fi exercitat n modul cel mai direct i c existena autoritilor administraiei publice locale mputemicite cu puteri efective permite o administraie n acelai timp eficient i apropiat de cefeni. Acest principiu vine pe linie

305

PETRE Dumitrescu

direct din gndirea lui Alexis de Toequeville, care afirma simplu i la obiect, nc din 1826 c guvenarea local este germenele fertil al instituiilor libere". Aadar, autonomia local are un fundament politic i este o instituie liberal, ea viznd promovarea i garantarea exerciiului libertilor locale, ea se raliaz formei de liberalism politic care este sistemul democratic. Legile romneti referitoare la autonomia local au fost inspirate de documentul amintit mai sus, iar pe cale de consecin. Legea 69/1991, alturi de Constituie, reglementeaz sistemul organizrii i funcionrii adminsitraiei publice locale pe acest principiu. Instituionalizarea acestui principiu are o serie de consecine: -necesitatea ca atribuiile de baz ale colectivitilor locale s fie

reglementate la nivel constituional sau legal; consfinirea legal a plenitudinii de competen a colectivitilor locale n probleme de interes local; - asigurarea caracterului deplin al exerciiului atribuiilor ce revin colectivitilor locale, prin neintervenia altor organe sau autoriti n procesul decizional; - posibilitatea colectivitilor locale ca, n cazul exercitrii prin delegare a atribuiilor ce aparin autoritilor centrale, de a le adapta condiiilor locale i consultarea colectivitilor locale n probleme de planificare i decizie, ce le privesc direct. Ne vom limit la definiia dat autonomiei locale n Legea nr. 215/2004: Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint treburile publice, n condiiile legii.1 Se disting astfel trei elemente ale autonomiei locale, ce definesc n plan logic coninutul conceptului: 1. Organizatoric-manifestat prin alegerea de ctre populaia cu drept de a vota administraiei publice locale. 2. Funcional - manifestat prin competena consiliilor locale, judeene i a primarului n rezolvarea problemelor de interes local, fr intervenia altor autoriti. 3. Gestionarea - decurge din calitatea de persoane juridice care gestioneaz patrimoniul local, au buget propriu i hotrsc n ceea ce privete administrarea intereselor publice locale. Toat aceast problematic a autonomiei locale se nscrie la nivel european ntr-o tendin major care-i are rdcinile n practica liberal, i anume este vorba deja trecerea de la relaiile de tip ordonare/subordonare la cele de cooperare. Autonomia local nseamn absena unor raporturi ierarhice de supra i subordonare, ntre autoritile administraiei de stat i autoritile administrative proprii ale colectivitilor teritoriale locale. Statul prefer, n loc
1

Monitorul Oficial, nr. 204/23 apr. 2001

306

Politici regionale

s impun autoritar, prin lege, colectivitilor teritoriale locale comportamentul pe care l reclam, s negocieze cu acestea, s colaboreze de pe poziii de egalitate, asociindu-le ca partenere, iar nu ca inferioare la prestarea serviciilor publice. Pe aceast linie, unii specialiti vorbesc chiar de o descentralizare cooperativ. Aceast nlocuire a subordonrii cu colaborarea are merite incontestabile. n Europa, colectivitile locale s-au dovedit mature i responsabile de soarta cetenilor, de satisfacerea intereselor publice, iar statul a ncetat s le mai priveasc drept pericole permanente pentru suveranitatea sa, ori incapabile de a asigura misiunile de serviciu public, renunnd de bun voie la monopolul decizonal, nlocuindu-l cu un parteneriat ntre egali, benefic deopotriv. Referitor la aceast evoluie, situaia din Romnia se bazeaz pe o tradiie nu tocmai fericit. Pornind de la Codul lui Napoleon, a fost alctuit un cod civil care crea condiiile necesare unui stat centralizat n care administraiei locale nu i se acorda puterea de a avea iniiative. Una din scderile pe termen lung din Romnia a fost subordonarea administraiei locale fa de administraia central, astfel nct primarii i consilierii erau adjuncii prefecilor atotputernici de la centru i nu promotorii dezvoltrii pe plan local"2. n continuarea acestei tradiii, n Romnia cadrul normativ al unor aciuni de nlturare a raporturilor de ordonare/subordonare este inexistent, iar unele aciuni de colaborare ntre stat i colectivitiloe locale care s-au desfurat au fost de cele mai multe ori haotice i fr ncheierea unor contracte administrative de colaborare i de dezvoltare3. Eficiena aplicrii principiului autonomiei locale nu se poate realiza n absena descentralizrii i fr aplicarea principiului subsidiaritii. Putem un mecanism a considera distinct, crei c adminsitraia instituie i public local a se consituie ntr-

ntr-o

fundamental funcionare

societii pe de i

romneti o parte, nevoilor

contemporane, rezolvarea

organizare i

implic,

treburilor

publice

asigurarea

realizrii

intereselor

specifice ale colectivitilor locale, iar pe de alt parte transpunerea n via a principiilor
2

statului

de

drept

ale

administraiei

plan

local.

Instrumentele

Tom Gallanger, Democraie i centralism n Romnia, Bucureti, Ed. Glob All, 1999, p.25

307

PETRE Dumitrescu

concrete pe care autoritile administraiei publice locale le au la ndemn prin legea administraiei pentru ndeplinirea efectiv a dezideratelor de mai sus i a rolului lor, pot fi grupate n patru mari categorii: atribuii n domeniul organizrii interne a consiliilor locale; atribuii privind administrarea finanelor publice locale; atribuii privind activitatea economico-social local i de aprare a drepturilor i libertilor fundamentale ale catenilon atribuii privind asocierea, colaborarea, cooperarea cu alte autoriti sau ageni economici. Putem conchide c principiile care stau la baza autonomiei locale sunt: Existena unor organe proprii de administrare reprezentnd interesele cetenilor colectivitii respective; Statul poate percepe impozite de la comunitatea respectiv numai n virtutea legii; Comunitatea poate ntreprinde sau antrena pe teritoriul su orice activitate consider necesar i dorit de comunitate cate nu este interzis de lege."4 Referitor la necesitatea autonomiei publice locale se constat c aceasta este impus de urmtoarele circumstane: ea este conform cu un principiu propriu economiei de pia conform cruia fiecare iniiativ trebuie susinut n vederea creterii eficienei; la un nivel situat ctre baza societi se cunosc mai bine i mai operativ nevoile sociale ale colectivitii respective; exist o difereniere regional (spaial) a nevoilor i preferinelor

indivizilor i colectivitilor, ceea ce impune adecvarea finanelor publice locale la: condiiile locale pentru a satisface ct mai bine aceste nevoi; administrarea unui mare numr de proiecte specifice se poate realiza mai eficient dac se respect autonomia local"5

Corneliu Liviu Popescu, Autonomia local i integrarea european, Bucureti, Ed. All Beck, 1999, p. 121 Nicolae Huan, Economie i finane publice, Iai, Polirom, 2000, p. 267 5 Idem
3 4

308

Politici regionale

IV.2. Descentralizarea

Conceptele de descentralizare i autonomie local pot fi abordate ca sinonime din punct de vedere strict administrativ, dar implicaiile de fond ale acestora sunt strict diferite. Baza comun a celor dou concepte este constituit din faptul c ambele concepte reflect diminuarea activitilor executive existent la nivelul organelor centrale, prin transferul de atribuii n plan local (descentralizare teritorial) sau prin crearea serviciilor publice autonome (descentralizare pe servicii i autonomizarea lor). De aceea, att Constituia ct i Legea administraiei publice locale confer descentralizrii nelesul larg de diminuare a concentrrii puterii la nivel central prin transferul de atribuii la nivel local. Elementul de distincie ntre cele dou concepte este dat de utilizarea unor procedee diferite de realizare a descentralizrii. Autonomia local, aa cum am vzut, scoate n eviden c descentralizarea se fundamenteaz pe criteriul unitilor administrativ-teritoriale, crora li se confer personalitate juridic, organe reprezentative alese i un patrimoniu propriu, care le permite s se organizeze, s funcioneze i s se gestioneze ele singure n mod independent. Descentralizarea pe servicii semnific o diminuare a concentrrii puterii

executive, pe baza autonomizrii serviciilor publice, n sensul c serviciul public este scos din competena central sau local i i se confer personalitate juridic, organe de conducere i un patrimoniu propriu. Prin unnare, descentralizarea administrativ, ca mod de organizare a administraiei publice ntr-un stat, mbrac dou forme: descentralizare teritorial i descentralizare pe servicii. n cazul descentralizrii teritoriale teritoriul statului este mprit n circumscripii adminsitrative n care funcioneaz autoriti administrative locale, care se bucur de o oarecare independen fa de autoritatea central"^^. Astfel, anumite servicii publice sunt scoase din competena autoritilor centrale i date n competena autoritilor locale descentralizate, care le gireaz n circumscripiile n care au fost alese. Descentralizarea pe servicii nu se refer la o grup de servicii de interes local date n competena autoritilor bcale, ci la un singur serviciu public, care este scos din competena central sau local, dndu-i-se o organizare autonom. Teoretic, au la baz n mai dezbaterile multe privind descentralizarea, n primul rnd, pledoariile aa cum contemporane am vzut,

motivaii.

309

PETRE Dumitrescu

descentralizarea

reprezint

un

factor

de

democraie:

plasnd

puterea

apropierea ceteanului, i se permite acestuia s participe n mod real la opiuni, s urmreasc de aproape execuia deciziilor i s vad n alei mai degrab reprezentani dect mandatari. Apoi, descentralizarea este un mijloc de a controla mandatarii alei sau numii, de a evalua i de a corecta n permanen politicile publice puse n practic. n al treilea rnd, acest principiu permite o mai bun nelegere a nevoilor unui membru local i a rspunsurilor date. De asemenea descentralizarea permite un mai bun control al furnizrii de servicii publice, fapt impus de realitatea c n cazul serviciilor publice, controlul utilizatorilor acestora nu este direct, ca n cazul serviciilor oferite de pia, ci ntre furnizor i utilizatori se impun intermediari (politicieni alei, birocrai). Astfel c, n lipsa unui control din partea utilizatorilor exist riscuri legate de supraproducie, costuri excesive, calitate slab a serviciilor publice oferite. n fine, descentralizarea poate fi un factor al dezvoltrii ntr-o economie de pia prin faptul c pune n valoare resursele specifice i permite realizarea unei producii variate, i datorit modului n care faciliteaz cooperarea ce trebuie s se stabileasc ntre instituii, ntreprinderi i colectiviti teritoriale6. Din prisma politicilor de dezvoltare regional, descentralizarea - de orice tip, administrativ, financiar pista pe este care element sunt de o esenial orientate al aceste cadrului politici legal de

desfurare,

reprezentnd este de

regionale. n ciuda

Descentralizarea diferitelor

obicei

susinut

argumente

funcionale, a

contexte

teoretice/ideologice:

descentralizare

guvernrii

promoveaz participarea cetenilor, rspunde mai bine la nevoile cetenilor i este mai n msur s gseasc soluii optime; favorizeaz dezvoltarea noilor elite; reprezint o contrapondere la autoritatea statului; ofer oportunitatea de a experimenta noi structuri de putere i politici publice; confer individualitate unui loc sau unei comuniti; reprezint un element al societiii civile sau o punte de legtur ntre societatea civil i stat. Prin acestea, descentralizarea reprezint eficiena, eficacitatea i toate problemele legate de legitimitatea guvernului care st n spatele deconcentrrii teritoriale i descentralizrii. Depind sfera juridico-administrativ, este necesar s artm c descentralizarea, n acceptarea sa larg de transfer al atribuiilor din plan central n plan local, implic i o dimensiune economic, social i cultural. n fapt, miza unei tendine descentralizatoare se regsete n aceste dimensiuni atingerea scopurilor sale, legate inevitabil de eficien i de eficacitate.
6

Xavier Frege, Descentralizarea, Humanitas, 1991, p. 213

310

Politici regionale

Cel puin n plan teoretic, descentralizarea ofer omului creativ o formidabil ans de a aciona i a crea, n opoziie cu situaia rigid de a reaciona ori de a repeta. n acest context, politicile de dezvoltare regional sprijinite de un cadru legislativ orientat dup principiile autonomiei locale i'descentralizrii, se arat ca un paleativ menit s ofere o ans diversitii naturale dintre regiuni, cu condiia ca o competiie ntre acestea s fie onest stimulat i loial. Avnd n vedere aceste lucruri, devine evident faptul c, cel puin n Romnia, rolul statului este unul crucial, de pregtire a cadrului competiional, de a oferi resursele n mod echitabil i de a supraveghea, de a arbitra din care toi s ias ctigtori. Se apreciaz c atunci cnd vorbim de descentralizare deosebim trei sfere coninute n aceast noiune: deconcentrarea, delegarea i cedarea. Deconcentrarea: nseamn exercitarea puterilor administraiei centrale de ctre reprezentani ai administraiei centrale fizic localizate n afara centnjlui (aa numitele instituii descentralizate ale statului). Delegarea: responsabilititor i puterilor reprezint o descentralizare condiionat unde responsabilitatea final rmne administraiei centrale care poate s retrag oricnd delegarea. Cedarea: nseamn transmiterea efectiv a puterii i a responsabilitilor la nivele inferioare de administrare. n majoritatea societilor se gsesc simultan toate aceste tipuri de descentralizare, dar difer ponderea lor. Este mai evoluat acea societate care a gsit modelul n care elementele de cedare devin mai importante, n dauna exercitrii puterii de la nivel central.

IV. 3. Subsidiaritatea

Principiului subsidiaritii este un alt instrument reglementat n Uniunea European care deine un loc important n elaborarea contextului necesar desfurrii politicilor de dezvoltare regional. n art. 3B TUE se definete principiul subsidiaritii n felul urmtor: Comunitatea va aciona n limitele competenei atribuite de prezentul Tratat i ale obiectivelor pe care acesta le definete.n domeniile n care acestea nu sunt de competena sa exclusiv, comunitatea va interveni, confomn principiului subsidiaritii numai n msura n care obiectivele aciunii respective nu pot fi realizate la un nivel satisfctor de ctre statele membre i, n consecin, pot fi realizate mai bine la nivel comunitar, datorit dimensiunilor sau efectelor acestor aciuni."

311

PETRE Dumitrescu

De asemenea. n Carta European a autonomiei locale, art. 4, se spune: Exercitarea responsabilitilor publice trebuie de o manier general s revin de preferin autoritlor celor mal apropiate de ceteni. Atribuirea unei responsabiliti unei alte autoriti trebuie s in seama de amploarea i de natura sarcinii, precum i de cerinele de eficacitate i de economie." Din documentele europene se desprinde concluzia c principiul subsidiaritii trebuie neles ca o regul de repartiie a competenelor prin care deciziile s fie idate la un nivel ct mai aproape de ceteni. Aceast regul se aplic nu numai n relaia stat-regiune, ci i mai departe ntre nivelul regional i nivelul local. Pe de alt parte nfptuirea libertii presupune modelarea vieii bazat pe rspunderea individual. De aici rezult c statul, regiunile i comunele nu preiau

sarcini care pot fi ndeplinite de ceteni particulari sau de comuniti mai mici. Ceea ce ceteanul poate realiza singur, n familie sau n grupuri mai mici, i se poate lsa n seam. Totodat ns, principiul subsidiaritii cere comunitilor mai mari (comun, regiune, stat) s intervin atunci cnd exigenele depesc capacitatea indivizilor sau a comunitilor mai mici. Acolo unde societatea este organizat structural, pe mai multe paliere, devine necesar de abordat principiul subsidiaritii. n Romnia, organizarea administrativ se realizeaz la nivelul a trei paliere: naional, judeean i local, iar acum intr n discuie i nivelul regional. Prin urmare, importana analizei acestui principiu devine de domeniul evidenei. Din perspectiv juridic, acest principiu apare pentru ntia oar odat cu ordonana nr. 22/1997 la Legea administraiei publice locale i este definit n felul urmtor. ,Autoritile administraiei publice centrale nu intervin n domeniile care nu in de competena lor exclusiv, dect dac i n msura n care obiectivele aciunii nu pot fi realizate de autoritile administraiei publice locale, datorit dimensiunilor sau efectelor pe care ar urma s le produc". Dei acest text nu afirm expres c introduce n Lege conceptul de subsidiaritate, prin coninutul lui identic cu dispoziiile cuprinse n Tratatul de la Maastricht

reglementeaz acest concept. Totui, acest text nu mai este n vigoare, dup declararea neconstituionalitii totale a ordonanei de urgen, dar elementele care sunt inspirate din acest principiu se gsesc n Constituie, Legea nr. 69/1991 sau Legea nr. 215/2001 privind adminsitraia public local.

312

Politici regionale

Aplicarea principiului subsidiaritii presupune existena a cel puin dou entiti distincte, una superioar i alta inferioar; el afirm necesitatea democratic a coborrii competenei de decizie spre nivelurile ct mai de baz, care sunt cele mai apropiate de cetean. Astfel, acest principiu las statului doar competene reziduale, fiind un principiu de esen liberal. Subsidiaritatea combate deci excesul statului, dar el nu nseamn lipsirea ct mai mult posibil a statului central de prerogativele sale, care nu pot s dispar, dimpotriv, subisidiaritatea duce la ntrirea statului, cci asigur concentrarea lui numai pe aspectele eseniale. Autoritile locale au o poziie special susinut de principiul subsidiaritii care const n faptul c responsabilitatea pentru execuia sarcinilor ar trebui acordat la cele mai joase nivele de guvemare capabile s le asume, iar unde

este necesar nivelele mai nalte de guvemare s le susin pentru ndeplinirea responsabilitilor adecvate7. Ceea ce rezult n mod evident de aici este c subsidiaritatea induce o nivelare de organizare, o atitudine ce presupune colaborarea mai degrab dect impunerea. n fond, subsidiaritatea apare ca o problem de echilibru. Ea vizeaz att raporturile dintre centru i periferie, ct i raporturile dintre colectivitile de acelai nivel ntre ele. Societatea organizat pe principiul subsidiaritii este bine structurat, ea compunndu-se din cercuri care se suprapun, dar nu se confund, fiecare avnd activiti proprii i urmrind s le rezolve pe acelea pe care nivelul imediat inferior este incapabil s le asigure. Exist o complementaritate ridicat ntre regionalizare i a,cest principiu: ideea de subsidiaritate poate fi tradus sub aspectul eficienei, prin cea de proximitate, fiecare nivel asumndu-i sarcinile pe care le poate satisface n mod optim, iar dup cum se tie proximitatea este un element definitoriu pentru o regiune. Acest lucru ne indic faptul c, ideea de subsidiaritate nu nseamn c trebuie n mod sistematic, automat i rigid atribuite cele mai multe competene la nivel inferior, ci cutarea ealonului cel mai adecvat problemei n cauz, aceleai cuvinte caracteriznd i problematica regionailizrii. Concluzia general referitoare la subsidiaritate impune consacrarea normativ a acestui principiu. El trebuie s priveasc att raporturile dintre administraia de stat i administraia colectivitilor teritoriale locale, guvernate de principiul autonomiei locale, ct i raporturile din interiorul fiecrui tip de administraie public, adic deconcentrarea administraiei publice8
7 8

Vasile Ioan, Vasile Cocri, Iluzia bunstrii generale, Ed. Ankarom, Iai, 1997, p. 188 Corneliu Liviu Popescu, op.cit., p. 329

313

PETRE Dumitrescu

Din punct de vedere teoretic, subsidiaritatea reprezint acel echilibru necesar n colaborrile ori disputele dintre nivelele de organizare, ns la nivel practic este destul de greu de aplicat datorit dificultilor generate de caracterul su deschis. Totui, rafinamentul su reflect pe deplin modalitatea prin care o putere centralizat i eficientizeaz puterea apelnd la regionalizare.

V. POLITICA DE DEZVOLTARE REGIONAL N ROMNIA

V.1. Premisele politicii de dezvoltare regional n Romnia

Ideea regionalismului nu este nou n Romnia. Ea are un nceput chiar din perioada de realizare a Unirii Principatelor. nc din 1862, Barbu Catargiu propune mprirea Principatelor Romne n patru regiuni; Moldova de Sus, Moldova de Jos, Muntenia i Oltenia cu denumirea de prefecturi. Proiectul nu avea s fie abrogat, dar, n 1912, programul lui P.P. Carp reia ideea i conine mprirea Romniei n ase circumscripii regionale. Ideea nu a disprut i n 1921 proiectul Argentoianu pentru organizarea administraiei locale include i formarea a nou regiuni. Legea administrativ din 1938, consacr inutul care are mai multe judee ca unitate administrativ teritorial ce dispune de personalitate juridic organe proprii i patrimoniu. Dei nfiinat ca o structur administrativ de descentralizare, inutul a fost utilizat i pentru organizarea serviciilor exterioare ale ministerelor, adic drept o structur de descentralizare. inuturile au existat pn n 1940, perioada n care ns judeele nu au mai avut personalitate juridic. Abia n Constituia din 1948 se consacr regiunea ca unitate administrativ teritorial, alturi de comune, orae i judee, meninut i n constituiia din 1952, form teritorialadministrativ impus ca urmare a asimilrii experienei sovietice, i cu atribuii care nu corespundeau realitilor romneti. Pe deasupra, centralismul democratic nu admitea la acel moment personalitatea juridic a unitilor administrativ teritoriale i nici o real autonomie local.

314

Politici regionale

Preocupri pentru dezvoltarea teritorial au existat i n condiiile economiei centralizate. Planificarea realizat pe baza Planului Unic de Stat elaborat la nivel naional a inclus ncepnd cu 1976 i planificarea n profil teritorial, bazat pe impunerea de la centru a unui model economic de dezvoltare. Obiectivul urmrit era diminuarea diferenelor de dezvoltare ntre judee, avnd ca unic criteriu nivelul dezvoltrii industriale. Rezultatul a fost o industrializare forat a tuturor judeelor, neglijndu-se ns criteriul de eficien economic. 1 Consecinele transpunerii n practic a acestor planuri a fost realizarea unei industrializri forate la nivelul tuturor judeelor avnd ca obiectiv declarat atenuarea diferenelor dintre sat i ora"2 Subevaluarea i subaprecerea importanei factoruluui spaiu n evaluarea economic, a determinat o cretere extensiv a potenialului productiv i concentrarea industriei grele n puine ntreprinderi mari, localizate n principal n marile aglomeraii urbane, protecia mediului fiind complet neglijat. Populaia activ din agricultur a sczut semnificativ, fiind atras n activiti industriale din zonele urbane.Amplul fenomen de migraie a populaiei din mediul rural spre mediul urban a provocat grave perturbri sociale i o presiune uria asupra oraelor n proces de industrializare. Accentul excesiv pus pe reducerea disparitilor cu orice cost, la care s-a adugat o politic de investiii bazat, n principal, pe existena forei de munc, i orientat spre cantitate nu spre eficien i competitivitate, a constituit principala cauz a diminurii creterii economice pe parcursul deceniului al noulea. Rata de cretere a produciei industriale n judeele tradional subdezvoltate ale Romniei de-alungul celor dou decenii anterioare fusese inpresionant. Creteri de producie de zeci de ori se ntlneau frecvent. n anii 80, aceste judee n curs de dezvoltare" erau obligate s ating un nivel global al produciei pe cap de locuitor egal cu media naional. Aceast masiv realocare de resurse a dus n final la ineficient general i a contribuit la ncetinirea procesului de dezvoltare economic.. n pofida acestui proces de industrializare forat i a creterii

economice astfel induse, judeele tradiional srace ale rii (Botoani, Vaslui, Maramure, Bistia-Nsud, Dolj, Olt, Giurgiu, Teleorman) au continuat s fie afectate de fenomenul
Guvernul Romniei, Planul Naional de Dezvoltare 2002-2005, pag. 117 Lucia Pop, Tendine ale politicii de dezvoltare regional n Romnia, lucrare aprut n Ctlin Zamfir (coord.), Politica social n Romnia, Bucureti, Ed. Expert, 1999, pag. 493
2 1

315

PETRE Dumitrescu

migraiei al populaiei, care s-a meninut la valori ridicate pe parcursul ntregii perioade a anilor 70 i 80. n consecin, Romnia n raport cu celelalte ri din E.C.E., s-a confruntat cu o situaie unic. Rezultatele economice ale politicii economice promovate de ctre partidul comunist au nceput s fie resimite n anii 70, s se nruteasc n anii 80 i s fie exacerbate dup 1989. Aceste consecine pot fi resimite astzi, cnd toate judeele se confrunt cu probleme economice i, n special, privind restructurarea industriei"3 Bulversarea ntregii economii a rii i declinul acesteia dup 1989, a facut ca problema soluionrii prioritilor teritoriale - care constituie principala preocupare a unei politici de dezvoltare regional - s devin destul de greu de susinut. Aceasta deoarece ntreg teritoriul rii a devenit o prioritate" din cauza problemelor cu care se confrunt, clasica ierarhizare a teritoriului n zone defavorizate" i zone subdezvoltate" fiind destul de relativ. Asupra acestor aspecte vom reveni n capitolul 2 al lucrrii. Pe lng zonele tradiional subdezvoltate au aprut zonele n declin industrial, care ridic acum probleme deosebite prin omajul ridicat pe care l provoac restructurarea. Practic, toate judeele, dar mai ales cele defavorizate industrial au probleme deosebite de restructurare economic. n procesul industrializrii nu s-a reuit crearea de structuri industriale proprii fiecrui jude, acestea dobndind o structur industrial foarte diversificat. Astfel, n toate judeele s-a dezvoltat industria alimentara, a confeciilor, a pielriei i nclminii, precum i industria materialelor de construcii i a exploatrii i prelucrrii lemnului. Toate judeele, fr excepie aveau ntreprinderi de construcii de maini i prelucarea materialelor. Totui, o serie de ramuri industriale cu pondere mai mare au conturat profilul industrial al judeelor4

Gabriela Drgan, Isabela Atanasiu, Compatibiliti ntre cadrul romnesc al politicii regionale i reglementrile UE privind ajutoarele de stat, Bucureti, Institutul European din Romnia 2003, pag. 23 4 Guvernul Romniei, Planul Naional de Dezvoltare 2002-2005, op. cit., pp. 117-118
3

316

Politici regionale

V.2. Dezvoltare regional i soluionarea problemelor sociale

Procesul de restructurare industrial demarat dup 1990 a avut un ritm lent i ca urmare nu s-a soluionat nici pn n prezent complet problema marilor ntreprinderi de stat cu pierderi. Un mare pericol n cazul zonelor industriale supuse restructurrii l reprezint pierderea, prin migraiune, a forei de munc calificate. Dac unele zone industriale rmn o perioad mai ndelungat de timp fr o activitate economic viabil, pn la restructurare, care este un proces de durat, s-a constatat c aceastea pierd, n detrimentul unor regiuni sau a rii, fora de munc bine pregtit i capabil de activitate economic inovatoare. Probleme deosebite ridic n aceli timp zonele rurale, att n ceea ce privete ocuparea populaiei, ct i infrastructura de toate tipurile: de la infrastructura drumurilor i tehnicoedilitar la infrastructura afacerilor. Regiunile n care populaia ocupat n agricultur reprezint aproape jumtate din populaia ocupat sunt n ordine Nord-Est, Sud-Vest i Sud. Aceste regiuni au un grad sczut de dezvoltare, se confrunt cu fenomene severe de depopulare. Practit, toate regiunile i fiecare jude are un sector agricol bine reprezentat care ocup aprox. 70% din fora de munc existent n mediul rural, evideniind clar dependena acestor zone de activiti agricole. Dac se compar situaia Romniei cu cea a statelor membre UE, se constat c ara noastr cu o populaie de 22,6 mii. locuitori reprezint aprox. 6,5% din populaia UE, are o economie care este doar de circa 1,5% din cea a Uniunii, iar PIB-ul pe cap de locuitor reprezint circa 24% din media statelor Uniunii. Pe de alt parte, valoarea produciei agricole din Romnia reprezint aproximativ 5% din cea a Uniunii, dar realizeaz circa 20% din PIB-ul rii noastre asigur locuri de munc pentru aprox. 34% din populaia activ"5 Deocamdat, procesul de dezvoltare economic este mai vizibil la grania cu Ungaria, Iugoslavia i se extinde pe direcia Vest-Est.

317

PETRE Dumitrescu

Revenind ns la problema care ne preocup, anume situaia socio-economica a Romniei dup 1989, putem aprecia c zonele cu probleme economice i sociale pot fi clasificate n trei mari categorii: 1. Zone tadiionale subdezvoltate, 2. Zone n declin industrial, 3. Zone fragile structural. Zonele tradiional subdezvoltate sunt caracterizate printr-o combinaie de rate nalte ale omajului structural i ponderii mari ale forei de munc ocupate n agricultura. Aceti factori sunt corelai n mod semnificativ cu o rat a mortalitii infantile mai ridicat dect media naionala i cu o tendin a emigrrii populaiei spre alte zone , n cutarea de locuri de munc. Subdezvoltarea acestor zone este evideniat i de indicatorii privind infrastructura de baza i nivelul investiiilor directe pe locuitor. Aceti indicatori se situeaz mult sub nivelul mediei naionale. Zonele n declin industrial sunt acele zone n care, n perioada 1992-1998, procesul de tranziie a dus la pierderea unui numr deosebit de mare de locuri de munc, n special n industria prelucrtoare i minier. Perspectivele de dezvoltare a acestor zone difer substanial de cele din zonele tradiional subdezvoltate, deoarece nivelul infrastructurii este relativ satisfctor iar mecanismele economiei de pia au nceput s funcioneze. Astfel de zone n declin industrial se gsesc n special n urmtoarele Regiuni de Dezvoltare: Nord-Est (judeele Botoani, Suceava); Sud-Est (judeele Brila i Buzu) SudMuntenia (jud. Giurgiu, Dmbovia, Teleorman-Clrai); Sud-Vest (jud. Gorj, Dolj, Olt); Vest (jud. Hunedoara); Nord-Vest (jud. Maramure i Cluj); Centru (jud. Braov). Zonele fragil structurle: sunt zonele n care o pondere ridicat a forei de munc este nc ocupat n industria grea, generatoare de pierderi n economie (metalurgic, minier i chimic). Zonele fragile-structural sunt zonele care n perioada urmtoare, pe msura accelerrii procesului de restructurare industrial i a retragerii subveniilor de stat, devin zone n declin industrial i n care problemele existente se vor agrava mai mult dect n prezent. Ele au multe trsturi cu zonele aflate n declin industrial, inclusiv potenial de redresare economic pe termen scurt, dar prezint i riscul unor tensiuni sociale majore n anii urmtori.

Virginia Marinescu, Gheorghe Marinescu, Uniunea European, Proiect i devenire, Ed. Antet Press, pag.134

318

Politici regionale

Astfel de zone se gsesc n special n urmtoarele Regiuni de Dezvoltare: Nord-Est (jud.Neam), Sud-Est(jud. Galai i Brila), Sud-Muntenia (jud.Prahova, Clrai, Teleorman, Dmbovia), Sud-Vest Oltenia (jud.Gorj), Vest (jud.Hunedoara), Nord-Vest (jud.Satu-Mare)"6. Fiecare din cele trei tipuri de zone cu probleme economice i sociale se ntlnesc n aproape toate Regiunile de Dezvoltare. Restructurarea economiilor regionale este un obiectiv pe care regiunile i unitile administrative nu sunt capabile s l realizeze singure. De aceea, politica naional de dezvoltare regional urmrete, n afara realizrii obiectivului su fundamental -diminuarea discrepanelor regionale - prevenirea apariiei unora noi, datorit declinului industrial al multor zone ale rii, ajutnd la restructurarea economiilor regionale i adaptarea lor la cerinele economiei de pia n contextul globalizrii. Astfel probleme de natur socio-economic pot fi atenuate prin elaborarea unor politici economice i sociale viabile al cror scop trebuie s vizeze gsirea celor mai eficiente soluii pe linia ameliorrii discrepanelor existente ntre diferite zone.

V.3. Programul Phare pentru dezvoltare regional n Romnia

Conturarea unei strategii coerente n domeniul politicilor regionale n Romnia dateaz din 1966 odat cu lansarea Programului Phare pentru dezvoltare regional" care-i propunea ca principal obiectiv elaborarea unui set de principii fundamentale care s orienteze ntrega politic regional a rii. Programul a fost implementat prin Departamentul de Administraie Public Local al Guvernului Romniei, asistat de o echip de consilieri externi, iar activitile sale s-au desfurat sub coordonarea unui grup de lucru interministerial, incluznd reprezentani din

Narciza-Adela Nica, Politici regionale n Romnia dup 1989, www.itcnet.ro

319

PETRE Dumitrescu

ministerele cheie i autoritile regionale. n cadrul programului a fost elaborat Carta Verde", document care sintetizeaz problemele actuale ale dezvoltrii regionale n Romnia Principalele obiective ale politicii regionale propuse n Carta Verde sunt: 1. Pregtirea Romniei pentru integrarea n Uniunea European i pentru a deveni eligibil n vederea acordrii unor ajutoare din Fondurile Structurale ale acesteia. 2. 3. Reducerea disparitilor regionale ntre diferitele regiuni ale Romniei. Integrarea activitilor din sectorul public (educaie, nvmnt,

infrastructur, calitatea mediului e.t.c.) pentru a realiza un nivel superior de dezvoltare a regiunilor. Pentru a atinge aceste obiective, n Carta Verde sunt abordate doua aspecte pentru politica regional: definirea regiunilor de dezvoltare i cadrul instituional necesar pentru implementarea politicilor regionale. Definirea regiunilor de dezvoltare se face prin regruparea judeelor cu profiluri complementare de dezvoltare, regrupare justificat de creterea eficienii implementrii politicilor de dezvoltare regional. Procesul de definire a regiunilor de dezvoltare n Carta Verde cuprinde: Identificarea judeelor vecine cu profiluri economice i sociale similare (15 grupri de

judee); Regruparea regiunilor de similaritate n regiuni de dezvoltare, definite prin relaii fucionale

de tipul infrastructurii de comunicare sau al sistemelor de interaciune uman (opt regiuni de dezvoltare). Subregiunile cu probleme specifice de dezvoltare (agricole, industriale, de mediu) sunt definite ca tipuri de arii problem. O arie prioritar este definit ca o grupare de orae, comune sau judee, continue sub aspect teritorial, caracterizate prin profiluri asemntoare de probleme, rezolvabile prin politici regionale. Diversitatea problemelor regionale impune o diversitate corespunztoare a unitilor de politic regional. Funcie de aria de cuprindere i de criteriul de structurare unitile de politic regional ar putea fi: subregiuni de dezvoltare ca judee sau grupri de judee din cadrul

aceleeai regiuni caracterizate prin probleme severe cu caracter global sau specific.

320

Politici regionale

- grupri de comune sau orae nvecinate cu probleme similare specifice din cadrul aceluiai jude sau din judee nvecinate (ex: arii miniere, cu sol

degradat, cu declin industrial, cu grad ridicat de poluare e.t.c.) - grupri de comune sau orae nvecinate cu probleme similare complexe din cadrul aceleeasi regiuni sau din judee nvecinate"7 Reducerea disparitilor n rezolvarea problemelor regionale implic o politic regional cu multiple aciuni i uniti teritoriale int. Denumirile de uniti pentru politica regional, anterior menionate, specific aceste uniti int. Fiecare dintre acestea ar putea avea o funcie regional distinct: - regiunile de dezvoltare pentru a orienta politica regional a guvernului, n sensul reducerii dezechilibrelor teritoriale majore de dezvoltare ntre ariile cele mai dezvoltate i cele mai puin dezvoltate; n acelai timp, regiunile de dezvoltare sunt cel mai bun cadru de implementare i evaluare a politicii de dezvoltare regional; - ariile prioritare pentru a permite structurarea unor programe specifice de dezvoltare n domeniile: industrie, agricultur, omaj, mediu nconjurtor etc, avnd ca actori nu numai guvernul ci i autoritile la nivel de jude, comun sau ora. Ariile prioritare, definite ca subregiuni sau grupri de localiti, sunt n mod deosebit utile pentru reducerea disparitilor interregionale. Regiunile i subregiunile propuse n Carta Verde sunt prezentate n tabelul de mai jos:

Denumirea Regiunii Nord-Est Sud-Est Sud Sud-Vest Vest Nord-Vest

Subregiuni Botoani, Vaslui, Iai. Suceava, Neam, Bacu Brila. Galai. Constana, Tulcea Arge, Dmbovia, Prahova, Teleorman, Giurgiu, Ialomia, Clrai Dolj, Olt, Mehedini, Gorj, Vlcea Timi, Arad, Cara-Severin, Hunedoara Cluj, Bihor, Satu-Mare, Maramure, Bistria. Nsud, Slaj

Centru Bucureti

Braov, Sibiu, Covasna, Harghita, Mure, Alba

Carta Verde, Politica de dezvoltare regional n Romnia, Guvernul Romniei i Comisia European Bucureti, Programul Phare, 1997
7

321

PETRE Dumitrescu

Regiunile de dezvoltare se caracterizeaz printr-o suprafa medie de 30. 000 km 2 i o mrime medie de 2,8 mii locuitori, ceea ce duce la o apropiere de media regiunilor de tip NUTS II (13 000 km2 respectiv 2 mii locuitori). Referitor la cellalt aspect relevant n Carta Verde, anume cadrul instituional necesar pentru implementarea politicilor de dezvoltare regional., se propune dou niveluri ale structurii instituionale responsabile de elaborarea i implementarea msurilor de politic regional, reglementate prin legea nr. 151/1998 - un nivel central, care presupune un organism compus din reprezentanii ministerelor i ageniilor Consiliul centrale Naional pentm relevante Dezvoltare pentru Regional dezvoltarea (CNDR) cu regional: rol n

elaborarea strategiei naionale, subordonat Guvernului Romniei, Sindicatele, Federaia Oraelor din Romnia etc. - un nivel regional, care presupune constituirea unor uniti specializate (Ageniile pentru

Dezvoltarea Regional - ADR), ca organizaii nonguvemamentale, independente cu rol de coordonare intra-regional a programelor de dezvoltare conduse de un Consiliu care s includ reprezentanii Asociaiilor fermierilor e.t.c. Odat cu ntocmirea i implementarea unei politici de dezvoltare regional n Romnia i ncepnd cu conturarea regiunilor de dezvoltare, instituiile coordonrii acestei politici, asa dup cum am vzut, au fost create. Romnia este mprit, ncepnd cu elaborarea Cartei Verzi a Dezvoltrii Regionale" (1997), n opt regiuni de dezvoltare formate prin ncheierea unor acorduri de asociere, formale de altfel, ntre 4-6 judee. Regiunea de dezvoltare nu este nici o comunitate teritorial distinct, nici o instituie deconcentrat a administraiei statului. n acelai timp ea nu are personalitate juridic. Printre criteriile de care s-a inut cont n momentul conturrii regiunilor au fost vecintatea geografic i existena unor dispariti economice i sociale care ar urma s fie rezolvate prin implementarea unor politici regionale. La nivelul fiecrei regiuni, exista dou instituii implicate: ADR (autoritate executiva) i CDR (autoritate deliberativ) . Pentru a sprijini dezvoltarea regional echilibrat a rii i dezvoltarea socioeconomic a regiunilor, Legea 151/1998 privind dezvoltarea regional n Romnia stabilete cadrul instituional, principiile, obiectivele, competenele i instrumentele specifice dezvoltrii regionale. Consiliilor Judeene, Prefecturilor, Asociaiilor Intercomunale,

322

Politici regionale

Obiectivele politicii regionale pot fi realizate prin creearea de structuri instituionale adecvate. n acest sens, la nivel naional s-a nfiinat Consiliul Naional pentru Dezvoltare Regional (CNDR)al crui management este asigurat de preedintele CNDR n persoana primului ministru. Conform art.2 al legii, CNDR are n componena sa preedinii i vivepreedinii Consiliilor pentru Dezvoltare regional i, la paritate cu numrul acestora, reprezentanii la nivel de ministere, secretar de stat sau subsecretar de stat, ai organismelor guvernamentale cu responsabiliti n politica de dezvoltare regional. Promovarea i coordonarea politicii de dezvoltare regional este asigurat de Agenia Naional pentru Dezvoltare Regional (ANDR), organ executiv al CNDR, are personalitate juridic, Agenia Naional pentru Dezvoltare Regional (ANDR)

condus de un preedinte cu un rang de stat i finanat din Fondul Naional de Dezvoltare Regional (FNDR). Pentru finanarea proiectelor de dezvoltare se constituie FNDR, din suna care se aloc anual pentru politica de dezvoltare regional. De asemenea, pot fi atrase surse de finanare, interne i internaionalede tipul asistenei financiare permanente din cadrul Programul PHARE din partea Uniunii Fondul Naional de Dezvoltare Regional (FNDR)

Europene, din fondurile de tip structural pe perioad ct ara noastr are statut de stat asociat, din Fondurile Structurale din momentul aderrii la Uniunea European, precum i din partea altor surse. La nivel regional se nfiineaz Consiliul pentru Dezvoltare regional (CDR) care are n componen preedinii consiliilor judeene i cte un reprezentant al consiliilor locale municipale, desemnat de ctre acesta pe perioada mandatului. Managementul este asigurat de un preedinte i un vicepreedinte, alei de mebri CDR din membri acestuia. La lucrrile CDR sunt invitai reprezentani ai consiliilor locale, oreneti i comunale a instanelor i organizaiilor cu responsabiliti n domeniul dezvoltrii regionale, precum i prefecii judeelor fr drept de vot. CDR aprob nivelul de finanare a cheltuielilor i activitilor ADR din Fondul de Dezvoltare Regional (FDR). FDR se constituie anual din alocaii de la FNDR, contribuii de la bugetele locale i judeene, surse financiare atrase din sectorul privat, de la bnci, investitori strini, Uniunea European sau alte organizaii internaionale. Legea nr. 315 din 28 iunie 2004 privind dezvoltarea regional n Romnia, publicat n Monitorul Oficial nr. 577 din 29 iunie 2004, adoptat de Parlamentul Romniei, cu respectarea prevederilor art. 75 i art. 76 alin (2) din Constituia Romniei, a condus la abrogarea Legii nr. Fondul de Dezvoltare Regional (FDR)

323

PETRE Dumitrescu

151/1998 privind dezvoltarea regional n Romnia. Noua lege preia reglementrile din legea anterioar, adoptnd-o ns la exigenele legate de pregtirea rii noastre n vederea aderrii la U.E.

324

ANTROPOLOGIE POLITIC
Prof. dr. Petre Dumitrescu Prof. dr. Marius Dumitrescu

CUPRINS
I. OBIECTUL ANTROPOLOGIEI POLITICE II. REPERE ISTORICE III. DEFINIII ALE DOMENIULUI POLITIC IV. METODELE ANTROPOLOGIEI POLITICE V. RUDENIE I PUTERE VI. GRUPURILE TERITORIALE I ROLUL LOR N ORGANIZAREA POLITIC VII. RELIGIE I PUTERE VIII. OMUL POLITIC N ORIZONTUL MATRICILOR DE GNDIRE IX. LIBERTATEA POLITIC N ERA REELELOR GLOBALE

Probleme fundamentale ale unitii de curs : (a) sistem politic i politici sociale ; (b) ageni ai politicilor sociale ; (c) ghidul de analiz a unei politici sociale ; (d) politici sociale n perioade de tranzitie ; (e) politici sociale centrate pe copil ; (f) politici sociale destinate combaterii srciei ; Scopul i obiectivele unitii de curs : (a) familiarizarea studenilor cu conceptele fundamentale legate de teoria politicilor sociale ; (b) formarea deprinderilor de elaborare a unor programe sociale ; (c) iniierea studenilor in practica politicilor sociale din Romnia ; (d) participarea studenilor la organizarea politicilor sociale legate de sarcie, abandon, droguri ; Modaliti de evaluare : (a) aprecierea cunotintelor teoretice n domeniul politicilor sociale ; (b) elaborarea de documentaii prtactice pe probleme de politic social ;

Antropologie politic

I. Obiectul antropologiei politice

Antropologia politic, ca tiin comparativ a modalitilor de organizare politic, privete omul sub forma lui homo politicus i caut trsturile comune organizrilor politice analizate n diversitatea lor istoric i geografic, viznd astfel elaborarea unei tiine a politicului. n aceast form, ea poate fi identificat n antichitate, n Politica lui Aristotel, sau n modernitate, n Spiritul legilor a lui Montesquieu i n Contractul social al lui Rousseau. Aristotel considera c fiina uman este de la natur politic, iar politicul era vzut ca entelehia suprem, scopul ultim al afirmrii vieii, al lucrurilor nsufleite. n acest sens, antropologia politic urmrea mai degrab s neleag modul de funcionare al vieii sociale a omului dect s creeze cadre de organizare ideal n care acesta s fie implantat i corijat.

Montesquieu poate fi considerat ca fondator al antropologiei politice dac avem n vedere c, de pild, atunci cnd definete noiunea de despotism oriental i claseaz diferitele tipuri de societi corespunztoare acestuia, el ia n considerare tradiii politice diferite de cele europene. Montesquieu pune bazele metodei comparative n studiul societilor, realiznd o tipologie a acestora, ce pune n eviden sfera politicului i caracterizeaz tipurile de societate n funcie de modurile de guvernare. Politicul este privit pentru prima oar ca un criteriu consistent pentru identificarea specificului societilor globale.
Rousseau, ncercnd s identifice originile contractului social, face referiri, ca i Montaigne, la tradiiile i obiceiurile popoarelor slbatice, crora le percepe coordonatele istorice i culturale i pe care le supune unei analize de tip comparativ, inspirat fiind de relativismul concepiei lui Montesquieu. Sintagma de antropologie politic este neleas astzi i ca un domeniu de studiu n cadrul antropologiei sociale sau al etnologiei. n aceast nou form, ea se ocup cu descrierea i analiza sistemelor politice (structuri, procese i reprezentri) proprii societilor estimate ca primitive sau arhaice1.

Georges Balandier, Antropologie politic, Editura Amarcord, - Timioara i Open Society Institute Budapest, 1998, p. 15

327

Petre DUMITRESCU & Marius DUMITRESCU

n esen, antropologia politic se nfieaz ca o ramur a antropologiei sociale, cu metode i problematici regndite i prezentate ntr-un mod critic. Studiile de antropologie politic ne ajut s identificm structurile fundamentale ale politicului i puterii, care mbrac forme diferite att n plan sincronic, ct i diacronic. Ele evideniaz, n cele din urm, necesitatea separrii categorice dintre teoria politic i teoria statului, argumentndu-se astfel, pe baza acestei distincii, c toate societile genereaz politic, omul este o fiin politic, iar statul reprezint numai un stadiu, un moment, fr ndoial cel mai important, de structurare a vieii politice.
Antropologia politic analizeaz exotismul politic, forme politice specifice societilor arhaice, fiind un mijloc de descoperire nu numai a instituiilor i aciunilor ce permit guvernarea oamenilor, ct i a sistemelor de gndire i al simbolurilor proprii acestora. Se poate conchide c antropologia politic studiaz geneza i specificul politicului ca form de organizare comunitar, evideniind modalitile n care se structureaz n anumite momente ale istoriei raporturile de putere, ncepnd cu societatea de tip arhaic. Totodat, ea investigheaz corelaiile dintre autoritatea patriarhal sau matriarhal i aciunea politic, precum i rolul sacrului n sfera politicului. O expunere riguroas i sistematic a obiectului antropologiei politice ofer Georges Balandier n temeiul surprinderii scopurilor pe care aceasta le urmrete: a) o determinare a politicului caracteristic att societilor preistorice ( arhaice) ct i celor istorice (civilizate) sau, cu alte cuvinte, a societilor fr stat ct i a acelora cu stat. b) o explicare a proceselor de generare i de schimbare a sistemelor politice n concordan cu datele oferite de studiile istorice. c) un studiu comparativ care s evidenieze diferitele ipostaze ale realitii politice, nu exclusiv n limitele istoriei Europei, ca expresie a unui etnocentrism i provincialism, ci n ansamblul istoriei i geografiei universale n stare s ia n considerare toate comunitile umane ale Terrei. Astfel, antropologia politic devine o pies esenial a procesului de construire a istoriei mondiale a gndirii politice.2

ntrebri de verificare:

1. Ce studiaz antropologia politic? 2. Care este obiectul antropologiei politice n funcie de scopurile pe care le urmrete?

ibidem, p. 19

328

Antropologie politic

II. Repere istorice

II.1. Iniiatorii
De obicei reprezentanii antropologiei politice conceput ntr-o perspectiv cuprinztoare i comprehensiv l invoc pe Aristotel ca precursorul disciplinei lor. n lucrarea Statul atenian, Aristotel a urmrit s identifice cauzele degradrii diferitelor forme de guvernare, ct i ncercarea de a determina anumite constante sau legi ale schimbrii regimurilor politice. Printre precursorii antropologiei politice sunt de amintit i Francis Bacon, ca i Niccolo Machiavelli. Primul a adus dovezi privind existena altor societi, diferite de cele europene i considerate slbatice. Al doilea, n Principele, identific dou tipuri de guvernare, prefigurnd dou dintre tipurile ideale difereniate de ctre Max Weber n sociologia sa politic: patrimonialismul i sultanismul. Iniiatorii demersului antropologic trebuie cutai i printre creatorii gndirii politice din secolul al XVIII-lea. n acest sens, este semnificativ contribuia lui Montesquieu prin lucrarea sa LEsprit des Lois care reprezint o prima ncercare de inventariere a diverselor societi umane n vederea clasrii i comparrii, operaii considerate premise ale studierii modului de funcionare a instituiilor societilor. n vederea realizrii unui atare inventar al diversitii societilor umane, gnditorul francez a apelat la datele istoriei antice, la nsemnri de cltorie prin inuturi strine i a propus o metod revoluionar de comparare i clasificare a societilor umane, vzute mai ales ca societi politice. Jean-Jacques Rousseau, prin cunoscutele lui lucrri: Discurs asupra originii inegalitii (1755) i Contractul Social (1762), i-a pus pecetea, prin ideile privitoare la omul natural i la omul civil, pe demersul antropologiei politice. Gnditorul francez a fost preocupat de problema trecerii de la starea natural la starea civil, contractual, precum i de modul prin care omul poate s-i conserve libertatea n noul tip de societate, dei trebuie s i asume riscurile constrngerilor fr de care activitile n comun pentru satisfacerea mai bun a nevoilor sale n-ar fi posibil. Soluia imaginat de Rousseau este reducerea clauzelor contractului social la una singur: cedarea drepturilor proprii fiecrui membru al societii n folosul general al acesteia, realizndu-se astfel premise pentru egalitatea contractanilor, care i vor da silina s acioneze drept, cci n caz contrar vor fi ei nii afectai. n concepia sa, statul, n calitate de reprezentant al voinei generale, inseparabil de voina individual, ntruchipeaz legea moral suprem creia toi oamenii trebuie s i se supun.

329

Petre DUMITRESCU & Marius DUMITRESCU

II.2. Creatorii antropologiei politice ca tiin pozitiv


Antropologia politic bazat pe o metod pozitiv, tiinific, a substituit creaiilor anterioare, speculative, imaginare, privind geneza politicului teorii fundamentate pe cercetri empirice concrete, de teren, ntreprinse asupra societilor arhaice. Cei care au promovat i au elaborat concepii noi asupra fenomenelor sociale din societile arhaice i au ntrezrit specificul fenomenului politic n cadrul acestora au fost sir Henry Maine i Lewis Morgan. Henry James Sumner Maine (1822-1888), jurisconsult i universitar, om de stat i istoric al dreptului, este un gnditor victorian rareori evocat (cel mai adesea neglijat). El este autorul lucrrii Ancient law. Its Connection with the Early History of Society and Its Relations to Modern Ideas (1861) n care ntreprinde un studiu comparativ complex al principiilor, conceptelor i al instituiilor indo-europene din cele mai vechi timpuri pn n epoca modern n vederea surprinderii naturii legii n societile arhaice. De altfel, aceast lucrare i-a adus