O PLANO DIRETOR E A CIDADE DE FATO: O CASO DE SANTARM-PA Renato Freitas de Castro Leo Graduao em andamento em Arquitetura e Urbanismo Estudante

Universidade Federal do Par (UFPA), Brasil renato.leao@hotmail.com Janete Marlia Gentil Coimbra de Oliveira Ps-Doutorado, Universidad de Barcelona Gegrafa Universidade Federal do Par (UFPA), Brasil jangencom@hotmail.com INTRODUO Instrumentos jurdicos so de fundamental importncia atividade do planejamento urbano. A Constituio Federal, em seu artigo 182, determina que a poltica de desenvolvimento urbano deva ter suas diretrizes fixadas em lei. Dentre estes diversos instrumentos jurdicos, seu maior representante , sem dvida, o Plano Diretor. Segundo Villaa (2005), a idia de elaborao de Planos Diretores Municipais deriva de inspirao francesa, de 1930, com a elaborao do Plano Agache para o Rio de Janeiro, jamais sequer traduzido ao portugus. A idia do Plano Diretor, no entanto, se disseminou intensamente para outras cidades brasileiras, como So Paulo e Recife, ganhando imenso prestgio da imprensa, das elites, e, obviamente, dos Governos. Maricato (2005), no entanto, faz posicionamento crtico em relao aos Planos Diretores, afirmando que vm seguindo uma tradio de inspiraes europias que ignoram a condio brasileira de no aplicao das leis, no consideram a dominao de classes histrica e crnica da sociedade brasileira. Com a aprovao do Estatuto das Cidades, em 2001, municpios com populao superior a 20.000 habitantes estavam com dever de elaborar Planos Diretores. Dentre estes, o municpio paraense de Santarm, ento com 262.538 habitantes (IBGE, 2000). Em 2006, foi aprovado o Plano Diretor do Municpio de Santarm, propondo-se a ser instrumento de ordenao territorial, urbanizao, definidor

de diretrizes e polticas governamentais. Nasceu com as expectativas j citadas por Villaa (2005). Esta pesquisa, em andamento, tem o objetivo de relacionar o caso do Municpio de Santarm e seu Plano Diretor s idias de inconsistncia e incoerncia dos Planos Diretores em relao s cidades como elas de fato so, conforme presente na literatura sobre o tema. Para atingir sua finalidade, o presente estudo analisar os bairros rea Verde e Prola do Maic atravs de levantamentos bibliogrficos e fotogrficos, revelar a relao existente entre a forma como so definidos no Plano Diretor e a forma que verdadeiramente apresentam, especialmente no que diz respeito sua classificao como espaos urbanos ou rurais. Para que se possa realizar uma comparao entre o PDU de Santarm e a realidade do municpio, sero realizadas anlises em trs etapas. O PLANO DIRETOR EM UMA ABORDAGEM CRTICA O Plano Diretor , segundo a Constituio Federal, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. Complementarmente, a Associao Brasileira de Normas Tcnicas, em sua NBR 12267, que trata das normas para elaborao de plano diretor, o define tambm como
[...] instrumento bsico de um processo de planejamento municipal para a implantao da poltica de desenvolvimento urbano, norteando a ao dos agentes pblicos e privados, tendo em vista o pleno desenvolvimento da funo social da cidade, ou seja, as plenas condies para a produo, comrcio, servios e realizao dos direitos dos cidados, como o direito sade, saneamento bsico, educao, trabalho, moradia, transporte coletivo, segurana, informao, lazer, qualidade ambiental e participao no planejamento (p. 1).

notado, portanto, que as instrumentalizaes legais e regulamentares afirmam e reiteram uma vital importncia na elaborao dos Planos, e, por conseguinte, reforam as esperanas, frustradas ou no, em um acreditado poder miraculoso de reparar as enfermidades crnicas mais profundas das cidades brasileiras. Villaa (2005), no entanto, questiona o poder conferido aos Planos Diretores. Segundo ele, estes planos constituem no mais que princpios,

objetivos e diretrizes gerais, um discurso vazio, incuo. O autor cita o Plano Diretor paulistano, que previa a transformao dos vales dos crregos, de favelas a parques lineares, sendo que, anteriormente ao Plano Diretor, a Lei Federal n. 6.766 de 19 de dezembro de 1979 j dispunha sobre reserva de faixa non aedificandi de 15 metros a cada margem de cursos dgua, vias e outros. Portanto, se com esta lei, as determinaes no foram obedecidas, por que a elaborao de um Plano Diretor seria agora capaz de se fazer ouvir? H um ponto comum entre Villaa (2005) e Maricato (2005) no que diz respeito idia de Tecnocracia. Villaa (2005) classifica os Planos Diretores como extremamente tcnicos, definidores de diretrizes e objetivos. Maricato (2005), apesar de no utilizar o termo tecnocracia, afirma que os Planos Diretores geram imensas listas de questes tcnicas, indagando ela, por exemplo, como estaria a demanda de habitao social dentro desta to grande lista tcnica. A autora prope que as lideranas sociais conheam as questes tcnicas para saber quando estas questes cobrem injustias. Ou seja, a autora sugere que o Plano Diretor, em seu tecnicismo, pode encobrir injustias. Villaa (2005) faz crticas firmes em relao ao Plano Diretor e o mercado imobilirio. Segundo ele, no so interessantes ao mercado todas as limitaes que deveriam estar dispostas nos texto dos Planos. O mercado aceita basicamente o coeficiente de aproveitamento mximo, no permitindo outras coeres sua expanso, e por isso, tem interesses de que o Plano Diretor no seja nada alm de um texto de uma srie de princpios gerais, diretrizes, polticas e objetivos, todos vazios e incuos. FORMAO E OCUPAO DO MUNICPIO DE SANTARM O incio da colonizao da Amaznia remonta ao ano de 1616, quando da fundao da cidade de Belm, na Baa do Guajar, a partir da qual diversas exploraes fluviais partiram em direo ao interior, pelo Rio Amazonas e afluentes, buscando marcar a presena militar por meio de fortificaes, estabelecer misses religiosas (em especial as jesuticas), e explorar as chamadas drogas do serto. Portanto, ao longo do Rio Amazonas e seus afluentes, foram fundados diversos ncleos, dentre eles o correspondente ao

atual municpio de Santarm, cuja fundao, em 1661 marcou o incio da ocupao da regio do Baixo Amazonas (RAMOS, 2004). Diversos fatores foram fundamentais implantao e consolidao de um espao urbano em Santarm. O primeiro foi, sem dvida, o extrativismo vegetal, iniciado com a explorao das drogas do serto, e, posteriormente, a explorao da borracha. A regio de Santarm no era grande produtora de borracha, sendo que sua extrao trouxe prosperidade ao municpio por sua localizao privilegiada entre os centros Manaus e Belm, consistindo em um importante entreposto comercial. A chamada febre do ouro, dcada de 1960, atraiu para a regio do Tapajs um grande nmero de migrantes, especialmente de origem nordestina. Com o declnio da extrao do ouro na regio, Santarm passou a abrigar o contingente de garimpeiros ento desempregados, mo-de-obra desqualificada no valorizada pelo mercado de trabalho urbano, o que reforou graves problemas sociais, como o desemprego, dficit habitacional, favelizao, dentre outros. Na dcada de 1960, o Governo Militar iniciou a construo da Hidreltrica de Curu-Una, na poro leste do municpio, qual foi implantada uma rodovia, a PA-370 (Santarm-Curu-Una). Na dcada de 1970, foi construda a rodovia Cuiab-Santarm, a BR-163, com o intuito de integrar fsica e economicamente a Amaznia ao Centro-Sul do pas. J na dcada de 1980, juntamente ao Aeroporto, foi construdo um importante corredor, a Avenida Fernando Guilhon, conhecida como Santarm-Aeroporto. Atravs destes trs vetores rodovirios, a PA-370, a BR-163 e a Avenida Fernando Guilhon, a expanso urbana se orientou. Expanso que estava, antes da construo das rodovias, limitada pelos igaraps do Urumary, a leste, e Irur/Mapiri, a oeste. (OLIVEIRA, 2008). A figura 1, abaixo, revela a expanso urbana de Santarm entre 1940 e 2002.

Figura 1. Mapa da expanso urbana de Santarm de 1940 a 2002. Fonte: RAMOS, 2004.

Segundo IBGE (2000), a populao de Santarm, em 50 anos, teve um aumento significativo. Estes dados revelaram uma inverso importante no que diz respeito s populaes urbanas e rurais no municpio, ocorrendo um aumento da populao urbana de 23,34% para 71%, e de 76,66% para 29% da populao residente nas reas rurais. A expanso urbana de Santarm, no entanto, no foi acompanhada por um real planejamento, dando origem a ocupaes irregulares, ncleos que nasceram e cresceram sem assistncia do poder pblico e com profunda carncia de infra-estrutura, seja de equipamentos urbanos, seja de saneamento, como os bairros da rea Verde e Prola do Maic, onde, em pesquisa de campo, verificou-se pavimentao precria, crescimento de arbustos em direo via e, em alguns pontos, a existncia de postes de distribuio de energia eltrica improvisados com toras de madeira, o que pode indicar a hiptese de um sistema de distribuio de energia bastante precrio, ou sustentar a hiptese de uma distribuio clandestina. Com efeito, as duas hipteses revelam a ausncia do poder pblico no controle e organizao da ocupao destas e outras reas semelhantes. Alguns destes espaos perifricos so oriundos de antigas ocupaes rurais e consistem, hoje, em espaos hbridos dentro no municpio, onde se constata uma populao que exerce atividades tipicamente rurais, como agricultura e pesca, mas que circulam, comercializam, convivem no espao urbano. Nos bairros s proximidades do Lago Maic, como rea Verde e

Prola do Maic, h uma mescla entre o urbano e o rural. Nestes bairros, atividades como a pesca reforam as caractersticas rurais originais dos moradores que deixaram de ser rurais e so agora urbanos. O PLANO DIRETOR DO MUNICPIO DE SANTARM Com o dito intuito de ordenar o crescimento do espao urbano de Santarm, houve a criao de diversos instrumentos legais, que, no entanto, foram levados com descaso, no se fizeram ouvir, foram tratados com apatia. Dentre estes instrumentos legais, destaca-se o Plano de Desenvolvimento Urbano (1974) e as diversas outras leis criadas a partir dele. Este plano inclua, por exemplo, um planejamento que previa um distrito industrial, que, atualmente, est tomado por habitaes, sem nenhum planejamento ou definio urbanstica. (RAMOS, 2004) J no ano de 2001, a Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001, o Estatuto das Cidades, determinou que todas as cidades com populao superior a 20.000 habitantes teriam, por obrigao, de elaborar a Lei municipal denominada Plano Diretor, ou seja, o municpio de Santarm, ento com 262.538 habitantes (IBGE, 2000), estava enquadrado nesta obrigatoriedade. Segundo o Estatuto das Cidades, Plano Diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana e
Art. 42. [...] dever conter no mnimo: I. a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao, na forma do art. 5 desta Lei; II. disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei; III. sistema de acompanhamento e controle.

Os artigos 25, 28, 29, 32 e 35 do Estatuto das Cidades tratam, respectivamente, do direito de preempo, da outorga onerosa do direito de construir, da determinao das reas passveis de alterao de uso do solo mediante pagamento, das operaes urbanas consorciadas e da transferncia do direito de construir. O artigo 50 do Estatuto das Cidades determinou que os municpios enquadrados na obrigatoriedade de elaborao e aprovao de Planos

Diretores deveriam faz-lo no prazo de cinco anos, portanto, at o ano de 2006. O Plano Diretor do Municpio de Santarm foi aprovado em 29 de dezembro de 2006, atravs da Lei n18.051 de 29 de dezembro de 2006. O PDU de Santarm se define como o instrumento estratgico da poltica de desenvolvimento sustentvel do Municpio e estabelece como um de seus objetivos o desenvolvimento da funo scio-econmico-ambiental da propriedade como garantia de bem-estar aos muncipes. O Plano Diretor do Municpio de Santarm est dividido em seis ttulos, dentre os quais, este estudo trabalhar apenas com os concernentes Organizao do Municpio (Ttulo III) e aos Instrumentos da Poltica Municipal (Ttulo IV). 1. Da organizao do municpio O PDU de Santarm divide o territrio do municpio em trs classes: Zona Urbana, Zona de Expanso Urbana e Zona Rural. Basicamente, define a zona urbana como as reas j urbanizadas ou em vias de ocupao, a zona de expanso urbana como as reas disponveis para continuao da expanso, e a zona rural como o restante do municpio, conforme figuras 2 e 3, a seguir, que representam em magenta, a zona urbana, e em amarelo, a zona de expanso urbana.

Figura 2: Zonas Urbana, de Expanso Urbana e Rural. Fonte:CDU/PMS, 2009

Figura 3: Zona Urbana. Fonte: CDU/PMS, 2009.

 interessante notar que o Plano Diretor do Municpio de Santarm, ao tratar da criao de novos bairros, a restringe a reas que possuam um mnimo de trs equipamentos urbanos em funcionamento, demarcao dos lotes, abertura de vias de forma alinhada e aprovada por setor competente da Prefeitura, e 70% da rea urbanizada e construda. Trata-se, portanto, de uma grande incoerncia, j que os requisitos exigidos para a criao de novos bairros no esto presentes nos bairros j existentes, definidos legalmente como bairros, como urbanos. Esta incoerncia evidente nos bairros da rea Verde e Prola do Maic, definidos no artigo 118 do Plano Diretor do Municpio de Santarm como dois dos 48 bairros da zona urbana, apresentando, no entanto, uma srie de deficincias e mazelas j expostas anteriormente. No obstante, estes bairros apresentam caractersticas fortes de ruralidade que, facilmente, os distanciam das caractersticas e da imagem do urbano. O bairro Prola do Maic, citado anteriormente como um espao hbrido, possui um pequeno igarap utilizado pelos pescadores residentes no bairro como um porto para dar suporte atividade pesqueira realizada no Lago do Maic. Este local recebe o nome de Porto do Pescador. Este bairro, no entanto, considerado rea urbana na legislao municipal, o que talvez se justifique pela malha viria integrada com infra-estrutura ou no ao centro da cidade. Ver figuras a seguir:

Figura 4: Integrao da malha urbana dos bairros rea Verde e Prola do Maic ao centro de Santarm. Fonte: CDU/PMS, 2009

Figura 5: Porto do Pescador, no bairro Prola do Maic. Fonte: Pesquisa de campo

Figura 6: Criao de animais no bairro Prola do Maic. Fonte: Pesquisa de campo

Exemplo semelhante da integrao das atividades rurais e urbanas dentro do espao considerado urbano acontece no bairro rea Verde. Em visita realizada no bairro, uma moradora chamada D. Conceio revelou que possui uma horta, onde produz alface, couve, cebolinha, coentro, chicria, e que os vende na feira da cidade. No mesmo bairro, um morador capixaba, Seu Jaime, relatou que produz acerola em seu terreno, utilizando mo-de-obra familiar, e a vende inclusive s grandes redes de supermercado de Santarm. evidente, portanto, que a populao do bairro da rea Verde, apesar de conviver diretamente com o espao urbano, subsiste atravs de atividades tipicamente rurais. O bairro rea Verde possui inclusive um Sindicato de Trabalhadores rurais, que informou que o bairro, juridicamente considerado urbano, possui um cinturo verde. As figuras a seguir, obtidas durante pesquisa de campo, revelam algumas destas atividades rurais.

Figura 7: Hortas no bairro rea Verde. Fonte: Pesquisa de campo

Figura 8: Criao de animais em lote da rea Verde. Fonte: Pesquisa de campo

Sposito (2006) defende uma posio que possivelmente explica a incoerncia entre a relao urbano/rural no texto da lei e a relao urbano/rural

de fato. Segundo a autora, cabe aos proprietrios fundirios e aos incorporadores a transformao das reas rurais em reas urbanas, inicialmente no plano jurdico. A incorporao de terras rurais ao espao urbano de grande interesse do mercado imobilirio, pois possibilitam a ampliao da renda da terra. A terra a matria-prima do mercado imobilirio, e o loteamento a forma de obt-la, benefici-la, aumentando a produtividade e gerando cada vez mais lucros. Para que os loteamentos urbanos de reas anteriormente rurais possam acontecer, h que se obedecer a uma legislao em vigor. No caso de Santarm, o Plano Diretor, atravs de suas incoerncias no que diz respeito diferenciao rural/urbano, exemplo de legislao que cria precedentes a estas incorporaes. Outra possvel justificativa para tal incoerncia seja a simples dificuldade de compreender e demarcar o que so o espao rural e o urbano, possivelmente por estes bairros serem reas onde ocorre a chamada urbanizao extensiva, definida por Monte-Mr (1994) como a urbanizao que se estende para alm das cidades, inclusive virtualmente, o que permite que reas perifricas estejam, por integradas urbanidade, integradas tambm ao tecido urbano. Com efeito, Sposito (2006) afirma que as cidades tm incorporado terras rurais sem convert-las em solos de uso e ocupao urbanos. Vale ressaltar que o Plano Diretor do Municpio de Santarm enquadra o bairro rea Verde como uma das ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social), destinadas recuperao urbanstica, regularizao fundiria e produo de habitaes de interesse social, alm da proviso de equipamentos urbanos.
2. Dos Instrumentos da Poltica Municipal

O Plano Diretor do Municpio de Santarm determina que a zona urbana do municpio, o que inclui os anteriormente citados rea Verde e Prola do Maic, esto sujeitos a parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, especificando que 1) solos urbanos com rea igual ou superior a 1.000m, sem edificao ou fechamento, so considerados no edificados; 2) solos urbanos

cuja rea no esteja utilizada a no mnimo 50% so considerados subutilizados. Os proprietrios de imveis no edificados ou subutilizados sero notificados a protocolar em rgo municipal, no prazo de um ano, um projeto para edificao ou utilizao de seu terreno, devendo iniciar as obras at seis meses aps a aprovao do projeto. Caso no sejam cumpridas as determinaes j citadas, o Municpio aplicar IPTU progressivo no tempo, at que seja protocolado o projeto, durante cinco anos. No havendo, neste prazo cumprimento da obrigao de edificar ou utilizar, o Municipio poder desapropriar o imvel, com pagamento em ttulos da dvida pblica. importante ressaltar que estes instrumentos so aplicados na zona urbana, portanto, os bairros de atividades tipicamente rurais, como rea Verde e Prola do Maic, esto sujeitos a todos eles. Ou seja, ao classificar juridicamente estes bairros como urbanos, o Plano Diretor no s d premissas para edificao e utilizao, como as obriga, estimulando a chegada do mercado imobilirio nestas reas. E, antes que este mercado at ali se expanda, tais reas so fonte de tributao aos cofres pblicos. Seria radical, no entanto, apontar o Plano Diretor do Municpio de Santarm como um instrumento de total submisso s pretenses do mercado imobilirio. Esta Lei apresenta tambm, como determinado pelo Estatuto das Cidades, algumas medidas de controle de aproveitamento do solo urbano. O Plano Diretor afirma que ser aplicado um coeficiente de aproveitamento bsico (rea edificvel/rea do terreno) nico para toda a zona urbana, embora no especifique seu valor. Os proprietrios que desejarem obter um coeficiente de aproveitamento acima do valor determinado podero faz-lo mediante pagamento, o que chamado de outorga onerosa do direito de construir. CONCLUSO A pesquisa realizada at o momento revela, portanto, que o Plano Diretor do Municpio de Santarm encontrou srias dificuldades em sua elaborao, especialmente no que diz respeito delimitao dos espaos urbanos e rurais do municpio. Estas dificuldades resultaram em incompatibilidades entre o texto da lei e o que de fato est presente,

especialmente, nos espaos perifricos de Santarm. Os bairros de rea Verde e Prola do Maic, abordados nesta pesquisa, revelaram estas incoerncias. Estas contradies so fruto das prprias complexidades observadas nos bairros em questo, como a urbanizao extensiva, que espraiou as caractersticas urbanas em direo a estas reas anteriormente rurais, conferindo-lhes um aspecto hbrido entre a urbanidade e a ruralidade. O corpo tcnico, com suas limitaes, no soube lidar com essas complexidades, esbarrou neste obstculo conceitual e acabou por cair nestas contradies. No obstante, a literatura substancia a idia de que certos elementos do Plano Diretor do Municpio de Santarm possam ter sido direcionados a um favorecimento expanso do mercado imobilirio, fato este j verificado em experincias de Planos Diretores em outras cidades brasileiras. Este estudo, portanto, confirma as incoerncias entre o Plano Diretor do Municpio de Santarm e a Santarm de fato, sejam elas frutos de interesses alm do social ou de limitaes tcnicas. Ambas as possibilidades, com efeito, revelam as fragilidades deste instrumento, tido hoje como um dos pilares do planejamento urbano no Brasil. REFERNCIAS BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988. BRASIL. Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio. Braslia, DF, 11 jul. 2001. MARICATO, E. T. M. O que esperar dos Planos Diretores. Rede Plano Diretor, Ministrio das Cidades, v. 1, p.inicial 1, p.final 3, out. 2005. MONTE-MR, R. L. 1994. Urbanizao extensiva e lgicas de povoamento: um olhar ambiental. In: SANTOS, M.; SOUZA, M. A.; SILVEIRA, M. L. (org) Territrio, globalizao e fragmentao. So Paulo: Hucitec/Anpur.

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