A GESTO AMBIENTAL MUNICIPAL E O DESENVOLVIMENTO SCIO -ESPACIAL

SUSTENTVEL

A EXPERINCIA DE CAMPINAS/S.P 1. ZORAIDE AMARANTE ITAPURA DE M IRANDA2

I NTRODUO O processo de gesto ambiental ganhou fora no Brasil no incio da dcada de 80, com a formatao de um arcabouo legal e institucional no nvel federal, a transformao do antigo IBDF em IBAMA e, no Estado de So Paulo, a criao da Secretaria Estadual do Meio Ambiente a partir do Departamento de Proteo dos Recursos Naturais - DPRN e da CETESB. Assim, as aes de gesto ambiental ficaram muito vinculadas s reas de controle da poluio ambiental industrial e de proteo das matas nativas. A partir da criao de instrumentos como os Estudos de Impacto Ambiental e de regulamentao de reas de relevante interesse ambiental, instrumentos estes que incidiam mais sobre os grandes projetos e empreendimentos, as aes de gesto ambiental passaram a ter um carter mais preventivo, ainda centralizadas nas esferas federal e estadual. Mais recentemente os governos municipais vm criando seus rgos ambientais, ainda que boa parte deles abrangendo mais as reas de limpeza pblica e de parques e jardins, com pouca interface com o planejamento fsicoterritorial das cidades propriamente dito. Este processo de municipalizao vem ocorrendo em muitas reas da administrao pblica, inicialmente com as aes de sade e educao e, mais recentemente no Estado de So Paulo, tambm na rea de agricultura, fato este que, ainda que ligado a um padro mais assistencial e extensionista, poder contribuir com o planejamento fsico-territorial dos municpios.

Artigo elaborado com base no projeto de pesquisa apresentado por essa pesquisadora ao Instituto de Economia - IE/UNICAMP, no processo de seleo para o curso de doutorado (1999). Pesquisadora do Ncleo de Economia Social Urbana e Regional do Instituto de Economia da UNICAMP (NESUR-IE-UNICAMP). Aluna do programa de doutorado em Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente IE/UNICAMP. Ex-Diretora de Meio Ambiente da Prefeitura Municipal de Campinas.

No tocante realidade do Municpio de Campinas, em 1.993, dentro da estrutura administrativa da Prefeitura Municipal, existia a Secretaria de Planejamento, com os Departamentos de Planejamento e de Cadastro Imobilirio, e a Coordenadoria Ambiental, esta ltima recm criada (1.992) mas sem estrutura e quadro tcnico. No decorrer de 1.993 foi feito um amplo diagnstico daquela estrutura vigente, buscando atender dois quesitos principais: descentralizao e integrao das unidades administrativas, de forma a agilizar os procedimentos administrativos e aproximar os servios pblicos do cidado. No final de 1.993 houve a aprovao pela Cmara Municipal de Campinas da Lei da Reforma Administrativa, que entre outras coisas, consolidou a fuso do planejamento urbano com a rea ambiental, criando a Secretaria Municipal de Planejamento e Meio Ambiente e o Departamento de Meio Ambiente, alm dos outros j citados. Este casamento do planejamento urbano com o ambiental proporcionou uma integrao tcnica entre estas duas reas, introduzindo a anlise de impacto ambiental no processo de definio de diretrizes de uso e ocupao do solo para empreendimento urbanos. Um importante produto desta fuso se deu no mbito do processo de reviso do Plano Diretor de Campinas entre 1.994 e 953, e na elaborao de trs planos locais de gesto territorial, em especial o da rea de Proteo Ambiental - APA - da regio de Sousas e Joaquim Egdio em 1.995/964. A regio da APA dotada de rara beleza, tanto do ponto de vista de seus atributos naturais (rios, matas, relevo montanhoso, etc) como do ponto de vista de seu patrimnio histrico e cultural (antigas sedes de fazendas, estaes ferrovirias, tradies culturais trazidas pelos imigrantes italianos, etc). Esta regio abrange cerca de 27% da rea total do municpio, sendo considerada ainda como uma rea estratgica para o abastecimento de gua da regio de Campinas por abrigar poro significativa da bacia hidrogrfica de dois importantes mananciais da regio, que so os Rios Atibaia e Jaguari, importantes tributrios da bacia do Rio

Aprovado por Lei Complementar no. 04 de janeiro de 1.996.

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Piracicaba. O desenvolvimento do diagnstico e das diretrizes ambientais, contemplados no Plano Diretor e no Plano de Gesto da APA, permitiu no s que se atualizassem e aprofundassem os conhecimentos sobre o processo de urbanizao de Campinas e regio, como tambm que se buscasse um maior conhecimento sobre a rea rural e, em especial sobre a dinmica das transformaes da relao campo-cidade. A QUESTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL Essa breve contextualizao sobre a questo ambiental no Brasil confirma a tese de que, nas trs esferas de governo, a preocupao de se promover o desenvolvimento ainda tem se concentrado mais na questo da preservao dos recursos naturais, a despeito do consenso em relao a necessidade de, no processo de anlise ambiental, ser imprescindvel uma abordagem interdisciplinar. No entanto, sabemos tambm que no suficiente adicionar ecologistas s equipes de planejamento e gesto. fundamental que haja uma completa reorientao do pensamento sobre o desenvolvimento (NESUR/NEPO/NEPAM, 1998). Entre outras demandas, isto implica na absoro dos conceitos ecolgicos bsicos por todas as diferentes reas envolvidas com os problemas de desenvolvimento. As premissas bsicas que presidem as aes relacionadas ao desenvolvimento sustentvel devem partir de conceitos que auxiliem num melhor entendimento da inter-relao entre populao, meio ambiente e desenvolvimento. Portanto, primeiro vamos a estes conceitos5. Est claro que sustentvel e desenvolvimento no significam a mesma coisa para todos. A reduo do consumo material, o progresso tecnolgico como soluo para os problemas ambientais, a defesa da justia social como pr-requisito para o desenvolvimento sustentvel, a preocupao com as geraes futuras, o desenvolvimento de novos substitutos para os recursos escassos aliado a um vigoroso e abrangente programa de reciclagem; enfim, todos estes temas se misturam de vrias maneiras para

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Projeto de Lei encaminhado em 1996 Cmara Municipal. Estes conceitos foram extrados do trabalho Cidades Sustentveis, NESUR/NEPO/NEPAM/UNICAMP, Campinas, 1998, mimeo, que teve a participao desta pesquisadora.

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originar perspectivas de desenvolvimento sustentvel diversas e at mesmo conflitantes. A perspectiva dos pases subdesenvolvidos inclui a, ainda de forma emergencial, a necessidade de um desenvolvimento que distribua os benefcios do progresso econmico mais igualmente (CEPAL, 1991). Hoje j possvel afirmar que as diferentes vises de desenvolvimento sustentvel reconhecem a necessidade de se elevarem os nveis de vida em pases menos desenvolvidos. Em uma situao de pobreza extrema, o indivduo marginalizado pela sociedade e pela economia nacional no tem nenhum compromisso de evitar a degradao ambiental, uma vez que a sociedade no impede sua degradao como ser humano (ECLAC, p. 17, 1991). A superao de problemas ambientais exige mudanas fundamentais na organizao social, e no simplesmente a introduo de modificaes tcnicas. O desenvolvimento sustentvel implica no crescimento direcionado satisfao de necessidades humanas bsicas, usando tecnologias e matrias-primas de forma a garantir que os recursos naturais continuem disponveis para o usufruto e a produtividade das geraes futuras. O desenvolvimento sustentvel envolve a confiana na cincia e na tecnologia, que devem continuar a encontrar novos usos para os recursos conhecidos; descobrir novos recursos na riqueza gentica das florestas, oceanos, pntanos, rios, montanhas e plancies; e desenvolver tcnicas para a manuteno e reproduo destes recursos. Partindo do pressuposto que as premissas bsicas do desenvolvimento sustentvel a justia social, a satisfao das necessidades humanas, a solidariedade com as geraes futuras, a importncia da cincia e da tecnologia, a descentralizao de atividades econmicas para se garantir um maior equilbrio scio-espacial, e a importncia da democracia participativa esto entre os elementos presentes na discusso geral desse tema, podemos concluir que no necessrio conciliar os diversos entendimentos deste conceito para tomar as medidas necessrias para se alcanar estes objetivos. A ateno que deve ser dada a necessidade de maior justia social adquire um significado duplo: importante por si s, como um valor social bsico, e tambm

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no sentido de permitir a promoo de um conjunto de interesses necessrios para a definio das prioridades da sociedade. Feito este esclarecimento sobre como estamos entendendo e abordando a questo do desenvolvimento sustentvel, voltamos Campinas e sua dinmica scio-espacial. BREVE HISTRICO DO PROCESSO DE URBANIZAO DE CAMPINAS Campinas constitui-se hoje em uma metrpole que rene mais de 2,2 milhes de habitantes6, superando, tanto pelo porte populacional, quanto pela sua importncia econmica, diversas regies metropolitanas j institucionalizadas do pas. A aglomerao urbana metropolitana de Campinas est situada na Regio Administrativa mais importante do interior do estado, tanto em populao quanto no que diz respeito ao desempenho econmico, que compreende 90 municpios e abriga uma populao de aproximadamente 5 milhes de habitantes, cerca de 90% dos quais morando em reas urbanas, polarizados diretamente por Campinas, e, apresenta ainda, a mais expressiva concentrao industrial do interior de So Paulo. O processo de desenvolvimento de Campinas est articulado s transformaes econmicas ocorridas no Estado de So Paulo que tm fundamental importncia como condicionantes das mudanas nas relaes campocidade. Na dcada de 70, ocorre no Estado de So Paulo a maturao do processo de diferenciao e de desconcentrao industrial, e tambm ganha expresso o crescimento da produo agrcola, de forma integrada indstria, e voltada especialmente para os produtos energticos e de exportao. Somado todos esses fatores, nessa poca So Paulo assimilou um contingente populacional de cerca de 3 milhes de migrantes, experimentando uma grande intensificao do processo de urbanizao do interior do Estado7, que foi simultneo consolidao

IPEA/NESUR-IE-UNICAMP/IBGE (1998), Caracterizao e Tendncias da Rede Urbana do Brasil, (1998), pesquisa esta que teve a participao dessa pesquisadora. Para esta pesquisa, foram considerados como pertencentes aglomerao urbana de Campinas os 22 municpios da Regio de Governo de Campinas. As interpretaes mais abrangentes deste processo podem ser encontradas em CANO (1989 e 1992).

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dessa nova realidade econmica. O Estado tambm palco de processos de metropolizao, que se manifestam no apenas pela conurbao em torno da capital, mas tambm no prprio interior, especialmente nas Regies de Santos e Campinas. Fatores como os investimentos industriais realizados pelo governo federal em alguns municpios paulistas, aliados aos investimentos em infra-estrutura realizados pelos governos estadual e municipais, tais como implantao e melhoria das rodovias e ferrovias e a criao de distritos industriais, como tambm, as polticas de atrao de investimentos, contriburam sobremaneira para a consolidao, no Estado de So Paulo da mais ampla e complexa rede de cidades do pas. A regio de Campinas destaca-se pela presena de um setor industrial dinmico, com indstrias de ponta, um setor agrcola bastante diversificado e com alto ndice de mecanizao, um setor moderno de comrcio e servios, a presena de Universidades e de Institutos de Pesquisa e a existncia de um mercado de trabalho qualificado e dinmico. Seu processo de crescimento econmico, demogrfico e urbano gerou uma conurbao que inclui, alm de Campinas, principalmente os municpios de Paulnia, Valinhos, Vinhedo, Monte-Mr, Sumar, Hortolndia, Nova Odessa, Santa Brbara DOeste e Americana, e que pressiona mais ainda pela ocupao de suas reas rurais. Os vrios municpios da regio tm uma base econmica importante e dinmica, tanto industrial, quanto agrcola, no se configurando, portanto, uma estrutura regional caracterizada pela presena de um municpio rico cercado de municpios-dormitrio pobres. De todo modo, a regio de Campinas bastante heterognea, apresentando municpios em diferentes graus de desenvolvimento e urbanizao e com diferentes vocaes econmicas. Os municpios localizados ao longo da Via Anhangera apresentam elevado grau de urbanizao e conurbao tendo, na sua grande maioria, vocao industrial. Nesse vetor, os municpios de Hortolndia, Sumar e Monte Mor apresentam caractersticas diferenciadas, abrigando populao de baixa renda e tendo caracterstica de periferia regional. Os municpios localizados ao sudeste de Campinas, ao longo desta mesma rodovia, Valinhos e Vinhedo, por seu

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turno, destacam-se por apresentar melhores ndices de qualidade de vida, com uma significativa produo de frutas nobres, e abrigar tambm populao de renda mdia alta a alta, residindo em condomnios de alto padro, e muitas vezes empregada no municpio de So Paulo. J os municpios de Santo Antnio de Posse, Artur Nogueira, Engenheiro Coelho apresentam caractersticas

predominantemente agrcolas, com baixas densidades populacionais, alm de exibirem as mais baixas taxas de urbanizao da regio. Estas caractersticas, em boa medida, tambm esto presentes nos municpios da regio nordeste: Jaguarina, Pedreira e Morungaba. A expanso urbana da regio, a partir dos anos 70, foi marcada pela crescente periferizao dos espaos urbanizados, com a formao de extensos vazios urbanos, o que contribuiu para a intensificao do processo de conurbao. Na dcada de 80 a mancha urbana das duas nicas Regies Metropolitanas j institucionalizadas do Estado, So Paulo e Baixada Santista, cresceu,

respectivamente, 85% e 60% do total do crescimento registrado para a rea urbana da regio de Campinas (Davanzo, 1.992). Esta comparao d uma idia do vigor da expanso fsico-territorial experimentada por Campinas, apesar de estar ocorrendo um arrefecimento generalizado da intensidade com que esse processo se manifesta, desde meados da dcada de 80, muito provavelmente em funo da crise econmica recessiva e da ruptura do padro de financiamento pblico, especialmente de obras de infraestrutura e de conjuntos habitacionais. O vertiginoso crescimento fsico-territorial fez transbordar a ocupao para alm das fronteiras de Campinas, principalmente no vetor sudoeste, ao longo e para alm da Rodovia Anhangera, em direo a Sumar, Hortolndia, Monte-Mor, vetor esse que acabou se transformando no principal eixo de ocupao da populao de baixa renda. As tendncias de expanso perifrica dos espaos urbanos e a segregao da populao de baixa renda foram reforadas pela implantao dos conjuntos habitacionais e do Distrito Industrial de Campinas, especialmente no eixo Sudoeste, junto ao sistema Anhangera-Bandeirantes. A poltica da Companhia Municipal de Habitao - COHAB, de compra de terra barata e de localizao de conjuntos

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habitacionais prximos s indstrias, revelou-se fortemente solidria com o movimento especulativo orquestrado pelos agentes imobilirios (Davanzo, 1.992), que segregou espacialmente boa parte dessa populao na regio sudoeste, reservando as regies norte e nordeste para usos destinados uma populao de mais alta renda, bem como para grandes equipamentos de abrangncia regional como os Shopping Centers por exemplo. Campinas ainda no se constitui como uma Regio Metropolitana institucionalizada muito mais por questes formais e polticas do que por motivos tcnicos ou urbansticos. E, j apresenta problemas tpicos das metrpoles brasileiras, como a diviso funcional do papel das cidades que integram a aglomerao, a migrao pendular entre os municpios e a forte dependncia de aes supra-municipais para a soluo de gargalos de infra-estrutura (transporte, saneamento bsico, etc.). Dentre seus problemas, inclui-se o intenso crescimento urbano 8 e a perda de renda da populao, gerando enormes presses sobre os equipamentos e os servios sociais, notadamente na rea habitacional. O dficit habitacional gera, por sua vez, a proliferao de sub-habitaes (favelas e invases), em reas pblicas e privadas no urbanizadas, muitas delas localizadas em vrzeas de crregos, em reas de risco de enchentes e deslizamento de terra. Campinas possui um grande contingente de populao favelada9, vivendo em precrias condies, fato que compe uma das faces da degradao ambiental do municpio. Os problemas de poluio ambiental da regio j apresentam uma escala importante, manifestando-se na forma de carncia de sistemas de tratamento dos esgotos, poluio dos principais cursos d'gua, ocorrncia de intensos processos erosivos e de assoreamento, decorrentes de implantao de loteamentos e da explorao mineral desenvolvidos de maneira inadequada, problemas de inundao associados solues inadequadas ou inexistentes de

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Mais de 90% da populao total do municpio (907 mil habitantes, IBGE, 1996) reside em rea urbana. Dados da Prefeitura de Campinas estimados para 1.996 mostravam que esse contingente teria atingido cerca de 10% do total da populao. O Jornal Folha de So Paulo, em artigo de 23/08/1999 (Caderno Campinas, p.1), apresenta levantamento realizado pela Secretaria Municipal de Habitao, elevando para 16,76% do total, a populao (157.648 habitantes) moradora em condies subumanas (ocupaes e favelas).

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drenagem, problemas de poluio sonora e do ar, especialmente nas reas mais densamente ocupadas. Pelas prprias limitaes topogrficas, muitas das reas de habitao de baixa renda colocam grandes dificuldades tcnicas para a implantao de sistemas de esgotos sanitrios e, at mesmo, para a abertura de arruamentos que permitam, por exemplo, o trnsito de veculos de coleta de lixo domstico. A maioria das favelas despeja suas guas servidas e seus resduos slidos diretamente nos crregos. Uma importante caracterstica do municpio a existncia de grandes extenses de reas no ocupadas, seja na forma de lotes urbanizados mas desocupados, seja na forma de grandes glebas situadas na rea urbanizada. Estima-se que, do total da zona urbana do municpio de Campinas, exista cerca de 40% de reas consideradas como vazios urbanos, circunscritas pelo permetro urbano, que abrange cerca de 50% da rea total do municpio (Prefeitura Municipal de Campinas, 1995). De maneira geral, a legislao municipal de uso e ocupao do solo incorpora muito pouco as questes ambientais em sua concepo e aplicao, quer seja no aspecto da preservao dos recurso naturais, como a cobertura vegetal nativa, as plancies de inundao, margens de rios e nascentes, muitos deles inclusive, importantes mananciais de abastecimento pblico, quer seja ainda no aspecto da observncia das limitaes do meio fsico, na medida em que permite a implantao de loteamentos em reas com solos frgeis. O Plano Diretor de Campinas - Lei Complementar no. 04, em vigor desde janeiro de 1996, contem um conjunto de parmetros gerais voltados preservao da qualidade ambiental do municpio, e define uma srie de diretrizes de preservao das reas rurais e de fomento s atividades agropecurias e de lazer, que necessitam ser regulamentadas. Prope tambm que as regras urbansticas e ambientais sejam regulamentadas atravs de Planos Locais de Gesto Urbana, a exemplo do j aprovado Plano de Gesto Urbana do Distrito de Baro Geraldo e, do Plano de Gesto da rea de Proteo Ambiental da Regio dos Distritos de Sousas e de Joaquim Egdio, j elaborado mas no aprovado.

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A regio de Sousas e Joaquim Egdio, dois distritos do municpio de Campinas, possui um rico patrimnio ambiental que vm sendo ameaado pela ocorrncia de loteamentos urbanos clandestinos em reas rurais, e mesmo em reas urbanas, que tm provocado a degradao ambiental e o comprometimento de seus recursos naturais. Este territrio representa um marco importante na luta pela preservao ambiental em Campinas, tendo se transformado em rea de Proteo Ambiental do municpio, atravs da Lei do Plano Diretor. A criao de reas de Proteo Ambiental - APA um recurso institudo pelas Leis Federais n 6.902/81 e 6.938/81, com o objetivo de contribuir para a preservao e recuperao de reas de relevante interesse ambiental, isto , de reas que apresentam importante patrimnio biolgico, ecolgico, arquitetnico e paisagstico. Essas unidades de conservao constituem, assim, um instrumento da poltica ambiental, cuja utilizao pressupe a definio de normas disciplinadoras do uso e ocupao do solo e de um sistema de gesto ambiental. No Estado de So Paulo, aps a promulgao da legislao federal, foram criadas vrias APAs federais, estaduais e municipais, e, dentre essas, a APA Estadual dos Rios Piracicaba e Juqueri-Mirim (pelo Decreto Estadual n. 26.882/87, e posteriormente regulamentada pela Lei Estadual n7.438/91) tem por objetivo proteger reas de cabeceiras e afluentes de alto curso da bacia hidrogrfica do Rio Piracicaba, mananciais destinados ao abastecimento de gua, se sobrepondo parcialmente APA de Sousa e Joaquim Egdio. A regio da APA de Sousas e Joaquim Egdio trata-se de uma rea de reconhecido valor ambiental sob presso de urbanizao, impondo-se a necessidade da adoo de mecanismos de gesto ambientalmente sustentvel das atividades instaladas e a se instalar. Trata-se de uma regio que abrange 217 km do territrio do municpio (27,3 %) e possui 85% de sua rea ainda inserida na zona rural. Esta regio possui mais de 70% da cobertura vegetal primitiva existente em Campinas, e est representada por fragmentos florestais descontnuos, muitos deles de mata ciliar, razoavelmente isolados uns dos outros, mas em condies de preservao que ainda permitem a sua recuperao. uma regio de recarga do

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mais importante aqfero de abastecimento pblico do municpio, alimentando os rios Atibaia e Jaguari, que cortam a rea da APA e pertencem bacia do rio Piracicaba, de grande importncia regional. Os distritos, alm de configurarem um quadro particular no contexto ambiental, tambm apresentam um importante conjunto de construes

remanescentes do perodo canavieiro e cafeeiro, do incio deste sculo, cujos elementos arquitetnicos, histricos e culturais merecem cuidados especiais. Essa regio funcionou ainda como polo de atrao da migrao estrangeira, em especial, da migrao italiana, que resultou na criao de tradies sociais e religiosas e que tm como referncia fsica de apoio o cenrio natural e o conjunto de obras civis ali implantadas. Quanto ao que j se conhece da atividade econmica na rea rural, verificase, alm da explorao mineral, atividades agropecurias, com a presena de gado de leite, do cultivo de caf e da cana. A cultura anual parece ser pouco significativa e a cultura perene desenvolvida com mais expresso em Joaquim Egdio. O reflorestamento com eucaliptos e a existncia de campos limpos ocupam extenses relevantes dos dois distritos. Registra-se tambm, alm de loteamentos urbanos clandestinos na zona rural da APA, a existncia de chcaras de lazer, pesqueiros, e restaurantes. uma regio que, a despeito de, nas dcadas de 60 e 70, ter ficado segregada scio-espacialmente do processo mais intenso de urbanizao e de ocupao por uma populao de mais baixa renda, j possui hoje cerca de 9% de sua populao urbana morando em favelas e cortios, e vem enfrentado problemas de degradao ambiental por implantao inadequada e/ou irregular de loteamentos urbanos em rea frgeis. OS IMPACTOS SCIO-ESPACIAIS DO PROCESSO DE URBANIZAO Voltando s questes mais de fundo, importante ressaltar que o intenso processo de periferizao do crescimento que Campinas experimentou entre os anos 60 e 70 ocorreu na maioria dos grandes centros urbanos brasileiros. Este padro de crescimento urbano foi recorrentemente sancionado pelo poder pblico,

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principalmente ao promover e/ou permitir a instalao de conjuntos habitacionais distantes da rea urbana consolidada10; ao licenciar a implantao de loteamentos em reas rurais; ao promover alteraes pontuais na legislao de uso e ocupao do solo e na definio da legislao de permetro urbano e de zonas de expanso urbana, etc. Alm da dificuldade de gesto do uso e ocupao do solo, esse processo de periferizao do crescimento resultou tambm numa elevao vultosa dos custos da urbanizao, ademais de uma ao extremamente deficiente do setor pblico no atendimento das demandas por infra-estrutura e servios pblicos. A despeito da crise econmica das dcadas de 80 e 90, e do enxugamento do aparelho do Estado com a ruptura dos mecanismos de financiamento das polticas de habitao e de infraestrutura urbana 11, ter provocado um arrefecimento deste padro de crescimento, continua ocorrendo uma presso sobre as reas rurais, prximas aos grandes centros urbanos. Esta presso agora se configura mais pela intensificao da procura por estas reas, no s pela possibilidade potencial de urbanizao, mas, tambm, em funo de questes simblicas, presentes no imaginrio coletivo, que colocam o campo como um espao ambientalmente mais equilibrado e distante das tenses urbanas. Tais fatores tm como reflexo o aumento da expectativa de renda de imveis rurais e, consequentemente, a elevao substancial do valor da terra, que acaba por deslocar desses espaos os usos agrcolas tradicionais. Com efeito, o valor do imvel eleva-se de tal forma que o custo de oportunidade de uma ocupao agrcola tradicional se inviabiliza, em favor de outros usos mais rentveis, ou do prprio no uso mais imediato. Ou seja, as alteraes recentes nos padres de urbanizao no significam que este processo de presso sobre as reas rurais tenha se esgotado. Na

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A respeito da lgica da organizao interna das cidades, SANTOS (1994, p. 112) coloca que os conjuntos habitacionais levantados com dinheiro pblico ...se situam quase invariavelmente nas periferias urbanas, a pretexto dos preos mais acessveis dos terrenos... desse modo que o BNH contribui para agravar a tendncia ao espraiamento das cidades e para estimular a especulao imobiliria. Produzem-se novos vazios urbanos, ao passo que a populao necessitada de habitao, mas sem poder pagar pelo seu preo nas reas mais equipadas, deve deslocar-se para mais longe, ampliando o processo de periferizao.

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verdade, a rea rural prxima aos grande centros urbanos, continua a ser ocupada por usos rurais no agrcolas, ou mesmo por usos urbanos, como condomnios de alto luxo e chcaras de lazer, etc., em reas mais valorizadas, ou por invases e/ou ocupaes pela populao de baixa renda em reas desvalorizadas. Os problemas advindos do avano do processo de urbanizao e a conseqente apropriao dos espaos rurais, com a correspondente elevao da renda imobiliria12, tm razes histricas que remontam forma como se deu a posse concentrada da terra e o prprio processo de modernizao conservadora da agricultura. Tais processos foram em parte responsveis pelo grande xodo rural que o pas experimentou, nas dcadas de 60 e 70, e pela urbanizao catica e a marginalizao de um grande contingente populacional no absorvido pela cidade. Os determinantes estruturais destes movimentos migratrios esto ligados estrutura fundiria extremamente concentrada, que tem como contraface perversa a incapacidade das economias urbanas em absorver os elevados contingentes envolvidos nos deslocamentos populacionais campo-cidade (Pacheco,1.992, p. 6). Neste sentido, possvel situar nessas vertentes a dificuldade de impor aos agentes que produzem as cidades regras de ordenamento fsico-territorial que possam propiciar uma urbanizao ambientalmente mais equilibrada. E tambm explicitam-se os conflitos advindos do avano do processo de urbanizao sobre reas rurais, muitas vezes sobre terras frteis, com o conseqente

comprometimento de atividades agrcolas economicamente produtivas, ou sobre reas que apresentam fragilidades em sua constituio fsica, o que as torna imprprias para usos urbanos, em especial o parcelamento para fins habitacionais. Explicita-se tambm a dificuldade do poder pblico em controlar o avano da

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A respeito dos impactos da crise do Estado na produo do espao urbano e na reconfigurao dos interesses do empresariado financeiro e industrial na promoo imobiliria, ver MELO (1990, p. 176178). A terra urbana, dividida em loteamentos ou no, aparece como promessa de lucro no futuro... assim que a especulao se realimenta e, ao mesmo tempo, conduz a que as extenses incorporadas ao permetro urbano fiquem cada vez maiores (SANTOS, 1994, p.96-97).

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urbanizao sobre as reas rurais e em resistir s presses do mercado imobilirio para sua ocupao13. importante esclarecer que estamos entendendo como urbanizao do campo tanto o processo de urbanizao mais tradicional, pela incorporao de novas reas rurais zona urbana, atravs do parcelamento do solo, edificao horizontal e/ou vertical e implantao de infraestrutura para usos urbanos residenciais, comerciais ou industriais, quanto o processo de mudana de uso e ocupao das reas rurais para o desenvolvimento de atividades que no aquelas essencial e tradicionalmente agrcolas14, mesmo que no ocorra a transformao das reas rurais em reas urbanas. Alis, entendemos que muitas das atividades que tm ocorrido nas reas rurais, muitas vezes com desempenho econmico significativo, podem constituir-se em importantes alternativas de uso e ocupao do solo, no s para alavancar o desenvolvimento sustentvel de determinadas reas, que no tm capacidade de suporte para as ocupaes urbanas mais tradicionais, como tambm para oferecer atividades de lazer populao15. importante tambm ressaltar o aspecto formal da diferenciao entre rea rural e urbana, normalmente dado pela legislao municipal, que define, entre outras questes, o permetro urbano e o uso e ocupao do solo das reas rurais e urbanas. A rea rural, em princpio, considerada na legislao como aquela poro de terra do municpio prpria para atividades agropecurias e de reflorestamento 16. Formalmente, a ruralidade tem sido tratada em termos negativos,

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OFFE (1985, p. 16) coloca a importncia de se estudar em que medida as relaes clientelistas e simbiticas entre os rgos patrocinadores do Estado e os grupos de interesse esto se tornando a regra e no mais a exceo, enfatizando o risco, neste processo, de se solapar a relao entre o poder social e a autoridade poltica, naquilo que GRAZIANO (1996, a, p. 42) chamou de balcanizao do Estado, como a apropriao privada do Estado por grupos particulares ,no por delegao ou em nome de um setor ou frao de classe, mas em seu benefcio prprio. GRAZIANO (1999, p. ix) enquadra estes usos como parte daquilo que ele denomina de novo rural. So novas atividades econmicas que vm ocorrendo no meio rural, que vo desde o agribusines, atividades de subsistncia, produo em pequenas propriedades de hortifrutigranjeiros, flores, pequenos animais, que vm se aproveitando da abertura de segmentos de mercado especficos, at aquelas ligadas moradia e lazer, com a valorizao do campo e a emergncia das questes ambientais. Hteis-fazenda que tm atendido mais as classes mdia e alta, pesque-pague acessveis populao de mais baixa renda, etc. Ver GRAZIANO, 1999, p. 133. Pelo dicionrio de Cincias Sociais da Fundao Getlio Vargas uma sociedade ou comunidade pode ser classificada como rural e no urbana pelos seguintes critrios, que indicam reas de um continuum:

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s podendo permanecer rural se no sofrer mudana ou se declinar, tornando-se impossvel para uma rea rural desenvolver-se sem que automaticamente se torne no-rural (Saraceno, p. 321-330, 1994). Historicamente, especialmente no caso dos grandes centros urbanos, a rea rural vem sendo tratada como um estoque de rea urbanizvel, na maioria das vezes sem se considerar, de um lado, sua adequao ao uso agropecurio, a possibilidade de extrao mineral, a necessidade de preservao do patrimnio natural e cultural, a baixa capacidade de suporte a determinados usos urbanos e a falta de condies do poder pblico de atender demandas por infra-estrutura e servios pblicos decorrentes do processo de urbanizao; e, de outro lado, a prpria existncia de vazios urbanos, reas ociosas e j infraestruturadas no interior da zona urbana. Neste contexto, vem ocorrendo um processo de dissoluo das

especificidades daquilo que campo e daquilo que cidade, processo esse que se materializa atravs da implantao de uma mescla indiferenciada de usos, e que, dada a manuteno da dicotomia17, ainda que formal, entre rea urbana e rural, torna mais complexas as formas de regulao do uso e ocupao do solo, agudizando conflitos de interesse advindos dos avanos deste processo de urbanizao e seus reflexos na deteriorao do meio ambiente e da qualidade de vida das populaes tanto urbana quanto rural.

menor densidade demogrfica, menor diferenciao social, menor mobilidade social e espacial, ndices mais baixos de mudana social; agricultura como ocupao principal; posse da terra como centro convergente do sistema poltico-econmico. (FGV, 1987, p. 1090). J, pelo critrio do Censo Demogrfico de 1991 do IBGE na situao URBANA consideram-se as pessoas e os domiclios recenseados nas reas urbanizadas ou no correspondentes s cidade (sedes municipais), s vilas (sedes distritais) ou s reas urbanas isoladas. A situao RURAL abrange toda a rea situada fora desses limites, inclusive os aglomerados rurais de extenso urbana, os povoados e os ncleos (Censo Demogrfico 1991, IBGE, p. 9).
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Ao colocar que as fronteiras entre o rural e o urbano esto cada vez mais tnues, pela prpria alterao nos processos de produo e nos mercados de trabalho, MINGIONE e PUGLIESE (1987, p. 92-95) questionam a validade da manuteno desta dicotomia. Estes termos j no atendem mais s novas configuraes destes dois espaos, seja pelos novos usos que vm ocorrendo nas reas rurais, pela desurbanizao de novos empreendimentos industriais, seja pelo processo em curso de desdiferenciao da diviso social do trabalho.

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Tais conflitos de interesse tm se manifestado atravs de presses, de um lado, pela urbanizao do campo e, de outro, pela preservao destes espaos e de seus atributos ambientais. Por todos esses problemas aqui levantados possvel identificar as dificuldades enfrentadas pelos municpios de tratar estas questes, enfrentando inclusive barreiras legais uma ao mais efetiva, pois a competncia para regular o uso do solo na rea rural constitui formalmente uma atribuio da Unio, at porqu nesta instncia que se d a cobrana do Imposto Territorial Rural. Tanto o Estado quanto a Unio tm tido, na realidade, uma atuao distncia e pontual na ordenao e regulamentao dos usos na rea rural, sendo que, em algumas situaes, via instrumentos de regulao ambiental18. Algumas experincias mais marcantes, como foi o caso da legislao estadual de proteo dos mananciais da Grande So Paulo, so registros importantes dos impactos negativos da aplicao de instrumentos de regulao pela restrio ao desenvolvimento de atividades econmicas de qualquer natureza e,

consequentemente, a induo a uma polarizao de interesses: tudo versus nada degradar versus congelar. relevante lembrar que, em matria ambiental, a competncia de regulao dos entes federativos concorrente e suplementar19, o que vem permitindo a alguns municpios regular o uso e ocupao do solo, mesmo em reas rurais, ainda que timidamente. CONSIDERAES FINAIS Os problemas estruturais associados s formas deletrias de urbanizao tm tido forte influncia na deteriorao ambiental, em seu sentido mais amplo, que vai desde a degradao dos recursos naturais, at questes sociais mais profundas, como a prpria carncia de habitaes de interesse social e sua

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No mbito do Governo do Estado de So Paulo, a despeito dos avanos dados pela legislao ambiental, as questes ambientais ainda esto tendo escassa capacidade de influir no conjunto das polticas de governo, ocupando um lugar secundrio, limitado e subordinado, com aes de carter mais corretivo. (FERREIRA, 1998, p. 122).

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localizao em reas distantes da malha urbana, contrapondo-se existncia de glebas vazias em regies urbanizadas, tendo com uma de suas causas a pouca efetividade de polticas sociais de acesso terra e moradia20. interessante ressaltar alguns dos aspectos que se mostraram de grande relevncia para uma gesto ambiental mais eficiente e que podem servir de referncia para experincias futuras: permanente processo de integrao das reas de planejamento fsicoterritorial e de meio ambiente, e introduo da anlise de impacto ambiental no processo de definio de diretrizes de uso e ocupao do solo; permanente processo de reviso do Plano Diretor fsico-territorial, luz de conceitos racionais de gesto ambiental; enfrentamento do processo de dissoluo das especificidades daquilo que campo e daquilo que cidade, procurando fomentar usos que garantam um desenvolvimento rural sustentvel; incorporao, no planejamento das cidades, de todo o espao do municpio, onde a rea rural no seja tratada como um estoque de rea a ser urbanizada, e sim inventariada, desde sua situao econmica e social, at suas potencialidades e fragilidades; implementao de um zoneamento ambiental, que proponha normas e regras de uso e ocupao do solo compatibilizando a preservao do patrimnio ambiental com o desenvolvimento econmico, contemplando as potencialidades e fragilidades do meio fsico e os modos e os padres atuais de uso e ocupao da terra; realizao de parcerias com rgos pblicos e outras instituies , tais como: Ministrio Pblico - Promotorias de Habitao e Urbanismo e de

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LEME MACHADO (1993, p. 145) ressalta que, pela Constituio Federal, o municpio no est impedido de fazer o ordenamento territorial do solo rural. GRAZIANO DA SILVA (1.999, p. 136) enfatiza a atualidade do tema da reforma agrria para a soluo dos problemas da marginalidade e excluso social nos grandes centros urbanos, pois, sabido que no mais barato cuidar dos pobres nas cidades.

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Meio Ambiente; Secretaria Estadual de Meio Ambiente; Polcia Florestal; Secretaria Estadual de Agricultura; Universidades, etc; desenvolvimento e implantao de polticas de habitao de interesse social e de acesso terra. importante tambm pensar o papel do poder pblico municipal como agncia de planejamento e de desenvolvimento econmico, e tambm como provedor de servios comunidade e fiscalizador das aes do setor privado tambm para a rea rural, no sentido de se estimular atividades economicamente atraentes e ambientalmente compatveis com a rea rural e coibir aquelas que sejam degradadoras do meio ambiente. Essas questes isoladamente no so suficientes, e a experincia do Plano de gesto da APA campineira foi um exemplo disto. Havia um rgo de meio ambiente estruturado, chegando a ter em seu quadro 14 profissionais de nvel superior de diferentes reas do conhecimento, integrados rea de planejamento fsico-territorial. Havia um Conselho Municipal de Meio Ambiente com participao significativa de associaes ambientalistas, de bairro, profissionais, etc. No processo de elaborao do Plano de Gesto da APA, foram envolvidos diversos representantes da populao local, da comunidade cientfica (UNICAMP, PUCC, IAC, CATI, NMA-EMBRAPA) e dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, tendo sido realizadas cerca de 50 reunies de trabalho ao longo de 2 anos. E, a despeito disso, o projeto de lei ainda no foi aprovado at o momento, trs anos aps ter sido apresentado ao legislativo municipal. A prtica da democracia um aprendizado de longo prazo, em cujo caminho deve ser prioritrio o envolvimento de todos os atores sociais. E, neste sentido, o poder pblico tem a misso de garantir canais efetivos de participao da sociedade. O desenvolvimento sustentvel requer uma cultura poltica democrtica na qual idias diversas possam surgir e competir umas com as outras, refinando a capacidade humana para lidar com os problemas scio-ambientais. Esta cultura poltica s ser efetiva na medida em que indivduos participem nas decises que afetam suas vidas (Hogan, p. 57-77, 1993, e p.17-23, 1995).

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