O PLANEJAMENTO DA LICITAO

AIRTON ROCHA NBREGA advogado em Braslia (DF), prof. da Univ. Catlica de Braslia e da Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP/FGV)

SUMRIO I. Introduo. II. A abertura do Processo Administrativo. III. O planejamento de obras e servios. IV. O planejamento de compras. V. A elaborao do instrumento convocatrio. VI. O exame prvio e a aprovao do rgo jurdico. VII.Concluso. I. INTRODUO A licitao pode ser conceituada como o procedimento administrativo que se destina a selecionar a proposta mais vantajosa para o contrato de interesse de determinado ente ou rgo pblico, preservando e garantindo tratamento isonmico a todos que demonstrem condies de participar do certame e tenham interesse em disputar o objeto contratual oferecido. Tratando-se de procedimento administrativo h de se ter como pressuposto necessrio a existncia de uma srie de atos praticados de forma seqencial, alguns de competncia da prpria Administrao, outros de responsabilidade dos participantes. O procedimento, no dizer abalizado de Maria Sylvia Zanella de Pietro (in, Direito Administrativo - Atlas - 7 ed. - pg. 397), o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prtica de certos atos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo. E a licitao se desenvolve induvidosamente com observncia de um rito formal que em lei estabelecido. Veja-se que a Lei 8.666/93, em seus dispositivos iniciais j proclama de logo que todos quantos participem de licitao promovida pelos rgos ou entidades a que se refere o art. 1 tm direito pblico subjetivo fiel observncia do pertinente procedimento estabelecido nesta Lei, ... (art. 4). ato administrativo formal, consoante o explicita o pargrafo nico do mesmo dispositivo. Significa dizer, portanto, que a licitao desdobra-se em fases que, devidamente planejadas e previstas, vo integrar todo um procedimento. Inverter tais fases ou deixar de cumpri-las poder acarretar a nulidade de todo o certame ou, na melhor das hipteses, em atrasar a sua concluso. Atentarse, portanto, para as diversas etapas que legalmente se impem ao

administrador pblico , assim, medida que se entremostra necessria, conforme ser exposto a seguir. II. A ABERTURA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO Os atos da licitao sero reunidos em processo administrativo previamente instaurado nos moldes previstos no art. 38 da Lei de Licitaes e Contratos (LLC). Estabelece esse dispositivo que o procedimento da licitao ser iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorizao respectiva, a indicao sucinta de seu objeto e do recurso prprio para a despesa, .... O processo administrativo se prestar, assim, adoo de providncias bsicas e indispensveis ao regular processamento da licitao. A partir da requisio ou pedido formulado pela rea interessada, dever ser expedida a competente autorizao para instaurao do processo, com a indicao sucinta do objeto a ser licitado e indicao da existncia de recursos oramentrios para a realizao da despesa. Tais peas bsicas sero autuadas e devidamente numeradas em seqncia, a partir da capa. O processo ser identificado mediante registro prprio realizado em protocolo geral ou especfico. Cumprida essa etapa prvia, cumpre realizar-se a discriminao do objeto a ser executado, o que se dever fazer do modo mais completo possvel, evitando-se falhas ou omisses indesejveis, decorrentes de uma imprecisa descrio que apenas se prestar a invalidar o certame ou a acarretar descabido e injustificvel prejuzo ao errio, ante a contratao de algo diverso daquele que efetivamente se pretendia. Essa delicada tarefa de definir o objeto que se visa obter consistir de etapa especfica em que no sero dispensados conhecimentos tcnicos e onde no haver campo para especulaes ou amadorismo. Providncias diversas cabero Administrao adotar consoante se trate de obras, servios ou compras, como ser examinado nos itens subsequentes.

III. O PLANEJAMENTO DE OBRAS E SERVIOS A individuao do objeto h de ser feita em conformidade com a natureza do que se pretende contratar. Visando a disciplinar esse particular aspecto da fase interna da licitao, a Lei 8.666/93 trata de forma diferente, embora com os mesmos objetivos, as situaes alusivas a obras e servios (art. 7) e aquelas respeitantes s compras (arts. 14 e 15). Em se tratando de obras e servios, especialmente na rea de engenharia, ver-se- a administrao compelida a providenciar a elaborao de projeto bsico, o qual ser posteriormente consolidado em projeto executivo. Tais projetos tero

que reunir os requisitos postos no art. 6, incisos IX e X, da LLC, detalhando, assim, o que se pretende executar. Orienta a Lei no sentido da padronizao de projetos (art. 11), quando possvel e conveniente, assim como fixa requisitos que devero ser considerados tendo em vista especialmente a racionalidade dos mesmos (art. 12). Mas no basta cumprir-se essa etapa alusiva elaborao de projetos. H necessidade, ainda, de se buscar estimar o custo das obras e servios, o que se far por intermdio de oramento detalhado, expressando a composio de todos os custos unitrios (art. 7, 2, II). Esse levantamento prvio - que servir como parmetro para a quantificao dos custos estimados da contratao - dever ser realizado de forma responsvel, por intermdio de adequada coleta de preos e previso de custos. atividade que ser cometida a pessoa dotada de competncia e de conhecimentos para tanto, a ela no se admitindo jamais atuar de forma descompromissada e aleatria, baseada, s vezes, em favores de eventuais futuros participantes do certame que em breve ser instaurado. Obtido o custo estimado da contratao, etapa seguinte ser a de verificar a existncia de previso para a realizao da despesa, mediante incluso feita nas leis oramentrias. Quanto a esse aspecto especfico, necessrio ter em mente que vedado o incio de projeto no includo na lei oramentria anual, assim como a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais (CF: art. 167, I e II). No so admitidos, outrossim, investimentos cuja execuo ultrapassem um exerccio financeiro sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a sua incluso, pena de ver-se o responsvel incurso em crime de responsabilidade (CF: art. 167, 1). Necessrio fazer-se o registro de que nem todas as exigncias contidas na Lei se mostram compatveis com servios alheios rea de engenharia, devendo a Administrao, em tais casos, efetuar as necessrias adequaes. Exemplo disso a exigncia alusiva a projetos bsico e executivo, impossvel de obter-se, com o grau de detalhamento e contedo estabelecidos, quando se tratar de servios comuns. Cuidado que se deve ter, em relao a estes, o de definir adequadamente o objeto, detalhando-o em memoriais. A inteno da Lei a de evitar a instaurao da licitao e a posterior contratao de algo que, por ausncia de definio prvia, no se preste a atender s necessidades da Administrao.

IV. O PLANEJAMENTO DE COMPRAS Referindo-se s compras, d a Lei incio ao disciplinamento do tema estabelecendo, como regra preliminar, que Nenhuma compra ser feita sem a adequada caracterizao de seu objeto e indicao dos recursos

oramentrios para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa (art. 14).

A inteno claramente explicitada no sentido de que no se deve dar incio aquisio de bens para a Administrao sem prvia definio do que se pretende adquirir e sem que haja recursos previstos para a realizao dessa despesa. Outras exigncias, no entanto, tero que ser observadas, exigindo-se ateno ao princpio da padronizao - de modo a baratear custos de manuteno - a aquisio por meio de registro de preos e a observncia de condies semelhantes s do setor privado, admitida, tambm, a subdiviso em parcelas, visando ao aproveitamento de peculiaridades do mercado (art. 15). Destacam-se, dentre os requisitos indispensveis ao processamento de compras, aqueles que so relacionados no 7 do art. 15 da Lei. A especificao completa dos bens que se pretende adquirir, sem indicao de marca, a primeira exigncia posta no dispositivo referido. Mas no bastante a individuao satisfatria dos bens. necessrio que sejam definidas as quantidades em funo do consumo e utilizao provveis, adotando-se, para esse efeito, adequadas tcnicas quantitativas de estimao. E alm desse cuidado de adquirir apenas o que efetivamente se consumir, h de se ter ateno com aspecto outro de suma importncia, qual seja o de averiguar previamente as condies de guarda e armazenamento, evitando, assim, a deteriorao dos bens adquiridos por ausente adequadas condies de acomodao e de proteo. Almeja-se, com tais exigncias, evitar-se o desperdcio e os gastos desnecessrios, coibindo atitudes negligentes que, em geral, decorrem do fato de atuar-se desatentamente, sem qualquer preocupao em realizar-se uma avaliao prvia de necessidades efetivas da Administrao, acarretando o desperdcio de bens adquiridos em excesso. Oportuno rememorar, ademais, que ao vedar-se a indicao de marca, no momento da especificao do bem tem-se por fim afastar as aquisies de bens apenas em funo de preferncias pessoais ou de escolhas intencionalmente dirigidas para produtos determinados, sem qualquer justificativa aceitvel e, s vezes at mesmo de forma contrria aos fins da licitao. Cabe asseverar, por ltimo, que tambm em relao s compras uma verificao preliminar do custo estimado da contratao providncia que deve ser tomada pela Administrao, j que apenas se admitir a instaurao do certame licitatrio se houver previso de recursos especficos no oramento do rgo ou entidade licitadora. Nesse particular aspecto, cumpre dizer-se que criticvel a forma usualmente adotada no mbito da Administrao, pois, em regra, baseada em consultas que, de forma indolente, so formuladas diretamente a eventuais fornecedores, os quais

apresentam cotaes irreais e com valores elevados, decerto acreditando que podero, a seguir, impor tais valores em funo de no haver qualquer preocupao em cotejar com preos reais os que foram ofertados. Para evitar-se esse tipo de fraude to comum e to tolerada na Administrao Pblica preciso dotar cada repartio de pessoas qualificadas, capazes de verificar, in loco, os preos de mercados e de realizar uma avaliao criteriosa, fixando, a seguir, valores mdios baseados em custos reais e confiveis. Estes, portanto, os relao s compras. cuidados bsicos que em lei so impostos em

V. A ELABORAO DO INSTRUMENTO CONVOCATRIO Certo que, cumpridas tais exigncias bsicas em relao a obras, servios e compras, poder ento a Administrao, considerando o valor estimado da contratao (art. 23), realizar a escolha da modalidade adequada e, aps isso, providenciar a elaborao do instrumento convocatrio correspondente. Em se tratando de licitao nas modalidades de concorrncia e tomada de preos, o edital dever ter o seu contedo estabelecido em conformidade com as exigncias inscritas no art. 40 da Lei 8.666/93, impondo-se cuidadosa elaborao do instrumento, com a utilizao de linguagem concisa e clara, de modo a no ver-se frustrado o certame em funo de omisses, descuidos ou at mesmo de desnecessrias exigncias. De suma importncia, ademais, que no se estabeleam exigncias de habilitao desnecessrias participao no certame licitatrio, em flagrante descompasso com o que se pretende contratar, pois ao buscar-se supostamente a proteo dos interesses da Administrao, com a previso de exigncias exageradas, apenas se estar impedindo a ampliao do universo de licitantes e, em conseqncia, criando bice ao alcance da finalidade precpua da licitao que a de selecionar a proposta mais vantajosa para o contrato objetivado. E alm de se estar afastando da licitao licitantes capazes, poder-se- criar a falsa aparncia de que o certame acha-se dirigido a um ou outro participante. H de se ter em vista, outrossim, que as exigncias alusivas formulao das propostas no devem estar dissociadas daquilo que realmente compatvel com essa fase da licitao. Exigir contedo que a nada se presta ou que no atende a nenhuma finalidade especfica no conduta aceitvel e apenas serve para criar embaraos ao alcance do que efetivamente se almeja em cada certame: a proposta mais vantajosa.

Exemplos mais comuns de exigncias imprestveis e que s servem para, privilegiando formalidade dispensvel, pretender-se que as licitantes informem nmero de conta bancria na proposta, ou que aceitam e esto de acordo com as disposies do edital contra o qual no dirigiram qualquer impugnao, ou, ainda que apresentem o aludido documento em duas ou mais vias, as excedentes geralmente destinadas lata de lixo.

VI. O EXAME PRVIO E A APROVAO DO RGO JURDICO Elaborado o edital e estando definido o contedo desejvel e adequado licitao que se pretende instaurar, impe-se remeter todo o processo e as minutas de instrumento convocatrio e contrato ao exame do rgo jurdico da entidade licitadora para, luz das disposies legais retromencionadas, verificar se no h alguma omisso ou o estabelecimento de exigncias que, no caso especfico, venham a oportunizar futuros questionamentos e at mesmo a anulao de todo o certame. A anlise jurdica acha-se prevista no pargrafo nico, do art. 38, da Lei 8.666/93, onde se determina, ipsis verbis, que as minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da Administrao. Esse exame jurdico prvio no deve ser visto e tratado como mera formalidade, cumprida apenas para o efeito de atender-se determinao legal e que ser retratada pela aposio de um mero visto do advogado nos instrumentos. , em realidade, ato que se inclui na fase interna da licitao e que possui grande importncia, at porque uma anlise superficial ou descompromissada poder ensejar a preservao de ilegalidades nos instrumentos, comprometendo no s o bom andamento da licitao, como tambm a sua finalizao. Isto acarretar para a Administrao injustificveis e desnecessrios prejuzos, diretamente resultantes da necessidade de repetirse procedimentos e do fato de impedir ou retardar o alcance do objetivo de interesse pblico fixado. A funo do advogado compreende, portanto, o encargo de avaliar a correta e adequada formalizao do processo, verificando, quanto a esse aspecto, se as exigncias legais relativas instaurao do feito foram atendidas. Ultrapassada essa anlise preliminar, deve ele, ento, se ater ao exame dos instrumentos convocatrio e de contrato, cotejando o contedo apresentado com as normas estatudas nos arts. 40 e 55, respectivamente. Nada havendo a acrescer ou a modificar, atestar o advogado a regularidade do processo e dos instrumentos que a ele se vinculam,

expedindo o seu pronunciamento que se constituir em salvaguarda dos atos administrativos praticados e proteo para o Administrador. E estando o procedimento regularmente aprovado pelo rgo jurdico competente, poder-se-, ento, definir a data de abertura do certame e dar incio fase externa da licitao, o que se far em conformidade com as regras que se acham inseridas no art. 21 da Lei 8.666/93, ou seja, extrair-se- um resumo do edital e se far publicar este, uma vez na imprensa oficial e uma vez em jornal dirio de grande circulao no local em que estar-se- realizando a licitao. Com tais procedimentos se ter cumprido planejamento da licitao de modo bastante. as exigncias alusivas ao

VII. CONCLUSO Vistos e examinados os aspectos alusivos ao planejamento da licitao no bojo da Lei 8.666/93, pode-se, ento, concluir que o certame licitatrio nascer com a instaurao do processo administrativo, regularmente autuado, numerado e protocolado, nele se fazendo constar, desde logo, no s a indicao sucinta do objeto que se pretende futuramente contratar, como ainda que esta contratao se tornar possvel em funo de haver previso de recursos oramentrios indispensveis ao atendimento da despesa. Tudo isso, previamente autorizado por autoridade competente, dar ensejo ao avano das providncias alusivas elaborao de projetos, bsico e executivo, quando se tratar de obras e servios de engenharia, ou adoo dos demais atos tendentes ao atendimento de outras exigncias que em lei se inscrevem em relao s compras e outros servios, todas elas voltadas adequada e completa definio do objeto desejado. Restando definido o objeto e estando estimado o custo da contratao, restar Administrao determinar a modalidade adequada e, em seguida, providenciar a elaborao cuidadosa e atenta do instrumento convocatrio. Aprovado este, designar-se- a data de abertura do certame e realizar-se- a publicao de avisos correspondentes. Estes, em suma, os atos que se tornam necessrios adotar na fase de planejamento da licitao. matria doutrinria AIRTON ROCHA NBREGA E-mail: anobrega@cnpq.br