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Gobiernos Regionales y Locales

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Ficha Tcnica
Autor : Mag. Roberto Claros Cohaila* Ttulo : La Gestin Ambiental desde los Gobiernos Locales Fuente : Actualidad Gubernamental, N 30 - Abril 2011

Sumario
1. 2. 3. 4. Presentacin del Tema Marco Conceptual y Normativo sobre Gestin Ambiental a Nivel de Gobiernos Locales Avances y Retos Pendientes sobre Planeamiento de la Gestin Ambiental desde los Gobiernos Locales Conclusiones y Recomendaciones

1. Presentacin del Tema

Defensa Civil tarea de todos es el lema del Sistema de Defensa Civil en el Per; y son los alcaldes quienes presiden a nivel local los Comits Provincial o Distrital, segn sea el caso. De otro lado, las municipalidades medianas y grandes tienen una Subgerencia o Jefatura que implementan actividades y cumplen funciones, relacionadas con el otorgamiento de licencias de construccin y de funcionamiento. Sin embargo, se observa que el tema y acciones relacionadas con la Gestin Ambiental, an no aparecen, de manera integral o sistmica, en la agenda de la gran mayora de las autoridades locales; a pesar de estar dentro de las competencias y funciones atribuidas a las municipalidades, existen muchas actividades y servicios pblicos que se realizan de manera rutinaria en materia de limpieza pblica, atencin de parques y jardines, transporte, salud y salubridad, comercializacin, ornato y acondicionamiento territorial, entre otros aspectos; y en localidades pequeas, los servicios de agua y luz.
* Magster en Administracin. Especialista en Fortalecimiento Institucional. Docente de la Universidad ESAN y Socio de A&R Consultores: www.ayrconsultores.org.

Adems de atenderse de manera decitaria y fragmentada algunos de los servicios mencionados, la brecha es considerable, entre la expectativa y la realidad. En este artculo se pretende una aproximacin al tema de gestin ambiental, en la perspectiva de la responsabilidad de los gestores municipales, a la luz de las competencias y funciones que la ley asigna a las municipalidades; y abordar una reexin sobre la importancia que el rgano Rector del Sistema de Gestin Ambiental, asuma el liderazgo de articular polticas y estrategias, con los diversos sectores, a nivel nacional (agricultura, transporte, vivienda, salud, etc.); y, a nivel regional y local, procurando lograr articular las acciones estratgicas y operativas de la Cooperacin Internacional, las ONG, universidades, gremios y empresa privada.

marco normativo legal para la gestin ambiental en el Per. Establece los principios y normas bsicas que aseguren el efectivo ejercicio del derecho constitucional al ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida. Asimismo, la Ley General del Ambiente regula el cumplimiento de las obligaciones vinculadas a la efectiva gestin ambiental, que implique la mejora de la calidad de vida de la poblacin, el desarrollo sostenible de las actividades econmicas, el mejoramiento del ambiente urbano y rural, as como la conservacin del patrimonio natural del pas, entre otros objetivos. El Sistema Nacional de Gestin Ambiental - SNGA, creado por Ley N 28245, se constituye sobre la base de las instituciones estatales, rganos y ocinas de los distintos ministerios, entidades e instituciones pblicas de nivel nacional, regional y local que ejerzan competencias y funciones sobre el ambiente y los recursos naturales. El Sistema Nacional de Gestin Ambiental est constituido por los Sistemas Regionales de Gestin Ambiental y los Sistemas Locales de Gestin Ambiental, y se sustentan en la participacin del Sector Privado y de la sociedad civil. El Ministerio del Ambiente (Minam) es la autoridad ambiental nacional, cuyo objetivo es planicar, promover, coordinar, normar, sancionar y supervisar las acciones orientadas a la proteccin ambiental y contribuir a la conservacin del patrimonio natural. Fue creado mediante Decreto Legislativo N 1013. De otro lado, el ejercicio del control gubernamental por el Sistema Nacional de Control en las entidades, se efecta bajo la autoridad normativa y funcional de la Contralora General de la Repblica, la misma que establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos tcnicos correspondientes a su proceso, en funcin de la naturaleza y/o especializacin de dichas entidades, las modalidades de control aplicables y

2. Marco Conceptual y Normativo sobre Gestin Ambiental a Nivel de los Gobiernos Locales
La gestin ambiental es un proceso permanente y continuo, orientado a administrar los intereses, expectativas y recursos relacionados con los objetivos de la Poltica Nacional del Ambiente. Es de carcter transectorial a nivel del Gobierno Nacional, y los Gobiernos Regionales y Locales. La dimensin ambiental est asociada al desarrollo integral y sostenible, que debe ser el objetivo y reto mayor de un gestor pblico local. De esa forma inclusive se orienta a promover acciones estratgicas que permitan avanzar en la consecucin del Objetivo del Milenio (ODM), asegurar la sostenibilidad ambiental. Las normas relevantes que deben considerar los gestores locales, entre otras, son: Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental 28245; el Reglamento de la Ley del SNGA, D.S. N 008-2005PCM; la Ley General del Ambiente 28611. La Ley General del Ambiente - Ley N 28611 es la norma ordenadora del

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Informes Especiales

La Gestin Ambiental desde los Gobiernos Locales

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Informes Especiales
Entre las Competencias Ambientales Exclusivas de las municipalidades, establecidas en la Ley de bases de la Descentralizacin - Ley N 27783, estn: planicar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcin y ejecutar los planes correspondientes; normar la zonicacin, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos; formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad; dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes. Asmismo, las Competencias Ambientales Compartidas de las municipalidades, establecidas en la Ley de Bases de la Descentralizacin - Ley N 27783, son, entre otros, la preservacin y administracin de las reservas y reas naturales protegidas locales, de defensa y proteccin del ambiente y la gestin de residuos slidos. Las municipalidades provinciales tienen la competencia especca de planicar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial en el nivel provincial; promover permanentemente la coordinacin estratgica de los planes integrales de desarrollo distrital, y emitir las normas tcnicas generales en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo as como sobre proteccin y conservacin del ambiente, desarrollo y economa local, participacin vecinal y servicios sociales locales. Las municipalidades tambin crean sus propios Sistemas Locales de Gestin Ambiental.

los objetivos trazados para su ejecucin. Dicha regulacin permitir la evaluacin, por los rganos de control, de la gestin de las entidades y sus resultados (artculo 14 Ley N 27785). Los Gobiernos Locales Provinciales y Distritales ejercen sus funciones ambientales sobre la base de sus normas correspondientes, en concordancia con las polticas, normas y planes nacionales, sectoriales y regionales, en el marco de los principios que informan la gestin ambiental. Los Gobiernos Locales Provinciales y Distritales deben implementar el Sistema Local de Gestin Ambiental, sobre la base de los rganos que desempean diversas funciones ambientales que atraviesan el Gobierno Local y con la participacin de la sociedad civil.

Competencias Exclusivas y Compartidas Relacionadas con Temas de Gestin Ambiental y de Acuerdo a las Materias
El ejercicio de las competencias y funciones especcas de las municipalidades se realiza de conformidad y con sujecin a las normas tcnicas sobre la materia, como por ejemplo normas urbanstica y de edicaciones, normas de seguridad, salud pblica, medio ambiente y seguridad. En este caso, se presenta un cuadro de las competencias provinciales y distritales relacionadas con aspectos comprendidos en la gestin ambiental, en materias sobre organizacin del espacio fsico y uso de suelos; saneamiento, salubridad y salud; trnsito, viabilidad y trasporte pblico; educacin, cultura, deporte y recreacin; abastecimiento y comercializacin de productos y servicios; y nalmente sobre las competencias en cuanto a desarrollo econmico territorial:
Materia Competencia Provincial Competencia Distrital Competencias Exclusivas: Aprobar el Plan urbano o rural del distrito. Realizar la scalizacin de: habilitaciones urbanas, construccin, remodelacin o demolicin de inmuebles. Ubicacin de avisos publicitarios y propaganda poltica. Apertura de establecimientos. Trnsito, viabilidad y transporte pblico Competencia Exclusiva: Proveer el servicio de limpieza pblica determinando las reas de acumulacin de desechos, rellenos sanitarios y el aprovechamiento industrial de desperdicios. Regular y controlar el aseo, higiene y salubridad en los establecimientos comerciales, industriales, viviendas, escuelas, piscinas, playas y otros lugares pblicos locales. Instalar y mantener servicios higinicos y baos de uso pblico. Fiscalizar y realizar labores de control respecto de la emisin de humos, gases, ruidos y dems elementos contaminantes de la atmsfera y el ambiente. Expedir carns de sanidad. Competencias Compartiddas: Administrar y reglamentar, directamente o por con cesin, el servicio de agua potable, alcantarillado y desage, limpieza pblica y tratamiento de residuos slidos, cuando est en capacidad de hacerlo. Competencias Exclusivas: Normar, regular y planicar el transporte terrestre, uvial y lacustre a nivel provincial. Normar y regular el servicio pblico de transporte terrestre urbano e interurbano de su jurisdiccin. Normar, regular el transporte pblico y otorgar las correspondientes licencias o concesiones de ruta establecidas para tal objeto. Promover la construccin de terminal terrestre y regular su funcionamiento. Normar, regular y controlar la circulacin de vehculos menores motorizados o no motorizados. Otorgar autorizaciones y concesiones para la prestacin del servicio pblico de transporte provincial de personas en su jurisdiccin. Supervisar el servicio de transporte urbano de su jurisdiccin, mediante la supervisin, deteccin de infracciones, imposicin de sanciones y ejecucin de ellas por incumplimiento de las normas y disposiciones que regulan dicho servicio. Materia Competencia Provincial Competencia Distrital Proveer los servicios de saneamiento rural y coordinar con las municipalidades de centros poblados para la realizacin de campaas de control de epidemias y control de sanidad animal. Difundir programas de saneamiento ambiental en coordinacin con las municipalidades provinciales. Otorgar licencias para la circulacin de vehculos menores y dems, de acuerdo con lo establecido en la regulacin provincial. Competencias Compartidas: Controlar con el apoyo de la PNP, el cumplimiento de las normas de trnsito y las de transporte colectivo; sin perjuicio de las funciones sectoriales de nivel nacional que se deriven de esta competencia compartida, conforme a la Ley de Bases de la Descentralizacin. Ejercer la funcin de supervisin del servicio pblico de transporte provincial de su competencia, contando con el apoyo de la PNP de la seccin de trnsito.

Organizacin Competencias Exclusivas: del espacio Aprobar el Plan de Acondifsico - uso cionamiento Territorial PAT del suelo Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, de desarrollo rural. Fiscalizar el cumplimiento de los planes y normas provinciales. Disear y ejecutar los planes de renovacin urbana. Competencias Compartidas: Ejecutar directamente o concesionar la ejecucin de obras de infraestructura urbana o rural de carcter multidistrital. Saneamiento, salubridad y salud Competencia Exclusiva: Regularizar y controlar el proceso de disposicin nal de desechos slidos, lquidos y vertimientos industriales en el mbito provincial. Regular y controlar la emisin de humos, gases, ruidos y dems elementos contaminantes de la atmsfera y el ambiente. Competencias Compartidas: Administrar y reglamentar directamente o por concesin los servicios bsicos. Los procesos de concesin son ejecutados por las municipalidades provinciales del cercado. Proveer los servicios de saneamiento rural cuando stos no puedan ser atendidos por las municipalidades distritales o los centros poblados. Difundir programas de saneamiento ambiental en coordinacin con las municipalidades distritales y los organismos regionales y nacionales.

Educacin, cultura, deporte y recreacin

Competencias Compartidas: Competencias Compartidas: Promocin del desarrollo Promocin del desarrollo humano sostenible. humano sostenible.

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Materia Competencia Provincial Competencia Distrital Materia Competencia Provincial Promover la cultura de la Fortalecer el espritu soliprevencin mediante la edudario y el trabajo colectivo, cacin para la preservacin orientado hacia el desarrollo del ambiente. de la convivencia social. Promover y administrar Promover la cultura de la parques zoolgicos, jardines prevencin mediante la edubotnicos, bosques naturacacin para la preservacin les, ya sea directamente o del ambiente. mediante contrato o conce- Promover y administrar sin, de conformidad con la parques zoolgicos, jardines normatividad de la materia. botnicos, bosques natura Impulsar una cultura cvica les, ya sea directamente o de respeto a los bienes comediante contrato o concemunales, de mantenimiento sin, de conformidad con la y limpieza, conservacin y normatividad de la materia. mejora del ornato local. Normar, coordinar y fomentar el deporte y la recreacin de la niez y del vecindario en general, mediante la construccin de campos deportivos y recreacionales. Abastecimiento y comercializacin de productos y servicios Competencias Exclusivas: Competencias Exclusivas: Regular las normas respecto Controlar el cumplimiento del acopio, distribucin, de las normas de higiene y almacenamiento y comerordenamiento del acopio, cializacin de alimentos y distribucin, almacenamienbebidas, en concordancia to y comercializacin de con las normas nacionales alimentos y bebidas. sobre la materia. Regular y controlar el comer Establecer las normas respeccio ambulatorio, de acuerdo to del comercio ambulatorio. a las normas establecidas por la municipalidad provincial.

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Competencia Distrital

Competencias Compartidas: Promover la construccin, Construir y equipar y manteequipamiento y manteniner, directamente o por con miento de camales, silos, cesin, mercados de abastos terminales pesqueros y locaal mayoreo o minoristas, en les similares, para apoyar a coordinacin con las munilos productores y pequeos cipalidades distritales y las empresarios locales. entidades pblicas y privadas Promover la construccin, en las que estuvieran ubicaequipamiento y mantenidos. miento de camales, silos, terminales pesqueros y locales similares, para apoyar a los productores y pequeos empresarios locales. Otorgar licencias para la apertura de establecimientos comerciales, industriales y profesionales. Promocin del desarrollo econmico local Competencias Exclusivas: Competencias Exclusivas: Disear un plan estratgico Disear un plan estratgico de desarrollo econmico para el desarrollo econmico local sostenible y un plan sostenible del distrito y un operativo anual, e impleplan operativo anual de la mentarlos en funcin de los Municipalidad. recursos disponibles y de las Promover las condiciones necesidades de la actividad favorables para la producempresarial de la provincia. tividad y competitividad de Concertar con el Sector Pblilas zonas urbanas y rurales co y el Privado la elaboracin del distrito. y ejecucin de programas de apoyo al desarrollo econmico local sostenible en su espacio territorial.

3. Avances y Retos Pendientes sobre Planeamiento de la Gestin Ambiental desde los Gobiernos Locales
Si uno observa la web institucional del Ministerio del Ambiente, podr constatar que existe un marco conceptual y normativo bastante desarrollado, si consideramos el tiempo de creacin de dicho sector, cuyo objetivo es planicar, promover, coordinar, normar, sancionar y supervisar las acciones orientadas a la proteccin ambiental y contribuir a la conservacin del patrimonio natural. Fue creado mediante Decreto Legislativo N 1013. De otro lado, es graticante comprobar la diversidad de instituciones y proyectos que vienen trabajando los temas de gestin ambiental; ONG, universidades, colegios, clubes rotarios etc.; sin embargo, se conoce poco, o por lo menos la informacin es limitada y difusa, sobre el trabajo, avances y logros en el tema de parte de los Gobiernos Locales. Las Comisiones Ambientales Municipales - CAM son las instancias de gestin ambiental creadas por las municipalidades provinciales y distritales, encargadas de coordinar y concertar la poltica ambiental municipal. Promueven el dilogo y el acuerdo entre los sectores pblico, privado y la sociedad civil. Articulan sus polticas ambientales con las Comisiones Ambientales Regionales y el Minam. Mediante ordenanza municipal, los Gobiernos Locales Provinciales y Distritales aprueban la creacin, el mbito, la composicin y las funciones de la Comisin

Ambiental Municipal - CAM (Inc. 17.1 del artculo 17 del D.L. N 1013 - Ley de Creacin del Ministerio del Ambiente); asimismo, apoyarn al cumplimiento de

los objetivos de las CAM, en el marco de la Poltica Ambiental Nacional (Inc. 17.2 del artculo 17 del D.L. N 1013 - Ley de Creacin del Ministerio del Ambiente).

Cuadro de Municipalidades Provinciales y Distritales por Departamentos que tienen CAM - Comisiones Ambientales Municipales Departamentos Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Nmero de CAM 10 19 9 17 19 15 4 10 17 26 14 2 Departamentos Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali Total Nmero de CAM 48 15 5 3 11 16 23 38 3 3 5 353

Fuente: Web institucional del Minam.

Cabe sealar que de cerca de 2,000 municipalidades, slo 353 reportan haber instalado su Comisin Ambiental Municipal, esto no es ni el 20% del total de municipalidades. De otro lado, una cosa es que se hayan instalado y otra es que stas funcionen y evidencien avances y logros concretos, en algunos casos se han instalado, pero funcionan de manera limitada y cada unidad orgnica (limpieza pblica, parques y jardines, comercializacin, salud, servicios comunales, etc.)

siguen haciendo ms de lo mismo, sin una estrategia consensuada y articulada, en el interno y ms an sin liderazgo que genere sinergias con los otros actores locales. En cuanto a la certicacin GALS - Gestin Ambiental Local Sostenible, los especialistas de la Universidad Pacco Joanna Kmiche y Daniel Anavitarte sealan en su artculo La certicacin ambiental: las municipalidades se estn volviendo verdes? (Revista Punto de Equilibrio del CIUP . Centro de Investigaciones de

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Informes Especiales
encuentran preguntas y respuestas que un gestor pblico local debe considerar para el planeamiento, de la Gestin Ambiental, disear polticas pblicas y sobre todo, acciones estratgicas que permitan avanzar en la superacin de la agenda pendiente. A continuacin presentamos los resultados de la encuesta:
Porcentaje 65.7% 20.4% 5.3% 4.7% 3.9% Porcentaje 58% 17.3% 14.1% 4.4% Porcentaje 42.6% 23.7% 21.4% 12.3% Porcentaje 73.7% 21.1% 3.7% Porcentaje 40.7% 28.8% 21% 7.5% 1.9% Porcentaje 30.2% 27.6% 15.8% 12.6% 10.6% 3.2% Porcentaje 54.1% 15% 12.7% 12.2% 6%

la Universidad Pacfico, que slo 109 municipalidades de 235 que se presentaron, lograron acceder a la acreditacin GALS I: Adecuacin bsica normativa e institucional. Para conocer la percepcin, en temas de Gestin Ambiental, de los usuarios de la web institucional del Minam, se

Por qu es importante que el Per cuente con una Ley de Ordenamiento Territorial? Porque al promover el ordenamiento territorial planicamos el territorio asegurando una adecuada calidad de vida para la poblacin Para evitar el deterioro de ecosistemas y los peligros producidos por huaycos, sequas, heladas y fenmenos como El Nio Para que las fronteras tengan ms desarrollo, con lo cual crecer nuestra seguridad territorial Para corregir la localizacin de asentamientos humanos en reas peligrosas Para lograr inversiones pblicas y privadas ms seguras Cul es el principal problema ambiental del pas? Basura Agua Cambio Climtico Aire Cmo considera Ud. que se puede disminuir la contaminacin ambiental en los ros? Las empresas e industrias deben cumplir con instrumentos de calidad ambiental como ECA, LMP y PAMA, principalmente Realizando campaas de limpieza peridicas en las cuencas, coordinadas entre los municipios y la poblacin organizada Evitando arrojar residuos slidos a los ros y que otras personas lo hagan Reforestando las riberas para evitar el arrojo de residuos slidos a las fuentes de agua y alrededores Considera que el problema de la basura es competencia de todos los peruanos? Todos los peruanos Municipalidades Gobierno Nacional De qu manera usted contribuye con el ahorro de agua? Cierra el cao mientras se cepilla los dientes Cierra la ducha mientras se enjabona Repara fugas o goteos Riega el jardn con aguas residuales de uso domstico Riega menos el jardn Qu solucin considera usted como la ms adecuada para reducir la contaminacin del aire? Plantar rboles, cuidar las plantas, ya que absorben dixido de carbono, un gas de efecto invernadero Renovar el parque automotor Que el mercado ofrezca combustibles menos contaminantes Lograr que los combustibles ms limpios cuesten menos Desplazarse a pie o en bicicleta si se trata de distancias cortas Cumplir con las revisiones tcnicas Qu consecuencia del cambio climtico le preocupa ms? Escasez de agua Aumento de fenmenos naturales (Fenmeno El Nio, huaycos, aludes, tifones, etc.) Hambruna a causa de la prdida de cultivos y disminucin de especies. Derretimiento de glaciares Temperaturas extremas en verano e invierno
Fuente: Web institucional del Minam.

proporciona importante informacin no slo del marco normativo, sino tambin de temas referidos a: atmsfera y clima, bosques, cuencas, diversidad biolgica, ocano y mar, suelo y territorio; institucionalidad ambiental, instrumentos de gestin ambiental entre otra informacin valiosa que los gestores y actores locales deben considerar para el planeamiento y gestin de la ciudades.

4. Conclusiones y Recomendaciones
1. Siendo la gestin ambiental un proceso permanente y continuo, orientado a administrar los intereses, expectativas y recursos relacionados con los objetivos de la Poltica Nacional del Ambiente y considerando su carcter transectorial, los Gobiernos Locales, deben reorientar, integrar, estructurar, coordinar y supervisar sus competencias y responsabilidades ambientales bajo criterios, normas y directrices de la Autoridad Ambiental Nacional. 2. Las competencias y el presupuesto asignado al Minam no contribuyen a viabilizar la difusin del marco normativo, promover estrategias consensuadas con los otros niveles de gobierno y una adecuada capacitacin y asistencia tcnica a los gestores pblicos locales para que se fortalezcan los Sistemas Locales de Gestin Ambiental con la adecuada participacin ciudadana. 3. El principio de las 3 R reducir, reusar y reciclar es una manera sencilla de colaborar con el medio ambiente y la limpieza de cada distrito o provincia. Segn el ltimo Informe Anual de Residuos Slidos Municipales en el Per, realizado por el Minam, slo 82 de las 195 provincias peruanas (menos del 50%) cuentan con un Pigars. De otro lado, Lima, la ciudad que ms basura produce en todo el pas, no ha implementado el suyo; habiendo dejado la gestin saliente, como herencia, slo el famoso caso Comunicore. De otro lado, cada Municipio Distrital tiene sus propias ordenanzas relacionadas con el manejo de basura. 4. Los gestores pblicos locales deben poner en la agenda institucional el tema de la gestin ambiental, como estrategia para lograr el desarrollo integral y sostenible; el cambio climtico, la certicacin GALS, los Estndares de Calidad Ambiental - ECA y Lmites Mximos Permisibles - LMP; la propuesta de Plan Nacional de Accin Ambiental - Planaa Per al 2021. 5. Para lograr acciones de capacitacin y asistencia tcnica deben promoverse la suscripcin de alianzas con universidades y las ONG que tengan como estrategia un trabajo participativo con los actores claves de la Municipalidad y del Municipio.

Siendo una breve aproximacin al tema de logros y retos pendientes sobre la Gestin Ambiental en los Gobiernos Lo-

cales, no podemos dejar de mencionar que en Trujillo funciona un Sistema de Informacin Ambiental Local - SIAL que

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El Rol de los Gobiernos Locales en la Gestin del Riesgo

Ficha Tcnica
Autor : Isabel Claros Abarca* Ttulo : El Rol de los Gobiernos Locales en la Gestin del Riesgo Fuente : Actualidad Gubernamental, N 30 - Abril 2011

locales y las caractersticas de Ciudades Sostenibles1: Gobernables Competitivas - Atractivas cultural y fsicamente - Ecientes en su funcionamiento y desarrollo sin afectar el medio ambiente, ni la heredad histrico cultural Seguras - Ordenadas - Saludables Existe una voluntad poltica expresa en las visiones de desarrollo. Estas coincidencias demuestran, que existe una Visin Pblica que procura seguridad; no slo fsica, sino econmica y productiva. Dicha visin suele opacarse durante los propios procesos de planeamiento, en algunos casos; entre programas y proyectos secundarios, como una planilla de pendientes de la ciudad sin mayor relacin con la visin integral; en otros, son las estrategias, de carcter exclusivo o atemporal, que dieren del objetivo. Los procesos de planicacin de los Gobiernos Locales en el Per han sido, por diversos frentes, objeto de informalidad o demagogia, menguando su credibilidad y validez. En este sentido, el rol de la institucionalidad en el pas se hace latente; la caresta de representatividad institucional en los procesos de planificacin debilita las propuestas de planeamiento. La inuencia del inters, grado de participacin y compromiso ciudadano se traduce en solidez de las alianzas establecidas por los actores locales para la implementacin de proyectos prioritarios, transversales e integrales. La priorizacin y temporalidad de los proyectos, as como la claridad en el diseo de estrategias apropiadas para la realidad local, dependen en su esencia de la cualidad institucional de cada localidad.

Sumario
1. Introduccin 2. El Proceso de Planicacin como parte de la Gestin del Riesgo 3. Vulnerabilidad Local, Factor a Considerar en la Gestin para el Desarrollo Nacional 4. El Rol de los Gobiernos Locales en la Gestin del Riesgo 5. Articulacin de los Niveles de Gobierno y el Sistema de Defensa Civil 6. Reexin Final

Esto se evidencia cada ao en el incremento de damnicados anuales por fenmenos climticos y los millones de dlares destinados a contingencias del orden de desastres naturales. En la mayora de los casos, los riesgos suelen ser ms evidentes en los sectores sociales y econmicos de menores recursos. Pues hay poblaciones habitando zonas altamente propensas a amenazas y con una infraestructura social y productiva frgil e insegura.
Grco 1 Fallecidos por Ocurrencia de Desastres 2000-2009
700 600 500 400 300 200 100 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

1. Introduccin
La ltima dcada ha dejado sentir el impacto de los fenmenos naturales en localidades de todo el mundo y ha estimulado una reexin colectiva sobre la cercana relacin entre administracin, desarrollo y riesgo de desastres. Dos puntos claves para acercarnos a las causas y efectos de la administracin del riesgo local son: el grado de vulnerabilidad de nuestras sociedades frente al impacto de desastres naturales y el grado de responsabilidad social y ciudadana en la mitigacin. Ejercemos una gestin estratgica del territorio y de la economa local? O permitimos que todo pase?; son dos preguntas a considerar por los gestores locales.

Grco 2 Damnicados y Viviendas Afectadas por Fenmenos Naturales y Antrpicos 2000-2009

2500000 2000000 1500000 1000000 500000 0

2. El Proceso de Planificacin como parte de la Gestin del Riesgo

El incremento del crecimiento demogrco en reas urbanas no planicadas las suele convertir en espacios inecientes, hostiles y crecientemente riesgosos. Este es el caso de muchas ciudades y distritos del pas, que como parte de un proceso econmico y social, crecen desordenadamente, colapsan o se rehabilitan; la mayora de estos espacios cuenta con planes de desarrollo que, adems de ser documentos de gestin, deberan abrir y ser espacios sociales para la reexin y construccin de escenarios y estrategias locales. Suele suceder que en los procesos de planicacin, al momento de construir la Visin de Desarrollo Local, encontremos coincidencias entre las aspiraciones
* Especialista en Planeamiento Estratgico, Acondicionamiento Territorial y Gestin Cultural. Responsable de Programas y Proyectos de A&R Consultores: www.ayrconsultores.org.

2000

Damnicados

2002

2004

Viviendas Afectadas

La vulnerabilidad est asociada a, entre otros temas: La incipiente incorporacin del enfoque de riesgos en la gestin nacional, regional y local para el desarrollo; sumado a la informalidad en la gestin del territorio que redunda en un inapropiado uso del suelo o gestin del territorio. - El bajo nivel institucional, que diculta la planicacin y ejecucin de acciones de adaptacin concretas. - La alta dependencia a sectores primarios sensibles al cambio climtico, tales como el agrcola y el pesquero4. El bajo nivel de participacin ciudadana en prcticas relacionadas a la prevencin y gestin del riesgo.
4 Ver grcos 3 y 4 : Impacto de eventos climticos adversos en agricultura y pesca al 2008.

3. Vulnerabilidad Local, Factor a Considerar en la Gestin para el Desarrollo Nacional

El Per es un pas con un alto nivel de vulnerabilidad ante variaciones climticas drsticas. De acuerdo con Tyndall Center (2003)2, el Per se encontrara entre los diez pases ms vulnerables ante eventos climticos; siendo evidencia de ello las prdidas econmicas y el incremento de damnicados como consecuencia de fenmenos naturales y antrpicos en la ltima dcada3.
1 Ponencia CEREN/ INDECI/PNUD 2005. 2 VARGAS, Paola, El cambio climtico y sus efectos, BCR, julio 2009. 3 Grco 1 y 2: Datos extrados del Anuario de Estadsticas Ambientales Per 2010, Direccin Tcnica de Demografa e Indicadores Sociales http://www1.inei.gob.pe/biblioineipub/ bancopub/Est/Lib0872/Libro.pdf.

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Informes Especiales
Grco 3 Impacto de Eventos Climticos Adversos (Supercie perdida y valorizada econmica)
12000
.

Grco 4 Desembarque Pesquero Total y de Anchoveta en el Per (miles de toneladas anuales)

10500 900

. .

7500 600 450 300 1500 0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Bajo un escenario pasivo en la gestin territorial, los efectos podran exponenciarse al involucrar otros mecanismos que afectan negativamente el crecimiento; como la prdida de disponibilidad de recursos hdricos para consumo humano y generacin energtica (retroceso glaciar); la prdida de productividad primaria agrcola y pesquera (aumento de la temperatura del mar); la prdida de biodiversidad, y efectos sobre la salud humana. Si bien el conocimiento o difusin de los datos estadsticos referentes a desastres no suelen manejarse de manera coloquial; existe un conocimiento general de los efectos sociales y econmicos de los desastres en cada comunidad. La difusin del conocimiento sobre la gestin del riesgo disminuye considerablemente el nivel de vulnerabilidad de una localidad; en la medida que la prepara para ejecutar acciones prioritarias y de manera organizada, que den frente a los eventos climticos ms sentidos en la economa local; el manejo de estos conocimientos por parte de las instituciones y el Gobierno Local, implicara su uso en los procesos de planicacin, ejecucin de obras y fiscalizacin. Sin embargo, en muchos casos esta hiptesis no suele aplicarse. La mitigacin de desastres naturales en cada localidad, por mejoras en el uso del suelo, prcticas seguras, saludables, monitoreo o scalizacin participativa o ejecucin proyectos para la prevencin, equivaldran a un ahorro incalculable (en tiempo, dinero y vidas) al Estado y a cada comunidad; apreciando que lo matemticamente equivalente no lo es en trminos psicolgicos. Sin embargo, para darnos una idea del gasto: El Nio 1997-1998 caus daos totales estimados en US$ 3,500 millones; equivalente al 6.2% del PBI anual del 98. A nivel global, se estima que el impacto del cambio climtico asciende a prdidas de hasta 20% del PBI mundial. En el Per el impacto del cambio climtico se sentir a travs del5:
5 Ver Mapas : Mapa de Peligros Mltiples , parte de la Estrategia Nacional de Riesgos para el Desarrollo de la Comisin Multisectorial del Riesgo para el desarrollo. Mapa de Principales Peligros Naturales, Predes.

Retroceso glaciar, que actualmente se viene manifestando con una disminucin del 22% de la supercie glaciar en los ltimos 22 a 35 aos. Agudizacin del perodo de estiaje y disminucin de la disponibilidad de agua para consumo humano, uso agrcola, uso industrial y generacin elctrica. Aumento del riesgo de desastres naturales como huaycos, deslizamientos, etc., e inundaciones en zonas costeras por la elevacin del nivel del mar. Aumento de la frecuencia e intensidad del Fenmeno de El Nio. Disminucin de la disponibilidad de fitoplancton en el mar y, en consecuencia, menor productividad pesquera primaria y disponibilidad de recursos pesqueros. Sabanizacin de bosques tropicales como consecuencia de la disminucin del agua en los suelos. Prdida de biodiversidad y extincin de especies. Se ha avanzado mucho sobre el tema en la ltima dcada: Indeci como rector del Sinadeci ha liderado en la incorporacin del enfoque de riesgos en diversos escenarios; existe informacin detallada por departamento en el Estudio de Ciudades Sostenibles6, y la elaboracin de planes operativos. Por otro lado, se cuenta con indicadores actualizados al 2010 sobre el impacto de los desastres naturales por departamento durante los ltimos 10 aos en el: Anuario de Estadsticas Ambientales, de la Direccin Tcnica e Indicadores Sociales; se ha elaborado la Estrategia Nacional de Riesgos para el Desarrollo, entre otros documentos; sumado a esto se debe resaltar el aporte e iniciativas de las ONG y otros colectivos sociales, que apoyan en el fortalecimiento de capacidades locales, como es el
6 Estudio de Ciudades Sostenibles: Planes de usos del suelo, Planes de mitigacin o Mapas de Peligros por departamento. http:// bvpad.indeci.gob.pe/html/es/estudios_cs/mapa.htm.

caso de ITDG - Soluciones Prcticas y Predes especialistas en prevencin de desastres. Sin embargo, las acciones de reduccin de riesgo de desastres desarrolladas en el cotidiano se perciben aun como iniciales. Dicha percepcin puede basarse en el desconocimiento pblico de lo avanzado; y esto puede deberse, entre otros, a factores sociales o de comunicacin. El factor sociocultural es un punto fundamental en la gestin del riesgo local. Los aspectos culturales, que inciden en la gobernabilidad de una comuna, localidad o regin pueden colaborar u obstaculizar, en la prctica, la gestin del territorio y de los recursos para un crecimiento sostenible. Un aspecto que incide en la escasa participacin de la sociedad civil en acciones de respuesta a emergencias o a la gestin preventiva de riesgos, es el dbil apoyo institucional.
Mapas de Peligros Mltiples7 CMRD

7 Mapas http://peru.georiesgo.net/geoportal/index.php?option=com_co ntent&view=article&id=49&Itemid=57.

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rea Gobiernos Regionales y Locales

Predes

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4. El Rol de los Gobiernos Locales en la Gestin del Riesgo

En este marco, es preciso detenernos en el rol de los Gobiernos Locales en la gestin del riesgo; el rol de lderes y gestores de la administracin estratgica de su comuna y territorio, proyectando accin en la toma de decisiones y sus contingencias. El concepto de gestin10 se reere a la capacidad de administrar y hacer funcionar coherentemente las partes de un todo. Una comuna, una provincia o una regin, cada una representa un nivel y un todo en s diferente. Conducir ese todo a un n dentro de un tiempo determinado es gestin estratgica. Para esto es necesario establecer tres puntos de partidas primero, la conduccin requiere de un director del proceso, responsable, con capacidad de liderazgo, capaz de trabajar en equipo y ste, a su vez, capaz de supervisar tcnicamente las actividades programadas; segundo, respeto y cumplimiento de los plazos estipulados; y tercero, denicin del n o gran objetivo de ese todo, y al que deben apuntar los objetivos particulares de cada uno de los componentes del sistema, aun cuando haya una interaccin recproca entre stos tambin. El ordenamiento y gestin del territorio, usos de suelo, el respeto de la zonicacin, el fortalecimiento de las capacidades institucionales y ciudadanas y la construccin de un capital social apto y educado para la participacin, son roles que el Gobierno Local debe asumir plenamente, como responsable de la gestin local; as como debe formalizar, promover y apoyar alianzas para la cogestin de riesgos, liderando dichos procesos11.

5. Articulacin de los Niveles de Gobierno y el Sistema de Defensa Civil

A Nivel Nacional, el Sistema Nacional de Defensa Civil - Sinadeci acta en concordancia con la Poltica y Planes de la Defensa Nacional. Los sectores participan en las acciones de Defensa Civil dentro del marco de la Ley del Sinadeci y del Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres - PNAD del cual derivan sus propios Planes Sectoriales de Prevencin y Atencin de Desastres. En coordinacin con los sectores, universidades, instituciones cientcas y tecnolgicas, entre otros integrantes Sinadeci, se formul el PNPAD, aprobado el 15 de enero de 2004. Actualmente, se estn desarrollando los Planes Regionales y Sectoriales de Prevencin y Atencin de Desastres. (Art. 8 del Decreto Ley 19338). Segn el Plan, los Sectores deben ejecutar obras de prevencin, obras por peligro de desastre inminente, acciones y obras de emergencia y rehabilitacin, as como obras y acciones en la etapa de reconstruccin, de acuerdo al mbito de su competencia. Se consideran obras de prevencin a las obras que cada sector realiza dentro del mbito de su competencia, ante la presencia de un fenmeno natural repetitivo o potencialmente daino. Su ejecucin se realiza en perodos de normalidad y con nanciamiento de sus respectivos presupuestos. En orden de comprender la articulacin del Sinadeci presentamos: las instancias Nacionales del Sector Pblico, las ocinas de Indeci y el Sistema Regional de Defensa Civil, conformados respectivamente por:

Las estrategias de comunicacin masiva de la informacin, no estn presentes en los procesos de elaboracin y/o reformulacin de los documentos de gestin local: planes de desarrollo local, planes operativos o presupuestos participativos. La fragilidad institucional en los procesos de planeamiento, sumado al poco inters de los medios de comunicacin en la difusin e investigacin para la prevencin del desastre, entre otros factores, son retos por superar. De otro lado, debemos resaltar los logros: el Per, gracias a la recomendacin de la Red Global de Sociedad Civil para la Reduccin de Riesgos, ha sido elegido entre los nicos 5 pases a nivel mundial, como pas piloto para desarrollar una metodologa universal para reducir el riesgo de desastres naturales. Es as como Armenia, Indonesia, Mozambique, Nepal y Per cuentan con un modelo de metodologa de trabajo para desarrollar polticas pblicas conjuntamente con la sociedad civil, y priorizar acciones para reducir el riesgo frente a un desastre natural, estableciendo estrategias que atiendan a las diversas comunidades del interior de una nacin8. Adems, se deben reconocer los avances logrados en el contexto del sistema educativo, que cuenta con un conjunto de lineamientos de gestin del riesgo aprobados9. Es estratgico para el pas fortalecer la educacin con enfoques de gestin del territorio, participacin e inclusin. Es preciso educar profesionales de diversas reas con dichos enfoques, que respondan, no slo en la emergencia, sino en el mantenimiento y construccin de una comunidad que pueda hacer frente a los cambios por venir. Menos vulnerable equivale a ms sustentable.
8 ITDG http://www.solucionespracticas.org.pe/detalle_evento. php?id=56. 9 Documentos para la Educacin y Gestin de riesgos http://www2. minedu.gob.pe/educam/gestion_riesgos.php.

Sectores segn el Grado de Peligro

Grado de Peligro Altamente Peligroso Caractersticas a) Fuerzas naturales grandes no resistibles por construcciones. b) Prdidas llegan al 100 c) Relacin costo-benecio impide su uso urbano Se pueden tomar medidas efectivas de reduccin de daos a costos aceptables. Ejemplos a) Alud-avalanchas y ujos de lodo. Flujo piroclsticos o lava b) Deslizamientos Inundaciones con gran fuerza hidrodinmica c) Vrtices de bahas en forma de V o U (Tsunamis) Franjas contiguas a los sectores altamente peligrosos - Altas acelaraciones ssmicas - Inundados a baja velocidad - Y ocurrencia de licuacin parcial y suelos expansivos. Calidad intermedia, con aceleraciones ssmicas moderadas. Inundaciones muy espordicas con bajo tirante y velocidad. Terrenos planos o con poca pendiente, roca o suelo compacto y seco, con alta capacidad portante. No inundables, alejados de barrancos o cerros deleznables. Restricciones y Recomendaciones de Uso Prohibido su uso con nes urbanos Para reservas ecolgicas, recreacin abierta, o plantas de ciclo corto. Se permite su uso urbano para baja densidad con estudios detallados.

Peligroso

Peligro Medio

Amenaza natural moderada

Adecuado para usos urbanos. Investigaciones geotcnicas normales. Usos urbanos de alta densidad y para edicios indispensables: hospitales, etc.

10 Riesgo de desastre y desarrollo sostenible, Jorge Enrique Gorigoita Gndara el 18.04.08, http://ideas.bligoo.com/content/view/167595/ Riesgo-de-desastre-y-desarrollo-sostenible.html. 11 Cuadro de Grados de peligro y Recomendaciones y restricciones del uso del suelo - Indeci.

Peligro Bajo

Baja amplificacin ssmica muy remota la ocurrencia de fenmenos destructivos

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Informes Especiales
Para el momento de la atencin: Asumir el rol de coordinacin y organizacin con los sectores y las organizaciones sociales, para la asistencia del desastre. Convocar tcnicos y especialistas en asistencia o reconstruccin. En la prctica, para el terremoto de Arequipa, del 23 de junio de 2001, se administr la ayuda humanitaria a travs de los CDC regionales, provinciales, distritales y locales. Las deciencias que pudiese haber denotado nuestro sistema de Defensa Civil en los ltimos 2 grandes sismos, 2001 y 2007, se derivan en buena parte de vicios culturales (demagogia, desinformacin, hurtos, saqueos, corrupcin) de diferentes actores locales, que ensombrecen la labor de reconstruccin de tantsimas personas; voluntarios, especialistas, pobladores, ciudadanos de a pie; brigadistas, que son los ms. Existe pues un sistema en funcionamiento, y es responsabilidad de todos asumir el rol que corresponde y ser parte activa de l. implcitos de lo que debe cambiar y en qu direccin. Esto signica denir, jerarquizar y jar temporalmente un conjunto de decisiones e inversiones, procesos en los cuales debe estar presente la prevencin del riesgo de desastre como garanta de decisiones e inversiones ligadas a la comunidad13. La mejor forma de obtener un benecio social y econmico de estas estrategias de prevencin y de desarrollo es: incorporarlas en los diversos instrumentos de Ordenamiento Territorial y en la Planicacin y Gestin Estratgica en los tres niveles de gestin (local, regional y nacional). La diversa realidad peruana, que abarca aspectos desde lo social, ecolgico, climtico, cultural y ms; exige polticas pblicas de para la intervencin sistmica desde las regiones, que permitan y apunten a la implementacin de estrategias especcas desde y para las localidades. El desafo de los nuevos gestores ser articular coherentemente este enfoque de gestin de riesgos con carcter sistmico en la accin pblica y en funcin de la Visin de Desarrollo de su localidad. Esta caracterstica propone una serie de retos que el Gobierno debiera asumir, tales como el: Fortalecimiento de la institucionalidad Fortalecimiento de capacidades para la gestin ambiental urbana. Respeto de la zonicacin y usos del suelo, considerando los mapas de riesgo y las tendencias climticas. Fortalecimiento de los procesos de planicacin local, promoviendo la representatividad e insertando el enfoque de riesgos en los programas y proyectos. Promocin de tecnologas apropiadas para la construccin. Fundamentos para ampliar el nanciamiento para la vivienda de inters social. Normar, coordinar, orientar y supervisar el planeamiento y la ejecucin de la Defensa Civil. Participar en la formulacin y difusin de la doctrina de Seguridad y Defensa Nacional en lo concerniente a Defensa Civil. Propiciar la coordinacin entre los componentes del Sinadeci local y regional. Promover la educacin y capacitacin de la poblacin en gestin de riesgos. La decisin de los Gestores Locales, de asumir el rol que les corresponde en la administracin por el desarrollo de su localidad y la gestin del riesgo local, es fundamental para lograr un pas sustentable, rico y seguro. Es sentar las bases de una comuna ms satisfecha y un pas ms gobernable.
13 Riesgo de desastre y desarrollo sostenible, Jorge Enrique Gorigoita Gndara el 18.04.08, http://ideas.bligoo.com/content/ view/167595/Riesgo-de-desastre-y-desarrollo-sostenible.html.

Los Comits de Defensa Civil Los Comits de Defensa Civil se organizan internamente en Comisiones y se clasican en Comits de Defensa Civil Regionales (Departamental), Provinciales y Distritales. Tambin pueden constituirse Comits en los Caseros o Anexos, donde exista Agente Municipal y en los Centros Poblados Menores donde exista autoridad municipal. La autoridad mxima de cada comit reside en el alcalde o gobernador local12. Grco
Grco

Dentro del momento de la Prevencin podemos identificar algunas acciones fundamentales, en las cuales las municipalidades pueden apoyar, como son: Facilitar, proporcionar y actualizar la data sobre su territorio y sus organizaciones; esto sirve de gran ayuda en los anlisis de vulnerabilidad, identicacin de peligros y clculos de riesgo. Un ejemplo de esto ha sido la colaboracin de los municipios costeros con data catastral para la elaboracin de los planes de seguridad y mapas de inundacin, en caso de tsunamis. Fortalecer y empoderar a los comits de defensa civil y su articulacin con otras instancias, en los procesos de planeamiento local y el diseo y vigilancia de proyectos de carcter econmico y social; adems de promover la formacin de redes institucionales para el monitoreo preventivo y la atencin en caso de emergencias. Atraer y convocar a las organizaciones y medios de comunicacin para la difusin, preparacin y educacin sobre gestin de riesgos. Dentro de la Prevencin especca, le corresponde velar por el respeto de la zonicacin y usos del suelo, la observancia y scalizacin de los proyectos en su jurisdiccin, el diseo y gestin oportuna de obras o proyectos de prevencin. Asegurar la capacidad de produccin, tener especial atencin y vigilancia sobre la infraestructura, fuentes de energa, suministro o servicios que brinda y consume la localidad.
12 Ver Cuadro de la Organizacin de los Comits de Defensa Civil.

6. Reexin Final
El reciente sismo de Japn, nos demuestra que la fragilidad humana puede ser la misma, pero la capacidad organizativa y los valores culturales juegan un papel importantsimo para la reconstruccin frente a la desgracia. En una pas tan rico y frgil, como el Per, es de justicia compartir los deberes en la tarea que signica la Defensa Civil; es necesario asumir los roles que correspondan y tomarnos en serio la construccin de espacios sustentables. Es as, que se debe abandonar el enfoque de manejo de emergencias o manejo de desastres, para centrar la mirada en la gestin integral del riesgo y en la necesidad de la prevencin de los mismos con una visin que incluye enfoques del territorio, la cultura y la institucionalidad, desde el nivel local hasta la complejidad nacional. La gestin del riesgo se basa en un modelo sostenible de desarrollo. Los desastres son la suma de: riesgo y vulnerabilidad de la poblacin. (Econmica, social y territorial). En orden de prevenir los desastres, es necesario disminuir la vulnerabilidad por todos los frentes, a travs de acciones coordinadas y articuladas desde la gestin local. La gestin estratgica del desarrollo, incluida la gestin del riesgo de desastre, supone comprender la accin pblica como un Proceso de Intervencin Sistmica, es decir, la ejecucin de acciones y proyectos que afectan y son afectados por muchas situaciones y agentes de manera simultnea y recproca. Una estrategia expresa la necesidad de conduccin social hacia objetivos que se desprenden de una poltica de desarrollo, debidamente articulada. Determinar los objetivos del desarrollo supone hacer valoraciones y diagnsticos explcitos o

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