LUS RGIS COLI SILVA JUNIOR

O PROGRAMA FAVELA-BAIRRO E AS POLTICAS HABITACIONAIS DO BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO

Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado do Programa de Ps-Graduao em Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do grau de Mestre e Planejamento Urbano e Regional.

Orientador: Prof. Dr. Carlos Bernardo Vainer Doutor em Desenvolvimento Econmico e Social / Universidade de Paris I Panthon / Sorbonne

Rio de Janeiro
2006

Silva Junior, Lus Rgis Coli. O Programa Favela-Bairro e as polticas habitacionais do Banco Interamericano de Desenvolvimento / Lus Rgis Coli Silva Junior. 2006. 105 f. : il. ; 30cm.

Orientador: Carlos Bernardo Vainer Dissertao (Mestrado em Planejamento Urbano e Regional) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2006. Bibliografia: f. 103 105.

1. Programa Favela-Bairro. 2. Banco Interamericano de Desenvolvimento. 3. Agncias multilaterais. 4. Habitao popular. 5.Difuso de modelos. I. Vainer, Carlos B. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. III. Ttulo.

FOLHA DE APROVAO Lus Rgis Coli Siva Junior

O PROGRAMA FAVELA-BAIRRO E AS POLTICAS HABITACIONAIS DO BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO

Dissertao submetida ao corpo docente do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do grau de Mestre.

Aprovado em:

__________________________________

Prof. Dr. Carlos Bernardo Vainer Orientador Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - UFRJ
__________________________________

Prof. Dr. Adauto Lcio Cardoso Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - UFRJ
__________________________________

Prof. Dr. Fabrcio Leal de Oliveira Secretaria Municipal de Urbanismo Prefeitura do Rio de Janeiro

Rio de Janeiro 2003

AGRADECIMENTOS

Ao professor Carlos Vainer, pelo estmulo, sugestes e auxlio fundamentais realizao desta pesquisa e pela oportunidade de t-lo como orientador e mestre.

Aos professores Henri Acselrad e Adauto Lcio Cardoso, pelas valiosas sugestes que ajudaram a alavancar esta pesquisa.

Aos professores do IPPUR, cuja convivncia e ensinamentos foram inestimveis.

Aos excelentes funcionrios do IPPUR.

Aos colegas de mestrado, pela convivncia estimulante e agradvel.

Aos amigos Breno e Cludio.

Aos meus pais, meu irmo, meus sogros e cunhados.

Ao meu filho, Reginho, pela alegria.

Por fim, minha companheira Alessandra, que sempre me incentivou em todas as etapas deste trabalho.

RESUMO

Este trabalho pretende recuperar e analisar a trajetria do Programa Favela-Bairro e sua relao com as polticas habitacionais do Banco Interamericano de Desenvolvimento, buscando uma melhor compreenso sobre o processo que levou esta experincia a ser adotada e difundida pelo BID. Nesse sentido, o objetivo central do mesmo entender como uma poltica pblica originalmente identificada com os setores progressistas da sociedade brasileira foi apropriada por grupos politicamente conservadores e economicamente ligados ao discurso hegemnico acerca do neoliberalismo e da globalizao econmica, sofrendo posteriormente um processo de formatao e modelizao que possibilitou sua difuso pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento. Tal processo, segundo a perspectiva deste trabalho, implicou no esvaziamento de seu contedo poltico e de seu potencial socialmente conflituoso, permitindo a sobrevalorizao da tcnica e das solues consensuais. Palavras-chave: Programa Favela-Bairro; Banco Interamericano de Desenvolvimento; agncias multilaterais; habitao popular; difuso de modelos.

ABSTRACT

This dissertation intends to recover and analise the trajectory of the Favela-Bairro Program and its relation with the Interamerican Development Banks housing policies in search of a better comprehension over the process that lead the IDB to adopt and diffuse that experience. The main objective of this work is to understand how a public policy first identified with left-wing groups of the brazilian society was appropriated by conservative groups economically attached to neoliberalism and globalizations hegemonic discourse under a process of formatation and modelization that made its diffusion possible. This process, as this dissertation argues, emptied the Favela-Bairros political content and its social warfare potential, allowing the overestimation of technique and solutions by consensus. Keywords: Favela-Bairro Program; Interamerican Development Bank; Multilateral Agencies; popular housing; diffusion of models.

LISTA DE TABELAS

TABELA 1: Banco Interamericano de Desenvolvimento. Capital Social e Poder de Voto. (Pg.18) TABELA 2: Comparao entre os emprstimos do BID e Banco Mundial. (Pg. 26) TABELA 3: Componentes dos Neighborhood Upgrading Programs. (Pg. 94)

SUMRIO

INTRODUO

10

CAPTULO 1 13 O BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO E SUAS POLTICAS HABITACIONAIS 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 A criao do Banco Interamericano de Desenvolvimento Os pases-membros do BID A Estrutura do Banco As polticas de emprstimo do BID As relaes entre o BID e o Banco Mundial 14 16 20 22 24

As polticas habitacionais do Banco Interamericano de Desenvolvimento 27 Concluses do captulo 34

CAPTULO 2 40 AS POLTICAS DE HABITAO POPULAR NO RIO DE JANEIRO E A TRAJETRIA DO PROGRAMA FAVELA-BAIRRO 2.1 Breve histrico das polticas pblicas para habitao popular no Rio de Janeiro 41 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 O cenrio de surgimento do Programa Favela-Bairro A formulao do Programa Favela-Bairro A implementao do Programa O PROAP II Concluses do captulo 51 54 60 66 70 72

CAPTULO 3 O FAVELA-BAIRRO COMO MODELO 3.1 3.2 A conformao do modelo Os Neighborhood Upgrading Programs (NUPs)

73 87

3.3 3.4

Os componentes dos NUPs Concluses do captulo

89 95 98

CAPTULO 4 CONCLUSO REFERNCIAS

103

10

INTRODUO

Este trabalho pretende recuperar e analisar a trajetria do Programa Favela-Bairro e sua relao com as polticas habitacionais do Banco

Interamericano de Desenvolvimento, buscando uma melhor compreenso sobre o processo que levou esta experincia a ser adotada e difundida pelo BID. Nesse sentido, o objetivo central do mesmo entender como uma poltica pblica originalmente identificada com os setores progressistas da sociedade brasileira foi apropriada por grupos politicamente conservadores e economicamente ligados ao discurso hegemnico acerca do neoliberalismo e da globalizao econmica, sofrendo posteriormente um processo de formatao e modelizao que possibilitou sua difuso pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento. O captulo 1 tem o objetivo inicial de apresentar a histria do BID, sua criao, os pases que o integram, sua estrutura e funcionamento, procurando contextualizar sua atuao. Tambm pretende, sucintamente, analisar suas relaes com o FMI e o Banco Mundial, assim como a forma de atuao conjunta com estas instituies. Alm disso, procura apresentar a trajetria das polticas habitacionais para a populao de baixa renda do BID, desde os tipos de investimento priorizados nos anos 1960 at o surgimento e evoluo dos atuais Neighborhood Upgrading Programs - NUPs, do qual fazem parte programas como o Favela-Bairro. Finalmente, o captulo traz uma reflexo sobre o papel atribudo pelo Banco suas polticas habitacionais e sua concepo acerca da poltica social. A construo deste captulo envolveu a utilizao da literatura acadmica, de informaes do prprio BID, e de textos de autores ligados formulao das polticas habitacionais desta instituio. O captulo 2 traa um histrico das polticas para habitao popular no Rio de Janeiro, demonstrando a antigidade do problema e a constituio das condies que deram sustentao ao Favela-Bairro e polticas semelhantes. Em seguida, recupera a trajetria que levou formulao e implementao do

Programa, destacando etapas deste processo, para o que se contou com entrevistas com pessoas envolvidas no mesmo. O captulo objetiva destacar os

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principais momentos de uma experincia que, aos poucos, foi se constituindo em modelo. Assim, acompanha-se o programa da elaborao de metodologias at a insero de novos componentes, buscando identificar a emergncia dos atributos que acabaram por angariar notoriedade e conferir sua dimenso e importncia no cenrio das polticas pblicas. Por fim, reflete sobre os limites do Programa e de suas condies de implementao. Sendo assim, buscou-se a utilizao de fontes primrias, que alm das entrevistas realizadas com figuras centrais da histria do Favela-Bairro, tambm incluem consultas legislao sobre o tema e fontes secundrias, baseadas na literatura acadmica, em relatrios e publicaes de rgos pblicos. O captulo 3 se consagra a analisar, de forma mais especfica, o processo de apropriao e modelizao do Programa, traando sua origem a partir de uma perspectiva ampla de abordagem do problema da habitao e das condies de vida das classes populares. Procura-se examinar como se efetuou o desligamento do Programa de seu contexto de emergncia, a partir de sua realocao, inicialmente em mbito local, em um outro projeto de cidade. Nesse sentido, o captulo busca demonstrar como o esvaziamento do contedo poltico e do potencial socialmente conflituoso, que polticas de urbanizao de favelas como o Programa Favela-Bairro poderiam carregar, foram condies necessrias para sua constituio em modelo difundido internacionalmente pelo BID. Em seguida, apresentam-se os programas de urbanizao de favelas e de assentamentos precrios do BID, conhecidos como Neighborhood Upgrading Programs - NUPs, com especial destaque para o modelo atual, consagrado a partir da experincia do Favela-Bairro. Algumas indicaes dos impactos e influncias que o Programa Favela-Bairro teve sobre a atual configurao dos NUPs tambm integram as reflexes deste captulo. Finalmente, aborda-se a

questo prpria dos modelos e de sua instrumentalizao pelas agncias internacionais segundo sua diretrizes gerais, a difuso de solues genricas e a deslegitimao de solues locais que no se encaixem no seleto grupo das boas prticas. Para tanto, este captulo utilizou-se da literatura acadmica, de consultas legislao e da principal publicao / manual acerca dos NUPs.

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No captulo conclusivo, as questes levantadas por este trabalho so revisitadas, sendo feito um breve resumo dos assuntos abordados em cada captulo. Alm disso, reflete-se sobre a necessidade de aprofundamento do estudo e de suas possibilidades para o enriquecimento de uma pesquisa mais ampla acerca da difuso de modelos.

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CAPTULO 1

O BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO E SUAS POLTICAS HABITACIONAIS

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1.1 A criao do Banco Interamericano de Desenvolvimento

O surgimento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) pode ser melhor compreendido tendo-se em conta o cenrio scio-poltico mundial e latino-americano da dcada de 1950, pautado pela oposio Estados Unidos X Unio Sovitica expressada na Guerra Fria. Tal cenrio parece ter mobilizado as elites latino-americanas alinhadas aos EUA na busca de uma instituio regional, capaz de prover um financiamento complementar ao de outras agncias internacionais, que possibilitasse a acelerao do desenvolvimento econmico capitalista na regio e afastasse as ameaas de revoluo social. Segundo ROPER e BARRIA (2002), os EUA inicialmente se opuseram proposta de criao de um banco regional de desenvolvimento para a Amrica Latina, expressa em uma resoluo aprovada por ministros da regio (com a absteno de EUA e Peru) em conferncia no Brasil ao final de 1954. Tal resoluo conclamava economistas e membros da CEPAL a fazer uma proposta especfica para a criao, no mbito da OEA, de um Banco para a Organizao dos Estados Americanos. A posio contrria dos Estados Unidos foi alterada em 1958, aps visita do vice-presidente norte-americano, Richard Nixon, Amrica Latina. Nixon foi confrontado a manifestaes populares crticas ao papel exercido pelos EUA no continente, e parece ter-se preocupado com a inquietude poltica, social e econmica do momento. Alm disso, o temor, no contexto da Guerra Fria, de expanso do comunismo, levou os EUA a apoiar a idia de promover vnculos econmicos mais prximos atravs de um banco regional. Aps conversaes entre os presidentes Juscelino Kubitschek e Dwight Einsenhower, um comit de negociao comeou a trabalhar em janeiro de 1959, tendo completado a proposta de criao do banco em abril. O acordo tornou-se vigente em 30 de dezembro de 1959, aps a ratificao pelos pases que o integrariam. A primeira reunio da Assemblia de Governadores do BID foi realizada em fevereiro de 1960, tendo sido eleito o primeiro presidente da Diretoria Executiva. O Banco comeou a operar oficialmente em outubro de 1960 e fez seu primeiro emprstimo em fevereiro de 1961 (ROPER; BARRIA, 2002).

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Abaixo esto reproduzidas as funes e objetivos do BID, segundo o Convnio Constitutivo do Banco Interamericano de Desenvolvimento firmado com sua criao:
ARTIGO I OBJETIVOS E FUNES

Seo 1. Objetivo
O Banco ter por objetivo contribuir para acelerar o processo de desenvolvimento econmico e social, individual e coletivo, dos pases membros regionais em vias de desenvolvimento.

Seo 2. Funes (a) Para atingir seu objetivo, o Banco exercer as seguintes funes:

(i) promover a inverso de capitais pblicos e privados, para fins de desenvolvimento; (ii) utilizar seu prprio capital, os fundos que obtenha nos mercados financeiros e os demais recursos de que disponha, para financiar o desenvolvimento dos pases membros, dando

prioridade queles emprstimos e operaes de garantia que contribuam mais eficazmente para o crescimento econmico dos mesmos; (iii) estimular os investimentos privados em projetos, empresas e atividades que contribuam para o desenvolvimento econmico, e complementar as inverses privadas, quando no houver capitais particulares disponveis em termos e condies razoveis; (iv) cooperar com os pases membros na orientao da sua poltica de desenvolvimento, para uma melhor utilizao de seus recursos, de forma

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compatvel com os objetivos de uma maior complementao de suas economias e da promoo do crescimento ordenado de seu comrcio exterior; e (v) prestar assistncia tcnica para o preparo, financiamento e execuo de planos e projetos de desenvolvimento, inclusive o estudo de prioridades e a formulao de propostas sobre projetos especficos.

(b) No desempenho de suas funes, o Banco cooperar, tanto quanto possvel, com os setores privados que forneam capital para investimentos, e com instituies nacionais ou internacionais1.

1.2 Os pases-membros do BID

Inicialmente,

apenas

integrantes

da

Organizao

do

Estados

Americanos -OEA poderiam tornar-se membros do BID, fato posteriormente alterado com a incluso de novos pases-membros. Os pases-membros do BID foram divididos em duas categorias, relacionadas sua condio de tomadores ou no de emprstimos, sendo respectivamente classificados como pases muturios e no-muturios. poca de sua criao, apenas os Estados Unidos era membro no-muturio. Uma emenda ao Convnio Constitutivo, em 1972, permitiu ao Canad, que no era membro da OEA, participar do BID como pas-membro nomuturio. Mais tarde, outros dezenove pases, ao longo das dcadas de 1970 e 1980, juntaram-se ao Banco nesta condio. O BID tem por objetivo estatutrio prover assistncia financeira aos pases muturios da Amrica Latina e Caribe. Nestes pases, vrias entidades podem tomar emprstimos diretamente ao Banco, desde que possuam garantias governamentais, incluindo governos nacionais,

Fonte: http://www.iadb.org/leg/Documents/Pdf/Convenio-por.Pdf.

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provinciais, estaduais e municipais, alm de instituies pblicas autnomas e organizaes da sociedade civil. O Convnio Constitutivo foi assinado por vinte pases latino-americanos e os EUA, inclusive Cuba, que aps o incio de seu processo revolucionrio no ratificou o acordo e consequentemente no veio a tornar-se membro. Em 1992, outros sete pases juntaram-se ao Banco, que tem atualmente 47 membros muturios e no-muturios.2 So membros muturios do BID: Argentina, Bahamas, Barbados, Belize, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela.3 Os no-muturios so: Alemanha, ustria, Blgica, Canad, Repblica da Coria, Crocia, Dinamarca, Eslovnia, Espanha, Estados Unidos, Finlndia, Frana, Israel, Itlia, Japo, Noruega, Pases Baixos, Portugal, Sucia, Sua e Reino Unido.4 Sendo o BID propriedade de seus 47 pases-membros, o poder de voto de cada pas determinado por sua subscrio de recursos ao capital ordinrio da instituio, e, consequentemente, porcentagem de aes desta natureza em seu poder.5 Nesse sentido, destaca-se a participao de

aproximadamente 11% (cada um) de Brasil e Argentina, e de 30% dos Estados Unidos, que, atravs deste e de outros mecanismos, necessita de pouco esforo (geralmente apenas alguns aliados) para controlar a instituio. A Tabela 1 mostra a participao de cada pas e seu respectivo poder de voto:

TABELA 1. Banco Interamericano de Desenvolvimento. Capital Social e Poder de Voto.

2 3

Ibid. Fonte: http://www.iadb.org/aboutus/VI/borrowing.cfm?language=Portuguese. 4 Fonte: http://www.iadb.org/aboutus/VI/nonborrowing.cfm?language=Portuguese. 5 Fonte: http://www.iadb.org/aboutus/I/members.cfm?language=Portuguese.

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CAPITAL SOCIAL E PODER DE VOTO

Pases membros muturios Aes Votos % total de votos (1)

Argentina Bahamas Barbados Belize Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica El Salvador Equador Guatemala Guiana Haiti Honduras Jamaica Mxico Nicargua Panam Paraguai Peru Repblica Dominicana Suriname Trinidad e Tobago Uruguai Venezuela Subtotal pases membros muturios

900.154 17.398 10.767 9.178 72.258 900.154 247.163 247.163 36.121 36.121 48.220 48.220 13.393 36.121 36.121 48.220 578.632 36.121 36.121 36.121 120.445 48.220 7.342 36.121 96.507 482.267 4.184.669

900.289 17.533 10.902 9.313 72.393 900.289 247.298 247.298 36.256 36.256 48.355 48.355 13.528 36.256 36.256 48.355 578.767 36.256 36.256 36.256 120.580 48.355 7.477 36.256 96.642 482.402 4.188.179

10,752 0,209 0,130 0,111 0,865 10,752 2,953 2,953 0,433 0,433 0,577 0,577 0,162 0,433 0,433 0,577 6,912 0,433 0,433 0,433 1,440 0,577 0,089 0,433 1,154 5,761 50,016

Pases regionais no muturios

Canad Estados Unidos 334.887 2.512.529 335.022 2.512.664 4,001 30,007

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Subtotal

2.847.416

2.847.686

34,008

Pases no regionais no muturios

Alemanha ustria Blgica Coria, Repblica da Crocia Dinamarca Eslovnia Espanha Finlndia Frana Israel Itlia Japo Noruega Pases Baixos Portugal Reino Unido Sucia Sua Subtotal pases no regionais no muturios TOTAL GERAL

158.638 13.312 27.438 184 4.018 14.157 2.434 158.638 13.312 158.638 13.126 158.638 418.642 14.157 28.207 4.474 80.551 27.268 39.347 1.335.179

158.773 13.447 27.573 319 4.153 14.292 2.569 158.773 13.447 158.773 13.261 158.773 418.777 14.292 28.342 4.609 80.686 27.403 39.482 1.337.744

1,896 0,161 0,329 0,004 0,050 0,171 0,031 1,896 0,161 1,896 0,158 1,896 5,001 0,171 0,338 0,055 0,964 0,327 0,472 15,976

8.367.264

8.373.609

100,000

(1) Dados arredondados; devido ao arredondamento, a soma das parcelas pode diferir do total geral.

Fonte: http://www.iadb.org/aboutus/IV/go_voting.cfm?language=Portuguese.

O poder de voto dos pases-membros muturios, segundo emenda ao Convnio Constitutivo estabelecida em 1994, no pode ser inferior a 50,0005%. A aprovao de emprstimos que se utilizem do Capital Ordinrio exigem uma votao que alcance a maioria simples na Diretoria Executiva. Para emprstimos que utilizem recursos de outro fundo do Banco, o Fundo para Operaes

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Especiais, destinado a aes especficas nos pases mais pobres da regio (Bolvia, Guiana, Haiti, Honduras e Nicargua), so necessrios dois teros dos votos. A direo do BID, no entanto, tem como poltica evitar a aprovao de emprstimos no apoiados pelos Estados Unidos, o que significaria um poder de veto de facto (ROPER; BARRIA, 2002).

1.3 A Estrutura do Banco

A sede do Banco Interamericano de Desenvolvimento est localizada nos em Washington, D.C, nos Estados Unidos. O BID dirigido pela Assemblia de Governadores, indicados por cada um dos 47 pases-membros. Os governadores, em geral, so Ministros da Fazenda, presidentes de Bancos Centrais ou integrantes de outras instituies relacionadas gesto

macroeconmica. A Assemblia de Governadores realiza encontros anuais para fazer um balano das operaes do Banco e decidir sobre as linhas gerais das polticas da instituio. A grande maioria das decises, no entanto, normalmente delegada Diretoria Executiva (ROPER; BARRIA, 2002). Os 14 membros da Diretoria Executiva so responsveis pela conduo das operaes do Banco, sendo eleitos ou indicados para um mandato de trs anos pela Assemblia de Governadores. Os diretores executivos dos EUA e Canad representam seus prprios pases, todos os outros diretores executivos representam grupos de pases. Estes grupos, ao contrrio de americanos e canadenses, precisam alcanar obrigatoriamente uma posio consensual que se reflita no voto do diretor que os representa (ROPER; BARRIA, 2002). A Diretoria Executiva encarregada de estabelecer as polticas operacionais, aprovar projetos, fixar taxas de juros e outras condies para os

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emprstimos do Banco, autorizar captaes de recursos em mercados de capital e aprovar o oramento administrativo da instituio.6 O presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento, eleito pela Assemblia de Governadores para um mandato de cinco anos, conduz os negcios cotidianos da instituio junto com o vice-presidente executivo. Aquele tradicionalmente oriundo de um pas-membro muturio, ou seja, latino-americano, enquanto o vice-presidente sempre um norte-americano. Cabe ao presidente conduzir as reunies da Diretoria Executiva, votando apenas em caso de empate. A liderana no Banco tem-se mostrado estvel, tendo havido apenas quatro presidentes at ento: Felipe Herrera (1960-1970), Antonio Ortiz Mena (19701987), Enrique Iglesias (1988-2005) e o atual Luis Alberto Moreno (2005-?)

(ROPER; BARRIA, 2002). Os recursos para financiar as operaes do Banco vm dos j citados Capital Ordinrio e do Fundo para Operaes Especiais. O Capital Ordinrio (aproximadamente US$ 100 bilhes) provem das contribuies dos pasesmembros, de captaes em mercados de capital e do pagamento de emprstimos. A maior parte destes recursos utilizada como garantia para os emprstimos, sendo lastro para emisso de debntures, que giram em torno de US$4,7 a US$4,9 bilhes anuais, e responsvel por financiar 90% dos desembolsos do Capital Ordinrio. O Fundo para Operaes Especiais (aproximadamente US$10 bilhes) depende exclusivamente das contribuies dos pases-membros, exceto por alguns recursos provenientes de investimentos e pagamentos de juros, podendo ser liberados anualmente US$ 400 milhes.7 Alm dos recursos disponveis atravs do BID, os pases muturios tem acesso assistncia financeira da Corporao Interamericana de Investimentos CII e do Fundo Multilateral de Investimento - FUMIN, que formam parte do Grupo Banco Interamericano de Desenvolvimento. A CII foi criada em 1989 para financiar projetos do setor privado sem garantias governamentais, tendo 37 pasesmembros, tambm membros do BID. A Corporao tem capacidade de financiar aproximadamente 45 projetos anualmente, num total de US$ 300 milhes, com o
6

Fonte: http://www.iadb.org/aboutus/IV/boe.cfm?language=Portuguese.

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limite mximo de US$ 10 milhes por projeto. J o FUMIN, criado em 1993 e administrado diretamente pelo BID, tem tambm o objetivo de financiar, em menor escala, o setor privado, tendo recebido contribuies de 26 pases-membros no valor aproximado de US$ 1,3 bilho, utilizado para emprstimos, investimentos e garantias. O Fundo aprova anualmente cerca de 100 projetos a um valor total de US$ 100 milhes (ROPER; BARRIA, 2002).

1.4 As polticas de emprstimo do BID

Durante suas trs primeiras dcadas, o BID concentrou-se em emprstimos por projeto. Nos anos 1960, 40% dos emprstimos do Banco foram para setores da agricultura, indstria e minerao. A infra-estrutura (energia eltrica, transporte e comunicaes), recebeu aproximadamente 30%. Projetos que envolviam abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, desenvolvimento urbano, habitao e educao responderam por quase 25% dos emprstimos (TUSSIE 1995 apud ROPER; BARRIA 2002). Durante a dcada de 1970, os emprstimos do BID procuraram ir alm do financiamento a projetos especficos, estimulando a criao de instituies que fossem capazes de implement-los e atuar como prestadores de servios. Neste perodo se estabeleceu que 50% dos emprstimos destinar-se-iam programas capazes de atender aos grupos de baixa renda. Durante a crise da dvida externa nos anos 1980, no entanto, o Banco consagrou-se a garantir a

continuidade dos depsitos latino-americanos, fazendo emprstimos, tipicamente associados ao FMI, para incrementar as balanas de pagamentos destes pases. Tais emprstimos foram formalmente introduzidos s polticas do BID em 1989, e
7

Fonte: http://www.iadb.org/aboutus/III/financialresources.cfm?language=Portuguese.

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pretendiam prover aos pases-membros muturios, alm de suporte balana de pagamentos, capacidade para mudar o que o Banco entendia como polticas setoriais distorcidas que prejudicavam o crescimento e reduziam o impacto dos projetos (ROPER; BARRIA, 2002). Ao invs de financiar projetos, como era seu mandato original, seguindo, deste ponto de vista, a trajetria do Banco Mundial, que sempre foi uma espcie de modelo, o BID passa a financiar polticas de ajuste fiscal e cumprir funes tpicas do Fundo Monetrio Internacional - FMI. Este perodo pode ser caracterizado pela adeso, por parte do BID, ao esforo conjunto do FMI e Banco Mundial na defesa s polticas de ajuste estrutural, que traziam consigo uma maior abertura dos mercados latino-americanos, privatizao, conteno oramentria, entre outras recomendaes tipicamente associadas ao chamado neoliberalismo. Segundo Green (1995), o BID conseguiu mais fundos dos Estados Unidos aps aderir prtica de emprstimos condicionados a processos de ajuste, tendo sofrido, no entanto, presso de pases muturios para que estes correspondessem apenas a um quarto do total anual. O Banco tambm tem o objetivo de ser fonte de assistncia tcnica aos pases-membros muturios, se utilizando de trs mecanismos distintos: 1) projetos especficos, abarcando pr-investimento, execuo e criao de instituies locais; 2) estudos e avaliaes que serviro de linhas-mestre para outros projetos; 3) programas de treinamento tanto para funcionrios de governos quanto para outros profissionais (ROPER; BARRIA, 2002). Estes procedimentos revelam, em certa medida, a preocupao do Banco com a constituio e formatao de modelos a serem transpostos para os mais diversos pases do continente, no parecendo haver grandes preocupaes em se considerar especificidades nacionais e locais. Em relao ao acesso aos recursos do BID, os pases-membros muturios esto agrupados em quatro categorias, A, B, C e D, relacionadas ao seu nvel de desenvolvimento. O Grupo A composto por Argentina, Brasil, Mxico e Venezuela. O Grupo B por Chile, Colmbia e Peru. O Grupo C por Bahamas, Barbados, Costa Rica, Jamaica, Trinidad e Tobago e Uruguai. Os mais pobres compem o Grupo D, formado por Belize, Bolvia, Repblica Dominicana,

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Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Nicargua, Panam, Paraguai e Suriname (ROPER; BARRIA, 2002). Aproximadamente 70% dos emprstimos do Banco so direcionados a Brasil, Mxico, Argentina, Colmbia, Chile e Peru, que juntos respondem por cerca de 85% do PIB latino-americano. Os EUA, em sua condio de maior pasmembro no-muturio, se envolve bastante na triagem dos emprstimos e em deixar claro suas preferncias econmicas atravs dos procedimentos de votao da Diretoria Executiva (TUSSIE 1995 apud ROPER; BARRIA 2002). A porcentagem do custo total dos projetos financiados pelo Banco obedece a classificao em Grupos. Os pases do Grupo A recebem financiamento de 50%, do Grupo B de 60%, do Grupo C de 70% e do Grupo D de 80%. Um financiamento adicional de 10% pode ser incrementado a projetos que procurem direcionar pelo menos 50% de seus possveis benefcios a grupos de baixa renda (ROPER; BARRIA, 2002).

1.5 As relaes entre o BID e o Banco Mundial Todos os Bancos Regionais de Desenvolvimento8 parecem ter a preocupao de estabelecer uma diviso de tarefas com o Banco Mundial, procurando evitar que suas atividades sejam tidas como suprfluas ou, mesmo, idnticas a esta instituio. Por outro lado, tem sido cada vez maior o nmero de projetos co-financiados por bancos regionais e o Banco Mundial, sendo a cooperao tambm promovida com o objetivo de garantir uma maior eficincia na implementao dos mesmos, segundo os critrios destas instituies. No caso do BID, Roper e Barria (2002) afirmam que, em seus primeiros anos de operao, o relacionamento com o Banco Mundial foi mais competitivo9 do que cooperativo, tendo sido feitos acordos informais entre os dois para minimizar tal competio. J na dcada de 1960, houve uma diviso de

Alm do BID, so bancos regionais: Banco Caribenho de Desenvolvimento; Banco Africano de Desenvolvimento; Banco Asitico de Desenvolvimento e o Banco Europeu de Reconstruo e Desenvolvimento. 9 Esta competio refere-se atuao em reas e projetos similares.

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tarefas

cabendo ao Banco Mundial, por exemplo, emprstimos para grandes

projetos, tais como os de infra-estrutura, concentrando-se o BID em projetos de menor porte. Esta diviso arrefeceu na dcada seguinte, com o BID realizando emprstimos de natureza semelhante aos do Banco Mundial, e vice-versa. A coordenao entre as atividades dos dois bancos aumentou consideravelmente a partir do incio da dcada de 1990, quando as operaes conjuntas no ultrapassavam o nmero de trs. No houve qualquer acordo, mas ficou estabelecido que o BID aceitaria o enfoque dado pelo FMI e pelo Banco Mundial em relao s recomendaes quanto s polticas de cmbio, comrcio e preos, principalmente nos pases muturios de grande porte. Nesse sentido, o BID procuraria no fazer recomendaes, e nem estipular condies, que fossem conflitantes com as polticas advogadas pelas outras duas instituies. A probabilidade de ocorrerem diferenas programticas entre o BID e as outras instituies multilaterais s existe, praticamente, nos pases muturios de pequeno porte, onde seu poder de financiamento bem maior que estas (ROPER;

BARRIA, 2002). A concordncia quanto s linhas fundamentais das polticas prescritas pelas instituies multilaterais mostra-se portanto como a postura largamente predominante, e a aceitao, por parte do BID, das polticas do FMI e do Banco Mundial, indicam, na verdade, um compartilhamento mtuo de perspectivas. O relacionamento entre o BID e o Banco Mundial nico entre todos os Bancos Regionais de Desenvolvimento, pois sua capacidade de emprstimo para o continente maior que a do ltimo, o que, entre outros fatores, indica uma liderana compartilhada entre ambos dentre as agncias de fomento atuantes na regio. A tabela 2 mostra o volume de emprstimos anuais dos dois bancos:

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Tabela 2. Comparao entre os emprstimos do BID e Banco Mundial (US$ bilhes) 1984-2001 Ano Banco Mundial BID

____________________________________________________________________ ____ 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 3.0 3.7 4.8 5.2 5.3 5.8 5.8 5.2 6.1 5.9 4.7 6.1 4.4 4.6 6.0 7.7 4.1 5.3 3.3 3.0 3.0 2.3 1.6 2.6 3.8 5.3 6.1 6.0 5.3 7.2 6.7 6.0 10.0 9.4 5.2 6.5

Fonte: Policy Preferences Among Multilateral Development Banks: Explaining Differences Between the IDB and the EBRD. ROPER, Steve D., BARRIA, Lilian A. Annual Meeting of the Midwest Political Science Association. Chicago, IL. 25-28 Abril 2002.

Como pode-se concluir a partir da tabela, no perodo 1991-2001, momento de crescimento no volume de emprstimos do BID, a mdia anual do

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mesmo foi de US$ 7.7 bilhes contra US$ 5.5 bilhes do Banco Mundial. O Banco Interamericano co-financia mais projetos com o Banco Mundial do que qualquer outra instituio regional, o que torna este seu principal parceiro multilateral. Durante o perodo 1996 2000, o co-financiamento variou entre US$ 1.9 bilhes e US$3.5 bilhes, tendo sido de US$1.9 bilhes em 2001 (ROPER; BARRIA, 2002). Ao mostrar-se integrado ao espectro de atuao, e de pensamento, do FMI e do Banco Mundial, o BID tambm pode ser considerado parte componente, e proponente, de uma viso de mundo balizada, e limitada, pelo mesmo arcabouo conceitual destas instituies. A defesa conjunta, a partir do final da dcada de 1980, da necessidade de ajustes estruturais nos pases latinoamericanos e do combate pobreza, visando a insero competitiva no mundo globalizado, um bom exemplo desta atuao / viso compartilhada.

1.6 As polticas habitacionais do Banco Interamericano de Desenvolvimento

As aes do Banco Interamericano de Desenvolvimento no apoio a polticas habitacionais para a populao de baixa renda remontam aos anos 1960, com emprstimos que inicialmente focalizavam a construo de unidades prontas, geralmente realizadas por agncias nacionais de habitao, posteriormente alocadas aos beneficirios dos programas. No perodo de 1961-1970, o BID financiou 43 projetos habitacionais, desembolsando aproximadamente US$350 milhes (ROJAS, 1995). Mesmo contando com subsdios considerados volumosos e condies facilitadas de pagamento, tais programas no conseguiram atingir em massa a populao de baixa renda. Em geral, as habitaes construdas foram consideradas de nvel bastante aceitvel pelas classes mdias latino-americanas,

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que acabaram por serem as maiores beneficirias de tais programas. Segundo Mayo (1999), expert ligado formulao de polticas habitacionais do BID, outros problemas sistmicos caracterizaram esta primeira gerao de projetos

financiados pelo Banco: a recuperao do custo era baixa, a inadimplncia dos beneficirios era alta e os dficits financeiros das agncias responsveis pelas polticas habitacionais exigiam constante injeo de recursos externos para a manuteno dos programas. Segundo o mesmo autor, as experincias negativas com tais programas habitacionais na dcada de 1960 no foram exclusividade do BID, pois tambm o Banco Mundial enfrentou problemas semelhantes, o que deixou claro a necessidade de se buscarem meios alternativos que fossem

capazes de dar suporte s polticas habitacionais dos pases-membros. Partindo de uma mdia aproximada de cinco emprstimos por ano durante o perodo 1961-1970, a dcada seguinte presenciaria a quase total retirada do BID da rea habitacional, com apenas trs emprstimos, sendo que em dois deles o financiamento habitao era apenas um dentre vrios componentes (MAYO, 1999). Posteriormente, o Banco mudou sua abordagem para a rea habitacional, deixando de financiar unidades prontas e concentrando esforos nos lotes urbanizados (sites and services). A nova diretriz, consolidada nos anos 1980, consistia no financiamento de aes que envolviam a proviso de gua potvel, esgotamento sanitrio, arruamento, drenagem e eletricidade, servios que estariam disponveis para os moradores que viriam a construir suas casas a partir dos lotes, dotados de dimenses reduzidas. As casas eram geralmente construdas em regime de mutiro, autoconstruo e outros mecanismos semelhantes (ROJAS, 1995). Alm dos lotes urbanizados, e funcionando em moldes similares, havia tambm, a partir da dcada de 1980, projetos de melhoramento de assentamentos (settlement upgrading projects). Ao invs de subdividir em lotes e prover de servios urbanos em terras virgens, tais projetos procuravam urbanizar assentamentos precrios j existentes, geralmente ocupados de forma irregular por populao de baixa renda, carentes de servios essenciais e sem garantia de propriedade da terra.

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Segundo Rojas (1995), tambm ligado elaborao de polticas habitacionais no Banco, ao concentrar-se em projetos que envolviam a oferta de lotes urbanizados e o melhoramento de assentamentos, o BID procurava atingir dois objetivos: melhorar o foco do gasto pblico em habitao e aumentar a capacidade dos recursos pblicos de alcanar segmentos maiores da populao de baixa renda. Os projetos envolvendo lotes urbanizados parecem ter contemplado uma parcela maior da populao de baixa renda. Rojas (1995) associa este fato ao nvel modesto das solues habitacionais caractersticas destes projetos, tendo afastado segmentos de poder aquisitivo maior. J nos projetos de melhoramento de assentamentos, por suas prprias caractersticas precrias e irregulares, os contemplados so geralmente pessoas de baixo poder aquisitivo. Ainda segundo Rojas (1995), o baixo custo destas solues habitacionais e a necessidade de envolvimento dos moradores na construo de suas casas, com seus prprios recursos, aumentou as possibilidades de uma cobertura maior dos programas. O BID, ao longo dos anos 1980, financiou 12 projetos desta natureza. Os resultados, no entanto, ficaram abaixo do esperado pela instituio, levantando uma srie de questes problemticas. Segundo Mayo (1999), havia muita preocupao quanto capacidade dos governos dos pases em desenvolvimento de arcar com os custos de manuteno de tais programas aps o fim dos emprstimos das agncias de fomento. Outra limitao de tais programas estaria relacionada m vontade e ao desinteresse do setor privado, especialmente o financeiro, em participar ativamente dos programas de subsdio habitao, uma vez que os programas criados pelo setor pblico no conseguiam alcanar um patamar de recursos suficientes para atender s necessidades da populao de baixa-renda. A partir da metade dos anos 1980, aps uma srie de experincias insatisfatrias e buscando modelos alternativos, o BID mais uma vez mudar o foco de suas polticas habitacionais. Tal mudana consistiu em privilegiar, ao invs do provimento de habitaes ou lotes urbanizados, subsdios que permitissem s pessoas comprar casas ofertadas no mercado (demand-oriented alternative).

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Nestes programas, o setor privado o principal produtor e provedor de habitaes, alm de tambm ser o principal responsvel pelos financiamentos para compra. Mayo (1999) cita como exemplo o caso pioneiro do Chile, com um programa desta natureza implementado no final dos anos 197010. No caso chileno, os subsdios eram dados na forma de vouchers, que correspondiam ao valor estipulado como o mnimo por uma casa, sendo utilizados para a compra de habitaes negociadas no mercado e devidamente habilitadas para o programa. Alm dos vouchers, o interessado pagava uma quantia vista e fazia um emprstimo no-subsidiado cujas prestaes no poderiam ultrapassar 25% de sua renda. O voucher, no programa chileno, funcionava como uma garantia de capital e deveria ser utilizado para a compra de habitaes nas quais os proprietrios residiriam, e no para a compra com o objetivo de posterior locao para aluguel. O modelo chileno encontrou seguidores em pelo menos cinco pases, iniciando-se na Costa Rica em 1986 e na Colmbia, El Salvador, Paraguai e Uruguai em 1991( MAYO, 1999). A mudana em direo a estes programas caracterizados pelo BID como demand-oriented continuou a ser estimulada pelo mesmo durante os anos 1990, atravs de emprstimos feitos ao Chile, Paraguai e Uruguai. Emprstimos para programas similares tambm foram propostos Guatemala, ao Panam e Venezuela em 1997. Alm destes programas, durante a dcada em questo, o BID tambm financiou programas habitacionais de outra natureza, tais como os voltados para a proviso de servios bsicos e infra-estrutura em reas de habitao precria (MAYO, 1999). Mayo (1999) afirma que os programas do tipo demand-oriented possuem muitas vantagens11; no entanto, a experincia latino-americana, assim como a do prprio BID, parecem ter tido um carter misto, identificando-se nelas alguns problemas. Dentre eles, destacam-se: 1) a pouca aceitao dos programas por parte dos que viriam a ser beneficiados; 2) a baixa recuperao dos custos; 3) a oferta de subsdios maiores do que o necessrio para estimular a participao
10

Durante a ditadura de Augusto Pinochet (1973-1989), conhecida, dentre outros motivos, pelo pioneirismo na adoo de polticas associadas ao neoliberalismo na Amrica Latina. 11 Que no so especificadas pelo autor no texto em questo.

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nos programas desta natureza; 4) os preos inflacionados das habitaes, reao ao aumento de escala dos programas; 5) disperso, com reas de baixa densidade populacional, tendo aumentado o tempo gasto entre a casa e o trabalho e criado maior escassez de territrio para possveis beneficiados de geraes futuras; 6) falta de mobilizao de fundos privados, principalmente quanto intermediao dos mesmos atravs de instituies financeiras privadas (MAYO, 1999). Alm disso, vrias crticas foram feitas aos programas do tipo demandoriented, relativas a falhas no exame das interdependncias presentes nos mercados habitacionais, especialmente quanto aos submercados existentes acima e abaixo da faixa de renda do pblico-alvo dos programas. Outra crtica focalizou a falta de empenho em ampliar tais subsdios para o auxlio no pagamento de aluguis. Outra crtica, de carter mais amplo, envolvia o fato de que nem os programas de habitao dos governos, nem as agncias de fomento como o BID, o Banco Mundial e a USAID haviam se dedicado o suficiente elaborao de projetos que racionalizassem o papel dos subsdios, contemplassem os pobres e fizessem o setor habitacional funcionar bem (MAYO, 1999). Tomando-se um quadro mais geral, os perodos de baixo crescimento econmico e inflao alta vividos pelo continente a partir da dcada de 1970, e que em muitos pases duraram at os anos 1990, tiveram importante papel em dificultar a consolidao do setor habitacional latino-americano, tornando escassa a oferta de crdito pelos setores pblico e privado. A obteno de moradias populares via mercado, se j apresenta problemas em situaes menos desfavorveis, dificilmente seria a soluo num ambiente de crise. Mayo (1999), no entanto, acredita que a partir dos planos de estabilizao macroeconmica adotados no continente, principalmente a partir da dcada de 1990, o ambiente tenha se tornado bem mais favorvel para a formulao e implementao de polticas habitacionais mais eficazes. Segundo o mesmo, a continuidade de problemas estruturais e os riscos associados aos emprstimos para habitao, tais como sistemas cadastrais ineficientes e direitos

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de propriedade mal definidos, entre outros, continuam a limitar a expanso dos financiamentos habitacionais pelo setor privado. Segundo Brakarz (2002)12, principalmente a partir dos anos 1990, os governos da regio adotaram uma posio mais realista quanto aos problemas habitacionais. A abordagem dominante no enxergaria mais a questo habitacional apenas como insuficincia de habitaes, reconhecendo que as situaes de dficit social e habitacional estavam interligadas. Alm disso, tambm admitiriam que os recursos do setor pblico no eram capazes de resolver todos os problemas habitacionais urbanos. Esta mudana de abordagem quanto questo habitacional e aos assentamentos humanos foi o centro das preocupaes nas resolues da United Nations Conference on Human Settlements, ocorrida em 1995 em Istambul. Tais resolues enfatizaram a necessidade de aplicao de polticas integradas para o melhoramento de assentamentos e para a incorporao de abordagens que visassem facilitar o funcionamento dos mercados habitacionais. Proposta inicialmente pela ONU, em sua publicao Global Shelter Strategy towards the Year 2000 (United Nations, 1988), esta abordagem foi adotada e promovida pelo BID atravs de seus emprstimos a partir de 1995 (Operational Policy on Urban Housing and Development. IDB, Washington, 1995.). A estratgia do Banco consistiria em produzir uma eficincia ampla do setor habitacional atravs do estmulo atuao dos mercados na rea de terras urbanizadas, habitao e financiamento, no sentido de expandir a capacidade do setor privado para construir e financiar solues habitacionais. Alm disso, consciente das limitaes dos mercados privados de habitao em oferecer alternativas para os nveis de renda mais baixos, reconhece-se a necessidade de promoo de programas pblicos que financiem solues habitacionais para os segmentos mais pobres da populao. Por ltimo, o Banco decide-se a investir no
12

Fonte: Cities for All Recent Experiencies with Neighborhood Upgrading Programs. BRAKARZ, Jos; GREENE, Margarita; ROJAS, Eduardo. Inter-American Developmnet Bank. Washington, D.C. 2002. Este livro tambm foi publicado em Espanhol e Portugus, podendo ser considerado um manual para a formulao e aplicao dos Neighborhood Upgrading Programs (NUPs), amplamente inspirados na experincia do Favela-Bairro. A ttulo de exemplo, das 25 fotos do livro, 18 referem-se diretamente ao

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urgente problema dos assentamentos irregulares (tais como as favelas), prevenindo a cidade de crescer a partir de padres de ocupao informal. O foco neste problema reflete-se na prioridade dada a investimentos que prometessem promover melhoras nas condies fsicas e sociais destas reas. Tambm so recomendadas reformas nos sistemas de regularizao fundiria, com o objetivo de tornar mais acessvel a propriedade da terra em reas urbanizadas para populaes de baixa renda. Segundo Brakarz (2002), esta abordagem tem levado a mudanas significativas no foco e na linguagem utilizados, pois a preocupao estrita com a produo de habitaes tem dado lugar a uma viso que privilegie a qualidade dos assentamentos humanos. Ao mesmo tempo, a prioridade na construo de habitaes para os pobres teria adotado uma perspectiva de produo das chamadas solues habitacionais integrais. Como exemplo desta mudana de orientao, o autor cita pases como o Brasil, Costa Rica, Chile, Equador, Guatemala, Panam, Colmbia e Uruguai, com programas deste tipo em diferentes fases de implementao. Em relao ao Brasil, o financiamento a projetos habitacionais, por parte do BID, foi escasso at a dcada de 1990. Com exceo de dois projetos para a proviso de habitaes populares no incio dos anos 1960, a atuao do Banco na rea foi pouco significativa. Analisando-se o histrico de projetos

aprovados pelo mesmo, nota-se, no entanto, que a partir do financiamento ao Programa Favela-Bairro (PROAP I), em 1995, foram aprovados oito projetos de natureza semelhante (incluindo a Segunda fase do Programa), alm de outros dois que esto em fase de preparao.13
Programa, alm da ampla maioria dos casos e experincias exemplificados nos boxes. Jos Brakarz foi o principal representante do BID durante as negociaes do contrato e a implementao do Programa. 13 Fonte: http://www.iadb.org/topics/projects.cfm?language=Spanish&topicID=DU. Os projetos so: Programa de Melhoramento de Favelas de So Paulo (projeto n BR0210), custo total avaliado em US$ 250 milhes, contrapartida do BID de US$160 milhes, programa da prefeitura de So Paulo aprovado pelo Banco em julho de 1996; Programa Nova Baixada (BR0242), custo total de US$ 300 milhes, contrapartida do BID de US$ 180 milhes, programa do governo do estado do Rio de Janeiro aprovado em setembro de 1997; Programa Habitar Brasil (BR0273), custo total de US$ 417 milhes, contrapartida do BID de US$ 180 milhes, programa do governo federal aprovado em setembro de 1998; Qualidade e Produtividade da Habitao (TC9803207), custo total de US$ 250 mil, contrapartida do BID de US$ 200 mil, programa de cooperao tcnica com o governo brasileiro aprovado em outubro de 1998; PROAP II - Segunda fase do Favela-Bairro (BR0250), custo total de US$ 300 milhes, contrapartida do BID de US$ 180 milhes,

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1.7 Concluses do captulo

Este captulo teve o objetivo de contribuir para uma melhor compreenso acerca da origem, histria, estrutura e funcionamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento, alm de procurar apresentar suas principais concepes sobre habitao ao longo do tempo. As preocupaes que nortearam sua criao esto relacionadas necessidade de sustentao do capitalismo latino-americano, num momento em que a perspectiva de revoluo social parecia ameaar sua hegemonia no continente. Seu surgimento, nesse sentido, teve carter geopoltico e estratgico. Nos ltimos anos, o BID se juntou aos esforos do Banco Mundial e do FMI na defesa, promoo e difuso de programas de estabilizao monetria, ajuste estrutural e de crescimento econmico via aumento de exportaes. Esta foi a resposta das instituies financeiras internacionais para a crise da dvida latino-americana dos anos 1980, tendo balizado polticas de juros altos, diminuio do gasto pblico e controle de salrios para represso de demanda, e que alm disso, procurava garantir a futura solvncia da regio e evitar novo default em seus pagamentos aos bancos credores internacionais. Em relao s polticas de ajuste estrutural, seu objetivo seria transformar os pases da regio em economias de mercado plenamente funcionais, reajustando o papel do Estado a este objetivo. A defesa de privatizaes, o fim do controle de preos e a eliminao de barreiras comerciais encontram-se neste espectro. A prioridade dada s
programa da prefeitura do Rio de Janeiro aprovado em maro de 2000, com os mesmos valores do PROAP I; Programa de Ao em Cortios do Estado de So Paulo (BR0298), custo total de US$ 70 milhes, contrapartida do BID de US$ 34 milhes, programa do governo do estado de So Paulo aprovado em outubro de 2001; Consolidao Urbana de Paulnea (BR-T1020), custo total de US$ 100 mil, contrapartida do BID de US$ 80 mil, programa de cooperao tcnica com a prefeitura de Paulnea aprovado em novembro de 2004; Programa de Desenvolvimento Urbano em Santos (BR-T1019), custo total de US$ 147 mil financiado pelo BID, programa de cooperao tcnica visando assistncia conjunta para a autoridade federal porturia, o governo de So Paulo e o municpio de Santos, aprovado em maro de 2005. Projetos em fase de preparao: Reabilitao Ambiental e Urbana de Joinville (BRL1038), custo total estimado em US$ 50 milhes, contrapartida estimada do BID de US$ 30 milhes, projeto da prefeitura de Joinville; Programa Urbano Macambira Anicuns (BR-L1006), custo total estimado em US$ 87 milhes, contrapartida do BID estimada em US$ 52 milhes, programa da prefeitura de Goinia.

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exportaes, atravs da remoo de tarifas de exportao e importao, por exemplo, teria como objetivo uma alocao mais eficiente dos recursos, permitindo aos latino-americanos concentrarem-se em supostas vocaes exportadoras e importar o que no tm ao preo mais baixo do mercado. O grau de controle exercido pelo governo norte-americano sobre o BID, o Banco Mundial e o FMI, alm de pautar as orientaes econmicas dominantes nessas instituies, foi instrumento fundamental para a difuso das propostas acima descritas na Amrica Latina, tendo especial relevncia a possibilidade de condicionar emprstimos implementao das mesmas. Segundo DOliveira (2001), em anlise do Documento de Pas do BID (ano 2000) para o Brasil e de seu correspondente no Banco Mundial (Country Assistance Strategy), o binmio ajuste fiscal-reduo da pobreza d o tom dos posicionamentos das instituies multilaterais de crdito em relao s prioridades de desenvolvimento econmico no Brasil. O enfoque no combate pobreza, que tem ganho bastante fora nos ltimos anos nos documentos do BID e de outras agncias internacionais, inscreve-se neste contexto mais amplo, como uma forma de amenizar os impactos sociais ligados aos processos de ajuste, tais como a precarizao do trabalho, aumento da concentrao de renda, desemprego estrutural, maior desigualdade social, dentre outros pormenorizados por vrios estudos conhecidos. Mestrum (2002) afirma que a partir de 1995 a luta contra a pobreza (ou combate pobreza) tornou-se prioridade oficial das organizaes multilaterais de desenvolvimento. Porm esta sbita ateno ao combate pobreza, colocada como temtica prioritria, suscita algumas questes: Por que se esperou tanto tempo para que a pobreza dos homens (e no mais somente a das naes) tenha sido apreendida como um problema maior da comunidade internacional? Como esta nova prioridade conseguiu ser bem sucedida em se impor no discurso das organizaes internacionais, no tendo elas cessado, aps vinte anos, de pregar a importncia dos equilbrios macroeconmicos? Seria esta luta contra a pobreza sinnimo do desenvolvimento social pregado pela ONU h tanto tempo? Constituiria ela, enfim, a vitria dos opositores uma abordagem essencialmente

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economicista do desenvolvimento? E, principalmente, como possvel combater a pobreza com base em diagnsticos simplistas e inconsistentes de suas causas? Segundo a autora, uma anlise detalhada das representaes da pobreza e dos pobres presentes nos documentos das instituies internacionais permite que se coloque em evidncia as condies de existncia do discurso sobre a pobreza, sua funcionalidade ao se relacionar com o discurso sobre a globalizao, assim como seu efeito no discurso sobre o desenvolvimento. O discurso oficial sobre a globalizao supe uma coordenao poltica a nvel mundial e implica uma reforma estrutural nos Estados (nacionais), favorecendo o desmantelamento das protees sociais existentes enquanto coloca em perspectiva o discurso da harmonia universal. Desta maneira, um discurso de combate pobreza torna-se possvel e necessrio para: dar legitimidade s polticas das organizaes internacionais; oferecer aos Estados Nacionais um substituto aos projetos de desenvolvimento nacional; dar uma alma globalizao e preservar o ideal de um desenvolvimento holstico. Mestrum (2002) analisa os mecanismos discursivos que tm permitido fazer do tema da pobreza o vetor consensual de um projeto poltico, econmico e social, que longe de dar fim ao Consenso de Washington, constitui sua pea maestra. Nesse sentido, procura demonstrar como este discurso associa-se ao reconhecimento por parte das organizaes multilaterais de uma nova era de cooperao internacional, tornada possvel pelo fim da Guerra Fria e dos conflitos ideolgicos. Toma-se conscincia da unidade fundamental da humanidade e da interdependncia de todos os pases e povos em um mundo aonde as oportunidades e riscos ignoram fronteiras. O pensamento desenvolvimentista, como estariam mostrando as experincias do passado, estava equivocado, e a persistncia da pobreza seria prova irrefutvel do fracasso do papel do Estado como motor do desenvolvimento. A construo discursiva de um interesse comum a nvel mundial parte, ento, do argumento de que a luta contra a pobreza de interesse de toda a humanidade. Sendo assim, a pobreza conceituada de tal maneira que acaba por se encontrar no centro de um jogo de interdependncias entre Estados e, tambm, de toda uma srie de problemas que

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ignoram as fronteiras, tais como o crescimento demogrfico, as presses migratrias, as epidemias, a degradao do meio ambiente, a desintegrao social, a criminalidade, etc. A partir desta definio, a luta contra a pobreza contribui para colocar em perspectiva uma governana mundial aonde as organizaes internacionais so as protagonistas, permitindo redefinir a soberania dos Estados e associar atores no-estatais (ONGs, sociedades multinacionais, Igrejas, etc) concepo e prtica de polticas. A naturalizao da Economia de especial utilidade neste discurso, visto que segundo o mesmo, o desenvolvimento hoje no tem mais como objeto os pases pobres, mas sim caminha numa marcha mundial visando os indivduos pobres de todo o mundo. Assim sendo, encontra-se condicionado polticas de ajuste estrutural, ou seja, abertura de mercados e respeito aos equilbrios macroeconmicos. Portanto, a naturalizao da Economia permite que se esquea a economia do desenvolvimento e o desenvolvimento da economia, que so substitudos, por um lado, por projetos de combate pobreza condicionados no interveno do poder pblico nas foras naturais do mercado, por outro, pela integrao do mercado mundial (MESTRUM, 2002). As antigas polticas de seguridade social, vistas como de interesse de alguns grupos sociais, devem ser substitudas por polticas orientadas para uma sociabilidade primria, chamada capital social. Tais polticas no visam mais a redistribuio de renda ou proteo dos indivduos contra os efeitos negativos do mercado, mas sim lhes permitir participar dele. Os conceitos de pobre e de pobreza, particularmente quanto sua multidimensionalidade e seus aspectos no monetrios, favorecem esta nova viso. Sendo a pobreza considerada um dficit de desenvolvimento, os pobres so aqueles que no puderam ainda contribuir para o desenvolvimento, aqueles que ainda no se integraram ao mercado, acompanhados por discriminaes de toda natureza, so homo oeconomicus em devir (MESTRUM, 2002). Por fim, so identificadas trs funes essenciais a partir do discurso das organizaes internacionais sobre a pobreza: 1) O discurso sobre a pobreza um discurso de reproduo. Ele o vetor consensual de um projeto de redefinio das relaes entre Estado, mercado e sociedade. Concilia o

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universalismo e a crena no progresso presentes na simbologia da ONU globalizao econmica. Redefine o papel das organizaes internacionais; 2) O discurso sobre a pobreza um discurso de legitimao. Ele legitima a abertura e re-regulao dos mercados. Torna possvel uma maior vigilncia por parte das organizaes internacionais sobre os pases pobres. Permite aos Estados Nacionais desmantelar as protees sociais existentes. Sobretudo, legitima as novas polticas sociais que rompem com o desenvolvimento social do passado; 3) O discurso sobre a pobreza um discurso da verdade. As representaes que ele veicula balizam o campo epistemolgico, o campo do verdadeiro e do falso, do que se pode ou no dizer. As representaes que no se conformam globalizao econmica so descartadas. O discurso das organizaes

internacionais sobre a pobreza fornece portanto um conjunto de representaes, uma verdade sobre a pobreza e sobre o desenvolvimento (MESTRUM, 2002). Este o contexto que tambm tem norteado as polticas habitacionais do BID nos ltimos anos. Como visto anteriormente, as polticas do Banco no foram capazes, ao longo de sua existncia, de propor solues satisfatrias para um melhor acesso de grupos de baixa renda habitao formal, tendo privilegiado solues via mercado sempre que possvel. Atualmente, a poltica habitacional dominante na instituio associa-se aos chamados Neighborhood Upgrading Programs14,que tero anlise mais detida no Captulo 3, e procuram combinar urbanizao de favelas com polticas sociais, seguindo a linha das polticas setoriais focalizadas em grupos considerados vulnerveis. O BID, nesse sentido, parece estimular a restrio das polticas pblicas para a habitao popular a um problema assistencial, no indo alm da proposio de solues paliativas, e sem preocupao com programas que busquem financiar moradias em larga escala, que exigem somas maiores e poderiam colocar em risco os processos de ajuste prezados pela instituio. Aos indivduos que no so classificados como pblicoalvo destas polticas restam as solues do mercado, historicamente insuficientes. O problema da pobreza e da habitao precria no parece envolver, na perspectiva do Banco, a reflexo acerca de suas origens histricas e causas
14

Tambm considerados estratgias integrais de alvio pobreza (BRAKARZ, 2002).

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estruturais, principais responsveis pela situao social e econmica do continente, marcado pela desigualdade e pela concentrao do poder poltico e da riqueza.

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CAPTULO 2

AS POLTICAS DE HABITAO POPULAR NO RIO DE JANEIRO E A TRAJETRIA DO PROGRAMA FAVELA-BAIRRO

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2.1 Breve histrico das polticas pblicas para habitao popular no Rio de Janeiro

A dcada de 1930 inaugurou uma nova postura por parte do Estado brasileiro, em detrimento da orientao vigente durante o perodo conhecido como Repblica Velha (1889-1930), de claras prioridades agro-exportadoras. Segundo Melo (1990), esta dcada assinala historicamente a consolidao de um padro de acumulao urbano-industrial, estabelecido sob a tutela do Estado e acompanhado de uma forte expanso da esfera pblica. Seus pressupostos polticos so a ascenso e gradativa hegemonia da burguesia industrial sobre os grupos oligrquicos do bloco no poder e a progressiva incorporao e cooptao das massas urbanas na arena poltica que ir se expressar, a nvel institucional, na criao do aparato organizacional do Ministrio do Trabalho e das agncias governamentais de bem-estar social. No entanto, a grande maioria dos moradores de favelas foi excluda das aes do Estado voltadas para a habitao popular no perodo, restrita queles com ocupao formal e portadores de carteira profissional. Segundo Burgos (1999), no por acaso, a nica poltica habitacional ento existente para a populao de baixa renda, organizada em 1933, beneficiava exclusivamente empregados de ramos de atividades cobertas pelos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs). Melo (1990) afirma que a opo pela aplicao dos recursos dos IAPs em habitao s adquire expresso em 1937, na gesto de Agamenon Magalhes frente do Ministrio do Trabalho, que conferiu prioridade questo. Ainda segundo o autor, durante o Estado Novo se deu incio construo de grandes conjuntos residenciais, ao mesmo tempo em que se avolumavam

vertiginosamente as reservas dos IAPs, que passam a ser canalizadas para o crdito imobilirio. Nos ltimos anos do Estado Novo, a crise de habitao se agudizou, contrastando fortemente com o surto imobilirio impulsionado, em parte, pelos recursos dos IAPs.

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Nesse contexto, a situao marginal das favelas explicitada por Burgos (1999), ao mencionar o Cdigo de Obras da cidade de 1937, onde as mesmas so consideradas uma aberrao, no podendo constar no mapa oficial da cidade. Alm disso, ainda segundo o autor, o Cdigo propunha sua eliminao, proibindo a construo de novas moradias e a melhoria das existentes. Para tentar solucionar o problema, o Cdigo propunha a construo de habitaes proletrias, idia que influenciou a experincia dos parques proletrios, no incio dos anos 1940. Burgos (1999) afirma que a descoberta do problema favela pelo poder pblico no surge de uma postulao de seus moradores, mas sim do incmodo que causava urbanidade da cidade, o que explicaria o sentido do programa de construo dos parques proletrios, cuja finalidade seria resolver o problema das condies insalubres das franjas do Centro da cidade, alm de permitir a conquista de novas reas para a expanso urbana. Segundo o mesmo, destacase a condio de pr-cidados dos habitantes das favelas, que no eram vistos como possuidores de direitos, mas como almas necessitadas de uma pedagogia civilizatria. Tal fato reflete-se nos mecanismos de controle utilizados nos parques proletrios, como, por exemplo, a exigncia de atestado de bons antecedentes e a obrigatoriedade dos moradores em se submeter a sesses de lies de moral. Entre 1941 e 1943, foram construdos trs parques proletrios (na Gvea, no Leblon e no Caju), para onde se transferiram cerca de 4 mil pessoas. Ainda que tivessem a promessa de retornar para reas prximas das que viviam assim que estivessem urbanizadas, os moradores, sem vislumbrar o cumprimento da mesma, permaneceram muito tempo nesses parques, deles saindo somente bem mais tarde, expulsos, quando da valorizao imobiliria dos respectivos bairros, particularmente os dois primeiros. O autoritarismo da pedagogia civilizatria ensaiada e a precariedade das instalaes (concebidas como provisrias) dos parques, no despertavam atrao entre os habitantes de favelas. Preocupados com a generalizao desta alternativa, foram criadas por moradores de favelas, ainda em 1945, as comisses de moradores, inicialmente no morro do Pavo / Pavozinho e pouco depois nos morros do Cantagalo e da Babilnia, como forma

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de opor resistncia a um suposto plano da prefeitura de remover todos para os parques (BURGOS, 1999). Segundo Burgos (1999), despertados pela interveno do poder pblico e ante a ameaa de perderem suas casas e suas redes sociais pelo deslocamento forado, os moradores de favelas comearam a constituir-se em ator poltico. A preservao, no entanto, pela Constituio de 1946, da restrio ao voto de analfabetos ainda mantinha fora da competio poltica a grande maioria de seus moradores, inibindo sua participao at mesmo em engrenagens de tipo clientelista. A crise da habitao no ento Distrito Federal, no entanto, colocou a questo da habitao na agenda poltica, sendo abordada pelos candidatos na campanha presidencial de 1945. Segundo Melo (1990), o governo Dutra notabilizou-se por uma poltica social conservadora e pela forte represso aos setores avanados e mobilizados da classe trabalhadora, intervindo em sindicatos, alm de ter decretado a ilegalidade do Partido Comunista Brasileiro. O nico setor da poltica social em que se poderia postular medidas novas era o da habitao, que parecia sobretudo ser potencialmente consensual por poder incorporar as demandas dos setores populares e dos setores capitalistas vinculados indstria de materiais de construo e da construo civil e, em menor medida, das companhias de seguro. Alm disso, ainda segundo o autor, a habitao constituase uma pea importante do discurso poltico conservador e de setores da Igreja Catlica que identificavam a posse de um imvel com a estabilidade social. A criao, num simblico 1 de maio de 1946, do primeiro rgo federal na rea de habitao a Fundao da Casa Popular parece refletir estas concepes. Sua atuao se mostrou errtica e pautada por critrios clientelsticos, tendo sido pouco expressiva na proviso de habitaes para as populaes de baixa renda, objetivo para o qual foi criada. A Fundao construiu na cidade do Rio de Janeiro, at sua extino em 1964, cerca de 4 mil casas e cinco conjuntos habitacionais, nmero pouco significativo diante da demanda por habitao popular no perodo (AZEVEDO; ANDRADE, 1982). O acesso casa prpria era, na prtica, limitado. Restries de informao, de prazo, de nmero

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de inscries e de unidades oferecidas reduziam drasticamente as possibilidades de amplo atendimento. O fracasso da Fundao estaria relacionado, dentre

outras razes, s intensas presses polticas, de difcil superao, e a falta de uma fonte estvel de recursos que lhe permitisse fazer frente a conjunturas desfavorveis. Alm disso, a Fundao da Casa Popular no teria sido capaz de alcanar maturidade institucional traduzida em paradigmas universalistas, em firmeza de objetivos e em prestgio organizacional. A imagem que dela ficou era a de um rgo deriva, despersonalizado, que vagava ao sabor das injunes e das caractersticas transitrias de seus chefes (AZEVEDO; ANDRADE, 1982). O surgimento da Fundao Leo XIII, em 1946, ilustra as preocupaes da Igreja Catlica com as condies habitacionais das classes populares. A fundao nasceu com a finalidade de oferecer uma alternativa pedagogia populista estado-novista, onde, no lugar da idia de Estado-Nao e do apelo a lideranas carismticas, a Igreja ofereceria a cristianizao das massas; no lugar da coero, ofereceria a persuaso, ao invs do conflito poltico, prometeria o dilogo e a compreenso; ao invs da luta pelo acesso a bens pblicos, o assistencialismo; no lugar da crtica, a resignao; em vez do intelectual orgnico, a formao de lideranas tradicionais (BURGOS, 1999). Entre 1947 e 1954, a Fundao Leo XIII estendeu sua atuao a 34 favelas, implantando em algumas delas servios bsicos como gua, esgoto, luz e redes virias, e mantendo centros sociais em oito das maiores favelas do Rio, entre as quais Jacarezinho, Rocinha, Telgrafos, Barreira do Vasco, So Carlos, Salgueiro, Praia do Pinto e Cantagalo (LEEDS; LEEDS, 1978 apud BURGOS, 1999). Procurando aprofundar suas aes junto s favelas e reunir de forma mais concreta urbanizao e pedagogia crist, a Igreja Catlica tambm criou, em 1955, a Cruzada So Sebastio. Entre 1956 e 1960, a Cruzada realizou melhorias de servios bsicos em 12 favelas, executando 51 projetos de redes de luz, urbanizando parcialmente uma favela (Morro Azul) e completamente a favela Parque Alegria. Tambm construiu, no Leblon, o conjunto habitacional que ficaria

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conhecido como Cruzada, primeira experincia de alojamento de moradores nas proximidades da prpria favela que habitavam (BURGOS, 1999). O governo municipal, por sua vez, criou em 1956 o Servio Especial de Recuperao das Favelas e Habitaes Anti-higinicas (Serfha). O Serfha teria atuao modesta at 1960, limitando-se a apoiar as iniciativas da Fundao Leo XIII e da Cruzada. Sua atividade se intensificou entre 1961 e 1962, sob o comando de Jos Arthur Rios, que procurou uma aproximao com as favelas, estimulando inclusive a formao de associaes de moradores onde estas no existiam, tendo prevalecido, no entanto, a tendncia de subordinar politicamente seus habitantes. Na criao da Serfha e da Cruzada estavam em jogo iniciativas que procuravam articular o controle poltico a uma pauta mnima de direitos sociais referente a problemas de infra-estrutura (BURGOS, 1999). Estas iniciativas, do Estado e da Igreja, no impediram que os moradores das favelas criassem uma entidade autnoma para negociar seus interesses, em 1957, com o surgimento da Coligao dos Trabalhadores Favelados do Distrito Federal, fundada com o objetivo de lutar por melhores condies de vida nas reas que habitavam. Burgos (1999) afirma que a presena desse novo interlocutor indica que a categoria favelado, originariamente forjada para identificar negativamente os excludos e justificar aes civilizatrias arbitrrias do Estado e da Igreja, estava sendo requalificada. Com presena informal no mercado de trabalho e, portanto, desconectada da luta operria, a categoria favelado teria vindo emprestar uma identidade coletiva aos excludos, dando-lhes maior possibilidade de lutar por direitos sociais. No incio da dcada de 1960, durante o governo de Carlos Lacerda, o Serfha esvaziado, criando-se a Companhia de Habitao Popular - COHAB, que deveria realizar uma nova poltica habitacional, baseada na construo de unidades para famlias de baixa renda. No mesmo perodo, as lideranas dos moradores de favelas avanaram em seu processo de organizao, tendo fundado, em 1963, a Federao da Associao de Favelas do Estado da Guanabara - Fafeg (BURGOS, 1999).

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O golpe de 1964 criou condies para a supresso de iniciativas populares desta natureza, tendo ganho fora, a partir de ento, iniciativas que visavam a remoo de populaes faveladas e a erradicaco das favelas. O surgimento da Companhia de Desenvolvimento de Comunidades - CODESCO, em 1968, no entanto, seguiu orientao diferente, apostando na urbanizao de

favelas com a participao dos moradores. A criao da CODESCO foi um golpe de habilidade poltica, tendo sido o governador Negro de Lima instado a fundar a companhia como uma satisfao aos seus antigos compromissos com os favelados, como uma sada honrosa para as imposies da poltica habitacional federal (SANTOS, 1981.). Consequentemente, a sobrevivncia da CODESCO sempre foi difcil, tendo apoio somente do governador e de algumas faces do governo estadual. Ainda que formalmente tenha existido por sete anos, a atuao efetiva da companhia durou apenas at 1971. O projeto piloto da CODESCO previa a urbanizao de trs favelas: Brs de Pina, Morro Unio e Mata Machado, tendo sido levado adiante nas duas primeiras (SANTOS, 1981). A inteno de integrar as favelas cidade, atravs da urbanizao, estava inscrita nos princpios da companhia, cuja atribuio era promover a integrao dos aglomerados subnormais na comunidade normal adjacente, intervindo nos aspectos

urbansticos, habitacionais e outros necessrios (CODESCO, 1970, p. 12. apud SANTOS, 1981.). Contudo, a alternativa remocionista mostrar-se-ia dominante durante o perodo autoritrio e, pouco depois da organizao da CODESCO, o governo federal criou, ainda em 1968, a Coordenao da Habitao de Interesse Social da rea Metropolitana do Grande Rio - Chisam, com o objetivo de ditar uma poltica nica de favela para os estados da Guanabara e do Rio. A Chisam tinha o objetivo declarado de exterminar as favelas do Rio de Janeiro (BURGOS, 1999). Enquanto implementava polticas remocionistas, o Estado empenhouse em desarticular a capacidade organizativa dos moradores de favelas. Destacase, nesse sentido, o expurgo da Fafeg, logo aps os congressos de favelados por ela organizados em 1967 e 1968, nos quais representantes de mais da metade das favelas cariocas deixaram claro seu repdio s remoes. A magnitude

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desses eventos teria criado as condies propcias para cassao da diretoria da Fafeg, com a priso de seu presidente, que logo depois morreria. Aps a

cassao, houve eleio, sendo os nomes das chapas submetidos ao exame da Secretaria de Segurana (BURGOS, 1999). A resistncia dos moradores tornou o programa de remoes politicamente custoso, e este ficou muito distante do objetivo de exterminar as favelas da cidade. O programa foi esvaziado a partir de 1975, e dezenas de favelas permaneceram em bairros ocupados por setores de classe alta e mdia. Os nmeros da operao remocionista, no entanto, no foram nada modestos, tendo sido removidas cerca de 100 mil pessoas e destrudas em torno de 60 favelas. Apesar de sua magnitude, esta ao no foi capaz de reduzir significativamente a proporo de favelados dentre os habitantes do Rio de Janeiro: 13,2% na dcada de 1970 e 12,3% na dcada seguinte (BURGOS, 1999). Responsvel pela poltica de habitao no pas a partir de 1964, o Banco Nacional de Habitao - BNH, em conjunto com o Sistema Financeiro de Habitao - SFH, tambm no foi capaz de solucionar os problemas de moradia das classes populares. Ainda que inicialmente priorizasse as famlias de renda mensal entre um e trs salrios mnimos, a necessidade de legitimao da ditadura e os ndices de inadimplncia entre os muturios de baixa renda, fruto, dentre outros fatores, do arrocho salarial praticado no perodo, levaram o BNH, a partir da dcada de 1970, a privilegiar setores de renda mdia. A conseqncia desta mudana de orientao reside no fato de que, aps 22 anos de atuao, e tendo sido financiadas quase 4,5 milhes de unidades, apenas 33,5% destas foram formalmente destinadas aos setores populares (AZEVEDO, 1988). Durante a gesto de Israel Klabin, prefeito nomeado pelo governador Chagas Freitas, criada, em 1979, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social - SMDS, com a misso especfica de desenvolver servios assistenciais nas favelas da cidade. A criao da SMDS foi conseqncia de uma negociao entre a prefeitura e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia - Unicef, tendo resultado no documento Propostas para ao nas favelas cariocas, que previa a

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interveno nas reas de educao, sade e legalizao da propriedade15. Em 1981, a SMDS realizou uma experincia piloto na Rocinha, baseada em trs subprogramas: educao comunitria, saneamento bsico e aes preventivas de sade. A filosofia do programa dava nfase participao da comunidade na definio de prioridades e na sua execuo, pretendendo tambm propiciar alguma renda aos seus moradores. Considerando o resultado da experincia animador, a SMDS, ainda em 1981, com o apoio do Unicef, criou o Projeto Mutiro, pelo qual 15 favelas seriam atendidas no ano seguinte, incluindo obras de acesso, pavimentao, conteno de encostas e servios de gua e esgoto. Tais projetos seriam relegados a segundo plano a partir da eleio do governador Brizola, crtico do Unicef e do que via como carter tecnocrtico de suas

propostas (BURGOS, 1999). Durante o governo Brizola, destaca-se a atuao do Programa de Favelas da Cedae - Proface, desenvolvido entre 1983 e 1985, que levaria sistemas de gua e esgoto a cerca de 60 favelas, incorporando-as rede dos seus bairros. A coleta de lixo tambm foi viabilizada atravs da compra de microtratores pela Comlurb, adaptados s condies das favelas. Alm disso, foi iniciado em julho de 1985 um programa de iluminao pblica atravs da Comisso Municipal de Energia. O programa Cada Famlia um Lote, a cargo da Secretaria de Estado do Trabalho e da Habitao, tambm foi fruto deste perodo, e inclua a regularizao da propriedade em reas faveladas, repassando a preos simblicos os lotes a seus moradores. O governo Brizola tambm procurou alterar a relao entre Estado e favelados, definindo uma nova conduta para as polcias civil e militar, baseada no respeito a seus direitos civis (BURGOS, 1999). A participao do governo federal nas polticas habitacionais

praticamente cessou a partir da extino do BNH, em meados da dcada de 1980. Segundo Cardoso (2001), em todo perodo ps-BNH, observa-se uma tendncia de progressiva descentralizao, com governos estaduais e municipais assumindo
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Tambm no ano de 1979 iniciou-se um grande programa da Light de iluminao pblica destinado a favelas e loteamentos irregulares (Programa de Eletrificao de Interesse Social). O programa tinha por meta estender os servios de eletricidade a todas as favelas situadas nas suas reas de concesso, tendo produzido 150 mil novas ligaes, em 443 comunidades, entre 1979-1984. Fonte: http://www.aneel.gov.br/arquivos/PDF/ENERGIAEPOBREZAFINALMAIO2005PORT.pdf

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cada vez mais a iniciativa no desenvolvimento de novos programas habitacionais para as populaes de baixa renda. Tal descentralizao teria sido fruto de vrias mudanas no cenrio poltico e institucional. Inicialmente, destaca-se o fato de que o modelo de poltica adotado pelo governo federal teria gerado uma situao ambgua: de um lado, ampliaram-se as condies de autonomia e de iniciativas locais (estaduais ou municipais) na definio de agendas e definio de polticas; de outro lado, os mecanismos de financiamento revelaram um carter fortemente regressivo, e propcio a manipulaes clientelsticas. Outro aspecto relevante que, paralelamente s mudanas observadas na poltica habitacional federal, o processo de descentralizao teve como marco a Constituio de 1988. Sem definir com clareza uma hierarquia de competncias dentro da federao, a questo da moradia foi considerada, no texto final da Constituio, no mbito da definio das atribuies especficas dos diferentes nveis de governo, sendo considerada como competncia comum Unio, estados e municpios. A reforma institucional promovida pela nova Constituio, referente descentralizao, se completa com a questo da autonomia jurdica e fiscal dos municpios (CARDOSO, 2001). Tornava-se necessria, aps dcadas de centralizao de recursos e poder na esfera da Unio, uma ampla redefinio das relaes entre os poderes e uma redistribuio das competncias e recursos entre as esferas de governo. Os municpios passam a ter a responsabilidade e o direito de elaborar sua Constituio (a Lei Orgnica) e maiores poderes para a formulao de princpios bsicos legais que orientem a sua legislao ordinria. Quanto descentralizao fiscal, foi efetuada atravs da redefinio da esfera onde se d a arrecadao dos impostos, como no caso do Imposto de Transmisso, que passa da rbita dos Estados para os municpios, ou pela maior participao destas instncias nos impostos arrecadados pela Unio (CARDOSO, 2001). Tambm foi bastante significativa, para o processo de descentralizao, a eleio direta de novos governantes, possvel atravs da redemocratizao. A importncia do voto na vida poltica do pas levou a um comprometimento crescente das novas administraes, a nvel local, com a implementao de

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polticas sociais, entre elas a proviso de moradia para as camadas de baixa renda. Cardoso (2001) afirma que, embora premidos pela escassez de recursos, os novos governos eleitos, principalmente nas capitais e nas grandes cidades, assumiram com maior mpeto a responsabilidade pelo desenvolvimento de polticas sociais. No caso da moradia, as iniciativas so tomadas pelos novos governantes como fruto de compromissos de campanha ou do programa partidrio, ficando o acesso aos recursos limitado pelas caractersticas das linhas de financiamento oficiais. Esta limitao de recursos locais teria levado a uma concentrao das iniciativas locais em programas alternativos, tais como a regularizao fundiria, a liberalizao de normas de uso e ocupao do solo (solo criado e as operaes interligadas), urbanizao de favelas, entre outros. Segundo o autor, as iniciativas locais disseminaram-se a partir do final dos anos 1980, gerando impacto na opinio pblica e ganhando maior legitimidade na medida em que foram tambm apoiadas pelas novas polticas de financiamento adotadas pelos organismos internacionais de fomento. Passaram a ser valorizadas as experincias bem-sucedidas (best practices), instituindo-se mecanismos de concorrncia e premiao a nvel internacional. A existncia de diversas iniciativas locais significativas, no entanto, tm mostrado alcance limitado. A possibilidade do desenvolvimento de uma poltica de habitao que tenha caractersticas mais amplas, com impacto real sobre o dficit habitacional, implica em uma considerao adicional sobre a capacidade de transformar estas experincias em programas de longo prazo, dotados de recursos financeiros e tcnicos para sua execuo, considerando-se ainda a enorme diversidade da situao dos municpios brasileiros (CARDOSO, 2001).

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2.2 O cenrio de surgimento do Programa Favela-Bairro

A idia de um programa global de integrao das favelas cidade, resultado do acmulo de experincias anteriores, tais como as aes da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social - SMDS e do Projeto Mutiro Remunerado16, ao longo dos anos 1980, consolida-se com o Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro, sancionado pelo prefeito Marcello Alencar em 1992. Privilegiando a via urbanizadora e a futura transformao das favelas em bairros populares, o plano coloca a necessidade de implantao de lotes urbanizados e de moradias populares, da urbanizao e regularizao fundiria de favelas, da implantao de loteamentos de baixa renda. Alm disso, procura definir a favela atravs de critrios tcnicos, focados em suas caractersticas espaciais e em suas carncias em infra-estrutura, deixando de lado quaisquer juzos morais, culturais ou polticos. Favela, segundo o plano:

a rea predominantemente habitacional, caracterizada por ocupao da terra por populao de baixa renda, precariedade da infra-estrutura urbana e de servios pblicos, vias estreitas e de alinhamento irregular, lotes de forma e tamanho irregulares e construes no licenciadas, em desconformidade com os padres legais (Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro 1993).

O surgimento da figura, tambm nascida com o Plano Diretor, de rea de Especial Interesse Social - AEIS, veio proporcionar um instrumento legal importante para lidar com as formas de ocupao do solo e os sistemas construtivos caractersticos das favelas e desviantes do padro legal, alm de ter proporcionado certa legitimidade a tais ocupaes. Tal perspectiva tambm se revela na medida em que o plano prev a incluso das favelas nos mapas e cadastros da cidade, alm de diretrizes que viriam futuramente nortear a formulao do Programa Favela-Bairro, tais como a participao dos moradores

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O Projeto Mutiro Remunerado, criado no mbito da SMDS e iniciado a partir dos anos 1980, efetuou melhorias pontuais na infra-estrutura bsica de algumas favelas utilizando-se de mo-de-obra local remunerada.

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no processo de urbanizao, a integrao da favela ao bairro e a preservao da tipicidade da ocupao local. Abaixo encontram-se tais referncias:
Art. 148 - A urbanizao e a regularizao urbanstica e fundiria sero realizadas mediante intervenes graduais e progressivas em cada favela, para maximizar a aplicao dos recursos pblicos e disseminar os benefcios entre o maior nmero de habitantes.

Art. 149 - As favelas integraro o processo de planejamento da Cidade, constando nos mapas, cadastros, planos, projetos e legislao relativos ao controle do uso e ocupao do solo, e da programao de atividades de manuteno dos servios e conservao dos equipamentos pblicos nelas instalados.

Art. 150 - O programa garantir a permanncia dos moradores na favela beneficiada, pela imposio de restries ao uso e ocupao do solo e de outros instrumentos adequados.

Art. 151 - A determinao do grau de prioridade da favela, para efeito de sua integrao ao programa, considerar os seguintes critrios: I - participao da comunidade no programa; II - viabilidade tcnica, considerada a relao custo-benefcio social, das intervenes do Poder Pblico; III - existncia de reas de risco; IV - proximidade de unidade de conservao ambiental;

Art. 152 - As aes previstas nesta Seo sero orientadas pelo estudo da situao fundiria e pela elaborao de projeto urbanstico, que observar estas diretrizes; I - integrao da favela ao bairro e ao aglomerado de favelas onde est situada; II - preservao da tipicidade da ocupao local; III - previso da implantao progressiva e gradual da infraestrutura, com a definio das obras a serem executadas em cada

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etapa, de modo a manter a complementariedade entre elas e os procedimentos de regularizao urbansticas a serem adotados.( Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. 1993.)

O Plano Diretor proporcionou um marco legal importante para a futura realizao do Programa Favela-Bairro na gesto do prefeito Csar Maia (1993 1996). A poltica habitacional propriamente dita, compreendendo a estruturao de programas e suas metodologias de implementao, ainda no estava plenamente formulada. Segundo relatrio do IBAM de outubro de 1996, diversos relatos de participantes institucionais do processo de formulao oficial da poltica habitacional e da Secretaria Municipal de Habitao afirmaram a importncia da criao do Grupo Executivo de Programas Especiais para Assentamentos Populares - GEAP17, principalmente por ter representado uma alternativa s disputas que se desenvolviam pela coordenao da poltica habitacional do Municpio e uma tentativa de centralizar os esforos nessa direo, uma vez que as aes relativas habitao popular se dispersavam por vrios rgos (IBAM, 1996). O GEAP estaria diretamente ligado ao prefeito e teria a incumbncia de formular uma poltica habitacional para o Rio de Janeiro. Assim sendo, o GEAP props seis programas habitacionais: Regularizao de Loteamentos;

Regularizao Fundiria e Titulao; Novas Alternativas; Morar Carioca; Morar Sem Risco e o Favela-Bairro18. O objetivo do Favela-Bairro, segundo o GEAP, seria construir ou complementar a estrutura urbana principal (saneamento e democratizao de acessos) e oferecer as condies ambientais de leitura da favela como bairro da cidade. Previa tambm aes de reassentamento apenas quando estritamente necessrias, alm da adeso dos moradores e a introduo de valores urbansticos da cidade formal como signo de sua identificao como bairro (GEAP, 1993). Segundo Burgos (1999), nota-se no Favela-Bairro, ao contrrio de outros programas de urbanizao de favelas realizados na cidade, o
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Decreto 12.205, de 13 de agosto de 1993. Para mais detalhes, ver Bases da poltica habitacional da cidade do Rio de Janeiro. GEAP, 1993.

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princpio de intervir o mnimo possvel nos domiclios, definindo-se como um programa eminentemente voltado para a recuperao das reas e equipamentos pblicos.

2.3 A formulao do Programa Favela-Bairro Segundo Srgio Magalhes19, diferentemente do Projeto Mutiro, caracterizado por intervenes focalizadas, durante a concepo do Programa Favela-Bairro procurou-se tratar a favela como um todo, mediante um conjunto de aes completas, ressaltando-se a importncia da perspectiva de integrao da favela cidade. Magalhes considera uma questo fundamental, presente na formulao do Programa, o reconhecimento de uma espacialidade a favela que at ento era dada como anrquica e considerada insuficiente como habitat, como locus possvel de intervenes amplas e abrangentes, construindo, entre outras aes, infra-estruturas, equipamentos, e ao mesmo tempo preservando os valores mais fortes dessa espacialidade pr-existente. Isso, do ponto de vista da doutrina urbanstica, uma inflexo monumental, que no se coaduna com a doutrina anterior de pensar que o saber acadmico da arquitetura deveria sobrepor-se aos saberes populares20. O Favela-Bairro veio consolidar, segundo Magalhes, uma viso de troca entre ambos os saberes. Por recomendao do GEAP, em 29 de dezembro de 1993 cria-se um rgo especfico para gerir a poltica habitacional, a Secretaria Extraordinria de Habitao - SEH, que um ano depois (dezembro de 1994) se tornaria a Secretaria Municipal de Habitao - SMH21. Coube SEH iniciar a seleo das favelas que
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Em entrevista concedida ao autor em 16 /01 /2006. Srgio Magalhes foi Secretrio Executivo do GEAP, Secretrio Extraordinrio de Habitao e Secretrio Municipal de Habitao de 1993 at 2002. 20 Ibid. 21 A SMH incorporou quadros tcnicos da SMDS, formados no Projeto Mutiro, da Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU), como tambm de empresas e rgos municipais como a Riourbe. Segundo publicao conjunta da Prefeitura do Rio de Janeiro e do BID em comemorao aos dez anos do programa, foi essa massa crtica que deu as razes ao Favela-Bairro. Fonte: Favela-Bairro 10 anos integrando a cidade Prefeitura do Rio; Banco Interamericano de Desenvolvimento. Rio de Janeiro, Setembro / 2003.

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viriam a ser atendidas pelo Programa Favela-Bairro. Segundo Martins (1999), a definio da metodologia para a seleo das favelas foi feita atravs de discusses promovidas por um grupo de tcnicos representantes dos diversos rgos municipais, tais como a Secretaria Municipal de Fazenda - SMF, SEH, GEO-RIO, Secretaria Municipal de Obras - SMO e pela Empresa Municipal de Informtica e Planejamento - IPLANRIO, contando com a colaborao de um representante do BID22. Foram definidos ento quatro critrios bsicos para a incluso da comunidade: o porte das favelas; a facilidade / possibilidade de urbanizao; o dficit de infra-estrutura e os indicadores de carncia scioeconmica. Em relao ao porte das favelas, fez-se a opo por contemplar as de porte mdio, que possussem entre 500 e 2500 domiclios, com populao entre 2 mil e 11 mil moradores. Segundo Burgos (1999), a opo pelo porte mdio, por parte do poder pblico, estaria relacionada ao alto custo que envolveriam favelas maiores (apenas 15 se incluam em tal categoria) e a disperso em favelas menores (350 favelas na poca da seleo). As favelas de porte mdio correspondiam a um tero do universo de favelas e abarcavam algo em torno de 40% do total de moradores de favela da cidade. Quanto facilidade / possibilidade de urbanizao, buscou-se priorizar reas onde o programa tivesse condies de finalizar um processo de urbanizao j iniciado, aumentando suas possibilidades de sucesso. As favelas foram classificadas, ento, segundo o grau de urbanizao, considerando: abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, situao de risco, drenagem e sistema virio interno. O critrio relativo ao dficit de infra-estrutura levou em conta dois indicadores: os percentuais de domiclios sem instalaes sanitrias e com abastecimento de gua inadequados (somente domiclios ligados rede oficial foram considerados adequados). Finalmente, como indicadores de carncia scio-econmica, foram considerados os percentuais de chefes de famlia com rendimentos de at 1 salrio mnimo mensal, de chefes de famlia analfabetos, de mulheres chefes de famlia e de populao infantil entre 0 e 4 anos.
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Vale ressaltar que embora o contrato com o BID ainda no tivesse sido assinado, as negociaes entre o

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Com base nesses critrios, 40 favelas foram selecionadas (BURGOS, 1999). Da em diante, os critrios tcnicos de seleo teriam cedido lugar a critrios partidrios, cabendo ao prefeito, que mobiliza a participao dos seus subprefeitos, a deciso sobre as primeiras 16 favelas a serem objeto de interveno23. Alm disso, segundo o mesmo autor, tambm foi considerada a disperso regional das favelas, de modo que o programa contemplasse as cinco reas de planejamento que dividem a cidade. Em maro de 1994, promovido pela SEH e pela IPLANRIO, e organizado pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil - IAB /RJ, divulgado o edital do Concurso Pblico para Seleo de Propostas Metodolgicas e Fsico-Espaciais Relativas Urbanizao de Favelas no Municpio do Rio de Janeiro, dando incio ao planejamento dos projetos da 1 fase do Programa Favela-Bairro24. Por volta de agosto de 1995, as 15 equipes contratadas para desenvolver as propostas selecionadas no Concurso entregaram os Projetos Bsicos, j revistos, IPLANRIO. Do momento em que se divulga o edital at a entrega dos Projetos Bsicos, o processo sobre de o planejamento edital; envolveu e as seguintes das etapas:

esclarecimentos

elaborao

inscrio

propostas

metodolgicas no Concurso; seleo e contratao das propostas aprovadas /divulgao de novas instrues para o planejamento dos projetos; elaborao do Estudo Preliminar; do Plano de Interveno; do Anteprojeto e do Projeto Bsico. Segundo relatrio do IBAM (1996), tanto no que se refere a seu perfil urbanstico quanto em relao a seus componentes, o concurso foi formulado num plano bastante genrico, calcado em diretrizes que previam a integrao da favela ao seu entorno e tendo como objetivo central a promoo de melhorias fsico-ambientais. A concretizao desse objetivo seria possvel atravs da complementao da estrutura urbana existente nas favelas, a introduzindo
banco e a prefeitura j se encontravam bastantes adiantadas naquele momento. 23 Foram elas: Parque Royal; Canal das Tachas /Vila Amizade; Groto; Serrinha; Ladeira dos Funcionrios /Parque So Sebastio; Caminho do Job; Escondidinho; Morro da F; Vila Cndido /Guararapes /Cerro-Cor; Chcara Del Castilho; Mata Machado; Morro dos Prazeres; Morro Unio; Trs pontes; Ferno Cardim; e Andara. Como se pode observar na lista, em alguns casos duas ou mais favelas so consideradas parte de um nico complexo. 24 A atribuio de autonomia aos escritrios de arquitetura para a elaborao dos projetos surge como novidade no Programa Favela-Bairro.

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elementos presentes na cidade formal, tais como equipamentos coletivos, vias de acesso e infra-estrutura urbanstica bsica. Os pressupostos bsicos do Favela-Bairro incluam o respeito s especificidades culturais e espaciais da favela, a manuteno do acervo mobilirio existente, a integrao das favelas com o seu entorno mais imediato, a aceitao da multiplicidade de associaes no processo de representao poltica das comunidades, e a diretriz de que os reassentamentos, quando necessrios, deveriam priorizar as realocaes na prpria favela do residente. Segundo Duarte, Silva e Brasileiro (1996), o concurso pretendia mais que apenas premiar os melhores projetos de urbanizao, ou simplesmente selecionar solues para otimizao de recursos do saneamento bsico ou a racionalizao das tecnologias de pavimentao ou conteno de encostas. Os objetivos do concurso transcendiam essas questes, pois seu edital lanava o desafio de elaborar propostas metodolgicas para transformar as favelas em verdadeiros bairros populares, buscando formas de promover a integrao do que seriam as duas faces distintas do mundo urbano brasileiro: a cidade oficial e a cidade informal. Os autores citados procuram reconhecer o tamanho do desafio lanado pelo concurso, pois julgam que integrar as favelas e a cidade oficial deveria representar muito mais do que uma integrao fsica que permitisse a troca e a convivncia harmnica, no mais segregada, entre moradores de ambos os lados da cidade. Integrar deveria representar um estmulo interao sciocultural, de modo a garantir a preservao das identidades culturais, dos valores e dos significados dos espaos. Em outros termos, deveria significar atuar de forma a no impor valores advindos dos padres culturais da cidade formal sobre a informal, de maneira a evitar a excluso cultural e social de seus moradores. As justificativas para a realizao do Concurso tambm procuraram ressaltar o carter de novidade que intervenes de escritrios de arquitetura em favelas, a partir da formulao de um projeto especfico para cada uma delas, possuam:

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No h conhecimento sistematizado sobre o que fazer nas favelas. Se houvesse normas claras sobre como projetar em favelas e que estas condicionassem o desenho, o Concurso seria outro: de provimento de cargos para contratar profissionais para desenvolver um trabalho para o qual existe uma metodologia prpria no poder pblico. O Concurso uma convocao para as equipes que tenham idia do que fazer. A boa proposta metodolgica ser a daquela equipe que for capaz da otimizar a ponto de resolver o mximo com um mnimo de homens/hora, com solues metodolgicas capaz de enfrentar problemas complexos, com a menor relao custo /benefcio para todos: sociedade, favelados, rgos pblicos e tcnicos. (Concurso Favela-Bairro: Encontro em 19 /04 /94, Perguntas e Respostas. 1994.)

Srgio Magalhes25 considera que o concurso foi importante e inovador por diversos aspectos, tais como a possibilidade de incorporao dos talentos de diversos arquitetos do setor privado, que, embora no tivessem experincia em favelas, possuam disposio para participar de um esforo no sentido de transform-las. Destaca uma questo prtica: o quadro tcnico da prefeitura no se encontrava preparado para tal empreitada. Seus tcnicos mais capacitados eram os que possuam experincia no Projeto Mutiro, no qual no se trabalhava com intervenes, nem projetos pr-concebidos, que envolvessem aes de

carter amplo em relao s favelas. A expertise que existia na prefeitura era emprica, no era uma expertise que tivesse refletido sobre a questo do espao, sobre a questo da organizao dos espaos26. Tal problema veio a se manifestar posteriormente, uma vez que esta reflexo era necessria no mbito do Favela-Bairro. Magalhes afirma que, das 15 equipes selecionadas, trs eram formadas por quadros ligados ao setor pblico e possuam ampla experincia em intervenes em favelas, enquanto as outras doze, oriundas dos escritrios de arquitetura, no possuam qualquer experincia anterior. No entanto, a seu ver foram as doze equipes inexperientes as mais bem sucedidas na aplicao dos projetos, enquanto as trs equipes

25 26

Em entrevista concedida ao autor em 16 /01 /2006. Ibid.

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restantes, preocupadas em repetir experincias anteriores (Projeto Mutiro inclusive), enfrentaram conflitos internos e acabaram desarticulando sua formao original. Outra questo importante, ainda segundo Magalhes, era que havia na prefeitura a vontade de investir num programa como o Favela-Bairro, considerado uma resposta a um desejo coletivo, por parte da cidade, de enfrentar os

desafios da excluso via favelas, loteamentos irregulares, e outras formas de habitao precria, no havendo, no entanto, quadros tcnicos suficientes para a amplitude do Programa. Tambm ressaltando a importncia do concurso, Fernando Cavallieri27 afirma que a participao dos escritrios privados de arquitetura permitiu a incorporao do saber tcnico existente nestas empresas s aes de urbanizao de favelas, passando-se a utilizar os mesmos mtodos e meios aplicados cidade formal nas favelas, adaptando-os quando necessrio. Tal fato possibilitou grande contribuio cientfica de disciplinas como a engenharia, a arquitetura e o urbanismo. Cavallieri28 tambm destaca a necessidade de criar-se no Rio de Janeiro uma massa crtica de projetistas para reas faveladas, algo indito at ento, tendo exigido um intenso processo de aprendizado prtico.

27

Em entrevista concedida ao autor em 10 /01 /2006. Fernando Cavallieri foi Assessor Especial da SMH durante a gesto de Srgio Magalhes. 28 Ibid.

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2.4 A implementao do Programa

Pouco tempo aps iniciado, e ainda sem o financiamento do BID, o Programa rapidamente alcanou visibilidade e resultados
29

considerados

significativos nas reas aonde foi implantado. Magalhes

afirma que este

sucesso inicial do Programa foi fundamental, pois, entre outros fatores, criou as condies polticas para sua expanso, permitiu a canalizao de uma srie de investimentos, fez com que a prefeitura do Rio alocasse mais recursos para sua manuteno e, alm disso, atraiu a ateno de instituies nacionais e internacionais. Quanto s razes do rpido sucesso atribudo ao Programa, alm de citar as questes conceituais que o teriam norteado, Magalhes30 ressalta o desejo da populao carioca de enfrentar e resolver o problema das favelas. Destaca tambm o fato de que as primeiras favelas a receberem o Programa terem sido muito bem escolhidas, pois havia a preocupao em tornar o FavelaBairro presente em todas as reas da cidade e tambm em inici-lo a partir de favelas que j haviam recebido outros programas de urbanizao, tornando mais rpida, por parte da populao, a percepo das melhorias. Foram necessrias sucessivas discusses internas para a definio do perfil das favelas a serem contempladas, uma vez que havia integrantes do Programa que preferiam inici-lo a partir das favelas mais carentes, ou das favelas maiores. Magalhes31, entretanto, afirma que o que houve no foi uma preocupao com um ganho de visibilidade inicial do Programa, mas sim com as possibilidades de que ele fosse bem-sucedido, essa sim condio para sua futura expanso. Cavallieri32 tambm destaca a importncia do sucesso inicial do Programa em sua posterior aceitao e difuso internacional. Sua explicao para o incio bem-sucedido destaca, numa perspectiva um pouco diferente da de Magalhes, o corpo tcnico da prefeitura, que possua conhecimentos acumulados em aes anteriores em reas faveladas. Alm disso teria havido

29 30

Em entrevista concedida ao autor em 16 /01 /2006. Ibid. 31 Ibid. 32 Em entrevista ao autor em 10 /01 /2006.

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grande aceitao de parte da sociedade civil e dos meios de comunicao, em virtude da eficiente comunicao levada a cabo pelos gestores do programa. Dentre os exemplos de boa comunicao do Programa, Cavallieri33 cita o prprio nome do mesmo. Outra razo do sucesso estaria relacionada mnima interferncia poltica presente em sua formulao, e prevalncia de critrios tcnicos, fatos que vieram a ser muito valorizados pelo BID em sua posterior participao. O arcabouo legal, proporcionado pelo Plano Diretor, a partir da nova perspectiva relativa s reas faveladas, tambm foi considerado fundamental, uma vez que proporcionou uma base muito consistente para a aplicao de todos os programas habitacionais da prefeitura, inclusive facilitando as negociaes com o BID, muito cioso quanto a possveis problemas jurdicos. Finalmente, ressalta a importncia da bonana financeira pela qual passava a prefeitura do Rio naquele momento. O grande interesse gerado pelo Programa logo despertou muitas solicitaes provenientes das mais diversas reas da cidade. Segundo Cavallieri34: O Programa tornou-se to conhecido, que at reas que no eram favelas pediam o Favela-Bairro. O sucesso do Programa atraiu o BID, que , segundo Cavallieri35, no incio dos anos 1990, estava preocupado em ampliar seus investimentos na rea social, indo alm dos tradicionais programas de investimento em infra-estrutura voltados para o desenvolvimento econmico. Em sua perspectiva, o BID se encontrava preocupado em responder ao cenrio mundial de crescimento das demandas do terceiro setor e dos movimentos sociais. A assinatura do contrato com o Banco Interamericano de

Desenvolvimento, em dezembro de 1995, deu uma nova amplitude ao Programa e uma perspectiva de interveno ampla nas favelas da cidade. O primeiro contrato com o BID teve o valor de US$ 300 milhes, cabendo 60% ao BID e 40% prefeitura. O acordo com o Banco permitiu a ampliao do escopo dos componentes. Para tal, sua influncia foi decisiva em torno da montagem do
33 34

Ibid. Ibid. 35 Ibid.

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Programa de Urbanizao e Assentamentos Populares - PROAP, abrindo a perspectiva de uma alocao indita de recursos em programas de favelas no Rio de Janeiro e possibilitando a continuidade do Programa. Novos componentes foram incorporados e novas especificaes tcnicas de componentes j existentes foram definidas a partir das negociaes para o PROAP. Sua gesto ficou a cargo da SMH, enquanto a articulao e participao dos demais rgos da prefeitura se deu atravs do GEAP. Foi o PROAP que imprimiu centralidade aos componentes priorizados pelo BID, tais como sistema de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, sistema de coleta de lixo, iluminao pblica, e a alguns equipamentos coletivos, como as creches. Tais mudanas culminaram na formulao do Caderno de Encargos, novo marco estruturador das relaes entre os escritrios e a Secretaria, e referncia tcnica da prpria SMH. O PROAP constituiu-se a partir de trs componentes bsicos: urbanizao de favelas, regularizao de loteamentos e um programa, complementar a ambos, de monitoramento, educao sanitria e ambiental e desenvolvimento institucional. O Favela-Bairro (componente urbanizao de favelas), ficou com a maior parte dos recursos, US$ 192 milhes, para serem aplicados em cerca de 60 favelas, contemplando cerca de 220 mil pessoas36. interessante observar a definio formal do Programa poca da assinatura do

36

Antes da assinatura do contrato com o BID, a populao abarcada pelo Favela-Bairro nas primeiras 16 favelas (posteriormente includas no contrato) correspondia a cerca de 50 mil pessoas, tendo a prefeitura investido R$ 43 milhes.

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contrato com o BID, expressa no Decreto n 1433237 que criou o PROAP e reflete os contornos tomados ao longo do processo de formulao. Segundo o decreto, o Favela-Bairro consiste na realizao de obras de urbanizao e na prestao de servios sociais, assim como de iniciativas preliminares de regularizao urbanstica e fundiria, sendo que, para cada favela, seria elaborado um projeto de urbanizao, amplamente discutido com os membros da comunidade. Posteriormente, obras de infra-estrutura bsica seriam realizadas e servios pblicos, requeridos para a transformao das favelas em bairros, seriam implantados. Pelo menos uma creche, para atender crianas entre 0 e 6 anos, deveria ser implantada em cada favela. As iniciativas de regularizao incluem a pesquisa fundiria, a elaborao de projetos de alinhamento e o reconhecimento de logradouros pblicos.

37

Art. 1 - Este Decreto institui o Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares do Rio de Janeiro, doravante denominado PROAP-RIO, a ser financiado com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e contrapartida local do Municpio do Rio de Janeiro, aprova o seu Regulamento Operacional, apresentado no Anexo, e estabelece normas para sua execuo. Art. 2 - O PROAP-RIO composto de dois programas, a seguir descritos, estabelecidos no documento "Bases da Poltica Habitacional da Cidade do Rio de Janeiro", aprovado em 23.12.93 e formulado Segundo as normas das Subsees I, II e III do Captulo II da Lei Complementar n 16 de 04 de junho de 1992, atravs do Decreto n 12.994 de 13.08.94: I - "Favela-Bairro" que objetiva complementar ou construir a estrutura urbana principal (saneamento e democratizao de acessos) e oferecer condies ambientais de Leitura da favela como bairro da cidade; II - "Regularizao de Loteamentos" que objetiva proceder regularizao urbanstica e fundiria e complementar ou construir a infra-estrutura para alcanar padres de salubridade e de desenvolvimento sustentvel nos loteamentos irregulares de baixa renda. Art. 3 - No mbito do PROAP-RIO, entende-se urbanizao dos assentamentos populares como a promoo de obras e aes destinadas a permitir a implantao, operao e manuteno de equipamentos e servios de: I abastecimento d'gua II esgotamento sanitrio III circulao viria IV drenagem pluvial V conteno e estabilizao de encostas VI reflorestamento VII coleta de lixo e limpeza pblica VIII iluminao pblica IX educao sanitria e ambiental X creches XI praas, parques e jardins XI esporte e lazer XII outros programas sociais Pargrafo nico Complementam a urbanizao, integrando o PROAP-RIO, as aes destinadas regularizao urbanstica e fundiria dos assentamentos populares e programas de gerao de emprego e renda. Fonte: Decreto n 14332 de 07 /11 /1995, disponvel em http://forum.pgm.rio.rj.gov.br .

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O decreto prev, ainda, que o custo dos investimentos por domiclio no deve exceder US$ 4 mil e que excees a esses valores devero ter aprovao prvia por parte do BID. Estabelece tambm que o nmero de domiclios a serem relocalizados no poder ultrapassar 5% do total, exceto aps aprovao do BID38. Alm disso, estabelece tambm que as novas casas devero ter um mnimo de 36 m2 e, no caso de imveis alugados, que os inquilinos atuais devem receber uma compensao durante trs meses, sendo seu proprietrio indenizado pelas benfeitorias. Burgos (1999) considera que uma das caractersticas do Favela-Bairro que, talvez por ter sido elaborado com pouca exposio aos atores polticos, sem partidos e sem organizaes sociais, o programa saiu quase que em linha reta das pranchetas dos tcnicos da prefeitura e dos escritrios de arquitetura para as favelas, abrindo-se apenas mediao poltica do prefeito e de seus subprefeitos, e mesmo assim na parte final da seleo das favelas contempladas em sua primeira etapa. Segundo Cavallieri39, a grande contribuio do BID para o Programa, alm do dinheiro, foi sua exigncia que a prefeitura adotasse uma srie de procedimentos aos quais no estava acostumada, ressaltando a importncia

operacional do planejamento, acompanhamento, avaliao e monitoramento.

38

5.1. Os critrios tcnicos de elegibilidade, que devero ser cumpridos pelos projetos a serem financiados pelo programa so os seguintes: a. Os custos dos investimentos por domiclio no devero exceder: (1) no caso de favelas US$ 4,000 no mximo, e US$ 3,500 na mdia, por famlia, ao longo da execuo do programa; (2) no caso de loteamentos, o custo mximo de US$ 3,500 e a mdia ao longo do Programa de US$ 2,000 por famlia. Excees a esses valores necessitam de aprovao prvia do BID; b. Os projetos de urbanizao devero seguir as normas estabelecidas pelos rgos especializados competentes para projetos em favelas ou suas recomendaes especficas para estes casos. As solues tcnicas devero estar em conformidade com os Cadernos de Encargo da SMH; c. O nmero de domiclios a serem relocalizados no poder ultrapassar de 5% do total de domiclios em cada assentamento, exceto se justificado e submetido aprovao prvia do Banco; d. Os projetos devem contemplar medidas para a adequada operao e manuteno dos sistemas e obras financiadas pelo programa; e. A situao fundiria nos locais onde sero realizadas as obras dever estar devidamente resolvida antes do incio de cada obra. . Fonte: Decreto n 14332 de 07 /11 /1995 (ANEXO), disponvel em http://forum.pgm.rio.rj.gov.br .

39

Em entrevista ao autor em 10 /01/ 2006.

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A primeira fase do Programa foi concluda em dezembro de 2000, com intervenes de grande porte em 62 comunidades, entre favelas e loteamentos, tendo beneficiado diretamente mais de 250 mil pessoas (PREFEITURA DO RIO, BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO, 2003). Segundo a publicao Favela-Bairro Dez anos integrando a cidade (2003), o Programa havia se transformado em referncia mundial. Um modelo carioca, genuinamente brasileiro, que passou a ser adotado em outras cidades do Pas e at mesmo em outros pases, como Argentina, Equador, Bolvia e Mxico. Falando sobre a difuso do Programa, Magalhes40 afirma ter recebido equipes interessadas em conhec-lo, e que em muitos casos vieram a adot-lo, provenientes do Marrocos, frica do Sul (Cidade do Cabo), Argentina, Peru, Equador, Venezuela41 e Bolvia. Nacionalmente, manteve contatos com equipes de So Paulo, Salvador, Belo Horizonte, Ilhus, Vitria, Niteri, que viriam a implementar programas semelhantes. Alm disso, como exemplo da visibilidade internacional alcanada pelo Programa, cita o exemplo de representantes da Unio Europia, que, sem qualquer solicitao ou iniciativa por parte da prefeitura do Rio, vieram oferecer-lhe 10 milhes de euros a fundo perdido, recurso que deu origem ao programa Bairrinho42. Cavallieri43 afirma ter participado de consultorias, na condio de funcionrio da prefeitura (nenhuma em carter privado), para algumas cidades brasileiras, lembrando o exemplo acima citado de Vitria-ES. Participou tambm de diversos eventos e seminrios nacionais e internacionais e recebeu equipes da Venezuela (interessadas em aplicar o modelo em Caracas) e do Paraguai (Assuno), tendo ido a Buenos Aires apresentar o Favela-Bairro. Nacionalmente, manteve contato com equipes de Belo Horizonte, Recife, Campo Grande-GO, Petrpolis, entre outras.

40 41

Em entrevista ao autor em 16 /01/ 2006. Que, segundo o mesmo, organizou vrios seminrios. 42 Com o mesmo objetivo de integrao cidade caracterstico do Favela-Bairro, o Bairrinho um programa da SMH destinado a promover intervenes urbansticas e sociais em comunidades de pequeno porte (de 100 a 500 domiclios). 43 Em entrevista ao autor em 10 /01 /2006.

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2.5 O PROAP II

Em maro de 2000, a prefeitura do Rio aprovou junto ao BID o PROAP II. A experincia iniciada pela Prefeitura do Rio em 1993 e acumulada at aquela poca acabou abrindo definitivamente uma nova frente para o Programa: a rea social (PREFEITURA DO RIO, BANCO INTERAMERICANO DE

DESENVOLVIMENTO, 2003). Durante a primeira fase do Programa, a prefeitura havia iniciado aes sociais por conta prpria, tais como projetos de capacitao profissional e de aumento de escolaridade, a implantao de cooperativas populares de produo de bens e servios e cursos de aperfeioamento, como informtica. Segundo publicao oficial, a primeira fase do Favela-Bairro, ao mesmo tempo em que consagrou o modelo de intervenes urbansticas e de infra-estrutura feitas a partir da interao com as comunidades, indicou a necessidade de avanar com aes de cunho tipicamente social, sendo esta a principal diferena entre a primeira e a segunda fases. Magalhes44 d menos nfase a esta diferena, por considerar que a maioria dos componentes sociais do Programa j vinham sendo implementados desde 1997, pela Secretaria Municipal do Trabalho desde 1997. A segunda fase do Favela-Bairro comeou em 200045; a partir de novo contrato com o BID, deu-se incio urbanizao de 89 favelas e 17 loteamentos, com o investimento de mais US$300 milhes (com a mesma contrapartida de 40% por parte da prefeitura), sendo que, dessa vez, US$34,5 milhes passaram a
44

Em entrevista ao autor em 16 /01/ 2006.

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ser destinados aos programas sociais, procurando beneficiar aproximadamente 321 mil pessoas. No formato apresentado pelo Programa em sua segunda fase destacam-se trs componentes principais: 1) Urbanizao Integrada, envolvendo obras de infra-estrutura bsica, tais como abastecimento de gua, esgoto, sistema virio, drenagem, iluminao pblica, proteo de encostas e

reflorestamento; 2) Ateno a Crianas e Adolescentes, envolvendo, alm das creches, o complemento educao bsica, com atividades artsticas e desportivas e a formao de jovens, dos 15 aos 17 anos, para atuarem em suas comunidades, apoiando aes de educao e sade, esporte, cultura, meio ambiente e turismo; 3) Gerao de Trabalho e Renda, fornecendo cursos de capacitao profissional e aumento de escolaridade para jovens e adultos. O Programa previa qualificar prestadores de servios, profissionais autnomos e microempresrios, orientando-os na gesto de seus negcios (PREFEITURA DO RIO, BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO, 2003). Tambm passaram a ser incorporadas aes Organizaes da Sociedade Civil - OSCs
46

das chamadas

na execuo dos programas sociais,

responsveis por colocar em campo equipes multidisciplinares, formadas por pedagogos, psiclogos, assistentes sociais e educadores, em ao contnua junto aos moradores. Os moradores tambm poderiam estabelecer, dentro do cardpio oferecido pelas trs secretarias envolvidas (Habitao, Desenvolvimento Social e Trabalho e Renda), as aes e programas a serem implantados em sua comunidade, fazendo-se a partir da estudos tcnicos e de viabilidade oramentria, que fundamentariam o Plano de Ao Social Integrada - PASI. Aps a concluso das obras, busca-se manter a interao com a comunidade, atravs do Posto de Orientao Urbanstica e Social - POUSO, que consiste em uma unidade administrativa, em cada comunidade beneficiada, composta por

45 46

Com previso de concluso em maro de 2006, as obras, no entanto, ainda no terminaram. Como, por exemplo, o Ncleo de Ateno Violncia, voltado para crianas e adolescentes vtimas da violncia, e a Assessoria e Servios a Projetos em Agricultura Alternativa, que desenvolve junto s famlias a noo de segurana alimentar e do plantio ecologicamente sustentvel.

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engenheiros, arquitetos, agentes sociais ou agentes comunitrios. Os POUSOs pretendem ser postos avanados da prefeitura, recebendo as primeiras reclamaes e sugestes dos moradores e procurando encaminhar solues.47 Parte das comunidades beneficiadas pelo Favela-Bairro passou tambm a ter os Centros Municipais de Atendimento Social Integrado - CEMASI, da SMDS. Sua funo prestar atendimento assistencial a crianas e

adolescentes, portadores de deficincias, idosos e famlias residentes em comunidades de baixa renda do Rio. Alm disso, as aes da SMDS no FavelaBairro concentram-se nas atividades das creches, no atendimento de

complementao do horrio escolar (para crianas entre 7 e 14 anos), no trabalho dos agentes jovens, com projetos voltados para os adolescentes e aes dirigidas a temas como gravidez precoce, uso de drogas e violncia domstica. J a Secretaria Municipal de Trabalho e Renda executa aes que envolvem cursos de alfabetizao para jovens e adultos, cursos de qualificao de mo-de-obra, de informtica e de orientao econmica. O objetivo, para a segunda fase do Favela-Bairro, seria atender a cerca de 30 mil crianas e adolescentes nos projetos da SMDS e aproximadamente 85 mil pessoas nos projetos de gerao de trabalho e renda da Secretaria de Trabalho48. Ao final da segunda fase, ainda inconclusa, o Programa pretendia integrar ao resto da cidade 143 comunidades de antigas favelas e 25 de loteamentos irregulares, contemplando cerca de 600 mil moradores, somando-se as aes das duas etapas (PROAP I e PROAP II) (PREFEITURA DO RIO, BANCO

INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO, 2003). Cavallieri49, tomando o Programa em perspectiva, considera que este mostrou o caminho para se enfrentar a questo das favelas no Rio de Janeiro. No entanto, a questo no deixa de ser extremamente complexa, principalmente diante de um contexto de baixos investimentos, por parte do Estado brasileiro, na

47

Os POUSOs tambm procuram monitorar e fazer valer as regras urbansticas bsicas, tais como o alinhamento, o uso e preservao dos espaos pblicos, controle do crescimento das favelas, etc. 48 importante observar que treinamento no gera emprego nem renda. Na melhor das hipteses, pode aumentar a probabilidade de se conseguir um emprego. 49 Em entrevista ao autor em 10 /01 /2006.

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construo de habitaes populares50. Alm disso, segundo o mesmo tcnico, existe hoje uma hostilidade muito grande em relao favela por conta da criminalidade, com uma identificao errnea entre crime e pobreza, entre crime e favela. Fazendo um balano do Programa, Srgio Magalhes51 o considera plenamente vitorioso; no entanto, acha necessrio sua reviso e atualizao, pois estaria sendo administrado de forma burocrtica. Os maiores problemas, porm, em sua opinio, no se encontram no Programa, mas provm: (a) da incapacidade do Estado brasileiro em reconhecer-se como indispensvel aos cidados52, o que se reflete na insuficincia das polticas pblicas adotadas pelo mesmo, fato que pode tornar incuos programas como o Favela-Bairro; (b) da falta de uma poltica de crdito para a habitao, implementada de forma democrtica. Ao invs de financiar governos ou empreiteiras necessrio ter crdito disponvel para a famlia... decidir como morar, aonde morar e em que condies53. Magalhes54 afirma que as favelas tm sofrido com uma espcie de capitalismo selvagem, sob a gide do qual quem nelas constri, seja morador ou no, age como especulador. No h o desejo, por parte da populao, de viver na irregularidade; h, sim, o fato, em sua perspectiva, de que o acordo social estabelecido na sociedade brasileira no tem a habitao como um de seus componentes. Quanto possvel importncia do Favela-Bairro nesse contexto, Magalhes afirma: O Favela-Bairro importante para aquelas favelas consolidadas, mas, sem poltica habitacional, ele no um instrumento de limitao da irregularidade55. No que concerne ao papel do Favela-Bairro no combate pobreza, uma das principais atribuies do Programa, Cavallieri56 argumenta que, embora ele no seja um programa direto de distribuio de renda, h uma diferena muito grande entre ser pobre e morar em uma rea favelada no-urbanizada e ser
50 51

Nenhum municpio consegue arcar com isso. Em entrevista ao autor em 10 /01 /2006. Em entrevista ao autor em 16 /01 /2006. 52 O Estado brasileiro acha que as cidades so um fenmeno da natureza. Em entrevista ao em 16 /01 /2006. 53 Em entrevista ao autor em 16 /01 /2006. 54 Ibid. 55 Ibid.

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pobre e morar em uma rea que sofreu um processo de urbanizao. As condies de vida das famlias que habitam locais de fcil acesso, com gua, esgoto, iluminao pblica, drenagem, creches de boa qualidade, centros de lazer e comunitrios sero bem mais elevadas. Haveria tambm a importncia dos programas sociais que fazem parte do Favela-Bairro, as creches, por exemplo, permitem s mes disputar vagas no mercado de trabalho. Abordado sobre a mesma questo, Magalhes considerou o FavelaBairro como tendo um impacto muito positivo no combate pobreza, destacando o conforto que a urbanizao oferece s pessoas, a diminuio dos problemas de sade, a insero atravs da educao e o aumento na gerao de renda.

2.6 Concluses do captulo

Ao apresentar um histrico das polticas pblicas para a habitao popular no Rio de Janeiro, desde os anos 1930 at o surgimento do FavelaBairro, este captulo procurou demonstrar a antigidade dos problemas relacionados habitao precria e as respectivas respostas do Estado aos mesmos. O Programa Favela-Bairro, como se pode constatar, no partiu do zero, tendo sido fruto do acmulo proporcionado por variadas iniciativas anteriores; entretanto, assim como estas iniciativas, o Programa tambm no parece imune s prioridades poltico-eleitoreiras dos governantes. A segunda fase do Programa (Favela-Bairro 2), que tinha sua concluso inicialmente prevista para maro de 2004, ainda no havia sido concluda em junho de 2006. Em pelo menos 20 comunidades, das 65 que deveriam ter recebido o Favela-Bairro 2, as obras esto paradas, ou foram entregues incompletas, desde o incio de 2005, sendo que algumas no

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Em entrevista ao autor em 10 /01 /2006.

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chegaram a receber nem mesmo sistema de gua e esgoto.57 Os valores acertados com as empreiteiras, encarregadas das obras, no foram integralmente pagos pela prefeitura, sendo que esta gastou menos da metade do total previsto para o Favela-Bairro em 2005: dos R$ 41,5 milhes constantes no oramento, apenas R$ 16 milhes (38,9%) foram liberados e somente R$ 11,7 milhes (28,3%) efetivamente pagos. A proposta de investimento da prefeitura para 2006 foi ainda menor: R$ 26,5 milhes.58 Os problemas no andamento do Favela-Bairro revelam o quanto ainda limitado o compromisso poltico com as condies de vida das classes populares, pois mesmo um programa que se prope a transformar os lugares em que vivem em algo no muito alm do habitvel apresenta dificuldades em ir adiante. A visibilidade e os dividendos polticos proporcionados pelo Programa, que transformaram-no em figura de sucesso do marketing urbano da prefeitura por certo perodo, agora parecem ser almejados atravs dos Jogos

Panamericanos de 2007, que tm concentrado as prioridades oramentrias do municpio. Estes so alguns fatores que ameaam transformar em retrica as pretenses iniciais do Programa, como , por exemplo, a de integrar as favelas aos bairros da cidade. Tarefa esta que j se apresentava extremamente complexa, pois dificilmente se realizaria apenas com a transformao urbanstica e a implementao de alguns programas sociais. Dada a dimenso do problema habitacional, no Rio de Janeiro e no Brasil, os programas de urbanizao de favelas e assentamentos precrios correm o risco de tornar-se meras solues paliativas, principalmente se no forem acompanhados de uma poltica para habitao popular de longo prazo que possua recursos para responder altura as necessidades da populao. Alm disso, a falta de prioridade, por parte do Estado, para com a habitao, assim como para com a sade e a educao, para citar casos notrios, revelam a fragilidade da democracia brasileira e a falta de

57

Fonte: Um xod deixado de lado. Jornal O GLOBO. 20/06/2006.

58

Levantamento feito pelo vereador Edson Santos (PT), presidente da Frente Parlamentar em Defesa da Habitao Popular. Fonte: Um xod deixado de lado. Jornal O GLOBO. 20/06/2006.

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uma real representatividade popular neste sistema, fato que inibe uma redistribuio efetiva de renda, incapacitada pela concentrao do poder poltico e econmico e legitimada atualmente atravs de discursos que freqentemente se assemelham aos das agncias multilaterais. No obstante todos os problemas, o fato inegvel que o Programa Favela-Bairro tornou-se paradigmtico e passou a ser considerado modelo de interveno em reas de assentamentos informais. o que ser examinado no captulo seguinte.

Captulo 3

O FAVELA-BAIRRO COMO MODELO

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Este captulo tem o objetivo de refletir sobre a contribuio do Programa Favela-Bairro para a verso mais acabada do chamado Neighborhood Upgrading Program, modelo de interveno urbana utilizado e difundido internacionalmente pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento. Busca-se compreender, nesse sentido, como um processo originado em uma antiga luta de setores progressistas da sociedade brasileira sofreu um ajuste aos pressupostos doutrinrios do neoliberalismo contemporneo. Este ajuste, segundo a perspectiva deste trabalho, implicou no esvaziamento de seu contedo poltico e de seu potencial socialmente conflituoso, permitindo a sobrevalorizao da tcnica e das solues consensuais.

3.1 A conformao do modelo

Segundo Souza (2002), embora a idia de reforma urbana j existisse desde os anos 1960, foi entre os meados e o fim da dcada de 1980 que sua concepo progressista amadureceu, catalisada pela perspectiva de uma Constituinte e possibilitando o surgimento do Movimento Nacional pela Reforma Urbana - MNRU. Essa concepo pode ser caracterizada como um conjunto articulado de polticas pblicas, de carter redistributivista e universalista, voltado

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para o atendimento do seguinte objetivo primrio: reduzir os nveis de injustia social no meio urbano e promover uma maior democratizao do planejamento e da gesto das cidades, sendo tambm muito enfatizados objetivos

complementares, tais como a coibio da especulao imobiliria. Ainda segundo o autor, dessa forma, a reforma urbana diferencia-se, claramente, de simples intervenes urbansticas, mais preocupadas com a funcionalidade, a esttica e a ordem que com a justia social, assim como de um pensamento que imaginava, fantasiosamente, que uma remodelao espacial traria, por si s, harmonia social, no obstante ela conter uma bvia e essencial dimenso espacial. Segundo De Grazia e Rodrigues (2003), os princpios elaborados coletivamente, que referenciam o MNRU desde seu nascimento, so os seguintes: Direito Cidade e Cidadania, entendido como uma nova lgica que universalize o acesso aos equipamentos e servios urbanos, a condies de vida urbana dignas, ao usufruto de um espao culturalmente rico e diversificado e, sobretudo, a uma dimenso poltica de participao ampla dos habitantes das cidades na conduo de seus destinos;

Gesto Democrtica da Cidade, entendida como uma forma de planejar, produzir, operar e governar as cidades que as submeta ao controle social, destacando-se como prioritria a participao popular;

Funo Social da Cidade e da Propriedade, entendida como a prevalncia do interesse comum sobre o direito individual de propriedade, o que implica no uso socialmente justo e ambientalmente equilibrado do espao urbano.

Souza (2002) afirma que, buscando aproveitar a oportunidade sinalizada pelo Congresso Nacional de elaborao e oferecimento, por parte da prpria sociedade civil, de emendas populares a serem apresentadas Assemblia Constituinte (desde que a emenda tivesse suporte de, pelo menos, trinta mil eleitores e trs entidades), o MNRU conseguiu elaborar uma emenda popular da reforma urbana, a qual foi subscrita por cerca de 130 mil eleitores. Tal

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realizao, resultado de articulaes de entidades dos movimentos populares, sindicatos, profissionais, organizaes no-governamentais, instituies

acadmicas e tcnicos dos poderes pblicos, principalmente das regies metropolitanas, levou incluso de um captulo sobre a questo urbana na

Constituio Federal e, em decorrncia, em Constituies Estaduais e Leis Orgnicas municipais. Ainda que os debates e votaes no Congresso tenham emagrecido e modificado o contedo da emenda, sua influncia se tornou presente atravs dos artigos 182 e 183, apresentados abaixo:

Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. 1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. 2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. 3 - As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro. 4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal,

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com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.

Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. 1 - O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 2 - Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 3 - Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio. (Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988)

A importncia atribuda aos planos diretores pela Constituio, ainda que no tenha sido reivindicao do MNRU, mobilizou setores ligados Reforma Urbana, que vieram a se envolver na elaborao dos mesmos em vrios municpios. No caso da cidade do Rio de Janeiro, a influncia desta mobilizao, no mbito do plano diretor aprovado na gesto do prefeito Marcello Alencar, em 1992, pode ser percebida na incluso de iniciativas que, por exemplo, previam a urbanizao das favelas da cidade e a utilizao do instrumento de legislao urbanstica conhecido como rea de Especial Interesse Social - AEIS59. Embora as disposies presentes no Plano Diretor da Cidade tenham dado larga sustentao formulao do Programa Favela-Bairro, a administrao que se seguiu, do prefeito Csar Maia (1993 1996), foi marcada pela ruptura com este modelo de planejamento. Ainda no incio desta administrao, o processo de regulamentao do Plano foi interrompido, retirando-se da Cmara Municipal as
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Alm das j citadas no captulo 2.

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leis que implementavam instrumentos regulatrios e captadores de mais-valia urbana, como o IPTU progressivo e o solo criado (COMPANS, 1997). O modelo de ao implementado pela prefeitura, a partir de ento, baseou-se no chamado planejamento estratgico, cujos princpios passaram a sobrepor-se aos que nortearam o Plano Diretor. O Programa Favela-Bairro passou a integrar o Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro, elaborado entre 1993 e 1995, tendo sido articulado lgica do novo modelo. Antes de se demonstrar como se deu tal articulao, importante esclarecer, sucintamente, as diretrizes gerais do planejamento estratgico. Borja e Castells (1997), defensores e difusores deste modelo, afirmam que o planejamento estratgico uma forma de conduo da mudana baseada em uma anlise participativa da situao e de sua possvel evoluo, e tambm na definio de uma estratgia de investimento dos escassos recursos disponveis nos pontos crticos. O diagnstico estratgico leva em considerao o contexto (globalizao), o territrio (em suas distintas dimenses) e a administrao (o sistema de atores pblicos). Segundo os mesmos autores, so consideradas especialmente as dinmicas e atuaes em marcha, as demandas sociais, os pontos crticos e gargalos e as potencialidades. Sobre a base deste diagnstico determina-se a situao previsvel, os cenrios possveis e a situao desejvel, a partir da qual se definem as aes a serem tomadas para o alcance da mesma. Estas aes compreendem objetivos, linhas ou estratgias a serem desenvolvidas e projetos concretos que possam ser implementados no curto prazo, tais como intervenes fsicas, programas econmicos e sociais, medidas administrativas, campanhas cvicas, etc. Os planos estratgicos geralmente incluem aes relativas : acessibilidade e mobilidade; equilbrio social; recursos humanos; informao e telecomunicao; auxlio produo; qualidade da administrao pblica; qualidade dos servios pblicos; cultura e infra-estruturas econmicas (BORJA; CASTELLS, 1997). As aes consideradas estratgicas devem corresponder a uma viso estratgica do desenvolvimento urbano: atravs da coerncia de uma interveno com outras intervenes paralelas ou complementares que condicionam aspectos

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importantes de sua viabilidade; pela qualidade da execuo dos projetos, tanto em seus aspectos fsicos, como de equipamento, servios, promoo de imagem, etc.; e pela capacidade de mobilizar iniciativas, recursos pblicos e privados, e de gerar os usos sociais requeridos pela interveno (BORJA; CASTELLS, 1997). O valor estratgico de um plano no reside na funo ou forma especfica da interveno, mas sim em seu efeito sobre a dinmica urbana. Borja e Castells (1997) destacam ainda que um plano estratgico, diferentemente de um plano diretor: um plano integral com alguns objetivos territorializveis; prioriza projetos, mas no os localiza necessariamente no espao; se baseia no consenso e na participao em todas as suas fases; utiliza anlise qualitativa e de fatores crticos; um plano de compromissos e acordos entre agentes para ao imediata ou a curto prazo; um plano de ao. Segundo Vainer (2000), o planejamento estratgico se inspirou em conceitos e tcnicas oriundos do planejamento empresarial, originalmente sistematizados na Harvard Business School e, segundo seus defensores, deve ser adotado pelos governos locais em razo de estarem as cidades submetidas s mesmas condies e desafios que as empresas. Segundo o autor, se durante largo perodo o debate acerca da questo urbana remetia, entre outros, a temas como crescimento desordenado, reproduo da fora de trabalho, equipamentos de consumo coletivo, movimentos sociais urbanos, racionalizao do uso do solo, a nova questo urbana teria, agora, como nexo central a problemtica da competitividade urbana. Vainer (2000) busca demonstrar que o discurso do planejamento

estratgico se estrutura basicamente sobre a paradoxal articulao de trs analogias constitutivas: a cidade uma mercadoria, a cidade uma empresa, a cidade uma ptria. Sua condio de mercadoria estaria ligada idia de que a cidade deve ser vendida num mercado extremamente competitivo, em que outras cidades tambm esto venda. Isto explicaria que o chamado marketing urbano se imponha cada vez mais como uma esfera especfica e determinante do processo de planejamento e gesto de cidades. Alm disso, a venda da cidade , para os idelogos do planejamento estratgico, necessariamente, a venda

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daqueles atributos especficos que constituem, de uma maneira ou de outra, insumos valorizados pelo capital transnacional: espaos para convenes e feiras, parques industriais e tecnolgicos, oficinas de informao e assessoramento a investidores e empresrios, torres de comunicao e comrcio, segurana, etc. Tambm postulada a necessidade de se promover a cidade para o exterior e o desenvolvimento de uma imagem forte e positiva apoiada numa oferta de infra-estruturas e de servios que exeram a atrao de investidores, visitantes e usurios solventes cidade e que facilitem suas exportaes (de bens e servios, de seus profissionais, etc.). Os compradores desta cidade, nesse sentido, sero preferencialmente os investidores internacionais. Vainer (2000) afirma que este o perfeito e imediato rebatimento, para a cidade, do modelo de abertura e extroverso econmicas propugnado pelo receiturio neoliberal para o conjunto da economia nacional: o mercado externo e, muito particularmente, o mercado constitudo pela demanda de localizaes pelo grande capital o que qualificaria a cidade como mercadoria. Alm disso, as operaes de city marketing, segundo o modelo em questo, seriam necessrias e refletiriam a preocupao com a imagem da cidade. A pobreza urbana e a marginalizao, por exemplo, poderiam condicionar ou influir consideravelmente nas decises dos agentes econmicos e na atratividade da cidade. Vainer (2000) demonstra que a transfigurao da pobreza em ambiente foi explicitamente formulada pelos catales, quando incluram no que chamam de entorno social o peso da pobreza. O fato dos pobres tornarem-se entorno ou ambiente liga-se razo de no se constiturem, nem os autctones, nem os virtuais imigrantes, em demanda solvvel, pois, tanto do ponto de vista concreto (infra-estruturas, subsdios, favores fiscais, apoios institucionais e financeiros de todos os tipos) quanto do ponto de vista da imagem, no resta dvida: a mercadoria-cidade tem um pblico muito especfico e qualificado. A analogia entre cidade e empresa, presente no modelo estratgico, procura transpor s cidades a lgica competitiva caraterstica do mundo empresarial. Segundo Vainer (2000), em certo sentido, a analogia cidade-empresa constitui a condio mesma da possibilidade de transposio do planejamento

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estratgico de seu territrio natal (a corporao privada) para o territrio (pblico) urbano. O urbanismo modernista j tinha utilizado como prottipo, para o planejamento das cidades, a empresa privada taylorista. Entretanto, enquanto este modelo acionava noes e conceitos cuja universalidade parecia inquestionvel, tais como a racionalidade, funcionalidade e ordem, no modelo estratgico, a cidade, em seu conjunto e de maneira direta, que agora aparece assimilada empresa. Os elementos que presidem a gesto urbana passam a ser, nesse sentido, a produtividade, a competitividade e a subordinao dos fins lgica do mercado. Sendo assim, agir estrategicamente, portanto empresarialmente, significa, antes de mais nada, ter como horizonte o mercado, tomar decises a partir das informaes e expectativas geradas no e pelo mercado. o prprio sentido do plano, e no mais apenas seus princpios abstratos, que vem do mundo da empresa privada (VAINER, 2000). A interveno estatal, no entanto, no descartada no market lead city planning, desde que seja voltada para os interesses constitudos e dominantes no mercado. A idia de que o setor privado deve liderar as estratgias econmicas locais, auxiliado por agncias facilitadoras governamentais ou formadas a partir de parcerias pblico-privadas. A superao da separao rgida entre o setor pblico e o privado advogada pelo modelo em questo, seu significado, no entanto, questionvel:
Assim, o fim da separao rgida quer dizer, em bom catalo, participao direta, sem mediaes, dos capitalistas e empresrios nos processos de deciso referentes ao planejamento e execuo de polticas.... at que ponto no seria abusivo continuar, a esta altura, a qualific-las de pblicas? A constituio de diferentes tipos de agncias pblicas com participao privada ou viceversa -, o surgimento de novos tipos de associao empresarial com aporte de capitais por parte do poder pblico para financiar empreendimentos de grupos empresariais privados, vrias so as formas de construo de novos e mais geis mecanismos de transferncia de recursos financeiros, fundirios, polticos para grupos privados. (VAINER, 2000 grifos do autor)

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Como qualificar o processo em marcha? Se se toma a experincia do Rio de Janeiro, em que um consrcio empresarial e associaes patronais, em parceria com a Prefeitura, conduziram o processo de maneira absolutamente autoritria e fechada participao de segmentos de escassa relevncia estratgica, talvez se devesse falar de democracia direta da burguesia. Numa outra direo, poder-se-ia enfatizar a passagem do despotismo tecno-burocrtico com pretenses racionalistas para a ditadura gerencial com pretenses a produtivizar a cidade e os cidados. (VAINER, 2000 grifos do autor)

Como ltima analogia constitutiva, a cidade-ptria revela a maneira como o planejamento estratgico equaciona e soluciona o problema de sua construo poltico-institucional, nos marcos de um discurso que reiteradamente fala na necessidade da vitalizao dos poderes locais. Ainda segundo Vainer:

Como construir poltica e intelectualmente as condies de legitimao de um projeto de encolhimento to radical do espao pblico, de subordinao do poder pblico s exigncias do capital internacional e local? Talvez nada seja mais consistente e reiteradamente enfatizado nos textos aqui analisados do que a necessidade de consenso. Sem consenso no h qualquer possibilidade de estratgias vitoriosas. O plano estratgico supe, exige, depende de que a cidade esteja unificada, toda, sem brechas, em torno ao projeto.

Na verdade, esta condio est como pressuposta desde o incio, pois o discurso, a todo tempo, tratou a cidade como uma unidade: a cidade compete, a cidade deseja, a cidade necessita.

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Enquanto se discute se as cidades competem ou no, e o que elas desejam, aceita-se, como natural, a instaurao da cidade como sujeito sujeito simples, coeso, sem qualificao. Por um ato de nomeao, como diria Bourdieu, pretende-se instaurar socialmente a existncia daquilo que no discurso, a priori, se sups existente. (VAINER, 2000 grifos do autor)

No obstante,

a construo poltica do projeto ideolgico no se

encontra ausente da reflexo catal do planejamento estratgico, estruturando-se em dois elementos solidrios: a necessidade de uma conscincia de crise e o patriotismo de cidade. Em relao conscincia de crise, destaca-se o fato de que no a crise em si o elemento decisivo, mas sim sua percepo:
Trata-se aqui das condies subjetivas da trgua e da paz sociais, da abdicao, por parte de diferentes atores (todos?), de seus interesses particulares.... Somente assim um projeto unitrio, coeso, legtimo e universalmente aceito poder ser levado adiante. (VAINER, 2000.)

Para que o consenso e a unidade perdurem, no entanto, necessrio a transformao do fugaz sentimento de crise num consistente e durvel patriotismo de cidade, capaz de despertar um sentimento de pertencimento, de vontade coletiva de participao e de confiana e crena no futuro da cidade. Segundo o modelo, tal promoo interna deve-se apoiar em obras e servios visveis, tanto de carter monumental e simblico como os dirigidos a melhorar a qualidade dos espaos pblicos e o bem-estar da populao:
Com tal objetivo, o urbanismo monumentalista reentronizado, produzindo ao final do sculo XX os novos arcos do triunfo do capital transnacionalizado. A instrumentalizao imediata e consciente das tecnologias urbansticas e arquitetnicas, bem como de capitais, para mobilizar conscincias, claramente

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enunciada como patriotismo cvico.

tendo por

objetivo

primeiro

alimentar

Uma vez conquistada a trgua social pelo sentimento generalizado de crise, a promoo sistemtica e planejada do patriotismo de cidade constitui vetor estratgico da reproduo das condies da paz social no contexto da cidade-empresa e, agora, tambm, da cidade-ptria. (VAINER , 2000.)

A viso estratgica de reforma poltico-institucional, nesse sentido, visa a assegurar as condies estveis e permanentes da produtividade e competitividade, procurando transcender o campo das filiaes poltico-partidrias, constituindo esta despolitizao planejada tambm uma parte integrante das garantias oferecidas aos parceiros privados. Propostas de mandatos municipais mais longos e da supresso dos impedimentos reeleio atendem a esta perspectiva, assim como o banimento dos confrontos partidrios em nvel local. Vainer (2000) afirma que tais argumentos sugerem fortemente que as opes a que esto confrontados os citadinos so distintas daquelas a que esto confrontados os cidados: enquanto estes se dividiriam quanto a vises ideolgicas, projetos de sociedade e prioridades nacionais, os citadinos estariam acima, ou alm, destas pugnas. Em outros termos, o debate sobre as prioridades e o projeto de cidade no tm nada a ver com o debate acerca da natureza, prioridades e projeto de sociedade! (VAINER, 2000.) Tais condies do liderana urbana uma conotao particular, passando a encarnar a trgua e a unidade e situando-se, necessariamente, acima dos partidos e das paixes. Sendo assim, o projeto poltico-institucional estratgico parece coerente com a idia de um projeto de cidade imposto pela crise e pelo realismo, do qual no h como discordar, sob o risco do antipatriotismo. A individualizao das lideranas carismticas, nesse sentido, torna-se elemento estruturador do prprio projeto (VAINER, 2000).

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A possibilidade de uma cidade como espao de encontro e confronto entre cidados portanto descartada:
Transfigurando-a em mercadoria, em empresa ou em ptria, definitivamente a estratgia conduz destruio da cidade como espao da poltica, como lugar de construo da cidadania. A reivindicao de poder para as comunidades e coletividades locais, conquistada numa luta travada em torno do autogoverno, se consuma como abdicao em favor de chefes carismticos que encarnam o projeto empresarial. A cidade conquistou parte dos recursos polticos antes concentrados no poder central, mas no realizou o sonho do autogoverno. (VAINER, 2000.)

Os argumentos acima colocados, acerca do planejamento estratgico, trazem portanto indicaes de que este projeto de cidade implica a direta e imediata apropriao da cidade por interesses empresariais globalizados, dependendo, em grande medida, do banimento da poltica e da eliminao do conflito e das condies de exerccio da cidadania (VAINER, 2000). A integrao do Programa Favela-Bairro ao Plano Estratgico do Rio de Janeiro, nesse sentido, implicou em um processo de contextualizao estratgica do mesmo, passando a compor um conjunto maior de estratgias e aes planejadas e integradas com um objetivo central:

Tornar o Rio uma metrpole com crescente qualidade de vida, socialmente integrada, respeitosa da coisa pblica e que confirme sua vocao para a cultura e a alegria de viver. Uma metrpole empreendedora e competitiva com capacidade para ser um centro de pensamento, de gerao de negcios para o Pas e sua

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conexo privilegiada com o exterior.(Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro Rio Sempre Rio, verso online)60

possvel perceber, a partir do objetivo declarado do plano, a conformao do discurso da integrao social, onde o Favela-Bairro ter papel de destaque, a partir de uma perspectiva estratgica, articulando-se ao discurso mais amplo da cidade empreendedora, competitiva, que atrai negcios e que se objetiva global. Dentre as sete estratgias61 definidas pelo Plano para o alcance de seu objetivo central, o Favela-Bairro constituir o projeto principal da estratgia Rio Integrado, compondo o conjunto de grandes projetos previstos pelo Plano, no qual tambm se destacam o Teleporto, a Revitalizao do Centro, o Porto de Sepetiba, o Programa de Design do Rio de Janeiro e o Parque Tecnolgico.62 Como compreender, portanto, o papel que passa a ter o Programa Favela-Bairro no discurso estratgico? Tomando-se os marcos da discusso acerca do planejamento estratgico efetuadas neste captulo, pode-se

compreender a funcionalidade do Programa em seus vrios aspectos. Com efeito, o Favela-Bairro encontra-se articulado ao discurso da integrao social, e, portanto, compe o processo de instaurao da trgua social e do consenso indispensvel construo da cidade-ptria, dissimulando os conflitos sociais. O Programa tambm se articula s preocupaes com a imagem da cidade e com o peso de seu entorno social, tendo o objetivo de minimizar as percepes acerca da marginalizao e da pobreza urbana, elementos que podem influir nas escolhas locacionais do grande capital. Alm disso, torna-se figura de marketing urbano, concorrendo a prmios internacionais de best practices63. Destaca-se
60 61

Disponvel em http://www.rio.rj.gov.br/planoestrategico/old/plano93_96/planoest.html . So elas: O Carioca do Sculo XXI, Rio Acolhedor, Rio Participativo, Rio Integrado, Portas do Rio, Rio Competitivo e Rio, Plo Regional, Nacional e Internacional. 62 Disponvel em http://www.rio.rj.gov.br/planoestrategico/old/plano93_96/planoest.html . 63 Segundo informaes da Prefeitura: O Favela-Bairro tambm foi escolhido entre os melhores projetos do mundo apresentados na Expo 2000, em Hannover, Alemanha, maior evento internacional do final do milnio. O prmio permitiu ainda que o Favela-Bairro use a logomarca do evento - Expo 2000 Hannover, Registered Project of the World Exposition Germany -, uma espcie de selo de qualidade e reconhecimento internacional. Disponvel em http://www.rio.rj.gov.br/habitacao/ .

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tambm o fato de que, ao se articular a projetos que em sua grande maioria podem ser classificados como market-friendly, o Programa acaba por servir como componente social legitimador dos mesmos, produzindo a imagem de uma cidade em que os setores populares participam e integram efetivamente o projeto de cidade das classes empresariais, de carter estratgico e neoliberal. A utilizao do Favela-Bairro como modelo de poltica urbana e social, difundido internacionalmente pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, poderia ento ser explicada atravs de sua funcionalidade discursiva no cenrio mais amplo de legitimao das polticas associadas cidade, globalizao econmica e ao neoliberalismo defendidas por esta instituio. Fato esse que foi possibilitado pelo processo de esvaziamento do potencial poltico e socialmente conflituoso que o Programa poderia carregar, e por sua adequao ao modelo estratgico de planejamento. Os projetos de urbanizao de favelas e assentamentos precrios do BID, conhecidos como Neighborhood Upgrading Programs, tm sua verso mais atual, como se ver a seguir, calcada no modelo de interveno do Favela-Bairro, tendo, nesse sentido, completado seu processo de modelizao. Segundo Brakarz (2002), o Favela-Bairro tem sido considerado um paradigma para NUPs recentes, sendo o melhor exemplo da incorporao efetiva de operaes urbanas integradas, envolvendo o provimento de infra-estrutura e servios sociais com alto nvel de participao comunitria. Sua escala e impacto em termos urbanos e sociais seriam visveis e substanciais. Ainda segundo o mesmo tcnico-snior do BID, o Favela-Bairro foi visitado por representantes de cidades de todas as partes do mundo, tendo inspirado vrios programas similares. Brakarz (2002) afirma que a maior contribuio do Programa reside,

provavelmente, no fato de ter demonstrado as possibilidades e benefcios de uma operao urbana bem executada que tambm alcanou uma ampla escala poltica e social, ultrapassando quaisquer metas que tenham sido pensadas em seu comeo modesto. Em estudo de caso publicado em 2004, Brakarz e Engel afirmam que pelo menos seis pases passaram a adotar iniciativas similares inspiradas no

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Favela-Bairro. Os exemplos incluem: Argentina, com o chamado Programa Mejoramiento de Barrios - PROMEBA, iniciado em 1996; Equador, em 1997; Bolvia (SMB), em 1998; Uruguai, com um programa de desenvolvimento municipal em 1997 e um de integrao de assentamentos informais em 1999, entre outros. No Brasil, alm da segunda fase do Favela-Bairro, outros programas adotaram metodologia similar e abordagem social: no Rio de Janeiro, o programa Nova Baixada (1996) e o programa nacional Habitar Brasil (1998) (BRAKARZ; ENGEL, 2004).64

3.2 Os Neighborhood Upgrading Programs (NUPs)

Foi a partir da perspectiva de produo das chamadas solues habitacionais integrais que os Neighborhood Upgrading Programs foram ganhando corpo. Programas desta natureza foram financiados pelo BID em pelo menos 17 projetos desde a metade dos anos 1980, envolvendo um total de US$ 2.6 bilhes (BRAKARZ, 2002). Inicialmente, tais programas previam apenas o saneamento, embora j inclussem o princpio de fixar a populao sem deslocamento e conseqente reassentamento. Num segundo momento, avanou-se em direo ao provimento de infra-estrutura bsica, componentes de desenvolvimento comunitrio e participao. O atual momento, largamente calcado na experincia do FavelaBairro, passou a incluir o provimento de infra-estrutura urbana, a ateno a grupos vulnerveis, gerao de renda, educao, sade e outras atividades de cunho social. Segundo Brakarz (2002), todos os pases em desenvolvimento enfrentam o problema dos assentamentos urbanos informais. Estes

assentamentos concentram famlias de baixa renda atingidas por uma larga variedade de problemas, que exigem solues multi-setoriais adaptadas s necessidades especficas de cada comunidade. Alm disso, as deficincias que
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Embora Brakarz no cite, outras cidades brasileiras tambm se inspiraram no Favela-Bairro.

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acompanham a urbanizao informal exigem solues rpidas, uma vez que tais populaes se encontrariam em eminente risco social e ambiental. para este tipo de realidade que os NUPs se aplicam. Suas atuais caractersticas incluem: 1) a integrao da cidade informal cidade formal65, atravs da busca por um maior equilbrio entre bairros ricos e pobres, implementando-se nos ltimos obras de infra-estrutura bsica que permitam acesso a servios urbanos essenciais, condies bsicas de higiene e qualidade de vida; 2) proviso de servios sociais para os grupos mais vulnerveis, com combinaes flexveis que se adaptem s necessidades especficas de cada comunidade; 3) operaes integrais, que cubram as necessidades mais urgentes dos vrios grupos da comunidade, e a execuo integrada e coordenada dos vrios componentes envolvidos; 4) participao da comunidade em todas as fases do projeto, incluindo formulao, execuo e manuteno dos servios (BRAKARZ, 2002). Como resultado das caractersticas citadas, segundo Brakarz (2002), os NUPs atualmente ultrapassam o escopo inicial de proviso de infra-estrutura e estmulo regularizao fundiria, tendo-se tornado parte integral das estratgias de alvio pobreza (poverty alleviation strategies),focadas na melhora, a curto prazo, das condies de vida da populao urbana de baixa renda. Os programas so tambm considerados um importante componente das polticas pblicas para a habitao, ao contemplar habitantes que no tem acesso regular ao mercado de crdito, mas obtiveram acesso terra atravs de mecanismos informais, nela tendo investido. Alm disso, seriam tambm instrumentos de poltica urbana, ao enfrentarem os problemas provenientes da urbanizao desigual que afetam toda a cidade. Finalmente, serviriam como mecanismos de desenvolvimento social, ao incorporar os moradores na resoluo de seus problemas habitacionais, promovendo o desenvolvimento comunitrio e a formao de capital social em reas carentes. Os investimentos em NUPs so justificados atravs de seus impactos urbanos, ambientais, sociais e econmicos. Brakarz (2002) afirma que as avaliaes econmicas destes programas indicaram serem uma forma eficiente de
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Como visto no captulo 2, o conceito de integrao entre a cidade formal e a informal foi uma das principais

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utilizao de recursos pblicos, com excelente custo-benefcio, e que atingem efetivamente os grupos mais pobres da sociedade.

3.3 Os Componentes dos NUPs

Detalharemos agora como devem ser investidos os recursos para a implementao de NUPs, segundo as diretrizes de Brakarz (2002). Quanto aos servios de infra-estrutura, o pacote mnimo costuma incluir o provimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, drenagem, arruamento, eletrificao (geralmente combatendo e eliminando ligaes clandestinas), iluminao pblica, parques recreativos e para a prtica de esportes. Quanto aos servios urbanos, destaca-se a necessidade de

implementao da coleta de lixo regular nas comunidades beneficirias, assim como a criao de reas para depsito e a colocao de containers com o mesmo objetivo. Em relao aos servios sociais, ainda que devam ser adaptados s necessidades de cada comunidade, trs tipos se destacam: 1) servios para atender necessidades especiais ou atender s necessidades de grupos especficos tais como bebs, crianas, adolescentes ou idosos, programas de apoio escolar, atendimento a deficientes, mulheres em situao de risco, preveno ao uso de drogas, prostituio e violncia domstica. desejvel apoio, inclusive financeiro, a ONGs, para que assumam o provimento destes servios; 2) instalaes sociais e comunitrias, que geralmente incluem creches,
idias-fora de lanamento do Programa Favela-Bairro.

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centros comunitrios, campos de atletismo, praas pblicas, parques recreativos, postos de sade e escolas; 3) iniciativas voltadas gerao de trabalho e renda66, abarcando programas de treinamento especializado, bolsas para cursos de profissionalizao, assistncia tcnica a profissionais autnomos e

microempresrios, programas de aumento de escolaridade e complemento educacional, suporte a pequenos produtores, entre outros. Outro componente refere-se s atividades de desenvolvimento comunitrio, parte fundamental das estratgias de participao popular nos programas desta natureza. Os NUPs procuram enfatizar o papel da mobilizao e organizao das comunidades, enfocando o acesso informao, educao e participao nas atividades e decises tomadas no mbito do programa. As atividades de desenvolvimento comunitrio costumam incluir: 1) organizao comunitria atravs do estabelecimento de comits de rua ou bairro; 2) educao ambiental e aulas de higiene; 3) treinamento de lderes comunitrios e organizaes para participar do provimento e da manuteno dos servios urbanos e sociais introduzidos na vizinhana. Quanto ao provimento de habitaes e reassentamentos, ressalta-se o fato de que os NUPs tm como objetivo principal a melhora na qualidade do ambiente em que vivem as famlias. Sendo assim, a maioria dos programas deste tipo s costuma prever o provimento de habitaes de maneira parcial ou indireta, como, por exemplo, construindo unidades sanitrias ou subsidiando melhorias nas casas dos beneficiados. Em caso de necessidade de reassentamento, no entanto, a construo de novas casas para os moradores realocados costuma ser garantida. Geralmente isso ocorre em decorrncia da necessidade de se abrir ruas, instalar componentes de infra-estrutura ou quando os moradores se

encontram vivendo em reas de alto risco. Recomenda-se aos NUPs levar sempre em considerao o nmero de moradores a serem reassentados, uma vez que os custos de tais aes costumam ser significativamente elevados. Nos programas
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A histria deste componente pode ser acessada atravs de sua incorporao ao Favela-Bairro a partir de 1997, com a criao da Secretaria Municipal de Trabalho e Renda, que passou a prestar servios neste sentido com recursos da prefeitura, antes do segundo contrato com o BID (PROAP II) ser assinado em 2000. O segundo contrato passou a incorporar os servios sociais no financiamento do Banco, como visto no captulo 2.

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financiados pelo BID, os reassentamentos costumam estar limitados a uma faixa que varia entre 5% e 15% das habitaes da rea contemplada. Alm disso, por ser um processo complexo, afirma-se que recomendvel que os

reassentamentos sejam discutidos com as comunidades, no sentido de minimizar as tenses advindas de tais aes. O alvio aos riscos ambientais, tal como conhecido este

componente, tambm deve ser contemplado nos NUPs, no sentido de minimizar os impactos ambientais decorrentes das ocupaes irregulares em reas precrias, tais como a contaminao das redes de gua por esgoto, a destruio da vegetao e a eroso. Os investimentos para minimizar os riscos ambientais tm alta prioridade, pois so vistos como geradores de efeitos bastante positivos. Estas aes geralmente incluem a conteno e o reflorestamento de encostas para a preveno de deslizamentos, construo de estruturas que previnam inundaes e o tratamento de aterros sanitrios e depsitos de lixo em desuso. Como os custos dessas aes so altos, assim como no caso dos reassentamentos, os NUPs devem levar em conta a definio de limites para tais investimentos. A regularizao de propriedade, embora considerada central, tambm uma das mais difceis de ser implementada. Tal componente geralmente inclui: 1) busca do ttulo da propriedade; 2) aquisio da propriedade, quando esta no pertencer municipalidade ou a qualquer outra agncia envolvida na transferncia da mesma aos beneficirios do programa; 3) preparao de planos de cadastro das propriedades, documentos de planejamento urbano e outros instrumentos tcnicos necessrios subdiviso da propriedade; 4) preparao e aprovao do projeto de subdiviso, incluindo a definio das reas pblicas (ruas e praas), transferncia da propriedade para as instalaes comunitrias e definio dos lotes individuais; 5) obteno de referncias individuais para a identificao dos lotes de cada famlia, com o objetivo de registrar a propriedade e definir a cobrana de impostos; 6) emisso de ttulos individuais de propriedade; e 7) arquivamento dos ttulos, com o registro apropriado de propriedade.

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Outro componente relevante a preveno da proliferao de novos assentamentos informais. As atividades nesse sentido podem variar

substancialmente e envolver muitos atores institucionais. Afirma-se que o melhor mecanismo de preveno proliferao de assentamentos informais um mercado habitacional eficaz que oferea solues para famlias de todas as faixas de renda. So recomendadas as seguintes metas e medidas: 1) Aumentar a proviso e diminuir os custos da terra urbanizada e da habitao, atravs do investimento em infra-estrutura bsica, reviso de leis de uso do solo e zoneamento e o aumento de financiamento em habitao para a populao de baixa renda; 2) adaptar padres e simplificar procedimentos, atravs de processos menos complicados para a aprovao de divises e subdivises do territrio urbano e da legalizao de terras irregularmente subdivididas; 3) reduo dos custos de construo, atravs de exigncias menos complexas e do estmulo competio entre os construtores. Finalmente, h que mencionar o componente monitoramento e avaliao. O monitoramento dos resultados alcanados considerado importante mecanismo de feedback para a tomada de decises durante tais processos,

recomendando-se a implementao de sistemas de monitoramento para cada projeto a ser executado. A avaliao dos programas feita com o objetivo de determinar a taxa de custo-benefcio, o impacto social e a sustentabilidade das aes desenvolvidas, geralmente atravs de pesquisas com os beneficirios antes e depois da implementao dos projetos nos assentamentos, podendo-se tambm fazer comparaes com reas no-beneficiadas. Os indicadores mais comuns de avaliao costumam medir a satisfao dos usurios e moradores com os servios implementados, a acessibilidade aos servios urbanos e comunitrios, as taxas de integrao ao mercado de trabalho, o sucesso dos programas de treinamento elaborados para a gerao de renda, a taxa de reteno escolar e o progresso das crianas beneficiadas pelos programas sociais. A tabela 367, a seguir, mostra a diversificao dos componentes dos NUPs ao longo dos programas implementados:

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TABELA 3: Componentes dos Neighborhood Upgrading Programs

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Fonte: Cities for All Recent Experiencies with Neighborhood Upgrading Programs. BRAKARZ, Jos; GREENE, Margarita; ROJAS, Eduardo. Inter-American Developmnet Bank. Washington, D.C. 2002.

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3.4 Concluses do captulo

Aps a apresentao do modelo acima considerado, cabem agora algumas reflexes a respeito do prprio carter de elaborao e difuso de modelos em polticas urbanas. Segundo Snchez e Moura (1999), com aparncia universal e consagrada, a construo de modelos passa pelo reconhecimento de um determinado projeto de cidade, em confronto com outros projetos locais, emergindo tambm, no campo da luta simblica, determinados atores que postulam a legitimidade para caracterizar as boas prticas (ou best practices), freqentemente elencadas como referncia forte dos modelos. Nesse campo, constroem-se tambm canais de interlocuo apropriados e de difuso tcnica e poltica eficientes para a aprovao ampliada dos modelos, num movimento permanente de reproduo e reafirmao de patamares j conquistados. No caso do Favela-Bairro, como visto anteriormente, a difuso envolveu intenso contato dos protagonistas do Programa com equipes estrangeiras e brasileiras, alm da participao em consultorias no Brasil e no exterior. Tambm foi importante o prmio recebido pelo Programa na Expo 2000, em Hannover, que conferiu seu status de best pratice, assim como as publicaes, nacionais e internacionais, abordando o Favela-Bairro e que circulam entre os policy makers de todo o mundo. Segundo Snchez e Moura (1999), a insero em redes de cidades, a organizao de grandes eventos de carter internacional e a outorga de

premiaes e destaques por parte das agncias multilaterais evidenciam os fluxos comunicativos eleitos como os mais apropriados para a circulao e irradiao de modelos. Sendo assim:
A noo de modelo, em sua mais corrente acepo, sugere sua reprodutibilidade: objeto digno de ser reproduzido por imitao. Ora, efetivamente, essa noo, quando associada s cidades, est submetida lgica das best practices, que, em muitos casos, passam a integrar de os documentos oficiais das agncias

multilaterais

desenvolvimento,

indicando

procedimentos,

maneiras de ser, lies e at mesmo declogos que incitam a

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repetio por parte dos governos locais. (SNCHEZ; MOURA , 1999)

Para as autoras em questo, no plano da anlise, o que parece ser mais inconsistente justamente essa sugerida virtualidade, essa descolagem das boas prticas da textura social de que elas surgiram: As lies podem ser transportadas. Uma ideologia simplificadora que refora a tecnificao do espao urbano, redutora de sua dimenso poltica. (SNCHEZ; MOURA, 1999.). Alm disso, a tecnificao contida na difuso de boas prticas refora a codificao da eficcia, do desempenho e do sucesso que levam mais conduta racional adequada s imposies da reestrutrao produtiva do que propriamente transformao social. Snchez e Moura (1999) fazem ento uma observao que se encaixaria de maneira muito adequada ao contexto no qual o Programa FavelaBairro foi inserido:

Efetivamente, a esfera de circulao simblica desses modelos em escala mundial desempenha funes polticas e econmicas de grande relevncia. Nesse processo, observa-se um duplo movimento de legitimao: enquanto as coalizes locais

dominantes capturam iderios renovados da agenda urbana global para atualizar seus projetos de cidade, os idelogos dos organismos internacionais capturam dos projetos locais as boas prticas, que, pasteurizadas, porque abstradas de seus contextos, ressurgem em verses despolitizadas. (SNCHEZ; MOURA, 1999)

A partir do que foi desenvolvido at ento, pode-se considerar que os Neighborhood Upgrading Programs representaram a pasteurizao, tal como acima descrita, do modelo instaurado pelo Programa Favela-Bairro, com todas as caractersticas que esta difuso despolitizada implica, no apenas

internacionalmente, mas inclusive atravs do retorno deste modelo ao cenrio

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nacional, tal como tem sido observado, balizando os novos projetos a partir de uma perspectiva ainda mais descontextualizada. Tal perspectiva, como procurou demonstrar este trabalho, deixa de lado um espectro mais amplo de abordagem do problema habitacional, comprometendo efetivamente suas possibilidades de resoluo.

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CAPTULO 4

Concluso

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Para melhor compreender o processo que levou o Programa FavelaBairro a constituir-se em modelo, adotado e difundido internacionalmente pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, este trabalho se props a analisar e recuperar a trajetria do Programa, buscando sua relao com as polticas habitacionais do Banco. Seu objetivo foi entender como uma poltica pblica originalmente identificada com os setores progressistas da sociedade brasileira foi apropriada por grupos politicamente conservadores e economicamente ligados ao discurso hegemnico acerca do neoliberalismo e da globalizao econmica, sofrendo posteriormente um processo de formatao e modelizao que possibilitou sua difuso pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento. Sendo assim, o captulo 1 preocupou-se em contextualizar a atuao do BID, apresentando sua histria, criao, pases que o integram, estrutura e funcionamento. Alm disso, buscou fazer um breve histrico de suas polticas habitacionais para a populao de baixa renda nas ltimas dcadas. Procurou-se destacar, dentre outros aspectos, as motivaes que levaram criao do Banco, assim como suas relaes com um perodo histrico marcado pela Guerra Fria e pelas preocupaes com a sustentao do capitalismo latino-americano. O captulo tambm buscou evidenciar o alto grau de controle exercido pelo governo norte-americano sobre a instituio, tanto em relao sua capacidade de implementao de polticas e aprovao de emprstimos no mbito do prprio BID, quanto ao seu poder de presso externa sobre o Banco, visando seu enquadramento em diretrizes mais gerais, muitas vezes comuns s adotadas pelo FMI e o Banco Mundial. Destacou-se, nesse sentido, o dilogo e o relacionamento entre o BID e estas duas instituies, suas semelhanas programticas e suas vises de mundo compartilhadas. Ainda neste captulo, procurou-se apresentar a trajetria das polticas habitacionais para a populao de baixa renda do BID, dos tipos de investimento priorizados nos anos 1960 at o surgimento e evoluo dos atuais Neighborhood Upgrading Programs - NUPs, dos quais programas como o Favela-Bairro fazem parte. Finalmente, buscou-se compreender a relao entre tais polticas habitacionais e o enfoque no combate pobreza, figura central no discurso da globalizao econmica, comum nos documentos do BID e de outras

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agncias multilaterais nos ltimos anos. As concluses a que este captulo chegou indicam uma abordagem historicamente insuficiente do problema habitacional por parte do BID, no tendo sido capaz de propor solues satisfatrias para um melhor acesso de grupos de baixa renda habitao formal e caracterizada pela sobrevalorizao das solues via mercado. Tal abordagem se reflete, atualmente, no carter focalizado e setorial dos Neighborhood Upgrading Programs e nas preocupaes do Banco com a manuteno dos processos de ajuste, reduzindo a habitao a um problema assistencial e desestimulando polticas pblicas mais amplas e de custo mais elevado. O captulo 2 traou um histrico das polticas para habitao popular no Rio de janeiro, procurando demonstrar a antigidade dos problemas relacionados moradia precria, as respectivas respostas do Estado e a constituio das condies que vieram a sustentar polticas como as do FavelaBairro. Tendo o objetivo de destacar uma experincia que aos poucos foi se constituindo em modelo, recuperou-se a trajetria de formulao e implementao do Programa, buscando-se identificar a emergncia dos atributos que acabaram por angariar notoriedade e conferir sua dimenso e importncia no cenrio das polticas pblicas. Para tanto, acompanhou-se o Programa desde a elaborao de metodologias at a insero de novos componentes. Tambm foram apresentados alguns problemas no andamento do Favela-Bairro, que comprometeram a concluso de sua segunda fase e evidenciaram sua sujeio prioridades polticoeleitoreiras, ainda que sua condio paradigmtica tenha se mantido. Alm disso, o captulo refletiu sobre a ameaa de transformao do Programa em figura de retrica, principalmente a partir de sua incapacidade em integrar efetivamente as favelas aos bairros da cidade. Concluiu-se portanto, que dada a dimenso do problema habitacional, no Brasil e no Rio de Janeiro, os programas de urbanizao de favelas e assentamentos precrios correm o risco de tornar-se meras solues paliativas, principalmente se no forem acompanhados de uma poltica para habitao popular de longo prazo que possua recursos para responder altura as necessidades da populao.

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O processo de apropriao e modelizao do Programa foi analisado de forma mais detida no captulo 3. Procurou-se demonstrar como os programas de urbanizao de favelas e assentamentos precrios se originaram a partir de uma perspectiva mais ampla e progressista de abordagem do problema habitacional. No caso do Favela-Bairro, analisou-se o processo de desligamento sofrido pelo Programa, que o desvinculou de seu contexto de emergncia, marcado pelas demandas do MNRU, pela Constituio de 1988 e pelo novo papel atribudo aos planos diretores, e o realocou em um outro projeto de cidade, pautado pelo planejamento estratgico de vis neoliberal. Esta realocao, segundo a perspectiva deste trabalho, foi decisiva na transformao do FavelaBairro em modelo difundido internacionalmente pelo BID. Em seguida, foram apresentados os programas de urbanizao de favelas e de assentamentos precrios do Banco, conhecidos como Neighborhood Upgrading Programs - NUPs, com especial destaque para o modelo atual, largamente sustentado na experincia do Favela-Bairro. Ao fim do captulo, refletiu-se acerca da questo dos modelos e de sua instrumentalizao pelas agncias internacionais segundo sua diretrizes gerais, a difuso de solues genricas e descontextualizadas e a deslegitimao de solues locais que no se encaixem no seleto grupo das boas prticas. Este trabalho pretendeu contribuir para um estudo mais amplo acerca da difuso de modelos em polticas urbanas. Longe de esgotar tal temtica, acredita-se que algumas questes levantadas ao longo do mesmo necessitem de um maior aprofundamento. Como, por exemplo, no caso do Banco Interamericano de Desenvolvimento. Dada sua importncia, nacional e internacional, como financiador de projetos e proponente de polticas, ainda so insuficientes os estudos sobre seu modo de atuao e sobre os mecanismos que definem suas estratgias nas diversas reas em que est envolvido. Alm disso, o acompanhamento e anlise das polticas habitacionais formuladas para a populao de baixa renda extremamente relevante, pois vislumbra formas de assegurar um atendimento mais eficiente e redistributivo, sendo tambm capaz de reconhecer os problemas que comprometem a resoluo efetiva do problema

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habitacional. A continuidade das pesquisas sobre a difuso de modelos uma necessidade que este trabalho pretendeu confirmar, assim como a importncia de se melhor compreender o funcionamento e o impacto das agncias multilaterais como mquinas globais de solues para os pases coadjuvantes do sistema mundial.

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