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RELAÇÕES INTERNACIONAIS NO MUNDO ATUAL

RELAÇÕES INTERNACIONAIS NO MUNDO ATUAL ENTIDADE MANTENEDORA ASSOCIAÇÃO DE ENSINO NOVO ATENEU FACULDADE DE CIÊNCIAS

ENTIDADE MANTENEDORA ASSOCIAÇÃO DE ENSINO NOVO ATENEU

FACULDADE DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS DE CURITIBA

MUNDO ATUAL ENTIDADE MANTENEDORA ASSOCIAÇÃO DE ENSINO NOVO ATENEU FACULDADE DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS DE CURITIBA 1

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EXPEDIENTE

Publicação oficial da Faculdade de Ciências Administrativas de Curitiba Rua Chile, 1.678 – CEP 80220-181 Fone/fax: (041) 333-8778 www.faculdadescuritiba.br – aena@aena.br Curitiba – Paraná – Brasil

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FACULDADES INTEGRADAS CURITIBA Diretor Institucional: Francisco Accioly Neto Diretor-Geral: Danilo Vianna Diretor Acadêmico: Nelson Hauck Coordenadora da Faculdade de Ciências Administrativas de Curitiba:

Sheyla Luiz da Costa Subcoordenadora do Curso de Relações Internacionais: Elizabeth Accioly

TIRAGEM: 1.000 exemplares

Impresso no Brasil Printed in Brazil

RELAÇÕES INTERNACIONAIS NO MUNDO ATUAL / Faculdades Integradas Curitiba

Ano 1, n.1-

. 2000-

1. Relações Internacionais-Periódico. I. Faculdade de Ciências Administrativas de Curitiba

2

S U M Á R I O

Apresentação

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Nacionalidade de empresas transnacionais: paradoxo central no contexto de globalização Ana Lucia Guedes

7

Panorama da história das relações internacionais do Brasil, 1930-1995 Wilson Maske

25

Por que respeitar as instituições jurídicas? Carlos Luiz Strapazzon

35

Questões do desemprego no Brasil e políticas recentes Sérgio Luiz Lacerda

59

Relações entre Brasil e Estados Unidos no século XIX Bianca Carvalho Pazinatto, Ella Souza Freitas, Jorge Luis Marques Ferreira

75

Relações diplomáticas entre Brasil e Áustria, no período de 1822 a 1889 Fabiana Brett Clemente, Michelle Karine Muliterno Carrion, Thiago Schenkel Dedecek

89

Relações entre Brasil e França, no período de 1822 a 1889 Carolina Camargo de Lacerda, Ricardo Salini Abrahão, Thais Aranão Bastos

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3

APRESENTAÇÃO

Resultante de um esforço conjunto de nossos professores e alunos, surge o primeiro número da revista Relações Internacionais no Mundo Atual, das Faculdades Integradas Curitiba, relevante contribuição à efetividade da comunidade acadêmica no que concerne às questões internacionais, em suas múltiplas clivagens. Trata-se de labor intelectual revelador de um perfil de curso que pretendemos desenvolver, conscientes das profundas transformações do mundo globalizado, que derruba muros, modifica dogmas e obriga à reflexão. Nossa revista, para além de um marco no cenário acadêmico brasileiro, busca refletir o nível de nossa produção cultural e, mesmo, a excelência criativa de uma geração massacrada pelas mentiras do bipolarismo ideológico. Em nosso número exordial, os trabalhos publicados nos proporcionam o registro de uma época de entusiasmo e de idealismo, de uma percepção de um mundo diferenciado pelo otimismo, mas sempre ciente de uma realidade política trágica para os países emergentes. Os trabalhos aqui publicados compreendem as grandes áreas das Relações Internacionais: “A nacionalidade de empresas transnacionais: paradoxo central no contexto da globalização”, da lavra da Professora Ana Lucia Guedes; o “Panorama da história das relações internacionais do Brasil, 1930-1995”, é abordado pelo Professor Wilson Maske; as “Questões do desemprego no Brasil e as políticas recentes” são analisadas pelo Professor Sérgio Luiz Lacerda; e, por fim, o Professor Carlos Strapazzon indaga “Por que respeitar as instituições jurídicas”? Seguem os trabalhos dos nossos alunos que abordam as relações internacionais entre o Brasil e os Estados Unidos, por Bianca Pazinatto e Jorge Ferreira; entre o Brasil

e a Áustria, por Fabiana Clemente, Thiago Dedecek e Michelle Carrion; entre o Brasil e

a França, por Carolina Lacerda, Thais Bastos e Ricardo Abrahão, todos no recorte

histórico do século XIX. Nossos agradecimentos, portanto, são dirigidos a todos que colaboraram para a realização deste trabalho, que traz também o signo de tradição da Associação de Ensino Novo Ateneu e de seu exemplo de excelência na formação intelectual de sucessivas gerações.

Elizabeth Accioly

SUBCOORDENADORA DO CURSO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS

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NACIONALIDADE DE EMPRESAS TRANSNACIONAIS:

PARADOXO CENTRAL NO CONTEXTO DE GLOBALIZAÇÃO *

Ana Lucia Guedes Ph. D. em Relações Internacionais, London School of Economics, Professora das Faculdades Integradas Curitiba

SUMÁRIO: 1 Antecedentes. 2 Nacionalidade da empresa: implicações do contexto de origem. 3 Análise comparativa. 4 Conclusões. Bibliografia.

1 ANTECEDENTES

Este artigo apresenta alguns resultados de uma pesquisa mais abrangente focada na implementação de políticas ambientais corporativas em subsidiárias brasileiras. A decisão de realizar uma investigação com múltiplos níveis de análise 1 levou à necessidade de uma abordagem interdisciplinar, incluindo as áreas de relações internacionais, negócios internacionais e organizações. Pode-se afirmar que a adoção de vários paradigmas resultou da aliança de teoria, método e análise dos dados, o que constitui uma das contribuições do estudo. Em outras palavras, distintos paradigmas serão mencionados ao longo do artigo porque nenhuma abordagem isoladamente discutia de forma satisfatória a potencial influência da nacionalidade da empresa 2 para questões ambientais.

(*) Artigo apresentado no 24º Encontro da Associação Nacional dos Programas de Pós- Graduação em Administração (ENANPAD), Florianópolis, 10 a 13 de setembro de 2000. A autora agradece o apoio financeiro concedido pela CAPES para realização da pesquisa.

1 Os primeiros estudos focados em ETNs e questões ambientais assumiam múltiplos níveis de análise (GLADWIN, 1977, e PEARSON, 1987).

2 Na área de ciência política o conceito de “caráter nacional” é fundamentado em explicações culturais. Em relações internacionais esse conceito tem sido discutido em estudos que seguem a abordagem realista por seu foco nos Estados e em suas representações de poder. STOESSINGER (In:

LITTLE e SMITH, 1991) enfatiza o paradoxo envolvendo o conceito de caráter nacional: “ao mesmo tempo que o caráter nacional parece ser um fator indiscutível não existe acordo na literatura sobre o que são padrões culturais”. CUCHE (1999) discute o mecanismo pelo qual o Estado reconhece apenas uma identidade cultural para definir a identidade nacional.

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A necessidade de uma abordagem interdisciplinar para investigar empresas

transnacionais (ETNs) é parte do debate em negócios internacionais. Pela complexidade dessas organizações é difícil manter as fronteiras da discussão dentro de poucas perspectivas (SUNDARAM e BLACK, 1992; GROSSE e BEHRAM, 1992). O foco do estudo em políticas e práticas ambientais de ETNs justificava também uma abordagem interdisciplinar. Por exemplo, no âmbito de relações internacionais, HURRELL e KINGSBURY (1992, p. 3) enfatizam que ecologia e economia política internacional não devem continuar sendo tratadas como esferas separadas. No âmbito de sociologia, REDCLIFT (1987, p. 3) argumenta que ambos, economia política e o ambientalismo, podem ganhar ao compartilhar uma perspectiva analítica. Isso decorre principalmente do fato de a crise ambiental ser o resultado da crise econômica. STRANGE (1994, p. 80) afirma que a perspectiva de economia política internacional 3 (EPI) parece mais apropriada para investigar as práticas de empresas transnacionais, porque

é impossível separar questões políticas das econômicas, ou considerar somente as relações interestatais. No entanto, existem lacunas nessa literatura com relação à potencialidade de questões sociais, culturais, ambientais e, também, da nacionalidade da empresa (como sugerido por STOPFORD e STRANGE, 1991, p. 232), explicarem o comportamento de Estados e ETNs em uma economia mundial. Mais especificamente, as raras referências no âmbito de EPI à temática ambiental motivaram críticas extremas. CHOUCRI (1993, p. 220), por exemplo, afirma que todas as teorias sobre ETNs ignoram os impactos das atividades corporativas no ambiente natural. O termo “ambiente natural” não é nem citado nos índices dos volumes sobre empresas multinacionais ou economia política internacional.

O presente artigo argumenta que políticas e práticas de empresas transnacionais

não são explicadas somente por aspectos políticos e econômicos. O artigo também assume que ETNs e suas subsidiárias, mesmo aquelas localizadas em países em desenvolvimento, possuem autonomia na definição e implementação de questões ambientais. Tal posição exige que a abordagem estrutural de EPI seja suplementada por tratar as corporações como “caixas pretas” (com exceção de STOPFORD e STRANGE, 1991, e SALLY, 1994, p. 164) excluindo da investigação variáveis relacionadas com o âmbito organizacional. Em outras palavras, investigações que objetivam explicar as relações entre os níveis internacional e nacional e o organizacional requerem, necessariamente, o uso de perspectivas adicionais. Nesse sentido, a literatura de negócios internacionais constitui- se em relevante referência para a investigação de ETNs apesar de sua origem recente (como descrito por PARKER, In: CLEGG et al., 1998). Primeiro, cabe ressaltar que o países industrializados têm sido predominantemente considerados como foco das investigações. Segundo, são raras as explicações do comportamento de ETNs exclusivamente com base em aspectos culturais, como, por exemplo, FAYERWEATHER (1969) e HOFSTEDE (1980). Dessa forma, torna-se evidente a contribuição do presente artigo por causa da ausência de: (a) investigações focadas em países em desenvolvimento e (b) explicações do comportamento ambiental de ETNs fundamentado em aspectos culturais.

3 Em termos conceituais, EPI envolve não somente os arranjos sociais, políticos e econômicos que afetam o sistema de produção, troca e distribuição, mas também a mistura de valores refletidos neles (STRANGE, 1994, p. 18). Pode-se afirmar que esse conceito tende a evoluir visto que autores como STUBBS e UNDERHILL (1994, p. 18-38) apresentam interessantes desenvolvimentos quanto a aspectos políticos, sociais e até ambientais na área de EPI, como uma das mais recentes abordagens em relações internacionais.

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Nesse sentido, a abordagem de STOPFORD e STRANGE (1991) é rara e interessante porque combina as literaturas de EPI e negócios internacionais. O modelo teórico elaborado pelos autores, com base na “diplomacia triangular”, sustenta o argumento seguido neste artigo por enfatizar a interdependência entre Estados e firmas. Adicionalmente, os autores reconhecem a importância do papel desempenhado pelas ETNs em países anfitriões, mais especialmente em países em desenvolvimento. Cabe ressaltar que os autores fazem somente duas referências ao tema ambiental.

A primeira refere-se aos impactos ambientais de novos projetos e a avaliação dos benefícios

por parte de empresas e governos. 4 Na opinião de STOPFORD e STRANGE (1991), as empresas fazem cálculos em termos de retorno global; os governos, por sua vez, olham somente para os efeitos locais. Dessa forma, as decisões ambientais das empresas não podem ser interpretadas como filantrópicas, mas seguindo “bom senso comercial”. As decisões governamentais, por sua vez, tendem a se basear em padrões inferiores aos melhores padrões ambientais internacionais em função das pressões pela industrialização (o caso de Cubatão é mencionado como exemplo desse tipo de decisão governamental ). Os autores concluem que os incentivos para que boas práticas sejam estabelecidas em parceria entre empresas e governos decorre de pressões dos consumidores e da opinião pública. Essas fontes de pressão estão tradicionalmente situadas em países desenvolvidos sendo questionável sua existência em países em desenvolvimento. Na verdade, existe vasta literatura indicando que empresas não incorporam preocupações ambientais voluntariamente

(GLADWIN,1977;NEDER,1992;PEARSON,1987;UNTCMD,1993;MILLER,1995).

A segunda referência diz respeito ao fato de que governos perderam, coletivamente,

o poder de barganha para ETNs como conseqüência da intensa competição por riqueza

entre os Estados. As ETNs, como grupo, exercem considerável influência sobre as escolhas governamentais; a ação coletiva delas pode produzir ou influenciar os padrões internacionais em várias questões (tais como tratados bilaterais tributários e padrões ambientais). Nesse contexto, GLECKMAN (1995) enfatiza que governos são cruciais para controlar as atividade ambientais das ETNs. A legislação ambiental nos países de origem é o fator isolado mais importante, motivando o estabelecimento de políticas ambientais globais pelas ETNs. Ao contrário, na arena internacional, a batalha para a definição de um comportamento corporativo aceitável (incluindo a divulgação das avaliações ambientais) ainda não terminou, apesar das tentativas no estabelecimento de códigos de conduta para ETNs pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (The Economist, January 15th 2000) e Nações Unidas (UNCTC, 1985; 1990). A relevante questão sobre quem

definirá o comportamento sustentável de ETNs permanece sem resposta (EDEN, 1994).

2 NACIONALIDADE DA EMPRESA: IMPLICAÇÕES DO CONTEXTO DE ORIGEM

Com base na discussão precedente, seria apropriado enfatizar dois pontos: (a) a noção de que ETNs possuem capacidade política (BODDEWYN, 1988) que pode resultar

4 Segundo STOPFORD e STRANGE (1991) a Shell assumiu, em parceria com governo do Gabão, estudo de impacto ambiental para o desenvolvimento de um campo petrolífero; a subsidiária, no Kênia, da British American Tobacco apoia os fornecedores de fumo que usam madeira de reflorestamento para curar o produto.

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em ações individuais e coletivas, e (b) a embeddedness das ETNs com relação aos demais atores em seus contextos de origem. Segundo SALLY (1995, p. 206), é precisamente essa área de interação entre empresas e outros atores, em que estão as variáveis de poder relativo e escolha política, que afeta a vantagem competitiva das empresas e a competitividade das economias nas quais elas fazem negócios. A influência dessa embeddedness sociológica foi confirmada pelos resultados de uma pesquisa sobre gerenciamento ambiental em ETNs realizada pela UNTCMD (1993). Os resultados indicam que a natureza do ambiente regulatório no país de origem da corporação explica as variações entre regiões quanto às práticas de gerenciamento ambiental, ocupacional e de segurança. Fica, também, evidente que a política regulamentária tem um esfera de influência nacional. Isso significa que não há expectativas de que as políticas regulamentárias ambientais dos países de origem tenham qualquer efeito coercitivo no contexto dos países anfitriões. GLADWIN (In: PEARSON, 1987) havia indicado que a probabilidade de qualquer tentativa dos países de origem em estender as regulamentações ambientais extraterritorialmente é pequena em razão dos problemas diplomáticos. Por outro lado, as ETNs tendem a adotar como princípio corporativo os padrões estabelecidos pela legislação do país de origem. A pesquisa da UNTCMD (1993, p. 93) relata que as práticas ambientais, ocupacional e de segurança de ETNs, em países em desenvolvimento, refletem a região de origem da corporação. BIRDSALL e WHEELER (1993, p. 137) confirmam a extraterritorialidade de padrões que prevalecem nos países de origem, apoiados no argumento de que essa seria a maneira mais barata de enfrentar a ameaça de futura regulamentação. STRANGE (In: STUBBS e UNDERHILL, 1994, p. 112) indica que a nacionalidade da empresa merece atenção especial nas relações Estado-empresa. No entanto, a autora sugere que evidências de etnocentrismo (PERLMUTTER, 1969), como o fato de empresas norte-americanas raramente recrutarem não norte-americanos para o alto escalão gerencial, não significam que o comportamento e interesses das empresas possam ser sempre previstos com base no país de origem. Segundo STOPFORD e STRANGE (1991, p. 233-234) é exatamente sobre a relação entre identidade nacional e identidade corporativa que os conflitos em relações internacionais emergem com relação ao gerenciamento de comércio e investimento internacional. No entanto, SALLY (1994, p. 170) indica que as ETNs são instituições embeddeded em um conjunto de ambientes institucionais diferentes. Essa perspectiva reconhece implicitamente que nações possuem “diferentes modelos de expressão institucional e operação capitalista” (como sugerido por HAMPDEN-TURNER e TROMPENAARS, 1995). No âmbito de negócios internacionais, BUCKLEY e CASSON (1991, p. 101) encontraram evidência suportando a hipótese de que “nacionalidade da empresa” exerce uma influência significativa no comportamento de ETNs. BARTLETT e GHOSHAL (1992) indicam os impactos da cultura nacional nas empresas dentre outros aspectos que influenciam o gerenciamento de ETNs. Em resumo, outros estudos apresentaram resultados confirmando a influência da nacionalidade de multinacionais nas preferências de propriedade das subsidiárias (ERRAMILLI, 1996), na performance financeira de unidades que possuem coerência entre práticas gerenciais e cultura nacional (NEWMAN e NOLLEN, 1996), na percepção de questões éticas (SCHLEGELMILCH e ROBERTSON, 1995), no conteúdo dos códigos de ética (LANGLOIS e SCHLEGELMILCH, 1990). Paralelamente, evidências de diferenças na cultura de políticas ambientais

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governamentais estão disponíveis em alguns estudos. Por exemplo, VERNON (1993) afirma que o poder e a persistência de características nacionais poderão distinguir os respectivos papéis dos EUA, Japão e da Comunidade Européia em futuras negociações ambientais e no estabelecimento de acordos internacionais. Segundo O’RIORDAN (1981) existem diferenças em termos de cultura política entre os EUA e o Reino Unido, principalmente com relação à participação política, comportamento administrativo das autoridade, processos de tomada de decisão e o papel das leis ambientais. VOGEL (1986,

p. 21) acrescenta que, apesar de possuírem raízes do sistema político e legal em comum, os EUA e o Reino Unido possuem abordagens diferentes para regulamentação ambiental. Um diferença crucial entre essas abordagens é o acesso do público às informações coletadas pelas autoridades ambientais. Não existe um “direito automático” de acesso no Reino Unido, pois a política regulamentária é executada por meio de consultas seletivas com as partes interessadas. Ao contrário, nos EUA, a informação tem estado disponível ao público desde 1966. Além disso as decisões envolvendo temas ambientais são resultados de barganhas e concessões negociadas por meio de lobby político (O’RIORDAN, 1991). Mais especificamente, uma pesquisa realizada pela entidade Friends

of the Earth (1992) reconhece que o direito do público à informação não faz parte das

políticas ambientais na Europa. Esse relatório afirma ainda que as empresas européias

divulgam, nos EUA, as informações ambientais de suas subsidiárias por ser um requerimento legal sem que tal prática seja seguida na Europa (com a exceção da Noruega onde o Enterprise Act de 1989 estabeleceu tal prática).

A UNEP (1994, p. 24-28) indica que a cobertura geográfica dos relatórios

ambientais das ETNs tem-se limitado aos países de origem. Essa pesquisa encontrou dois tipos distintos de relatório corporativo ambiental, denominados Anglo-Saxão e

Reno. O primeiro modelo, seguido pela maioria das empresas norte-americanas e britânicas, tem como base uma declaração de política ambiental, a descrição de práticas de gerenciamento e um inventário de emissões. Ao contrário, o modelo Reno, utilizado por empresas alemãs e escandinavas, é alicerçado em um “ecobalanço” que inclui o ciclo de vida dos insumos e produtos ao longo das operações da empresa.

A possibilidade de convergência futura dessas abordagens é, no entanto,

constrangida pelos estilos de gerenciamento que refletem aspectos sociopolíticos e culturais.

O caso norte-americano é bem ilustrativo, porque a exigência de divulgação de dados, tais

como os requerimentos do Toxic Release Inventory e da Securities and Exchange Commission, tem formado o contexto dentro do qual empresas desenvolveram os seus programas voluntários de relatórios ambientais. De forma similar, a União Européia adotou em 1993 uma regulamentação sobre gerenciamento ambiental e sistemas de auditoria para motivar as empresas a, voluntariamente, avaliarem suas operações e divulgarem relatório para o público. Em resumo, a discussão quanto à influência da nacionalidade da empresa na literatura sugere que o tema deva ser levado em consideração, quando políticas ambientais corporativas são investigadas. Dessa forma, existem expectativas de que aspectos da legislação do país de origem sejam incorporados aos princípios corporativos. A disseminação desses princípios para as subsidiárias resultaria da racionalidade econômica seguida pelas ETNs que se baseia na difusão de escolhas estratégicas e ativos, tais como tecnologia, para manter a competitividade. Finalmente, a revisão da literatura indica que a inclusão de explicações sociológicas e culturais para a análise da relação Estado-empresa é incomum dentro da perspectiva de EPI. No entanto, é impossível ignorar o fato de que gerentes crescem em uma sociedade particular em um período particular. Por essa razão, as idéias dos gerentes

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não podem deixar de refletir os constrangimentos do ambiente que eles conhecem (HICKSON, 1997; HOFSTEDE, 1994). Alguns autores repudiam a retórica atual de um mundo “sem bordas” e corporações “sem origem” ao indicar o quanto até mesmo as maiores multinacionais retêm fortes raízes domésticas (WHITTINGTON, 1993, p. 29).

3 ANÁLISE COMPARATIVA

A seguir, serão apresentados resultados da análise comparativa por nacionalidade de oito casos envolvendo subsidiárias de ETNs com origem nos EUA, Reino Unido e Alemanha. Os dados foram coletados nos países de origem e no Brasil durante o período de 1996-1998 como parte da pesquisa de doutorado da autora. Os dados primários foram obtidos por meio de entrevistas semi-estruturadas realizadas em empresas selecionadas. Seguindo a estratégia de triangulação de dados foram consultadas outras fontes, tais como associações empresariais, agências governamentais, acadêmicos e organizações não-governamentais. A tabela a seguir ilustra a amostra estratificada.

Tabela 1 Amostra estratificada

SETOR INDUSTRIAL / PAÍS DE ORIGEM

REINO

ESTADOS

 

UNIDO

UNIDOS

ALEMANHA

fumo

caso 1

químico

caso 2

caso 5

caso 7

farmacêutico

caso 3

caso 6

caso 8

limpeza

caso 4

As explicações para distintas abordagens de gerenciamento ambiental parecem ser fundamentadas nas diferentes estruturas regulamentárias dos países de origem como sugerido pelos casos norte-americanos investigados. O contexto regulatório norte- americano é altamente legalista e contencioso, e a legislação ambiental tem restringido a autonomia administrativa pelo estabelecimento de padrões uniformes (UNTCMD, 1993). Esse contexto reflete na excessiva preocupação com processos legais, imagem e padronização de procedimentos. DOYLE et al. (1992) encontraram evidências similares do comportamento de empresas norte-americanas em outros países. Elas possuem uma orientação clássica para o país de origem, principalmente pela resistência em continuar utilizando gerentes norte-americanos e sistemas de controle centralizados. Paralelamente, as explicações para as distintas abordagens estão vinculadas ao estilo de gerenciamento estabelecido pelos contextos culturais dos países de origem, como sugerido pelos casos ingleses e alemães. A abordagem regulamentária seguida na Europa resultou em uma relação mais cooperativa e consensual entre reguladores e representantes da indústria. O grau de intervenção do Estado é um elemento diferenciando as diversas formas de capitalismo na Europa (HODGES e WOOLCOCK, 1993). Por exemplo, a Alemanha possui uma extensa estrutura regulamentária que permite as forças do mercado operarem somente

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dentro das regras prescritas limitando a autonomia dos atores. A sociedade alemã mantém ligações estreitas entre empregados e indústria, o que fortalece a relativa influência do contexto de origem. Ao contrário, o Reino Unido tem tradicionalmente baseado suas políticas na interpretação discricionária sem as restrições de um estrutura regulamentária, e com definições do interesse público que variam de acordo com o partido no poder. Existem, então, diferenças entre a economia social de mercado na Alemanha e o livre mercado no Reino Unido. O último (denominado modelo anglo-americano ou capitalismo Atlântico) é caracterizado por seu foco nos resultados individuais e lucros de curto prazo. O modelo alemão (ou capitalismo do Reno) coloca ênfase em resultados coletivos e consenso público. O mais interessante é que existem evidências de preocupação excessiva com lucros no curto prazo, nos casos ingleses, e de resultados de longo prazo com participação das audiências interessadas, nos casos alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.

alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
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alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.
alemães. A tabela abaixo ilustra os distintos contextos em termos de controle corporativo nos países selecionados.

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Os resultados dos casos enfatizam a importância do contexto e cultura no estabelecimento da abordagem para gerenciamento ambiental como será demonstrado a seguir.

3.1 Casos britânicos

Dentre os casos ingleses foram encontradas similaridades entre os casos 2 e 3, bem como entre os casos 1 e 4. Casos 2 e 3 apresentaram relatos de impactos ambientais, não-cumprimento com requisitos legais, estrutura descentralizada e dependência na obtenção de lucros no mercado brasileiro para realizar novos investimentos. Casos 1 e 4 apresentaram preocupação em explorar o gerenciamento ambiental, produtos ecologicamente seguros e plantas menos intensivas em poluição nas suas abordagens de relações públicas. Caso 1 mostrou particular interesse em melhorar sua imagem perante a opinião pública, visto que o setor vem sendo bombardeado com campanhas antitabagismo, ações legais e denúncias de contaminação nas plantações de fumo. O fato de as autoridade ambientais britânicas evitarem confrontação por meio de negociações caso a caso (VOGEL, 1986) pode ser uma indicação de um contexto menos rígido (WINTLE, 1994). VAUGHAN e MICKLE (1993, p. 30) afirmam que as pressões ambientais são fortes da parte de organizações não-governamentais, público, mídia e competidores, porém, superficial da parte de associações empresariais no Reino Unido. Ao mesmo tempo, pode ser identificado um decréscimo nos investimentos britânicos na América Latina ao longo deste século (MILLER, 1993). Tal contexto pode ter sido indiretamente responsável pela responsabilidade legal por danos ambientais enfrentada no Brasil pelos casos 2 e 3. Ambas as corporações são altamente dependentes de vendas fora do mercado britânico, no qual América Latina representa um percentual abaixo de 5% das vendas mundiais. Esses fatos poderiam explicar parcialmente por que as empresas britânicas podem serem vistas como casos de “maquiagem verde” no Brasil.

3.2 Casos norte-americanos

Empresas norte-americanas são reconhecidas por suas tentativas de reduzirem os padrões duplos ambientais existentes mundialmente entre subsidiárias. Há indicações (UNTCMD, 1993, p. 39) de que a visibilidade global dessas empresas, combinada com as pressões de ambientalistas no contexto de origem, são as principais explicações para tal comportamento. Em outras palavras, estas empresas apresentam grande preocupação com a imagem diante de uma mídia agressiva 5 e a ameaça de ações legais, mesmo aquelas decorrentes de incidentes/acidentes em outros países, como Bhopal. 6

5 Robert Repetto do renomado World Resources Institute afirmou durante uma vídeo- conferência (co-patrocinada pela Secretária de Estado do Meio Ambiente e Ernst & Young, São Paulo, outubro de 1996) que um dos efeitos positivos da globalização era a possibilidade de organizações não-governamentais norte-americanas denunciarem os padrões duplos de ETNs norte-americanas no mundo para a mídia nos EUA. 6 Ver: SHRIVASTAVA (1992) para uma exaustiva análise do acidente na planta da Union Carbide em Bhopal, Índia. Esse acidente chocou a indústria química, particularmente nos EUA, não somente por questionar a segurança das operações mas também pelas ações legais nas Cortes norte- americanas para compensar as vítimas.

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Dentre os resultados dos casos 5 e 6 se destaca a forte preocupação com

penalidade legais decorrentes de impactos ambientais. Mais especificamente, isso traduz a grande preocupação com a manutenção da imagem corporativa. Ambos os casos seguem procedimentos semelhantes quanto a adoção, implementação e avaliação dos princípios ambientais corporativos. Novos procedimentos são sempre adotados de acordo com prazos preestabelecidos e simultaneamente disseminados para todas subsidiárias. Existem também evidências de que os princípios ambientais corporativos foram criados como resposta a demandas legais específicas nos EUA.

É possível identificar o cumprimento de requerimentos legais 7 dos EUA no

relatório do caso 5 (como, por exemplo, no Progress Toward Goals de 1993, citado por UNEP, 1994, p. 73). Essa evidência confirma a influência do contexto de origem no gerenciamento ambiental. O caso 5 é um exemplo típico de importação de tecnologia e cultura gerencial, no qual foi necessário resgatar o histórico da empresa para o entendimento das suas atuais práticas ambientais. De forma semelhante, o caso 6 apresentou evidências de indicadores de performance utilizados mundialmente pela corporação que refletem a inclusão de padrões do contexto de origem. Por exemplo, o percentual de acidentes baseia-se nos padrões definidos pela Occupational Safety and Health Association, e a lista de substâncias proibidas foi definida pela Environmental Protection Agency. Esses exemplos são evidências da influência do contexto de origem, principalmente se combinados com as características etnocêntricas da corporação em face da sua recente estratégia de globalização. As respostas da comunidade empresarial norte-americana para questões ambientais foram, em princípio durante as décadas de 70 e 80, baseadas em mecanismos de comando e controle. No entanto, características do ambiente institucional, como, por exemplo, a comercialização de ações no mercado e a existência de inúmeros acionistas demandando uma melhor performance ambiental (FREDERICK et al., 1992), pressionaram para mudanças nos padrões ambientais das empresas. Durante a última década as empresas têm demonstrado a preocupação com eficiência no longo prazo e a revelação ao público de informações ambientais em virtude de interesses dos acionistas. 8 Adicionalmente, a criação e o uso de instrumentos orientados para o mercado, como permissões de poluição e iniciativas voluntárias, resultaram em uma abordagem regulamentária mista para o controle de poluição industrial.

A incorporação tecnológica (iniciada com equipamentos de fim de linha nos

anos 70 e 80, FREDERICK et al., 1992; CHOUCRI, 1991; DIMENTO, 1986) é atualmente

7 Com base em padrões legais norte-americanos para emissões tóxicas e de carcinógenos, nas reduções de um grupo específico de produtos químicos de acordo com iniciativa voluntária da Environmental Protection Agency e resíduos perigosos estabelecidos pelo US Resource Conservation and Recovery Act (UNEP, 1994, p. 105).

8 Além das pressões relacionadas com a lucratividade de curto e longo prazos, a US Securities and Exchange Commission enfatizou que a política ambiental corporativa é uma questão importante com repercussão nas preocupações financeiras dos acionistas. Essa posição confirma posição anterior quando acionistas solicitaram ao Grupo DuPont para acelerar o processo de banimento do CFC (Business and the Environment, May 1994, p. 2).

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muito avançada na “tecnologia limpa ou ambiental”. Entretanto, padrões duplos entre subsidiárias localizadas em países industrializados e aquelas localizadas em países em desenvolvimento permanecem como característica das operações de ETNs. A lacuna tecnológica parece atualmente ser menor do que nos anos 60 e 70 principalmente pelos imperativos da competição global. Em outras palavras, as corporações disseminam os desenvolvimentos técnicos e gerenciais para as subsidiárias como forma de manter sua competitividade mundial. A hipótese de pressão mundial é particularmente verdadeira para empresas norte-americanas, cujo alto percentual do faturamento vinha do mercado doméstico (como mercados sagrados, DOZ, 1986), e estão atualmente tentando aumentar a participação no mercado mundial (como, por exemplo, o caso 6) pelo aumento de vendas nos mercados emergentes (fora dos mercados preferenciais da Europa e Japão). Em resumo, as empresas norte-americanas não estão somente preocupadas com obrigações e penalidades legais. Existem outras forças pressionando, tais como acionistas, consumidores e oportunidades na venda de tecnologia e serviços. Assim, surpreendentemente para os ambientalistas, as ETNs têm sido proativas para questões ambientais até no contexto de países em desenvolvimento. Por exemplo, o caso 6 instalou incinerador para o descarte de resíduos no Brasil, como forma de antecipar uma legislação mais restritiva ao mesmo tempo em que explora comercialmente o gerenciamento de resíduos (cujos principais clientes são subsidiárias de ETNs).

3.3 Casos alemães

Cabe notar que os casos 7 e 8 estão primariamente preocupados com os modos de produção, mais especificamente, uma preocupação com a segurança do processo foi encontrado em ambos os casos. Apesar da implementação de práticas ambientais representarem custos, ambos casos apresentaram mudanças substanciais nos processos. Investimentos foram feitos para modernização das operações, o que inclui a instalação de novas unidades e de incineradores para disposição final de resíduos (antecipando-se à legislação mais restritiva e explorando comercialmente o gerenciamento de resíduos). Existe também evidência de que as metas são mais realistas, e a busca das causas (e não dos efeitos) é o ponto focal do gerenciamento ambiental. A preocupação com a opinião pública e com imagem não foi considerada relevante pelos gerentes dos casos alemães. Ambos os casos apresentaram indicação de preocupação com a segurança dos empregados e dos consumidores. Existe uma ênfase nos riscos associados com a manipulação de substâncias químicas, apesar de serem setores industriais distintos. Finalmente, existem similaridades no estilo gerencial, considerando que não são sistemáticos e não possuem rígidos mecanismos de controle como nas empresas norte-americanas. As principais características do contexto legal (excessivamente regulamentado) na Alemanha são padrões rigorosos com ênfase em procedimentos tecnológicos. Segundo VAUGHAN e MICKLE (1993, p. 33), as empresas consideram os procedimentos alemães para aplicação da legislação complexos. Por exemplo, a obtenção de permissões para descarga de poluentes pode levar até treze meses; se houver um interesse público declaradamente nacional, o prazo poderá ser ainda maior. Além disso, as empresas indicam que o governo federal alemão interpreta as regulamentações européias mais rigidamente do que outros países membros. Finalmente, empresas alemãs indicam que

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há excessiva ênfase em padrões ambientais aplicados nacionalmente e sugerem que acordos voluntários seriam melhores para a indústria. Como um todo, os padrões ambientais rígidos resultaram em problemas para a economia alemã, desde que o cumprimento desses rígidos padrões tornou atividades empresariais intensivas em custos. Existe a perspectiva de algum ajustamento no futuro porque as empresas não podem resistir a pressões tão intensas dos sindicatos e

consumidores. Nesse sentido, a pressão exercida pelas uniões de trabalhadores constitui- se no fator-chave, explicando a preocupação ambiental das empresas alemãs. ROBERTS (1995, p. 40) indicou que os empregados são a principal fonte de pressão nas empresas por meio da solicitação de segurança e proteção ambiental nas indústrias. Adicionalmente, alguma pressão surge por intermédio da mídia e dos consumidores e em menor intensidade dos competidores. Tais aspectos confirmam a afirmação de HODGES e WOOLCOCK’S (1993, p. 332) de que na Alemanha “consenso entre gerentes, proprietários e trabalhadores de cada firma e com a sociedade em geral é considerado um pré-requisito para prosperidade sustentada”.

O caso 7 proporcionou evidências de pressões oriundas da Alemanha na

implementação da política ambiental corporativa no Brasil. Ambientalistas e sindicatos alemães são informados por seus respectivos pares no Brasil e, conseqüentemente,

fizeram pressões na matriz que posteriormente cobrou posição da subsidiária sobre o tema. Por exemplo, a notícia de um acidente no transporte de matérias-primas chegou à matriz por meio de reclamações de representantes dos trabalhadores. Mais especificamente, o sindicato na região metropolitana de São Paulo mantém contato com colegas alemães e com agência governamental Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit. Da mesma forma, informações sobre greves, acidentes etc., envolvendo a empresa na Alemanha chegam até a subsidiária brasileira. Após a reestruturação da subsidiária brasileira (caso 7) a área de segurança e meio ambiente ficou subordinada à divisão de engenharia. Tal decisão enfatiza ainda mais a incorporação desses temas, em termos tecnológicos, ao processo operacional. Existem indicações de que essa abordagem seja comum entre empresas alemãs. HAMPDEN-TURNER e TROMPENAARS (1995, p. 233) sugerem que o entusiasmo alemão pela engenharia, mais especificamente “fazer e gerenciar coisas” possui o mesmo status porque technik inclui tudo necessário para fazer técnicas funcionarem incluindo bom gerenciamento.

3.4 Comparações entre casos norte-americanos e europeus

De forma simplificada, fontes empresariais e governamentais indicaram no início

da pesquisa de campo no Brasil que a comparação das políticas ambientais corporativas de empresas de distintas nacionalidade iria somente revelar que elas possuem distintas culturas gerenciais. As evidências dos casos confirmaram tal indicação. Por exemplo, empresas norte-americanas implementam iniciativas ambientais com mais facilidade do que outras porque seguem as políticas, manuais e procedimentos das matrizes que lhes garantem acesso às tecnologias de gerenciamento ambiental. As comparações também indicam maior uniformidade entre empresas norte- americanas operando no mesmo setor industrial. Como decorrência disso, o caso 5

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compara suas práticas ambientais com outras empresas norte-americanas para determinar

o benchmark setorial porque elas possuem um desempenho ambiental semelhante. O

gerente do caso 5 afirmou ser difícil fazer benchmarking com empresas européias por causa das diferenças culturais. O caso 6 também indicou que empresas norte-americanas

e européias não possuem o mesmo nível de preocupação ambiental. Em termos práticos fica evidente que as norte-americanas seguem princípios mais rígidos, com menos flexibilidade para adaptação local. Mais adiante, o gerente do caso 2 enfatizou que a matriz nunca impôs mudanças, práticas e procedimentos, mas sim objetivos acordados o que seria um estilo mais flexível de gerenciamento, se comparado com o estilo das empresas norte-americanas. Quando foram comparadas as práticas de subsidiárias norte-americanas e européias, ficou evidente que as últimas se ressentem, em termos de gerenciamento ambiental, de maior orientação das matrizes. Apesar desse ressentimento havia evidências de acesso à tecnologia ambiental nos casos 1, 2, 4, 7 e 8. Na verdade, a grande dificuldade das empresas européias do setor químico refere-se à implementação do programa setorial, denominado Atuação Responsável. Nos casos alemães, isso é

explicado pelo fato de que o programa foi implementado simultaneamente na Alemanha

e no Brasil, constituindo-se em novidade tanto para a matriz quanto para a subsidiária. Existe também o reconhecimento, por parte de gerentes brasileiros em empresas européias, de que o estilo de gerenciamento ambiental adotado pelas empresas norte- americanas resulta em vantagem competitiva (PORTER, 1990). Isso decorre do fato de que os parâmetros internacionais de benchmarking nessa área são quase que exclusivamente baseados em linguagem gerencial, técnicas e procedimentos de domínio das empresa norte-americanas. Nesse sentido, USUNIER (1998, p. 39) indica que a ligação básica entre cultura

e gerenciamento decorre do entrincheiramento dominante em um contexto nacional

particular, o dos EUA. Conceitos e práticas gerenciais, embora parcialmente originários da Europa, foram desenvolvidos nos EUA e posteriormente emprestados e adotados por vários países porque pareciam poderosas ferramentas para desenvolver e controlar os negócios. Coincidentemente, isso tudo ocorre no período pós-guerra quando os EUA (incluindo o fenômeno de internacionalização de suas empresas) assumem papel hegemônico no contexto internacional (GILPIN, 1976).

Em resumo, as práticas ambientais das empresas norte-americanas tornaram-se

o benchmarking no setor químico brasileiro. A adoção de tal abordagem de

gerenciamento ambiental ocorreu sem que fossem discutidas suas limitações (UNEP, 1994). Conforme depoimento do gerente ambiental do caso 7: o modelo norte-americano será mais avançado, se o parâmetro de avaliação for a implementação do Programa Atuação Responsável. 9 Mas falta nesse modelo um entendimento mais abrangente dos impactos ambientais da indústria. Ao contrário, existem indicações (UNEP, 1994) de que o modelo de gerenciamento seguido pelas empresas alemãs possui uma perspectiva mais abrangente porque inclui como parâmetro o conceito de ciclo de vida do produto.

9 Responsible Care Status Report. International Council of Chemical Associations, 1996.

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4 CONCLUSÕES

A origem e evolução do fenômeno de internacionalização das empresas,

atualmente denominadas de empresas transnacionais, fortalece o conceito de cultura

global e torna paradoxal qualquer tentativa de explicar práticas ambientais (outro tema com repercussões globais) por meio da nacionalidade da empresa. No entanto, as evidências sugerem que independente do fenômeno contemporâneo de globalização vários aspectos do gerenciamento de ETNs continuam a ser influenciados, definidos

e controlados pelos seus respectivos países de origem. Isso se deve inicialmente ao

simples fato de que são esses os contextos nos quais as empresas surgiram, expandiram

e consolidaram suas posições em setores específicos, bem como onde se encontram

seus principais acionistas, pesquisadores e consumidores. Tal fato impede que intercul- turalidade se estabeleça como regra e, talvez mais relevante, que especificidades dos países de operação não estratégicos (como é o caso do Brasil para as empresas

investigadas) sejam consideradas quando da definição, implementação e controle de políticas corporativas.

Os resultados dos casos confirmam que a performance ambiental das subsidiárias

combinam influências e pressões da legislação do país de origem e da política ambiental corporativa com a ausência de pressões ambientais no contexto brasileiro. Dessa forma, pode-se afirmar que a consolidação de políticas corporativas ambientais é um resultado do processo de tomada de decisão que ocorre no país de origem com a participação exclusiva das principais subsidiárias. Assim, fica estabelecido um padrão corporativo único ao mesmo tempo em que subsidiárias localizadas em contextos legais mais rígidos, tais como EUA, Alemanha e países nórdicos, devem cumprir os requerimentos dos países de operação. Nesse sentido a literatura indica que empresas européias cumprem normas ambientais específicas nos EUA mas não seguem os mesmos princípios nas subsidiárias européias. O presente artigo apresentou evidências de que a nacionalidade das empresas transnacionais é um fator relevante explicando as políticas ambientais corporativas. No entanto, é reconhecido que a questão da nacionalidade requer desenvolvimentos adicionais por englobar (a) as políticas regulamentárias ambientais, (b) a política ambiental corporativa, (c) o estilo gerenciamento, (d) desenvolvimento tecnológico, (e) divulgação da performance ambiental. Em face das evidências aqui discutidas não deve ser assumido que ETNs são redes dispersas de poder ou agentes sem poderes em um mundo globalizado. Em realidade, ETNs ainda possuem um centro de poder e influência, em que decisões estratégicas são tomadas, localizado nos países industrializados. Em outras palavras, as evidências de que nacionalidade é uma variável que explica implementação de políticas ambientais corporativas em países em desenvolvimento resultam em que pressões ambientais nacionais e internacionais devem ser feitas nos países de origem. Isso decorre principalmente do fato de que decisões de investimentos são feitas nas matrizes em que estão localizados seus principais acionistas, consumidores e audiências particulares que influenciam em nível local e global os significados de fatos, práticas e políticas.

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Finalmente, é sugerido que investigações similares utilizem uma estrutura de análise interdisciplinar englobando distintos níveis, i.e., internacional, nacional e organizacional. Apesar da aparente complexidade e lacunas nas respectivas literaturas, o real entendimento do comportamento de ETNs exige uma abordagem mais crítica conforme sugerida no presente artigo. Tal abordagem crítica deverá ser principalmente seguida quando a investigação, tentando superar a predominância de estudos em países industrializados, estiver focada no comportamento de ETNs em países em desenvolvimento.

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PANORAMA DA HISTÓRIA DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS DO BRASIL,

1930-1995

Wilson Maske Mestre em História pela UFPR e Professor de História Brasileira no Curso de Relações Internacionais das Faculdades Integradas Curitiba

O rápido avanço da globalização nos últimos anos nos ensina que a forma como o Brasil se insere no contexto internacional é que vai determinar seu papel no mundo futuro, assim como o estilo e o padrão de vida que seus cidadãos irão usufruir. As influências externas são tão poderosas que país nenhum poderá pensar em escapar delas. O que pode ser feito é conhecê-las da melhor forma possível, para que se criem estratégias que possibilitem a melhor inserção internacional do Brasil em frente das tendências internacionais sobre as quais o País pouco domínio tem. Essa, porém, não é uma idéia nova. Os governos brasileiros já desde a Independência, ou antes ainda, tinham consciência do papel que o País desempenhava no concerto internacional. Seu lugar como economia periférica, fornecedora de matérias- primas, gravitando em torno de uma potência hegemônica, era conhecido. As políticas estabelecidas por esses governos levavam em conta tal situação, buscando resguardar os interesses de uma elite política, ora aceitando imposições do Reino Unido, ora utilizando de subterfúgios para escapar de suas imposições, ou ainda enfrentando essa potência, assim como vizinhos que ameaçavam os interesses brasileiros na Bacia Platina. Assim, o modo de produção utilizado no Brasil, a escravidão, o produto exportado, o café e outras matérias-primas eram determinados pelas contingências externas, às quais o País tentava se adaptar, liderado por uma elite em pleno acordo com o enquadramento brasileiro no sistema internacional do capitalismo industrial sob a condição dependente. 1 Assim, desde a Independência, o Brasil, tal qual a América Latina, esteve sob influência inglesa. Essa situação só veio a conhecer um fim no início deste século, quando os Estados Unidos se tornaram a potência hegemônica hemisférica, em função de haver-se transformado no principal parceiro comercial do Brasil, pois era o maior

1 CERVO, Amado Luiz; BUENO, Clodoaldo. História da política exterior do Brasil. São Paulo : Atica, 1992. p. 24.

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comprador de café brasileiro. Os EUA já se haviam tornado um referencial em termos de política externa brasileira, por ocasião da adoção do regime republicano, fato esse possibilitado pelo exemplo de ser a primeira colônia européia a ficar independente no Continente Americano e ter inspirado as demais independências do Hemisfério Ocidental. A política externa brasileira no início do período republicano se caracterizou por um alinhamento automático às pretensões norte-americanas no continente. Ingenuamente o novo governo brasileiro considerava que bastaria a adoção do regime republicano para que as questões de fronteira fossem resolvidas com os vizinhos. A Argentina saudou festivamente o novo regime no Brasil, mas não deixou de reivindicar a anexação da região de Palmas ao seu território, o que quase logrou conseguir por causa do fraco, senão irresponsável, desempenho de Quintino Bocaiúva nas negociações arbitrais ocorridas em Montevidéu. 2 Logo, no entanto, as elites dirigentes retornaram aos pontos essenciais da diplomacia imperial, o que não impediu a celebração do Acordo Comercial com os Estados Unidos, o primeiro com uma grande potência mundial, desde que os tratados de comércio com o Reino Unido e a França, extremamente prejudiciais à economia brasileira, caducaram em 1840. Durante o restante da República Velha, com exceção do trabalho de fixação das fronteiras feito pela equipe do Barão do Rio Branco, a política externa brasileira esteve a serviço da economia cafeeira. Após a Revolução de 1930 e ao longo de toda a era Vargas, a política externa passaria a repercutir fortemente uma aproximação maior com os Estados Unidos no plano dos interesses comerciais e financeiros. Inicialmente Vargas não demonstra essa vertente de sua política exterior. Sua condução refletiu as novas condições políticas do País, como o populismo, o nacionalismo e o autoritarismo. A própria recepção favorável do regime autoritário de Vargas pelos governos da Alemanha nazista e da Itália fascista demonstra a identificação inicial do Estado Novo com esses regimes 3 . Entre os norte-americanos houve de início uma série de inquietações, que foram negadas pelas atitudes do Brasil, as quais não indicavam uma futura adesão ao Eixo. As relações com os EUA não sofreram retraimento algum, enquanto o prestígio da diplomacia alemã jamais conseguiria superar o da norte-americana junto ao Itamaraty. A campanha de nacionalização instituída pelos governos estaduais e pelo governo federal foi um golpe profundo que forçou a integração das grandes colônias alemãs e italianas sediadas em São Paulo, Curitiba, Joinville, Blumenau e Porto Alegre. Com isso, as escolas de língua alemã e italiana foram definitivamente fechadas, e a utilização dessas línguas foi gradativamente diminuída no Sul do Brasil. 4 Também a atividade das células do Partido Nazista entre os alemães e seus descendentes no

2 DANESE, Sérgio. Diplomacia presidencial: história e crítica. Rio de Janeiro : Topbooks, 1999. p. 251.

3 Cf. CERVO. Op. cit. p. 225.

4 Cf. MASKE, Wilson. Biblia e arado: a construção da identidade étnica dos alemães menonitas no sul do Brasil. Curitiba : UFPR. Dissertação de Mestrado, 1999.

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Brasil foi severamente vigiada e coibida pelo governo brasileiro. 5 Mas a Alemanha estava profundamente interessada em transformar o Brasil em um fornecedor neutro de matérias-primas e alimentos, o que fez com que os nazistas ignorassem a perseguição que os alemães sofriam no Brasil. Aproveitando a situação de momento, Vargas transformou o interesse alemão pelo Brasil em poder de barganha (eqüidistância pragmática), pelo qual pressionou os Estados Unidos a cooperarem com seus planos de industrialização brasileira, sob a ameaça de aceitar o apoio econômico, financeiro e tecnológico da Alemanha nazista, o que tinha apoio de amplos setores do governo. 6

A Segunda Guerra Mundial liquidou a estratégia de Vargas. O Brasil colaborou

estreitamente com os Estados Unidos com a cessão da base militar de Natal aos Aliados, em função de sua proximidade com o norte do Continente Africano, com o fornecimento de alimentos e matérias-primas, com a patrulha marítima do Atlântico sul e com o envio da Força Expedicionária Brasileira, composta de 23.000 soldados, à Itália. Essa aliança, denominada Alinhamento Automático, se manteve até o fim do governo Dutra, em 1951.

A acanhada política externa de Dutra nada mais era do que um reflexo do imediato

pós-guerra, quando o Brasil e a América Latina como um todo, ficaram sob a evidente hegemonia norte-americana, tanto sob o ponto de vista político, como o econômico e o cultural. Cabe destacar aqui a falta de visão de Dutra em não dar prosseguimento à

política de Vargas, de aproveitar os momentos oportunos para determinar sua política externa e não estabelecê-la a priori, por causa de alianças que não mais eram de interesse

de quem as propunha (EUA) nem de quem as aceitava.

A influência norte-americana sobre o Brasil foi resultado de uma estratégia

mais ampla formulada no início da Segunda Guerra Mundial, com o intuito de arregimentar a simpatia e a colaboração do Brasil e de outros países da América Latina, para fazer frente à concorrência dos países do Eixo, em especial à Alemanha.

A estratégia norte-americana visava a objetivos mais amplos, que iam além da

própria resolução da Segunda Guerra Mundial. Os norte-americanos tinham por objetivos a conquista de mercados e de esferas de influência econômica, consolidando seu próprio sistema de poder.

O Brasil, por sua vez, em função de haver colaborado com os Estados Unidos

durante a Segunda Guerra Mundial e de haver logrado estabelecer um sistema democrático de governo, esperava ser recompensado pelos norte-americanos. Mas, para os Estados Unidos as áreas planetárias prioritárias eram aquelas que estavam diretamente ligadas ao conflito Leste-Oeste, na iminência de serem absorvidos pela URSS. E eram elas que deveriam obter recursos para o desenvolvimento para fazer frente ao comunismo. A América Latina só seria levada a sério pelos americanos quando a Revolução Cubana chamar-lhes a atenção para a situação do continente. Com o retorno de Getúlio Vargas ao poder em 1951, foi instituída uma política

5 Cf. SEITENFUS, Ricardo. O Brasil de Getúlio Vargas e a formação dos blocos (1930- 1942). São Paulo : Nacional, 1985.

6 Cf. CERVO. Op. cit. p. 247.

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externa nacionalista que agradava às massas e tinha o apoio de partidos populares, como o PTB e o PCB, e de setores burgueses e militares, mas desagradava profundamente aos liberais, entreguistas e conservadores em geral da burguesia, do Exército e dos partidos conservadores, como a UDN. Apesar das promessas, o segundo governo de Vargas contrasta profundamente com o primeiro por causa da conturbada política interna, que lhe deixou pouco espaço de manobra em política externa, em comparação com o período ditatorial. Isso se deve ao fato de que em seu segundo mandato Vargas não era mais um ditador todo poderoso, mas um presidente eleito controlado pelo Congresso Nacional. Além disso, a cena política interna e externa havia mudado substancialmente, eliminando o poder de barganha que as relações brasileiras com a Alemanha haviam representado no contexto hemisférico. A isso podemos acrescentar que as contradições da Guerra Fria já haviam sido internalizadas na sociedade brasileira, gerando sucessivas crises. Esse quadro foi gradativamente aprofundado, culminando no cenário do suicídio de Vargas. A transição do governo de Vargas para o de Juscelino Kubitschek foi tremendamente tumultuada, não deixando espaço para que Café Filho pudesse introduzir qualquer nova diretriz em termos de política externa. Somente com Kubitschek é que a política externa brasileira pode ser redirecionada para objetivos como a questão do combate ao subdesenvolvimento na América Latina e, a partir daí, propôs a reorientação das relações com os Estados Unidos, de onde surgiria a teoria do nacional-desenvolvimentismo e a Operação Pan-americana. Segundo as idéias correntes, tanto na direita como na esquerda, a política externa poderia servir como um instrumento que pudesse fomentar o desenvolvimento do País. Para que o Brasil pudesse ser resgatado do subdesenvolvimento, faziam-se necessárias não só reformas interna profundas, mas também alterações nas relações internacionais do Brasil. Segundo as propostas dos teóricos dessas estratégias, havia a necessidade de o País receber investimento de capital externo e repasse de tecnologia que permitisse o desenvolvimento industrial brasileiro. O País precisava urgentemente se industrializar, pois os tradicionais produtos exportados – matérias-primas e produtos agrícolas – estavam tendo seus preços rapidamente deteriorados em face do preço de produtos industrializados. Havia a necessidade de ampliar o mercado exterior para possibilitar a obtenção de capitais necessários à importação de bens e equipamentos que o desenvolvimento econômico demandava. Segundo BUENO (1992, p. 256), o nacional-desenvolvimentismo, perceptível a partir da gestão Kubitschek, “passou a chave para a compreensão das relações internacionais do Brasil. Com as ressalvas de detalhes e de ênfase, de avanços e recuos, assim tem sido a política exterior do Brasil desde a segunda metade da década de 50 até aos nossos dias.” Aproveitando a conjuntura externa favorável e colocando o Itamaraty em ação, Juscelino lançou a Operação Pan-Americana em 1958. Seu objetivo era colocar em funcionamento uma proposta de cooperação internacional para o desenvolvimento em nível hemisférico. Segundo JK, o desenvolvimento e o fim da miséria seriam as maneiras mais competentes de barrar o avanço das ideologias de esquerda e antidemocráticas que propunham a solução dos graves problemas sociais que assolavam o continente.

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A proposta da OPA buscava uma tradução econômica para a solidariedade política. A

cooperação econômica daria a verdadeira força ao pan-americanismo e, à medida que os povos latino-americanos saíssem da miséria, surgiria uma capa protetora perante a a difusão de ideologias alienígenas. JK via uma solução em conjunto para os problemas da América Latina. Ele tinha

a percepção de que não haveria uma solução isolada para os problemas do Brasil. Deveria existir uma solução global para os problemas da América Latina. A OPA era um meio de consolidar o pan-americanismo e afastar a América

Latina da influência soviética, entretanto não avançou por causa de sua falta de objetivos concretos e da pouca atenção que o governo americano dava para a América Latina. Somente após a Revolução Cubana é que os EUA passaram a dar maior importância para o sul do continente. Numa proposta feita pelo Presidente Kennedy, ideais originais da OPA foram incorporados na Aliança para o Progresso, visando contemplar de alguma forma as reivindicações da América Latina.

A movimentada política externa de Juscelino Kubitschek daria origem a uma

proposta de diretriz para a condução das relações internacionais do Brasil, a qual tomaria sua forma definitiva nos mandatos de Jânio Quadros e de João Goulart, a Política Externa Independente.

A PEI buscou situar o Brasil no concerto internacional em uma posição

eqüidistante do conflito Leste-Oeste (Guerra Fria) e ao mesmo tempo solidária com os povos subdesenvolvidos do mundo inteiro. Baseada no nacionalismo, a PEI ampliou a

visão de JK, solidária com a América Latina, para uma solidariedade para com todo o mundo subdesenvolvido, simplesmente denominado Sul. Jânio Quadros aproveitou um momento oportuno para lançar sua política externa: a Revolução Cubana havia acontecido recentemente, e os EUA temiam que outros países latino-americanos escapassem de sua esfera de influência. Em termos globais outros fatores favoreciam a adoção de uma política externa arrojada por parte do Brasil. Na África e na Ásia o processo de descolonização estava em pleno andamento, e as relações entre russos e americanos passavam por uma de suas piores fases. Era o momento ideal de o Brasil estabelecer uma nova política externa, arrojada, bem ao gosto de Getúlio Vargas, sem compromissos, que procurava obter vantagens para o País em um mundo dividido em dois blocos. Alegando o direito de autodeterminação dos povos, procurava uma maior movimentação do Brasil no concerto internacional, visando aos interesses econômicos brasileiros. Assim podemos sintetizar as principais características da PEI 7 :

a. mundialização das relações internacionais do Brasil, impedindo que elas se circunscrevam exclusivamente à América e à Europa Ocidental;

b. atuação isenta de compromissos ideológicos, não obstante a afirmação de que o Brasil é ocidental;

c. ênfase na bisegmentação do mundo entre Norte e Sul e não Leste-Oeste;

d. busca da ampliação das relações internacionais do Brasil com objetivos

7 Cf. CERVO, Amado. Op. cit. p. 280.

29

comerciais, o que explica a procura da Europa Oriental e da Ásia;

e. desejo de participação nas decisões internacionais;

f. luta pelo desenvolvimento, pela paz e o desarmamento;

g. adoção de posição claramente contrária à realização de experiências nucleares;

h. adoção dos princípios da autodeterminação dos povos e da não-intervenção;

i. aproximação com a Argentina.

Cabe ainda citar que os resultados práticos efetivos em nível externo foram bastante reduzidos e que internamente o governo Jânio Quadros apresentou uma estratégia bem mais conservadora do que externamente, o que não deixou de ser observado pela imprensa e por outros setores. Aliás, essa política teve mais o mérito de despertar o temor das parcelas conservadoras da classe média e das Forças Armadas quanto à cubanização da situação política brasileira e teve alguma influência na deflagração do golpe de Estado que mergulhou o País na ditadura que se prolongou pelos vinte e um anos seguintes, com graves conseqüências políticas, econômicas e sociais para os brasileiros. Durante o regime militar, o Brasil oscilou entre a Política Externa Independente (nacionalista) e o Alinhamento Automático (aliança norte-americana), com surpreendente preponderância da primeira. Inicialmente os militares desejaram retornar ao padrão de alinhamento automático, segundo as concepções da nova ordem internacional organizada pelos Estados Unidos após 1945, nas quais devemos destacar a ênfase dada ao liberalismo econômico. Essa política passou ser conhecida como Correção de Rumos. Na verdade, era apenas uma

tentativa de destruir a PEI e não uma contraproposta viável de política externa. Em termos de características da Correção de Rumos, que vigorou entre 1964 e 1967, podemos citar:

a. o bipolarismo, no qual o Brasil se filiava oficialmente ao lado americano da Guerra Fria, ressaltando seu pertencimento ao Ocidente e seu alinhamento automático às decisões e opções americanas e de seus aliados, sem se importar com os interesses particulares do Brasil;

b. a abertura ao capital estrangeiro, a qual se opunha ao nacionalismo e à estatização, propondo-se criar condições de liberdade nas quais o capital internacional fluiria espontaneamente para o Brasil. Isso teria a finalidade de induzir o desenvolvimento brasileiro pelo livre jogo do mercado, sem Estado e sem fronteiras, o que obviamente acabou por não ocorrer. Tal equívoco infelizmente não serviu de lição para governos posteriores ao regime militar, que não conhecedores da história, o repetiram e mais uma vez falharam. 8

O projeto de política externa de Castello Branco, como não podia deixar de ser, teve vida curta, já que não trouxe resultados reais, pois não privilegiava os verdadeiros interesses do País, mas colocava o Brasil dentro do confronto bipolar ao lado de uma das potências hegemônicas e não o utilizava de forma neutra e pragmática para obtenção de vantagens que de fato convinham aos brasileiros. Além disso, o Brasil prestou um desserviço aos outros países subdesen-

8 Cf. CERVO. Op. cit. p. 333.

30

volvidos nos foros internacionais. Como um dos grandes países do Terceiro Mundo,

o alinhamento brasileiro aos países imperialistas não ajudou a descolonização da

África e da Ásia, em especial no caso das colônias portuguesas na África, nas quais

o País poderia intervir para uma independência pacífica e consentida por Portugal e impedindo assim uma guerra de independência que se transformaria em uma guerra civil posteriormente. Entretanto, parcelas mais esclarecidas, mesmo entre os conservadores, viam

claramente as contradições da política da chancelaria de Castello Branco e contribuíram para sua revisão e posterior abandono. Segundo CERVO, as críticas provinham de partes da imprensa “que avaliaram negativamente o ocidentalismo; das Forças Armadas,

a cuja linha dura nacionalista repugnava a subserviência aos interesses norte-

americanos; do empresariado e das classes médias, descontentes com a desnacionalização da economia e a recessão.” Uma política de relações exteriores um pouco mais independente correspondeu

ao projeto geopolítico militar de fazer do Brasil uma potência emergente e nesse

sentido adequou suas parcerias e alianças político-econômicas, objetivando esse fim. Essa política caracterizou sobretudo o governo Geisel, considerado um marco na história da política exterior brasileira, pois tentou buscar novos parceiros

internacionais para o Brasil, os quais pudessem, além de representar novos mercados para os produtos brasileiros, se tornar fornecedores de tecnologias que o País ainda não dominava. Da mesma forma, a chanceler de Geisel, Saraiva Guerreiro, buscou uma aproximação com os países não-alinhados e com o Terceiro Mundo, livrando-se de camisas-de-força e de opções exclusivistas por ideologias que pouco significado tinham para o Brasil. Era o pragmatismo responsável, uma certa versão brasileira de Realpolitik, que considerava o mundo como de fato era, aos olhos brasileiros e não como uma superpotência o idealizaria. O Brasil buscou então uma maior participação nos foros multilaterais do período com o objetivo de obter informações e conhecimentos que permitissem a sustentação

de suas posições diante de novos parceiros; influir na tomada de decisões; fazer da

política exterior um instrumento auxiliar no desenvolvimento do País. Rapidamente ficou claro que os países em desenvolvimento não conseguiriam resolver seus problemas isoladamente. Havia a necessidade de se estabelecer uma estratégia grupal que beneficiasse todos os envolvidos. Apesar do ceticismo brasileiro perante a competência dos órgãos multilaterais para a solução dos problemas do Terceiro Mundo, o País sempre se mostrou solidário com os reclamos de outros países desenvolvidos nas organizações internacionais, que, ao final, eram advogadas dos interesses de seus membros do Primeiro Mundo. Assim, o fim do regime militar, em termos de política externa, se caracterizou por uma desilusão ante os aos resultados pouco animadores alcançados pelo País. Na transição democrática ocorreu um fortalecimento da identificação do Brasil com o Terceiro Mundo e o País chegou à conclusão de que os problemas dramáticos dos países pobres só seriam resolvidos, em conjunto, por eles mesmos.

O Primeiro Mundo não teria interesse algum na resolução dos problemas dos

países subdesenvolvidos. Afinal, o equilíbrio econômico mundial é bastante

31

pragmático e não é realmente de se esperar uma postura solidária com os interesses dos pobres. Desde 1985, o eixo da política externa brasileira foi fixado no apoio à plena democratização da América Latina e na sua real integração econômica, fator considerado essencial para a solução de seus problemas econômicos. Reflexo desse pensamento, podemos citar as iniciativas da gestão Sarney, que deu os primeiros passos, lado a lado com seus parceiros da Argentina, Paraguai e Uruguai, para dar vida ao Mercosul, uma entidade destinada a colocar em prática os ideais de integração latino-americana, acalentados desde os anos 50. Vimos também um retorno dos partidos políticos à política externa 9 a partir de 1985. Durante o período militar foi estabelecido um sistema bipartidário artificial, em que os dois partidos políticos, MDB e ARENA, eram na verdade marionetes, cuja existência buscava dar um aspecto de legalidade à ditadura. Não lhes cabia, na ordem política estabelecida, uma participação da elaboração da política externa. Com a democratização, houve um restabelecimento do estilo de negociações entre partidos políticos pré-1964. A questão das relações internacionais do Brasil passou a figurar, ainda que timidamente, no programa político e ideológico da maioria dos partidos surgidos na década de 1980. Ainda sob o governo Sarney, a nova Constituição (1988) inovou em termos de história constitucional brasileira, pois codificou algumas orientações gerais em matéria de política internacional. Segundo ALMEIDA 10 , a inovação se dá “pela postulação inicial, dentre os princípios basilares do ordenamento jurídico e constitucional brasileiro, de algumas linhas de ação dedicadas especificamente a guiar os dirigentes eleitos e os agentes diplomáticos no que se refere à postura externa do país.” Com o aprofundamento contínuo da democratização do País, a questão da política externa passou a ser um elemento constante nos programas dos principais candidatos às eleições presidenciais. No caso da eleições de 1994, a análise dos programas permitiu detectar uma certa timidez em termos diplomáticos, assim como uma postura pouco inovativa e pragmática diante das questões internacionais, o que pode inclusive significar desinteresse e mesmo desinformação quanto aos efeitos dos eventos internacionais sobre o Brasil. Apenas o PT teve a coragem de colocar em pauta uma “Nova Política Externa”, diferente da adotada até então pelo Itamaraty. Desde então, há uma tendência, não só em nível político e partidário, mas também dentro da sociedade organizada, de um interesse maior pelas questões internacionais e pela inserção internacional do Brasil. Isso se deve ao fato de que se tem chegado à conclusão de que os problemas que afligem pesadamente a sociedade brasileira (distribuição desigual de renda, miséria, globalização, fragilidade ante capitais especulativos, investimentos externos para desenvolvimento, repasse de tecnologia, dívida externa, questão ambiental etc.) são também os problemas dos outros países

9 Cf. ALMEIDA, Paulo Roberto de. Relações internacionais e política externa do Brasil. Porto Alegre : UFRGS, 1998. p. 209.

10 Idem, p. 217.

32

em desenvolvimento e que somente poderão ser resolvidos em conjunto pelos próprios interessados. Daí que se dá um avanço, por meio de órgãos integracionistas multilaterais, como o Mercosul, buscando efetivamente passar das palavras e intenções para as atitudes que resultem numa real tentativa de começar a solucionar os problemas.

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34

POR QUE RESPEITAR AS INSTITUIÇÕES JURÍDICAS?*

Carlos Luiz Strapazzon Mestrando em Direito Público – UFSC, Professor de Direito Público, no curso de Relações Internacionais, e de Ciência Política, no curso de Direito das Faculdades Integradas Curitiba

SUMÁRIO: 1 Introdução. 2 Por que sujeitar-se à lei e ao direito? 3 Por que sujeitar-se às autoridades e ao direito num regime democrático? 4 Algumas considerações sobre o estado atual da democracia representativa. 5 Considerações finais. Bibliografia.

1 INTRODUÇÃO

Quando uma decisão política é tomada, o súdito, isto é, aquele que deve se submeter ao dito de outrem tem pelo menos duas maneiras diferentes para agir. Ele pode entender que é legítima a imposição da decisão e acatá-la sem resistência, ou então poderá, por alguma razão, não reconhecer nenhuma autoridade nela e rebelar-se.

A moderna elaboração do discurso jurídico, especialmente do direito público,

está profundamente ligada por esse problema de aceitação dos comandos políticos, e por conta disso se empenha, há mais de três séculos, em fazer com que os homens

deixem de se ver como súditos para se reconhecerem como cidadãos, é dizer, como co- autores das decisões políticas que devem observar.

A partir de postulados que precisavam se opor aos do antigo regime é que o

pensamento jurídico moderno tratou de desenvolver sua nova doutrina. Em verdade, o direito público teve de articular sua fala com os postulados da democracia representativa para que esse propósito fosse atingindo. Tornou-se senso comum, então, a partir do século XIX, dizer que a dominação legítima é apenas aquela que observa os procedimentos postulados pelo regime democrático, e que só o regime democrático pode legitimamante definir o que é um Estado de Direito. Todavia, parece que a realização da democracia representativa na experiência política contemporânea acena para uma espécie de descompasso entre o modo pelo

qual o direito público tem fundamentado sua própria razão de ser, de um lado, e o modo

(*) Este trabalho foi elaborado com o apoio da CAPES

35

pelo qual as decisões políticas se convertem em lei, de outro. É que o controle institucional da coisa pública não se exerce da mesma maneira desde que as relações entre Poder Executivo e Poder Legislativo deixaram de ser equilibradas. Além disso, o afastamento cada vez maior do cidadão comum das questões da política tem provocado uma espécie de privatizaçao do espaço público.

O presente estudo tem o restrito propósito de recolocar na ordem do debate uma

velha e conhecida questão da filosofia política: a do fundamento da legitimidade das instituições jurídicas. E nesse terreno a pergunta a ser respondida é: “por que respeitar as leis e o direito?”

2 POR QUE SUJEITA-SE À LEI E AO DIREITO?

Não seria exagerado dizer que na história política da humanidade todos os povos organizados em sociedade, e que por isso mesmo estiveram submetidos ao império da vontade de alguns poucos como condição de sua sobrevivência organizada, procuraram dar respostas categóricas a essa pergunta. É que o exercício do poder precisa estar atento a ela, sem o que não há sentido na submissão a normas públicas. De fato, essa pergunta a respeito de por que eu devo me submeter às decisões tomadas por um outro homem constituiu-se na principal questão para a história moderna do Direito. Não só porque com apoio nela é possível compreender o próprio desenvolvimento das

instituições jurídicas, mas também porque ela viabiliza uma aproximação das justificações doutrinárias elaboradas para legitimar o tipo específico de instituições jurídicas que nesse momento nos importa: as democráticas.

É claro que não se pode fugir completamente ao risco de cometer abusos quando

o objeto da pesquisa são fenômenos complexos, e a investigação pretende compreendê-

los tomando como ponto de partida e de chegada uma única questão central, a saber,

tentar identificar os elementos fundamentais da justificativa democrática para que as instituições jurídicas sejam observadas. Todavia, como há bons indícios para supor que as mais importantes transformações ocorridas na história das instituições jurídicas do Ocidente, pelo menos dos últimos três séculos, estão ligadas, de uma forma ou de outra, a uma preocupação prática e doutrinária de articular respostas democráticas à pergunta “por que se devem observar as leis?”, talvez a utilidade da reflexão encubra o caráter pretensioso da pesquisa. Sabe-se muito bem que o estado de sujeição ao comando de outros, cedo ou tarde, suscita a reflexão acerca do porquê esse poder se exerce como norma, ou então, por que alguns homens são investidos de poder para dar ordens com força de lei. Aliás,

é justamente essa tomada de consciência da existência de normas impostas por outros homens que marca o aparecimento da política como atividade filosófica.

O ponto, portanto, de onde parte a teoria política é a investigação das causas

pelas quais alguns homens estão legitimados a estabelecer normas a outros com o poder de sancioná-los caso não sejam respeitadas. Mas isso é, no fundo, uma busca do

fundamento da validade de uma ordem jurídica e da legitimidade de sua existência,

36

questão predileta da doutrina publicista moderna. Se, por um lado, é certo que a filosofia política e a doutrina jurídica sempre se preocuparam em apresentar os fundamentos que autorizam o exercício do poder, não será demasiado dizer que as respostas 1 apresentadas têm sido muito diversificadas, variando conforme o tempo e o local em que foram produzidas. No direito primitivo, por exemplo, o que valida a submissão aos comandos normativos é a crença de que existe um “Deus natural”, suprema força controladora da natureza, que se comunica com “sacerdotes eleitos” pela divindade. Os sacerdotes, em vista da especial capacidade de compreender as intenções das forças obscuras que regem a natureza, poderiam antecipar aos seus pares os desígnios não só das atividades humanas, como as guerras, mas também do comportamento da própria natureza, como a fertilidade da terra. E se podem fazer isso, acredita-se então que reúnem as melhores condições para definir ou aconselhar os líderes sobre como os demais integrantes da comunidade devem ou não proceder. Nesse caso, o fundamento da submissão a regras jurídicas comuns está no fato de que as ordens são dadas por homens incomuns, os eleitos, que representam as forças da natureza. A obediência à lei, num contexto com tais características, é devida porque, em última análise, é a vontade da própria natureza que se impõe por intermédio dos videntes. As decisões tornadas públicas pelos governantes, por eles aconselhados, são apresentadas e interpretadas não como atos deliberados dos próprios governantes, mas como a realização de uma vontade inumana – a do “Deus natural” – esclarecida pelos sacerdotes, dos quais a comunidade não espera nem supõe a mentira ou a traição. Nas sociedades em que predominou ou ainda predominam práticas jurídicas primitivas 2 , as instituições políticas têm caráter sagrado. E são alguns poucos homens que monopolizam o poder de decidir, sendo investidos nessa autoridade por uma “eleição divina”. De uma forma esquemática, são esses os principais traços do direito natural primitivo 3 , e de algumas de suas variantes modernas, por exemplo a doutrina do direito divino dos reis. Além do modelo primitivo, há pelo menos dois outros grandes modelos doutrinários de justificação da submissão a uma ordem jurídica: de um lado, daquele que concebe as instituições jurídicas como tradicionais, para o qual o Direito é sobretudo histórico, e de outro, daquele para o qual o Direito não está sujeito a pré-definições,

1 KELSEN, H. “Por que a lei deve ser obedecida?” In: O que é justiça? p. 251-259.

2 Seria um erro supor que só se deve falar de direito primitivo voltando os olhos para o início

da história das sociedades humanas. Práticas primitivas são comuns em todas as fases da história do direito e em todas as sociedades. Mesmo em sociedades capitalistas desenvolvidas há práticas e crenças jurídicas que se enquadrariam bem nesse tipo ideal. Veja-se, por exemplo, o dever que se impõe

a testemunhas nos júris norte-americanos de dizer a verdade com a mão direita sobre a Bíblia. Está

implícito aí a crença de que o jurado jamais poderá mentir aos olhos do “Deus Supremo”, que tudo vê

e tudo sabe. Implicitamente é dado um aviso ao depoente: se ele mentir aos homens será punido pelas forças sobre-humanas.

3 Esse modelo, a propósito, foi descrito por Weber como o tipo ideal de dominação carismática. Ver WEBER, Max. (1982, p. 134 e ss.)

37

quer sobrenaturais, quer tradicionais, uma vez que o seu único conteúdo legítimo seria fornecido por decisões humanas racionais. Antes de prosseguir, porém, é bom que se diga que a classificação acima proposta não tem a pretensão de sugerir que a história do direito seja uma evolução ascendente para a racionalização, isto é, de que as práticas primitivas e mitológicas tenham sido substituídas por práticas modernas e racionalizadas. Ela simplesmente propõe uma via

de acesso ao que interessa mais de perto a esse estudo e que será tratado mais adiante, isto é, compreender os grandes fundamentos da resposta democrática moderna à pergunta “por que devo me submeter à lei?” E isso significa pelo menos duas coisas:

primeiro, que a presente classificação não pressupõe que atualmente estejamos vivendo

a era mais racional do Direito; e a segunda, que ainda que se possam encontrar exemplos

de sociedades que vivem experiências institucionais profundamente distintas daquelas vividas pelas sociedades primitivas, não se quer rotular estas últimas de as mais evoluídas e com isso defini-las como as melhores instituições. O que se busca, por hora, é apenas identificar as principais justificações formuladas para cada modelo de instituições jurídicas historicamente existentes. Dito isso, vale salientar que a tradição 4 talvez seja o conceito que melhor ajude na descrição das bases em que estão assentadas as instituições jurídicas de uma sociedade pautada em normas do direito histórico. Esse modelo explicita a força que o culto aos antepassados exerce sobre as instituições jurídicas do presente. Em outras palavras, nesse modelo as instituições políticas e jurídicas são respeitadas porque, em larga medida, as práticas sociais estabelecidas pelos antepassados sempre asseguraram

a ordem e a estabilidade social. Ora, desde logo se percebe que a sujeição e a obediência, também aqui, têm um caráter acentuadamente religioso, não obstante o sentido religioso do respeito às normas desse direito não seja, como no modelo anterior, metafísico ou vinculado à crença do que dizem supostos eleitos pelo “Deus natural” para interpretar a vontade Dele. Antes disso, o tom religioso desse tipo de submissão está relacionado com a tradição. Por isso, as normas vigentes devem ser acatadas porque gozam da autoridade que só a sabedoria dos fundadores da sociedade pode reivindicar. É um direito religioso no sentido romano antigo 5 do termo, é dizer, de que a sujeição à lei é devida porque elas já foram aprovadas pelos antepassados. E o fato de terem sido adotadas no passado e assegurado a ordem bem como a preservação da comunidade presente é motivo de sobra para que a sabedoria dos antigos seja reconhecida como suprema autoridade.

4 Ver FRIEDRICH, C.J. (1974, p. 15-49.) e também, ARENDT, H. (1992, p. 43-69.)

5 No clássico estudo feito por Foustel de COULANGES sobre A cidade antiga, consta que: “A palavra religião não se tomava no significado que para nós tem; por esta palavra entendemos certo corpo de dogmas, uma doutrina sobre Deus, um símbolo de fé acerca dos mistérios que vivem em nós

e em nossa volta; este mesmo termo entre os antigos significava ritos, cerimônias, e atos de culto

exterior. [

Todas essas fórmulas e práticas lhes tinham sido legadas pelos antepassados, que já

haviam provado a sua eficácia. Nada havia a inovar. Deviam apoiar-se no que os antepassados

No pensar destes povos,

praticaram e a suprema piedade estava em proceder como esses antigos. [

tudo o que era antigo se considerava respeitável e sagrado. Quando algum romano queria falar de

]

]

38

Desde logo, então, a herança política deixada por eles deve ser observada pelos novos já que – pressupõe-se – as instituições jurídicas herdadas do passado reúnem a experiência política mais remota e simbolizam a própria prudência. As práticas institucionais preservadas pelo tempo passado estão, por conseguinte, em melhor

condição para sugerir o que é mais razoável adotar como direito para o presente e para

o futuro. Nessas circunstâncias, como é de supor que todo o cidadão tem algum interesse em preservar a ordem e a segurança coletiva mantendo a coesão dos laços sociais,

observar as instituições vigentes passa a ser uma obrigação moral. Essas poucas linhas, ainda que de modo ligeiro, caracterizam a maneira pela qual em sociedades tradicionais se articulam as justificativas para a observância das instituições jurídicas. O pensamento jurídico elaborado a partir dessas circunstâncias é também conhecido como conservador, já que para ele as instituições justas, ou então as melhores instituições jurídicas são sempre as herdadas do passado, e é só o natural desenvolvimento histórico da sociedade, que acumula a experiência política de muitas gerações, que está autorizado a impor como se devem constituir os poderes e o direito de dizer aos homens

o que é certo ou errado. Por esse viés, o próprio povo não tem o direito de subverter a ordem jurídica instituída. É que fatos novos não justificam novas instituições. A sociedade, diz BURKE, o mais importante representante do moderno pensamento jurídico conservador 6 , “é certamente um contrato”, mas não um contrato cujas partes podem estipular o que bem entendem. O Estado, diz ele,

é uma associação que leva em conta toda ciência, toda arte, toda virtude e toda

perfeição; e como os fins de tal associação não são obtidos em muitas gerações, o Estado torna-se uma associação não só entre os vivos mas também entre os que estão mortos e os que irão nascer. Os contratos que regem cada Estado em particular são cláusulas do

] [

grande contrato primitivo da sociedade eterna, que liga as naturezas mais baixas às mais elevadas, liga o mundo visível ao mundo invisível, conforme a inviolável lei que mantém todas as naturezas morais e físicas, cada uma em seu lugar determinado. 7

E o mesmo Burke dirá, ainda em sua carta célebre a um jovem fidalgo de Paris, em resposta aos princípios de um tal Dr. Price, que

qualquer coisa como de sua muita estimação logo dizia: isto é antigo para mim.” (1971, 205-8.) Vale registrar também o que diz H. ARENDT: “Em contraste com a Grécia, onde a piedade dependia da presença imediatamente revelada dos deuses, aqui [em Roma] a religião significava, literalmente, re- ligare: ser ligado ao passado, obrigado para com o enorme, quase sobre-humano e por conseguinte sempre lendário esforço de lançar as fundações, de erigir a pedra angular, de fundar para a eternidade.” (1992, 163.) Assim também C. J. FRIEDRICH: “Maquiavel referiu-se a esse aspecto de uma forma bastante clara: ‘E, da mesma maneira como a observância das ordenações da religião é a causa da grandeza de um Estado, seu abandono também é a ocasião de seu declínio’. Este pensamento foi extraído de Políbio, que atribuíra à devoção dos romanos um papel importante ao explicar a grandeza da cidade. A religião proporciona o elo, isto é, a conservação da tradição dos antepassados, e o Senado era chamado a cuidar de sua observância, como sua autoridade (auctoritas) tinha de reforçar as decisões do povos.” (1974, 29.)

6 Ver a análise de Oakeshott (1995) sobre a tese de Burke acerca da função moderadora do governo.

7 BURKE, E. (1982, p. 116.)

39

O senhor poderá notar que da Carta Magna à Declaração de Direitos a política de nossa

Constituição foi sempre a de reclamar e reivindicar nossas liberdades como uma herança,

um legado que nós recebemos de nossos antepassados e que deveremos transmitir a nossa posteridade; como um bem que especificamente pertença ao povo deste reino, sem nenhuma espécie de menção a qualquer outro direito mais geral ou mais antigo. Desta forma, nossa Constituição conserva uma certa unidade na tão grande diversidade de suas partes. Nós temos uma coroa hereditária, um pariato hereditário, uma Câmara dos Co- muns e um povo que detém, de uma longa linha de ancestrais, seus privilégios, suas franquias e suas liberdades. 8

Em suma, a doutrina do Direito histórico tanto em sua versão medieval quanto moderna destaca que é preciso observar a tradição e a autoridade da experiência passada para que seja exigida legitimamente a sujeição a normas jurídicas e o respeito a autoridades constituídas. Normas jurídicas e autoridades políticas que observam a tradição moral do povo serão as mais prudentes e seguramente estarão agindo conforme o interesse público. Por isso, mas só nessas condições, devem ser respeitadas e acatadas. Em que pese o que já foi dito, é recomendável observar que não se deve confundir esse modelo de legitimação histórica da submissão às leis com a tradicional “Escola Histórica do Direito”. Não é incomum ver a idéia de “espírito do povo”, objeto de pesquisa política e jurídica na Europa do século passado e, portanto, também da Escola Histórica do Direito 9 , vinculada à imagem segundo a qual a Escola Histórica seria ela mesma um modo de legitimação da dominação jurídica. Diante disso, e ainda que sejam razoavelmente conhecidos os postulados fundamentais da importante Escola de Savigny, é bom que se diga que a Escola Histórica do Direito, obra do pensamento jurídico científico alemão do final do século XIX, não representa um modelo histórico de justificação da dominação pelo direito. A Escola Histórica é sobretudo o nome dado uma nova formulação de métodos de pesquisas sobre o Direito.

Tendo partido dos pressupostos culturais de caráter geral, com os quais a investigação se terá porventura ocupado demasiadamente, chegamos assim ao cerne da natureza da Esco-

la Histórica do Direito: a reconstituição de uma ciência jurídica consciente dos seus

próprios métodos e sistemática. (

mutação interna da própria ciência jurídica ao mesmo tempo positiva – i. e., autônoma – e filosófica – i. e. – sistemático-metódica 10

constituído por um processo de

)

O seu núcleo é (

)

É, bem entendida, uma proposta de pesquisa do Direito a partir de sua evolução histórica, como oposição ao método jusnaturalista. Desse modo, a Escola Histórica tem

8 BURKE, E. (1982, p. 69.)

9 “O advento da consciência nacional na Europa central sugeria precisamente que os povos e as suas culturas nacionais fossem encarados como executores da missão da história universal. As camadas cultas em ascensão descobriram em si mesmas o povo como nação cultural e interpretaram as criações culturais como manifestações do espírito do povo. Também o direito já não podia ser

Antes aparecia como parte da

Os fundadores

agora entendido como produto racional do legislador estadual, [

cultura global, como um «tranqüilo» desabrochar a partir do inconsciente dos povos [

da Escola Histórica do Direito tiveram as suas raízes, em todos os aspectos, nesta viragem da sensibilidade cultural.” WIEACKER, F. (1980 p. 408.)

]

]

10 WIEACKER, F. (1980, p. 419.)

40

uma preocupação, por assim dizer acadêmica, científica, com a história do Direito. Ainda que muitos de seus autores, e especialmente Savigny, estivessem preocupados em difundir que a fonte mais legítima do Direito seria o “espírito do povo” 11 , ou então os valores mais tradicionais da sociedade, essa pretensão acadêmica de definir novas bases para a hermenêutica jurídica não se confunde com a história das instituições e das práticas jurídicas vigentes na Alemanha do século passado, a qual está marcada pelo centralismo administrativo, pelo formalismo na aplicação da lei e pelo universalismo burocrático. 12 Feito esse comentário, resta agora discutir os postulados do outro modelo de justificação que no início desse estudo foi indicada como baseada num Direito racional. Como ocorre com as outras formas de direito suscintamente já delineadas, também nesse caso estaremos diante de um conjunto de instituições jurídicas criadas em conformidade com certos e determinados postulados políticos que, à sua maneira, respondem à pergunta básica formulada de início. A diferença para os outros modelos repousa, então – como era de esperar – nos pressupostos do regime político que dão sentido ao direito que é criado por suas instituições. Se no modelo primitivo de justificação da submissão a uma ordem jurídica se admite que as regras sobre o certo e o errado provêm da vontade de um Deus natural, cujas intenções são interpretadas por instituições religiosas dirigidas por sacerdotes eleitos pelo tal Deus, é de se presumir que somente por motivos sagrados o conteúdo do direito pode ser alterado; por conseguinte, é rara a intervenção dos negócios humanos na constituição da ordem jurídica. E, se no modelo tradicionalista se doutrina que a fonte mais legítima do direito está na autoridade dos antepassados e nas tradições culturais deixadas por eles, então, nessas circunstâncias específicas já não é tão difícil que temas mundanos façam parte da ordem jurídica, e também já não é tão remota possibilidade de que a ordem jurídica possa ser alterada. O modelo racional de justificação de uma ordem jurídica, por sua vez, toma o Direito como algo suscetível de plena manipulação pelo intelecto humano. O direito não é objeto de culto sagrado e está inteiramente desvinculado de qualquer necessidade de ser coerente com o passado. O homem, nessa concepção, é o senhor absoluto do

11 Cf. LARENZ, K. (1989, p. 12.) Mas mesmo para Savigny, anota WIEACKER, uma coisa era a história do Direito, e outra a história do Estado: “A unidade do passado e do presente, o sentido da continuidade espiritual característicos do historicismo romântico, dominaram, é certo, a consciência histórico-científica de Savigny (do mesmo modo que a compreensão romântica de totalidade orgânica influiu na sua teoria da instituição); mas isso dificilmente terá acontecido relativamente às suas convicções gerais; uma análise mais próxima também o não comprova em relação aos seus equívocos textos programáticos. Para ele, a história do direito é essencialmente uma história («literária») de tipo científico, mas não uma história do povo ou do Estado.”

12 “Poder-se-ia dizer que a burocracia na Europa como um todo, e na Alemanha em particular, atravessou quatro estágios típicos e parcialmente simultâneos: uma fase durante a qual o administrador nada mais era que um servo particular do príncipe; um período em que concebeu a sua função como pública, distinta da casa real, mas durante o qual, não obstante, continuou a manipular abertamente o cargo como patrimônio privado; uma época em que o funcionário público repudiou qualquer uso direto do poder governamental; e finalmente, uma era em que a burocracia surgiu como guardiã de um interesse universal.” UNGER, R. M. (1979, p. 195-6.) Ver ainda WEBER, M. (1985, p. 3-83.)

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conteúdo das normas jurídicas porque se vê como único responsável pelo seu próprio destino político. Não tem obrigações com entidades supra-humanas, nem com práticas

sociais antigas. Se as observa, não é porque seja temeroso de que a natureza se voltará contra a sorte de sua comunidade ou porque seja mais virtuoso sujeitar-se a elas. Respeitam-se instituições tradicionais por que esse comportamento é, em alguma medida, conveniente e prudente. Porém se fatos novos reclamarem mudança de hábitos, e nessa medida, do conteúdo de direitos e obrigações já estabelecidos, isso não será motivo

para

qualquer convulsão social de natureza grave. Fatos novos, nesse modelo, desde

que

publicamente apresentados e razoavelmente fundamentados, podem justificar

profundas alterações institucionais e transformações da ordem estabelecida.

É importante salientar, todavia, que há pelo menos duas maneiras de conceber

esse modelo de justificações “racionais” do direito. Uma delas foi descrita por Max

Weber. Ele demonstrou a relação existente, mais ou menos a partir do século XVII, entre

a formalização do raciocínio jurídico e o advento da burocracia na Europa. De acordo

com Weber, o direito dos Estados europeus modernos e ocidentais passa a ser

interpretado por critérios exclusivamente racionais. E com isso ele quer dizer que o raciocínio jurídico, a partir daí, estará com base em conceitos formais, que serão instrumentos de sistematização e ordenação de um discurso técnico. O direito positivo,

por sua vez, foi unificado em grandes codificações, todas elas na língua oficial de cada Estado nacional. Ele aponta ainda que o Direito deixa de ter uma dimensão ética para o seu aprendiz pois o Estado providenciou os meios para que uma classe específica de profissionais fosse treinada em escolas especializadas, a fim de adquirir conhecimentos técnicos para manejar as regras jurídicas, compreender e lidar com um sistema unificado

e argumentar com base em conceitos formais. Essa a maneira pela qual tanto o Direito

positivo quanto o raciocínio jurídico se racionalizaram no mesmo ritmo e em colaboração

com a racionalização da economia e da política. 13

A outra maneira pela qual se apresenta a justificação racional de instituições

jurídicas está associada ao modo pelo qual o Direito deve ser instituído ou instituciona- lizado, ou seja, tem que ver com o tema das condições para que alguém seja autorizado

a criar regras jurídicas imperativas. Por esse viés, a resposta que prevaleceu no Ocidente democrático tem origem num princípio político freqüentemente repetido nos séculos

XIII e XIV, remanescente da máxima jurídica latina quod omnes tangit, ab omnibus

approbetur. 14 Essa máxima, derivada do direito processual romano antigo, especificamente do litisconsórcio, foi decisiva, em todo o período medieval e moderno, em especial nas lutas por sistemas políticos representativos e nas lutas por liberdade. 15

“Esse preparo era necessário devido à crescente complexidade dos casos jurídicos práticos e da economia cada vez mais racionalizada que exigia um processo racional de provas, e não uma ”

WEBER, M.

(1982, p. 253.)

afirmação de fatos verdadeiros pela revelação concreta ou garantia sacerdotal

13

14 Que de acordo com João Carlos Brum TORRES significa “o que interessa a todos deve ser

aprovado por todos.” (1989, p. 248-249.)

15 “As palavras que se citam com tanta freqüência nos séculos XIII e XIV «quod omnes

ter sido pouco significativas no antigo império romano, mas

tangit, ab omnibus approbetur», podem

42

O que há de essencial naquele princípio da política medieval é o fato de ele ser o

antecedente dessa exigência democrática para a qual o Direito, agora concebido como ato puramente humano, deve ser criado e aplicado por homens que devam e possam estabelecê-lo sem prejudicar nenhum interessado. E isso indica, em última análise, que onde se concretizou a justificação racionalizadora, presumiu-se que o governante, seja ele um monarca ou um colégio de representantes do povo, não é senhor absoluto do conteúdo das normas jurídicas. E, mais ainda, que a comunidade de governados tem direito de avaliar a razoabilidade e a conveniência do direito positivo instituído pela autoridade política, anulando-o até, se for o caso. Michel Villey sugere que as origens dessa concepção de Direito podem ser

encontrada entre as idéias políticas contemporâneas à formação do Estado moderno, já por volta do século XVI. 16 Ele também salienta que a lei válida, nesse novo contexto, é obra do príncipe ou de um colégio de representantes, mas é, sobretudo, ato deliberado de uma vontade plenamente humana.

Já CARLYLE é mais reticente a esse respeito. Escreve que é arriscado afirmar

com segurança o momento exato em que apareceu pela primeira vez a doutrina segundo a qual seria “permitido fazer ou modificar a lei por decisão deliberada e racional da vontade humana”. Lembra porém que no século IX já se pode encontrar evidências de que em algumas repúblicas prevalecia o princípio segundo o qual a lei requer o consenso do povo. 17

na Idade Média traduziam a realidade, já que o direito da comunidade era feito pela própria comunidade e obrigava os governantes da mesma maneira que a todos os outros membros dela”. (Las palabras que se citan con tanta frecuencia em los siglos XIII y XIV «quod omnes tangit, ab omnibus approbetur», pueden haber tenido poca significación en el antiguo Imperio romano, pero en la Edad Media traducían la realidad, ya que el derecho de la comunidad lo hacía la comunidad y obligaba al gobernante en la misma medida que al resto de aquélla.) (CARLYLE, A. J., 1982, p. 273.)

16 “Passemos aos tempos de Hobbes: Occam e seus nominalistas não podem evidentemente compreender a lei como a ordem do todo. Para eles, ela não se abstraía completamente; ela emana do indivíduo, posto que não há nada além de indivíduos: é a essência do nominalismo. Ela é obra de uma

vontade, a ordem arbitrária de uma autoridade investida de uma potestas absoluta: Deus primeiramente, em seguida os príncipes, seus mandatários temporais. Em seguida durante o século XVI, as influências nominalistas, estóicas, bíblicas se fundem, nós já descrevemos o triunfo dessa segunda concepção individualista de lei: comando do príncipe soberano, segundo a fórmula de Bodin – e para Grottius, que é sobretudo um estóico – dictamen rectae rationis (trata-se da lei natural )

E já podemos adivinhar qual será a posição de Hobbes: influenciado pela Bíblia, nominalista,

Ele será o filósofo que

reverterá a Política de Aristóteles”. (Et passons aux temps proches de Hobbes: Occam et ses nominalistes ne peuvent évidemment comprendre la loi comme l’ordre d’un tout. Pour eux, elle ne

s’abstrait pas d’un tout, elle émane d’un individu, puisqu’il n’y a que des individus: c’est l’essence du nominalisme. Elle est l’ouvre d’une volonté, l’ordre arbitraire d’une autorité investie d’une «potestas absoluta»: Dieu premièrement, ensuite les princes se mandataires au temporel. Ensuite durant le XVIème siècle, les influence nominalistes, stoïciennes, biblique se mêlant, nous avons décrit le triomphe de cette seconde conception individualiste de la loi: commandemant du prince souverain, selon la formule de Bodin – et pour Grottius, qui est surtout nourri de stoïcisme – dictamen rectae rationis (il s’agit de la loi naturelle)

individualista, ele só poderia juntar-se aos adversários de Aristóteles. [

] [

]

] [

Et déjà nous pouvons deviner quel sera le parti de Hobbes: nourri de la Bible, nominaliste,

individualiste, il ne peut que rejoindre le camp des adversaires d’Aristote. [ que renverse la Politique d’Aristote. VILLEY, M. (1968, p. 680-1.)

17 O Edictum Pistense, de 864, já descrevia as leis como obra do consensus populi et constitutione regis. (CARLYLE, A. J., 1982.)

il sera le philosophe

]

43

Entre os séculos XVI, XVII e XVIII, em especial na França, e também em outros Estados nacionais, começa a se consolidar uma administração pública centralizada e racionalizada. 18 É a era de esplendor do regime monárquico e das doutrinas absolutistas. É também, por outro lado, um período de grande resistência ideológica à legitimidade dos governos, que confundem a pessoa física do rei com o próprio reino, é dizer, que não separam os assuntos inerentes à vida pessoal do governante, sua vida privada, dos assuntos de interesse público. Apesar de a força política do monarca favorecer que a atividade legislativa se mantenha em suas mãos, e haver grandiosa literatura, tanto política quanto jurídica, em defesa de uma submissão absoluta do povo à vontade legisladora do príncipe 19 ; em meio a tudo isso se difundia e se consolidava cada vez mais a idéia de que o conteúdo do Direito provém sim da razão humana, mas a fonte de onde ele nasce não seria a exclusiva razão do príncipe soberano. De acordo com o entendimento mais liberal, na verdade, só um sistema de princípios políticos seria aceitável por todos os homens e válido em todas as sociedades, e nessa medida digno de ser Direito – a saber, o sistema que respeitasse a dignidade da vida humana, da liberdade de crença, de pensamento e de manifestação do pensamento; do direito de ter a propriedade dos frutos do próprio trabalho; que reconhecesse a igualdade dos homens entre si e de todos perante a lei, e mais ainda, que assegurasse a todos os súditos a possibilidade de participarem da tomada de decisões que envolvessem assuntos de seus interesses. Segundo o discurso racionalista que se opunha ao direito absoluto dos reis, apenas a observância desses princípios poderiam fazer de uma ordem jurídica e de suas instituições políticas, algo merecedor de respeito e de obediência. Não bastasse isso, a resistência ao absolutismo exporá ainda que esses princípios fundamentais não estejam inscritos, necessariamente, num documento jurídico, nem

não havia nenhuma cidade, aldeia, vilarejo ou povoação da

França, por menor que fosse, nem hospital, fábrica, convento ou colégio algum com o direito de administrar independentemente seus negócios particulares ou seus bens. Na época, como aliás hoje, a administração tutelava todos os franceses e, se a insolência da palavra ainda não se produzira, a coisa em si já existia. [ ] Quem lê os decretos e declarações do rei publicados no decorrer do último século da monarquia, como também os decretos do Conselho promulgados na mesma época, não encontra

muitas atas em que o governo, após ter tomado uma medida, não acrescenta [

habitual: ‘Sua Majestade manda, além do mais, que todas as contestações que poderão surgir quanto à execução do presente decreto, circunstâncias e dependências sejam apresentadas ao

intendente para que as julgue, exceto quando houver recurso ao Conselho. Proibimos aos nossos tribunais e cortes de justiça que deles tomem conhecimento.” (TOCQUEVILLE, A., 1997, p. 88-9.)

19 Entre os principais autores, segundo Carlyle (1982), situam-se o francês Jean Bodin, Six livres de la république, de 1586; o escocês Willian Barclay, De regno et regali potestate, de 1600; o monarca inglês James I, The true laws of the free monarchies, de 1603; a dogmática obra de vários teólogos anglicanos e galicanos escrita em 1690 intitulada Bishop overall’s convocation book; o inglês Robert Filmer, Patriarcha, de 1680; os juristas franceses Le Bret, De la souveraineté du roy, de 1632, e Bussuet, Politique tirée des propres paroles de l’écriture sainte; Thomas Hobbes, “Leviathan”, de 1651.

a fórmula

18 “No antigo regime [

]

]

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são obra de um sábio, sacerdote ou monarca. Eles são – por assim dizer – algo inerente

à própria condição de ser racional do homem, por conta do que, são imperativos da

razão comum. Fica estabelecido a partir de então, que ainda que o príncipe — que se via como encarnação do próprio Estado – pretendesse ser a fonte primária do direito positivo, ele não

o seria jamais, pois sua vontade individual não poderia estar acima da razão humana, que é

universal. Cabe ao príncipe, então, como primeiro magistrado do Estado, observar esses princípios fundamentais exigidos por todos os homens esclarecidos, pois só nessa medida haverá condições para o prevalecimento de uma sociabilidade sem rebelião ao seu poder. 20 Ao contrário, pois, das justificações tradicionalistas, para as quais o direito é sempre comunitário, quer dizer, é o direito de um lugar específico que comunga dos mesmos antepassados, essa visão racional do direito, prevalecente no século XVIII, mas que deixou raízes profundas para a posteridade, tem pretensões universalistas, ou seja, procura argumentar que, independentemente das decisões políticas adotadas pelas autoridades constituídas, há um conjunto de direitos, que são normas fundamentais de toda e qualquer ordem jurídica, cuja validade não depende da ratificação de nenhum príncipe. E essas normas-princípio seriam, a bem da verdade, direitos fundamentais do homem. Desse modo, nenhum governante pode violá-las sem estar ao mesmo tempo pisoteando a própria condição do homem enquanto ser racional, o que, desde esse ponto de vista, seria algo absolutamente inaceitável. Toda justiça e toda aceitabilidade de uma ordem jurídica e das instituições criadas

e preservadas por ela serão, a partir daí, avaliadas por esses princípios fundamentais. O reconhecimento dos direitos fundamentais do homem colocam-se, então, como um marco divisório entre o que merece o respeito e a aceitação pública e o que deve ser desprezado e esquecido. De fato, a era moderna racionaliza não só a interpretação do direito positivo mas também a justificação da submissão. E isso até mesmo em sociedades, cujo direito sempre teve suas fontes ligadas à tradição, como é o caso da Inglaterra. É bem sabido que o direito, na matriz inglesa, sempre esteve associado, e por muitas vezes foi até mesmo confundido com a noção de “Direitos Naturais Fundamentais” ou Direitos

20 Quentin Skinner afirma que essas ideologias de resistência ao poder absolutista darão origem ao constitucionalismo moderno, e que, por paradoxal que possa parecer, elas têm origem no direito romano, apesar de a autoridade do Digesto ter sido freqüentemente invocada para legitimar governos absolutistas, em especial, com apoio na cláusula segundo a qual todo príncipe deve ser considerado legibus solutus, ou seja, livre da ação das leis. Mas prossegue dizendo que “uma das maneiras de se utilizar a autoridade do direito romano para fundamentar uma posição constitucionalista foi adaptando-se argumentos de direito privado que justificavam o emprego de violência. Embora os juristas normalmente interpretassem todos os atos de violência como injúrias, também admitiam que esse axioma fundamental do direito fosse posto de lado em alguns casos especiais. Naturalmente, é certo que nenhuma dessas exceções pretendia influir no direito público ou constitucional. Mas a autoridade dos livros jurídicos era tal que todas essas concessões foram lidas com avidez e adaptadas por todos aqueles que desejavam justificar atos de violência política.E segue afirmando que um dos princípios de direito privado romano que mais influenciaram as teorias da resistência foi o da “legítima defesa”, que estava no Digesto assim estabelecida: vim vi repellere licet: é sempre justificável repelir com força a força injusta. (SKINNER, Q., 1996, p. 403-5.)

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Constitucionais 21 – (de certo modo estabelecidos na Magna Carta do século XIII 22 – e na Petition of rights, do século XVII). Mas em que pese a semelhança terminológica, “direitos naturais” na Inglaterra moderna já não significam direitos de origem teológica, como fora compreendido ao longo do medievo. Na sua versão moderna, o direito fundamental do homem inglês é compreendido como o resultado de um suposto pacto de mútuo respeito celebrado entre governantes e governados 23 e, desse modo, é encarado sobretudo como ato da razão humana. Na análise detalhada que faz do tema, J.W. Gough recorta muitas decisões judiciais

e escritos jurídicos e políticos bastante elucidativos dessa condição racional mesmo no

direito inglês. Revela nesse estudo que pelo menos a partir do século XVI, na tradição jurídica inglesa, a relação entre o Direito e a razão são muito mais próximas do que se presume comumente. 24 E isso significa que no moderno e contemporâneo direito inglês, mesmo um costume deve passar por um juízo de razoabilidade feito pelos tribunais; só depois poderá ser admitido como direito vigente. Em última análise, para voltar ao ponto deste ensaio, o que ocorreu na Inglaterra, como de resto em todas as outras sociedades nas quais prevaleceu a doutrina dos Direitos Inalienáveis do Homem, foi a elaboração de um discurso – ou ideologia – segundo a qual toda ordem jurídica, para ser legitimamente imperativa, deveria estar conforme àqueles princípios fundamentais da razão humana, pois só assim pode uma sociedade política ser bem constituída. Interessa observar agora, para irmos além, os postulados basilares da doutrina democrática moderna, erigida em teoria para justificar a existência de novas instituições

e de uma nova ordem jurídica.

21 Ver as famosas conferências de McIlwain (1991) sobre os históricos princípios políticos do constitucionalismo.

22 “A supremacia da lei, dogma fundamental da nossa lei comum, que, aliás, filiamos à Magna

Carta, é simplesmente a supremacia do direito divorciada, por ocasião da Reforma, do elemento

Sob certo aspecto a Magna Carta constitui reparação aos agravos dos grandes

proprietários de terras impondo limites de ordem e razão às exações do rei como senhor feudal supremo. Mas põem-se em primeiro lugar os agravos da Igreja. É, portanto, igualmente satisfação aos agravos da Igreja, impondo respeito pela separação, então fundamental, dos poderes entre o espiritual

e o temporal.(POUND, R., 1976, p. 18-9.)

23 No pequeno ensaio sobre as leis canônicas e feudais escrito em 1765, John ADAMS, em defesa das liberdades norte-americanas, representa bem essa situação. Diz ele: “Que se faça saber que as liberdades britânicas não são concessões de príncipes ou parlamentos, mas direitos originais, condições de contratos originais, coiguais a prerrogativas e coevos ao governo; que muitos de nossos direitos são inerentes e essenciais, aceitos como máximas e estabelecidos como preliminares antes mesmo da existência de um parlamento. Que examinem os fundamentos das leis e do governo da Grã- Bretanha na constituição da natureza humana e do mundo intelectual e moral. Veremos que ali a verdade, a liberdade, a justiça e a benevolência são suas bases duradouras, e, fossem estas removidas, destruir-se-ia, naturalmente, a superestrutura.(ADAMS, J., 1964, p. 17-8.)

teológico. [

].

24 Para ilustrar essa perspectiva, Gough salienta o que afirma, por exemplo, Christopher St. Germain, importante jurista inglês e autor dos Dialogues in english between a doctor of divinity and a student of the laws of England, publicados em 1523, que assim escreve:

quando alguma situação estiver conforme à lei natural, diz-se que é a razão que assim ”

deseja, e se a lei natural impede alguma situação, então se diz que a tal situação contraria a razão

(quand quelque chose est fondé sur la loi naturelle, on dit que la raison veut que cela soit fait, et s’il

est interdit par la loi naturelle, on dit qu’il est contraire à la raison

)

GOUGH, J.W. (1992, 26.)

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3

POR QUE SUJEITAR-SE À LEI E AO DIREITO NUM REGIME DEMOCRÁTICO?

Dos muitos autores clássicos que dentro dessa linha racional de argumentação se destacaram pela defesa feita ao regime democrático e suas instituições, dois em especial costumam despertar a atenção; são eles: Thomas Paine e Alexis de Tocqueville. Esses homens, além de investigadores dos fundamentos do regime democrático (americano), podem ser lidos também como bons representantes da doutrina que faz a defesa desse regime político. Eles se tornaram clássicos, dentre outras razões, porque também – e isso nos interessa mais de perto – apresentaram ao público as principais razões para que numa ordem jurídica democrática a submissão à lei fosse aceitável.

Nos passos de Gough pode-se sugerir ainda que é partir do século XVII que a noção de Lei Fundamental adquirirá no direito inglês um sentido puramente humano, é dizer, deixará de ser compreendido como um conjunto de antigos direitos inscritos na Magna Carta, para ser um conjunto de “princípios gerais do direito inglês”, noção essa que apesar de não abandonar os preceitos concebidos na Magna Carta ou na Petition of rights, estará muito mais próxima da idéia de “razoáveldo que de direito natural, tal qual era compreendido no medievo.

“Se a idéia de lei fundamental acabou (em grande parte em razão do uso americano moderno) por se identificar com a de controle judicial, elas não estão intrinsecamente ligadas, como se pode ver claramente pelo que essa noção de lei fundamental significou no seu momento mais importante, na Inglaterra do século XVII. Nessa época, ela era freqüentemente tomada, não como controle judicial mas como um princípio que subordinava a política à ética, por força do que, a rebelião ou a revolução poderiam, em último caso, ser moralmente defensáveis.” (Si l’idée de loi fondamentale a fini (en grande partie du fait de l’usage américain moderne) par s’indentifier à celle de controle judiciaire, elles ne sont pas intrisèquement liées, comme le montre clairement le rôle joué par la notion de loi fondamentale à son apogée, dans l’Angleterre du XVIIe. siècle. A l’époque, elle représentait, le plus souvent, non le contrôle judiciaire mais le principe que la politique est subordonnée à l’éthique et que, par suite, la rébellion ou la révolution peut être moralmement défendable, en dernier ressort). GOUGH, J.W. (1992, p. 221.)

É por isso que ele afirma que com o naufrágio da antiga doutrina, fundada nos direitos naturais inscritos na Magna Carta, restou a necessidade de o direito inglês moderno procurar saber o que vem a ser o “razoável”, muito mais do que direitos naturais.

“A idéia antiga de lei fundamental (à qual se associou a de lei natural) repousava sobre a «razão» que a commom law pretendeu encarnar, o que significa que na prática as cortes supunham sempre que as leis eram feitas para preservar e defender, e não para atacar ou violar a liberdade e a propriedade

individuais. Essa tendência individualista da commom law subsiste, mas de uma forma atenuada. [ ] Assim, não saberíamos imputar ao legislativo a intenção de privar um sujeito daquilo que lhe pertence sem lhe assegurar o direito de obter reparação pela perda, a menos que essa intenção esteja expressa de modo inequívoco.” (L’idée ancienne de loi fondamentale (à laquelle s’était ajoutée celle de loi naturelle) repousait sur la «raison» que la commom law était censée incarner, ce que voulait dire qu’en pratique les cours supposaient toujours que les lois étaient faite pour préserver et défendre, et non pour attaquer ou violer, la liberté et la proprieté individuelles. Cette tendance individualiste de la commom

Ainsi, «on ne saurait imputer ao législatif l’intention

de priver un sujet de ce qui lui appartient sans lui laisser le droit d’obtenir réparation de cette perte, à moins que cette intention ne soit exprimée sans équivoque.) GOUGH, J. W. (1992, p. 224.)

As cortes judiciais por conta disso, relata Gough, passaram a assumir o direito e o dever de declarar desarazoado, contrário ao direito e sem valor qualquer uso comercial ou costume que afrontasse um “princípio fundamental de justiça.”

law subsiste, mais sous une forme atténuée. [

]

47

Tomemo-los, portanto, como chaves para acessar o discurso democrático. O primeiro, Thomas Paine 25 , discorre sobre o regime democrático freqüentemente associando-o ao regime representativo e à forma de governo republicana. E procede assim justamente para tentar demonstrar que eles não devem ser entendidos como entes desvinculados entre si. É que – argumenta – o regime democrático há de ser representativo e republicano porque só a democracia representativa dá à ordem jurídica as leis mais sábias, já que só ela permite que os homens mais sábios sejam investidos de autoridade política. Não obstante, o regime democrático representativo é recomendável também porque incita e favorece o desenvolvimento intelectual da comunidade toda ao exigir a participação dela nos negócios públicos e a afirmação de seus interesses. Por causa disso, o republicanismo é absolutamente coerente com o sistema democrático representativo, pois republicanismo, diz Paine, não é uma forma particular de governo, mas representa o conjunto de valores que todo e qualquer sistema político bem constituído deve adotar, ou seja, preocupar-se com assuntos públicos de uma maneira pública. 26 Não é por outra razão que, segundo ele, o governo da América merece ser reconhecido como o melhor governo. Esse governo está totalmente fundamentado no sistema de representação e não tem outro objetivo senão o interesse público e os negócios públicos. A democracia americana seria, nesses termos, um regime político moderno – num sentido preciso de estar preparada para os novos tempos – porque, à diferença da democracia ateniense – que segundo Paine fora a melhor forma de governo existente na Antigüidade – a América congrega toda a comunidade nos assuntos públicos pela forma representativa sem deixar de ser transparente e equilibrada no trato da coisa pública (res publica). Nesse modo de governar, todos os homens públicos são compelidos a trabalhar para o interesse público. 27

“A «justiça natural», mesmo que seja encontrada na história de nosso direito, nem sempre teve o favor de nossas cortes, e a lei natural não tem, como lei, um lugar reconhecido em nosso sistema jurídico. Mas nenhum jurista inglês dirá que o direito está totalmente separado da moral; em face disso, toda a doutrina do direito natural serviu primeiramente para lembrar que em última análise, o direito significava uma obrigação superior. Se eles não estiveram sempre de acordo a respeito do que entendiam por isso, pelo menos quando, ao longo da história, os ingleses invocaram uma lei fundamental, era a mesma fé que proclamavam.”(Les références à la «justice naturelle», bien que l’on en rencontre parfois dans l’histoire de notre droit, n’ont pas toujours la faveurs des cours, et la loi naturelle n’a pas, comme loi, une place reconnue dans notre système juridique. Mais aucun juriste anglais ne considère que le droit est totalement distinct de la morale; après tout, toute la doctrine du droit naturel servait d’abord à rappeler qu’en dernière analyse, le droit reflétait une obligation supériore. S’ils n’étaient pas toujours d’accord sur ce qu’ils entendaient par là, quand, au cours de leur histoire, les Anglais invoquaient une loi fondamentale, c’était bien la même foi qu’ils proclamaient.) GOUGH, J.W. (1992, p. 228.)

25 PAINE, T. Os direitos do homem (1989); Senso comum (1973)

26 Governo republicano não é outra coisa senão governo estabelecido e conduzido para o interesse público, tanto individual quanto coletivamente. Não está necessariamente ligado a alguma forma particular, mas muito naturalmente associado à forma representativa, que é considerada como a que melhor garante a finalidade para a qual existe uma nação às custas da qual ele é sustentado.” (PAINE, T., 1989, p. 154.)

27 “Aquilo que é chamado governo, ou que nós preferiríamos que o governo fosse, não é mais do que um centro comum onde todas as partes da sociedade se unem. Não pode ser realizado por nenhum método tão útil aos vários interesses da comunidade quanto pelo sistema representativo. Ele concentra o conhecimento necessário ao interesse das partes e do todo. Coloca o governo numa situação de maturidade

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O governo representativo, assim constituído, não apenas favorece a difusão do conhecimento sobre assuntos de governo – o que por si só acaba com a ignorância e ao mesmo tempo com governantes impostores – mas também não dá lugar para mistérios, pois nesse sistema político os governados sabem tanto quanto os governantes o que se passa com os negócios públicos. Numa democracia representativa, diz PAINE, “a razão para cada coisa deve aparecer publicamente” e é só dessa maneira que se pode conciliar o governo com a tão almejada liberdade, pois a liberdade política “não está nas pessoas, mas nas leis” elaboradas pelos representantes do povo. 28 Tem-se, então, que o direito constituído por instituições democráticas, representativas e republicanas deve ser respeitado porque é feito pelos melhores homens da comunidade sem a possibilidade de privilégio para nenhuma classe deles, haja vista que em democracias representativas republicanas todos são igualmente legisladores e perseguem interesses públicos. 29 Nessa medida, os interesses de uns são sempre respeitados de modo compatível com os interesses iguais dos outros. É, em síntese, o único regime que concilia igualdade, liberdade e soberania popular. Tocqueville, por sua vez – mais analítico mas não menos doutrinador – na obra 30 , de 1835, e com aquele tom profético que caracterizou sua escrita, constata o seguinte: do século XVIII para o XIX estaria ocorrendo uma profunda alteração na forma de vida das sociedades ocidentais, cuja tendência seria um movimento irreversível a caminho da ampliação da igualdade entre os homens. Sendo assim, todo governo para ser estável e bem constituído deveria ter instituições adequadas às exigências dos novos tempos. Não é por outra razão que ele se dedica ao estudo das instituições americanas, uma vez que na América – diz – há muito tempo reina absoluto o princípio da igualdade; todos os princípios sobre os quais repousam as instituições americanas, como o respeito à soberania popular, à ordem, ao equilíbrio de poderes e ao direito, devem ser bem compreendidos, pois são princípios indispensáveis a qualquer república que pretende adotar a igualdade e a liberdade como linhas mestras de suas instituições políticas. A democracia, então – que na leitura de Tocqueville se vinha realizando por baixo –, na vida social, reclamava apenas uma revolução nas instituições políticas. 31 Um Estado democrático é antes de mais nada uma exigência da história, e atender a ela

constante. Como já observamos, nunca é jovem, nunca é velho. Não está sujeito à maturidade nem à segunda infância. Nunca está no berço nem sobre muletas. Não admite separação entre conhecimento e poder e é superior, como o governo sempre deveria ser, a todos os acidentes do homem individual e é, portanto, superior àquilo que se chama monarquia.” (PAINE, T., 1989, p. 156.)

28 “O direito de votar em representantes é o direito básico através do qual os outros direitos ficam protegidos. Tirar este direito significa reduzir um homem à escravidão, pois a escravidão consiste em ficar submetido à vontade de outrem.” (PAINE, T., citado e traduzido por Florenzano, 1998, p. 203.) Do texto Dissertation on first principles of governement, de 1795.

liberdade, propriedade a todos os ”

homens e livre exercício da religião, de acordo com os ditames da consciência

(PAINE, T., 1973, p. 71.)

29 Que poderiam ser resumidos em três grandes princípios: “

30 TOCQUEVILLE, A. A democracia na América, 1987.

31 “Imagino, então, uma sociedade na qual todos, considerando a lei como obra sua, ter-lhe- iam amor e a ela se submeteriam de bom grado; uma sociedade na qual, por ser a autoridade do governo respeitada como algo necessário e não de natureza divina, o amor que se demonstraria ao chefe de Estado não seria jamais uma paixão, mas um sentimento racional e tranqüilo. Como todos teriam

49

parece ser a mais racional das decisões humanas. Nesse caso, adotar a igualdade perante

a lei se impõe como um dos mais importantes princípios da nova ordem. Essa decisão,

aliás pioneiramente, já fora tomada pelos habitantes da Nova Inglaterra. Para o autor, por isso, é preciso conhecer bem os costumes e hábitos daqueles habitantes das colônias do norte para captar a substância de todo o edifício político da América, pois lá o respeito à liberdade e à igualdade, mais do que em qualquer outro lugar, predomina; e foi com base nesses valores que os americanos se constituíram em sociedade, nomearam seus magistrados, decidiram coletivamente sobre a paz e a guerra, definiram regulamentos de polícia e criaram leis para si mesmos “como se só devessem fidelidade a Deus”.

Os princípios gerais sobre os quais repousam as constituições modernas, princípios que a maior parte dos europeus do século dezessete mal compreendia e que triunfavam ainda incompletamente na Grã-Bretanha, são todos reconhecidos e fixados nas leis da Nova Inglaterra: a intervenção do povo nos negócios públicos, a livre votação de impostos, a responsabilidade dos agentes do poder, a liberdade individual e o julgamento pelo júri acham-se neles estabelecidos positivamente e sem discussão. 32

Esse apego do povo americano pela autoconstituição da sociedade só pode ser explicado pelo modo como eles conciliavam os ideais de igualdade e liberdade.

Tocqueville aproveita essa idéia para dizer que só nas sociedades em que cada indivíduo

é considerado uma porção igual do poder soberano, o povo pode participar do governo

do Estado. É que nessas condições o indivíduo é considerado tão esclarecido ou virtuoso quanto qualquer outro de seus semelhantes, e assim, nenhum governante dá ordens ou toma decisões por ser moralmente superior aos governados, mas apenas por que foi autorizado pelos demais a tomar decisões em assuntos públicos. Nessa medida, ordenar e obedecer são eventos que se colocam como um pacto

de mútuo respeito, algo premeditado e bem compreendido por todos. Só isso explicaria

a submissão tranqüila às leis e ao governo na América, tanto que à pergunta “Por que

então, o povo americano obedece à sociedade, e quais são os limites naturais dessa

obediência?” Tocqueville responde “[

àqueles que a dirigem, ou menos capaz do que outro homem de se governar por si mesmo; obedece à sociedade porque a união com os seus semelhantes lhe parece útil e ele sabe que essa união não pode existir sem um poder regulador.” 33 Numa organização política com tais características, apenas a concentração do governo é admitida, ao passo que a descentralização administrativa é uma exigência da razão. De fato, se sob o regime político democrático todos se sentem soberanos, não há

Obedece à sociedade nunca porque seja inferior

]

direitos e lhes seria assegurada a conservação de seus direitos, estabelecer-se-ia entre todas as classes uma confiança viril e uma espécie de recíproca condescendência, tão distante do orgulho quanto da humildade servil. Conhecendo os seus reais interesses, o povo compreenderia que, para tirar proveito dos bens da sociedade, seria preciso submeter-se aos seus encargos. A livre associação dos cidadãos

poderia substituir

licenciosidade.” (TOCQUEVILLE, A. 1987, p. 16.)

então o poder individual dos nobres e o Estado ficaria ao abrigo da tirania e da

32 TOCQUEVILLE, A. (1987, p. 39.)

33 TOCQUEVILLE, A. (1987, p. 57.)

50

fundamento para tolerar a concentração do poder político. Como o legislador americano desconfia sempre da honestidade humana, mas nunca de sua inteligência 34 , organiza o poder de um tal modo que o governante seja ao mesmo tempo forte sem ser autoritário:

ele governa nos limites da lei e sob o controle de outras autoridades. O poder, assim, quer da União ou dos Estados, quer seja o de julgar, legislar ou administrar, não será nunca personalizado. “Nos Estados Unidos a pátria se faz sentir por toda parte”, e é isso o que o autor mais admira nos efeitos da descentralização administrativa.

Na América, o povo designa aquele que faz a lei e aquele que a executa; constitui ele mesmo o júri que pune as infrações à lei. As instituições não são democráticas apenas no seu princípio, mas ainda em todos os seus desenvolvimentos; assim o povo indica dire- tamente os seus representantes e os escolhe em geral todos os anos, a fim de tê-los mais completamente na sua dependência. É pois, realmente o povo que dirige e, embora a forma do governo seja representativa, é evidente que as opiniões, os preconceitos, os interesses e mesmo as paixões do povo não podem encontrar obstáculos duráveis que lhes impeçam de se produzir na direção cotidiana da sociedade. Nos Estados Unidos, como em todo país onde o povo reina, é a maioria que governa em nome do povo. Essa maioria compõe-se principalmente de cidadãos pacíficos que, seja por gosto, seja por interesse, desejam sinceramente o bem do país. 35

Em seu ver, essa participação efetiva do povo na gestão dos negócios públicos deve ser estimulada sempre mais. Não só porque é a única maneira de interessar os homens pela sorte de sua pátria mas também porque assim procedendo não se deixa morrer a idéia fundamental de soberania popular, que em último grau é o direito que o povo detém de autodefinir suas leis e, nessa medida, de ser livre. Todavia, ainda que não exista nada mais fecundo do que a arte de ser livre, “nada há de mais difícil do que o aprendizado da liberdade.” 36 Porém, só quando um povo aprende a ser livre, isto é, quando aprende a dar leis a si mesmo, deixará de encontrar dificuldades para se submeter ao direito e às instituições democráticas. 37 Tocqueville não faz conceituação acabada do regime democrático. Entretanto deixa entrever que o admira porque é o mais adequado a uma época em que a igualdade está por todas as partes e também porque é o regime que melhor garante o respeito à liberdade sem abdicar da ordem pública. 38 A defesa da ordem jurídica está feita, ainda que indiretamente:

34 TOCQUEVILLE, A. (1987, p. 67.)

35 TOCQUEVILLE, A. (1987, p. 135.)

36 TOCQUEVILLE, A. (1987, p. 185.)

nos Estados Unidos, cada qual tem uma espécie de interesse pessoal em que todos

obedeçam às leis, pois aquele que hoje não faz parte da maioria talvez esteja amanhã em suas fileiras;

e esse respeito, que professa agora pelas vontades do legislador, em breve teria ocasião de exigi-lo para

as suas. Ainda que a lei seja malsã, o habitante dos Estados Unidos submete-se a ela, por isso mesmo, sem dificuldade, não somente por ser obra da maioria, mas ainda por ser obra também sua; considera-

De resto, o povo, na América, não

obedece à lei apenas porque ela é obra sua, mas ainda porque pode mudá-la, quando por acaso ela o fira;

e submete-se a ela em primeiro lugar como um mal que se impôs a si mesmo, e depois como um mal passageiro.” (TOCQUEVILLE, A., 1987, p. 186-187.)

se nos parece útil encaminhar a atividade intelectual e moral do homem para as

a do ponto de vista de um contrato do qual é uma das partes. [

37

].

38

necessidades da vida material e empregá-la para produzir o bem-estar; se a razão nos parece mais

51

o regime democrático, ao assegurar liberdade e igualdade acolhe os postulados fundamentais constantes do sistema fundamental e universal de direitos do homem, e esse parece ser um motivo bastante razoável para que suas instituições sejam respeitadas.

4 ALGUMAS CONSIDERAÇÕES SOBRE O ESTADO ATUAL DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA.

Parece claro que boa parte da discussão contemporânea sobre a legitimidade de uma ordem jurídica não vacila em sustentar que já não há mais ambiente político para o prevalecimento regimes não democráticos. Há até, para ir além, um relativo consenso dos organismos internacionais a esse respeito. Não obstante, paralelamente, a teoria política tem salientado que neste século vem se expandindo um processo corrosivo dos fundamentos do regime democrático representativo, o que, de certa forma, reabre a clássica discussão, que com as democracias representativas parecia ter sido esgotada, é dizer, reabre-se a discussão a respeito do por que a lei e as instituições que a criam devem ser respeitadas. Carl Schmitt, num célebre trabalho 39 , procura demonstrar que a democracia, a

proveitosa aos homens que o gênio; se o nosso objetivo de modo nenhum é criar virtudes heróicas, mas hábitos pacíficos; se antes queremos ver vícios do que crimes, e se preferimos encontrar menor número de grandes ações com a condição de encontrar menos ofensas; se, em vez de agir no seio de uma sociedade brilhante, basta-nos viver no meio de uma sociedade próspera; se, afinal, o objetivo principal de um governo de modo nenhum, em nossa opinião, é dar a todo o corpo da nação a maior força ou a maior glória possível, mas fornecer a cada um dos indivíduos que a compõe a maior parcela de bem-estar e evitar-lhe maior miséria; então, igualemos as condições e constituamos o governo da democracia.” (TOCQUEVILLE, A., 1987, p. 190.) Essa citação rendeu o seguinte comentário de Raimond ARON a propósito do conceito de democracia na obra de Tocqueville: “Ao seu ver a democracia é a igualização de condições. É democrática a sociedade na qual não subsistem distinções de ordens ou classes, na qual todos os indivíduos que compõem a coletividade são socialmente iguais, o que não significa intelectualmente iguais, o que seria um absurdo, nem economicamente iguais, o

que, segundo Tocqueville, seria impossível. A igualdade social significa que não há diferenças hereditárias de condições, e que todas as ocupações, todas as profissões, todas as dignidades, todas as honrarias são acessíveis a todos. São desse modo inerentes à idéia de democracia a uma só vez a igualdade social e a

Mas o que ele entende por liberdade? O

tendência à uniformidade dos modos e níveis de vida. [

termo primeiro que constitui a noção de liberdade é a ausência de arbítrio. Quando o poder se exerce apenas com base em leis, os indivíduos estão em segurança” (À ses yeux, la démocratie est l’égalisation des conditions. Est démocratique la sociéte oú ne subsistent plus le distinctions des ordres et des classes, où tous les individus qui composent la collectivité sont socialement égaux, ce qui ne signifie d’ailleurs pas intellectuellement égaux, ce qui serait absurde, ni économiquement égaux, ce qui,

d’aprés Tocqueville, serait impossible. L’égalité sociale signifie qu’il n’y a pas de différence héréditaire de conditions, et que toutes les occupations, toutes les professions, toutes les dignités, tous les honneurs sont accessibles à tous. Sont donc impliquées dans l’idée de démocratie à la fois l’égalité

sociale et la tendance à l’uniformité des modes et niveaux de vie. [

liberté? [

Mais qu’entendait-il par

Le terme premier qui constitue la notion de liberté, c’est l’absence d’arbitraire. Quand

le pouvoir ne s’exerce que conformément aux lois, les individus sont en sécurité. (ARON, R., 1967,

p. 225 e 227.)

]

]

]

39 SCHMITT, Carl. Situação intelectual do sistema parlamentar atual, 1996.

52

partir da queda dos regimes absolutistas, passou a estar associada a um sistema representativo parlamentar, cuja ratio ou princípio básico é ser um modelo institucional de formar as leis com base na discussão pública de argumentos e contra-argumentos, e na separação ou balanceamento de poderes. O propósito dessa idéia é fazer com que o equilíbrio das discussões públicas possa definir melhor o conteúdo das leis do que a mera ordem baseada na autoridade. Todavia, o mesmo autor diz também que o dilema dos regimes democráticos contemporâneos reside justamente na incapacidade de se “publicizar” o debate e a discussão. Basta ver, por exemplo, que em razão do volume das questões debatidas nos parlamentos, a formação de comissões técnicas e especializadas restringe drasticamente a publicidade dos debates, e com isso o sistema parlamentar perde sua base intelectual. 40 Norberto Bobbio 41 , por exemplo, num trabalho relativamente recente, evidencia certas incompatibilidades de algumas realidades contemporâneas com a idéia de regime democrático formulado ao longo dos três últimos séculos. A primeira dessas incompatibilidades diz respeito ao agigantamento das organizações atuais. De um lado temos o fato de a democracia ter sido concebida para ser um regime político para pequenas comunidades; de outro o que se constata atualmente é o surgimento de grandes organizações sindicais, partidárias, empresariais e mesmo de Estados-nação com dimensões territoriais pouco imagináveis no século XVIII. Outra incompatibilidade se refere à necessidade que a democracia têm de realizar controle popular da coisa pública, de um lado, e de outro o que se vê é o exagerado crescimento da burocracia estatal, que a tornou demasiado complexa dificultando sobremaneira um controle desse gênero. Além disso, é cada vez menor a capacidade do cidadão comum para discernir os reais problemas sociopolíticos do cotidiano, e ao mesmo tempo os governos fomentam um modelo de gestão apoiado cada vez mais em especialistas com falas cada vez mais técnicas, o que compromete a transparência do discurso político e a avaliação popular das decisões oficiais. Outro paradoxo diz respeito à autonomia do indivíduo, fundamento dos regimes democráticos. Diz o autor que também este – se já não desapareceu – está por um fio. É que o advento das sociedades de consumo de massa está provocando uma espécie de padronização de gostos, costumes, emoções e valores, o que tende a deteriorar a própria idéia de individualidade, e com ela o sujeito com idéias próprias – conceito nuclear das doutrinas políticas modernas – sem o qual perde sentido o postulado da eleição individual de representantes. Bobbio salienta ainda que o modelo democrático também está ameaçado pela crise de governabilidade, que em síntese significa que se torna cada vez mais desproporcional a relação entre demandas da sociedade e a capacidade efetiva de as

40 “Se, na realidade efetiva do Parlamento, a publicidade e a discussão passaram a ser só uma formalidade vazia e inócua, então o Parlamento, do modo como se desenvolveu no século XIX, também perdeu, desde então, o seu fundamento e o seu sentido.” (SCHMITT, Carl., 1996, p. 48.)

41 BOBBIO, N. A crise da democracia e a lição dos clássicos, 1987.

53

instituições públicas satisfazê-las. Nesse caso, a multiplicação das demandas e o fracionamento dos interesses faz com que os governos sejam cada vez menos capazes de formar base de apoio parlamentar para realizar projetos, ou seja, é cada vez mais difícil formar coalizões e governos estáveis. O fato novo é, no que diz respeito à governabilidade, que está havendo uma crise não de abuso do poder – o grande problema da democracia moderna – mas falta ou ausência de poder para formar governos estáveis e capazes de responder às expectativas populares. Paul Hirst 42 , numa linha de análise semelhante à dos dois outros autores precedentes, está preocupado em demonstrar que a democracia representativa atual

não dispõe de meios adequados para o povo supervisionar, limitar e controlar o que ele denomina “grande governo”, que é representado pelos Estados de bem-estar. Existem, em seu ver, algumas contradições entre a teoria e a prática democrática atual que complicam a legitimidade do regime.

A primeira contradição desse modelo institucional está no fato de apesar de o

eleitor escolher algumas das pessoas que poderão participar de uma decisão

governamental, ele não pode escolher diretamente o conteúdo das decisões. É dizer, os eleitores não podem controlar as decisões de seus representantes depois do processo eleitoral, e isso significa que os eleitos podem decidir de modo incompatível com o discurso de campanha sem que daí decorram maiores responsabilizações políticas. Desse modo, a eleição se converte numa escolha entre um pequeno conjunto de organizações partidárias, e nunca numa expressão pura da vontade do povo.

A segunda contradição que ele apresenta diz respeito ao pressuposto jurídico já

consolidado de que as leis, por serem normas gerais, não ferem direitos individuais, quando na verdade a “maior parte da legislação consiste na delegação de poderes de decisão e ação a órgãos executivos, que têm o poder derivado de criar leis quando necessário e de administrar uma atividade” específica. O Poder Executivo não está mais submetido ao Legislativo como supõe a doutrina tradicional; ele tem, na realidade, a maior parte da iniciativa das leis, e os programas de governo são aprovados graças à disciplina partidária coordenada a partir do Executivo. O autor acrescenta, não obstante, que em face dessas contradições, as democracias têm de enfrentar quatro 43 grandes problemas ou áreas de preocupação. A primeira se refere à tendência de o regime democrático se converter em “despotismo eletivo” do governo partidário. E isso porque os políticos (profissionais) têm explorado ao máximo a centralização administrativa para satisfazer interesses pessoais. A segunda diz respeito ao agigantamento da máquina burocrática e à descentralização decisória que passou dos cargos eletivos para os cargos técnicos: o poder se exerce atualmente com grande influência dos burocratas, que em boa medida não são fiscalizáveis. E é essa relação entre poder e burocracia que origina a terceira preocupação de Hirst, qual seja, a de que cresce a pressão pelo segredo e pelo controle da informação política por burocratas que exercem o poder por longos períodos. Não bastasse isso, a necessidade de formar governos de coalizão favorece composições ministeriais de matizes diversos,

42 HIRST, P. A democracia representativa e seus limites , 1992.

43 HIRST, P. (1992, p. 40.)

54

o que, não poucas vezes se torna um obstáculo à execução de um programa uniforme de

governo, já que muitas visões ministeriais podem se apresentar como resistência administrativa ao avanço político de um programa. Outros autores sugerem 44 que, apesar de a representação política não ser um conceito ainda descartável, o certo é que ele está profundamente modificado, se considerarmos o seu sentido doutrinário clássico. É que a crise de representação estaria mais associada a transformações estruturais da sociedade, como a “fragmentação da

classe trabalhadora, a extrema instabilidade e fluidez das posições no mercado de trabalho

e a complexa imbricação dos conflitos de interesse” do que propriamente com o

burocratismo ou com o partidarismo. Desse ponto de vista, tais “transformações sociais de envergadura” eliminaram da sociedade a própria idéia de classes que pudessem ter interesses comuns para defendê-los por via dos partidos políticos. A sociedade, desse modo, não tem mais capacidade de criar uma imagem de si como uma unidade, nem de formar identidades coletivas em geral. Como conseqüência, desaparece o “cidadão”, os interesses de classes, e o próprio espaço público-político, já que a mídia fabrica uma opinião pública resultante da “espetacularização da vida política”. Há outros autores ainda, como Guillermo O’Donnel 45 , que analisam o caso específico latino-americano para dizer, em rápida síntese, que a experiência democrática por aqui não avançou para além do voto direto. A transição do autoritarismo para a democracia representou apenas a conquista de eleições universais, mas nenhum país latino-americano conseguiu criar um sistema integrado de instituições politicamente capazes de fiscalizar a gestão dos negócios públicos para impedir desvios de finalidade, nem foram capazes de coibir a ascendência do Poder Executivo sobre o Legislativo e o Judiciário.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Talvez seja o caso de apontar que não só a complexidade da estrutura do Estado, mas também a tremenda importância que temas econômicos complexos passaram a ter para a política, inibem não apenas a construção da cidadania participativa mas até a consolidação de instituições representativas que possam acompanhar de perto o processo decisório e influenciá-lo. São decorrências desses fenômenos o distanciamento do eleitor da vida pública e o definhamento do controle popular sobre as autoridades eleitas. O propósito deste ensaio era destacar, todavia, que as justificativas democráticas

– das quais deriva o grosso dos argumentos jurídicos relativos à necessidade de

obediência da lei e das instituições jurídicas – estão ligadas pela característica de que representação, controle popular e institucional da gestão dos negócios públicos e a legitimidade das instituições jurídicas demandam a existência de um espaço público do qual o povo participe efetivamente, pois só nessa medida o súdito se converte em

44 NOVARO, Marcos. O debate contemporâneo sobre a representação política, 1995. 45 O’DONNELL, G. “Democracia delegativa?” 1991.

55

cidadão. Entretanto, temos em vista um processo de significativa transformação do conteúdo da política em razão da deterioração do espaço público, que já não é mais um espaço que permite o debate aberto e o confronto de ideologias. É o pragmatismo e o poder de autoridades executivas, que não têm sequer vínculos de representação popular, fundado na autoridade da técnica que predominam. E se isso significar alguma coisa para o problema da legitimidade das autoridades, talvez se possa dizer que é cada vez menos adequado doutrinar que devemos respeitar as instituições jurídicas por causa da democracia, já que nas circunstâncias atuais os governantes têm muito mais possibilidade de mentir, sem serem percebidos, e de decidir sem serem contrariados pelos seus representados.

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58

QUESTÕES DO DESEMPREGO NO BRASIL E POLÍTICAS RECENTES*

Sérgio Luiz Lacerda Professor de Economia das Faculdades Integradas Curitiba, mestrando em Integração Latino- Americana, na UFSM

A Convenção sobre a Política de Emprego nº 122, de 9 de julho de 1964, que

corrobora a Declaração Universal dos Direitos do Homem, defende o direito ao trabalho,

a livre escolha de emprego, condições justas e favoráveis de trabalho e a proteção

contra o desemprego. O conteúdo desse documento deveria conduzir a sociedade brasileira a uma profunda reflexão sobre a política de rendas do atual governo. Embora não sendo objeto de estudo deste artigo, caberia, nesse aspecto, resgatar uma análise sobre os desafios da competitividade e da geração de empregos neste final de século, para que se entenda o caso brasileiro. Indiscutivelmente os países, em geral, como é o caso do Brasil, vêm enfrentando

importantes transformações econômicas como conseqüência da sua inserção no mundo globalizado. A busca de conciliação entre as exigências da melhoria na competitividade das empresas e a expansão das oportunidades de emprego tornou-se um grande desafio.

É

resultados práticos, fundamentados pela teoria econômica e interpelados pelos

fundamentos ideológicos e elitistas das classes dominantes.

O capitalismo tecnoburocrático, componente básico do comando político e

econômico das três últimas décadas do Brasil, é superado com a reintegração ao capitalismo monopolista. 1 O financiamento da economia brasileira passa a ser realizado pelo ingresso de significativa massa de capital externo e especulativo, mantendo elevados níveis de concentração e centralização de capital aos interesses das empresas transnacionais. Por isso, ao se buscar um modelo brasileiro de competição, não é possível desvincularem-se da marca histórica da dependência externa as características intrínsecas do capitalismo tardio. 2

uma tese que deve ser discutida em sua sistemática e, necessariamente, em seus

(*) Versão inicial apresentada em palestra na PUC/PR, em outubro de 1999, sobre O fenômeno do desemprego no Brasil: perspectivas e diagnósticos – Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras. Agradeço os comentários dos professores e colegas Carlos Luiz Strapazzon, Sandro Aparecido Gonçalves e Wilson Maske.

1 PEREIRA, Luiz Bresser. Economia brasileira – uma introdução crítica. 9. ed. São Paulo :

Brasiliense, 1986. p. 58.

2 Conforme E. Mandel, capitalismo tardio não se trata de uma nova dimensão do capitalismo,

59

Sob esse aspecto vinculam-se as questões da educação, seu direcionamento ainda maior aos interesses dessa mesma classe na formação dos gerentes do sistema, que no momento atual, com a voracidade dos mercados cada vez mais competitivos, aprofunda com mais intensidade a lacuna entre as possibilidades de uma ampla homogeneização de direitos e a geração de empregos. Ao se observar o despreparo da classe trabalhadora brasileira, quanto às “novas sistemáticas” sobre o trabalho 3 , não se excluem as questões paternalistas e populistas do velho modelo de governo que acaba engendrando os mecanismos contraditórios para dentro dos novos rumos da educação (término do ensino profissionalizante de nível médio; crescimento desordenado e indisciplinado do número de faculdades, que, segundo os preceitos neoliberais e sob os auspícios da “concorrência”, permanecerão em “pé” as eficientes; controle de qualidade do ensino de terceiro grau pela realização do Exame Nacional de Cursos, o “Provão”), afetando inclusive as elites que também se conflitam ao se defrontarem com o novo modelo econômico neoliberal e concentrador de renda, sendo adotado pelos governos do Brasil da década de 90 (a “garantia” de emprego estará na razão direta do coeficiente obtido pela escola e pelo aluno). Como o sistema de ensino brasileiro da década de 70 para cá produziu a queda generalizada da qualidade do aprendizado, com efeito a sociedade deve atentar-se, com significativo senso crítico, para o crescimento recente das indústrias de MBA (Menagement Business Administration).

A reprodução da divisão do trabalho não se dá mais pela subdivisão de tarefas

respaldadas, unicamente, por meio da força de trabalho humano, como já se verifica na maioria dos centros consideradas chamados de ponta. De fato, em certos segmentos de mercado, que sistemas de marketing, por exemplo, não estejam ainda totalmente artificializados, é mera questão de tempo. O consumidor artificial-virtual-final não está muito longe de ser alcançado pelas pesadas estruturas econômicas oligopolizadas mundiais. Havendo fortes razões para cada uma das duas exigências, o que se tem claramente definido é o aprofundamento da crise histórica entre capital e trabalho, com tendência de supremacia final do primeiro, observando-se a primazia tecnológica como

sendo a única relação verdadeira entre o desejo humano e a fantasia da demanda.

1 EXPANSÃO DA CONCORRÊNCIA:

MECANISMOS BÁSICOS

A expansão da competitividade neste final de século, ocorrida de modo acelerado

em comparação com épocas anteriores, é resultante da ampliação da concorrência entre

apenas que pela amplitude advinda da revolução tecnológica (fundamentalmente em 1940/45, quando se dá sua fase atual) a produtividade do trabalho passa a ser afetada pela repartição da renda que se concentra entre o capitalista fruto da incorporação das revoluções técnicas, da expansão do comércio mundial e do aprofundamento da dependência, capazes de proporcionar às economias industrializadas matérias-primas baratas e abundantes. MANDEL, Ernest. Capitalismo tardio. p. 370. 3 A nova ordem sobre o trabalho no mundo como no Brasil é fruto do novo padrão econômico mundial, em que a eficiência, o baixo custo de produção e alta competitividade movimentam os fluxos produtivos intra e enter nações, fazendo com que o trabalho absorva impactos de todos os lados, com as indústrias enfrentado e gerando o desaparecimento das fronteiras nacionais. (Veja, 1533, 11/12/1998)

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empresas, que na maioria dos países acontece em uma escala muito acentuada. Analisando-se a expansão da concorrência, surgem alguns tópicos a serem analisados a seguir.

! Aumento da competitividade entre as empresas, resultante do deslocamento da concorrência para grandes centros internacionais, conseqüência do aumento da dependência da internacionalização do capital, fruto da aceleração tecnológica do modo faciendi de produção, aliada à apropriação de novas técnicas de gerenciamento e logística industrial. Resultado disso é a a grande desigualdade econômica imposta na maioria das atividades econômicas, afetando de maneira importante a remuneração do trabalho.

! Esse mesmo procedimento conduz países à concentração econômica, por meio da busca do mesmo referencial competitivo, integrando produção, capital, tecnologia e trabalho amplamente qualificado. Em relação à propalada sustentação do crescimento não é demais situá-lo entre os neoliberais como resultante da ampliação das áreas de livre comércio. A discussão surge a partir do novo modelo de concorrência, em que seu alcance se dará pela remoção de barreiras tarifárias para a livre circulação de mercadorias. Segundo Rossetti

na Europa, durante o processo de integração, tarifas aduaneiras e restrições quan-

titativas ao comércio intracomunitário foram abolidas: os postos de fronteira continu- aram a existir como pontos de controle para levantamento de dados estatísticos e adoção de medidas de segurança. No Brasil, em resposta às pressões mundiais de liberalização e em decorrência da integração regional, as tarifas de proteção aduaneira caíram, entre 1990 e 1994, de 32,2 para 14,2%. 4

] [

Mais recentemente, na conferência da Organização Mundial do Comércio (OMC), em Seattle, (EUA), o neoprotecionismo assume nova roupagem por meio de organizações “sindicais” e “ecológicas”, dissimulando os interesses neoliberais dos países ricos, que propalam explicitamente que, se permitirem uma abertura maior de suas economias, estariam aprofundando os níveis internos de desemprego. 5

É bom que se afirme, diante desse contexto, que o Brasil, ao cumprir com suas obrigações neoliberais globalizantes, coloca-se mais uma vez à mercê das grandes economias industrializadas, na prática histórica da desnacionalização econômica, que têm no cosmopolitismo um pseudo-instrumental de financiamento de longo prazo de sua economia. Os países pobres, não sendo mais considerados de Terceiro Mundo, porém na condição de emergentes, devem continuar a “exportar alimentos brutos a granel ou matérias-primas com impostos baixos ou simplesmente isentos. Mas, se quiserem exportar manufaturas, passarão a incorporar abusivas alíquotas, como é o caso do café solúvel, com taxa de 18% na Alemanha, onde não se planta café”. 6

Formação dos mercados regionais, conseqüência da migração das grandes

!

4

5

6

Veja, 186.

ROSSETTI, J. P. Introdução à economia . 17. ed. 1997. p. 376.

Veja, 1627, n. 49, de 8 de dezembro de 1999.

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empresas, agravando-se os oligopólios na forma de megamercados. Se, de um lado, a expansão da competitividade caminha a passos largos; de outro, buscam-se meios para que as oportunidades de emprego cresçam. Isso porque alguns problemas se encontram instalados e outros, em função do crescimento natural da população, direcionam esse contingente para o mercado de trabalho, necessitando, por conseguinte, de medidas concretas de parte dos países no encontro de soluções.

! Aumento de ingressos de mão-de-obra no mercado de trabalho formal, a partir da presença da mulher na força de trabalho, a qual se consolida de forma rápida e eficiente no mundo. Para isso, faz-se necessária a criação de mecanismos de expansão de oportunidades desse gênero de emprego, nas diversas áreas da economia.

! Crescimento significativo do contingente migratório da população economi- camente ativa – indicador de que a competição se elevará já a partir da crescente mobilização que se impõe, além da mão-de-obra jovem que se incorpora no mercado de trabalho. Isso significa, conforme ROSSETTI “que apenas entre 1992-2000, 483,9 milhões de pessoas a mais estarão aptas a procurar por oportunidades de trabalho. Desses, 18 milhões nos países de alta renda; os restantes 465,9 milhões nos de média e baixa renda.” 7

2 ASPECTOS DA COMPETITIVIDADE NO BRASIL

A década de 90, para o Brasil, transformou-se em uma corrida contra o tempo, na inclusão no processo de competitividade mundial, daí porque toda a base teórica está calcada em modelos neoliberais, daí porque todo “modelo de financiamento da economia” recente é norteado exclusivamente por ingressos de capitais estrangeiros e privatizações. O Estado mínimo inerente às leis de mercado preconiza no automatismo e na sensação de liberdade criada pela ideologia neoliberal (autoregulação do mercado) a ampliação nos lucros do setor privado e, por meio deles, a geração de renda que conduza à expectativa do pleno emprego. Inegavelmente, aí está franqueada a escolha feita, pelos economistas do governo, pela escola neoliberal e monetarista, o que caracteriza nada mais, senão, o regresso à mão invisível de Adam Smith e à de David Ricardo, este hoje tendo sua teoria de alguma forma remodelada e reconduzida pela Vantagem competitiva das nações, de Michael Porter. 8

7 ROSSETTI, J. P. Op. cit. p. 378.

8 A Teoria das vantagens comparativas, de David Ricardo, acaba sendo redesenhada por Michael Porter. Ao alinhar metodologicamente as estruturas de mercado, a partir de um conteúdo

essencialmente teórico são detectadas, por meio de relações interindústrias, vantagens das cadeias de valor, em que a reordenação do comércio mundial acaba não se verificando unicamente pelo modelo de concorrência clássica, porém centrando as regras de mercado aos complexos de produção, distribuição

e consumo para dentro dos países altamente industrializados em razão do enorme fluxo de identidades

e semelhanças intra nações gerados irrompido pela globalização. PORTER, Michael. Vantagem competitiva das nações. São Paulo : Campus, 1993.

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Seria preciso, então, que a conquista da estabilidade pela economia brasileira fosse deflagrada e que, necessariamente, se instalassem na vida do mais simples cidadão as modificações pretendidas à incorporação da globalização competitiva. São os meios justificando os fins: abertura econômica indiscriminada e privilégios ao capital externo especulativo ajustado sobre os critérios históricos e tradicionais do cosmopolitismo ideológico das elites brasileiras. Seria necessário que a legitimidade do novo sistema se desse, por um lado, por uma alteração profunda nos hábitos de consumo, e de outro, por uma corrida das empresas em busca de competitividade e qualidade, conduzindo-as a um profundo processo de reorganização. É importante salientar, por conseguinte, que a reengenharia se deu por intermédio de uma adequação contínua sobre um enorme avanço tecnológico, gerencial e organizacional, que amplia de forma estratégica a dependência econômica pelos países avançados, revelando aí a importante fragilidade do setor privado brasileiro, pois a concentração econômica e a competitividade dão-se em cima de um processo de extrema desigualdade no que tange à geração de produto e renda. 9 Na verdade, conforme afirmam João Sayad e Simão Davi Silber em cima da tese do economista sueco B. Linder, as teorias clássicas do comércio internacional sofreram significativas modificações, quando o comércio passa a ter importância para dentro dos países ricos, conseqüência dos mesmos padrões de renda per capita, de demanda semelhante, de estruturas de produção também parecidas, refutando as teses ricardianas, ao afirmar que as diferenças de fases de desenvolvimento entre nações ricas e pobres intensificariam o comércio e homogeneizariam o desenvolvimento. O avanço das novas teorias do comércio internacional aprofunda ainda mais a estratégia comercial entre as nações a partir da elevação do grau tecnológico, que passa a se incorporar, cada vez com mais velocidade e precisão, à aceleração do ciclo de vida do produto e do próprio potencial da demanda. Cabe salientar que esses novos modelos de comércio ocorrem, ou pela concorrência monopolística, e aí, por meio de economias de escala e diferenciação de produtos, com um intenso comércio intra-industrial, ou por meio de oligopólios (duopólios) 10 adotados pelos países industrializados, possibilitando que suas empresas saiam à frente, com custos diferenciados, associados a uma intensa política de learning by doing e de P & D (Planejamento e Desenvolvimento). 11 O equacionamento, portanto, da inserção no mercado de trabalho do grande contingente populacional brasileiro passa pelo desafio de compatibilizar eficiência econômica com geração de oportunidade de empregos.

9 BAUMANN, R. et al. O Brasil e a economia global. São Paulo : Campus, 1996. p. 232-234

10 Duopólio enseja um modelo simplificado que revela os princípios essenciais da teoria do oligopólio, que se caracteriza por uma situação de mercado na qual há somente dois vendedores. É uma situação intermediária entre o monopólio e a concorrência perfeita. Contudo as conclusões extraídas da análise do problema de dois vendedores podem ser ampliadas para cobrir situações em que há três ou mais vendedores. Na condição de que há somente dois vendedores produzindo uma mercadoria, uma mudança no preço ou na quantidade produzida de uma delas afetará o outro, e as reações deste por sua vez afetarão aquele. Assim, cada vendedor percebe que uma alteração no seu preço ou na quantidade da sua produção gerará uma seqüência de reações. Dentre as inúmeras suposições que um fará em relação ao outro, os ganhos de ambos serão independentes. (SELDON, A.; PENNANCE F. G. Dicionário de economia. Rio de Janeiro : Bloch, 1969. p. 202.)

11 PINHO, D. B; VASCONCELLOS, M. A. S. et al. Manual de economia. 3. ed. São Paulo :

Saraiva, 1998. p. 477.

63

A reorientação do modelo econômico brasileiro de desenvolvimento a partir de

1990, buscou a reordenação do sistema produtivo essencialmente protegido para uma economia aberta e competitiva, aliada à estabilização da moeda. A conseqüência disso

tem sido a intensificação dos impactos sobre os fluxos de comércio e de capitais internos, modificando e ampliando o conflito nas relações de trabalho (baixo custo de produção

e alta competitividade somente é possível a partir de novas regras de emprego e trabalho,

isso porque no capitalismo monopolista e, agora, global, trabalho agoniza em comparação ao elevado grau de tecnologia incorporada). Esses impactos seriam, talvez, menos danosos, se o atual governo e o Congresso gerassem concretamente uma nova ordem fiscal no País, a qual viesse reduzir o custo Brasil no interior das empresas. Contudo em uma economia globalizada e competitiva, a questão central para o mercado de trabalho recai sobre os aumentos de produtividade, o que acaba por elevar a eficiência do sistema econômico e, portanto, as chances de sucesso de uma economia integrada internacionalmente reduzem o choque do crescimento da produção sobre a geração de empregos. Todavia, segundo os neoliberais, o desafio reside em promover o desenvolvimento econômico sustentável de forma a dinamizar o mercado de trabalho. Dessa

maneira, o discurso que reflete o objetivo das políticas públicas tem sido o de aliviar os custos sociais e econômicos da transição, especificamente no curto prazo, em que as soluções acabam por ser sempre emergenciais e tangentes ao problema.

O cinismo liberal do capitalismo globalizado brasileiro afiança que a solução

gravita pela necessidade de se alcançar uma elevada trajetória de crescimento de emprego, assegurando que os trabalhadores tenham acesso aos ganhos de produtividade gerados no âmago desse processo sem, contudo, afetar negativamente a competitividade da economia. Ora, a tentativa de se entender tal afirmação é funesta, haja vista que, para se chegar a um ritmo internacional de competitividade, as empresas devem se obrigar a um

determinado grau de tecnologia, substitutiva de trabalho.

3 GOVERNO E QUESTÕES DO EMPREGO: CRÍTICA

O governo de Fernando Henrique Cardoso acredita que os requisitos para enfrentar

a questão do emprego em uma economia aberta e competitiva residem nas ações a seguir.

! Assegurar a estabilidade pelo equacionamento definitivo do déficit público.

! Dar continuidade às mudanças institucionais necessárias para construir um ambiente propício ao crescimento econômico duradouro. Essas mudanças deverão gerar poupança e atrair novos investimentos, nacionais e estrangeiros, ao criarem um ambiente e expectativas favoráveis a um ciclo sustentado de crescimento.

! Investir em capital humano, especialmente na educação básica e secundária das crianças e dos jovens, e na formação profissional da força de trabalho.

! Reformar as instituições que regulam o funcionamento do mercado de trabalho e os conflitos de natureza econômica entre empregadores e trabalhadores.

Indiscutivelmente o gasto do setor público pressiona a formação dos custos das empresas brasileiras. Entretanto a inexistência de uma política de emprego e renda no Brasil, que garanta níveis de demanda sustentáveis, distanciará ainda mais tal realidade de uma política de renda que venha a ser criada. Em outras palavras, é inverdade a afirmação apregoada pelos neoliberais de que

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o nível de emprego depende do crescimento da economia e das forças livres de mercado.

Se assim fosse, a Suécia, que não adota a política econômica neoliberal e cuja economia cresceu menos que a da Espanha em 1998, deveria ter um índice de desemprego maior que o espanhol, o que não se verificou.

um contra-senso acreditar-se que apenas por mudanças institucionais,

seguidas de amplas privatizações, seja possível gerar poupança interna suficientemente

capaz de reverter o quadro recessivo e desempregador brasileiro. O governo brasileiro não explica como gerar uma política consistente de retomada do crescimento, por meio de ações que não privilegiem as empresas nacionais com protecionismo audaz, mas que as equalize às internacionais.

O Brasil navega em um mar de ingenuidade transportando-se para uma cruel

realidade. O paternalismo governamental transferido aos setores empresariais com que se fabricou, ao longo dos últimos 40 anos, o modelo de crescimento econômico

acelerado, que fundamentou o capitalismo industrial, desobrigou maiores ações sobre o processo educacional brasileiro, principalmente no que tange aos ingressos da qualificação de terceiro grau. Educar significa libertar; libertar a consciência, o que significa perderem-se as rédeas do poder constituído para novos mecanismos de comando e decisão. Como a educação no País é mão de uma única via, considerando- se os interesses das grandes elites, pergunta-se: de que tipo de educação o brasileiro necessita, se a despersonalização da produção indica não mais tecnologia de produção

e sim, tecnologia de processo de produção? Como afirma Jeremy RIFKINS

Para que retreinar, em a Mágica da tecnologia e realidades de mercado, é ingenuidade acreditar que grandes números de trabalhadores sem qualificação e semiqualificados, administrativos e operários possam ser treinados para tornarem-se técnicos de alto nível, profissionais de diversas origens. A lacuna nos níveis educacionais entre aquelas que precisam de emprego e tipo de cargos de alta tecnologia disponíveis é tão grande que nenhum programa de treinamento poderia vir a atualiar de forma adequada o desempenho profissional de trabalhadores, para que estivessem à altura do número limitado de opor- tunidades de cargos especializados que existem. 12

É

O avanço da tecnologia apontado como o principal motivo da eliminação de

postos de trabalho na indústria, tem agora na tecnologia da informática e da comunicação

a responsabilidade pelo desaparecimento de várias categorias de ocupação. O setor de

serviço, que absorvia a mão-de-obra liberada na indústria, também está sendo invadido por novas tecnologias e, por isso, não consegue gerar postos de trabalho em quantidades suficientes para impedir o crescimento do desemprego. Portanto, alguma reforma nos instrumentos que restaram e que ainda resguardam os direitos dos trabalhadores, inquestionavelmente, eliminará por definitivo a segurança do trabalhador em manter-se empregado. Dessa forma, acentuam-se debates reformistas equivocados, transferindo-se as soluções dos problemas para o empreendedorismo; ataca-se na maioria dos discursos como sendo a criação do próprio negócio a redenção do desemprego. Modismos da irresponsável administração da realidade, que se reduz à lei do mínimo esforço, comprometida pela ignorância imposta à maioria da população, em que a comunicação espúria utilizada pela maioria dos veículos comprometidos da nação

12 RIFKINS, Jeremy. O fim dos empregos. São Paulo : Makron Books, 1996. p. 38

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aniquila qualquer mudança que venha favorecer a manutenção do emprego no Brasil. O desemprego transformou-se no maior dilema para os trabalhadores. A maioria das pesquisas tem demonstrado essa dura realidade, porque o emprego, ainda, não é entendido como um direito (o trabalhador desconhece os mecanismos para a sustentação de seu direito ao trabalho). Com as atuais políticas desenvolvidas pelo governo, o problema tenderá a aumentar.

3.1 Oferta da força de trabalho segundo diagnóstico governamental

Segundo dados oficiais, a população brasileira vem crescendo ao ritmo de 1,5% ao ano, com desaceleração no crescimento populacional, da qual a grande responsável é a queda na taxa de fecundidade. Entretanto o governo reconhece que a população economicamente ativa vem apresentando crescimentos anuais a taxas estimadas de 2,7%, superior não apenas ao da população como um todo, mas também ao da população em idade ativa (10 anos ou mais), que se vem expandindo à taxa média de 2,0% ao ano. Isso significa que, para os anos iniciais do novo século, a taxa de participação na força de trabalho, ou seja, a percentagem da população em idade ativa que está ocupada ou procurando trabalho, manterá, segundo as projeções, tendência de crescimento. Em seis áreas metropolitanas (Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo e Porto Alegre), a força de trabalho cresceu 2,2% entre janeiro de 1997 e janeiro de 1998, puxada pelo acréscimo de pessoas desocupadas ou procurando trabalho. Esses dados revelam, segundo análises do próprio governo 13 , que a busca por trabalho,

particularmente nas principais áreas metropolitanas, continua intensa em decorrência da dinâmica demográfica que conduziu, no País como um todo, a um crescimento da população em idade ativa a uma taxa anual média de 2,1% de 1992 em diante. Convém ressaltar a existência de controvérsias levantadas pelo DIEESE sobre as taxas de desemprego no Brasil, resultando em diferenciações nas taxas determinadas pela Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), da Fundação Seade/DIEESE e a Pesquisa Mensal de Emprego (PME), do IBGE, que expressam diferentes conceitos metodológicos, quanto à forma de organização e funcionamento do mercado de trabalho urbano brasileiro. 14 Para o DIEESE, o método estatístico deve ser adequado às características do País em que se desenvolve a pesquisa. Os levantamentos e informações devem contemplar a própria realidade do País, diferindo dos referenciais adotados em outros países. A diferenciação recai não apenas sobre o desemprego aberto (procura ativa de trabalho nos últimos 30 dias, conceito utilizado na maioria das pesquisas realizadas em diversos países), porém no reconhecimento do desemprego oculto pelo trabalho precário (entendido como o tipo de desemprego em que a pessoa desempregada a um determinado tempo – seis meses, por exemplo – já tendo o seguro-desemprego encerrado, em troca de uma remuneração, sujeita-se a trabalhos fora de sua habilidade ou mesmo especialidades) e do desemprego oculto pelo motivo do desalento (entendido como o tipo de desemprego em que a pessoa desempregada a um determinado tempo – oito meses por exemplo – não encontrando trabalho na cidade em que mora, desistiu de procurar no mês passado, embora ainda precise trabalhar). 15

13 www.mtb.gov.br: Emprego no Brasil diagnóstico e políticas, 22/10/1999.

14 www.dieese.org.br: Controvérsia sobre taxas de desemprego no Brasil, 22/10/1999.

15 www.dieese.org.br. Op. cit., 20/10/1999.

66

Na região metropolitana de São Paulo, onde se obtém importante sinalização sobre o ritmo de emprego e desemprego no Brasil e utilizando-se a metodologia proposta pelo DIEESE e Fundação Seade, por intermédio da Pesquisa de Emprego

e Desemprego (PED), o que possibilita extrair maior confiabilidade nas informações,

a taxa de desemprego total para o ano de 1999 (estimativa para 19,4%) deverá ficar acima à do ano de 1988 (18,2%). A taxa de desemprego aberto deverá registrar também um aumento (12,2%, em 1999), ainda que pequeno em relação ao ano de

1988 (11,6%). A taxa de desemprego oculto pelo trabalho precário em 1999 estima-

se em torno de 5,1% superior a 1988, que ficou em 4,6%. A taxa de desemprego oculto pelo motivo do desalento também deverá apresentar um índice superior em

1999 (2,1%) em relação a 1988 (1,9%).

Com base no último informativo do DIEESE, o de novembro de 1999, a taxa de desemprego total para as principais regiões metropolitanas, no período outubro-98/outurbro-

99 registrou um resumo de dados preocupante, conforme se pode constatar na tabela 1. Ainda que alguns números não estejam disponíveis, em outubro de 1999 a taxa média de desemprego total para as seis principais regiões metropolitanas objeto de estudo pelo DIEESE se repetiu, caracterizando a rigidez com que se depara a economia brasileira, após sua inserção no neoliberalismo.

brasileira, após sua inserção no neoliberalismo. A qualidade da força de trabalho é também baixa,
brasileira, após sua inserção no neoliberalismo. A qualidade da força de trabalho é também baixa,
brasileira, após sua inserção no neoliberalismo. A qualidade da força de trabalho é também baixa,

A qualidade da força de trabalho é também baixa, levando-se em conta os padrões internacionais. As estimativas da média de escolaridade da PEA (10 anos ou mais) indicam que ela se elevou de menos de 4 para 6,4 anos desta década (segundo PNAD de 1996, 6 anos para homens e 7 anos para mulheres). Argentina e Chile, em 1992, já detinham uma média de escolaridade acima de 8 anos. Os níveis de escolaridade muito

67

baixa da força de trabalho brasileira constituem uma séria desvantagem em uma economia aberta e competitiva, uma vez que os novos paradigmas tecnológicos e organizacionais são intensivos em conhecimento. Jamais se deve perder de vista o comportamento histórico do Estado brasileiro no que concerne ao aprimoramento da educação. Durante

a década de 70, por exemplo, a transnacionalização do capital, de origem norte-americana, na busca de sócios para fazer frente à Guerra Fria, combatendo o crescimento do socialismo no mundo, abre uma ampla frente de financiamento das economias subdesenvolvidas, em que se insere o Brasil. É nesse contexto que todas as regras do ensino brasileiro passam a enfrentar transformação, gerando de maneira rápida e eficaz um contingente de mão-de-obra qualificado capaz de fazer frente à demanda das multinacionais da época. De forma

indiscriminada e irreal projetou-se o ensino no Brasil, e isso se mantém até os dias atuais. Já obsoleto e inadequado, não mais se amolda às novas necessidades do País, tendo em vista que o modelo de financiamento da economia brasileira não mais corresponde à realidade. Contudo os modelos se repetem e, como o Brasil politicamente sempre assumiu posicionamento cosmopolita em seu contexto econômico, privilegiando o capital externo como fonte primária de financiamento da produção e dos gastos públicos, novamente vai

à busca da mão-de-obra, que se encontra despreparada a exemplo do passado, e deverá

produzir os mesmos efeitos, apenas com a diferença de que nos dias atuais as economias se encontram globalizadas (aí se explica por que cresce recentemente no Brasil o “negócio lucrativo” denominado MBA). Afinal a grande diferença, tendo em vista os significativos avanços da tecnologia, é a busca de um profissional generalista, “que entenda de tudo”, fale dois ou mais idiomas e que ao final seja “espiritualizado” na empresa.

3.2 Demanda da força de trabalho

Dentro desse contexto inquietante e desanimador, o que ficam são reações e contra-reações. Todos os anos, uma quantidade enorme de jovens ingressam no mercado de trabalho. A economia do País deveria criar, pelo menos, um número de novas vagas equivalentes. No entanto, o que tem ocorrido é uma diminuição dos postos de trabalhos. Somente nas seis principais regiões metropolitanas do País, o DIEESE identificou, em outubro de 1988, antes do efeito Hong Kong, a existência de 2 milhões, 313 mil e 600 desempregados, um número equivalente a 16,34% da população economicamente ativa nas regiões pesquisadas, levando-se em conta que a taxa de desemprego total atingiu índice superior, para o mesmo período. No final do mês de outubro de 1999, só na região metropolitana de São Paulo, o contingente de desempregados chegou a 1,5 milhão, segundo pesquisa Seade/DIEESE. Se a taxa registrada em outubro for estendida para o País, em uma população economicamente ativa de 70 milhões de pessoas, o Brasil atingiria 11 milhões 438 mil

desempregados. Para relembrar, isso aconteceria em um país em que os cidadãos se encontram desprotegidos. Sob esse aspecto, o gasto social previsto por habitante no Brasil é US$ 130,00 ao ano. Países como Argentina e Uruguai destinam US$ 457,00 e US$ 488,50, respectivamente. Mantidas as atuais políticas, o destino do Brasil é a construção de um país

68

cada vez mais violento, selvagem e desigual. Dessarte, a sobrevivência material da maioria dos brasileiros encontra-se em franca crise. Por isso o combate ao desemprego deve se transformar em uma luta contínua e crescente em defesa da sobrevivência de valores como solidariedade, justiça e democracia.

3.3 Políticas recentes – reformas que o governo busca

Segundo o governo brasileiro a melhor política de emprego é o crescimento econômico sustentado. Na continuidade, é preciso chegar-se à conquista definitiva da estabilidade. Assim, com inflação, o crescimento não consegue atingir índices satisfatórios. Desse modo, segundo ele, é premente que reformas administrativa, previdenciária e tributária venham de encontro com a erradicação definitiva das causas primárias da inflação, que estão condicionadas ao término do déficit público. Dessa forma, a sustentação da atual política macroeconômica constitui a base sobre o qual se assentam as possibilidades de um crescimento sustentável. O direcionamento do governo brasileiro sobre a economia é, inegavelmente, o impedimento à retomada da inflação. Com efeito depreende-se da argumentação e da práxis a tese empírica de Phillips no que diz respeito à taxa de inflação e de desemprego. Logo o desempenho da economia do Brasil será maior ou menor, conforme o interesse pelo desenvolvimento de políticas públicas geradoras de emprego, desde que não gere

inflação. Segundo a teoria econômica 16 a diferença entre a taxa de desemprego efetiva (defini-se como a diferença entre o total de trabalhadores dispostos e capazes de trabalhar)

e a taxa de desemprego natural (é a taxa de desemprego que existe em uma situação de

equilíbrio de longo prazo) evidencia a existência da relação inversa entre inflação e desemprego. Ao se pretender diminuir o desemprego, o que resultará é o aumento da inflação e vice-versa. O combate à inflação exige ampliação do desemprego ou, como afirmam os economistas do governo, é preciso que a sociedade se imponha um certo grau

de sacrifício, para que seja possível uma clara visualização dos níveis de oferta agregada

e demanda agregada e a busca do equilíbrio. Ora a economia brasileira desconhece o

pleno emprego. Fazer suposição de que aumentos na demanda agregada (dispêndio total por bens e serviços) não venham exercer algum efeito sobre o nível geral de preços, enquanto a economia não alcança o nível de produção de pleno emprego, é fantasiar sobre a realidade considerando a complexidade da economia brasileira. Suponha-se uma economia em que as curvas de demanda e oferta agregradas sejam dadas como D 1 e O 1 . Se por alguma razão os produtores de suprimentos (matérias- primas, embalagens etc.) elevarem os preços dos bens essenciais, a curva da oferta agregada se elevará para O 2 . Acontecerá um novo equilíbrio no nível de renda menor Y 1 a um preço médio mais elevado de P 1 . Logo, em um nível constante de demanda agregada, qualquer elevação sobre o preço de oferta de bens e serviços resultará em

aumento de preço médio da produção seguido de diminuição de seu nível. 17 O gráfico a seguir representa o entendimento proposto, quando se compara o desequilíbrio da economia à tese empírica de Phillips, o que resulta em quebra dos salários reais e do desempenho dela.

Manual de macroecnomia. São Paulo : Atlas,

1998.

17 SALVATORE, D.; DIULIU E.; CAMPIRO A.; COMUNE, A. Introdução à economia. São Paulo : MacGraw Hill, 1981.

16 VASCONCELLOS, M. A. S.; LOPES L. M.

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preços

médios

P 1

P0

0

% variação O 2 anual de W 1 salários O 1 W0 D 1 Y
% variação
O
2
anual de
W 1
salários
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1
W0
D 1
Y 1
Y0
produção real

Fica patente o redirecionamento do governo de Fernando Henrique Cardoso para as benesses da escola monetarista, em que a solução, segundo seus correligionários, passa unicamente pela regulação do mercado, que, entre a oferta e a demanda monetária, possa estabelecer mecanismos que conduzam, da mão invisível de Adam Smith, a princípios e valores, ao crescimento econômico, à melhoria da qualidade de vida e à geração indistinta de trabalho. Nesse contexto, a adoção de ações visando às reformas está citada a seguir.

a. Organização sindical e negociação coletiva: nesse caso, o governo visa promover o fortalecimento dos sindicatos como entidades que representam os trabalhadores. Por outro lado, ao enxergar que as negociações coletivas exigem um sindicalismo forte e audaz, contraditoriamente induz a mudanças profundas no tocante à sua organização e à sua forma de financiamento. Ao mesmo tempo em que reconhece nos sindicatos o órgão máximo de representação dos trabalhadores, impõe novas regras, que acabem com a contribuição compulsória que, segundo ele, é um monopólio que estabelece a principal dependência dos sindicatos ao Estado. Isso significa levar à perda da autenticidade e conseqüentemente à destruição da sua legitimidade.

b. Contrato por prazo determinado: segundo o governo, constitui-se uma forma de estimular o emprego, porque se amplia o leque de possibilidades quanto a contratos de trabalho que reduzem os custos de admissão e de demissão. Acredita o governo que aí está uma forma moderna de assegurar direitos adequados às características de uma economia aberta e competitiva.

É a tentativa espúria de se diminuir o valor real dos salários, uma vez que não

há nenhuma garantia por parte do trabalhador de angariar a remuneração necessária à sua sobrevivência e, em linhas gerais, tampouco de obter emprego. Outro aspecto de grande relevância é o fato de que uma medida dessa natureza, vindo em momento de excesso de oferta de mão-de-obra, ampliará ainda mais os níveis de desvantagem do trabalho em relação ao capital. Acaba sendo uma exigência em que os trabalhadores, para terem carteira assinada e se beneficiarem de algum direito, se obrigam a essa realidade cruel e selvagem.

c. Redução e flexibilização da jornada de trabalho: conforme crê o governo,

tais mecanismos buscam reduzir os impactos das flutuações de demanda e das crises conjunturais das empresas sobre o nível de emprego. É sintomático das crises do capitalismo. O que não se pode, nem se deve aceitar, é considerar

o desemprego um problema individual e que sua solução passe somente pelo âmbito do mercado de trabalho. Em uma análise muito desinteressada do

70

problema, mesmo considerando que o desemprego atinge amplos setores da classe trabalhadora no mundo inteiro, os responsáveis pelo problema continuarão sendo sempre os governos federal e estadual e o segmento de alianças que os sustenta.

d. Redução do custo não salarial do trabalho: aqui talvez se salve alguma coisa no que tange à política macroeconômica de correção. Os encargos sociais, sem sombra de dúvidas, afetam em muito o custo do trabalho, cujo nível e variação, em função da taxa de câmbio e do crescimento da produtividade, podem ser decisivos para a elevação do grau de competitividade da economia no seu todo. Ele entende que é preciso reduzir o peso fiscal sobre a folha de pagamentos, o que contribuirá para reduzir o custo Brasil. É bem verdade que recentemente o governo vem desenvolvendo mecanismos fiscais próprios para as pequenas empresas, e estas já obtiveram uma certa folga tributária.

e. Contrato temporário: o que o governo pretende é regulamentar a instituição do trabalho tipicamente terceirizado (ampliar a prestação de serviços a terceiros). Sem dúvida alguma, essa, então, será a forma mais perversa de eliminação de emprego, uma vez que possibilitará às empresas, sob a proteção da concorrência e do aumento da produtividade, o descarte de trabalho sem critério algum ou simplesmente determinado por interesse que na maioria das vezes será unilateral. Se algo dessa natureza prevalecer em definitivo, a malfadada supremacia do capital sobre o trabalho será uma realidade insofismável.

f. Cooperativas de trabalho: a busca de regulamentação por parte do governo sobre essa modalidade de trabalho, vem de encontro ao aparecimento de falsas cooperativas que acabam por penalizar o trabalhador, ao invés de auxiliá-lo na consecução do trabalho. O que acaba por ocorrer é uma forma de exploração, em que a organização se prevalece dos benefícios, acabando por não repassá- los ao trabalhador.

g. Lei do serviço voluntário: institui-se o trabalho voluntário sobre o qual não incidem encargos sociais e trabalhistas. Essa é uma modalidade de trabalho que acontece na grande maioria dos países. Contudo, a exemplo do “estágio” remunerado, que no Brasil se transformou em uma modalidade de emprego (disfarce encontrado para se reduzir direitos trabalhistas) e largamente utilizada pela maioria das empresas. O cuidado que se deve ter com o serviço voluntário é procurar eliminar a mínima possibilidade de que venha se transformar em uma forma de emprego, porque seguramente não o é.

Em suma, diante a tudo o que ficou exposto, a realidade quanto ao desemprego no Brasil é resultante do encontro de dois processos. Em primeiro lugar, do aumento da produtividade do trabalho, sem que seja distribuído eqüitativamente, por meio de melhores salários e/ou redução de jornada, provocando um aumento na taxa de lucro e uma diminuição na oferta de emprego. Em segundo lugar, da política de integração subordinada da economia brasileira às economias centrais somadas aos efeitos da sobrevalorização do real, implicando uma redução por meio de juros altos e de importações predatórias. Assim, além de perderem o emprego, os trabalhadores vêm perdendo em qualidade na sua relação de trabalho. Entre 1989 e 1997, a taxa de desemprego total em São Paulo medida pela Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), desenvolvida pelo DIEESE, saltou de 7% para 16,6%. No mesmo período, emprego em carteira assinada no setor privado

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diminuiu 18,9%, enquanto o dos assalariados sem carteira assinada cresceu em 65,6%. As principais vítimas da política governamental, os trabalhadores, ainda não conseguiram desenvolver mecanismos que possibilitem a reversão. O mais grave é que,

quanto mais o desemprego aumenta, piores são as possibilidades de luta e conquistas.

O desemprego desorganiza a classe, a individualiza e deixa à mercê do setor patronal. Nesse quadro, o emprego, apesar de inscrito na Constituição como um direito

social, assim como a saúde e a educação, não é visto como tal pelos trabalhadores. Ainda

se

sustenta que o desempregado é um incompetente, um “desocupado”. Lamentavelmente

está a cultura de que o desemprego é um problema único e exclusivo do desempregado. Por essas e outras as razões, considerar-se o desemprego no Brasil como um

problema irreal é muito antigo e cultural. Para os refrões e discursos que provêm das diferentes organizações, sejam governamentais ou empresarias, os únicos culpados da importante diminuição de postos de trabalho seriam os próprios trabalhadores e as novas tecnologias. Os trabalhadores, porque não acompanham a evolução tecnológica, conseqüentemente, não se reciclam, logo estariam ganhando muito e, com isso, levando

os empresários e governo a demiti-los, substituindo-os por máquinas, os computadores

e as novas técnicas, porque estes seriam os verdadeiros responsáveis pelo desemprego, mas contra os quais nada pode ser feito. Ao final, ao desempregado restaria apenas o preço a pagar pela modernidade e pela “boa vida” que estaria tendo.

Concordando com Aloízio MERCADANTE, a realidade que fica é uma só:

] [

próprios laços familiares vão se desfazendo na sensação permanente de impotência que

os acompanha. Os novos e modernos economistas escrevem artigos, dão entrevistas e

fazem um imenso esforço teórico para romper uma tradição que tinha em J. M. Keynes e tantos outros economistas do passado uma verdadeira obsessão com o pleno emprego.

A economia teve um dia no emprego um grande objetivo; hoje é um subproduto. A

economia do trabalho tem pouco espaço acadêmico neste mundo neoliberal, semelhante

ao espaço que o mundo do trabalho tem tido neste governo.” 18

os desempregados vão cortando todos os gastos com os filhos; muitas vezes os

Afinal o que vem a ser o trabalho no capitalismo global senão o sentido de velha mercadoria comum e reciclável aos interesses hoje da tecnologia amplamente internaciolizada e concentrada? Onde esta rão as reais e verdadeiras políticas de empregos do atual governo para fazer frente a essa realidade? Em concordância com Ofelia Stahringer de CARAMUTI 19 , em seu texto “El nuevo ordem mundial y La Integracion del Cono Sur Americano em Los `90”, quando na análise do contexto internacional e regional confirma a regra básica e imprescindível regulação das estruturas de mercado, onde, pero la imensa tarea que impone la redefinición del modelo de crescimiento e inserción no puede dejarse librada al exclusivo juego de las fuerzas del mercado; resulta imprescindible que los lineamientos estratégicos de un nuevo patrón de crescimiento sean acompañados desde el Estado para orientar el esfuerzo productivo y de inversión.

18 www.alternet.com.br: MERCADANTE, Aloízio. Carta aos inimpregáveis, 22/10/1999.

19 CARAMUTI, Ofelia Stahringer. El nuevo ordem mundial Y La integración del Cono Sur Americano em Los ‘90”, palestra realizada no Iº Curso de Pós-Graduação em Direito Internacional – Mercosul. Curitiba, ago./set. 1995.

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RELAÇÕES ENTRE BRASIL E ESTADOS UNIDOS NO SÉCULO XIX

Bianca Carvalho Pazinatto Ella Souza Freitas Jorge Luis Marques Ferreira Acadêmicos do 3º período do curso de Relações Internacionais das Faculdades Integradas Curitiba

SUMÁRIO