Guvernanța UE, o guvernanță multi-nivel

Cuprins

1. Introducere în teoria guvernanței multi-nivel............................................................2

2. Caracteristici generale: concept, istoric, obiective, factori........................................3

3. Trasături ale guvernanței multi-nivel.........................................................................9

4. Tipuri de guvernanţă multi-nivel.............................................................................11

5. Măsurarea guvernanței multi-nivel în UE...............................................................14

6. Critici și consecințe ale folosirii Guvernanței multi-nivel.......................................17

7. Concluzii..................................................................................................................19

8. Bibliografie..................................................................................................................21
 1. Introducere în teoria guvernanței multi-nivel

Teoria guvernanţei multi-nivel traversează domeniile tradiţional separate ale politicilor

internaţionale şi interne aducând în lumină reducerea distincţiei dintre aceste domenii în
contextul integrării europene, caracterizează schimbarea relaţiilor dintre actorii plasaţi pe diferite
niveluri teritoriale, atât din sectorul public cât şi din cel privat. În primul rând, Guvernanța multi-
nivel a fost dezvoltată la nivelul studiilor despre politicile Uniunii Europene pentru ca mai târziu
să fie extinsă spre luarea decizie la nivel European. Guvernanța multi-nivel poate fi privită și
interpretată ca un sistem de negociere continuă între diferitele niveluri guvernamentale și
prezintă metodele în care guvernele supranaționale, naționale, regionale și locale sunt implicate
în rețele de politici publice.1
Teoria pune accent pe creșterea dimensiunii actorilor non-statali care sunt mobilizați în
elaborarea politicilor Uniunii Europene și pe creșterea frecvenței și complexității interacțiunilor
dintre actorii guvernamentali. Astfel, guvernanța multi-nivel subliniază o nouă și importantă
problemă legată de rolul, puterea și autoritatea statelor. Dacă se ține cont de numărul de domenii
acoperite de politic, de scopul acestor politici și de căile prin care aceste politici sunt dezvoltate
putem afirma ca niciun alt organism de cooperare international nu este atât de evoluat și de
extins comparative cu Uniunea Europeană. Privită dintr-o anumită perspectivă Uniunea
Europeană poate fi considerată ca un mix între o largă extindere a integrării supranaționale și
cooperarea interguvernamentală clasică dintre statele suverane. Durabilitatea unei zone gri între
supranaționalism și interguvernalism constituie principala diferență dintre guvernanța multi-nivel
și unele teorii ale integrării. Guvernanța nu elucidează problematica suveranității statale ci doar
susține că o structură multi-nivel este formată de actori supranaționali și subnaționali. Transferul
de loialitate și suveranitate între entitățile naționale și supranaționale, precum și viitorul relațiilor
în Uniunea Europeană sunt unele dintre principalele probleme ale teoriei integrării care nu sunt
clarificate prin abordarea guvernanței. Identificarea parţială a măsurilor politice şi a celor
macroeconomice este partajată între diverse niveluri decizionale. Combinarea deciziilor
commune pe zonele largi ale ariilor acoperite de politici are ca rezultat profunde complicaţii între
nivelul naţional şi nivelul european, ambele responsabile pentru dezvoltarea politicilor. Unul
dintre principiile de bază ale guvernanței multi-nivel îl reprezintă acest tip de confruntări.
Uniunea Europeană este interpretată de guvernanţa multi-nivel ca un sistem politic cu
interconectări instituţionale la diferite niveluri:

1
I.Bache,  Europeanization and Britain: Towards Multi-level governance? Paper prepared for the EUSA
9 Biennal Conference in Austin, Texas, March 31 - 2 April, 2005
th

1
 1) European - Comisia Europeană, Consiliul European şi Parlamentul European;
2) Naţional
3) Regional.
Aceste niveluri interacţionează între ele în două dimensiuni:
a) dimensiunea verticală (de-a lungul diferitelor niveluri de guvernare);
b) dimensiunea orizontală (cu alti actori relevanţi, în cadrul aceluiaşi nivel).

Guvernele naţionale îşi menţin un rol decizional important, dar controlul nu este
localizat la nivel supranaţional. Suveranitatea naţională este dilatată în acest process decizional,
iar instituţiile supranaţionale sunt autonome. Descentralizarea este termenul utilizat în mod
curent pentru transferul puterii (doar o anumită parte) de la nivel central spre celelalte niveluri.
În literatura de specialitate există postulatul conform căruia dispersia guvernanţei de-alungul mai
multor jurisdicţii este mult mai flexibilă decât concentrarea guvernanţei la nivelul unei singure
jurisdicţii. O guvernanţă eficienţă presupune ajustarea jurisdicţiilor  prin compromisul între
virtuţi şi vicii ale centralizării.

2. Caracteristici generale: concept, istoric, obiective, factori

Reflecția privind Guvernanța multi-nivel datează de mai bine de douăzeci de ani,

deoarece în articolul semnat de Gary Marks (1992) este propus pentru prima dată conceptul util
de luarea a deciziilor pe mai multe nivele în Uniunea Europeană.
În Uniunea Europeană, un rol important în politicile teritoriale de dezvoltare au început
să îl aibă regiunile, prin participarea la sistemul decizional din diferite nivele de jurisdicție.
Procesul de transformare a modelului politicilor teritoriale a fost condus, în majoritatea țărilor
vest europene, de instituțiile publice ce au avut ca obiective: reducerea costurilor de tranzacție,
descentralizarea competențelor, eficientizarea procesului de guvernare și optimizarea cooperării
instituționale prin mărirea numărului de decidenți. Descentralizarae simetrică a cheltuielilor la
nivel central către administrația locală condiționează descentralizarea competențelor.
Începând cu Actul Unic European (1986), integrarea europeană a devenit un proces în
care competenţele guvernelor centrale s-au transferat către nivele imediat inferioare, “modelul
Guvernanței multi-nivel devenind principalul sistem de guvernanţă care caracterizează
mecanismele decizionale pentru politicile publice”2. Astfel cele mai multe din ţările europene au
înregistrat o „dublă cedare a autorităţii”: guvernele centrale au pierdut autoritatea asupra
2
Gâdiuță Filip, Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, ed. Institutul European din România,
București, 2005, p. 126
2
politicilor economice în favoarea nivelurilor supranaţional şi subnaţional). Modelul guvernanței
multi-nivel, comparat cu guvernarea tradițională a centrului unic, prin participarea mai multor
actori interdependenți, creează, datorită relațiilor nou create și interacțiunilor la diferite niveluri,
modele complexe, funcțiile dominante fiind tranzacționale și de cooperare.
“Conceptul cheie al modelului Guvernanței multi-nivel îl reprezintă realocarea
autorităţii între diferite niveluri de autoritate din perspectiva principiului subsidiarităţii sau a
descentralizării competenţelor”3. Ambele variante au implicat reconfigurarea jurisdicţiilor şi
crearea altora în conformitate cu capacitatea autorităţilor de acţiune, caracteristica procesului
fiind dependenţa reciprocă. Autoritatea distribuită mai multor jurisdicţii este mult mai eficientă
în ceea ce priveşte decizia de politici publice deoarece reflectă heterogenitatea preferinţelor a
diferitelor elemente de la niveluri diferite.
În literatura academică se definesc două tipuri de Guvernanță multi-nivel4:
1. Distribuţia autorităţii către un anumit nivel. Este opţiunea relațiilor inter-
guvernamentale sau a sistemului semi-federal care include reţele de guvernare create prin
conexiuni directe între departamentele diferitelor guverne naţionale şi care nu sunt sub controlul
complet al acestora.
2. Opţiunea multi-centrică care se referă la teritorii geografice şi funcţionale. Ideea de
bază o reprezintă flexibilitatea şi răspunsul imediat la schimbările preferinţelor şi necesităţile
cetăţenilor pe de o parte iar pe de alta la exigenţa funcţională. Modelul guvernanței multi-nivel a
devenit schema decizională caracteristică politicilor teritoriale U.E.,numite politici de coeziune,
odată cu adoptarea Actului Unic European şi a Reformei Fondurilor Structurale (1988). Sistemul
politicilor de dezvoltare regionale, cofinanţate de fondurile structurale, este bazat pe mărirea
autorităţii puterilor locale (la nivelul regiunilor europene), precum și pe împărţirea la diferite
niveluri a responsabilităţii cheltuirii acestora, la diferite niveluri de guvernanţă. Împărțirea
guvernanţei în multiple jurisdicţii este mai facilă decât concentrarea acesteia într-una singură.
Jurisdicţiile extinse teritorial exploatează optim economiile de scară în asigurarea cu bunuri
publice, internalizarea externalităţilor şi facilitează redistribuirea eficientă a resurselor. Guvernul
central nu este foarte sensitiv în ceea ce priveşte eficienţa implementării unei politici publice faţă
de alta.
Factorii care au sprijinit răspândirea modelului guvernanței multi-nivel aplicat
politicilor publice teritoriale şi au contribuit la nivel european la întărirea autorităţii la nivel

3
Popescu L.G., Administrație și politici publice, ed. Economică, București, 2006, p.211
4
Gâdiuță Filip, Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, ed. Institutul European din România,
București, 2005, p. 134
3
regional/local au fost5: creşterea importanţei principiului subsidiarităţii; schimbarea politicilor de
dezvoltare de la nivel sectorial la nivel territorial şi descentralizarea politică şi administrativă.
Modelul decizional cel mai des întâlnit este cel al guvernanței multi-nivel, ce se bazează
pe o structură instituțională strictă, cunoscută ca tipul 1, unde principalii actori sunt autoritățile
publice, acest sistem fiind numit și guvernanță multi-nivel instituțional. În cel de-al doilea tip al
modelului guvernanței multi-nivel apar și alți actori, modelul punând baza pe o implicare mai
mică a instituțiilor publice.
Modelul Guvernanței multi-nivel instituţional poate fi văzut ca o extindere a unei relaţii
verticale de subsidiaritate printre diferitele niveluri ale jurisdicţiilor din U.E. Guvernanța multi-
nivel are ca și caracteristici următoarele: jurisdicţiile pot urmări realizarea unor obiective publice
multiple şi administra diferite instrumente de politici publice; fiecare jurisdicţie este clar
delimitată; există puţine jurisdicţii cu număr limitat de niveluri de guvernanţă; cadru instituţional
strict stabilit cu o ierarhie care implică o distribuţie inelastică de competenţe.

Modelul Guvernanței multi-nivel de tip instituţional a avut drept consecinţă creşterea

puterii autorităţii de la nivel local şi are o puternică corelaţie cu teoria clasică a federalismului
fiscal. Atributele prerogativelor politice ale diferitelor niveluri de guvernare trebuie să fie
coerente cu dimensiunea teritorială a externalităţilor bunurilor publice (un privilegiu/ prerogativ

5
Pascariu G.C., Suport Curs Integrare economica europeana, 2009, p.73

4
este alocat unui nivel de guvernare pentru a exercita o anumită politică sau de a-l înzestra cu un
anumit bun public).6
Relaţiile în cadrul modelului Guvernanței multi-nivel sunt de sus-jos în ceea ce priveşte
coordonarea şi regulile de guvernanţă şi de jos-sus privind realizarea obiectivelor (figura 1).
Structura modelului logic al cadrului instituţional a luat naştere din analiza cadrului decizional al
Reformei Fondurilor Structurale. Acestea au fost direcţionate special pentru a se mări autonomia
regiunilor, în special în faza implementării proiectelor. Pentru ca modelul să fie de succes trebuie
să fie îndeplinite mai multe condiții instituționale precum : capacitate managerială în
coordonarea şi implementarea alternativelor unui program la toate nivelurile de guvernanţă;
capacitate de coordonare bună între niveluri instituţionale diferite; abilitatea de a implementa
modificări în concordanţă cu fazele şi procedurile agreate de toţi actorii instituţionali de la
diverse niveluri; abilitatea de a se potrivi cu necesităţile de la diverse niveluri şi să permit
modificări în funcţie de schimbările intervenite.
În guvernanța multi-nivel sunt prezente câteva limitări legate de: dificultățile
operaționale în implementarea schimbărilor structurate determinate de structura instituționala
rigidă și limitele clar definite ale jurisdicțiilor; dezvoltarea instituțională limitată de identitățile
teritoriale puternice și numărul inelastic de membri, exacerbând rezistenţa la crearea de noi
jurisdicţii supranaţionale şi subnaţionale; eficienţa guvernanței multi-nivel depinde de calităţile
manageriale şi administrative a tuturor actorilor impliciţi. Pentru o guvernanță multi-nivel
eficientă este esențială asigurarea in fiecare zonă a unui nivel eficient administrative, ce conduce
la funcționarea cu un cost de coordonare redus. Guvernanța multi-nivel are ca prioritate alegerea
unor instrumente specifice pentru atingerea unitary a obiectivelor, asa cum prioritatea principal a
a politicii de coeziune estea atingerea convergenței economice de-a lungul unor arii teritoriale
diferite. Aceste obiective sunt: structura multi-fond de finanţare a diverselor proiecte; existenţa
unei interrelaţionări la diferite niveluri jurisdicţionale; prezența unui acord instituțional bazat pe
negocierile în care primele trei nivele ierarhice ale sistemului Guvernanței multi-nivel (UE, stat,
regiune) sunt implicate.
Un sistem de guvernare regional ineficient nu poate implementa investiţiile aşteptate
chiar dacă necesităţile locale sunt corect identificate. “Dorinţa de a adopta principiile
Guvernanței multi-nivel şi de a avea o regionalizare optimă favorizează creşterea eficienţei
administraţiei în dezvoltarea unor politici pentru dezvoltarea la nivel regional şi local. De
exemplu în Italia, procesul de adoptare a modelului Guvernanței multi-nivel este caracterizat
prin”:7
6
Grafic preluat de pe siteul http://wenku.baidu.com, dar interpretat din cartea lui Maurizio Bagarani,
2007
7
Dumitrescu S. , Guvernanţa U.E, Ed. Independenţa Economică, Pitești, 2008, p.104
5
 - redistribuirea responsabilităţilor şi funcţiilor administrative între guvernarea centrală şi
regională; raţionalizarea acţiunilor administrative de la nivel central cu impact la nivelul
regiunilor;
- reorganizarea regulilor şi procedurilor dialogului instituţional între guvernul central şi
regiuni, incluzând clauze bonus/penalitate ca şi instrumente care să impulsioneze creşterea
eficienţei la fiecare nivel;
- acceptarea abordării Noului Management Public.
Guvernanța multi-nivel a realizat o dependenţă a actorilor implicaţi, de diverse resurse
(financiare, informaţionale, politice şi organizaţionale) care a avut drept consecinţă interacţiunea
lor. Modelul dependenţei de resurse este stabilit de dinamica intereselor în vederea obţinerii de
avantaje. Înţelegând distribuţia acestor resurse, abilităţile şi capacităţile de folosire a acestora, se
înţeleg deciziile de politici publice, deoarece există o corelaţie mare între gradul de
interdependenţă şi gradul în care puterea/autoritatea este dispersată (figura 2 şi tabelul 1)8.

8
Grafic și tabel preluat din Rhodes, Bache, Policy Networks and Polic-Making in the European Union:A
critical Appraisal, ed. Liesbet Hooghe, Oxford:Offord University Press, 2008, p.10
6
 La nivelul politicilor U.E. modelul guvernanței multi-nivel este aşteptat să aducă
îmbunătăţiri în stabilitatea şi eficienţa acestora prin:
- conexiuni între un număr crescut de centre de putere ale diverşilor actori pentru a
construi reţele de guvernare stabile, supuse cadrului legal şi procedurilor convenite;
- implicare activă a unităţilor descentralizate şi autonome de la niveluri de guvernare
inferioare cu respectarea identităţii acestora;
- includerea reţelelor economice autonome în sfera publică şi o nouă redefinire a
relaţiilor dintre piaţă şi politică care ar duce la mărirea libertăţilor de alegere;
- revitalizarea naturii reprezentative a sistemelor politice prin îngustarea
decalajuluidintre instituţii şi cetăţeni, iar administraţia publică să devină mai deschisă societăţii
civile;
- noi forme de integrare internaţională.

3. Trasături ale guvernanței multi-nivel 

Conceptul de guvernanță multi-nivel își are originile în analiza a procesului politic

comunitar și în cadrul instituțional al elaborării politicilor comunitare, și pornește de
la prezumția că sistemul de guvernare comunitar are un grad înalt de diferențiere și integrare atât
integral, cât și orizontal. “Diferențierea instituțională se regăsește în organizații ierarhice, dar nu
orice sistem multi-nivel este neapărat ierarhic. Uniunea Europeană se deosebește de alte
oraganizații internaționale de tip instituțional nu prin diferențierea internă sau prin faptul că este
un sistem multi-nivel, ci pentru că repezintă un tip distinct de sistem multi-nivel cu trei
caracteristici principale”9. Într-o comunicare recentă Comisia Europeană a definit guvernanța
europenă drept un set de principii și instrumente pentru procesul de luare a deciziei pe fondul
existenței unor straturi multiple de actori și decidenți în cadrul UE: guvernele și parlamentele
naționale la nivel național (statelor membre), instituțiile europene la nivel supranațional
(comunitar), autoritățile regionale și locale la nivel subnațional, dar și actori ca grupurile de
interese și societatea civilă. Rolul și influența cea mai mare în cadrul guvernanței europene o au
actorii și decidenții majori în instituțiile comunitare și statele membre. Comisia consideră, în
cazul specific al Uniunii Europene, că guvernanța multi-nivel sau multistratificată înseamnă
împletirea și coexistența câtorva niveluri de guvernanță. Conceptul de guvernanță multi-nivel a
9
Anne Mette Kjaer, Guvernanța, ed. Publishing, Cluj-Napoca, 2010, p.114
7
fost introdus relativ recent în strânsă legătură cu teoria instituțională și pentru a contracara
minusurile teoriei neofuncționaliste și indeosebi ale cele interguvernaliste, care au subestimat
rolul unor actori și au supraevaluat rolul altora. Gary Marks si Edgar Grande au evidențiat trei
trăsături principale ale guvernanței multi-nivel10:

a) arhitectura instituțională neierarhizată , ceea ce înseamnă că actorii și domeniile nu

sunt ierarhizate ca în cazul relațiilor sau organizațiilor interguvernamentale tradiționale. Un grad
înalt de interdependență instituțională și funcțională caracterizează raporturile între diferitele
niveluri și/sau domenii. Acestă interdependență între regiunile din cadrul lor, statele member și
Uniunea Europeană reprezintă o strânsă cuplare instituțională între instituțiile naționale și cele
supranaționale, și au la bază două principii structurale esențiale ale dreptului comunitar:
1) principiul cooperarii intre UE si statele membre;
2) principiul repartizarii competentelor, unde regasim si subdiaritatea.

Actorii și instituțiile supranaționale formează un sistem integrat de luare a deciziei, ceea

ce înseamnă că actorii naționali sunt omniprezenți în negocierea și luarea deciziilor la nivel
comunitar. Actorii subnaționali și cei naționali au un rol decisiv în implementarea deciziilor
luate la nivel supranațional. Chiar dacă sunt implicate competențe exclusiv comunitare, partajate
în comun, exclusiv naționale, există deci o interacțiune puternică între diferitele niveluri de
guvernanță în procesul de luare a deciziei.

b) caracterul neierarhic al procesului de luare a deciziilor, este un proces care se

bazează pe negocieri pe principiul consensului și al votului nemajoritar între actorii principali.
În cazul unui aranjament instituțional integrat, caracterul ierarhic ar afecta legitimitatea deciziilor
și ar ridica sensibil costul implementării lor. În deciziile sau domeniile de importanță majoră se
ajunge, de regula, la un acord pe baza consensului. Impunerea votului cu majoritate calificată în
Consiliul de Miniștri și chiar Consiliul European ridică chestiunea caracterului consensual al
luării deciziilor, care se menține în domeniile de mare importanță și mai ales pentru Consiliul
European. Votul cu majoritate calificată suplimentează acest caracter consensual și facilitează
luarea mai rapidă a deciziilor  printr-o majoritate reprezentativă și relevantă. “În analiza
guvernanței multi-nivel sau multistratificate J. Peterson face o distincție clară între tipurile de
decizii luate, între cele constituționale și strategice pe de o parte, și cele curente, pe de altă
parte”.11 Primele implică mai mult Consiliul European, iar ultimele mai mult Consiliul de
Miniștri și Parlamentul European.
10
Gâdiuță Filip, Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, ed. Institutul European din România,
București, 2005, p. 137
11
Anne Mette Kjaer, Guvernanța, ed. Publishing, Cluj-Napoca, 2010, p.112
8
 c) dispersia dinamică a autorității, competențele de luare a deciziei sunt împărțite între
actori situaționali la diverse niveluri teritoriale. Guvernanța multi-nivel are un caracter dinamic
mulțumită faptului că competențele și funcțiile la diferite niveluri nu au fost și, probabil, nici nu
vor fi fixate précis. Guvernanța Europeană nu este o structură stabilă, ci una variabilă în timp și
în funcție de domeniile de politică implicate pentru că interacțiunile între diferitele niveluri ale
guvernanței multi-nivel să nu fie disciplinate de norme constituționale, pentru că ar exista o
puternică concurență pentru competențe care conferă dinamism guvernanței. Într-un sistem de
guvernanță multi-nivel puterea exercitată asupra resurselor, îndeosebi fiscale, este extrem de
importantă. Măsurarea precisă a rolului fiscal al unei zone se poate face prin influența jurisdicției
asupra definirii bazei de impozitare sau impunerii de impozite, prin intermediul nivelului
veniturilor și cheltuielilor fiscale, prin caracterul discreționar sau obligatoriu, necondiționat sau
condiționat, al transferurilor către și dinspre alte jurisdicții. Într-o guvernanță multi-nivel de tip
federal sau comunitar, dispersia autorității peste jurisdicții multiple este mai eficientă și normativ
superioară monopolului statului național centralizat. Guvernanța comunitară este un sistem
multi-nivel cu particularități distincte în care autoritatea în materie de decizie și/sau politică
specifică este dispersată sau împărțită pe cele trei niveluri teritoriale : comunitar, național și
subnațional dar și pe un spectru larg de actori (publici și privați). Conceptul de guvernanță multi-
nivel ar fi menit să aducă nivelul subnațional în ecuația puterii politice din Uniunea Europeană
sau sistemului de guvernare. Rolul autorităților guvernamentale naționale se menține deosebit de
important în cadrul Comunității Europene prin prisma interguvernamentalismului reprezentat de
Consiliul European și Consiliul de Miniștri. Deși fenomene majore, cum sunt globalizarea și
integrarea regională, diminuează autoritatea statului național, acesta continuă să joace un rol
cheie în guvernanța națională, comunitară și globală, iar disoluția sa pe continentul european este
greu de anticipat într-un viitor previzibil. În opinia lui Edgar Grande, cele trei caracteristici ale
guvernanței multi-nivel al UE au unele consecințe importante asupra sistemului de guvernare. Se
constată o redistribuiere parțială a puterii în cadrul organizațiilor implicate în favoarea actorilor
care funcționează la interfața dintre nivelurile și domeniile de luare a deciziilor. Se observă și o
creștere sensibilă a numărului de opțiuni strategice pentru actorii implicați prin oferirea mai
multor oportunități pentru organizarea și mobilizarea „coalițiilor de susținere”, prin oferirea unor
canaluri suplimentare pentru participarea politică și prin oferirea de noi jocuri strategice. O alta
consecință ar fi creșterea importanței efectelor interacțiunii între diferite niveluri și domenii de
luare a deciziei, care pot fi și negative și pozitive. O chestiune importantă este cea a legitimității
democratice pe fondul lipsei de deschidere și transparență a sistemelor de nogociere și al
deficiențelor structurale în procesul de control democratic al luării deciziilor , rezultând din

9
diferențierea puterii de luare a deciziei. UE se bazează pe o guvernanță multi-nivel și reprezintă,
fără îndoială, un punct de cotitură în transformarea statalității în Europa.

4. Tipuri de guvernanţă multi-nivel 

Deși Guvernele naţionale îşi menţin un rol decizional important, controlul nu este
localizat la nivel supranaţional. Suveranitatea naţională este mărită în acest process decizional,
iar instituţiile supranaţionale sunt autonome. Descentralizarea este termenul utilizat în mod
curent pentru transferul puterii de la nivel central spre celelalte niveluri. În perioada actuală, se
manifestă un important interes în jurul descentralizării, chiar şi în statele dezvoltate, Liesbet
Hooghe and Gary Mark au identificat două abordări distincte şi coerente ale descentralizării,
abordarea de Tip I şi abordarea de Tip II. Abordarea de Tip I se caracterizează prin12:
a) jurisdicţiile au o multitudine de scopuri;
b) membrii acestor jurisdicţii nu sunt coordonaţi;
c) număr fix de niveluri ale acestor  jurisdicţii;
d) întregul sistem urmăreşte o configurare uniformă.

Această abordare pune accent pe dispersia autorităţii către jurisdicţiile cu scopuri

generale, necoordonate şi infelexibile, durabile. Cel mai simplu sistem de acest tip este sistemul
autorităţi locale: fiecare cu propria putere şi propriile responsabilităţi, (responsabilităţi care nu
sunt coordonate la nivel central) faţă de populaţia dintr-un anumit teritoriu.

Tabelul 2. Modele de abordare a descentralizării (Hooghe, L. and G. Marks, p.246)

12
Hooghe, Liesbet, European Integration: Building Multi-Level Governance, Oxford: Oxford University
Press, 1996, p.245-246, material preluate de pe siteul www.scribd.com
10
 În cea mai mare parte a statelor în care există cel puţin un alt nivel al autorităţii publice
teritoriale acesta este legat de nivelul local în acelaşi mod în care nivelul teritorial este legat de
nivelul naţional. Aceste sisteme sunt considerate ca fiind “normale”. Sistemele de Tip II se
caracterizează prin13:
a) jurisdicţii cu sarcini specifice ;
b) necoordonarea membrilor;
c ) număr nelimitat al nivelurilor jurisdicţionale;
d ) configurare flexibilă.

Exemple pentru acest tip de abordare pot construe marile zone urbane, în care
responsabilitatea pentru diferitele funcţii şi servicii – educaţie, poliţie, drumuri, transport
feroviar, spitale, planificare, gaz, electicitate etc. - sunt împărţite între diferitele structuri, fiecare
cu propria organizare, cu diferite frontiere teritoriale, cu număr variabil de sub-niveluri. Acest al
doilea tip de sisteme se referă la jurisdicţii cu sarcini specifice, intersectabile şi flexibile Hooghe
and Marks subliniază faptul că fiecare tip de sistem funcţionează corect într-un anumit context.
Cei doi autori relevă punctele tari, dar şi pe cele slabe asociate fiecăruia dintre cele două tipuri de
sisteme. Guvernanţa este co-responsabilă pentru politicile la nivelul teritorial local. Această
viziune este contestată de cei care argumentează că europenii ar putea fi mult mai bine satisfăcuţi
din punct de vedere al serviciilor dacă s-ar realiza coordonarea şi chiar competiţia dintre
jurisdicţii - în termeni europenei dacă s-ar realiza aşa numită “geometrie variabilă”. În locul unei
largi arii a legii la nivel european, autoritatea ar fi împărţită în mai multe regimuri funcţionale
specifice cu coordonare la nivelul statelor membre. Luarea deciziei pornind de la palierul central
al statului ridică probleme fundamentale de proiectare care pot fi itemizate ca două tipuri de
constrângeri ale guvernanţei. Aceste două tipuri sunt coerente şi reprezintă răspunsuri alternative
la problemele fundamentale de coordonare. Pe baza argumentelor se poate concluziona că aceste
două tipuri de guvernanţă reflectă concepte distincte ale comunităţii. În studiile referitoare la UE
guvernanţă multi-nivel este moneda curentă la care apelează atât teoreticieni cât şi decidenţi.
Guvernanţa multi-nivel iniţial descria un “sistem de negocieri continue între guvern şi nivelurile
teritoriale-supranaţionale, naţionale, regionale şi locale” care erau distinctive în politicile
structurale ale Uniunii Europene, dar în prezent acest termen este aplicat într-o perspectivă mult
mai largă. Fostul preşedinte al Comisiei Europene, Romano Prodi, menționa în discursurile sale
nevoia de creştere a eficacităţii guvernanţei multi-nivel, afirmând că : “posibilitatea de atingere a
unui real dinamism, a creativităţii şi legitimării democratice în Uniunea Europeană este
potenţialul care există de-alungul diferitelor niveluri ale guvernanţei”.

13
Idem 12
11
 În Cartea Albă a Guvernanţei din 2001, Comisia Europeană caracteriza Uniunea ca
“ bazându-se pe guvernanţa multi-nivel în care fiecare actor contribuie cu propriile cunoştiinţe şi
capabilităţii la succesul întregului exerciţiu.” In sistemul multi-nivel provocarea reală este
reprezentată de stabilirea unor reguli clare referitoare la cum este partajată, şi nu separată,
competenţa; doar într-o viziune integrată, globală şi nu exclusivistă, Statele membre şi toţi
cetăţenii Uniunii putând fi siguri că interesele lor sunt cel mai bine reprezentate. Reconfigurarea
autorităţii, în domeniul relaţiilor internaţionale, este un subiect deosebit de palpitant pentru
teoreticieni şi cercetători. Literatura referitoare la cooperarea multilaterală şi guvernanţa globală
relevă condiţiile specifice în care guvernele naţionale crează regimuri international.

5. Măsurarea guvernanței multi-nivel în UE

Măsurarea guvernanței multi-nivel în UE poate fi realizată din perspectiva abordării

problemei procesului de adoptare a deciziei prin participarea celor care reprezintă sectoarele
economice și sociale, , a actorilor regionali şi locali, a statelor membre și a actorilor
supranaționali. Rivalitatea federalism- interguvernamentalism nu are relevanță din perspectiva
guvernanţei multi-nivel, deoarece participarea actorilor la elaborarea şi implementarea deciziei
are loc prin negocieri și dezbateri, iar rezultatul final reprezintă contribuţia tuturor, chiar dacă
actorii au roluri inegale.
 Rolul de actor decident al Consiliului, în procedura de consultare, nu înseamnă
ignorarea avizelor date de către Comitetul Economic şi Social, Comitetul Regiunilor şi
Parlamentul European. Consiliul nu poate supune dezbaterii proiectul legislativ dacă Parlamentul
European nu şi-a dat avizul.
Scopul consultării constă tocmai în stabilirea unei soluţii care să corespundă
necesităţilor societăţii la nivel european, iar CES şi COR reprezintă interesele economice şi
sociale ale sectorului privat, respectiv ale autorităţilor regionale şi locale. În afara de aceşti
actori, grupurilede lobby se implică, de asemenea, nu numai în faza de elaborare, prin intervenţii
la Comisie, ci şi  în faza de adoptare, prin contactele cu membrii comisiilor parlamentare.
“Comisia are un rol, totuşi, important în procedura de consultare: pe baza avizului
Parlamentului European şi a implicării altor actori, poate introduce modificări în textul
propunerii înainte de a fi supus dezbaterii în Consiliu, sau poate să-l retragă în vederea unei
revizuiri mai largi”14. Comisia poate cere Consiliului să consulte Parlamentul European , chiar
dacă prevederile Tratatelor UE nu impun aceasta.
14
Pascariu G.C., Suport Curs Integrare economica europeana, 2009, p.78
12
  Consiliul nu poate adopta actul supus dezbaterii, prin procedura de aviz conform, dacă
Parlamentul European nu trimite avizul asupra proiectului respectiv. Aceasta nu reprezintă
doar o procedură formală, Consiliul ia efectiv în considerare opinia Parlamentului, exprimată sub
forma acceptării sau refuzului, referitor la conţinutul proiectului supus dezbaterii.
În cazul ambelor proceduri, deşi Consiliul este cel ce adoptă actul , nu poate fi ignorat
sau minimalizat aportul celorlalţi actori: dezbaterea în Coniliu are loc pe baza proiectului
elaborat de Comisie, a cărei expertiză în domeniu este recunoscută, recomandările Parlamentului
European, în cazul procedurii de consultare, poartă amprenta unei instituţii deschise dialogului
cu grupurile de interese şi cetăţenilor şi organizaţiilor neguvernamentale. Pe de altă parte,
recomandările Parlamentului pot fi privite din perspectiva relaţiilor autorităţii legislative cu
puterea executivă. Aplicarea procedurii de cooperare poate fi apreciată drept o formă de
participare efectivă a celorlalţi actori, rolul Parlamentului şi al Comisiei fiind mai important
decât în cazul celor două procedure prezentate anterior. Asupra amendamentelor Parlamentului
European este chemată să-şi expună opinia şi Comisia iar în cazul respingerii de către Parlament
a proiectului, precum şi în cazul respingerii, de către Comisie, a amendamentelor, adoptarea în
Consiliu implică aplicarea procedurii cu unanimitate de voturi, ceea ce sporeşte dificultăţile de a
ajunge la o soluţie comună.
 “Modalitatea de adoptare a deciziilor în cazul procedurii de codecizie, în sensul
accelerării procesului de adoptare şi finalizarea procesului după prima sau a doua lectură,
evidenţiază nu numai acceptarea proiectului Comisiei de către ambele Camere legislative ci şi
acceptare aamendamentelor Parlamentului de către Consiliu (fig.3). Adoptarea proiectelor de
acte normative după prima lectură este un indiciu relevant asupra calităţii proiectelor Comisiei şi
a consistenţei amendamentelor propuse de europarlamentari. Această situaţie poate fi estimată şi
în cazul proiectelor soluţionate prin celelalte procedure (adoptate doar de către Consiliu).
 În legislatura 2004-2008, au fost adoptate 657 de acte normative, prin codecizie, din
care 494 (75,19%) după prima lectură, 140 (21,31%), după a doua lectură şi doar 23 (3,5%),
după etapa de conciliere15. Această rezolvare rapidă a dosarelor constituie o dovadă a cooperării
constructive între instituţiile europene şi nu mostră de rezolvare a problemelor sub deviza
reducerii costurilor în faza de adoptare.”
Ponderea guvernanţei multi-nivel, poate fi apreciată pe baza politicilor comunitare şi nu
doar prin analiza structurii procedurilor utilizate, deşi acest calcul are o anumită relevanţă sub
aspectul implicării Parlamentului European, în calitate de autoritate legislativă cu aceeaşi putere
de decizie ca şi Consiliul Uniunii Europene. În cadrul Pilonului I, se remarcă, în primul rând ,
domeniile de competenţă exclusivă ale Comunităţii Europene (piaţa internă, politica monetară,
15
Date preluate de pe www.standard.money.ro
13
concurenţa), în care cooperarea şi parteneriatul actorilor participanţi au loc înconformitate cu
trăsăturile guvernanţei.
Domeniile în care în care Comunitatea Europeană exercită competenţe partajate cu
statele membre, cuprind politicile de importanţă majoră sub aspectul economic, în afară de
celeamintite anterior, precum agricultura, transportul, protecţia mediului, etc.
 Politica Agricolă Comună, domeniu în care se exercită competenţe partajate, dar
deciziile se adoptă conform procedurii de consultare, va fi după intrarea în vigoare a Tratatului
de la Lisabona, reglementată pe baza procedurii de codecizie (procedura legislativă ordinară).

 
Pilonul II al Uniunii Europene are caracter interguvernamental, rolul Comisiei şi
Parlamentului este mai redus, dar în viitor se pot aduce şi aici modificări semnificative. Pilonul
III, ce cuprinde cooperarea poliţienească şi judiciară în materie penală, implică deocamdată
participarea Comisiei, în calitatede autoritate cu putere de iniţiativă legislativă, alături de statele
membre.
Adoptarea documentelor de către Consiliu se realizează pe baza procedurii cu
unanimitate de voturi. Tratatul de la Lisabona prevede însă aplicarea procedurii de codecizie în
domeniul cooperării judiciare în materie penală, ceea ce va conduce la împărţirii competenţelor
privind adoptareaactelor normative între Consiliu şi Parlamentul European.
Aprecierea ponderii guvernanţei pe baza ansamblului politicilor comunitare are
avantajulcă oferă o abordare globală şi nu circumstanţială, după numărul de acte normative

14
adoptate într-o perioadă dată de timp, sau după urgenţa acestora în contextul cooperării
internaţionale.

6. Critici și consecințe ale folosirii Guvernanței multi-nivel

Guvernanța multi-nivel nu a adus doar părți pozitive, ci a atras după sine și consecințe
critice. De pildă, actorii sub-naţionali operează atât pe scene naţionale cât şi supranaţionale şi
crează asociaţii transnaţionale, statele nu monopolizează legăturile dintre actorii europeni și cei
domestici, fiind la rândul lor actori care pot contesta decizii făcute la diferite nivele cu
responsabilităţi/jurisdicţii complexe, fluide, negociate şi care se întrepătrund, se suprapun,
evoluând spre alte forme de guvernare, marcate de unele deficiente cum ar fi: lipsă unei societăţi
civile a UE ca mediator între cetăţeni şi stat sau nevoia de o sferă publică (media, ONG-urî
având interese transnaţionale).
Relaţiile dintre legislativ şi politic au adus și ele schimbări : competiţie şi interpretări
reciproce între instituţii precum şi o interacţiunea ierarhica redusă. Coordonarea, cooperarea şi
competiţia au o importanță din ce în ce mai mare pentru diferitele nivele de guvernare.
Combinarea instituţiilor la nivele naţionale şi supranaţionale determină o schimbare a relaţiilor
dintre nivelul legal şi cel politic precum şi a funcţiilor instituţiilor. Furnizează legături flexibile
între nivele, influenţarea proceselor şi crearea unei baze pentru politici ducând la creşterea
implicarii actorilor privaţi, un rol esenţial avându-l reţelele de realizare a politicilor.
Interdependenţa reciprocă şi funcţională, combinată cu o autonomie relativă formează o structură
mai bună decât cea ierarhică. Multiplele proceduri şi combinaţii ale instituţiilor dizolvă unitatea
dată de suveranitate în aceste modele multiple de cooperare şi combinare a instituţiilor, precum
şi admit un grad important de autonomie relativă pentru fiecare instituţie. Interacţiunile dintre
instituţii iau mai multe forme: cooperare, coordonare, competiţie, combinaţii funcţionale, să fii
parte din fiecare.
Schimbările curente de guvernare sunt paradigmatice pentru că se leagă de o mutare a
atenţiei de la instituţii la procese şi dinamică, şi de la o stabilitate relativa la o destabilizare
instituţională în continuă creştere. Ele evidenţiază combinaţii în locul proceselor separate,
schimbări şi discontinuitate în loc de continuitate instituţională şi relaţiile şi dinamică
instituţională sunt în contrast cu formele anterioare de autonomii separate şi paralele. Noua
15
modalitate de guvernare crează o situaţie de continuă negociere şi competiţie între instituţii.
Relaţiile dintre instituţii nu sunt stabilite normativ, ceea ce contribuie la accentuarea unei
instabilităţi în mediul complex în care trebuie să se ia decizii.
Combinarea nivelurilor naţional şi supranaţional cu funcţii paralele determină o mai
mare încurcătură a legii şi politicii şi a situaţiilor complexe:
1) instituţii diferite dar care funcţionează legal şi care se află în competiţie;
2) instituţii care funcţionează diferit în sisteme constituţionale diferite; dar care se află
în cooperare şi interdependenţă.
Problema e aceea că instituţiile nu au o structură ierarhică bine definită, pentru a se
putea înţelege între ele. Structuri constituţionale instabile accentuează problemă. Neînţelegerile
între instituţiile cu rol decizional s-au reflectat în conflicte precum liberă competiţie şi ajutorul
de stat, autoreglarea pieţei libere şi protecţia socială şi a mediului, competiţia dintre interese şi
dintre instituţii. Există responsabilităţi neclare între instituţii, ce aparţin unor constituţii diferite
sau reprezintă arii diferite. Instituţiile europene şi cele naţionale au origini şi legitimitate diferite,
şi relaţiile normative dintre nivelul instituţional naţional şi supranaţional nu au fost stabilizate.
Situaţia sensibilă a lipsei de legitimitate democratică totală în rândul instituţiilor
europene, lipsa suportului popular şi neînţelegerile dintre nucleul instituţiilor naţionale şi cel al
instituţiilor supranaţionale subliniază problemele serioase cu care ne confruntăm azi. Relaţiile
instabile între instituţiile politice şi legale sunt evidenţiate de de noile forme de co-existenţa şi de
combinare între formele de guvernământ naţionale şi supranaţionale. Relaţia instituţională
elementară la nivel constituţional e menită să schimbe ierarhia în interdependenţă reciprocă. Asta
ar duce la o politicienizare a legii. Ambele tipuri de instituţii sunt influenţate de raţionalitate de
comunicare ale celorlalte.
Marile teorii ale integrării sunt completate şi de teoriile de mijloc care încearcă să
analizeze procesul intern de integrare şi modul în care acţionează diverşi actori. Nu se poate face
o distincţie clară a momentelor în care putem aplica o anume teorie. Fiecare evoluţie a Uniunii
Europene poate fi explicată utilizând o altă teorie. Din această perspectivă, consider că Uniunea
Europeană trebuie privită ca un proces sui generis, fără precedent, care va continua să surprindă
şi să impresioneze prin evoluţie şi rezultat.

16
 7. Concluzii

Statele membre ale Uniunii Europene sunt contopite ușor, ușor de către liderii lor într-o
guvernanță multi-nivel, guvernanță ce pare a se potrivi cel mai bine cu acest sistem european.
Există diferite motive pentru trecerea competențelor de la nivelul statelor la cel al Uniunii
Europene.
Primul ar consta în dimensiunea și structura interrelațiilor dintre organismele U.E.-
numărul tot mai mare de state conduce la nevoia națiunilor de a-și expune politicile, acestea
putându-se realiza mai bine printr-o reprezentarea cât mai buna în organismele instituțiior
europene.
Al doilea motiv ar consta în beneficiile aduse de piața internă și politică – unii oameni
politici care nu ar avea șanse mari în integrarea în politica autohtonă și-ar putea găsi locul la
nivelul conducerii Uniunii.
Un alt motiv ar fi acela că procesul de expansiune și creștere al Uniunii ar mări
importanța statelor mai puțin dezvoltate în procesul de conducere.
Uniunea Europeană poate fi descrisă drept un model de guvernanţă multi-nivel, în care
procesele decizionale sunt distribuite la nivel supranaţional (Comisia Europeană, Parlamentul
European), naţional (guvernul central) cât şi la nivel subnaţional (regional şi local) implicând nu
numai actori guvernamentali ci şi actori privaţi. Elemente ale acestui model pot fi găsite şi la
țările mai vechi, dar și la ţările abia integrate, precum România, în diverse proporţii, precum şi
diferite forme de regionalism care au fost create pentru dezvoltarea acestuia. Un rol important în
apariţia acestor forme incipiente ale modelului guvernanței multi-nivel l-au avut
condiţionalităţile impuse de programele de preaderare, de fondurile structurale precum şi de
eforturile susţinute ale UE în acest sens.
În final, nu putem trage o concluzie simplă în ceea ce privește guvernanța multi-nivel în
raport cu Uniunea Europeana, dar putem să afirmăm că funcționează și este democratic.
Aranjamentele guvernanței multi-nivel par destul de flexibile pentru a se adapta diferitelor ordini
constituționale, naționale, a practicilor instituționale, a politicilor și culturii, dar în același timp se
observă o discrepanță evidentă între acestea ceea ce le conferă lipsa unor problem ulterioare.
Guvernanța multi-nivel contribuie la aprofundarea democrației în Uniunea Europeană în mai
multe moduri:
1. Oferă posibiliatea actorilor naționali să se implice în deciziile ce le prevesc viitorul;
2. Conferă fiecărui actor drept de veto în deciziile finale;

17
 3. Favorizează crearea unor legături mai stânse între autoritățile subnaționale și Uniune,
legături care tind sa producă rezultate, și impulsionează relațiile între actorii instituționali și non-
instituționali.
Niciun nivel de guvernare nu este de necontestat. Cert este că fiecare nivel de
guvernare, cât și actorii guvernamentali și non-guvernamentali, ar trebui sa fie implicat în
căutarea celor mai bune soluții pentru funcționarea cât mai bună a Uniunii.

18
 8. Bibliografie

1. Adrian Liviu IVAN, „Sub zodia Statelor Unite ale Europei – De la ideea europeană la
Comunităţile Economice Europene”, Editura CA Publishing, Cluj-Napoca, 2009;
2. Anne Mette Kjaer, Editura Publishing, „Guvernaţa”, Cluj-Napoca, 2010;
3. Bache I.,  Europeanization and Britain: Towards Multi-level governance?, Texas,
March 31 - 2 April, 2005
4. Gâdiuță Filip, Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, ed. Institutul European din
România, București, 2005
5. Popescu L.G., Administrație și politici publice, ed. Economică, București, 2006
6. Pascariu G.C., Suport Curs: Integrare economică europeană, 2009
7. Hooghe, Liesbet, European Integration: Building Multi-Level Governance, Oxford:
Oxford University Press, 1996
8. Dumitrescu S. , Guvernanţa U.E, Ed. Independenţa Economică, Pitești, 2008,

Site-uri consultate:
1. www.europa.eu;
2. www.standard.money.ro
3. www.jstor.org;
4. http://www.europarl.eu.int ;
5. http://www.icj-cij.org/ ;
6. http://www.ier.ro/.

19