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HISTORIADELASFINANZASPBLICAS

FINANZASPUBLICAS:HISTORIA SINFIN
La existencia del dficit fiscal es el resultado de un manejo inadecuadodelasfinanzasestatales,yengeneral,delapoltica econmica.Estaesunaafirmacincomnmenteaceptadahoyda, perorechazadahacealgunasdcadas.Entre1930yfinalesdelos aos60'seldficitfueconsideradocomounelementodinamizador delademandaefectivaqueestimulabaelcrecimientoeconmico. Son dos paradigmas completamente opuestos, cada uno de los cualeshatenidovigenciaenpocasdiferentes.Estehechoindicala existenciadedistintasconcepcionessobrelasfinanzaspblicas,las queasuvezhacenpartedelasdiferentesescuelasdelpensamiento econmico. En el siglo XVIII los economistas clsicos abogaban por la disciplinafiscalyporunaintervencinmnimadelEstado;tenan laconviccinqueelmercadoporsisolollevabaalaprosperidadde las naciones. Posteriormente se reconoci que el mercado tena fallas,yqueparasubsanarlaseranecesariolaintervencinestatal. Sepresentarondosconcepcionesprincipales. Laprimera,lakeynesiana,queargumentaba queelmercadono garantizaba el pleno empleo, y que para lograrlo era necesario expandir el gasto pblico. La segunda, los neoclsicos, quienes aceptabanqueexistandistorsionesenelmercadoquenopermitan la asignacin ptima de los recursos y la maximizacin del bienestarsocial;enestecasolaintervencinestataldebahacerse conelcriterioqueindicaraelmercadosiexistieranlascondiciones decompetenciaperfecta.

Laspolticaskeynesianas,muypopularesenoccidente,entraronen crisisafinalesdelosaos60's,cuandolaspolticasexpansionistas degastopblicoderivaronendesempleoeinflacin,conlocualse contradecaelpostuladoprincipaldeKeynes.Desdeentoncesel pensamientoeconmicohacuestionadolaefectividaddelapoltica fiscalyhapropugnadodenuevoporladisciplinafinanciera. Finalmente,esnecesariosealarquecomounacontinuacindel pensamientodeloseconomistasclsicos,tambinsedesarrollla escueladepensamientomarxista.Enestecasolahaciendapblica es producto del carcter del Estado, que es un instrumento de dominacindelaclasesocialquedetentaelpoder.Cuandoste est en manos del proletariado (socialismo), el manejo de las finanzaspblicasquerepresentalamayorpartedelosrecursos econmicosenraznalaestatizacindelaeconomaseconvierte enlapiezafundamentaldelapolticaeconmica. Las diferencias entre las escuelas no slo est explicada por el avancedelacienciaeconmica,sinotambinporelcambiodelas condicioneseconmicasysociales.Sepodradecirqueesteesel casodelospasesmenosdesarrolladoshoyda,enparticularlos latinoamericanos. Lacrisisdeladeudaexternaacomienzosdelosaos80'slleva que la poltica fiscal (independientemente de cualquier credo ideolgico) pasara a ser la principal herramienta de ajuste para lograrunaBalanzadePagospositiva,ysostenibleenellargoplazo dentrodelasrestriccionesfinancierasintroducidasporelmercado internacionaldecapitales. Paraelloesnecesariounmanejoausterodelasfinanzasestatales: eliminareldficitfiscalybuscarelsupervit.Esteeselparadigma dominante en la regin, y de alguna forma est reflejando las necesidades de la poltica econmica, en el nuevo marco econmicoestablecido.Lamayorliberalizacindelosmercadosy lareduccindeloscontrolessobrelasvariablesexternashallevado aquelaestabilidadmacroeconmicaengranmedidadependadela disciplinafiscal.

Losprincipiosdelosclsicos
Paralosclsicos,enparticularenlaconcepcindeAdamSmith, losprincipiosmssanosdelaprcticamercantil,odelaeconoma domstica,debanseraplicadosalmanejodelasfinanzasestatales. Si una persona incurra en gastos mayores a sus ingresos, acumulara deudas y finalmente terminara en bancarrota. Lo mismosucedaconelEstado.UnEstadoenbancarrotaproducala ruinaeconmicaloqueatentaba contralabuenamarchadelos negocios. DeestaconcepcinsederivabaelprincipiodequeelEstadono debaincurrirendeudas,conexcepcindelosperodosdeguerra. Incluso,encircunstanciasnormales,lasfinanzasestatalesdeberan estarensupervitparacrearlosfondosparaamortizarlasdeudas ocasionadasporlasguerras. Recurriraladeudaconstituaunexceso,yeratrasladarlascargas fiscales a los contribuyentes futuros, quienes seran los que asumiranelpagodelserviciodeladeuda.Significabaenriquecerse enelpresenteacostadequienesviviranenelfuturo. Deestosprincipiossederivabaotro(quefueintroducidounsiglo despus de que Adam Smith publicara "La riqueza de las Naciones"en1776):lafinanciacinpormediodeimpuestosdeba colocarlacargatributariaenlacomunidadpolticaquetomabala decisindelgasto(Wicksell1896).Esdecir,cuandolacomunidad exigaungastotambindebaserconscientedequestetenaun costoquedebasufragar.EsteprincipionoesotroqueeldeSmith, perovistodeformainvertida. Losprincipiosfiscalesdelosclsicosvanunidosaunaconcepcin delEstadosegnlacualstedebereduciralmximosuinterven cin en la economa, y ms bien concentrarse en garantizar la permanencia de un orden que permita el florecimiento de los

negociosysuministraralgunosbienespblicosbsicos.Lariqueza delanacionesdependedequelosindividuosgocendeunalibertad completaporquehayuna"manoinvisible"queguiarlasacciones deloshombreshacialaprosperidadyelbienestarsocial. EstosprincipiosreflejabanlamentalidaddeInglaterraenelsiglo XVIII,cuandoelsurgimientodelaindustriaexigaelestableci miento del libre comercio para permitir el intercambio de las manufacturas inglesas por los alimentos y materias primas que necesitaba para su desarrollo. Todo aquello que significara restriccionesimpuestasporelEstadoentorpecaelflorecimientode laindustriaydelcomercio.

neoclsicosv/skeynesianos
Afinalesdelsiglopasado,losneoclsicos,quienescompartancon losclsicoslacreenciaenlasvirtudesdelmercado,exploraronlas condiciones de su funcionamiento, los mecanismos como se ajustabanlospreciosylascantidades.Eldesarrollodeestaescuela permitillegaralaconclusin,enlastresprimerasdcadasdel presentesiglo,queencondicionesdecompetenciaperfectaellibre juego(ysloellibrejuego)delasfuerzasdelmercadollevabaala asignacinptimadelosrecursosproductivos,lograndoelpleno empleodelosfactoresdelaproduccinyelmximobienestardela sociedad(estoesloqueseconocecomoeconomadelbienestar)1/. SinembargolaGranDepresinde1929,queestuvoaparejadacon grandes niveles de desempleo y deterioro generalizado de los negocios, puso en evidencia que la fe en el mercado de los neoclsicosyclsicosnocorrespondaalarealidad. Losprincipiosdelosclsicosqueguiaronlahaciendapblicahasta finales de los aos veinte del presente siglo, se volvieron
Los principales tericos de esta escuela, a finales fueron: Menger en Austria; Jevons, Edgeworth y Marshall y Pareto en Italia. Entre los que forma la economa del lizaron a comienzos del presente siglo se pueden destacar: Inglaterra, Pareto (de nuevo) y Pigou de Francia.
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del siglo pasad en Inglaterra; bienestar Robbins de

contraproducentescuandosusmandatosdefrugalidadenelmanejo delasfinanzasestataleslonicoqueconsiguieronfueagravarla situacinfinancieradelaseconomasdesarrolladas. Comentando las consecuencias de la crisis, Keynes haca la siguientereflexin:"laparadojaseencuentraenelhechodeque existanenestemomento(enInglaterraen1933)250.000trabaja dores de la construccin en paro cuando nuestra necesidad de viviendasescadavezmayor".Ycriticabaaquienescrean"quela solucin slosepuedeencontrareneltrabajo duro, resistencia, frugalidad,mejororganizacindelosnegocios,yenlaactuacin financiera, como norma, mucha prudencia" 2/. La crtica era dirigida a los dogmas que regan la poltica fiscal de entonces, dogmasquehabansidoacuadosporloseconomistasclsicos. Noeraciertoquelalibertaddelmercadollevaraalaprosperidad, porqueeraposiblequelaeconomaencontraraunpuntodeequili brioinferioralplenoempleo,comoenlaprcticaestabasucedien do en los pases desarrollados en la dcada del treinta. Esta situacinsepresentabaporquelademandaefectivaenlaeconoma podaserinferioralaoferta,loquellevabaaquequedaranociosos recursos productivos. Esto rea con la conocida Ley de Say principiosobreelcualloseconomistasclsicoshabanelaborado su edificio terico segn la cual la oferta creaba su propia demanda. Keynes critic ese principio porque seal que el consumo aumentabaenunaproporcinmenorrespectoalcrecimientodel ingreso.Comolapropensinmarginalaconsumireramenorquela unidad,sepresentabaunabrechaentreelconsumoyelproducto,la cual deba ser compensada con un aumento en la Inversin productiva. Perosta poda ser inferior a la brecha mencionada porque la inversin no necesariamente se igualaba al ahorro generadoporelmenorconsumo. Los clsicos suponan que la inversin se igualaba al ahorro a travs de la tasa de inters. Pero Keynes seal que ello no
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Keynes 1933.

necesariamentesecumplaporquelosagenteseconmicosestaban interesados conservar una parte de ingresos monetarios como saldos lquidos de acuerdo al volumen de transacciones que esperaban realizar (demanda por dinero). Esos saldos lquidos retenanunapartedelingresoquedejabadeestardisponibleparael gastoenconsumooinversin,loquenopermitaquesellegaraal plenoempleo. Para lograr el pleno empleo Keynes propuso un aumento en el gasto pblico. Y cuandola demanda agregada llevaba a que la condicindeplenoempleonoseibalograrsedebarecurriral dficitfiscal,esdecir,alfinanciamientodelgastopblicoatravs deladeuda.Enestecaso,coneldficitnohabraperdedoressino quetodosseranganadores.Deestaformaladeudapblicaperda laconnotacinperversadelosclsicos,porquepodaserutilizada comouninstrumentodepolticaeconmica. LosplanteamientosdeKeynestuvieronmuchapopularidadentre loseconomistasypolticosdelapoca,loqueopaclostrabajos que sobre temas fiscales realizaron los economistas neoclsicos durantelosaostreintaycuarenta.Estostrabajosfueronrescatados en1951porPaulA.Samuelson,cuandopresentunresumendela visinneoclsicadelapolticafiscal3/. Samuelsonempezcriticandoelargumentokeynesianodequeel gasto pblico, independientemente de su naturaleza, se deba expandirparabuscarlascondicionesdelplenoempleo.Sealaba que"Todoslosprogramas(pblicos)propuestos,losviejosylos nuevos, deben ser sometidos a la prueba de si su deseabilidad sobrepasa a su coste verdadero (...) Las apreciaciones del valor relativodeunaexpansindelosbienesprivadosopblicosdeben hacerseentrminosdelasalternativasquenosofrecen"4/.Yesta concepcindebaserllevadaalgastopblicofinanciadocondeuda (dficitfiscal).
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Samuelson 1951. ibid, pg 219-20.

Enestesentidolosneoclsicossediferenciabandelosclsicosen elhechodequenonegabandeplanolaintervencindelEstado, aunquetampocoaboganporella.Loquesealabaneraquedicha intervencindebajuzgarseentrminosdealternativas,enotras palabras,deacuerdoconloscriteriosqueemplearaelmercado. Segn Samuelson "Se debe considerar siempre a los servicios pblicoscomosicompitieranunosconotrosparaelempleode nuestros limitados recursos... connuestros deseosdebienes de consumo privados, con los programas de formacin de capital privadosparaelempleoderecursos,etc"5/. Desdeestaperspectivalaescuelaneoclsicadesarrolldoscampos paraelestudiodelaintervencindelEstado.Laprimeraeslade losBienesPblicos,entendidoscomolosquenosonproducidos porelmercadoyportantodebensersuministradosyreguladospor elEstado.Lasegunda,serefierealanecesidaddeinduciralos consumidoresparaquerevelensuspreferenciaspordichotipode bienes,locualnosremitealateoradelaeleccinsocial(Arrow 1951). La discusin de estos principios llega hasta nuestros das y es materia obligada de la mayora de los textos sobre hacienda pblica.Eltemaadquiereespecialrelevanciacuandosetratade introducirvaloracionessocialesenlaasignacin delosrecursos pblicos,comoeselcasodelefectodeungastosobreelmedio ambienteosobreelniveldeempleo. Sinembargoelrelativoconsensoqueseformentornoalconcepto delosBienesPblicoscomometodologaparaanalizarlosdiferen tescomponentesdelPresupuestoPblico,noentrabaencontradic cin con el keynesianismo. Ambas escuelas aceptaban que el mercadotenafallas,ymientraslaescuelaneoclsicaerautilizada paraanlisismicroeconmico,lakeynesianaloeraparaelanlisis macro.

Crisisdelkeynesianismo
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ibid 215.

Elconsensoqueexistaentornoalospostuladoskeynesianosse rompiafinalesdelosaos60'sycomienzosdelos70's,cuando las polticas de expansin de la demanda efectiva no slo no lograbaneliminareldesempleo, sinoqueademsinducan altos nivelesdeinflacin(estanflacin).Loanteriorsignificabaquese presentabaunabismoentrelaevidenciaempricaylaspredicciones keynesianas. Por otra parte, las crticas tambin se dirigieron a sealarlafaltadeconsistenciaconlosfundamentosmicroeconmi cosdelateora. El primer ataque de importancia haba sido hecho por Milton Friedmanen1963,quienbasadoenestudiosempricos6/,llegala conclusinqueunaumentoenlamasamonetaria(queenmuchos casossedabavaelfinanciamientodeldficitfiscal)afectabala tasadeinflacindelargoplazo,mientrasqueelefectosobrela produccinsedabaenunlapsodetiempovariableyprolongado, demaneraqueelefectorealbuscadonopodaserafinadoenla intensidad yenlaoportunidad requerida, y poda ocurrir en un momentoinapropiadoafectandolaestabilidadeconmica. Estetipodeanlisisllevalaconclusinquesibienlapoltica fiscalymonetariapodatenerefectospoderosossobreelPIB,no debera recurrirse a ella por temor a que desestabilizara la economa.Sedeberabuscar,msbien,unsuministrodedinero quecrecieraaunatasaconstanteparaminimizareldaoqueuna polticainapropiadapudieracausar. En1968Friedman(juntoconEdmundPhelps)ademscriticla relevancia de la curva de Phillips 7/. Dicha curva sealaba que existaunarelacinpositivaentreinflacinyempleo,demanera queunaexpansindelademandasibienaumentabaelnivelde preciostambinaumentabaelniveldeocupacin,ratificandode
Friedman y Anna J. Schawartz (1963) realizaron un estudio sobre la historia monetaria en Estados Unidos, en donde relacion los auges y las recesiones con el stock monetario.
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Friedman (1968) y Phelps (1968).

estaformalaafirmacinkeynesianadequeeldesempleodependa delademandaagregada8/. Estacurvafuemuypopularentrelosresponsablesdelapoltica econmicaenlosaos60's.Deellasederivabalapercepcinque elaspectocentraldelapolticaeconmicaestabaendecidirentre un men de inflaciones y niveles de empleo: si se quera ms empleoelcostoestabaenincurrirenmsinflacin. Apesardequeelprincipiosevenacumpliendoenaquellosaos, FriedmanyPhelpspredijeronqueenadelantenoseraas,loque result ser cierto. Argumentaron que el nivel de desempleo no dependadelademandaagregada(comolosostenaKeynes)sino delaofertaydemandadeltrabajo,ydeotrasconsideracionesde carctermicroeconmico. Elesfuerzodelateoraeconmicadesdeentoncesfueeldebuscar losfundamentosmicroeconmicosdelamacroeconoma.Eneste sentidosedesarrolllaescueladelasexpectativasracionalescuyos representantes ms importantes son Robert Lucas y Thomas Sargent. Paraestaescuelalapoltica fiscal como la monetaria puede no tenerrelevancianiinfluenciadentrodelasvariablesrealesdela economa (tales como empleo y produccin), debido a que el comportamientodelosagenteseconmicos,comoporejemplosus decisionesrespectoaconsumoeinversin,dependedesusexpec tativasfuturassobreelcursodelaeconoma. El argumento es que los agentes econmicos utilizan eficiente mentelainformacinynoseequivocansistemticamentesobreel desenvolvimiento de las principales variables e indicadores econmicos,ypuedenanticiparsealosresultadosbuscadosconla polticafiscalomonetaria,anulandodeestaformalosresultados quelaautoridadeconmicapretendalograr.

Phillips (1958).

Unaconclusinsimilarsederivabadelteoremadelaequivalencia ricardiana, segn el cual un incremento del gasto pblico para incentivar la demanda agregada en el corto plazo, no genera incrementosdelaproduccinyporlotantoenelniveldeempleo delaeconoma.Laraznesquelosagenteseconmicossabenque el mayor gasto se debe pagar con impuestos presentes, o con impuestosfuturossiserecurrialendeudamiento(cuandosevaya apagarladeudaesnecesariocobrarimpuestos).Deestaformalos agentes restringen su consumo y su inversin de acuerdo a los impuestospresentesylosqueesperanpagarenelfuturo,anulando deestaformaelefectodelaexpansindelgastopblico9/. Eldebateacadmicoentornoalapolticafiscalcontinahoyen da.Laescueladelasexpectativasracionaleshasidocomplemen tadaconnuevosdesarrollosorientadosabuscarunamayorinte gracinentrelomacroylomicro,comoeselcasodeconsiderarel hecho de que la informacin de los agentes econmicos sea incompleta. Tambin ha habido desarrollos poskeynesianos que han explorado las inflexibilidades del mercado como lo son la competencia monoplica, o los ajustes del mercado cuando los precios o las cantidades son fijos (por ejemplo cuando existen contratoslaborales)10/. Sinembargoesnecesariosealarquelacrisisdelkeynesianismo nosedebiexclusivamentealsurgimientodenuevasformasde interpretacindelasfinanzaspblicas.Tambinsedebialcambio enlascondicionesdelaeconomainternacional.Apartirdelos primeros aos de la dcada de los aos 70's el mercado internacional de capitales adquiri una actividad varias veces superior(entrminosabsolutosyrelativos)respectoalpasado,lo queprodujounarelacinestrechaentrelasBalanzasdePagosde lospasesylapolticafiscal,deformatalqueelactivismofiscalen vez de manifestarse en una reactivacin de la produccin se traducaenundficitdelabalanzacomercial.
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Barro 1990.

Un resumen del debate acadmico desde finales de los sesenta se puede encontrar en Mankiw (1990).
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Respecto a los pases en desarrollo la expansin del mercado internacionaldecapitalesfueloquecondujoalaugeylaposterior crisisdeladeudaexterna.Laresolucindelacrisishallevadoa queelanlisisdelapolticafiscalenestospasessedirijaaltema delajusteylaestabilizacinmacroeconmica. Antesdeentraradesarrollarestepuntoesnecesariocomprender quelaevolucindelpensamientosobrelostemasfiscales,ylas polticas que de ello se derivaban, no es independiente de la evolucin del pensamiento poltico sobre el Estado. Son dos aspectosdeunamismacosa,quehayqueconocerparapodertener unavisinglobaldelproceso.

estadov/smercado
Elaugedelintervencionismoestatalfueproductodelxitodelas polticas keynesianas para combatir el desempleo en los aos treintaycuarenta,ydelosfavorablesresultadosdelPlanMarshall en la reconstruccin europea en el perodo de la posguerra. Adems,esteEstado,surgicomoalternativaalasrevoluciones SoviticayChinaquehastaladcadadelosaos60'saparecan comoprocesosexitososdereformasocialypoltica. Comoresultadodeloanterior,seleatribuyalEstado,enelplano econmico,elpapelfundamentalenlapromocindeldesarrollo. EllosignificabaqueelEstadodebadirigirelprocesoeconmico, canalizarrecursossubsidiadoshacialaproduccinyelempleo,y crearproteccionesespecialesparaactividadesproductivasenlas queexistaunintersespecial. Adicionalmente, el Estado deba hacer intervencionismo social. EstetipodeintervencionismosevenagestandoenEuropadesdeel siglopasado,cuandolosestadosfueronasumiendociertosservicios socialesconelobjetodealiviarlascondicionesdepobrezadela poblacin,ycontenerlapresinsocial.

Los Estados asumieron servicios tales como alcantarillado, alumbradoysalud.Tambinintervinieronenlaregulacindelas condiciones laborales, como por ejemplo, crear restricciones al empleo de mujeres y nios, limitar la jornada laboral, y (a comienzosdelpresentesiglo)reconocerelderechodehuelga.Para 1914, cuando estall la primera guerra mundial, los principales avances se haban dado en Inglaterra, Alemania y los pases escandinavos,dondeyaexistaunsistemadeseguridadsocialque cubraeldesempleo,lainvalidezylavejez. Otracaractersticadeestetipodeestadosfuelaintroduccindela tributacin directa, dirigida a gravar a los ricos para transferir recursos a los sectores ms pobres. Los polticos tuvieron que apoyar este tipo tributacin como respuesta a las exigencias revolucionariasdelossectoresmsradicales. SinembargofueconKeynescuandoeldiscursosocialsearticul coneleconmico.Elgastosocialhacapartedelactivismofiscal,y latributacindirectasejustificabaporquelapropensinaahorrar eramayorenlasrentasmsaltas,conloquesubstraanunamayor partedelingresodelademandaefectiva.Parareactivarlademanda eranecesariogravarlasrentasaltasparaquetalesrecursospudieran sergastadosvasectorpblico. Cuandosepresentlacrisisdelkeynesianismotambinsepresent la del Estado Benefactor. La crisis, desde el punto de vista econmico,seevidencienlafaltadeefectividaddelaexpansin degastopblicoparareducireldesempleo,ydesdeelpuntode vistasocialypolticosehizovisibleenqueelgigantismoestatalse convirtienunapesadacargaquelasociedaddebasoportar. Las obligaciones que el Estado haba asumido hicieron que su tamaocrecieraconsiderablemente.Peronosloeso.Losbenefi ciosqueotorgabaenmuchoscasosseconvirtieronenprivilegiosy monopoliosalserviciodelosgruposdominantes.Elaparatoestatal se convirti en un mundo cerrado y controlado por burcratas, donde los ms corruptos utilizaban las regulaciones como un

instrumentoparaextraerrentasquesederivabandesucapacidad paraentorpecerelprocesodedesarrollo. Losestadosseburocratizaronperdiendocadavezmslosvnculos conlasociedadcivilquedecanrepresentar.Enmayoroenmenor grado, dependiendo de cada caso, estaban al servicio de las burocraciasydelossectoreseconmicosprivilegiados.Estocre unacrisisdelegitimidadenEuropayEstadosUnidosacomienzos delosaos70's,loquellevalanecesidaddeintroducirreformas significativasalosaparatosestatales. LasreformasredefinanelpapeldelEstado,concentrndoloenlas reasdondeeramsnecesarioyretirndolodeaquellasdondeel sector privado poda cumplir un mejor papel, desregulando los controles y fortaleciendo la descentralizacin poltica y admi nistrativa. Elprocesodereformasenlospasesmenosdesarrolladostuvouna evolucindiferenteporqueamediadosdelosaos70's,cuando granpartedelasnacionesdeoccidenteestabanenlatarearetirar losEstadosdelasreasenqueeranineficientes,losdelasnaciones endesarrollocomenzarona crecerfinanciados con elboom del endeudamientoexterno.

mercadointernacionaldecapitales
Elboomfueconsecuenciadelaugedelmercadointernacionalde capitales. Este proceso, que todava es la caracterstica predominanteenlaeconomamundial,comenzaprincipiosdelos aos70's.Labancainternacionalseexpandiaunatasadel18% anualentre1973y198911/,tasaqueestampliamenteporencima delcrecimientodelproductoydelcomerciomundiales. Lacaracterizacindeesteprocesosobrepasalaspretensionesdel artculo,sinembargoesclaroqueelfenmenoestuvoasociadocon
Research Department of the International Monetary Fund. "Determinants of international capital flows", 1991, FMI occasio nal paper 77, Washington D.C. Cuadro 3.
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laeliminacindelpatrnorodlar,decretadaporlaadministracin RichardNixonenagostode1971. Lamedidahizoqueperdierasentidoladefinicindeunvalorfijo paraeldlarrespectoaloro(laparidadsedefinaas:unaonzade orovala35dlares).Elresultadoinmediatofueladevaluacindel dlar,yentornoaestamonedacomenzaronafluctuarlasdelos pases europeos y el yen japons. Posteriormente, todas las monedas (incluido el dlar) comenzaron a fluctuar entre s, desapareciendoelsistemadetiposdecambiosfijos12/. Elpatrnorodlarylostiposdecambiosfijoseranlasreglasque regan el sistema financiero internacional desde el acuerdo de Bretton Woods en 1944. Al desaparecer estos dos principios desaparecilahegemonadeldlarcomodivisainternacional,ylas monedasdelospasesfuertesdeEuropa,mselyenjapons,se volvierontambindivisas. Estos pases empezaron a exportar o a importar sus propias monedas(erandivisa)vadficitsosupervitsenlaBalanzade Pagos, y esos flujos fueron reciclados a travs del sistema financiero internacional. Esta es la razn principal para el crecimientodedichosistema. Unaconsecuenciadeestefenmenofuelacreacindeunarelacin muyestrechayagitadaentrelasbalanzasdepagosdelospasesy laevolucindesusistemamonetariointerno,dentrodelcualest comprendido el financiamiento del dficit fiscal. Pero adems dichofinanciamientotambinestuvoafectadoporlaimportancia que adquirieron los flujos internacionales de capitales (que se volvieronmuydinmicos).Elmovimientodecapitalesentrepases afectademanerasimultaneaelfinanciamientodeldficitfiscaly lasbalanzadepago.

El proceso fue mucho ms complejo de lo que aqu se presenta. Un buen resumen aparece en el libro de L. Sirc"Inicia cin a las finanzas internacionales", 1977 (1 ed ingls 11974), siglo xxi, Espaa. Ver captulo 7.
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Larelacindelosbalancesfinancierosexterno einterno delas economasseautomatiz.Losdesbalancesfiscalescomenzarona transmitirse casi que de manera inmediata sobre el equilibrio externo, lo que le rest efectividad a la poltica fiscal. En la mayora de los casos el dficit fiscal adquiri una connotacin perniciosaenelsentidoquetendiaproducirdesequilibriosenla balanzadepagos.Esteeselenfoquequehoyendaprevalecesobre lapolticafiscal. Enlaseconomasendesarrollosediounacircunstanciaespecial. Haciaellaslabancainternacionalrecicl,desdemediadosdelos aos70's,unaparteapreciabledelosrecursosacumuladosporlos pasesrabescomoconsecuenciadelshockpetroleropresentadoen ese momento. Con estos recursos los pases en desarrollo expandieronsugastointernomsalldesusposibilidadesreales. Fueascomoelendeudamientoexternodelospasesendesarrollo pasdecercade70milmillonesdedlaresen1970amsde650 en1982yamsde1.200en1991.En1982elsistemafinanciero internacional acusproblemas de liquidez, exigi el pago de la deudadelasnacionesendesarrollo,ysobrevinolacrisisantela incapacidaddetalesnacionesparacumplirconloscompromisos adquiridos. Parte de esas divisas se haba utilizado para pagar la factura petrolera de las naciones en desarrollo importadoras de este recurso.Otraparte,aliment la fugadecapitales. Yelresto se orientafinanciarconsumopblicoimproductivo,einversiones conunabajarentabilidadsocial(enmuchoscasosnegativaporlos sobrecostosdeproyectosmaladministrados). Si bien algunos fondos sirvieron para financiar proyectos de inversinquepermitieronlaampliacindelainfraestructurafsica y social, tambin es preciso reconocer que el financiamiento internacionalllevaquelosnivelesdeabsorcininterna(demanda domstica)detalespasessuperaraampliamentesucapacidadde abastecimientoatravsdelaproduccinparaelmercadointernoo atravsdesucapacidadparaimportar.

Sehacanecesarioaplicarundrsticoajustequepermitierareducir la demanda interna a un nivel compatible con: la produccin domstica,ladeprimidacapacidadparaimportar(lasfuentesde financiamientointernacionalsehabancerrado),yelrequerimiento decumplirconlascrecidasobligacionesexternas. La principal variable para el ajuste fue la poltica fiscal: se la considerabacomounadelascausascentralesdeldesajusteinterno y era el instrumento ms inmediato al cual podan recurrir los gobiernos para recuperar el equilibrio perdido. Esta poltica se combinconunreajustedeltipodecambio(devaluacin)ycon controlesalcrditointerno. Laaplicacin deestas medidas trajo como resultado una nueva concepcinsobreelpapelquedebejugarlapolticaeconmicaen general,ylasfinanzaspblicasenparticular.Elelementocentralde la concepcin consiste en que el principal papel de la poltica econmicaeseldemantenerunmarcomacroeconmicoestable,y comotalseentiendeellogrodeunaBalanzadePagospositivay sostenible mediante un ajuste en los balances internos de la economa,deloscualeselmsimportanteeselbalancefiscal. Estapolticapartedeldiagnsticodequeeldesequilibrioexternose originaenlosdesequilibriosinternos,loscualessoncausadospor laexistenciadedistorsionesquehacenqueelmercadonoseajuste deformaeficientealasdisponiblidadesinternas.Lasdistorsiones consisten en la presencia de factores institucionales que no permitenquelospreciosseconstituyanenlassealesapropiadas paralaasignacineficientedelosrecursosproductivos. Factores institucionales tales como los controles de precios, las regulaciones, el otorgamiento de licencias, los estatutos de contratacin pblica, los regmenes tributarios selectivos, las restriccionesalcomercioexterior,lossubsidiosylastransferencias. Estediagnsticoterminaporsealarquegranpartedelproblema reside en unaintervencin estatal incorrecta que distorciona los

mecanismosdelmercado.Deallsedesprendequeesnecesario reformar dicha intervencin y emprender un "ajuste estructural" orientado aflexibilizar la economa para que el mercado pueda cumplir la funcin asignadora de los recursos. Para ello es necesarioreducirlapresenciadelgobiernoenaquellasreasdonde entorpecelosmecanismosdelmercado,ymsbienconcentrarsu presenciaenaquellasdondesuintervencinseaimprescindible. Laflexibilizacindelaeconomatambinrequieredereformasen los mercados del trabajo y del capital, y la liberacin de los regmenescambiarioydecomercioexterior. A manera de conclusin de esta parte, se puede sealar que el marcotericoquesevieneutilizandoenlaseconomasendesa rrollo para sus polticas econmicas, despus de la crisis de la deuda, tiene dos caractersticas centrales: (1) gran disciplina financiera y (2) flexibilizacin econmica para restablecer la vigencia del mercado. Esto significa el abandono del activismo fiscaldetipokeynesiano.Lapolticafiscaldebereducirsupapela buscarunajusteinternoorientadoaproducirunaBalanzadePagos positiva.

amaneradeconclusin
Uno de los problemas que enfrenta el estudio de las finanzas pblicas es el hecho que los textos tericos por lo general son elaboradosenlospasesdesarrollados,raznporlacualseenfocan haciaelestudiodeunaproblemticaquetieneunascaractersticas diferentes, donde ciertos aspectos que son cruciales para las economasendesarrollonorecibenlaatencinrequerida. Enrelacinalaliteraturaterica,elnfasisenelestudiodelas finanzaspblicasseorientaalosefectosquestastienensobrela

asignacindelosrecursosdelaeconoma,sobreelbienestar,y sobreelcrecimientoeconmico.Sinembargo,paralospasesen desarrollo,enespecialparalosagobiadosporelpesodeladeuda externa,sehacenecesarioanalizartambintemasrelacionadoscon elajustefiscal,lacreacindeunmarcomacroeconmicoestable,el logro de una gestin pblica ms eficiente, y la definicin de esquemas apropiados que regulen las relaciones financieras intergubernamentales. Estos temas, en el caso de los pases latinoamericanos,adquierenuncarctervital. Lospasesdesarrolladostienencaractersticasdiferentes,adems que han elaborado marcos institucionales ms maduros que permitenunaregulacinmacroeconmicamsefectiva.Adicional mente,susdesajustesmacroeconmicospuedenserabsorbidospor elmercadointernacionaldecapitalesyaquesusmonedasdomsti cascirculanlibrementeentrenaciones(sondivisainternacional),lo que permite exportar los excedentes monetarios, e importar los faltantes;situacinquenosepresentaenlospasesendesarrollo. Loanteriornoquieredecirquenoexistanproblemasfinancierosy de estabilidad macroeconmica en las economas desarrolladas (comoefectivamenteestsucediendoenlaactualidad),yqueello noameriteanlisisprofundos.Perolasituacindelaseconomas endesarrolloenestesentido esdistinta, yrequieredeenfoques diferentes. La moneda de los pases en desarrollo no constituye divisa internacional,mientrasqueladelospasesdesarrolladossloes. Esta circunstancia hace que los mecanismos que relacionan los balances internos y externo en las economas en desarrollo se asemejen a los esquemas del patrn oro porque la divisa se convierte en un recurso escaso que el pas debe producir va exportacinrealdeproductosomedianteendeudamientoexterno. Sinembargo,apesardeestacaracterstica,lamayoradelostextos sobre poltica fiscal y sobre macroeconoma se basan en la situacindelospasesdesarrollados.

UnejemploeselendeudamientopblicodelosEstadosUnidosse quefinanciacondlaresamericanosqueprovienendelexterior. Esosdlares previamente salieron a travs del dficit comercial porquedichopaspagaconsupropiamonedalasimportaciones querealizaprivilegioquenotieneningnpasendesarrollo.Por lo anterior la deuda pblica de Estados Unidos no se puede discriminarentreexternaointerna.Encambio,enlospasesen desarrolloestadiferenciaesmuyclara,ydramtica. Losdesbalancesfinancierosenlospasesdesarrolladostienenuna mayor flexibilidad para autoajustarse: si hay exceso de moneda domsticastasepuedeexportarvadficitenlabalanzadepagos, y si hay faltante se puede importar va un supervit externo. Ademsparasuplirfaltantesinternosdefinanciamientomantienen elexpedientedelaemisinmonetaria,cuyoefectomonetariootra vezpuedeautoajustarseconelbalanceexterno. No se pretende afirmar que este mecanismo no est sujeto de desequilibrios,tantointernoscomoenelmercadointernacionalde capitales.Sinembargohayquereconocerqueelmecanismoque opera para los pases en desarrollo es distinto, y no puede ser analizadoconlosenfoquestradicionalessobrelamateria. Para un pas en desarrollo cualquier desajuste en sus balances internos se compensar parcialmente a travs de los flujos financierosexternossi,yslosi,existendisponibilidadesendivisa internacional.Perocuandoesadisponibilidadseagota,sepresenta unarestriccinenmonedaexternaqueimpidequeelmecanismo compensatorioopere. Enestasituacineldesbalanceinterno,alcarecerdeunavlvulade escape,generaunapresinintensasobrelosmercadosfinancieros domsticosquedesbordalosinstrumentosdecontrolmacroecon mico,conlocualsepierdeelcontrolsobrevariablesimportantes comoeselcasodelincrementoenelndicedeprecios.Estofuelo que pas en la mayora de los pases en desarrollo cuando se presentlacrisisdeladeudaexterna,yestafuelaraznparaque

enalgunosdeelloslosnivelesdeinflacinalcanzarannivelesde tresymsdgitos. Desdeestapticaeltemadelarelacindelapolticafiscalconlas variables cambiarias adquiere una connotacin diferente. De un ladoporquesehacenecesarioenfatizarenelajusteylaestabili zacin por la fragilidad de estos pases para absorber los desequilibriosfinancieros.Delotro,granparte delosdesajustes internos son producto de alteraciones del mercado externo, las cualesnormalmenteseoriginanenlavariacindelospreciosdelos principales productos de exportacin o en los vaivenes del financiamiento internacional. Esos efectos en muchos casos son impredecibles y rebasan la capacidad de regulacin macroeconmicaquedisponentaleseconomas. Esteaspectosehaconvertidoenunarealidadcotidianadespusde lacrisisdeladeudaexternade1982.Elproblema deladeuda todavaestlatente,yconstituyeunapesadacargaquetienenque arrastrarlaseconomasendesarrollo.Lacircunstanciadeladeuda hahechoquelarelacinentrelasfinanzaspblicasylaestabilidad macroeconmicaseaunproblemacrucial. Elprocesodeajusteeconmicoaplicadoenlaregindesdelos primerosaosdeladcadadelosaos80'shadejadoexperiencias ricas, queconstituyen un laboratorio vivo para el anlisis de la problemtica de estas economas. Algunas experiencias fueron exitosas,yotras,nolofueron.Peroenelprocesosalieronalaluz elementosnuevosquedebenserconsideradosenelestudiodelas FinanzasPblicas,ascomodeotrasdisciplinas. Es necesario que en la agenda de investigacin de nuestras universidadesycentrosacadmicoscomencemosapreocuparnos por el estudio de estos temas. Esa es una tarea que no se la podemosdejarexclusivamentealospasesdesarrollados,porque desdeallnuestrarealidadsevedistorsionada.

&12.POLTICAFISCALENMODELODESUSTITUCIN DEIMPORTACIONES

DELINTERVENCIONISMOALLIBERALISMO Elpresenteartculoanalizalarelacindelapolticafiscalconla acumulacindecapitalenAmricaLatinadurantelaaplicacindel ModelodeSustitucindeImportaciones,MSI,vigenteentrelos aostreintaysesenta.Empezaremospordecirquelasfunciones fiscalesdelMSIdifierendelaldelModelodeAperturaEconmica, MAE,queseimpulsenlaregindesdelossetentaycobrfuerza enlosochentaynoventa. EnelMSI,elmanejodelasfinanzaspblicasbuscabaredistribuir elingresoyfomentarlaproduccinnacional.Lapolticaimpositiva hacanfasisenlatributacindirecta,deformaquelosimpuestos fueranprogresivosconrespectoalingresoyalpatrimoniodelas personas, al tiempo que los aranceles a las importaciones constituanunmecanismoparaprotegerlaproduccinnacional.En cuanto a los gastos, se consideraba que el Presupuesto Pblico debaservirparatransferirrecursosdelosestratosmsaltosdela poblacinhacialosmsbajos,mediantesubsidiosytransferencias, ycanalizarrecursosbaratosparaelfomentodediversasactividades productivas. Enel MAE esos criterios cambian considerablemente. Aqu los objetivoscentralessonremoverlosobstculosqueentorpecenel libre funcionamiento de los mercados en la asignacin de los recursosyconcentrarlaaccindelEstadodondesupuestamentees necesaria,porejemplo,enlaprovisindebienespblicos.Estofue loqueelBancoMundialpropusoenladcadadelosochenta.

AJUSTEESTRUCTURAL

Elmodeloaperturistabusca,adems,promoverlaeficienciaenla intervencin estatal permitiendo la competencia, focalizando el gasto social en beneficio de la poblacin ms pobre, utilizando subsidiosdirectosalademanda,ypromoviendolaparticipacinde lasinstitucionesterritorialesmsprximasalacomunidad.13 Ambos modelos, pues, llevan implcitos criterios opuestos de intervencinestatal.EnelMSI,elEstadocumpleunpapelcentral enladireccindeldesarrolloeconmico;enelMAE,esepapello asumeelmercado. Laformulacin delMAE parte de la crtica a los esquemas de intervencin estatal del MSI. Considera que el exceso de intervencinestatal,enelprocesodeasignacindelosrecursos productivos,introducefuertesdistorsionesqueenlamayoradelos casosproduceineficiencia del aparato productivo, adems de la exclusindeimportantesgruposdelapoblacindelosbeneficios deldesarrollo[Rubio1994]. Esascrticassurgieronafinalesdelosaossesenta,cuandoelMSI se agot. En esa poca, Amrica Latina sufri profundas crisis econmicasysocialesqueminaronlalegitimidaddelosgobiernos. Estollevaquelospasesdelareginviraranhaciaelliberalismo econmico,conexcepcindeChile,queseinclinalsocialismo,y deCuba.Sinembargo,Chileretornviolentamentealliberalismo econmico en 1973, al ser derrocado el gobierno de Salvador Allende. Las crticas al MSI corresponden a las distorsiones debidas al agotamientodelmodelo.Sedesvirtuladefinicinoriginaldelas funcionesfiscalesquetradicionalmenteloacompaaron;enparte, porquelascondicioneseconmicasquedieronorigenalmodelo cambiaron,yenparte,porquelasregulacionescrearonprivilegios

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ElplandedesarrollodelaadministracindeCsarGaviria (199094)haceunapresentacindeestadoctrina[DNP1991, captulo1].

que se enquistaron en el Estado, el cual finalmente termin al serviciodetalesprivilegios. Loanteriornoquieredecirqueloscriteriosdeintervencinestatal y de poltica fiscal del MSI no tuvieran, en su momento, una racionalidadacordeconlasnecesidadesdeldesarrolloeconmicoy socialdelaregin.Esinnegablequeapartirde1930dichomodelo permitiunprocesodeindustrializacinymodernizacinyquefue unfactordinmicodedesarrollodurantevariasdcadas.Ascomo tambin,porlomenosalfinaldeladcadadelsesenta,fuefactor deretroceso. LasrazonesdelagotamientodelMSIsoncomplejasysobreellas noexisteninterpretacionesgeneralmenteaceptadas.Aquseafirma queloscontroles,establecidosinicialmentecomounmecanismo pararacionalizarelmanejodelasdivisasyfomentarlaproduccin nacional,luegoseconvirtieronenprivilegiosquegarantizaronla existenciadeunaeconomarentista.stadesestimullainversin productivay,porende,seestanclaacumulacindecapitalyla renovacintecnolgica;adems,generunaaltaconcentracindel ingreso que impidi la expansin del mercado interno y rest posibilidadesalaindustrializacin. LatransicindelMSIalMAEnofueinmediata.Hubounaetapa intermedia, la dcadadel setenta y los primeros aos de la del ochenta,caracterizadaporunaceleradoprocesodeendeudamiento externo.Enesteperodo,lospasesdeAmricaLatinaaplazaronla crisiseconmicaypolticaporqueelcrditoexternoprodujouna prosperidadficticiafinanciadaaldebe,queposterglanecesidad de introducir reformas. Sin embargo, el curso posterior de los acontecimientostuvounaexpresindramticaconlacrisisdela deudaexterna,quesedesencadenconlamoratoriamexicanade agostode1982. Elperododetransicintuvodosconsecuenciasimportantesparala polticafiscalenlaregin.Laprimerafuequesecreunarelacin casiautomtica entrelosbalancesfinancierosexterno einterno. Los desbalances fiscales comenzaron a transmitirse casi que de

manera inmediata sobre el equilibrio externo, lo que le rest efectividadalapolticafiscal. Elautomatismoentrelosbalancesinternosylosexternossedebea quelosflujosdecapitalfinancierodentrodeunpas,yentrepases, sonhoydaprcticamente instantneos. Como resultado de ello cualquier desbalance interno de una economa tiene de manera inmediatasucontrapartida enelsectorexterno.Asuvez,estos desbalancesgenerandeformacasiqueautomticaoperacionesde deuda interna y externa, operaciones que en un momento determinado puedenproducir movimientos masivos de capital a favoroencontradeunpas. AmricaLatinahaosciladoenesteprocesodesdecomienzosdelos setentahastanuestrosdas:boom deladeudaexternahasta1982, estampida decapitales apartir dedicho ao hasta finales dela dcadadelochenta,entradadecapitalesenlaprimeramitaddelos noventayamagodefugadesdeeliniciodelacrisismexicanade finalesde1994. Ese desplazamiento, asociado a la globalizacin del capital financiero, hace que el dficit fiscal adquiera una connotacin perniciosa en tanto que tiende a producir desequilibrios en la balanzadepagos.Esteeselenfoquequedomina enlapoltica fiscal(enelcasodelMSI,lapolticafiscaltenaotrocontexto:el activismo fiscal tena efectos positivos sobre la actividad real porque se haca dentro del marco de una economa cerrada y regulada). La segunda consecuencia consisti en que el ajuste se hizo de maneramsradical.Deunlado,porquealacrisisdelMSIsesum la carga de la deuda externa; y del otro, porque el excesivo endeudamiento debilit la capacidad de negociacin de los gobiernos de la regin frente a los organismos financieros internacionales. Tales organismos, por la va de las condicionalidades a los crditos de contingencia, forzaron ms fcilmentelaadopcindelnuevomodelodedesarrollo.

ElpuntodepartidadelMAEfue,entonces,elplanteamientodela necesidaddeaplicarunajustedrsticoquepermitierareducirla demanda interna a un nivel compatible con la produccin domstica,ladeprimidacapacidadparaimportar(lasfuentesde financiamientointernacionalsehabancerrado)ylaexigenciade cumplirconlasobligacionesexternas. La principal variable para el ajuste fue la poltica fiscal: se le considerabaunadelascausascentralesdeldesajusteinternoyera elinstrumentomsinmediatoalquepodanrecurrirlosgobiernos pararecuperarelequilibrioperdido.Estapolticasecombincon unreajustedeltipodecambio(devaluacin)yconcontrolesal crdito interno. La aplicacin de estas medidas condujo a una nueva concepcin del papel de la poltica econmica y de las finanzaspblicas[Selowsky1990]. El elemento central dela nueva concepcin consiste en sealar comofuncinprincipaldelapolticaeconmicaelmantenerun entornomacroeconmicoestableexpresadoenlograrunabalanza depagospositivaysosteniblemedianteunajusteenlosbalances internos de la economa, el ms importante de los cuales es el balancefiscal. Eldiseodeestapolticapartedeundiagnstico:eldesequilibrio externoseoriginaenlosdesequilibriosinternoscausadosporla existencia de distorsiones que impiden el ajuste eficiente del mercado a las disponibilidades internas. Las distorsiones son factoresinstitucionalesquenopermitenquelospreciosseanlas seales apropiadas para la asignacin eficiente de los recursos productivos.14

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Factoresinstitucionalestalescomoloscontrolesdeprecios, lasregulaciones,elotorgamientodelicencias,losestatutosde contratacinpblica,losregmenestributariosselectivos,las restricciones al comercio exterior, los subsidios y las transferencias.

El diagnstico termina sealando que gran parte del problema reside en una intervencin estatal incorrecta que distorsiona los mecanismos del mercado. De all se desprende la necesidad de reformar dicha intervencin y emprender un `ajuste estructural' orientadoaflexibilizarlaeconomaparaqueelmercadocumplala funcinasignadoradelosrecursos;paraelloesprecisoreducirla presencia del gobierno en aquellas reas donde entorpece el funcionamientodelmercadoyconcentrarsupresenciaenaqullas dondesuintervencinesimprescindible. Laflexibilizacindelaeconoma tambin requiere reformarlos mercadosdetrabajoydecapital,yliberarlosregmenescambiario ydecomercioexterior. Deacuerdoconloanterior,elmarcotericoquesevieneaplicando en la regin, despus de la crisis de la deuda, tiene dos caractersticascentrales:grandisciplinafinancierayflexibilizacin econmicapararestablecer la vigencia delmercado. La poltica fiscalbuscaunajusteinternoorientadoaproducirunabalanzade pagospositiva.Estosignificaabandonarelactivismofiscaldetipo keynesianoquecaracterizalMSI. GNESISDELAPOLTICAFISCALENELMSI Lapolticafiscalnoesindependientedelmodelomismo.Enlafase inicialdelMSIsedirigiaresolverlosproblemasderivadosdela crisiseconmicadecomienzosdelosaostreinta.Dichacrisisse origin,asuvez,enlaGranDepresindelospasesdelCentroque semanifestenunacadaabruptadelasexportacionesdebienes primarios(agrcolasymineros)delospasesdelaperiferia,bienes quelareginproducaenenclavesograndeshaciendas. Antesdelacrisis,enAmricaLatinaregaelModeloPrimario Exportador: los ingresos monetarios se generaban en las rentas provenientesdelaexportacinconloquelaofertaylademanda efectivas,expresadasenelmercadobajolaformamonetaria,se

movanenunmbitoajenoalmercadointerno.15 Enesecircuito giraban los pocos recursos que se dedicaban a la acumulacin [Pinto1975;28,29].Sedependaenaltogradodelosciclosdel comerciomundial,ylosdesajustesquesepresentabanenBalanza dePagoserancompensadosmedianteflujosdeoro. Lasexportacionescayeronporquelasimportacionesdelospases industrializadosseredujeron.SegnGround(1988;180),"elndice del volumen de las importaciones del conjunto de los pases industrializados baj 23.5%" entre 1929 y 1932. Esto redujo el volumen y el valor de las exportaciones de la regin. La disminucindelvalorfueinclusomayorqueladelvolumenporque alefectodeesteltimosesumeldeteriorodelostrminosde intercambio.Si1928setomacomoaobase(iguala100%),para 1932elvolumenseredujoen22puntosporcentuales,larelacinde trminosdeintercambioen44,yelvaloren57(cuadro1). CUADRO1 NDICESDEINTERCAMBIODEMERCANCAS AMRICALATINA BASE1928=100
de Ao 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 Preciosde exportacin importaciones 100.0 90.6 62.3 41.8 36.2 29.3 28.4 31.8 33.9 38.1 34.9 33.8 35.9 40.1 44.8 49.7 53.6 54.6 71.2 89.7 Preciosde importacin 100.0 96.2 93.3 79.2 65.1 56.6 48.1 48.1 48.1 52.3 50.9 49.5 53.3 57.6 67.7 73.5 73.5 79.2 92.2 115.3 Relacinde intercambio 100.0 94.2 66.8 52.8 55.6 51.8 59.0 66.1 70.5 72.8 68.6 68.3 67.4 69.6 66.2 67.6 73.0 68.9 77.2 77.8 Volumende exportaciones 100.0 103.1 87.9 93.0 77.8 81.2 91.3 105.6 109.3 120.4 96.3 101.8 90.7 94.4 88.2 96.0 101.9 111.3 119.1 121.1 Poderde compradelas Volumen exportaciones 100.0 97.1 58.7 49.1 43.3 42.1 53.9 69.8 77.1 87.7 66.1 69.5 61.1 69.2 58.4 64.9 74.4 76.7 91.9 89.7 100.0 106.4 75.8 51.9 37.9 46.3 51.9 60.3 75.7 70.1 68.7 58.9 60.3 46.3 47.7 58.9 65.9 86.9 119.1 116.3

15

A esta dinmica escapaban parcialmente Argentina y Uruguay, pases que tenan un mercado interno moderadamentedesarrollado.

1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970

99.4 93.6 110.5 130.4 93.9 93.9 97.7 87.3 85.9 88.1 80.9 73.0 74.4 74.4 71.5 72.2 76.5 75.1 76.5 75.8 76.2 78.9 84.1

123.9 123.9 118.1 141.2 144.1 134.0 136.9 139.8 139.8 141.2 139.8 135.4 138.3 141.2 144.1 144.1 149.9 152.7 154.1 152.7 155.6 159.9 164.9

80.2 75.5 93.6 92.4 65.2 70.1 71.4 62.4 61.4 62.4 60.0 53.9 53.8 52.7 49.6 50.1 51.1 49.2 50.1 49.2 49.9 50.4 52.6

121.1 111.3 115.2 115.2 111.3 123.0 123.0 130.8 142.5 146.4 148.4 162.1 166.0 171.9 187.5 195.3 197.3 211.0 218.8 220.8 230.6 246.2 254.0

94.2 84.0 107.8 106.4 72.6 86.2 87.8 81.6 87.5 91.4 89.0 87.4 89.3 90.6 93.0 97.8 100.8 103.8 109.6 108.6 115.1 124.1 133.6

103.7 105.1 130.3 124.7 128.9 128.9 134.5 155.5 142.9 138.7 142.9 145.7 144.3 140.1 148.5 149.9 166.9 174.0 191.0 206.6 229.2 146.7 260.2

Fuente:Ground[1988]. La consecuencia directa del comportamiento de las variables mencionadasfueunaescasezdelasdivisasnecesariasparaseguir demandandoproductosdeconsumodelexterior;poresarazn,el volumen de las importaciones disminuy en casi 70 puntos porcentuales entre 1929 y 1932. Esta reduccin de la oferta de bienesyserviciosimportadosseagravconunasalidadecapital extranjeroqueascendia8.400millonesdedlaresentre1930y 1934,ya4.800entre1935y1938[Ground1988,183184]. Por todo lo anterior hubo una contraccin abrupta del mercado interno,nosloporlacadadelasexportacionescausadaporla crisis sino tambin por la disminucin de los gastos pblico y privado.Elpblico,porqueunaproporcinmuyimportantedelos ingresosdelfiscodependadelostributosdelcomercioexterior.El privado, porque la dinmica interna dependa de las divisas generadas por las exportaciones. De acuerdo con Ground, "la absorcininternasecomprimi24%entre1929y1932,y26% entreelprimeraoy1933enAmricaLatina"[1988,188].Como consecuencia,elPIBdisminuy17porcientoeneseperodo. Enestascircunstancias,loshombresdenegociosqueenelModelo PrimarioExportadorobtenansusingresosenelmercadoexterno (exportacionesdebienesprimarioseimportacionesdebienesde consumo, comercializacin interna de los bienes importados, o

simplemente especulacin en el mercado de divisas) debieron buscarnuevasactividadesvinculadasalaexpansindelmercado interno. Enlaampliacindedichomercado,elEstadocumpliunpapel centraleintervinoatravsdevariosmecanismos:aumentelgasto pblico,financipartedeestegastoconrecursosdelaemisin monetariaconloquevalidlaexpansindelademandaefectiva,y canalizrecursosmonetariosparasubsidiarlainversindelsector privado. Lasanteriorespolticasreactivadorassecomplementaronconuna seriedecontrolesorientadosaprotegerelmercadointernodela competencia externa: aranceles altos, cuotas de importacin y control de cambios. Esto ltimo permiti aumentar los precios relativosdelosbienesqueseimportabanantesdelacrisis,yde estaformasegenerarongananciasextraordinariasqueestimularon la adopcin de proyectos industriales destinados a abastecer el mercadointerno. Sinembargo,laspolticasdereactivacinycontrol,quedurantelas dcadasdeltreinta,delcuarentaydelcincuentaestimularon un procesodeindustrializacin,seconvirtieronfinalmente,afinales delossesenta,enfuentederentasparalossectoresprivilegiados.

EMISINPBLICA Losrecursosdelaemisinmonetariajugaronunpapelimportante para estimular lademanda efectiva (y de esta forma ampliar el mercadointerno)yfavorecerlaacumulacindecapital.Unaparte de la emisin se dirigi a financiar el dficit fiscal, y otra se traslad al sector privado bajo la forma de crdito subsidiado (fomento). Conlacrisisde1929,enelfrentemonetariosepresentunagudo conflictoentornodelaspolticasquesedebanadoptar.Desde

entonces, algunos pases mantuvieron una poltica ortodoxa que inclua el manejo de las reservas y la emisin; entre ellos Venezuela,Cuba,ElSalvador,Honduras[Seers1962,37]. Otros siguieron un camino menos ortodoxo; de acuerdo con la Cepal, Lospasesqueemprendieronestecaminofueronengeneral los ms grandes y ya parcialmente industrializados (Argentina,Brasil,Chile,ColombiayMxico)porquetenan el mayor incentivo para intentar alguna forma de compensacin(anteeldeteriorodelsectorexterno)[...]Pero engeneralantelarapidezdelacrisislosgobiernostenanque improvisar. El abandono del patrn oro como forma de estabilizacinfueinevitableentre1929y1933yseconvirti en condicin necesaria para la adopcin de programas anticclicos. Aparecieron dficit presupuestarios porque los ingresosfiscalesdisminuanaceleradamenteylaexpansin delcrditosedecidaamenudoapocashorasplazo,para evitarquelosbancostuvieranquecerrar[1949,33]. Sin embargo, los fondos originados por la emisin monetaria fueronmoderadosduranteelMSIy,porestarazn,tambinlos nivelesdeinflacin.Laemisinaumentabaelvolumendelamasa monetaria,efectoqueenperodoscortoseracontrarrestadoporla cada de las reservas internacionales como resultado de las tensiones externas. Dicha cada era transitoria (las reservas finalmenteseagotabanysusaldonopodaseguirdisminuyendo) mientras que, por otro lado, las presiones para que se siguiera emitiendopermanecan. SiseobservaelcrecimientodelamasamonetariaenArgentina, Brasil y Colombia, se aprecia que despus del perodo de contraccinquesepresenthasta19301931,comoresultadode la crisis externa combinada con la vigencia del patrn oro, se presentunaexpansincontinua(conalgunosaltibajos).Asuvez, lospreciostuvieronuncomportamientosimilar(cuadro2).

CUADRO2 OFERTAMONETARIAEIPC Variacinporcentual

Argentina Ao 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 M1 6.84 6.90 5.99 1.96 15.00 4.12 5.08 0.54 1.07 16.40 8.64 3.77 8.26 2.41 27.57 17.10 19.83 23.68 20.26 30.76 21.16 34.44 27.58 25.43 21.27 13.76 24.03 16.30 17.62 16.72 12.18 46.24 43.84 25.66 15.00 6.92 28.78 39.87 25.74 35.04 29.76 26.78 10.70 20.00 IPC 2.00 1.02 3.03 4.17 3.26 1.12 4.44 13.95 1.02 2.06 14.14 6.19 1.89 13.89 9.35 25.64 9.52 8.70 8.57 15.79 3.64 15.35 23.19 20.37 48.97 31.15 11.68 3.06 9.01 25.94 24.17 30.97 133.55 15.72 8.26 30.35 28.74 26.18 28.59 31.89 29.23 16.21 7.58 13.59 M1 16.05 12.45 0.45 16.27 3.51 10.08 6.23 3.97 14.41 12.13 12.34 6.04 3.02 4.31 28.18 23.94 33.30 31.70 21.25 16.87 0.46 6.36 10.83 29.78 13.18 11.22 19.66 25.61 17.44 16.56 3.07 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. Brasil IPC N.D. N.D. N.D. 9.00 4.40 1.15 1.14 8.05 5.32 14.14 0.99 4.00 2.88 3.73 11.72 12.08 10.80 10.39 15.88 12.69 27.93 N.D. 4.32 4.34 16.67 11.43 15.38 31.11 11.86 19.70 12.66 12.36 38.00 30.43 38.33 53.82 73.37 91.27 65.84 41.28 30.46 22.02 22.68 22.33 M1 5.09 16.99 26.79 20.66 11.45 19.88 24.12 18.99 2.50 20.31 3.13 10.67 3.27 8.19 11.16 31.79 34.80 30.09 16.20 23.44 9.80 16.94 22.00 4.21 17.59 16.92 18.27 19.26 4.70 24.90 13.62 20.90 11.99 10.41 24.61 20.66 12.22 20.90 15.66 14.00 21.88 14.76 19.52 N.D. Colombia IPC 23.07 26.82 12.97 37.04 40.75 55.69 18.03 44.67 10.60 12.08 14.50 9.74 5.33 1.25 18.99 35.90 41.88 21.66 22.34 35.77 32.56 22.50 33.08 24.79 0.48 14.76 14.90 3.84 1.97 8.14 21.39 7.83 7.71 7.44 5.63 6.06 35.36 8.53 14.29 12.65 7.03 6.40 8.67 6.28

Fuente:Giraldoet.al.[1995,AnexoEstadstico,cuadros1y2].

Losrecursosmonetariossedirigieroninicialmentealsectorpblico yposteriormente,apartirdelaposguerra,alsectorprivado.En efecto, con la crisis del 29 las finanzas pblicas quedaron deterioradasporquelaprincipal fuente deingresoseraelsector externo;adems,lasdemandasdegastopblicoaumentaronconel nuevomodelodeacumulacin.Poresoelsectorpblicotuvoque recurriralfinanciamientomonetario.Esto,porsupuesto,implicaba abandonarelpatrnoro. Elsectorprivado,porsuparte,seexpandidurantelaposguerra porqueyaexistaenlareginunabaseindustrialquenecesitaba accesoafuentesdefinanciamientoparaconsolidarsuexpansin. Estaexpansinhabacomenzadotmidamentedesde1930,peroen el perodo de la guerra se hizo evidente la necesidad de su consolidacin: la industria nacional tuvo que abastecer prcticamenteensutotalidadalmercadointernoporalcierredel comerciointernacionalcomoconsecuenciadelaguerra.16 Los recursos de la emisin se convirtieron en una fuente de expansindelmercadointerno y de estmulo a la acumulacin. Estoltimodebidoaquelaemisincanalizrecursosdefomento haciaelsectorprivado y porque el gobierno pudo financiar las obrasdeinfraestructurafsica.Sinembargo,tambinsepresentaron factoresqueatentaroncontralaacumulacin ylaexpansindel mercado interno. Uno de ellos fue que el MSI mantuvo su dependendencia de las exportaciones de productos primarios, lo queademsdetenerconsecuenciassobrelasposibilidadesdela acumulacinenlamedidaenrestringilacapacidaddeimportar bienesdecapitaleintermediostambinconstituyunalimitacin paraampliarelmercadoensuconjunto. Otrofactorimportantefueutilizarlareduccindelossalarioscomo un instrumento para compensar parcialmente el aumento en los precios relativos de los bienes de capital e intermedios. La reduccindelossalariosylapresenciadeunaeconomarentista
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Unabrevedescripcindeestefenmenosepresentaenel anexofinal.

llevaronaundeterioronotabledeladistribucindelingresoque terminpordeprimirelmercadointerno. Enelcuadro3sepuedeapreciarquelossalariosdelaregintenan una participacin menor en el valor agregado con respecto a EstadosUnidos.Mientrasqueduranteladcadadeloscincuentala participacin de los salarios en el valor agregado de la regin oscilabaentreel18yel26porciento,enEstadosUnidoseradel38 porciento. CUADRO3 PARTICIPACIN DE LOS SALARIOS EN EL VALOR AGREGADO Dlares
Pas Argentina(1954) Colombia(1961) Chile(1957) Mxico(1956) Per(1959) EstadosUnidos(1954) Salario anual,SA1 734 645 436 339 421 3064 Valor agregado,VA1 2734 2471 2834 1382 2144 9449 VA/SA 3.7 3.8 5.5 4.1 5.1 2.6 SA/VA x100 26.7 26.1 18.3 24.5 19.6 38.1

1.Porobrero. Fuente:Cepal[1975]. Lareduccindelsalarioseconvirtienunaformadedisminuirlos costos con el fin de que las empresas poco productivas se mantuvieranenelmercado.Estosefacilitabaporlaofertailimitada demanodeobra.Portalrazn,lapolticadesalariomnimoque, tericamente,debaconstituirunfrenoalatendenciadereduccin desalarios,nojugestepapelyresultineficaz[Cepal1965,53]. Al captar una baja proporcin del ingreso, la mayora de la poblacinquedexcluidadelademandaefectiva(unaexplicacin parcial de esta situacin es que no toda la poblacin estaba integrada al circuito monetario, como suceda con una porcin

importantedequienesimpulsabanlaagriculturatradicional).Pero existaanunapartedelapoblacindeingresosaltosymediosque erapotencialmentedemandantedeproduccinindustrial.Surgeel interrogantedesiefectivamenteeraposibleunensanchamientode laindustriasobrelabasedeesademanda. ParaBresser[1978,95yss.],elensanchamientoeraposibleenla medidaenqueelexcedenteseempleaenelconsumodebienesde lujoyeninversiones,yenqueelsectormodernolosproduce.De acuerdoconello,estaconcentracindelarentayestaelevacinde latasadeexcedentesonperfectamentecoherentesconelmodelo. Sinembargo,esalldonderesidelalimitacindelMSI,yesloque agotasucapacidadpaRAaumentarlatasadeacumulacinmsall deciertosniveles.Laaparicindeunaeconomarentista,amparada en las regulaciones estatales, es un elemento fundamental en la explicacindelarestriccinquesepresentenelmercadointerno, yeneldesestmuloalaacumulacindecapital.

FUNCIONESFISCALES Durante las dcadas del treinta y del cuarenta, los gobiernos recurrieron al financiamiento deficitario del Presupuesto (como medidadesoportedelosgastosparaelfomentodelaproducciny la construccin de la infraestructura que integrara el mercado interno),aladevaluacinyaloscontrolessobreelsectorexterno. Esta intervencin responda ms a las necesidades que se manifestabanenelcortoplazoquealaaplicacindeunlibreto predeterminado. Por esta razn, la primera etapa del MSI fue llamadaporlaCepal`sustitucinespontnea'. Laetapasiguiente,esdecir,lasdcadasdelcincuentaydelsesenta, sedenomina`sustitucindirigida'.Sunombresederivadelhecho dequelaintervencindelEstadosehacedemanera`racional'bajo ladireccindelaslitesregionalesquedurantelaetapaanterior consolidaronsupodereconmicoypoltico.

Estaslitescrearonunorganismo internacionalquelespermita disear esquemas de intervencin racionales formalizando programas fiscales y monetarios coherentes; y que, adems, les ayudabaalegitimar susintereses presentndolos como intereses nacionales.Conelloseinstitucionalizaranlossectoresquelograron representacinenelEstado:industriales,comerciantes,gremiosy exportadores.EsteorganismofuelaComisinEconmicadelas NacionesUnidasparalaAmricaLatina(Cepal),creadaen1949 [ConnellSmith229]. Los principios que orientaron esa racionalidad, y que fueron legitimadosantelasociedadcomopropsitosnacionales,eranlos deladefensadelaproduccinnacional,elfomentoeconmico,yla redistribucin del ingreso. El Estado asumi la obligacin de direccionar (mediante la planeacin indicativa) el desarrollo econmicoysocial. Elactivismofiscalylaregulacinestatalformaronelmarcoenel que se desenvolvieron las funciones fiscales en el MSI. Estas funciones sern presentadas de manera resumida diferenciando entreelingreso,elgastoylaplaneacin,yexplicandosuexpresin formal con el objeto de comprender su racionalidad. Tales funcionesnosemanifestaronenlaprcticadeformapura.17 En cadapasseaplicaronenuncontextoparticularquebienmereceun anlisishistrico. Sin embargo, la racionalidad terica de tales funciones estuvo presenteenlasrecomendacionesdepolticaquelaCepaldise paralareginyenlasjustificacionesdelosdiferentesgobiernos parasusmedidasdepolticaeconmica.Elobjetivoerademostrar subondadysoportetcnico.Engeneral,esasfuncionesintegraron elmarcotericoconelqueseintentdarlegitimidadycoherencia alMSI.

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Ascomotampocoseaplicandeformapuralasfuncionesque correspondenalMAE.

EnelMSI,elEstadojuegaunpapelcentralenrelacin conel procesodedesarrolloeconmicoyconladireccindelaeconoma [Lechner 1981]. Esta es una de las caractersticas centrales del modeloyconstituyeladiferenciaesencialconelMAE.ElEstado seconcibecomounenteautnomo queestporencima delos agentes econmicos, que tiene unidad y coherencia internas, y capacidades tcnicas y operativas que le permiten imprimir racionalidadalasrelacioneseconmicas[Mattos1987,122]. ElEstadodebedirigirlaeconoma;deahsederivaelconceptode laplaneacin.Sinembargo,laplaneacineslaculminacindeun procesocuyoresultadofinaleslaintervencinestatalracionaly explcita mediante polticas de gobierno que se expresan y consignan en un documento rector conocido como Plan de Desarrollo.Estaeslacaractersticacentraldelosaossesenta. Loselementosanterioresibanacompaadosdeunaumentoenel gasto pblico que buscaba dinamizar la demanda; ese gasto se ejecutabaenlasreasqueviabilizabanelMSI.Aesterespecto, cabedestacardostiposdegastos[Pinto1975,34]. Elprimerocorrespondealaformacindecapitalpblico:sedeban acometerlasobrasdeinfraestructuraquepermitieranintegrarlos mercadosinternosnacionales,yexpandirlosserviciospblicosque requeran la nueva industria y los centros urbanos que crecan vertiginosamente. Elsegundocorrespondealgastosocial:laaparicindeunagran masa de asalariados, el crecimiento urbano y la necesidad de adaptar la poblacin a las nuevas tareas que demandaba la industrializacinllevaronalcrecimientodelgastosocial.Estegasto deba proveer un sistema de seguridad social a los crecientes grupos urbanos (aunque en la prctica su cobertura fue insuficiente),ampliarelsistemaeducativoparacambiarlosvalores formados en una sociedad tradicional y campesina, y cualificar manodeobraparalasnuevasactividadesquedemandabaelMSI.

INGRESOSPBLICOS Sedijoanteriormentequeunaparteimportantedelfinanciamiento del gasto se haba enjugado con los recursos del dficit. Sin embargo,estaprcticatenasuslmites.Deunlado,existanlas restriccionesmacroeconmicas.Elexcesodecirculante,originado enlafinanciacinmonetariadeldficit,nosepodacompensarcon unasalidadedivisaspuesstaeraunaposibilidadtemporalquese agotabarpidamenteyelprocesoderivabaenunapresinintensa sobre los precios internos. Del otro, exista el lmite social: el procesoinflacionarioderivadoproducadescontentoymalestaren lapoblacin. Era necesario, entonces, establecer nuevos impuestos para mantener la expansin del gasto pblico. Los primeros, aunque insuficientes (las importaciones estaban restringidas frente a los requerimientosfinancieros)eranlosaranceles.Latributacindeba provenirbsicamentedelaactividadeconmicainterna[Sunkely Paz1981,348];sinembargo,sepresentabaunalimitante:noera posiblerecurrirdemaneraimportantealImpuestosobreelValor Agregado,IVA,18porvariasrazones:atentabacontralaexpansin del mercado interno; la economa no estaba suficientemente formalizada para establecer tributos generalizados de esa naturaleza; y la necesidad de establecer tributos coincida con fuertespresionessocialesporelefectoinflacionariodeldficit;as, recurriralIVAparasolucionarlasfinanzaspblicasinflacionarias podaresultarsocialmenteconflictivo. Laalternativaparagenerarrecursostributariosimportanteserael impuestoalarentayelpatrimonio.esteimpuestosejustificcon undiscursoredistributivoycomounaretribucinalosbeneficios recibidosconlaproteccin[Giraldo1994,captulo1].
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PorIVAseentiendeelconjuntodelostributosexigidosala actividadeconmicainterna:impuestossobrelasventas,la produccin, los servicios, o cualquier actividad econmica especfica.

Conlacrisis,losingresospblicossedeterioraron,nosloporla reduccindelatributacinbasadaenelsectorexternosinoporque elingresointernotambinsedeprimiacomienzosdelosaos treinta,loqueimplicunacontraccindelabasegravablesobrelos bienessancionadosinternamente ysobrelasrentasprivadas.En cuantoalatributacinexterna,desusingresosordinariosdela renta de aduanas, Argentina, Colombia y Mxico obtuvieron el 48.4 por ciento, el 61.7 por ciento y el 37.2 por ciento, respectivamente, en 1923. En 1937, las cifras correspondientes disminuyerona39.1,44y30porciento[Cepal1949]. Aestasituacinseagreglasuspensindelafinanciacinexterna. Durante la dcada del veinte llegaron a la regin importantes volmenesdefinanciamientoexterno,quefueronutilizadosenla construccindelainfraestructurarequeridaparaexportarproductos primarios.Peroesosflujossesuspendieronconlacrisis. Elfinanciamientomonetariodelgastoaumentlamasamonetaria queindujo,asuvez,unincrementoenlademandaefectivadela economaquepodavalidarsemedianteelgastofinanciadoconla nuevamoneda. A partir de los primeros aos de la dcada del treinta y hasta comienzosdelaSegundaGuerraMundialseutilizaronlosrecursos monetariosparafinanciarelgastopblico.Sibienenelperodode laguerranofueposibleacudiratalesrecursos(porlacongestin monetariaqueprodujolaacumulacindereservasinternacionales), enlaposguerrasevolviarecurriralaemisinparafinanciarel sectorpblicoyelsectorprivado.Deesaformasecreabaunfactor necesario para la expansin del mercado interno y una presin excesivasobreladeprimidabalanzadepagos;seinducaunalzade preciosqueproducadescontentosocial. Eraprecisosanearlasfinanzasimponiendo nuevostributosala actividadeconmicainterna.Inicialmente,seintentrecurrirala tributacin sobre el consumo pero haba dificultades para su administracin; adems, polticamente no era fcilmente

defendible.Detodasformas,secrearonimpuestosespecficoshasta dondefueposiblesocialytcnicamente. Laalternativaeralatributacindirectaperolaprincipaldificultad eraquelasreformastributariascorrespondientesdebanpasarpor loscuerposcolegiadosyallestabanrepresentadoslosinteresesde lapropiedadyelcapital.Esosquecreabadificultades. Encadapasydeacuerdoconloselementossealadosatrs,la ecuacinfinaldependidedosfuerzasopuestas:una,lareaccin socialcontraelimpuestoinflacionariodelaemisinycontralos impuestossobreelconsumo;laotra,laoposicinenloscuerpos colegiadosalosintentosdeestablecerlatributacindirecta. Sin embargo, la presin social causada por las secuelas de la inflacinyelllamadodelasliteseconmicasparaintroducirla disciplina financiera hicieron que las reformas tributarias se aprobaran,aunquemutiladasenmayoromenorgrado,deacuerdo conelprocesopolticoysocialdecadapas.19Lalitesubrayque el pago de impuestos deba ser una retribucin, una contraprestacinalosbeneficiosqueserecibanconlaproteccin. Unbuenejemplofueelllamadoaladisciplinaqueelpresidente colombianoAlfonsoLpezPumarejohizoalCongresoen1937 cuandosediscutalareformatributaria: Largosaosllevamosloscolombianosdepagarcostosamente laproteccinqueelEstadodaalasindustriasenformade tarifas aduaneras,de concesiones o de privilegios. Cuando ellas[lasindustrias]prosperanysehacenfuertesesllegadala hora, en mi opinin, de exigirles que retribuyan esos
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Por lite se designa a los intelectuales del poder que racionalizaronlaspolticaseconmicasdelaregin.stos, adems de ser los portavoces del discurso racionalizador, estaban ligados a las clases que detentaban el poder econmicoypoltico.Noescorrectoutilizarelconceptode tecnocraciaporqueendichocasonoexistetalconexincomo expresindeunarelacinestructural.

sacrificioscomunes, no slo enimpuestos equitativos sino aceptandounanuevaintervencinenlascondicionesenque explotanelmercadonacional.Migobiernohaentendidoque laproteccinnodebaserexclusivamenteenbeneficiodelas clasescapitalistas,sinotambindelasclasesproductorasy consumidoras que han pagado y siguen pagando la prosperidaddelasindustriasnativasylosdividendosdelas grandescompaas[LpezPumarejos.f.,426], En resumen, durante la vigencia del MSI, los dos tributos ms importantes fueron los aranceles y el impuesto a la renta y el patrimonio.Sinembargo,losarancelesnosecaracterizaronporser un recurso dinmico, si bien las tarifas eran altas. El problema resida en que las importaciones estaban restringidas por la reducidacapacidaddeimportacin.Sujustificacininicialfueel control de las importaciones, pero luego el argumento fue la defensadelaproduccinnacional. Ese ltimo argumento se utiliz tambin para el diseo del impuestoalarenta.Elrgimensellendeexencionesyestmulos alaindustriayalainversin,yassevolvicomplejoydifcilde administrar. Enconjunto,latributacintuvodosobjetivoscentralesdepoltica: el del apoyo de la produccin nacional y la redistribucin del ingreso por medio de una tributacin directa progresiva. Estos objetivos sirvieron de argumento para justificar el rgimen tributario, y favorecieron los intereses de los nuevos grupos socialesqueseconsolidaronconlaindustrializacin:empresarios, obreros,capasmedias[SunkelyPaz1981,349].20 Seaceptabalanecesidaddepagarimpuestos,peroalmenosuna partedebarecaerenlosconsumidoresatravsdelosarancelescon el argumento de la defensa de la produccin nacional. Con el
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Losregmenestributariostuvieronunsesgocontraelsector agropecuario. A travs de la estructura tributaria se transfirieronrecursosdelaagriculturahacialaindustria.

mismoraciocinio,elimpuestoalarentadebaserfavorablepara losempresarios.Asuvez,elrgimentributarioparecabenfico para la sociedad en su conjunto por el carcter progresivo del impuestoalarenta.Esefactor,combinadoconlaexpansindel gastosocial,dabauncontenidoredistributivoalahaciendapblica. GASTOPBLICO En el MSI, el gasto pblico cumpla un papel esencial en la dinamizacin de la demanda interna y en la creacin de las condicionesparalaacumulacindebidoaqueelEstadoeraeleje delmodeloeconmico. La adecuacin de la infraestructura fsica y social quedaba en manosdelEstado.EnelModeloPrimarioExportadorunapartede esastareascorrespondaalEstado;otraestabaenmanosdeagentes socialesdiferentesosimplementenoexista.Porejemplo,nohaba unsistemadeseguridadsocialylaiglesiacatlicaasumaenbuena partelaeducacinolasalud.Enelcasodelascomunicaciones telefnicasotelegrficas,elservicioestabaenmanosdeempresas extranjeras,yeldelageneracinelctrica acargodeentidades privadas. LacrisisdelModeloPrimarioExportadorsignificelretiro(totalo parcial)deesosagentesdelaprestacindelosservicios.Enparte, porqueeldeteriorogeneralizadodelosnegociosalcomienzodela crisissignificlaquiebrademuchosdeellos.Perotambin,porque los inversionistas privados no encontraron fuentes de financiamientoquepermitieranlaexpansindelosservicios.Era necesarioqueelEstadoasumieradichatarea[Giraldo1985]. Losfactoresanterioresrespondanauncambioenlascondiciones econmicasque,asuvez,seacompaabadeunatransformacinen las condiciones sociales. En ese marco, era indispensable un intervencionismosocialdelEstado.

Laintroduccinderelacionesmonetarias(paulatinaenelcampo, generalizada en las ciudades) signific un cambio en las condiciones sociales en las que la familia deba satisfacer sus requerimientos:eraprecisorecurriraunmercadoparacomprarlo necesario.Loslazosdesolidaridaddelpasado,quepermitanla permanencia de un sistema de seguridad social implcito, desaparecieron. Quien no generara ingresos monetarios por ejemplo, un desempleado, un enfermo o un anciano quedaba desamparado. ElEstadodeballenarelvacoqueseestabapresentando.Deban instituirse unos sistemas pblicos de salud y de pensiones que satisficieranlasnecesidadessociales,ahoramanifiestasbajouna nuevaforma.Apesardequelacoberturadeambossistemasfue insuficienteantelasnecesidades,elgastopblicoseexpandide maneraimportanteenestosmbitos. Los sistemas de salud y pensiones se acompaaron de una legislacinsocialqueregulabalasrelacionescapitaltrabajoyque permitaformasinstitucionalesdereclamosocial.Enelpasado,la ausencia de ese tipo de legislacin llevaba a que las demandas socialesseresolvieranporlavadelaconfrontacin. La urbanizacin y la industrializacin tambin exigan una readaptacindelapoblacin.Lamayoradeloshabitantesdelas ciudadeseradeorigencampesino;susnivelesdeeducacineran muybajosyestabandesadaptadosalavidaurbanayalasnuevas condicionesdetrabajo.Eranecesarioacometerunvastoprograma educativo. A su vez se requera reformar la educacin universitaria. La industriaestabaurgidadeprofesionalesespecializadosencarreras tcnicas que fueran tiles para el desarrollo del proceso de industrializacin. GerardoMolinadecaquehabaqueterminarconunauniversidad

raquticayestril,dedicadacomoestabaaformarlosescasos doctoresentrescarrerasquereclamabalarepblicaseorial de entonces, cuando no se conceba que los mdicos se ocuparan de la salud del pueblo, o que los ingenieros construyeran obras en los municipios pequeos o que los abogados defendieran los intereses del hombre ordinario [1989,40]. ElEstadoextendiyamplilaseducacionessecundaria,tcnicay universitaria. En la mayora de los casos se nacionaliz la educacin (total o parcialmente), lo que signific que el gasto pblicoporesteconceptoseampliara. Adems del gasto pblico en educacin, salud y formacin de capitalfsico,hubootrosaspectosmuydinmicosdentrodelMSI. Unodeellos,elfomentoeconmico,consistaeneltrasladode recursospblicossubsidiadosalsectorprivadoparaapalancarel financiamientodeproyectosproductivos[Furtado1982,139143].

PLANEACIN Ladefensadelaproduccinnacionalsefueconvirtiendo,conla vigenciadelMSI,enunpropsitonacionalque,adems,legitimaba laaccindelEstado.Sibiendichaaccinsedirigiinicialmentea resolver problemas puntuales derivados de la crisis del treinta, posteriormentelossectoresquesebeneficiabanconlaspolticas adoptadasfueronacuandoelconcepto. El proteccionismo y el fomento econmico hicieron parte del objetivomencionadoy,porlotanto,selegitimaron.Esoleconfera alosempresarioselderechoatenerunrgimencambiarioyunode comercio exterior favorables, y a recibir del Estado recursos pblicossubsidiadosogratuitos. Esoscriterios sehicieronexplcitosenelperodoposteriorala Segunda Guerra Mundial, cuando el MSI adquiere un carcter

dirigidocomoresultadodeladefensaacrrimadelMSIporparte delaslitesregionalesenelqueyatenaninteresescreadosante losnuevosorganismosinternacionalescreadosenBrettonWoods en1944.Esosorganismos(FMI,BancoMundialyposteriormente elGATT)exiganunmayorliberalismoeconmico. LaslitesempezaronaracionalizarelMSIyapresentarlocomoel modelodedesarrolloidneoparalaregin.Enestepropsito,la Cepal cumpli el papel principal al tiempo que aument el ingrediente nacionalista en la formulacin del MSI. En este contexto,eldesarrolloeconmicoseentendicomoeldesarrollo nacional. La responsabilidad de su ejecucin corresponda al Estadoyporello,tambin,ladireccindelaeconoma[Lechner 1981].Entoncessurgelaplaneacin[Rodrguez1984,39y40]. Enladcadadelsesenta,elconceptodeplaneacinseconvierteen la ideafuerza centraldelaintervencindelEstado.Estaidease perfilaconnitidezen1961,cuandoselanzaenPuntadelEsteel programadelaAlianzaparaelProgreso.Eneseao,lapropuesta de planeacin de la Cepal adquiere carta de ciudadana en los organismos financieros internacionales, lo que permite que los planesdedesarrollodecortecepalino,concebidosbajolapremisa deunEstadorector,cuentenconlafinanciacinrequeridaparasu ejecucin[Giraldo1994,captulo4]. Conlaplaneacin,elMSIadquierelamximaracionalidad,peroel momento coincide, paradjicamente, con el comienzo de su agotamiento;lasfuncionesfiscalesqueposibilitaroneldesarrollo delMSI,quedaronentoncesdesvirtuadas.Unavezseracionalizan, estas funciones adquieren vida propia; ahora es un tecnocracia desligadadelorigendelproceso,laquelasaplica.Adems,son intereses particulares los que, para legitimarse, utilizan los conceptos,sinimportarqueelproceso guarde coherencia ensu conjunto. Lamismaplaneacinpermitevisualizarloanterior[Mattos1987]. Ensudesarrollohubounexcesodeformalismoqueterminpor volverlargidaydesligadadelcontextosocialypoltico.Sudiseo

se convirti en una enumeracin taxativa de programas, metas, objetivos y comportamientos de las variables macro que no pudierontrasladarsedelpapelalarealidad. Lostecncratasplanificadoresintentaronimponersuideologasin considerar el grupo social que tena el control efectivo de los procesosdetomadedecisiones.Creanposibleelmanejoracional de las variables econmicas y que de esa manera se podan conseguir los objetivos establecidos, independientemente de la naturaleza de los conflictos sociales. Suponan que los actores socialessecomportarandeacuerdoconsuspropuestasnormativas.

AMANERADECONCLUSIN Elanlsisanteriormuestraquelapolticafiscalestasociadaal contextoeconmico,socialypoltico.EstoesvlidoparaelMSIy tambinparaelMAE(aunquefaltadilucidaresarelacineneste ltimo modelo). Sinembargo, no se trata de una relacin entre componentes:lapolticafiscal, porunlado,yloeconmico,lo socialylopoltico,porelotro.Msbien,sonpartesdeuntodo constituidoporelprocesodedesarrollodelaregin. Laexposicinanteriorindicaque,enelcasodelMSI,lapoltica fiscal(y,engeneral,elmanejodelahaciendapblica)legitimaba, daba racionalidad y orientaba el modelo de acuerdo con las necesidades del momento. Tambin, que posteriormente las funciones fiscales y de hacienda se independizaron y se convirtieron en categoras racionales por s mismas, las que se utilizaronparalegimitimarinteresesparticulares,aunporfuerade lasnecesidadesdelmodelo. Porejemplo,nosepuedeentenderelactivismofiscalenlagnesis delMSI(sloenlagnesis,noensuetapafinal)sinreferirseala necesidaddeampliarelmercadointerno,decrearlainfraestructura parasudesarrollo,defomentarlaproduccinnacionalydeadecuar unafuerzalaboraldeorigencampesinoalasnuevascondiciones

sociales.Nosepuedeentenderlaestructuratributariasinteneren cuentalasnecesidadesdeproteccindelaindustrianacional,de generaringresostributariosoriginadosenlaactividadinternayde mitigar la reaccin social contra el financiamiento monetario pblico y privado. No se puede entender la planeacin sin considerarlanecesidaddelaburguesanacional(cuyosinteresesse ligabanalmodeloyquehizounadefensaacrrimadelfrentealas presionesliberacionistasdelospasesdesarrollados)deracionalizar laspolticaseconmicas. Elparadigmadeldficitfiscalpuedeilustrarcmolasfunciones fiscalescambiandecontenidoysignificado,segnsucontexto. Enladcadadelveinte,antesdelacrisisdelModeloPrimario Exportador, el dficit se consideraba como algo pernicioso que conduca las economas a la bancarrota. La Misin Kemmerer habaratificadoestepuntodevistaenlaregin. Luego,conlavigenciadelMSI,cuandosenecesitabafortalecer unapolticadefomentoalaproduccinnacional,eraindispensable justificareldficit.Asseabriunanuevaconcepcindelapoltica fiscalqueapoyabaelgastopblicoexpansionista.CarlosLleras Restrepo, ministro de hacienda colombiano en 1942, dijo al respecto: SehaconsideradoqueelEstadopuedeydebemodificarel ritmodeloscicloseconmicosatravsdelasactividadesdel fisco,yesascomo,paradjicamente,eldficit,antiguoy temibleespectrodetodoslosgobiernos,hallegadoaserun instrumento buscado para actuar sobre la vida econmica, variar elnivel deprecios y acelerar elmovimiento de los negocios[1942,primeraparte,8]. As,pues,eldficitfiscalpasdemalvadoabenefactor.Esanueva perspectivaeraelresultadodelanecesidaddelmomento:canalizar recursosinternoshaciaelfomentodelaproduccinnacional. Posteriormente, con la crisis del MSI, el dficit volvi a ser perverso,paradigmavigentehoyenda:elpapelprincipaldela

poltica econmica es mantener un entorno macroeconmico estable,entendidocomoellogrodeunabalanzadepagospositivay sostenible mediante un ajuste en los balances internos de la economa,delosqueelmsimportanteeselbalancefiscal.De aqusederivaelcriteriodequelasfinanzaspblicasdebenser superavitariasyqueeldficitfiscalgenerainestabilidadfinanciera y,portanto,debeerradicarseatodacosta. Laafirmacindequelapolticafiscalnosepuedeanalizarpor fuera de su contexto rie con quienes entienden el paradigma dominantecomolasuperacindelasconcepcionesequivocadasdel pasado. Por ejemplo, que el MAE corrigi las distorsiones introducidasporelMSIalimpulsarunexcesivointervencionismo estatal que impidi el libre funcionamiento de las fuerzas del mercado. QuizestoltimofueparcialmenteciertoenlaetapafinaldelMSI. Peromiradoenconjunto,sedebereconocerqueconesemodelola reginhizountrnsito(pordiscutiblequesea)haciaunasociedad urbana y laica, con cierto grado de industrializacin, donde los beneficiosdelprogresoserepartieronentreunnmeromayorde grupossocialesqueenelpasado. AtravsdelmodelotambinsecreunEstadoexcluyentedirigido porunasclaseshegemnicasquepusieronasuservicioelaparato estatal.Comoconsecuenciadeelloelmodeloseagotcomomotor de crecimiento y sufri una crisis de legitimidad durante el convulsionadoperododefinalesdelosaossesenta. Demodoquenoexistenverdadesabsolutassobrelapolticafiscal ni sobre los criterios normativos del manejo de las finanzas pblicas.Cualquieranlisisquesehagaalrespecto,aligualqueen cualquiercienciasocial,debehacersealaluzdesucontexto.Esto esvlidoparaquienesseoponenporprincipioaloscriteriosde intervencinestatalimplcitosenelMAEyaoranregresaraun modeloagotado,comotambin paraquienesconsideranquelos criteriosimplcitosenelMSIfueronunerrorhistrico,productode intelectuales ineptos y anacrnicos: esta postura desconoce que

durantelavigenciadelmodelolamodernidadseintrodujoenla reginincorporandoelementosdelaeconomademercado,como la relacin salarial, creando una base industrial en el sector de bienesdeconsumo,configurando(enformarelativaylimitada)un EstadodeBienestaryunasociedadlaicayurbana.

&13.REFORMASESTRUCUTALESENAL **VerConsensodeWashington.