ORGANIZAO POLTICA BRASILEIRA

Fernando Sabia Vieira Mestre em Cincia Poltica pelo Iuperj Chefe da Assessoria Tcnico-Jurdica da Secretaria-Geral da Mesa da Cmara
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social... (Prembulo, CF). Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio (Art. 1, pargrafo nico, CF)

A partir do prembulo e dos primeiros artigos da Constituio Federal, possvel traar um esboo da organizao poltica brasileira e identificar as principais caractersticas do nosso estado nacional, descrevendo as instituies que lhe do esteio. Duas dessas instituies tm implicao direta no funcionamento do Estado e no processo de formao das leis. So elas a forma federativa de Estado e a repartio de poderes.

1) A forma federativa de Estado o artigo primeiro da Constituio que define o Brasil como uma repblica federativa. Isso significa que o estado brasileiro composto pela associao de unidades territoriais dotadas de autonomia poltica, que so os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Esses se vinculam e se expressam nacionalmente pela Unio, que a entidade jurdico poltica representativa da unidade nacional e exerce com exclusividade a soberania diante dos atores internacionais. Em conseqncia da forma federativa do estado brasileiro, suas atribuies, tarefas e poderes encontram-se distribudos em nveis de organizao poltica, conforme definido nos artigos 18 a 36 da Constituio Federal.

Assim, vamos encontrar no art. 22 as matrias compreendidas na competncia legislativa privativa da Unio, que devem, portanto, ser tratadas por meio de leis aprovadas em nvel nacional. No artigo 24, esto relacionadas s matrias objetos da chamada competncia legislativa concorrente. Sobre essas a Unio deve limitar-se em editar normais gerais, ficando a cargo dos Estados a legislao suplementar que for necessria. Finalmente, o art. 48, estudado mais adiante, destaca mais algumas matrias de competncia legislativa da Unio.

2) A separao de poderes No artigo 2 da Constituio, encontramos o outro critrio de diviso do poder poltico consagrado no nosso ordenamento jurdico, que leva em conta as funes do Estado. o conhecido princpio da separao de poderes. Por esse princpio, que tem sua origem no Iluminismo, o poder do Estado no deve ser exercido por uma nica pessoa ou instituio, o que poderia levar a abusos e colocar em risco os direitos dos cidados. Ao contrrio, deve-se repartir o conjunto de atribuies e prerrogativas estatais segundo um critrio funcional, cominando a diferentes rgos e pessoas tarefas e poderes especficos. Surge, ento, a clssica separao dos Poderes do Estado em Legislativo, Executivo e Judicirio. O Poder Legislativo encarrega-se da elaborao das leis, expressando os valores e a vontade popular; ao Executivo incumbe aplicar essas leis e desenvolver as atividades necessrias para atingir os objetivos da sociedade e ao Judicirio resolver, com base na lei, os conflitos que surgirem nas relaes sociais tanto pblicas quanto privadas. Para o cumprimento de suas respectivas tarefas, os rgos e agentes polticos tambm detm, nos termos da Constituio, os poderes e prerrogativas necessrios, como o de recolher impostos, de administrar os recursos pblicos e de exigir o cumprimento de decises tomadas com base na lei. Fazem parte desse regime de separao mecanismos de controle de um poder sobre o outro, destinados a evitar que qualquer deles invada a competncia dos demais ou que seja exercido de forma ilegal ou ilegtima. Esses instrumentos de controle e fiscalizao so

conhecidos tambm como sistema de freios e contrapesos por se destinarem a promover o exerccio harmnico dos poderes. Assim, por exemplo, o Poder Legislativo pode investigar atos de Executivo por meio das Comisses Parlamentares de Inqurito, mas este ltimo, por sua vez, exercido pelo Presidente da Repblica, pode vetar projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional. Deve-se, tambm, notar que eventualmente um poder pode exercer funo tpica do outro, de acordo com a Constituio. Assim, ao instituir uma Comisso Parlamentar de Inqurito, o Legislativo desempenha uma tarefa que prpria do Judicirio, enquanto o presidente da Repblica, ao adotar uma medida provisria, est desempenhando uma atividade legislativa. A partir desse enquadramento institucional do poder poltico no Brasil, podemos situar o poder Legislativo federal e suas tarefas.

O PODER LEGISLATIVO FEDERAL

O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. (Art. 44, CF)

1) O Congresso Nacional e sua composio Dentro do quadro institucional brasileiro, tal como traado pela Constituio de 1988, cabe ao Congresso Nacional exercer o poder Legislativo em nvel federal. Este, por sua vez, em razo da forma federativa de estado adotada, se compe de duas Casas, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal, as quais tm, como se ver, composies bastante diferentes, uma representando a populao e a outra os Estados federados e o Distrito Federal. Essa caracterstica institucional do estado brasileiro tem importante implicao no processo de formao da lei, pois ser necessria, para sua edio, a aprovao do respectivo projeto nessas duas Casas do Congresso Nacional. H, ainda, matrias que devem ser apreciadas em sesses conjuntas do Congresso Nacional, como os vetos presidenciais e as leis oramentrias, o que faz funcionar uma terceira assemblia decisria, composta pelos Deputados e Senadores. No entanto, mesmo

nesses casos, as deliberaes so tomadas bicameralmente, colhendo-se os votos de cada Casa separadamente, embora os procedimentos de instruo e discusso sejam feitos por meio de colegiados mistos. De acordo com a Constituio, cada legislatura tem a durao de quatro anos. Entende-se por legislatura o tempo de durao de cada composio do Congresso Nacional. Ou seja, a cada quatro anos so realizadas eleies para renovar a composio do Poder Legislativo federal, sendo que na Cmara dos Deputados a renovao dos mandatos completa, enquanto que no Senado ocorre alternadamente, por um tero e dois teros de sua composio nos sucessivos pleitos.

2) Sistemas eleitorais Cabe aqui uma breve considerao sobre sistemas eleitorais, para que se tenha uma idia mais clara sobre como so escolhidos os membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. O que so sistemas eleitorais? Quais suas finalidades? Qual o melhor sistema eleitoral? As democracias modernas so representativas. Assim, importa saber como so escolhidos aqueles que vo representar a sociedade, pois o processo de escolha dir algo sobre quem ou o que eles representaro, se um segmento social especfico, uma parte do territrio ou uma ideologia poltica. A representatividade , pois, em geral, tida como uma caracterstica necessria para que um regime seja considerado democrtico. Por outro lado, as sociedades demandam de seus Estados tarefas cada vez mais numerosas e complexas, em busca da consecuo de seus propsitos e ideais. , pois, necessrio que o arranjo poltico-institucional decorrente do processo de escolha de representantes seja capaz de garantir eficincia no desenvolvimento desses alvos, embora no seja ele seu nico determinante. Assim, os sistemas eleitorais, que so conjuntos de normas definidoras de como os eleitores fazem escolhas e de como os votos consignados so computados para efeito de distribuio de mandatos, sejam cadeiras no Legislativo ou chefia no Executivo (Nicolau, Jairo, Sistemas Eleitorais, Rio de Janeiro: FGV, 5 ed. 2004), deparam-se com uma duas finalidades que por vezes se postam em paradoxo: a representatividade e a governabilidade.

Ou seja, o que se espera de um sistema eleitoral , precipuamente, que ele produza uma representao o mais prxima possvel da segmentao social ou que promova a escolha de um governo coeso, capaz de levar a termo seu programa? Esses objetivos se excluem necessariamente? Como ponder-los? Como se comportam os sistemas eleitorais conhecidos em relao a essas questes? Classificando-se os sistemas eleitorais a partir da frmula eleitoral adotada, isto , de como se convertem os votos dados pelos eleitores em assentos, so eles reunidos em dois grandes grupos, os sistemas proporcionais e os sistemas majoritrios, adiantando-se que cada um comporta variaes significativas e, ainda, a existncia dos chamados sistemas mistos, que combinam algo de cada um dos dois grandes paradigmas. Cada um desses grupos pode ser considerado do ponto de vista do grau de representao, de fragmentao partidria e do tipo de governo que ensejam, e, assim, avaliado em termos de governabilidade e representatividade. Em linhas gerais, diz-se que os sistemas majoritrios sacrificam a representatividade em prol da formao de governos unipartidrios, tidos como mais eficientes, e que permitem que os eleitores identifiquem melhor o programa implementado com o partido que est no poder possibilitando maior controle sobre este. O propsito dos sistemas que se alinham nesse grupo garantir a eleio dos candidatos mais votados, dentro do princpio de que o vencedor leva tudo. Levam, em geral, a uma super-representao dos maiores partidos e a uma sub-representao dos menores. Seu principal paradigma o sistema ingls de distritos uninominais e eleio por maioria simples. Esse sistema, de fato, de modo geral, abstraindo-se outras variveis, tende a produzir governos majoritrios, de partido nico, restringe o nmero de partidos que conseguem acesso ao parlamento e pode resultar em parlamentos com baixa representatividade. Ressalte-se, no entanto, excees, como o caso da ndia, onde o sistema no inibiu a existncia de um nmero elevado de partidos, o que nos lembra a necessidade de considerar outras condies institucionais e culturais que podem influenciar nesses resultados. Os sistemas proporcionais, por sua vez, consideradas as diversas variaes que essa famlia comporta, tm com principal meta garantir a representatividade dos diversos segmentos sociais no Parlamento, buscando uma correspondncia o mais estreita possvel

entre o nmero de votos obtidos por cada partido e o nmero de cadeiras preenchidas por ele no Legislativo. Essa apontada como sua principal virtude. Em contrapartida, a representao proporcional est associada fragmentao partidria, identificada, por alguns, como um aspecto negativo. Note-se, no entanto, que o grau de fragmentao pode variar de um sistema proporcional para outro, em funo de fatores como a maior ou menor magnitude dos distritos eleitorais, a forma como esses so definidos geograficamente e a existncia ou no de clusulas de desempenho ou de barreira. A Espanha exemplo de um sistema proporcional em que a baixa magnitude dos distritos acabou por produzir, na prtica, um bipartidarismo. A principal crtica que sofre a representao proporcional est relacionada exatamente com a governabilidade. De fato, com a proporcionalidade, nos sistemas parlamentaristas, o processo de representao se d em duas etapas: primeiro, os eleitores escolhem um parlamento, depois, os representantes eleitos decidem quem vai governar, formando coalizes que podem se distanciar mais ou menos do espectro ideolgico resultante das urnas e dificultar a visibilidade da sociedade em relao a quem responsvel pelo desempenho do governo. O grau de eficincia dessas coalizes depender de fatores como o nmero de parceiros e a maior ou menor polarizao entre os partidos. Em tese, coalizes homogneas, formadas por partidos com pouca distncia ideolgica, podem ser capazes de praticar um jogo de poder cooperativo, sem se conduzirem necessariamente ao imobilismo e ao impasse. De fato, Lijphart conclui, em seu livro Modelos de Democracia (Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 2003) que as democracias de consenso, caracterizadas por sistemas proporcionais e governos de coalizo, no ficam atrs das majoritrias quanto ao desempenho das medidas de governo, ao passo que ultrapassam essas no que diz respeito qualidade e representatividade democrticas. Os sistemas mistos combinam a representao majoritria com a proporcional, quer num modelo paralelo, em que parte das cadeiras so preenchidas por um critrio e parte pelo outro, minimizar as distores do sistema majoritrio. Dependendo da frmula adotada, seus resultados se aproximaro mais de um modelo ou outro. No caso da Alemanha, por exemplo, o verifica-se uma elevada representatividade e a formao de governos de coalizo.

3) A Cmara dos Deputados A Cmara dos Deputados composta por representantes do povo brasileiro, eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado, Territrio e no Distrito Federal, para um mandato de quatro anos, ou seja, para uma legislatura. A Constituio no estabelece o nmero total de Deputados Federais, deixando isso para ser definido em lei complementar. Atualmente, so quinhentos e treze. Essa mesma lei estabelece a diviso das vagas pelos Estados e Distrito Federal proporcionalmente s respectivas populaes, obedecido o mnimo de oito e o mximo de setenta por unidade da Federao. Cada Territrio deve eleger um nmero fixo de quatro Deputados. No momento, no h Territrios no Brasil, tendo sido os ltimos emancipados a Estados pela atual Constituio. A cada eleio so feitos os ajustes que forem necessrios para manter a proporcionalidade, levando-se em conta o crescimento da populao de cada Estado. Nosso sistema proporcional de lista aberta para escolha dos Deputados Federais produz o esperado efeito de fragmentao partidria. Contudo, esse efeito contrabalanado pelo chamado coeficiente eleitoral, que alija da disputa os partidos que no atingem, em cada Estado, determinado nmero de votos. Por outro lado a adoo dos Estados como distritos eleitorais para a eleio dos Deputados Federais com a imposio de uma composio mxima e mnima por unidade da federao introduz um componente territorial na composio da Cmara,

descaracterizando, em parte a proporcionalidade e, em tese, a representao da populao. Tudo isso num sistema presidencialista, o que nos afasta tanto do modelo norteamericano quanto das democracias europias. Esse sistema tem sido tratado pelos autores como presidencialismo de coalizo, pois, dada a fragmentao partidria existente, faz-se necessrio que o Presidente da Repblica eleito busque aliana com partidos representados no Congresso a fim de viabilizar seu programa de governo. A Cmara dos Deputados exerce algumas competncias privativas, como autorizar, por dois teros de seus membros, a instaurao de processo contra o presidente da Repblica, a tomada de suas contas quando no apresentadas no prazo de sessenta dias contados da abertura dos trabalhos legislativos de cada ano, alm de elaborar seu regimento

interno e de dispor sobre sua prpria organizao e funcionamento poltico e administrativo.

4) O Senado Federal O Senado Federal tem uma composio distinta da Cmara dos Deputados. Os Senadores so eleitos em cada Estado e no Distrito Federal segundo o princpio majoritrio, isto , ganham a eleio os mais votados, no havendo clculo para diviso proporcional das vagas de acordo com os votos obtidos por cada partido. Cada unidade da Federao elege um nmero igual de trs Senadores, que tm um mandato de oito anos, ou seja, por duas legislaturas. A renovao dos mandatos no Senado, no entanto, feita alternadamente a cada quatro anos, elegendo-se num pleito um tero e no seguinte dois teros. O Senado tambm tem competncias privativas, algumas ligadas ao fato de ele a Casa representativa da Federao. So elas algumas delas:

processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade;

aprovar a escolha de autoridades como os Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da Repblica e os chefes de misso diplomtica de carter permanente;

autorizar operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;

suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal.

Alm disso, do mesmo modo que a Cmara dos Deputados, o Senado tem competncia privativa para dispor sobre seu regimento e organizao interna.

5) O funcionamento do Congresso Nacional

Uma das caractersticas comuns nos Parlamentos seu funcionamento durante um perodo determinado do ano, as chamadas sesses legislativas, quando os seus membros se encontram para suas atividades e deliberaes. O Congresso Nacional brasileiro se rene na Capital Federal de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de agosto a 22 de dezembro. Essa a chamada sesso legislativa ordinria. Eventualmente, o Congresso pode ser convocado a funcionar fora desse perodo, numa sesso legislativa extraordinria. Isso, no entanto, s pode ocorrer nas seguintes hipteses:

convocao pelo Presidente do Senado Federal, em caso de decretao de estado de defesa ou de interveno federal, de pedido de autorizao para a decretao de estado de stio e para o compromisso e a posse do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica. Essas so situaes excepcionais que afetam a vida normal do Pas, as instituies e os cidados, e justificam o funcionamento extraordinrio do Congresso;

convocao pelo Presidente da Repblica, pelos Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal ou a requerimento da maioria absoluta de ambas as Casas, em caso de urgncia ou interesse pblico relevante, em todos esses casos com a aprovao da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

Nas convocaes do Congresso para sesses legislativas extraordinrias s haver deliberao sobre as matrias que as ensejaram, alm das medidas provisrias que estejam eventualmente em vigor.

6) Sesses conjuntas do Congresso Nacional Em regra as matrias legislativas devem ser aprovadas em cada Casa do Congresso Nacional. No entanto, a Constituio prev alguns casos em que a deliberao se d nas sesses conjuntas. As principais so os vetos e as leis oramentrias. Os projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional precisam da sano do Presidente da Repblica para que possam se tornar leis. Caso ele no concorde com o

projeto ou o considere inconstitucional poder vet-lo, total ou parcialmente. Se fizer isso, deve comunicar a deciso do Congresso que ter trinta dias para decidir, em sesso conjunta, se mantm ou se rejeita o veto, conforme procedimento detalhado mais adiante. Tambm so apreciadas em sesso conjuntas do Congresso Nacional as chamadas leis oramentrias, que so previstas no art. 165 da Constituio: o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual, alm das leis que criam crditos adicionais, modificando o oramento da Unio durante sua vigncia e execuo. Esses projetos so encaminhados ao Congresso Nacional pelo Presidente da Repblica, apreciados por uma Comisso Mista de Deputados e Senadores e votados em sesses conjuntas. Essas sesses so conduzidas por uma Mesa presidida pelo Presidente do Senado Federal e composta pelos membros das Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal da seguinte forma:

Presidncia: Presidente do Senado Federal; 1a Vice-Presidncia: 1o Vice-Presidente da Cmara dos Deputados; 2a Vice- Presidncia: 2o Vice-Presidente do Senado Federal; 1a Secretaria: 1o Secretrio da Cmara dos Deputados; 2a Secretaria: 2o Secretrio do Senado Federal; 3a Secretaria: 3o Secretrio da Cmara dos Deputados; 4a Secretaria: 4o Secretrio do Senado Federal.

ATRIBUIES DO CONGRESSO NACIONAL

O Congresso Nacional desempenha dois importantes conjuntos de atribuies na organizao do estado brasileiro. So eles os compostos por suas competncias de elaborao legislativa e de fiscalizao e controle dos atos do Poder Executivo.

1) De elaborao legislativa

De acordo com a Constituio federal, artigo 48, cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio. O artigo 22 da Constituio relaciona os temas de competncia legislativa privativa da Unio, e o artigo 24 aqueles objeto da chamada legislao concorrente. Nesse ltimo caso, compete Unio estabelecer as normais gerais sobre o assunto, ficando aos Estados a competncia para tratarem em suas legislaes dos pontos especficos. Alm disso, o prprio artigo 48 destaca algumas dessas matrias.

2) De controle e fiscalizao - Competncias exclusivas, sem sano presidencial.

a) Atos Internacionais (CF, 49, I) - Autorizao para ratificao.

b) Autorizaes Legislativas (CF, 49, II, III, XV, XVI, XVII) ausncia do Presidente da Repblica do Pas por mais de quinze dias; declarao de guerra e acordo de paz; estado de stio; referendo e plebiscito; explorao e aproveitamento de recursos naturais em terras indgenas; alienao ou concesso de terras pblicas acima de 2.500 hectares.

c) Homologaes Legislativas (CF, 49, IV, XII) estado de defesa e interveno federal; atos de concesso e renovao de concesso de emissoras de rdio e televiso.

d) Controle poltico legislativo (CF, 49, V, IX, XI) sustao de atos normativos exorbitantes do Poder Executivo; julgamento das contas do Presidente da Repblica.

e) Fiscalizao Administrativa (CF, 49, X, 70 e 71) fiscalizao e controle dos atos do Poder Executivo, inclusive administrao indireta; Com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio; Apreciao de contas; Acompanhamento da execuo oramentria; Realizao de inspees, auditorias etc.

f) Instrumentos de Fiscalizao e Controle - Comisses Parlamentares de Inqurito (CF, 58, 3) - Criadas por 1/3 CD, SF ou CN, com poderes de investigao judicial, para apurar fato determinado por prazo certo. - Convocao de Ministro e Autoridades (CF, 50): pela CD, SF ou Comisses. - Requerimento de Informaes a Ministros e Autoridades (CF, 2): Mesas da Cmara ou do Senado. - Realizao De Inspees E Diligncias Pelo Tribunal De Contas Da Unio (CF, 71, IV): CD, SF ou Comisses. - Solicitao De Informaes Ao Tribunal De Contas Da Unio (CF, 71, VII): Parlamentares ou Comisses.