Revista Lusfona de Educao, 2009,14, 45-59

Educao, qualificao, trabalho e polticas pblicas: campos em disputas

Emlia Prestes* & Roberto Vras*
Este artigo trata das relaes entre educao, qualificao profissional, trabalho e polticas pblicas, entendidas como um assunto contemporneo e polmico. A sua primeira parte revisa o assunto atravs de um levantamento da literatura internacional, contemplada em diferentes abordagens e autores. A que segue, sistematiza o tema no cenrio da realidade brasileira, nas pesquisas e publicaes constantes nas reas da educao e das cincias sociais. A ltima, comenta as polticas pblicas de educao e qualificao implementadas no Brasil a partir dos anos 50/1950, detendo-se no momento atual. Entende-se o assunto, na contemporaneidade, como parte de um debate pblico tensionado pelas novas exigncias internacionais e do mercado local e globalizado e pelas crises, mudanas e conquistas sociais e polticas nacionais visibilizadas a partir da dcada de 1980.

Palavras-chave Educao; qualificao; trabalho; polticas pblicas; Brasil Centro de Educao e do Programa de Ps-Graduao da Universidade Federal da Paraba. Pesquisadora do CNPq. Integrante da Rede de Pesquisa Cyted/ RIAIPE. prestesemilia@yahoo.com.br * * Universidade Federal de Campina Grande. Coordenador do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da UFCG. Integrante da Rede de Pesquisa Cyted/RIAIPE. rbveras@uol.com.br.
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Introduo O tema das relaes entre educao, qualificao profissional e trabalho, tratados pela sociologia, a sociologia da educao, a economia da educao, a sociologia e a economia do trabalho, mas igualmente pela pedagogia, aparece na literatura acadmica e sindical como objeto de importantes estudos e decises polticas no decorrer do sculo XX 1. Entretanto, foi apenas nas ltimas dcadas daquele sculo, no quadro das mudanas em processo na ordem econmica e social globalizada, marcada por dinmicas de crises da poltica social e do Estado de bemestar e do avano da competitividade, que este assunto passou a se constituir objeto de polticas pblicas. A formao do trabalhador, ocupando um lugar privilegiado nas agendas internacionais, impulsionou os governos a organizarem ou fortalecerem suas polticas pblicas de educao e de qualificao profissional, propiciando estudos e avaliaes sobre o assunto. O estado da arte internacional e brasileiro, ora focalizam as polticas pblicas de qualificao do trabalhador como oportunas e eficazes por potencializarem a melhoria das condies de vida da populao trabalhadora, ora criticam-nas, porque a sua efetividade no possui correspondncia com os recursos investidos (Schmidt, 2001, p. 9) e nem proporcionam aos trabalhadores acesso ao emprego e nem direitos de cidadania. Estes diferentes posicionamentos que referenciam a histria e a interpretao das relaes entre educao, qualificao, trabalho e polticas pblicas na tica de diferentes tericos e estudiosos do assunto caracterizam essas relaes como campos em disputa e organizam o desenvolvimento desse texto. A sua primeira parte revisa o assunto atravs de um levantamento da literatura internacional, contemplada em diferentes abordagens e autores. A que segue, sistematiza o tema no cenrio da realidade brasileira, nas pesquisas e publicaes constantes nas reas da educao e das cincias sociais. A ltima, comenta as polticas pblicas de educao e qualificao implementadas no Brasil a partir dos anos 1950, detendo-se no momento atual. Entende-se o assunto como parte de um debate pblico tensionado pelas novas exigncias internacionais e do mercado local e globalizado, e tambm pelas crises, mudanas e conquistas sociais e polticas nacionais da dcada de 1980. Trabalho, educao e qualificao: um enfoque internacional No obstante referncias seminais das relaes entre educao, qualificao e trabalho discutidas pelos economistas e socilogos clssicos, e pela crtica marxista que se seguiu no incio do sculo XX, foi somente com o surgimento da sociologia do trabalho, entre os anos 1940 e 1950, que tais questes tornaram-se um objeto sistemtico de estudos e de maior preocupao poltica. O momento era de reestruturao da economia europia e de consolidao, a partir dos EUA, dos mtodos tayloristas-fordistas de organizao da produo. Pesquisadores como

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Georges Friedmann, Pierre Naville, Michel Crozier e Alain Touraine, referenciados em conceitos derivados do pensamento de Marx, de Weber e de Durkheim, voltaram-se para temas abordando as novas tendncias e o futuro das relaes de trabalho, os efeitos da tcnica, da mecanizao e da automao sobre o trabalho, o parcelamento das tarefas e a fragmentao dos saberes, entre outros 2. Foi tambm no decorrer dessas dcadas, marcadas por fortes inovaes tcnicas e organizacionais do sistema produtivo, que surgiu o debate entre sindicatos, empresrios, gestores pblicos e estudiosos sobre a necessidade do trabalhador ser detentor de maior ou menor escolaridade ou de possuir qualificaes para melhor atuar nos controles das mquinas adotadas nas fbricas e nas indstrias em expanso. Muitas das pesquisas realizadas por Friedmann, por exemplo, se voltaram para a medio do valor trabalho, incorporando a esse valor os custos da educao, pois o trabalho qualificado teria, necessariamente, um valor maior que o no-qualificado. Considere-se que, no ps-guerra, sob a gide do paradigma fordista, conformaram-se sistemas nacionais de relaes de trabalho, sobretudo na Europa Ocidental e nos EUA, voltados a uma regulao social da contratao e uso da fora de trabalho pelas empresas, instituies civis e rgos do Estado, implicando em uma ao mais direta dos sindicatos nas questes do trabalho e salariais. O debate estabelecido versava sobre o desenvolvimento da maquinaria e a necessidade de maior competncia do trabalhador para atender as demandas tcnicas, ou seja, se a mecanizao exigiria - ou no - a elevao da qualificao mdia dos trabalhadores. Entre os anos de 1940 e 1960, disciplinas como a economia da educao e o planejamento educacional juntaram-se para elaborar e divulgar mtodos de anlise das vantagens econmicas da educao e de seu planejamento: o mtodo da demanda social, o man power approach e a anlise custo-benefcio, apoiadas pelas pelas anlises de Mark Blaug, Friedrich Edding, Theodore Schultz, John Vaisey, Harbinson e Meyers, autores que trataram a questo do trabalho e do salrio em conexo com o nvel educacional e a qualificao (Blaug, 1969; Vaisey, 1962; Schultz, 1962, Edding, 1963, Harbinson/Meyers, 1964, apud Paiva, 1989). Nos estudos desses autores, a educao e a qualificao, mesmo tratadas sob diferentes perspectivas ideolgicas, so apontadas como elementos essenciais para integrar os indivduos na produo do capital e na ampliao da riqueza social de uma nao, estando diretamente relacionada ao projeto de desenvolvimento vigente na poca. Nas duas dcadas que se seguiram Segunda Grande Guerra, diante da acelerao do capitalismo e dos novos processos produtivos e da afirmao das organizao sindicais, o tema da relao entre educao, qualificao do trabalhador, desenvolvimento econmico e mobilidade social, se fortalece como um assunto importante e necessrio de ser tratado na esfera da academia, nas organizaes privadas e nas propostas de poltica pblicas. Foi em meio a diferentes debates e posicionamentos que os Estados nacionais europeus e latino-americanos, atravs de uma ao reguladora, desempenharam um papel central nos acordos coletivos de

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trabalho, resultando na construo de uma estrutura de ocupaes, que vinculava cada uma delas a um conjunto de funes e tarefas e a uma formao profissional (formal ou no) especfica (Dedecca, 1998, p. 272). Os Estados nacionais, em ampla parceria com os setores empregadores e os sindicatos, apoiaram a organizao de sistemas nacionais de formao profissional inicial - em associao com a formao escolar e de formao profissional contnua - realizada no mbito das empresas (Dedecca, 1998), com o intuito de ampliar os lucros do capital e a renda dos trabalhadores. Na emergncia de uma nova organizao de trabalho, a educao e a qualificao profissional adquiriram um carter econmico, mas, tambm, social, ao possibilitar ao trabalhador o pleno emprego. Com isso, a certificao formal passou a desempenhar importante funo na alocao e hierarquizao do trabalho nas empresas estatais e no mercado como um todo, fortalecendo a relao entre trabalho, educao e qualificao, tornando-se objeto de polticas pblicas acordadas e negociadas nas convenes trabalhistas. No final dos anos de 1960, a discusso sobre o papel da educao e da qualificao nos processos de trabalho ganha um destaque especial, tanto pelas contingncias de um novo processo histrico marcado pelos movimentos e transformaes polticas e sociais, como pelos novos rumos dos processos econmicos e de trabalho e o avano da cincia e da tecnologia. Autores franceses como Poulantzas, Althusser e Bourdieu, focando suas anlises sobre os processos educativos nos aparelhos ideolgicos de Estado e na relao entre estruturas, classe social e conhecimentos (Bourdieu, 1970; Althusser, 1974; Poulantzas, 1974), impulsionam novas interpretaes sobre o fenmeno educacional e as posies terico-metodologicas dos processos investigativos sobre o tema. Na dcada de 1970, o surgimento das novas bases tecnolgicas provenientes da chamada terceira revoluo industrial, propiciando condies para uma nova reestruturao produtiva, reintroduz a discusso sociolgica sobre as funes sociais da qualificao da educao e do trabalho e das suas implicaes na relao capital-trabalho. Autores como Harry Braverman e Claus Offe, sustentam a tese da progressiva desqualificao do trabalhador pelo aprofundamento da diviso tcnica e social do trabalho, diante de uma produo cada vez mais acelerada e de uma diminuio drstica da oferta de trabalho. Foi nesta contingncia que Claus Offe, numa reflexo tornada clssica na literatura da sociologia contempornea, questionou a pertinncia da categoria trabalho como uma categoria sociolgica chave. Para ele era necessrio uma nova teoria explicativa da sociedade, para alm da teoria dos conflitos. Por seu lado, Harry Braverman, nos anos de 1970, defendia no existir uma relao direta entre os processos educativos e as necessidades ocupacionais, no se justificando o aumento da oferta educacional nem a ampliao da qualificao (Braverman, 1974). Entretanto, previu o deslocamento do trabalho para o setor de servio, a crescente absoro da fora feminina, a convergncia de escolaridade entre empregados e desempregados e a impossibilidade da educao dominar o processo de trabalho, a menos que a educao se faa por toda a vida (Paiva, 1989, p. 8). Kern e Schumann (1989) sustentaram a tese de que

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na fbrica automatizada restava pouco espao para o trabalho no qualificado, apesar de se elevarem as possibilidades para trabalhadores nos setores de ponta, com melhores condies e maior segurana nos postos de trabalho, significando a manuteno e o restabelecimento do trabalho qualificado. Com as novas demandas da produo no cenrio internacional, os investimentos dos Estados relativos educao escolar ganharam realce e visibilidade. A teoria do capital humano, de ampla repercusso nos modelos de desenvolvimento da poca e que teve nos economistas norte-americanos Theodore Schultz (1974) e Frederick H. Harbison (1974) seus principais expoentes, propiciou o surgimento de polticas educacionais voltadas para a formao profissional relacionadas s demandas e necessidades dos setores mais organizados do capital e de suas necessidades tcnico-organizativas (Manfredi, 2002, p.16). A crise do Estado de Bem Estar Social e a ampliao do desemprego, propiciam o surgimento de uma nova pobreza nas sociedades ocidentais e uma sucesso de crises na estrutura econmica com reflexos nas instituies sociais. Mas, contraditoriamente, propiciam que os pases europeus passem a anunciar polticas de educao e de qualificao com nfase nos saberes necessrios e adequados aos novos processos produtivos. O debate sobre a importncia da educao e da profissionalizao do ensino e a qualificao profissional como condies para o ingresso e permanncia no trabalho e agora para a cidadania - ressurgem nas pautas dos estudos tericos e enfoques empricos dos diversos autores, influenciando o discurso acadmico e as propostas das polticas pblicas de educao e qualificao do trabalhador. No foram muitos, neste perodo, os autores voltados para o tema educao, qualificao, trabalho e polticas pblicas, apesar de exitir uma ampla constelao dos que trataram o tema do trabalho e das crises econmicas na consolidao de uma nova etapa do capitalismo (Castel, 1998; Beck, 1998, 2000; Gorz, 1998; Vakaloulis, 2001, apud. Ortega, Ocaa & Farelo, 2004). Autores de procedncia marxistas, como Antonio Gramsci e Mrio Alighiero Manacorda, continuaram a fornecer elementos de anlise sobre os fins dos processos educativos para a formao integral do homem, para as transformaes sociais e para a organizao dos processos democrtico, sobretudos nos pases latino-americanos. As novas idias aportadas por Habermas, relacionando o novo conceito de competncias com o domnio do processo de trabalho e da comunicao e com as relaes humanas (Habermas, 1990), introduz a importncia dos consensos e da ampliao do espao pblico e gera divergncias. Sua tese, segundo seus crticos, transferindo a centralidade do trabalho para a esfera da ao comunicativa, tida como inaplicvel s realidades sociais e tempos histricos desiguais. O surgimento da idia de competncia aliada de qualificao, como signos de um novo momento do trabalho, propiciou debates e posies diferenciadas. Na Frana, pesquisas produzidas no Laboratrio de Economia e Sociologia do Trabalho (LEST), por M. Maurice, F. Sellier e J. J. Silvestre, comparandos a Frana, a Alemanha e o Japo, anunciaram que os conceitos de qualificao e de competncia

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no poderiam ser tomados de forma genrica, uma vez que as noes e aplicaes dessas duas categorias articulavam-se com a relao educativa que define um modo de socializao, a relao organizacional que remete ao modo de diviso do trabalho e a relao industrial que diz respeito ao modo de regulao (Dubar, 1998, p. 92). Nos Estados Unidos, os estudos de Martin Carnoy, publicados pela Unesco, sinalizaram que as diferenciaes registradas nas esferas da comunicao, escolarizao e nos nveis de desenvolvimento nas diferentes regies e pases, e suas conseqncias nos processos econmicos globalizados, desencadearam nos setores educacionais e de formao trs tipos de reao: 1) as reformas fundadas na competitividade e focada na produtividade; 2) aquelas fundadas nos imperativos financeiros, focadas na reduo dos gastos pblicos com a educao; e 3) e as reformas fundadas na equidade, dirigidas a aumentar a igualdade das possibilidades econmicas e sociais (Carnoy, 2003, p. 55 e 65). Segundo Carnoy, diante das transformaes produtivas e scio-econmicas, todos os pases do mundo globalizado reviram suas propostas educativas e suas ofertas de qualificao profissional de acordo com o respectivo nvel de desenvolvimento, de necessidade ou de presso social, tendo como base a Declarao Mundial sobre a Educao para Todos, formulada no ano de 1994. Em seu conjunto, esse foi um momento culminante em que o novo modelo de gesto, acompanhando as mudanas da organizao do trabalho e o declnio da sindicalizao e das negociaes coletivas, passou a ser respaldado pela evoluo dos sistemas educativos, embasados nas exigncias das competncias profissionais e scio-comunicativas. No final dos anos de 1990 e incio dos anos 2000, o desemprego estrutural como fenmeno contemporneo, e sob a cobertura de situaes de crises e em um contexto de globalizao, propiciaram que a questo da educao e da qualificao profissional adquirissem uma nova dinmica que a faz, ao mesmo tempo e contraditoriamente, um objeto de estudo e um assunto poltico, econmico e educacional e um campo de aes hegemnicas e contra-hegemnicas, um elemento das idiossincrasias locais e das generalizaes globalizantes, em diferentes setores da sociedade e sob diferentes disciplinas. Os estudos de Ulrich Beck (1986) apontaram para os riscos de uma sociedade em fase de transio e de mudanas, incluindo-se nela o trabalho e o emprego. As circunstncias histricas, marcadas por processo descontnuo, inseguro e incerto (Beck, 2001) e pela ampliao da informalidade do trabalho e de suas prticas flexveis, passaram a exigir do trabalhador novas escolhas e adaptaes diferentes daquelas passadas. Na complexidade desse momento, segundo os enfoques de autores como Beck, Giddens, Lash (1996), Albrow (1997), Dubar (2000) e Paiva (2001), as pessoas devem estar em condio de superar uma vida profissional sem garantia de futuro, desenvolver seu sentido individual da vida sem a pr-existncia de meta-discursos e suportar uma complexidade de relaes (Kreup; Kraus & Strauss, 2000, apud Paiva, 2001, 1998). Essas condies, postas por esses autores e seus seguidores,

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anunciam que o debate est posto e os sentidos atribudos a noes como trabalho, educao, qualificao e polticas pblicas continuam sendo francamente disputados. Novos aportes trazidos por autores como Beck, Habermas, Giddens ou Senett, aliados as novas experincias de polticas pblicas, tm sido testadas em todas as regies do mundo e o Brasil no est fora dessas influncias. Trabalho e educao: abordagens em perspectiva brasileira No Brasil, at os anos de 1970, os estudos existentes sobre o a relao entre educao, qualificao, trabalho e polticas pblicas eram predominantemente centrados na perspectiva da economia, da economia da educao e da formao profissional e tcnica. Foi somente nos anos de 1980 que a reflexo sobre esta relao encontrou no Grupo de Trabalho (GT) Trabalho e Educao, da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao (ANPED, um espao privilegiado para o seu debate epistemolgico e as demonstraes empricas, respaldando-se, prioritariamente, em uma postura terica marxista (cf. Ciavatta & Train, 2003; Bonfim, 2007). De acordo com Franco (1990), atravs da adoo do mtodo da economia poltica como diretriz para a construo do conhecimento, as investigaes dos participantes do referido GT tentavam encontrar explicaes e estratgias capazes de superar os limites herdados do enfoque restrito formao profissional para o desenvolvimento econmico, teoria do capital humano, ao tecnicismo e s teorias reprodutivistas. At meados da dcada de 1990, as discusses sobre o trabalho como princpio educativo e a politecnia, baseadas preponderantemente na matriz terica do materialismo histrico (Marx, Lukcs e Gramsci), permearam o debate acadmico sobre a profissionalizao, a preparao para o trabalho e a educao do trabalhador, existindo raras intervenes enfatizando a formao do sujeito, com base nos tericos da Escola de Frankfurt, (Trein, 1996, apud Ciavatta & Trein 2002). No final daquela dcada, os problemas postos pela mundializao do capital levaram o mencionado GT a reorganizar sua linha analtica em torno de dois grandes eixos temticos: a reestruturao produtiva e a nova organizao do trabalho. As anlises buscavam compreender as conseqncias da nova ordem mundial para a formao profissional, as polticas profissionais do ponto de vista do Estado e sua vinculao com os organismos internacionais (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento, Comisso Econmica para a Amrica Latina), baseando-se em Marx, Gramsci e David Harvey, e nos autores nacionais Frigotto, Machado, Kuenzer, Ferretti, Fidalgo e Gentili. No campo da relao trabalho e educao, o levantamento de Shiroma e Campos (1997) denominado: Qualificao e reestruturao produtiva: Um balano das pesquisas em educao, localizado entre a dcada de 1980 e incio da de 1990, destaca os temas mais constantes das pesquisas focadas na educao, qualificao e trabalho no pas. Assuntos como politecnia e polivalncia, inovao nos sistemas

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de produo e demanda por qualificaes, centralidade da educao bsica, qualificao e competncia e empregabilidade, despontaram como os de maior recorrncia, apesar de que estes, calcados no determinismo tecnolgico e na tentativa de enquadrar a realidade emprica nos modelos prescritos na literatura, limitem-se a fornecer uma resposta nica para uma realidade to heterognea (Shiroma e Camp, 1997, apud., Bomfim, 2007, p. 4), como a relao entre o trabalho, educao, qualificao e polticas pblicas. Segundo Paiva (1989), no Brasil, at o incio dos anos 1990, os estudos tericos enfocando a relao trabalho e qualificao e a produo de pesquisa emprica eram bastante escassos. A problemtica terica sobre o assunto apenas era tocada aqui e acol por pessoas como Paiva (1977), Salm (1980), Frigotto (1984) e Pereira (1979), mas as pesquisas empricas de grande porte envolvendo diversos setores da produo, no eram disponveis. O setor de servio no se constitua preocupao dos pesquisadores, sendo por isso necessrio tratar da condio brasileira a partir da comparao com outro pas de estrutura similar ou de especular sobre nossas necessidades de qualificao luz de pesquisas realizadas nos pases centrais/(Paiva, 1989. p. 40). Com o fenmeno da globalizao, as transformaes produtivas e a crise do trabalho, esse assunto adquiriu uma nova dimenso. Como um assunto redescoberto, os trabalhos e reflexes sobre o tema encontram-se, ainda, sendo analisados e resignificados, destacadamente, quando concebido na condio de poltica ativa de emprego, direito ou poltica pblica, originada nos movimentos sociais, particularmente no movimento sindical (Lima, 2007. p. 72). As atuais transformaes pelas quais vm passando o mundo do trabalho envolvendo discursos e prticas embora contraditrios -, configura-se um movimento que tem como base a substituio da regulao pblica das relaes de trabalho por uma regulao privada. Esta regulao, realizada nos espaos das empresas, se baseia na individualizao crescente da relao entre estas e os trabalhadores (Dedecca, 1998). No final dos anos de 1990, Ferretti avaliando os resultados das primeiras iniciativas de poltica de qualificao do trabalhador, observou que tanto o Estado como o empresariado ou a sociedade civil, tentaram, a partir da poltica de qualificao do trabalhador, oferecer respostas ao desemprego oferecendo cursos de formao/(Ferreti, 1999, p. 13). Entretanto, continua ele, essa formao no estava sendo suficiente para contemplar as necessidades de trabalho de uma populao com pouco ou nenhuma escolarizao. Tal opinio foi compartilhada, entre outros, por Frigoto (2000; 2001), Tiriba (2001) e Franco (1998). Esses autores, adotando uma postura crtica, sustentaram a impropriedade da qualificao para assegurar a insero e a permanncia do trabalhador no mercado, tanto pelas condies conjunturais e contextuais do pas, como pelo descompasso entre a gerao e transmisso de informaes produzidas nos treinamentos - restritos e localizados -, como em funo da rapidez das informaes regidas pelas tecnologias

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avanadas e a nova base tcnica do trabalho, do tipo eletrnico que prescinde de milhes de braos e crebros (Frigoto, 2001, p. 16). Na outra mo, para os defensores e organizadores dessa poltica, o papel da poltica de qualificao do trabalhador o de possibilitar aos trabalhadores pobres (desempregados, jovens, idosos, mulheres e negros e que nunca tiveram oportunidade de serem qualificados ou requalificados) uma oportunidade de trabalho, seja para permanecer no trabalho, seja para construir novas formas de produo, diante de um mundo de trabalho em reconfigurao e que exige escolaridade, qualificao, conhecimentos e informao (Castro, 2000; Mehedff, 1997; Leite, 1998; Schmidt, 2001). Estas polticas pblicas, ora so vistas como oportunas e eficazes por potencializarem a melhoria das condies de vida e de trabalho ao trabalhador, ampliando os seus direitos de cidadania, ora criticadas, no sentido de que a sua efetividade no possui correspondncia com os recursos investidos (Schmidt, 2001, p. 9), ou por no oferecerem alternativas para o trabalho e nem efetivo acesso aos direitos de cidadania para os segmentos em situao de risco. Ainda ssim, so elas quem ganham, no quadro da precarizao do trabalho, das exigncias internacionais e sindicais por mais educao e mais qualificao das populaes nacionais, novas dimenses e assumem novos contedos sociais e polticos, impulsionando os governos brasileiros a reverem suas polticas de educao e de qualificao do trabalhador. A qualificao profissional como poltica pblica: trajetria e tendncias atuais As polticas de trabalho e emprego, baseadas fundamentalmente na formao profissional, surgem no mundo como resposta ao desemprego, tendo como principal fonte de inspirao e de orientao as Resolues e Recomendaes da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) elaboradas no ano de 1939 e centradas no problema da aprendizagem. Atravs da Recomendao 57, complementada pela Recomendao 60, a formao profissional adquiriu um carter mais sistmico, sendo previsto trs tipos bsicos de formao: a preparao profissional, a ser introduzida no ensino obrigatrio; o ensino tcnico e profissional, a ser desenvolvido por uma rede de escolas tcnicas e profissionalizantes, e, complementarmente, a formao antes de entrar e durante o prprio emprego (nos dois primeiros casos, principalmente destinadas aos jovens). Naquele contexto, as orientaes da OIT eram de que os pases deveriam procurar articular as aes de qualificao entre as instituies pblicas e privadas atuantes na rea, com vistas a contemplar, de forma articulada, os interesses dos trabalhadores, das empresas e da sociedade em geral. A partir de 1945, o pblico emerge com fora, cobrando do Estado polticas sociais de sade, proteo social e de educao e melhoria das condies de vida. Reclamam por trabalho.

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No ano de 1950, sob um contexto de reconstruo social e econmica e de mudanas tecnolgicas, surge a Recomendao 88 da OIT, voltada, prioritariamente, para a formao dos adultos e os desempregados com baixa qualificao, excedentes ou trabalhadores em busca de novas reas profissionais. No ano de 1962, a Recomendao 117 retomou as orientaes anteriores e introduziu a noo de formao contnua, orientando os pases em via de industrializao para a uniformizao dos nveis de formao e de certificao, permitindo a comparao entre os vrios pases. Aps os anos de 1970, quando a crise internacional comeou a ser visibilizada de forma mais ntida, a qualificao do trabalhador tornou-se em vrios pases da Europa, como uma das poucas possibilidades para o trabalho e uma das prioridades educativas dos governos nacionais articulados de forma globalizada e cooperativa. Nos pases pobres como os da Amrica Latina, as polticas de qualificao do trabalhador criadas para harmonizar os interesses dos empregadores, por um lado, e dos trabalhadores, por outro, continuaram sendo insuficientes para atender as demandas, fossem voltadas para o desenvolvimento econmico, para a incluso ou para a paz social. Suas aes no permitiam romper com os macro problemas estruturais provocadores da pobreza e da desigualdade. Entre os anos de 1980 e de 1990, marcados por crises, desemprego e aumento das desigualdades sociais, as recomendaes da Organizao para a Cooperao de Desenvolvimento Econmico (OCDE) e da Unio Europia foram no sentido de que os governos deveriam colocar em prtica polticas de emprego, capazes de melhorem os resultados econmicos e introduzirem medidas ativas de insero e de incentivo ao trabalho. As polticas de qualificao profissional surgem como capazes de potenciar as populaes, uma formao capaz de lhes propiciar empregabilidade. Em 2004, foi aprovada na OIT a Recomendao 195, motivada por mudanas significativas nos processos produtivos, em termos tcnicos, organizacionais, polticos e culturais (na perspectiva do paradigma da produo flexvel), com fortes impactos sobre a formao profissional. Essa organizao props que os pases membros criassem um marco nacional de qualificao, que contemplasse a aprendizagem permanente, de modo a orientar as pessoas em suas opes de formao e de trajetria profissional, ao mesmo tempo ajudando as empresas e as agncias de alocao a conciliarem a demanda com a oferta de competncias. (Pronko, 2005; Cinterfor, 2006; OIT, 2007). No caso brasileiro, a adoo de polticas pblicas relacionando a questo do trabalho com a qualificao algo recente e se encontra em um estgio ainda elementar de formulao e implementao. Basicamente, o primeiro programa governamental de formao profissional foi o Programa Intensivo de Preparao de Mo-de-Obra (PIPMO), criado em 1963, submetido inicialmente ao MEC. O servio de intermediao de mo-de-obra s comeou a ser implementado com a criao do Sistema Nacional de Emprego (SINE), em 1975, quando o Ministrio do Trabalho incorporou tambm o PIPMO. Foi, entretanto, nos anos de 1990 que o governo brasileiro, sob a influncia de organismos multilaterais, como o Banco

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Mundial, o BID, a UNESCO e a OIT, entre outros, trouxe para si a responsabilidade de empreender um conjunto articulado e sistemtico de iniciativas, visando colocar sob novas referncias a questo da qualificao profissional. O novo cenrio, tendo uma relao direta com a constituio do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e com a criao do Conselho Deliberativo do FAT (CODEFAT), resultaram de um processo contraditrio, marcado tanto por um claro esforo de desresponsabilizao do Estado frente s polticas sociais, como por um diverso e difuso movimento por parte da sociedade civil organizada, visando ampliar a participao quanto formulao e gesto das polticas pblicas. Na primeira metade dos anos de 1990, o governo federal brasileiro organizou dois projetos inter-relacionados s questes da educao, qualificao e do trabalho: um vinculado ao Ministrio da Educao (MEC), por meio da Secretaria de Ensino Tcnico e o outro do mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), atravs da Secretaria de Formao e Desenvolvimento Profissional. Na primeira situao, os encaminhamentos iniciais deram origem reforma do ensino mdio e tcnico, consubstanciado no Projeto de Lei 1.603/96 e no Decreto 2.208/97. O projeto do MTE, por sua vez, propiciou a elaborao do documento Questes crticas da educao brasileira (Brasil, MTb, 1995), que embasou a estruturao do Plano Nacional de Educao Profissional (PLANFOR) 3, voltado para propiciar qualificao aos trabalhadores, sobretudo queles portadores de pouca escolaridade e considerados em situao de risco de trabalho (Manfredi, 2002, p. 114-119). O PLANFOR, financiado com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), constituiu-se na forma de uma rede de educao profissional em todo o pas, denominada de a nova institucionalidade da Educao Profissional no Brasil - um dos projetos prioritrios do governo federal. Implementada de forma descentralizada atravs dos Planos Estaduais de Qualificao (PEQS), em parcerias com a sociedade civil, foi previsto um conjunto de aes relacionadas com a qualificao e requalificao do trabalhador de modo que, at no ano de l999, houvesse o atendimento de l5 milhes de trabalhadores, cerca de 20% da Populao Economicamente Ativa. (PLANFOR, 1996, p. 24). Os programas que compuseram o PLANFOR ao longo de sua vigncia, entre 1995 e 2002, tanto no mbito nacional como estadual, foram executados atravs de parcerias com terceiros, incluindo o Sistema S, as centrais sindicais e ONGs, entre outros. Segundo Pochmann (1999), apoiando-se em dados do Ministrio do Trabalho, enquanto as Escolas Tcnicas contaram com 700 mil alunos, em 1996, o Sistema S atingiu 3 milhes e o PLANFOR, 1,1 milho 4. Alm do saber fazer, para o qual os trabalhadores eram preparados no mbito do paradigma fordista de qualificao, a esse deveria ser acrescido o saber ser e o saber aprender 5.. Tais propostas de educao para o emprego e a renda, no entanto, no garantiam a insero do trabalhador no mercado de trabalho, como tornou claro o prprio promotor da poltica, o governo federal. Recomendou-se aos Estados e aos municpios da Federao planejarem estratgias para ampliar as suas oportunidades econmicas - locais e regionais -, de forma a criar possibilidades de

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trabalho s respectivas PEA. Tambm foi proposto sociedade civil, atravs das suas organizaes, movimentos e representaes, acompanhar o movimento do mercado para sugerir cursos e treinamentos coerentes com as exigncias da produo e capazes de atender, simultaneamente, as necessidades do mercado e da populao trabalhadora. Caberia, por fim, ao prprio trabalhador encontrar suas alternativas de trabalho e de renda, ou seja, suas possibilidades de empregabilidade, agora referenciadas pelas noes de flexibilizao do mercado de trabalho, qualificao e competncia. Embasada nesses novos conceitos, introduzidos no contexto brasileiro, sob a gide das polticas globalizadoras e neoliberais, a qualificao profissional converteu-se em poltica pblica. No ano de 2003, com a emergncia do governo Lula, o PLANFOR foi substitudo pelo Plano Nacional de Qualificao (PNQ), implementado no segundo semestre de 2003, atravs dos Planos Territoriais de Qualificao (Planteqs), dos Projetos Especiais de Qualificao (Proesqs) e dos Planos Setoriais de Qualificao (Planseqs) (Codefat, 2006). Com a adoo desse novo Plano, a discusso pblica ganhou novos contornos. Partindo de um balano crtico do perodo anterior, o PNQ props mudanas nos planos polticos institucional, conceitual, pedaggico, tico e operacional (MTE/SPPE/DEQ, 2003). Sobretudo, realou a noo de qualificao como construo social, questionou o discurso da empregabilidade e buscou centrar o entendimento da poltica pblica de qualificao profissional na perspectiva dos direitos sociais, devendo, nesses termos, ser objeto de uma poltica nacionalmente articulada, controlada socialmente, sustentada publicamente e orientada para o desenvolvimento sustentvel, a incluso social e a consolidao da cidadania. Enquanto poltica pblica apoiada por requisitos da participao e controle sociais efetivos, a qualificao passou a ser vista como um fator integrante e integrador do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, articulada s Polticas Pblicas de Educao e de Desenvolvimento e gerenciada pelo Codefat e as Comisses Estaduais e Municipais de Emprego/Trabalho. Neste novo contexto governamental, o MTE e o MEC passaram a protagonizar novas iniciativas no campo da qualificao, com destaque para a revogao em 2004, do Decreto 2.208/97, restabelecendo a possibilidade de integrao do ensino mdio e tcnico, a instituio de programas como Escola de Fbrica (em 2005), Saberes da Terra (em 2005) e PROEJA (em 2005/06), visando afirmar uma poltica nacional de educao profissional e tecnolgica. No obstante o reconhecimento de avanos nessas aes, como a expanso da rede federal de educao profissional e o contraponto separao entre a educao bsica e a formao profissional, algumas crticas persistem. Frigotto, Ciavatta e Ramos (2005), por exemplo, consideram tais aes ainda como de tipo focais e contingentes. De outra parte, visando estabelecer os marcos de uma nova poltica nacional de educao profissional e tecnolgica, o MEC organizou em novembro de 2006 a 1 Conferncia Nacional de Educao Profissional e Tecnolgica, com a presena

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de educadores, gestores, pesquisadores e lideranas sociais de todo o pas. A qualificao profissional, reportada, sobretudo, ao MTE, e a educao profissional (neste caso, particularmente a de nvel mdio e de graduao superior), reportada ao MEC, continuam, entretanto, em trajetrias paralelas. Quanto ao debate recente sobre polticas de qualificao, Lima (2007) identifica trs principais concepes: a primeira, predominante entre 1990 e 1996, v a qualificao como via de retorno ao emprego diante de uma percepo do desemprego como uma situao conjuntural, vincula as aes de qualificao/ requalificao ao benefcio do seguro-desemprego; a segunda, hegemnica entre 1996 e 2002 e que teve no PLANFOR seu principal instrumento, reala a concepo de qualificao como uma poltica ativa de emprego e toma como meta a qualificao de fatias expressivas da PEA, como garantia da empregabilidade do trabalhador e da competitividade da economia; e a terceira, que ganha evidncia a partir de 2003, baseada em uma concepo de qualificao como direito e como poltica pblica, tendo no PNQ sua ncora. Entretanto, a capacidade do PNQ, a partir das diretrizes e procedimentos adotados, de garantir uma reorientao efetiva da poltica pblica de qualificao do pas ainda se encontra em construo.
Notas 1 Este texto constitui parte de pesquisa financiada pelo CNPq atravs de bolsa de produtividade. 2 Ver a respeito, por exemplo, o estudo que se tornou referncia, a esse respeito, Friedmann & Naville (1973). 3 Que, em 1999, passou a denominar-se Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador, conservando a mesma sigla; e, em 2003, com o novo governo, passou a denominar-se Plano Nacional de Qualificao, sob a nova sigla PNQ. 4 O programa desde a sua origem tinha o propsito de atender os trabalhadores desempregados, visando elevar a escolaridade e cuja meta era articular, atravs da ampla rede de formao profissional existente no Pas, 20% da Populao Economicamente Ativa PEA at o ano 2000, meta esta que foi postergarda para 2002, por meio da Resoluo n. 194/98 (Castioni, 2002: 213). 5 Delineia-se neste contexto um novo perfil e um novo conceito de qualificao, que vai alm do simples domnio de habilidades manuais e/ou disposio para cumprir ordens (...) O novo perfil valoriza traos como participao, iniciativa, raciocnio, discernimento, informao. Buscam-se pessoas com iniciativa, capacidade de decidir e agir em face de imprevistos ou eventos aleatrios que so tanto mais freqentes quanto mais modernas, integradas e informatizadas as empresas (MTE/SPPE/DEQP, 2001: 54). Referncias Bibliogrficas Abramo, L. (1999). Desafios atuais da sociologia do trabalho na Amrica latina: Algumas hipteses para a discusso. In E. de GARZA (org.). Los retos Tericos de Los Estdios Del Trabajo hacia el Siglo XXI. Coleccin Grupos de Trabajo de FLACSO: Trabajo, sujetos y organizaciones Laborales. Buenos Aires: FLACSO. Affonso, C. (2001). A CUT conselheira: Tripartismo e Formao Profissional Concepes e Prticas Sindicais nos Anos 90. Dissertao de Mestrado. Rio de Janeiro: UFRJ. Arajo, R. (2000). Competncia. In F. Fidalgo & L. Machado (Ed.). Dicionrio da Educao Profissional. Belo Horizonte: Ncleo de Estudos sobre Trabalho e Educao/UFMG. Azeredo, B. (1998a). Polticas pblicas de emprego no Brasil: limites e possibilidades. In M. A. Oliveira (org.). Reforma do Estado e polticas de emprego no Brasil. Campinas: IE/Unicamp. Azeredo, B. (1998b). Polticas pblicas de emprego: a experincia brasileira. So Paulo: ABET. BRASIL. (2003a). Orientao Estratgica e Programas: Plano Plurianual 2004/2007. Braslia: Presidncia da Repblica, BRASIL. (2003b). Plano Nacional de Qualificao PNQ, 2003-2007. Braslia: MTE/SPPE/DEQ,

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