HACIENDA PBLICA

CURSO BSICO DE HACIENDA PBLICA

TEMA 1 - EL SECTOR PBLICO COMO SUJETO ECONMICO DE LA HACIENDA PBLICA: CONCEPTO Y DELIMITACIN 1) Introduccin:
Parece lgico comenzar un texto de Hacienda Pblica con una definicin de su contenido, que permita diferenciar a esta ciencia de otras disciplinas que tienen el mismo objeto de anlisis, o con la que existan relaciones de proximidad suficientemente acusadas. La definicin ms acertada, partiendo del concepto de Economa, como ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo. Se distingue, entonces, entre problemas de asignacin, distribucin, estabilidad y crecimiento y se define, a partir de ellos, a la Hacienda Pblica como el estudio de las funciones realizadas por el sector pblico en cuanto a la resolucin de estos cuatro problemas. Este modo de considerar a nuestra ciencia tiene algunas ventajas innegables: a) Cubre cualquier enfoque que se d a la accin del grupo poltico. b) Permite el estudio del SP no slo como agente econmico con un papel activo en la resolucin de los problemas, sino tambin como creador del marco institucional en el que se desenvuelven los sujetos privados. c) Al hecho de que no obliga a restringir el campo de la accin pblica a los mecanismos coactivos, sino que, por el contrario, permite el anlisis de las empresas pblicas con los mismos criterios que se aplican en el anlisis microeconmico.

2) Delimitacin del sector pblico:

Podemos adelantar dos alternativas para diferenciar al sector pblico del sector privado de la economa: En primer lugar, desde un planteamiento objetivo, consideraramos al sector pblico como todos aquellos agentes econmicos que realizan su actividad utilizando el principio de coercin y no el de intercambio voluntario. En segundo lugar, desde un enfoque subjetivo, podemos enumerar al conjunto de entidades que componen el sector pblico con independencia de que en sus acciones utilicen o no el poder de imperio. Parece ms aceptable el segundo planteamiento. El sector pblico se manifestar unas veces como una dependencia de la Administracin, otras como un organismo autnomo y otras como una sociedad annima. Una vez aceptado este principio, podemos considerar como integrantes del sector pblico a los siguientes sujetos: a) Las Administraciones Pblicas (incluyen a la Administracin Central del Estado, las Administraciones autonmicas, las Administraciones locales, la Seguridad Social y los Organismos autnomos). b) Las empresas pblicas no financieras. En este caso, podemos incluir a todas aquellas unidades de produccin cuya propiedad o control sean pblicas y vendan sus productos en el mercado. c) Las entidades financieras pblicas plantean problemas similares a los sealados en el apartado anterior. En algunos casos, no hay dificultad alguna (pinsese en el Banco de Espaa), pero en otros puede ser mucho ms discutible (as sucedera por ejemplo con Argentara). Las dificultades de atribuir una entidad al sector pblico se complica ms en el contexto de un proceso de privatizacin, el sector pblico se reserva un poder de decisin extraordinario en el caso de que la empresa privatizada adopte estrategias consideradas de inters general.

3) El sector pblico en los presupuestos generales:

Una importante fuente estadstica para el conocimiento del sector pblico esta constitua por los presupuestos generales de los distintos componentes de la Administracin. Podemos hacer una presentacin inicial del Presupuesto a partir del contenido de la siguiente tabla: GASTOS Operaciones corrientes: Captulo I: Gastos de personal Captulo II: Compra de bienes y servicios Captulo III: Gastos financieros Captulo IV: Transferencias corrientes Captulo V: Fondo de contingencia Operaciones de capital: Captulo VI: Inversiones reales Captulo VII: Transferencias de capital Operaciones financieras: Captulo VIII: Activos financieros Captulo IX: Pasivos financieros INGRESOS Operaciones corrientes: Captulo I: Impuestos directos Captulo II: Impuestos indirectos Captulo III: Tasas y otros ingresos Captulo IV: Transferencias corrientes Captulo V: Ingresos patrimoniales Operaciones de capital: Captulo VI: Equiparacin de inversiones Captulo VII: Transferencia de capital Operaciones financieras: Captulo VIII: Activos financieros Captulo IX: Pasivos financieros

La descripcin de los componentes del gasto es relativamente fcil. As el captulo I incluye los suelos y salarios pagados, el captulo II, las compras de bienes y servicios a las empresas, el captulo III recoge el pago de interses de la deuda, el IV incluye las transferencias a las familias o a las empresas para la adquisicin de bienes y servicios, el V es una innovacin destinada evitar los problemas derivados de la existencia de gastos cuya financiacin no estuviera prevista, el captulo VI se refiere a los gastos de inversin realizados por el sector pblico, el VII se refiere a los pagos a empresas privadas para sus proyectos de inversin. Por ltimo en el captulo VIII se recogen los gastos destinados a la adquisicin de activos financieros y en el captulo IX los desembolsos destinados a amortizar ttulos previamente emitidos por el sector pblico. En cunto a los ingresos del sector pblico, los dos primeros captulos se refieren a los ingresos por va de impuestos. El captulo III se refiere a las tasas y otros tributos. El captulo IV incluye los fondos obtenidos por el sector pblico por transferencia de otros agentes econmicos, en el V se reflejan los ingresos procedentes del patrimonio pblico. Los captulos VI y VII se refieren bien a la venta de propiedades pblicas o a las transferencias recibidas para llevar a cabo proyectos de inversin. Finalmente el captulo VIII recoge los ingresos procedentes de la venta de activos financieros y el captulo IX los fondos recibidos por emisin de deuda pblica. Esta distribucin por captulos se denomina clasificacin econmica, que en el caso de de los gastos pblicos, puede resumirse en dos grandes apartados: a) El consumo pblico (captulos I a V de los gastos) y b) La inversin pblica (Captulos VI y VII). Se denomina carga recurrentes a la relacin existente entre el consumo pblico y de inversin pblica generados por un proyecto pblico. Existen otras dos clasificaciones adicionales de los gastos pblicos. En primer lugar, la clasificacin orgnica, la cual refleja la distribucin del gasto entre los distintos componentes del sector pblico o departamentos ministeriales. En segundo lugar, la clasificacin funcional, la cul distribuye el gasto de acuerdo con la naturaleza de las

actividades realizadas por el sector pblico y as se diferencian cuatro grandes apartados: 1) Actividades generales (bienes pblicos puros), 2) Actividades sociales (incluyen los bienes preferentes). 3) Actividades econmicas (reflejan los gastos de inversin pblica as como los destinados a la regulacin de los mercados) y 4) Otros actividades (transferencias entre distintas administraciones y los pagos de interses de la deuda pblica).

4) Principales ndices de medida del sector pblico:

Podemos clasificarlos en tres grandes grupos, dependiendo de que se empleen los gastos, los ingresos o bien otros estimadores de la actividad del sector pblico. A) ndices de tamao del sector pblico basados en los gastos pblicos: Diferenciamos entre ndices agregados y desagregados. Los primeros nos dan una imagen global del tamao del sector pblico, pues indican la importancia de este agente econmico en el conjunto de la actividad del pas. Comparan el gasto total con un agregado macroeconmico como el Producto Interior Bruto o la Renta Nacional. Los ndices desagregados permiten matizar la imagen general o global que nos dan los ndices agregados, entrando en el detalle de lo que lleva a cabo el sector pblico. Toman como referencia el Gasto Total y analizan su composicin. Podemos hacer uso de la clasificacin econmica o de la clasificacin funcional, tomando como base los gastos totales. B) ndices basados en los ingresos: Aqu podemos diferenciar entre ndices agregados y desagregados, en el mismo sentido que se ha indicado para los ingresos. Entre los agregados, podemos citar, en primer trmino, la presin fiscal que se define como el total de impuestos dividido por el producto interior bruto. Un segundo ndice agregado, basado en los ingresos pblicos es el conocido como esfuerzo fiscal o ndice de Frank, que se define como la presin fiscal, dividida por la renta per cpita o el producto interior bruto per cpita. El principal inconveniente de este ndice se desprende de la frmula que lo define, pues comprobamos fcilmente que si aumenta la poblacin del pas, el ndice crece, aunque no hayan subido los impuestos, y que, por otra parte, si la economa muestra un proceso de crecimiento, medido por el PIB, el ndice disminuye muy acusadamente, al estar elevada al cuadrado esta magnitud. Un ltimo ndice agregado est constituido por la llamada carga fiscal, posiblemente se trate del ndice ms adecuado para medir el esfuerzo de la poblacin en materia tributaria, pues a los pagos realizados se descuenta el valor de lo recibido por el sector pblico en forma de servicios. Al mismo tiempo, el denominador no considera toda la renta percibida por la poblacin, sino slo aquella de que se puede disponer, una vez cubiertos los mnimos para la subsistencia. En lo que se refiere a los ndices desagregados debe hacerse notar que podemos hacer la desagregacin de dos modos. De un lado distinguiendo entre impuestos indirectos y directos y de otro, un segundo mtodo de desagregar los ndices basados en los ingresos pblicos es diferenciar entre distintos grupos de renta. En este sentido, parece especialmente adecuado el clculo de la carga fiscal para cada grupo de contribuyentes. C) Otros ndices de medida del sector pblico: Se puede distinguir entre los que miden el desequilibrio de las cuentas del sector pblico y aquellos que tratan de obtener cul es la participacin del sector pblico en la produccin total de la economa.

5) Comparacin internacional:
Se ponen de manifiesto algunos extremos, entre los que se pueden destacar los siguientes: 1) La importancia cuantitativa del gasto pblico en proporcin al PIB. La mayora de los estados europeos destinan al gasto pblico ms del 45% de los bienes y servicios producidos. 2) Los ingresos pblicos ordinarios, sobre el total de la renta generada. De cada 100! ganados, 40 o 50 se destinan al pago de diversos tributos. 3) En Espaa, el gasto pblico y los ingresos ordinarios en el PIB estn por debajo de otras economas. Aunque hay quien defiende que la presin fiscal en Espaa puede ser incrementada hasta la media europea, existen dos posiciones complementarias que lo contradicen. Nuestro pas presenta un ndice superior de esfuerzo tributario al detectado en otros pases. La presin fiscal ha aumentado a un ritmo muy superior al resto de los pases, causando un crecimiento rpido de efectos negativos. 4) Situacin de dficit o supervit de las cuentas pblicas de los distintos pases miembros de la Unin. Los datos de 2007 indican que aunque muchos pases de la Unin Europea estn liquidados sus presupuestos con dficit, ste se va reduciendo; dentro de ellos se puede hacer notar el caso de Espaa que cierra sus cuentas en supervit. Paralelamente, se ha apreciado desde entonces una paulatina disminucin de la deuda acumulada.

TEMA 2 - LOS OBJETIVOS ECONOMICOS DEL SECTOR PBLICO 1) Introduccin:

Todos estamos de acuerdo en decir que el sector pblico es cada vez mayor, que ocupa una porcin creciente de la actividad econmica. Esto nos lleva a replantearnos cual es el papel del Estado en las economas. Nos preguntamos entonces que hace el sector pblico y que debera hacer. Esta ltima cuestin se responde de dos formas: Desde quienes defienden una limitacin de la actividad del Estado (enfoque liberal). Y los que proponen un mantenimiento de las funciones del SP (enfoque intervencionista). Desde una visin intervencionista qu debe hacer el SP en una economa? Cules deben ser sus funciones? Se trata de una cuestin esencialmente normativa, pero tiene un fundamento positivo. La economa positiva pretende describir la realidad, hace referencia a lo que es, a un hecho que se ha producido y que es posible demostrar que existe como tal, mientras que la economa normativa pretende ofrecer posibles cambios a esa realidad, hace referencia al debe ser. Est ms fcilmente relacionada con las creencias personales y los juicios de valor, con un mayor componente subjetivo. A la hora de desarrollar el problema de cuales deben ser las funciones del sector pblico, es conveniente partir de la clasificacin de los problemas econmicos de carcter real. As los llamados problemas de asignacin de recursos (se ocupan de qu bienes deben producir y cmo hacerlo). Los problemas de distribucin analizan que quin se fabrican los bienes, o, lo que es igual, cmo repartir el conjunto de los bienes y servicios producido. Los problemas de estabilidad econmica se refieren a los desequilibrios bsicos de la economa del pas: el paro, la inflacin, el saldo de la balanza de pagos, o el de las cuentas del sector pblico y los problemas de crecimiento ataen a la cuestin de cmo aumentar, a lo largo del tiempo, el total de los bienes disponibles para satisfacer las necesidades de la poblacin.

2) Asignacin de recursos:
Desde un planteamiento liberal, la de asignacin de recursos tienen una solucin simple: dejar que la accin individual se exprese libremente en el mercado. Los ciudadanos expresan sus preferencias demandando los distintos productos y las empresas hacen patente sus posibilidades ofreciendo los bienes a distintos precios. De este modo, la demanda y la oferta expresan los deseos de los individuos y el mercado determina la cantidad y el precio que corresponde a cada bien o servicio, resolviendo el primer problema: el de asignacin, pues determina que cantidad de bienes y a que precio deben fabricarse. Pero, adems los resuelve de una forma eficiente, llamado ptimo de Pareto. Asimismo, la actuacin privada resuelve el problema de cmo fabricar los distintos bienes y servicios. El empresario, buscando su propio inters individual, elegir aquella combinacin de los recursos (Tierra, Capital y Trabajo) que le resulten ms rentables, a partir de la productividad de cada factor de produccin, los precios de estos recursos, y el precio del bien o servicio que l mismo ofrece. Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignacin, es obvio que el sector pblico tiene un papel "muy limitado en esta materia. Su accin debe reducirse a suministrar aquellos bienes y servicios para los cuales no puede existir un mercado. Esta afirmacin obliga a plantear qu condiciones deben darse para que el mecanismo de mercado funcione?, y en tal sentido, deben citarse dos requisitos independientes: 1) Rivalidad en el consumo: Significa que ningn ciudadano puede disfrutar

de un bien o servicio cuando otro lo est utilizando. Pero hay productos en los que el consumo no es rival y 2) Posibilidad de exclusin: Quiere decir que hay algn modo de excluir del consumo a aquellas personas que no paguen un precio por el producto. Son los Bienes privados puros, alimentos, ropa. Bienes de no exclusin son los bienes mixtos como una calle congestionada, o bienes pblicos puros como la defensa nacional, justicia, seguridad ciudadana. Estas dos condiciones son independientes. Desde una perspectiva liberal, el nico papel que debe cumplir el Estado es la de proveer a la sociedad de los bienes pblicos puros. Como stos son una cantidad relativamente pequea en el conjunto de toda la produccin del pas, su funcin es muy limitada, y de ah que se le denomine Estado mnimo, y, como no se puede cobrar un precio, el sector pblico deber financiar estas producciones a travs de los impuestos. El planteamiento intervencionista ampla considerablemente el campo de la accin del sector pblico en los problemas de asignacin de recursos ms all de la provisin de estos bienes pblicos puros. El Estado debe intervenir en todos aquellos casos en que el mercado no produce los resultados ptimos que predican los partidarios del enfoque liberal. Cundo se da esta circunstancia? En qu casos el mercado no genera resultados eficientes? La respuesta a estas cuestiones constituye lo que denominamos teora de los fallos del mercado, que podemos resumir en los siguientes: 1) Mercados de competencia imperfecta: Cuando el mercado es un monopolio, pues el empresario elige aquella cantidad donde se da la igualdad CMg = IMg, (Coste Marginal igual a Ingreso Marginal) una cifra inferior y un precio superior al generado por un mercado de competencia perfecta. 2) Presencia de efectos externos: El empresario o el consumidor slo tienen en cuenta los costes y los beneficios individuales, pero no los posibles efectos que su actividad produce sobre terceros. 3) Informacin asimtrica: El anlisis de los mercados de competencia perfecta supone que los vendedores y los compradores disponen de la misma informacin en cuanto al precio y a la calidad del producto. En la realidad, el vendedor suele tener mayor conocimiento que el comprador y ello puede llevar, no ya a un mal funcionamiento del mercado, sino, incluso a su misma desaparicin. 4) Bienes preferentes y prohibidos: Son aquellas situaciones en las que la sociedad valora de forma positiva o negativa los resultados que alcanza la libre accin individual. En estos casos, la sociedad determina que el mercado produce una cantidad insuficiente de productos o, lo que es igual, que su precio es demasiado alto y no todos los ciudadanos pueden acceder a ellos (vivienda, educacin, cultura...), de modo que se encarga al poder pblico complementar la oferta privada o subvencionar la adquisicin. En otros (los prohibidos), la produccin de determinados bienes es considerada como un mal para el conjunto de la ciudadanos y se prohbe la produccin de los bienes o servicios correspondientes (drogas, o las limitaciones establecidas sobre algunas lneas telefnicas).

3) Distribucin de la renta:
Entre los enfoques liberales, quizs la posicin ms elaborada se deba a quienes siguen el anlisis de Bates Clark, quien considera que la regla de distribucin adoptada por el mercado no solo es eficiente sino que adems justa. Nos dice que en condiciones de mercado se emplea la regla de igualdad entre la retribucin obtenida y el valor del producto marginal, de este modo, en el caso del factor trabajo tendramos que W = Px PMgN donde, el salario (W) es igual a la productividad del trabajador (PMgN) multiplicada por el precio del producto (Px). Cuanto mayor sea la productividad del individuo o el precio de lo que fabrica, mayor ser la remuneracin que percibir, de modo que cada uno recibir en proporcin a lo que aportamos a la sociedad. El planteamiento intervencionista en esta cuestin tiene una multiplicidad de orgenes. De un lado, algunos analistas parten de una nocin de justicia (segn la cual lo justo es percibir

de acuerdo con lo que se aporta), otras escuelas defienden que debemos percibir de acuerdo con nuestras necesidades. De otro, la posicin defendida por Bates Clark, ste se olvida de cul es el reparto inicial de los recursos y de cmo esa distribucin inicial condiciona la presunta justicia o no del resultado final. As como de aquellos casos en que las personas no disponen de recurso alguno, pues su edad o circunstancias les impiden participar en los procesos productivos. Un tercer argumento pone de manifiesto la existencia de efectos externos positivos derivados de la igualdad en la distribucin, pues se afirma que la estabilidad social o la supervivencia misma de un sistema poltico, sea ste el que sea, no puede garantizarse en aquellas circunstancias en las que una parte importante de la sociedad vive en condiciones de pobreza extrema. Una redistribucin en favor de los ms desfavorecidos puede conducir a un aumento de la produccin, y renta, de modo que, al final, todos saldran ganando (Este argumento es de Kaldor). As se iniciar el proceso multiplicador que puede acabar con un aumento final en la renta nacional ms que suficiente para compensar a los ricos de lo que se les quit inicialmente.

4) Estabilidad econmica:
Los defensores de una visin liberal ante los problemas de estabilidad econmica parten de la creencia: en las virtudes del mercado para resolver los problemas econmicos. As, si existe paro ser porque no se deja que funcione libremente el mercado de trabajo (si dejamos que el salario flucte libremente se garantizar que la demanda de trabajo = a la oferta; de tal forma que no habr ningn desempleado). Si la economa est, entonces, en el pleno empleo, la RN coincidir con el nivel de RN de pleno empleo, sin que un aumento de precios pueda hacer crecer el total de bienes y servicios producidos. De esta manera, las polticas fiscales o monetarias de los distintos gobiernos son incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo y el Estado har bien en abstenerse de adoptar estas decisiones con tal finalidad. La poltica monetaria, puede afectar sustancialmente al nivel de precios del pas. En cuanto a los desequilibrios de las cuentas del sector pblico, el planteamiento liberal excluye la posibilidad de esta cuestin, pues se ha afirmado, con exactitud que el equilibrio presupuestario era la regla de oro de la Hacienda Clsica, que aplicaba al sector pblico las mismas normas de comportamiento de un agente econmico privado. El endeudamiento del Estado slo se justifica cuando se utiliza para financiar aquellas inversiones pblicas lo suficientemente rentables como para generar ingresos con los que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada. Por ltimo, la balanza de pagos tambin presentar una situacin de equilibrio si dejamos que el tipo de cambio de las monedas se fije libremente en los mercados de divisas. Cuanto mayor es el precio de la moneda extranjera, ms caro ser para los ciudadanos espaoles adquirir divisas y comprar en el exterior (la demanda de divisas presenta la tradicional forma descendente). Bastara dejar que el tipo de cambio se elevase hasta llegar al punto de equilibrio, y si dejamos que el mercado funcione libremente, esta devaluacin se producir automticamente. Los partidarios de un enfoque intervencionista consideran que el sector pblico tiene un papel mucho mayor en estos temas. El origen de esta conclusin se encuentra en las teoras defendidas por Keynes (desconfiaba de la capacidad del mercado para resolver los grandes problemas de estabilidad econmica). Cmo lo interpreta Keynes? Afirma que no es cierto que una disminucin del salario conduzca al pleno empleo (lo contrario de la visin liberal). El nivel de empleo aparece determinado por la demanda efectiva de bienes y servicios, y una reduccin de los salarios tan slo rebajar los ingresos de los trabajadores, con lo que estos consumirn menos, los empresarios reducirn la produccin y se acabar creando un mayor paro. Si el pleno empleo no est garantizado, tampoco puede afirmarse ya que la inflacin sea un fenmeno monetario, pues no es cierto que el nivel de renta sea

constante y tampoco tiene sentido defender el presupuesto equilibrado como regla bsica de funcionamiento del sector pblico. En efecto, el Estado deber modificar el nivel de gasto, de transferencias o de impuestos, de acuerdo con la situacin econmica del pas, y, as, si se trata de luchar contra el desempleo, deber llevar a cabo polticas fiscales expansivas, aunque ello conlleve un dficit en las cuentas pblicas; si, por el contrario, el problema ms acuciante es el de la inflacin, la recomendacin ser una poltica fiscal restrictiva, que reduzca la demanda agregada y haga bajar los precios, pues stos no vienen determinados por la cantidad de dinero del pas. En cuanto a los desequilibrios de la balanza de pagos, los tipos de cambio flexibles no son la nica solucin, pues el Estado tiene capacidad para alterar el nivel de renta, los precios o el tipo de inters que ofrecen los ttulos y, en esa medida, modifica los parmetros de la oferta y demanda de divisas. De este modo, el tipo de cambio rgido podra acabar siendo el de equilibrio en el mercado. En definitiva, las polticas fiscales y monetarias que disponen los gobiernos son capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando ste funciones con tipo de cambio rgidos, tal como sucede en un buen nmero de pases occidentales.

5) Crecimiento econmico:
Los problemas de crecimiento econmico son aquellos que hacen referencia a las posibilidades de aumentar la produccin de bienes y servicios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de produccin depende de la cantidad de recursos de que dispone el pas, parece lgico centrar los temas de crecimiento en el examen de las causas que explican un aumento en los recursos. Los recursos se resumen en tres factores fundamentales: la tierra (L), el trabajo (N) y el equipo capital (K). El factor que ms inters ha despertado ha sido el capital. Se define la Inversin como el incremento en el equipo capital de una economa (de ah que el estudio de los problemas de crecimiento est unido al anlisis de los procesos de ahorro e inversin). Resulta relativamente facie llegar a la respuesta que se da desde una liberal a los problemas de crecimiento econmico. El mercado es capaz de solventar esta cuestin. Basta con aceptar que los ciudadanos ofrecen sus ahorros en los mercados financieros; y, que las empresas demandan tales fondos para financiar sus proyectos de inversin. En el primer caso es lgico suponer que cuanto mayor sea el tipo de inters que se ofrece, mayor la disponibilidad a ahorrar de los ciudadanos. En el segundo, cuanto ms alto sea el tipo de inters, menos proyectos de inversin llevarn a cabo los empresarios, pues si, por ejemplo, se debe pagar un 10% por tomar dinero prestado, se exigir una rentabilidad del proyecto de inversin superior a esa cifra para realizarlo. La actividad del sector pblico resulta contraproducente en este proceso, pues, al cobrar impuestos, reduce la renta disponible de los ciudadanos y por tanto, su ahorro. Los defensores de la intervencin del sector pblico ponen de manifiesto que el papel del Estado no es tan negativo: De un lado se afirma que el efecto total sobre el crecimiento econmico es indeterminado, pues, con los impuestos, el sector pblico lleva a cabo gastos de infraestructura que colaboran, decisivamente, en el desarrollo del pas. En segundo trmino se considera que la libre accin privada, tiende a perpetuar e incluso acentuar los desequilibrios territoriales (con zonas cada vez ms deprimidas) frente a otras que sufren los efectos de una creciente congestin. En tercer lugar, se afirma que los procesos de reindustrializacin exigen un papel directo del Estado con el objetivo de hacer mnimos los costes del proceso de ajuste. Por ltimo se defiende que el crecimiento econmico en la actualidad depende de las innovaciones tecnolgicas y del desarrollo tcnico, aspectos en los que la intervencin del sector pblico es decisiva.

CAMPOS DE ACTUACIN DEL SECTOR PBLICO ENFOQUE LIBERAL Asignacin de recursos ENFOQUE INTERVENCIONISTA Bienes pblicos puros Fallos del mercado: 1) Competencia imperfecta 2) Externalidades 3) Informacin asimtrica 4) Bienes preferentes/prohibidos 1) Criterios alternativos 2) Reparto inicial de recursos 3) Ausencia de recursos 4) Supervivencia sistema poltico 5) La redistribucin permite el crecimiento (Kaldor) Papel decisivo del sector pblico en la estabilidad econmica: 1) Paro: Causado por la ausencia de demanda efectiva. La reduccin de los salarios no lo soluciona. Polticas fiscal y monetaria expansivas. 2) Inflacin: No es un simple problema monetario. Polticas restrictivas. Poltica de rentas. Polticas de reformas de los sectores productivos. 3) Dficit pblico: Abandono de la norma del presupuesto equilibrado. Defensa del dficit/supervit de acuerdo con las circunstancias. 4) Dficit exterior: Uso de tipos de cambio rgidos y polticas de estabilizacin interna para resolver los desequilibrios del exterior. El sector pblico puede acelerar el crecimiento econmico, si los fondos obtenidos a travs de impuestos se dedican a gastos de infraestructura. Adems existen motivos adicionales para la intervencin pblica: 1) Equilibrio territorial 2) Poltica industrial 3) Desarrollo tcnico

Bienes pblicos puros

Distribucin de la renta

El mercado distribuye la renta de un modo justo, pues asigna a cada persona en funcin de lo que produce (Bates Clark).

Estabilidad econmica

Ausencia de papel para las polticas macroeconmicas: 1) Paro: Flexibilidad de los salarios. 2) Inflacin: Fenmeno monetario. 3) Dficit pblico: Regla del presupuesto equilibrado. 4) Dficit exterior: Libre fluctuacin del tipo de cambio.

Crecimiento y desarrollo

El mercado determina la acumulacin ptima de equipo capital, a travs de la oferta de fondos de financiacin (ahorro) y de la demanda de tales fondos (inversin). El sector pblico reduce el crecimiento, pues los impuestos rebajan el ahorro de la sociedad. La disminucin de fondos ofrecidos aumenta los tipos de inters y eso rebaja la inversin realizada por las empresas.

6) Conclusin: Proposiciones normativas y positivas en la Hacienda Pblica:

A lo largo de las pginas anteriores hemos ido explicando cmo el papel que asignan los diferentes enfoques al sector pblico parte de visiones distintas sobre el funcionamiento de las economas de mercado. En la medida en que el anlisis (positivo) de la realidad econmica pone de manifiesto deficiencias en los resultados obtenidos, se defiende la intervencin pblica para corregirlas; mientras que cuando se considera que el mercado puede resolver adecuadamente los problemas, se estima que el Estado debe tener una funcin residual, que se limitara a establecer las condiciones necesarias para el libre juego de la accin individual. Esta fundamentacin positiva de las prescripciones (normativas) para la actividad econmica del sector pblico se extiende mucho ms all de las consideraciones generales que hemos realizado en esta leccin. Ello se debe a que, adems, debern estudiarse, en cada caso, cules son los efectos de las diferentes polticas de ingresos y gastos del Estado, y, de nuevo, tendremos que hacer uso de la teora econmica para evaluar sus efectos. En caso contrario, podramos proponer una intervencin pblica que acabase empeorando la situacin inicial. Estas consideraciones explican por qu al estudiar cada programa de gasto, el anlisis tiene un triple componente: En primer trmino habr que plantear si est justificada o no la intervencin pblica. En segundo lugar se deben enunciar las diferentes soluciones disponibles. Por ltimo tendremos que analizar las consecuencias de estas polticas alternativas para poder evaluar su conveniencia o no, aunque muchas veces observaremos que la opcin por una u otra depende de la prioridad en los objetivos que formule el sector pblico, o en el orden de valores que refleje la sociedad.

TEMA 3 - ANLISIS POSITIVO DEL SECTOR PBLICO: COMPORTAMIENTO Y EVOLUCIN 1) Introduccin:

En este tema trataremos de dar una visin de las principales aportaciones de la llamada escuela de la eleccin colectiva al estudio de los comportamientos del sector pblico. Se trata de trasladar el enfoque econmico a cuestiones tales como la existencia de determinadas instituciones, el comportamiento de los diferentes agentes que condicionan los resultados de la accin pblica. Y a partir de este conocimiento ver las principales teoras que se ha defendido para explicar el crecimiento del sector pblico. Para esta tarea, distinguiremos entre quienes atribuyen el crecimiento del Gasto Pblico a presiones de la demanda de servicios suministrados por Estado, la de los partidarios de buscar en la oferta una explicacin para este fenmeno y, por ltimo, en esta leccin, sintetizar ambos elementos. Por ltimo, trataremos de identificar los elementos caractersticos de la evolucin del gasto pblico en nuestro pas.

2) La teora del estado y de las constituciones:

En este apartado tratamos de dar una interpretacin econmica que explique por qu los individuos, actuando racionalmente, deciden entregar a un tercero el monopolio de la coaccin y qu tipo de limitaciones se imponen al ejercicio de la fuerza. El planteamiento ms sencillo para analizar este problema trata de probar que todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado determinadas funciones. Los conflictos que puedan aparecer entre individuos justifican la presencia de un tercero, el Estado que se ocupe de proteger sus propiedades y castigue las infracciones contra sus derechos y garantice, por su propia existencia y eficacia de sus servicios, que nadie atentar contra las propiedades que los ciudadanos encomiendan a su tutela. La existencia de normas constitucionales se explicara, entonces, por la necesidad de limitar las posibilidades de accin del nico titular de la violencia: el Estado.

3) Votantes, polticos, grupos de presin y funcionarios:

La reflexin de los distintos autores que se han ocupado del comportamiento del sector publico se fundamenta en suponer que los agentes que influyen en la actividad del sector estatal de la economa se mueven por criterios de optimizacin, es decir, se considera que votantes, representantes polticos, grupos de presin o funcionarios que administran la accin pblica se mueven con el objetivo de satisfacer sus intereses, sometidos a aquellas restricciones que su posicin en el proceso les impone. A) Los Votantes: Cuando se intenta dar una interpretacin econmica a decisiones como las de ejercer el derecho al voto o recabar informacin para que tal derecho se ejercite de un modo ms reflexivo, nos tropezamos con dos tipos de dificultades. Las primeras son comunes a la extensin del anlisis econmico a materias que no estaban incluidas en el campo propio de la ciencia econmica, las segundas se refieren a que tipos de variables deben incorporarse al anlisis y hasta qu punto puede explicarse que efectivamente los

ciudadanos se acerquen a las urnas. Esta cuestin es la que nos interesa, y para explicarla haremos uso del modelo propuesto por Downs. Este economista considera: que la accin del votante (R) depende de la probabilidad de que su comportamiento afecte al resultado de la eleccin (!), de los beneficios que les reporte el hecho de que gane el grupo poltico que prefiere (B), de los costes que le imponga acudir a las urnas, en trminos de las actividades a que debe renunciar para ejercer su voto (C) y, de los beneficios que le produzca el mero hecho de participar en el proceso electoral, en trminos de propia satisfaccin o procedentes de la aprobacin de tal comportamiento por parte del grupo social al que pertenezca (D). En estas circunstancias se propone la siguiente funcin para explicar que el votante acuda o no a ejercer su derecho: R = B x ! + D - C. Esta formulacin permite extraer algunas conclusiones: a) Resulta irrelevante hablar de votos cautivos en este contexto, pues se supone que todos los votantes valoran los beneficios que les reportar que un determinado partido gane las elecciones. Que tales beneficios sean individualizables (aumento poder adquisitivo, extender la enseanza obligatoria...) o que estn motivados por el altruismo: es indiferente para el anlisis. b) Si el votante estima que su participacin puede ser decisiva para el resultado final de la eleccin (! es muy grande). c) Los costes de ir a votar explicaran las diferencias que se observan cuando la jornada electoral se celebra en das laborables o en das festivos. d) Los beneficios reflejados en el componente D serviran para entender determinadas conductas, como las de apostar al equipo ganador (conocido como efecto bandwagon o furgn de cola, es decir, subirse al carro del ganador), y sentirse as parte de una victoria colectiva (aprobacin del grupo social). B) Los Polticos: Si en el caso de los votantes se trataba de explicar por qu estarn dispuestos a dedicar parte de su tiempo en recabar informacin y ejercer el derecho al voto; respecto al comportamiento de los polticos, la cuestin es ms sencilla, pues la presencia de un nmero limitado de partidos, disputando un mercado de votantes potenciales, tiene parecidos con la situacin que se califica en los estudios de Microeconoma como de oligopolio. Sea cual sea el motivo, lo cierto es que el dirigente poltico o su partido, pretendern hacer mximo el nmero de votos. Las conclusiones que se derivan del planteamiento son bastante evidentes y las podemos resumir en las siguientes: En pases cuyo sistema electoral sea de carcter mayoritario y de tendencia al bipartidismos, ambos grupos polticos tendern a ocupar el centro poltico, de tal modo que sus ofertas electorales sern bastante similares. Si un partido presenta un programa excesivamente radical, para los gustos o preferencias del votante medio, solo recibir el apoyo de una franja del electorado, dejando libre el resto del mercado a su competidor. En aquellos regmenes polticos cuyo sistema electoral sea proporcional y de tendencia al multipartidismo, se generan soluciones inestables, pues la tendencia de los grupos polticos mayoritarios hacia el centro poltico se ve compensada por la entrada de competidores potenciales en los respectivos extremos. La tendencia hacia el centro poltico se ve reforzada con el argumento de que cada partido tender a ocupar los espacios prximos, confiando en que mantendr cierto apoyo de su electorado tradicional (Supongamos que el partido X trata de gobernar satisfaciendo los deseos de quienes no le han votado todava. Para ello, deber adoptar decisiones que, tal vez, le quiten apoyo entre su electorado bsico, pero esa prdida de confianza no ser inmediata e incluso, puede que no llegue a darse nunca, si las alternativas no son satisfactorias). El mismo objetivo de hacer mximo el nmero de votos recibidos explica, tambin, que los dirigentes polticos traten de distribuir los costes de la decisin de tal modo que ningn colectivo se vea especialmente perjudicado, mientras que los beneficios suelen dirigirse a grupos singulares de votantes, cuya movilizacin en favor de los candidatos del partido se considera necesaria para la consecucin de la victoria electoral. Por ltimo, este comportamiento explica que los polticos tiendan a sobrevalorar los beneficios derivados de una accin determinada y a subestimar sus costes.

C) Grupos de presin: Puede afirmarse, sin caer en la exageracin, que en casi todos los sistemas polticos democrticos la relacin entre los votantes y sus representantes electos o, incluso, la misma accin del gobierno se ve afectada por la presencia de grupos organizados en defensa de sus propios intereses, que actan al margen del proceso electoral. La existencia de grupos de presin en la actividad poltica es una evidencia con la que debe contarse a la hora de evaluar cul es el funcionamiento real de la accin del sector pblico. El objetivo de estos grupos organizados es obtener la satisfaccin mxima de sus intereses o hacer mximos sus beneficios qu motivos pueden explicar que un individuo o una empresa decidan participar en un grupo de presin? Esta razn no resulta comn y sabido de todos, por la razn de que, para cualquier agente econmico, resultara ms rentable beneficiarse de las acciones del grupo de presin, sin incurrir en los costes que impone su pertenencia al mismo. Si todos los realizan la misma reflexin: el grupo de presin no llegara a formarse. Esta dificultad se puede resolver de dos modos distintos: Que la formacin de grupos de presin es ms fcil cuando el nmero de integrantes es ms pequeo, mientras que el comportamiento free rider (quin aprovecha la gratuidad de los bienes pblicos o se beneficia de alguna actividad, sin estar dispuesto a participar en su financiacin) se producir en los grupos ms amplios. Que los grupos de presin parten de asociaciones preexistentes como una actividad complementaria, de tal modo que el grupo ya estaba formado, de forma voluntaria o coactiva, y despus, decide utilizar sus medios para influir en los resultados de la accin gubernamental. En cunto a los medios de los que disponen los grupos de presin para condicionar la accin del sector pblico, pueden destacarse las siguientes: a) La entrega de fondos para contribuir a la eleccin de aquellos candidatos que puedan defender sus intereses, desde el gobierno o el Parlamento, b) La existencia de deficiencias en la informacin disponible por el sector pblico, antes de llevar a cabo una decisin, pueden llevarle a consultar a los sectores ms interesados en la adopcin de determinadas normas, o en la puesta en marcha de determinadas medidas de poltica econmica. Estas diferencias en la informacin permiten a los grupos de presin condicionar la accin del Estado, al que se le presenta como nica solucin viable aquella que coincide ms exactamente con sus intereses, c) Tambin resulta relevante la posibilidad de suministrar informacin a los votantes. Los grupos de presin pueden reducir los costes en que incurre el ciudadano para informarse sobre las consecuencias de la accin del gobierno y decidir si le sigue apoyando, o si le retira su confianza. Ahora bien, la informacin que se difunde por el grupo de presin tender a favorecer sus puntos de vista, y no podr caracterizarse como neutra. D) Los Funcionarios: Cuando se analiza el comportamiento de los funcionarios, son quienes acaban proveyendo los bienes y servicios de la actividad pblica en buen nmero de casos, la referencia obligada son las aportaciones de Niskanen, quien formula su modelo distinguiendo entre el burcrata y la agencia que le entrega los fondos para su labor, ya sea sta el Parlamento o el responsable poltico de un rgano de la Administracin. El anlisis de Niskanen considera que existe una diferencia entre la informacin disponible para la agencia y para el funcionario. La agencia slo observa el nivel de servicio pblico suministrado y asigna el presupuesto, B, considerando que existe una relacin entre ste y la calidad del servicio prestado, pero desconoce el coste de entregar las distintas unidades de bienes o servicios pblicos. El funcionario, por su parte, s conoce el coste de suministrarlas y, adems, tiene sus propios intereses en el proceso. Se considera que el responsable de una seccin dentro de un Departamento ministerial, o en general de una unidad de gasto, desea hacer mximo el presupuesto de que dispone, pues su importancia en la organizacin burocrtica o, incluso su propia autoestima, depende de la cantidad de fondos que administra. Otros elementos que explicaran como la conducta de los funcionarios colaboran al crecimiento del gasto pblico: a) Si la agencia no puede

comprobar el coste real de suministrar distintas unidades de servicios pblicos, puede considerar que aquellas unidades de gasto que no agotan el presupuesto que se les atribuye, reciben fondos excesivos. En tales circunstancias, se recortarn los fondos disponibles en futuros presupuestos. De esta manera, se elimina cualquier incentivo para que los responsables de la unidad de gasto traten de hacer mnimos los costes de su gestin, pues el nico resultado palpable de su eficacia ser disponer de menos fondos en el futuro, sin que pueda mejorarse, en perodos sucesivos, la calidad de los servicios suministrados. b) La ausencia de precios en el sistema de decisin pblica impide medir la eficiencia de la actuacin de los funcionarios, de ah las dificultades de establecer mecanismos que incentiven, a travs de los salarios, un comportamiento similar al que puede observarse en el sector privado. Adems, este factor convierte en sospechoso de arbitrariedad a cualquier sistema de incentivos, de modo que se acaba prefiriendo el uso de complementos de salario por la importancia de la funcin realizada, o los aos de servicio en la Administracin.

4) Las teoras sobre el crecimiento del Gasto pblico:

Las explicaciones ofrecidas por los hacendistas para justificar la tendencia al incremento del gasto pblico en las economas occidentales son muy diversas. Contamos con diversas teoras, unas explicativas de acuerdo con el criterio de si analizan fuerzas que condicionan la demanda de mayor gasto pblico y otras que se centran en un crecimiento en la oferta de la actividad pblica. Teoras alternativas sobre el crecimiento del gasto pblico Causa del crecimiento del gasto Demanda Teoras Ley de Wagner Efectos desplazamiento e inspeccin Redistribucin de la renta Grupos de inters Ilusin fiscal Ciclo electoral Comportamiento de los funcionarios Ideologa del partido en el poder Centralizacin del sector pblico Productividad - precios

Oferta Demanda - Oferta

A) Explicaciones basadas en la demanda de gasto pblico: Los anlisis que buscan la explicacin en el crecimiento del gasto pblico en variables que afectan a la demanda son muy variados: a) La llamada ley de Wagner considera que el desarrollo econmico del pas impulsa presiones crecientes por parte de la sociedad a favor de un aumento del gasto pblico, por dos tipos de razones: La primera se refiere a que las sociedades ms desarrolladas son tambin ms complejas con mayor nmero de conflictos entre sus miembros, lo que exige una mayor intervencin del Estado en su solucin. La segunda atae a la caracterizacin de los bienes y servicios pblicos como bienes

superiores y elsticos, es decir, que la elasticidad-renta del gastos pblico es mayor que la unidad, y de ah que al incrementarse la renta, el deseo de que el gasto pblico sea aun mayor. b) La teora del efecto desplazamiento - efecto inspeccin considera que el gasto efectivamente tiende a crecer a lo largo del tiempo, pero que en determinados perodos crticos para la sociedad (una guerra o una calamidad climtica) sta acepta un esfuerzo suplementario para afrontar las consecuencias de esa conmocin. A este incremento extraordinario del gasto se le denomina efecto desplazamiento. Una vez superadas las circunstancias excepcionales que justificaron el aumento del gasto pblico, la sociedad ya se ha acostumbrado al nivel impuestos existente y acepta que la mayor recaudacin se dedique a una mejora en la provisin de bienes y servicios pblicos, pues los votantes consideran poco satisfactoria la calidad de los mismos (efecto inspeccin). c) Una tercera posibilidad parte del hecho de que el mayor crecimiento en los gastos del sector pblico se debe a funciones de carcter redistributivo. Desde de la II Guerra Mundial se ampla el sufragio a sectores de renta baja, lo que sita al votante medio en un nivel de ingresos inferior al registrado con las frmulas de sufragio censitario, propios del s. XIX. As pues, los distintos grupos polticos tienden a acercarse a este estrato (medio de los votantes), con la finalidad de garantizarse la eleccin, de ah que sean ms sensibles a las demandas de estos grupos, a favor de gastos de redistribucin. d) La presencia de grupos de inters poderosos como los sindicatos o las organizaciones empresariales, tienden a aumentar la demanda de aquellos gastos pblicos que les benefician de un modo directo. De este modo, la sociedad ejerce una presin creciente sobre el nivel de gasto pblico, por vas indirectas ajenas al proceso electoral. Por ltimo, la hiptesis de la ilusin financiera destaca cmo los demandantes de un mayor gasto pblico son plenamente conscientes de los beneficios que le reportarn las distintas polticas del sector pblico, pero consideran que los costes de las mismas se repartirn entre todos los grupos sociales, o, incluso, ni si quiera piensan en la existencia de tales costes, como algo que les afecte personalmente. B) Justificaciones basadas en la oferta de gasto pblico: El crecimiento del gasto pblico en occidente se debe no tanto a la demanda expresada por los votantes o los grupos de inters, como al comportamiento de quienes ofrecen (oferta) distintos programas de gasto. Tendremos pues las siguientes hiptesis: a) La teora del ciclo electoral segn la cual en los momentos previos a la consulta del electorado, los poderes pblicos inician o aceleran programas de gasto con la finalidad de aparecer ante los votantes como buenos gestores de asuntos pblicos. Que tales urgencias de ltima hora aumenten los costes del proyecto por encima de inicialmente presupuestado puede revestir escasa importancia, pues una vez que se ha conseguido la reeleccin, es posible proceder a algunos recortes en el gasto pblico o a un aumento de los impuestos, con la esperanza de que este maniobra se haya olvidado en el periodo que falta hasta la siguiente consulta electoral. b) El comportamiento de los funcionarios, analizado por Niskanen. La seguridad del funcionario en su puesto de trabajo, con garantas mayores que las de cualquier asalariado, la falta de precios que permita medir la productividad, la existencia de diferentes servicios suministrados por una misma unidad administrativa y la ausencia de mecanismos sancionadores automticos de mala gestin, acenta ms, si cabe, la tendencia a que la provisin de los bienes pblico requiera un volumen de recursos creciente. c) Un tercer factor se ha buscado en la ideologa de los partidos polticos. Si el siglo XIX se puede presentar como una oposicin entre partidos conservadores y liberales, en el siglo XX observamos que, en democracias europeas, las alternativas son los partidos conservadores o demcratacristianos por un lado y los socialdemcratas de otro, con partidos liberales convertidos en meros socios de coaliciones de gobierno. Tales circunstancias son relevantes en el anlisis del gasto pblico, pues los partidos conservadores o los que extraen su poltica social del magisterio de la Iglesia son ms proclives que los liberales a las polticas

de redistribucin de rentas. Por su parte, los partidos socialdemcratas han sido los grandes impulsores de polticas de gastos sociales. d) Por ltimo se ha argumentado que la propia estructura del Estado, ms o menos descentralizada puede contribuir a un crecimiento del gasto pblico. Esto ocurre cuando el proceso de descentralizacin lleva una duplicacin de las funciones realizadas por el sector pblico, o cuando la financiacin de los entes autonmicos o locales depende, sustancialmente, de la entrega de fondos por parte del poder central, pues, en tal caso, resulta fcil atribuir a otros la responsabilidad de los dficit en los que incurre la gestin propia y negociar, despus, un aumento en la financiacin necesaria para llevar a cabo las actividades del rgano autonmico o local. En otras circunstancias el proceso de descentralizacin puede colaborar en la reduccin del ritmo de crecimiento del sector pblico. C) Un enfoque basado en la interaccin demanda-oferta: En un anlisis iniciado por Baumol, pero continuado despus por otros economistas se ha tratado de explicar cmo la confluencia de una demanda rgida de gasto pblico y una oferta que se desplaza para reflejar costes crecientes, puede explicar la tendencia al crecimiento del gasto pblico. Si el coste salarial crece lo mismo, pero la productividad lo hace a un ritmo ms bajo, el coste de provisin del servicio pblico aumenta, lo que se representa con el desplazamiento de la oferta hacia arriba. El sector pblico est suministrando un nivel inferior de servicios pblicos pero est incurriendo en un mayor gasto. Este fenmeno, enfermedad de los costes de Baumol, se produce con mayor intensidad cuanto ms inelstica sea la curva de demanda y cuanto mayor sea el crecimiento en los costes de la provisin de los servicios pblicos.

5) Una explicacin del crecimiento del sector pblico en Espaa:

En este epgrafe trataremos de comprobar si las distintas teoras que hemos ido describiendo en el apartado anterior pueden darnos una justificacin de la evolucin del gasto pblico en nuestro pas, o si por el contrario, existen elementos diferenciales en los cambios producidos. A) Los hechos: Existen dos motivos para que las leyes de presupuestos de en una visin inexacta de la realidad de la evolucin del gasto real de nuestro pas: El primero es que, debido al proceso de descentralizacin que ha vivido nuestro pas, hace que una buena parte del gasto pblico se lleve a cabo fuera de la administracin central del estado, y que debamos utilizar por ello datos que reflejan la evolucin del gasto del conjunto de las administraciones pblicas. El segundo hace referencia a que las diferencias entre el gasto inicialmente presupuestado y el que realmente se realiz es tal, que sera lgico preguntarse para qu sirven los presupuestos, teniendo que hacer uso de los datos suministrados en los diversos informes econmicos del Banco de Espaa. Si analizamos lo sucedido en Espaa desde 1980, se aprecia un fuerte crecimiento en los gastos, casi diez puntos entre 1980 y 1986. Este incremento de los gastos no se ha visto acompaado por un aumento paralelo de los recursos, de tal manera que las cifras de dficit pblico se disparan a partir de 1982. Igualmente, se comprueba que los intentos de controlar el gasto pblico y, por tanto, el dficit pblico, no son duraderos. A partir de 1995 la situacin ha cambiado sustancialmente, tal mejora se puede sintetizar en la notable reduccin del dficit pblico, que pasa de ser un 6,63% del PIB a casi alcanzar el equilibrio presupuestario en el 2003 y supervit a partir de esa fecha. Los datos, adems reflejan que estos resultados se han alcanzado ms por una paulatina reduccin del gasto pblico que por un aumento en los ingresos del sector pblico.

B) Una explicacin del crecimiento del gasto en Espaa: La evolucin del gasto pblico, reflejada en el anlisis anterior, indica que nuestro pas no es una excepcin al hecho del aumento del gasto pblico. Sin embargo, Espaa presenta algunas singularidades: 1) El proceso de transicin poltica vivido por nuestro pas a partir de 1975 con la sustitucin de un sistema autoritario por otro democrtico, gener numerosas demandas de un mayor gasto. Este aumento del gasto en una primera etapa, puede atribuirse a la debilidad de los sucesivos gobiernos de transicin, carentes de apoyo democrtico. Ms adelante puede atribuirse al propio funcionamiento de los Parlamentos, proclives a generar esta clase de gasto pblico. 2) La crisis econmica que sufren las economas occidentales a partir de los aos 70 en Espaa es mucho ms grave, impulsando el gasto en dos direcciones: La necesidad de efectuar pagos por seguro desempleo para atender la creciente cifra de paro registrada por nuestro mercado de trabajo. Las subvenciones entregadas a empresas pblicas con prdidas, que representan una cifra elevada no slo por la importancia del sector pblico empresarial de nuestro pas, sino tambin porque la propia crisis econmica genera un trasvase de las empresas privadas en dificultades al sector pblico. 3) La consolidacin de un modelo de estado del bienestar en la dcada de los 80 as como del sistema pensiones, el gasto educativo, sanitario o de vivienda. 4) Una cuarta caracterstica relevante se refiere al gasto en infraestructuras de transporte supuso una prioridad indudable en la transicin y en los sucesivos gobiernos socialistas, sufriendo un ajuste econmico en los ejercicios ms recientes. 5) Un factor adicional es el proceso de descentralizacin poltica y en construccin del estado de las Autonomas en Espaa ha contribuido a incrementar el gasto, ms que a limitarlo como en teora podra parecer debido: Este proceso no ha reducido el nmero de empleados de la administracin central aumentando en cambio el de los que prestan sus servicios en las comunidades autnomas. Se ha producido la duplicidad de funciones entre la administracin central y las comunidades en numerosas ocasiones. El sistema de financiacin de las comunidades autnomas ha tendido a incrementar los niveles de gasto sin tener que incurrir en el desgaste de elevar los ingresos pblicos. 6) Por ltimo, sin que ello signifique que este sea un factor residual, el creciente dficit pblico colabora decisivamente al aumento del gasto, a travs del pago de intereses por la deuda acumulada en ejercicios anteriores. La evolucin reciente, desde 1995 a 2008, del gasto pblico permite corroborar algunas de las tendencias sealadas en los prrafos anteriores. A partir de 1996 se ha producido una ms que significativa reduccin del gasto pblico en nuestro pas, coincidiendo con un cambio en la orientacin poltica del pas. La mejora en los datos de la tasa de desempleo reduce el pago de prestaciones por desempleo, y la bajada de los tipos de inters reduce la carga de los intereses de la deuda. Por otro lado, el propio crecimiento en el empleo permite obtener recursos adicionales no slo a travs de la imposicin directa sino tambin a travs de las cotizaciones sociales, en este sentido debe recordarse que la capacidad de financiacin de la Seguridad Social permite cubrir las necesidades de financiacin de la Administracin Central.

TEMA 4 - EL PRESUPUESTO: CONCEPTO, PRINCIPIOS Y CICLO. LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA 1) Introduccin:
En este tema debemos cubrir cuatro objetivos distintos: En primer trmino es necesario elaborar una nocin de este documento bsico para el conocimiento de la actividad del sector pblico en la economa, singularizando las notas especficas de la actividad pblica. Un segundo objetivo es el anlisis de lo que se denomina el ciclo presupuestario. La tercera cuestin objeto de estudio en este tema concierne a los principios que deben inspirar la elaboracin de los presupuestos. Por ltimo, debe hacerse un anlisis positivo, sobre si las prescripciones de los principios presupuestarios se han cumplido o se cumplen en la actualidad.

2) El concepto de presupuesto:
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola define el trmino presupuesto como: Cmputo anticipado del coste de una obra o de los gastos y rentas de una corporacin. Esta nocin de presupuesto indica claramente que el elemento fundamental de la definicin es la idea de anticipacin o provisin, tanto en lo que se refiere a los gastos por realizar, como a los ingresos que se obtendrn para cubrirlos. Si queremos ajustar el concepto para el caso del sector pblico, debemos incorporar, al menos tres ideas fundamentales: En primer trmino, los presupuesto del sector pblico adoptan una forma jurdica concreta. En el caso de los Presupuestos Generales del Estado, deben aprobarse mediante ley, en los de las Comunidades Autnomas por ley de sus respectivas asambleas legislativas, en los entes locales por acuerdos del Pleno de las corporaciones, y en el caso de las universidades, a su Consejo Social. En todos hay una clara voluntad de que los representantes electos participen en el proceso de decisin debido a las implicaciones econmicas y al hecho de que los ingresos pblicos se obtienen de una forma coactiva y la sociedad debe estar presente a la hora de decidir su cuanta, distribucin y asignacin a los gastos correspondientes. El segundo elemento citado se refiere a las implicaciones econmicas que genera el presupuesto del sector pblico. El sector pblico es el principal agente econmico de nuestro pas. De ah, que las decisiones que adopta tengan un efecto muy importante sobre el resto de los agentes sociales, ya sean empresas o economas domsticas. Con ello, obvio, los ingresos del sector pblico afectan a la renta disponible de los ciudadanos y a sus planes de consumo o ahorro, o que los gastos de infraestructura condicionen la actividad de sectores completo de la economa del pas, sino tambin que las decisiones del sector pblico se convierten en pauta de comportamiento para otros agentes econmicos. As, cuando se procede a una congelacin de los sueldos de los funcionarios, se est presentando una lnea de conducta a los empresarios en su negociacin con los trabajadores. Un tercer dato significativo corresponde a las consecuencias polticas que produce el rechazo de los presupuestos. El presupuesto de un ente pblico establece la lnea programtica de la accin econmica del sector pblico o de uno de sus componentes y, en tales circunstancias, la no aprobacin de sus previsiones debe entenderse como una prdida de confianza por parte del rgano colegiado de mxima representatividad en los gestores del ejecutivo, y tal retirada de la confianza debera ser suficiente para que los gestores del ejecutivo presenten la dimisin. Combinando estos elementos, podemos definir

el Presupuesto como: Resumen sistemtico, confeccionado en perodos regulares de tiempo y aprobado por el rgano colegiado competente, en el que se establecen las previsiones de gastos e ingresos por parte de un elemento integrante del sector pblico, con la finalidad de atender a su plan de actuacin econmica, de tal modo que su aceptacin significa una renovacin de la confianza en los gestores de ese componente del sector pblico.

3) El ciclo presupuestario:
Es preciso hacer notar que se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el protagonismo corresponde a cada uno de los poderes del Estado, siguiendo la tradicional divisin de poderes, propia de los regmenes liberales democrticos. De esta forma, diferenciamos las siguientes fases: Elaboracin (atribuida al poder ejecutivo), discusin y aprobacin (asignada al legislativo), ejecucin (corresponde al ejecutivo) y Control (encomendada al poder judicial). A) La fase de elaboracin: En este primer momento de la vida de los Presupuestos, la iniciativa parte del Gobierno, quien atribuye la responsabilidad de la confeccin del anteproyecto de ley de Presupuestos al Ministerio de Economa y Hacienda. En cuanto al proceso de elaboracin propiamente dicho, debemos tener en cuenta tres elementos fundamentales: a) Las previsiones econmicas durante el ao de vigencia de los presupuestos. Estas estimaciones se recogen en un cuadro macroeconmico que refleja: el nivel de renta, empleo, tasa de inflacin y tipos de inters. Es evidente que la recaudacin de impuestos depende de la actividad econmica y que determinados gastos pblicos, como las prestaciones por desempleo, el sueldo del personal al servicio de las administraciones pblicas o el pago de intereses de la deuda, estn ntimamente relacionadas con las variables macroeconmicas citadas. b) Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios, que tienen que establecer un orden de prioridades, pues casi siempre exceden de las posibilidades de los ingresos pblicos. Este proceso juegan un papel clave las tcnicas de evaluacin de proyectos. c) Las estimaciones de ingresos, que no solo dependen de la evolucin de la economa general, sino tambin de las decisiones adoptadas en lo que se refiere a los tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos, teniendo en cuenta, adems, que las prdidas de recaudacin causadas por estas deducciones deben consignarse en el Presupuesto. Una vez elaborado el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprueba su remisin a las Cortes generales, como Proyecto de Ley, tres meses antes de que expire la vigencia del presupuesto del ao anterior, es decir, se remite al Parlamento a finales del mes de septiembre. Al texto del proyecto de ley se debe adjuntar una serie de documentos, entre los que destacan: Las previsiones econmicas en las que se fundamentan las estimaciones de ingresos y gastos pblicos. El denominado Proyecto de Ley de Acompaamiento de los Presupuestos en el que se incorpora las modificaciones normativas en materia de ingresos y gastos. B) La fase de discusin y aprobacin: El funcionamiento de los sistemas democrticos, especialmente a partir del final de la II Guerra Mundial, pone de manifiesto algunos rasgos que condicionan el papel que hoy cumple el poder legislativo en el proceso presupuestario. a) De un lado, debe tenerse en cuenta la preponderancia que hoy ostenta el poder ejecutivo en todo el proceso poltico y b) La actitud de los miembros del Parlamento ante el proyecto de ley de Presupuestos, pues de estar muy preocupados por el excesivo gasto pblico, y por los impuestos necesarios para financiarlos, se ha pasado a convertirse en un foro donde se exigen gastos cada vez mayores, dada la rentabilidad electoral de tales decisiones y donde

se plantean dificultades a la hora de aumentar los impuestos, muy poco populares en unas elecciones. Jurdicamente, las restricciones a la capacidad de decisin de los parlamentos aparecen consagradas en dos tipos de limitaciones en el proceso de tramitacin de este tipo de leyes: 1) La limitacin del derecho de enmienda parlamentaria: segn el art. 134.6 de la CE toda proposicin o enmienda que suponga un incremento de los gastos o una reduccin de los ingresos requiere la aceptacin del Gobierno, para ser tramitada. 2) La prrroga automtica del presupuesto, aparece reflejada en el art. 134.4 de la CE, tiene una lgica evidente pues no puede paralizarse la actividad financiera del Estados mientras se aprueba la Ley de Presupuestos. Resulta muy discutible que estas dos instituciones jurdicas tengan, en la prctica, el calado que se les ha atribuido. C) La fase de ejecucin: Una vez que la ley de presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento, se puede proceder a su aplicacin. De ah que la ejecucin presupuestaria no sea ms que la actividad de la Administracin dirigida a la realizacin de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto. Debemos distinguir entre los gastos y los ingresos. En lo que se refiere a los gastos debe entenderse que el Parlamento autoriza un nivel mximo de gasto pblico. Ello supone que no hay ningn impedimento para que el ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al que le autoriz el legislativo y que, por otra parte, existan procedimientos para corregir la cifra de gasto autorizada por el Parlamento, cuando las previsiones fueron inexactas, en cuyo caso se habla de crditos suplementarios, o cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el que no se haba hecho previsin ninguna y, en este supuesto, se denominan crditos extraordinarios. En la medida en que se produce un aumento de gasto por encima de lo autorizado inicialmente, se debe aprobar mediante ley. En cuanto a la vinculacin del ejecutivo con la previsin de los ingresos debemos distinguir entre los ingresos ordinarios (fundamentalmente, pero no slo, los de carcter tributario) y los extraordinarios (constituidos en su mayor parte por las emisiones de deuda pblica). En el caso de los ingresos ordinarios, el presupuesto seala una estimacin de los ingresos por percibir a travs de esta va, pero pueden producirse errores de estimacin que generen una cifra inferior o superior a la prevista. En cuanto a los ingresos extraordinarios el Parlamento marca un lmite mximo de endeudamiento para el ejecutivo y, lgicamente, no sucede nada si no se llega a ese nivel mximo; pero superarlo, exige autorizacin del legislativo a travs de proyecto de ley. Los condicionamientos de la actuacin del ejecutivo en cuanto a esta fase del ciclo presupuestario se ha modificado con motivo de la aprobacin de las leyes de estabilidad presupuestaria en el ao 2001. D) La fase de control: En esta ltima fase del proceso presupuestario, podemos distinguir dos tipos de instituciones con finalidades diversas: control interno y control externo parlamentario. El control interno de la propia Administracin, tiene por finalidad garantizar que no haya despilfarros en la gestin de los fondos pblicos. Al margen de que cada dependencia ministerial o cada seccin de la Administracin lleven a cabo las comprobaciones pertinentes sobre el cumplimiento de objetivos, productividad, realizacin de actividades que estime pertinentes, existe un control desarrollado por rganos de la propia Administracin, pero externos al centro de gasto en concreto. As la, Intervencin General de la Administracin del Estado fiscaliza todos los expedientes de la Administracin de los que se deriven derechos y obligaciones con contenido econmico. De este modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la ejecucin del presupuesto: si hay un registro exacto de las cuantas, si se ha seguido el procedimiento adecuado, etc. El control externo parlamentario trata de comprobar hasta qu punto se han cumplido las previsiones presupuestarias, es decir, si el ejecutivo se ha movido dentro de los lmites que le autoriz el Parlamento. Como esta tarea es extraordinariamente compleja, de ah que las Cortes Generales deleguen esta funcin en un rgano especializado el Tribunal de Cuentas

regulado en el art. 136 CE donde establece que esta institucin: Es el rgano supremo fiscalizador de las cuestas y gestin econmica del SP, depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegacin de stas, su misin es comprobar las cuentas del Estado, debe remitir a las Cortes un informe anual en el que comunica las infracciones o responsabilidades en las que haya incurrido, en su caso, sus miembros gozan de los mismos atributos de independencia e inamovilidad y estn sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces y magistrados. Puede afirmarse que este rgano constitucional tiene, entonces, dos funciones distintas. De un lado la fiscalizacin de las cuentas del Estado y, de otro, el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en puedan incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos pblicos. Esta doble funcin explica que existan dos secciones en el seno del Tribunal: la Seccin de Fiscalizacin y la Seccin de Enjuiciamiento.

4) Los principios presupuestarios clsicos:

En este apartado estudiamos una cuestin esencialmente normativa, se trata de exponer que principios deben presidir la elaboracin y ejecucin del presupuesto. Los principios presupuestarios clsicos responden al mundo econmico y social del siglo XIX. Este hecho se manifiesta en dos circunstancias: de un lado la visin poltica tradicional que otorga al Parlamento un papel central en los asuntos polticos; y, de otro, los planteamientos econmicos de los autores clsicos, estos otorgan un papel muy limitado al SP en la solucin de los problemas econmicos. En la medida en que ni los condicionamientos polticos ni las doctrinas econmicas de la actualidad responden a esta visin decimonnica, se puede hablar de una crisis de los principios presupuestarios y debe interpretarse el retorno a determinadas prescripciones de la Hacienda Clsica. Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios, los primeros nos responden a la pregunta de quin debe disear los presupuestos (principios polticos), los segundos traducen a los criterios de contabilidad las implicaciones de los principios polticos (principios contables) y los ltimos sealan cules son los criterios que deben presidir su elaboracin desde el conocimiento de la economa (principios econmicos). A) Los principios polticos: Los principios polticos responden a una organizacin concreta, que podemos identificar con el parlamentarismo, que domina la escena poltica europea durante el s. XIX y que llega hasta la I Guerra Mundial. El elemento fundamental en este contexto son las cmaras legislativas, representantes de la soberana popular de la que emana los dems poderes del Estado. En la distribucin de funciones, en la que el gobierno propone y ejecuta, el legislativo aprueba y el judicial controla, se conoce como principio de competencia. Ahora bien, si el presupuesto se considera como una autorizacin del legislativo al ejecutivo para que gaste y se endeude hasta lo establecido en el presupuesto, debe establecerse algn tipo de cautela para evitar que el gobierno se exceda de esa autorizacin o que incumpla requisitos establecidos, de ah que el resto de los principio polticos deban entenderse como: la de garantizar el respeto del gobierno a los lmites marcados por el legislativo. 1) En primer trmino el presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los gastos que se pretendan realizar (principio de universalidad). 2) En segundo lugar los ingresos y los gastos deben presentarse en un nico documento, para facilitar su conocimiento por parte del Parlamento (principio de unidad y claridad). 3) Debe evitarse que la gestin del gobierno pueda exceder los lmites marcados por el poder legislativo (principio de especialidad). Se pretende evitar que el ejecutivo traspase gastos asignados a una funcin para desarrollar otras (especialidad cualitativa), que se superen los lmites de gastos marcados (especialidad cuantitativa), que el ejecutivo lleve a cabo el gasto

en un ao distinto al previsto en el presupuesto (especialidad temporal). 4) Por ltimo, se mantiene que todas las fases del proceso presupuestario deber ser pblicas, con la finalidad de que los ciudadanos tengan la posibilidad de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestin de los fondos pblicos (principio de publicidad). B) Los principios contables: Guardan una clara correspondencia con los del carcter poltico, pues son el modo como se traducen a criterios de contabilidad. As, el principio de universalidad se convierte en el de presupuesto bruto, que podemos definir como la obligacin de que todas las partidas de ingresos y gastos deben aparecer en el presupuesto sin aumentos ni disminuciones de ningn tipo. Al principio poltico de unidad le corresponde el de unidad de caja, es decir, que todos los ingresos se cobran en una sola cuenta. A la especialidad cualitativa y cuantitativa les corresponde el principio de especificacin, que prohbe las transferencias de fondos de unas partidas a otras, y que la especialidad temporal se refleja en el principio de ejercicio cerrado, que impide que el gasto previsto para un ao se lleve a cabo en otro. C) Los principios econmicos: Al igual que los principios polticos responden a la visin tradicional del parlamentarismo, los principios econmicos se fundamentan en los planteamientos tericos de los economistas clsicos, que se corresponde con el enfoque liberal. Este planteamiento parte de la capacidad de los sujetos privados para resolver los problemas econmicos de la sociedad, de tal modo que el sector pblico apareca con una funcin puramente residual, la de proveer aquellos bienes y servicios para los que no poda acudir al mecanismo del mercado, esto es, para los bienes pblicos puros. De ah, que el primer principio econmico sea el de limitacin del gastos pblico. El segundo principio econmico es el de neutralidad impositiva o, lo que es lo mismo, considera que el ciudadano es el mejor juez de su propio inters, el sector pblico no debe condicionar sus decisiones, en materia de: consumo, ahorro, esfuerzo laboral o adopcin de riesgosutilizando el sector pblico la legislacin fiscal. El tercer principio econmico es la regla de oro de la Hacienda clsica, sostiene que el presupuesto debe presentarse en equilibrio anual, la suma de los ingresos debe ser suficiente para atender a los gastos totales del sector pblico. El cuarto principio econmico es el de limitacin de las emisiones de deuda pblica, que slo son aceptables para financiar inversiones cuya rentabilidad permita el pago de los intereses y la devolucin, o amortizacin del prstamo.

5) La crisis de los principios presupuestarios clsicos:

Los principios que se han descrito en el apartado anterior a una circunstancias polticas y econmicas muy concretas, cuyo marco histrico abarca buena parte del siglo XIX y el primer tercio del XX. En tal caso, los cambios en la organizacin poltica posteriores al fin de la II Guerra Mundial, y las profundas mutaciones que supuso para el anlisis econmico las teoras keynesianas, no podan dejar de tener influencia en las prescripciones normativas sobre la elaboracin de los presupuestos. Por ello, la crisis de los principios clsicos no es sino el reflejo de las mutaciones producidas en la organizacin poltica de las democracias occidentales y en la teora econmica que explica el funcionamiento de las economas de mercado. Siguiendo un orden lgico, parece indudable que los principios econmicos han entrado en una profunda crisis. En primer trmino, no creemos que pueda hablarse ya de limitacin del gasto pblico, de Estado mnimo o residual como queran los clsicos de la hacienda pblica. En segundo termino el notable crecimiento de las actividades estatales, defendidas por el enfoque intervencionista demostrado por las teoras sobre el aumento del gasto pbico, que demuestran el papel preponderante del Estado en la resolucin de los

problemas econmicos. A ello no es ajeno la desconfianza de las teoras keynesiana en la capacidad del mercado para resolver las cuestiones econmicas pero tampoco la consagracin de los llamados derechos sociales en las Constituciones de la postguerra. Asimismo puede hablarse de quiebra del principio de neutralidad de los impuestos, pues una de las caractersticas ms evidente del llamado modelo de Estado del Bienestar es, precisamente, que el sistema fiscal se emplee como mecanismo de poltica econmica que incentiva determinados comportamientos del sector privado. El abandono de la regla del presupuesto equilibrado para evitar los desequilibrios macroeconmicos. En efecto, en los momentos de recesin econmica, la renta nacional crece a un ritmo ms lento o incluso llega a disminuir. En esas circunstancias, el Estado ve recortarse su cifra de ingresos y, obligado por la regla del presupuesto equilibrado, de rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto del sector pblico la produccin y la renta del pas decrece aun ms, con lo que la depresin se acenta. En cambio, en los procesos inflacionistas la recaudacin crece an ms de lo que lo hacen los precios, el sector pblico puede gastar ms y agrava el proceso inflacionista. Se afirma, entonces, que la regla del presupuesto equilibrado favorece una accin paralela del sector pblico a lo largo del ciclo econmico, amplificando su inestabilidad. Por ello, se asevera que tiene un efecto procclico y que, como tal regla de conducta, debe ser abandonada. En cunto a la crisis de los principios polticos, uno de los principios polticos clsicos que presenta ms sntomas de erosin es el de unidad. La extensin y creciente complejidad de las tareas desempeadas por el sector pblico imposibilita la elaboracin de un nico documento que recoja y discipline, con carcter uniforme, la enorme variedad de actividades gestionadas por el sector pblico. Se puede defender la presentacin de las previsiones de gastos e ingresos en documentos diversos, gobernados por principios distintos, que faciliten al legislativo el conocimiento cabal de la gestin pblica. Tambin el principio de especialidad ha sufrido transformaciones importantes, su finalidad era controlar la accin de ejecutivo mediante la imposicin de un conjunto de cautelas que impidan al Gobierno excederse de la autorizacin recibida por el legislativo. Ahora bien, estas restricciones pugnan con la necesaria flexibilidad en la gestin que exige, en ocasiones, transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de lo presupuestado o dejar para el futuro un importante volumen de gasto. La quiebra de la anualidad del presupuesto es patente cuando se precisa realizar una obra pblica cuya ejecucin se extiende a varios aos, pero cuyo coste total no puede valorarse y aprobarse antes de emprenderlas. Para solventar esta cuestin, existen dos frmulas presupuestarias: 1) Los crditos de compromiso significan que el gasto previsto de inversiones del Estado se estima en un ejercicio presupuestario, el del ao en que comienza la ejecucin de la obra. Ese ao se permite al ejecutivo comprometer el gasto total, pero no pagarlo totalmente en el ejercicio. Los presupuestos sucesivos incluirn las cifras correspondientes a la fraccin de obra que se realiza anualmente. 2) Las leyes de programa se aprueban en el Parlamento con independencia de los presupuestos y autorizan la puesta en marcha de un programa de gastos que durante varios aos financiar la obra correspondiente, atribuyendo los crditos de compromiso a cada ejercicio econmico. Cada ao la ley de presupuestos debe reflejar esos gastos, lo que encierra el peligro de que el Parlamento rechace la inclusin de una anualidad y se incumpla la ley de programa. Por ltimo el principio de publicidad tiene excepciones en el caso de los gastos diplomticos, los de carcter militar o los denominados fondos reservados, si bien el control parlamentario es posible a travs de la Comisin de Secretos Oficiales.

6) Las leyes de estabilidad presupuestaria: Un cambio de orientacin:

Puede afirmarse que las leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas en diciembre de 2001 significan un cambio evidente en la orientacin de la poltica presupuestaria de nuestro pas y el intento ms serio por reintroducir los principios presupuestarios clsicos, que haban sufrido una importante erosin sobre todo el de equilibrio presupuestario. Hay diversas causas que explican este cambio de orientacin: Entre ellas deben destacarse la creciente insatisfaccin sobre la justificacin terica de los dficits pblicos como instrumento de poltica econmica, la facilidad con la que los poderes pblicos recurran al dficit pblico como un mecanismo de ilusin financiera, como forma de financiar gastos sin exigir a los contribuyentes un mayor esfuerzo, la prdida de credibilidad del documento presupuestario y por supuesto los condicionamientos incluidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento que impone a la poltica presupuestaria la pertenencia de nuestra economa a la Unin Monetaria. En cunto al contenido concreto de las dos leyes de estabilidad presupuestaria, la primera ordinaria y la segunda orgnica complementaria de la anterior (la primera compete a la Administracin Central del Estado y la orgnica a las Comunidades Autnomas), la principal novedad que introducen estas normas es la aplicacin del denominado principio de estabilidad presupuestaria, al que podramos considerar como una actualizacin del antiguo principio de equilibrio presupuestario. El Principio de Estabilidad Presupuestaria aparece recogido en el art. 3.2 de la Ley 18/2001 como la situacin de equilibrio o supervit, calculado en trminos de capacidad financiera. A partir de esta definicin del principio, la ley establece una serie de mecanismos a travs de los cuales pueda garantizarse el cumplimiento de este objetivo. Los principales medios por los que se pretende que el sector pblico estatal cumpla el principio de estabilidad presupuestaria son: a) El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plurianual, con la finalidad de realizar una previsin ms adecuada de los ingresos y gastos correspondientes. b) b) A pesar de esa previsin pueden aparecer necesidades no previstas o que superen la previsin inicial. Tras la aprobacin de la Ley 18/2001 se incluye un nuevo captulo en el presupuesto de gastos con el ttulo de Fondo de Contingencia dotado con un importe del 2% del total de gastos. Los crditos extraordinarios, los suplementos de crdito, etc., deben financiarse con cargo a este fondo y si no fuese suficiente debern reducirse otras partidas de gasto. No es posible incrementar el Fondo de contingencia de un ejercicio econmico con la porcin no utilizada del fondo del ejercicio anterior. c) Si a pesar de estas precauciones la Administracin del Estado o la Seguridad social incurren en dficit, se debe presentar a las Cortes Generales un plan econmico financiero que permita corregir esa situacin en un mximo de tres ejercicios econmicos. En el supuesto de que la Administracin del estado liquide su presupuesto con supervit, ste se dedicar a reducir el endeudamiento neto. Si es la Seguridad Social quien presenta supervit, ste se dedicar prioritariamente a la dotacin del Fondo de Reserva de la Seguridad Social para asegurar su viabilidad futura.

TEMA 5 - LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIN ECONMICA DEL SECTOR PBLICO 1) Introduccin:
En este tema llevamos a cabo el estudio de los diferentes fallos del mercado y la labor del sector pblico para solventarlos. En primer trmino consideramos el caso de los bienes pblicos puros, donde la cuestin clave es determinar cules son las condiciones ptimas en su provisin. La clave no es que los bienes sean producidos por el sector pblico o por el sector privado, sino cmo se financia esa produccin. En los bienes privados se hace a travs del pago de un precio de mercado, mientras que en los bienes pblicos, donde no existe mercado, debe hacerse mediante el pago de impuestos. La segunda parte del tema se dedica al problema de los mercados monopolizados. En un tercer apartado del tema consideramos otro fallo del mercado son causado por la presencia de efectos externos, positivos o negativos, en la produccin de un bien o un servicio. Entonces definimos el concepto de efecto externo como las consecuencias de la produccin o consumo de un bien sobre la produccin o consumo de otro, sin que tal efecto sea transmitido a travs de los precios.

2) Condiciones de eficiencia en la provisin de bienes pblicos puros:

La cuestin de qu cantidad de bien privado debe fabricarse y a qu precio se resuelve a travs del mecanismo de mercado: debe ser la cantidad y el precio obtenidos en el punto de equilibrio representan un resultado que tiene las caractersticas de un ptimo de Pareto. En el caso de los bienes pblicos, el sector pblico es el encargado de su provisin. Cules deberan ser las condiciones de eficiencia si dispusiramos de un mecanismo, hipottico, que cumpliera las funciones de mercado. El estudio de estos sistemas hipotticos de asignacin es lo que constituye el anlisis de los modelos tericos de determinacin de la cantidad ptima de bienes pblicos. En un mercado de bienes privados puros la obtencin de la demanda total se obtiene as, sumando para cada precio las cantidades demandadas por los distintos grupos de consumidores. Es decir, el precio pagado por cada consumidor es igual al de equilibrio en el mercado, y por tanto, al coste marginal, mientras que la cantidad de equilibrio es igual a la suma de cantidades demandadas, que, normalmente, no sern iguales para cada grupo de demandantes. En el caso de los bienes pblicos puros las cosas cambian substancialmente. La demanda total del bien pblico no puede calcularse sumando las cantidades. Una vez determinado el precio mximo que entregaran los consumidores, podemos decir que la sociedad estara dispuesta a pagar la suma de ambos precios. De esta forma, la demanda total de un bien pblico se obtiene sumando, para cada cantidad posible, los precios que estn dispuestos a pagar los distintos demandantes. Dado que los precios estn situados en el eje vertical del grfico, se dice que la demanda de un bien pblico se representa sumando verticalmente las demandas individuales. Es decir, en el caso de los bienes pblicos puros, las condiciones de asignacin se invierten con respecto a las estudiadas en el caso de los bienes privados. Si all la cantidad de equilibrio era igual a la suma de unidades demandadas por los distintos consumidores, aqu es el precio de equilibrio el que es igual a la suma de precios, y simultneamente, al coste marginal de produccin. Por el contrario, la cantidad de equilibrio es la misma para los distintos individuos que demandan el bien pblico. Este mecanismo hipottico plantea algunos

problemas. Quizs el ms complejo sea el de cmo determinar las preferencias de los consumidores, o lo que es lo mismo, cmo sabemos cunto estn dispuestos a pagar por el bien pblico. En el caso de los bienes privados, tal problema no se plantea, pues el mero hecho de comprar el producto a un precio determinado ya indica cules son las preferencias del consumidor, pero en los bienes pblicos tal compra no existe. La financiacin de los bienes pblicos debe hacerse como sugieren las condiciones de eficiencia que acabamos de describir. Tal planteamiento supone adoptar una forma determinada de considerar la equidad en la financiacin del sector pblico, en concreto aplicar el principio del beneficio, pero ello supone, implcitamente, renunciar a cualquier finalidad retributiva en la accin estatal. Los modelos de asignacin ms complejos, como el de Samuelson, acaban generando condiciones de equilibrio muy similares a las que acabamos de ver, si bien parten de una situacin de equilibrio general, en vez de utilizar el planteamiento de equilibrio parcial.

3) Monopolio y competencia imperfecta: Las formas de regulacin del monopolio:

La evaluacin de los costes del monopolio exige comparar sus resultados con los de un mercado de competencia perfecta. En aquellas situaciones en que el mercado es perfectamente competitivo, sabemos que el equilibrio se alcanza donde la demanda se cruza con la oferta, y que sta, a su vez, representa el coste marginal de la produccin (CMg). En los mercados de monopolio la empresa elige aquella cantidad en la que el CMg iguala (se cruza) con el ingreso marginal (IMg). Una vez determinada la cantidad producida por el monopolista, su precio de venta se obtiene a travs de la curva de demanda. Dicho en otros trminos, el monopolista puede decidir qu cantidad ofrecer en el mercado, pero son los demandantes quienes establecen el precio mximo que pagarn por esa cantidad. En las formas de competencia imperfecta (como el oligopolio: concentracin de la oferta de un sector industrial o comercial en un reducido nmero de empresas) la cuestin clave es evitar que las distintas empresas alcancen, mediante acuerdo, los resultados del monopolio. El precio del mercado de competencia perfecta coincide con el coste marginal, y ste, a su vez con el coste medio. La diferencia entre el precio de venta del monopolista y el coste medio de fabricacin nos dice cunto gana el empresario por cada unidad que vende. Al multiplicar esta diferencia por el nmero de unidades, estaremos calculando los beneficios del empresario. De esta manera, el rectngulo que consideramos es una prdida de excedente del consumidor que se convierte en beneficios para el empresario. En la medida en que lo pierde uno, lo gana el otro, no podemos considerarlo una prdida para la sociedad, que nos parecer ms o menos injusta, pero no es un coste social. En el anlisis que hemos realizado, hemos partido de la base de que el monopolista tiene los mismos costes que el mercado de competencia perfecta. Lo cual no es realista, en la medida en que empresas de superior tamao pueden producir a un coste ms bajo (se dice en este caso, que el empresario dispone de economas de escala). El hecho de producir a un coste inferior, beneficia a la sociedad, ya sea porque el producto se puede vender a un precio ms bajo o porque el monopolista obtiene beneficios. El monopolio resultar eficiente si la ganancia pura excede a la prdida de bienestar formalmente es eficiente s: 12 * (PM PCP) * (QCP - QM) < (CMeCP - CMeM) * QM). En aquellos casos en que el monopolio sea ineficiente, puede justificarse la intervencin pblica. Esta puede adoptar formas muy diversas, entre las que citamos a continuacin las siguientes.

A) No intervencin: Desde un planteamiento cercano a las posiciones liberales, se ha defendido que lo mejor es que el sector pblico deje tranquilo al empresario. La idea es que si el monopolista obtiene grandes beneficios, tal hecho acabar atrayendo a nuevos competidores al sector, lo que, finalmente terminar convirtiendo el monopolio en un mercado competitivo (ejemplo, mercados que inicialmente eran monopolios, desde el bolgrafo a las fotocopiadoras, y que en la actualidad son ms prximos a mercados de competencia). Una variante de esta postura es la llamada teora de los mercados disputables. En opinin de Baumol, Panzar y Willing, basta con que el monopolista se vea amenazado por la posibilidad de que entren otros competidores en el mercado que le puedan arrebatar su posicin privilegio. En efecto. En efecto, si suponemos que el empresario que suministra el bien o el servicio es un monopolista en virtud de una concesin administrativa (ejemplo, tpico en lneas de autobuses o lneas areas), pero sabe que en cuando haya una propuesta a un coste inferior, perder la concesin a favor de la otra empresa, entonces procurar no subir los precios para no perderla. Obviamente, si el monopolista no sube los precios por encima del coste medio, entonces no se dara ninguna prdida de excedente para el consumidor. B) La legislacin antitrust: Esta alternativa tiene sus orgenes en dos tipos de leyes norteamericanas: 1) La Sherman Act prohiba los monopolios y los abusos de una posicin monopolista. La prohibicin inicial se vio matizada por la aplicacin de la llamada rule of reason (o regla de la razn), que defenda que la prohibicin slo deba aplicarse a los monopolios que no fueran razonables, es decir, aquellos monopolios que no se justificasen por que el empresario fuera ms eficiente. En cambio la prohibicin de prcticas abusivas s ha tenido continuidad y, podemos encontrarla reflejada en la legislacin mercantil tanto europea como espaola. 2) La Clayton Act y la Federal Trade Commission Act pretenden evitar la formacin de monopolios a partir del acuerdo o fusin de empresas independientes. En el primer caso, se trata de impedir la creacin de un crtel (o la existencia de acuerdos para la fijacin conjunta de precios) el reparto de los mercados en reas geogrficas servidas de forma exclusiva por un nico empresario, etc. En el segundo, se someten las fusiones de empresas a una evaluacin por parte del SP de las consecuencias de esa unin sobre el grado de competencia del mercado. C) El establecimiento de impuestos: Esta alternativa consiste en dejar que el monopolista disfrute de su posicin de dominio en el mercado pero, al mismo tiempo, someterle a un impuesto que permita al sector pblico apropiarse de sus beneficios. De este modo, el excedente del consumidor que haba obtenido el empresario podra serle devuelto, al menos en teora, a travs de la accin del Estado. Esta solucin explica que algunos impuestos se hayan denominado monopolios fiscales. D) Fijacin de un lmite a los beneficios: Otra posibilidad consiste en dejar operar libremente al empresario pero indicarle que su cifra de beneficios no puede exceder un determinado lmite. Se trata as de incentivar que el monopolista no marque precios excesivamente altos para no superar el lmite fijado a los beneficios. La forma habitual de establecer el lmite es considerar que la cifra de beneficios (B), dividida por el capital invertido por el empresario (K) tiene que ser menor o igual a un lmite (s) (Es decir: B / K = ! s). El problema que plantea esta solucin es el denominado efecto Averch-Johnson que tiene dos manifestaciones: 1) Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar as la cifra de beneficios. 2) El empleo de equipo capital, en detrimento del factor trabajo. Tanto la contratacin de trabajadores como la compra de nuevas mquinas aumentan el coste y, por tanto, reduce los beneficios.

4) Los efectos externos y sus posibles soluciones:

Puede afirmarse que cuando existe un efecto externo negativo causado por la produccin de un bien, el libro funcionamiento del mercado determina una cantidad producida que es mayor de la que resultara ptima desde el punto de vista social. Si la produccin del bien que se vende en este mercado genera daos al medio ambiente, entonces, para la sociedad, los costes relevantes no son slo los que refleja la curva de costes marginales, sino que a stos hay que sumarles los daos causados al medio ambiente. Comparando la solucin ptima con la de equilibrio en el mercado, comprobamos fcilmente que en presencia de externalidades negativas, el libre juego del mercado genera una produccin mayor que la que sera deseable desde un punto de vista social. Por tanto, las diversas soluciones que se han propuesto deben valorarse de acuerdo con su capacidad de reducir la cantidad vendida en el mercado, o lo que es lo mismo, son sus posibilidades de aumentar el precio de venta del bien. A) Exigencia de responsabilidad extracontractual: Una primera solucin responde al contenido el art. 1902 del Cdigo Civil. De acuerdo con este planteamiento, el empresario que cause un dao a un tercero se vera obligado a compensarle econmicamente. As, el problema se resuelve fcilmente, pues al tener que pagar por los daos, el empresario considera como un coste privado ms, el dao al medio ambiente. Tcnicamente, se dice que, el efecto externo se internaliza. Adems de ser una solucin eficiente al problema, es defendible desde un punto de vista de la equidad, pues el perjudicado recibe una compensacin del causante del perjuicio. El planteamiento del Cdigo Civil tiene una formulacin econmica que se conoce como el Teorema de Coase: Con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de transaccin, el problema de los efectos externos puede resolverse por acuerdo entre las partes. Esta solucin es eficiente y adems, independiente de quin sea el titular de los derechos de propiedad. La solucin civil al problema de los efectos externos tropieza con algunas dificultades, entre las que podemos destacar las siguientes: Es necesaria una correcta definicin de los derechos de propiedad. Es decir, quin tiene el uso prioritario sobre el medio ambiente. Con independencia de a quin se atribuyen los derechos de propiedad, el resultado no es el mismo para los dos agentes implicados en el proceso. Si el derecho se atribuye al perjudicado, ste adquiere el derecho a la compensacin. En el supuesto contrario, el causante de la contaminacin es el receptor del pago correspondiente. En el primer caso, estamos aplicando la regla de el que contamina, paga, en el segundo el que renuncia a contaminar, cobra El enfoque civilista es ms adecuado cuando el nmero de personas afectadas por la presencia de los efectos externos es razonablemente limitado. Si existe un nico perjudicado y un causante del dao, la solucin mediante acuerdo entre ambos o a travs de resolucin judicial es relativamente sencilla. Sin embargo, cuando los perjudicados son muchos, las posibilidades de acuerdo son muy limitadas e, igualmente, resulta difcil que una resolucin judicial satisfaga las pretensiones de todos ellos, pues el proceso ser largo y muy costoso para la sociedad. B) La regulacin administrativa: Una segunda solucin corresponde a las diferentes normas, pertenecientes al campo del Derecho Administrativo, que regulan las actividades nocivas, insalubres, o peligrosas. En este caso, el sector pblico establece un lmite mximo a la emisin de agentes contaminantes por parte del empresario, de tal modo, que si la empresa los supera puede verse sometida a algn tipo de sancin administrativa. La regulacin administrativa es eficiente, aunque tropieza con algunas dificultades: En primer lugar, la necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas relaciones existentes entre cantidad producida y grado de contaminacin, y, correlativamente, la exigencia de de

un normativa muy detallada y de difcil aplicacin. En segundo trmino, la imposicin de sanciones administrativas en caso de incumplimiento, puede exigir un coste considerable en trminos de proceso contencioso-administrativo. Si el empresario estima poco probable que recaiga una sancin por su actividad contaminante, o si el importe de sta es muy inferior al coste de emplear una tecnologa ms limpia, el sistema resultara muy poco eficaz. C) Impuestos y subvenciones: Una ltima solucin consiste en la aplicacin de impuestos sobre aquellas empresa que contaminan (normalmente se denominan ecotasas) o la concesin de subvenciones a quienes incorporen tecnologas ms limpias en sus procesos de produccin. Si el empresario causa un dao a la sociedad a travs de vertidos contaminantes debe pagar un impuesto que compense a los ciudadanos. Se trata por tanto de una clara atribucin de derechos de propiedad, de acuerdo con la cual, los ciudadanos tienen el derecho a gozar de un medio ambiente limpio y quien vulnere ese derecho debe pagar por ello quien contamina, paga. En cuanto a la eficacia de este sistema, deben hacerse las siguientes consideraciones: Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que compensa los daos, entonces stos son considerados como un coste ms del proceso productivo. En este sentido, el impuesto funciona igual que la compensacin por la responsabilidad extracontractual y no es sino otra forma de que los efectos externos sean internalizados por el empresario. El planteamiento basado en impuestos medioambientales es ms adecuado en aquellos casos en que la solucin civilista era poco eficaz, es decir, cuando el nmero de afectados muy grande y no ser posible un acuerdo entre las partes. Las ecotasas no son equitativas si las comparamos con la solucin del Derecho Privado. En el caso del art.1902 CC, el perjudicado recibe la compensacin del causante del perjuicio, en el caso de los impuestos lo recibe el sector pblico, y ya no es tan fcil asegurar que con esos fondos, se compense a los perjudicados. Si el sector pblico no utiliza los ingresos procedentes de los impuestos medioambientales para financiar actividades (construccin autovas, pantanos...) que causen daos aun mayores al medio ambiente, con lo que la efectividad de este sistema sera ms que discutible. Una posible solucin a este inconveniente sera obligar al SP a que la recaudacin por este concepto se dedicara ntegramente a la solucin de problemas medioambientales, pero tal opcin tropieza con las dificultades derivadas de la vinculacin de ingresos pblicos a finalidades concretas. El sistema de subvenciones es lgicamente la aplicacin de la regla inversa al del establecimiento de impuestos. Aqu, el sector pblico interesado en conseguir un nivel de contaminacin inferior ofrece una subvencin al causante del dao para cubrir, total o parcialmente, los costes de la sustitucin de la tcnica de produccin que emplea, por una tecnologa menos contaminante. D) Permisos de emisin: Una alternativa innovadora en esta materia es la constituida por la creacin de un mercado de permisos de emisin o de licencias transferibles. El fundamento de esta tcnica se encuentra en el mismo anlisis que explicaba el pago de un impuesto: el empresario no tiene ningn derecho a contaminar, y si lo hace se ve obligado a comprar un permiso para realizar la correspondiente emisin de contaminantes. Hasta este punto, el procedimiento tendra los mismos efectos, sobre el precio y la cantidad de equilibrio que una ecotasa. Sin embargo, el sistema que analizamos en este caso permite una flexibilidad mucho mayor, y adems, nos facilita el uso simultneo de mecanismos ya analizados en apartados anteriores. Para ello, explicaremos, con un ejemplo, cul sera el funcionamiento de este sistema y hasta qu punto significa ventajas importantes sobre otras posibilidades de actuacin pblica. Supongamos que el objetivo del sector pblico es limitar el volumen de depsitos contaminantes a una cantidad que se considera como un nivel mximo compatible con la sostenibilidad del medio ambiente. Este mximo no depende slo de la actividad de una empresa o de una industria concreta, sino que es funcin de la

cantidad producida por empresarios muy diversos y de la existencia de otras actividades econmicas que aminoran el efecto sobre la contaminacin ambiental. Consideremos, adems, que existen dos grupos de empresas, uno que utiliza una tecnologa poco contaminante, y otro que, al emplear un sistema de produccin menos limpio, produce daos importantes de contaminacin. Si asignamos derechos de contaminacin a las diferentes empresas, nos encontraremos ante el caso de que al primer grupo le sobran licencias, mientras que al segundo le faltan. En estas circunstancias, existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso para ambas partes, por el que el primero vendera las licencias sobrantes al segundo. Con ello, el nivel mximo de deposiciones no aumentara ms all de la cifra crtica predeterminada por el regulador pblico, y, en cambio se generan unos incentivos muy eficaces para sustituir las tcnicas ms contaminantes por las que resultan menos dainas. Al existir un mercado de licencias, el empresario puede considerar rentable usar una tecnologa limpia y vender los derechos de contaminacin que le sobren, con lo que la venta de las licencias resulta anloga a las subvenciones, pero sin representar un coste para los contribuyentes. Este mismo tipo de argumentacin explica que puedan venderse licencias de este tipo por parte de los propietarios, pblicos o privados, de explotaciones forestales, cuya existencia reduce los efectos de la contaminacin industrial. Adems, si los pases con amplias masas boscosas obtienen ingresos adicionales por la conservacin de, por ejemplo, las selvas tropicales, estamos aadiendo un importante beneficio al mantenimiento de estos bosques, lo que contribuye a reducir los riesgos de destruccin a los que hoy estn sometidos.

TEMA 6 - BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIN DE LA RENTA 1) Introduccin:

Existe un juicio de valor por parte de la sociedad que considera que determinados bienes y servicios deben ser accesibles a todas las personas o que debe haber un mnimo nivel de renta para todos. Se trata de actuaciones que hemos relacionado con las funciones sociales del sector pblico en el tema 1 y que constituyen la esencia del modelo de Estado de Bienestar, que es el prevalente en la mayor parte de los pases de Europa. Existen tambin los bienes prohibidos, en los que se parte de la idea de que la sociedad no los considera bienes, sino males, de ah que su distribucin y venta se consideren actividades ilcitas.

2) Bienes preferentes y bienes prohibidos:

La sociedad considera que determinados bienes deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con independencia de los recursos econmicos de que dispongan (bienes preferentes). Los ejemplos ms evidentes son la educacin, la sanidad o la vivienda. Asimismo existen otros bienes que la sociedad estima que ms que bienes, son males, y que, por tanto, el consumo debe verse dificultado o incluso prohibido. De ah que su distribucin y venta se consideren actividades ilcitas (bienes prohibidos). El ejemplo ms evidente son las drogas ilegales. Cuando la sociedad decide obligar al consumo de un determinado producto, por ejemplo, en la educacin hasta un determinado nivel de enseanza, o impide el consumo de otro, como las drogas ilegales, est afectando a las decisiones libres de los individuos, que podran optar por otro orden de valores, sin entrar necesariamente en conflicto con los mayoritarios dentro de la sociedad. Un primer grupo de preguntas se refieren a qu circunstancias justifican coartar esas libertades y qu motivos puede tener el sector pblico para saber mejor que el individuo cul es la forma ptima de cuidar de sus intereses. La percepcin social de que determinados servicios son esenciales a la dignidad del hombre y que, por tanto, su acceso no puede verse limitado por la carencia o insuficiencia de medios econmicos, no va acompaada de una preocupacin anloga por las condiciones en que tales servicios se suministran o de si efectivamente responden a una finalidad redistributiva. En el caso de la prohibicin de determinadas drogas, podemos seguir dos tipos de planteamientos que llevan a conclusiones totalmente opuestas. Siguiendo a Stuart Mill, podemos considerar que las decisiones de un ser humano racional, aunque perjudiquen a su salud, material o espiritual, tan slo le competen a l como individuo. Esta posicin conduce, inevitablemente, a la despenalizacin del trfico de las actuales drogas prohibidas y su sometimiento al mismo rgimen que otros productos potencialmente dainos para la salud (medicamentos, por ejemplo). A favor de este argumento se citan las consecuencias indeseables de la prohibicin, afirmando que causan ms daos que la prohibicin misma. Asimismo se insiste en que la prohibicin ha fracasado dado lo sencillo que resulta acceder a estos productos. Se ha defendido que las drogas actualmente prohibidas causan daos no slo a la salud del usuario, sino tambin a terceros. Se aade, adems, que los costes de salud acaban recayendo sobre la sociedad en su conjunto. Por ltimo, se aduce que hablar de libertad entre quienes hacen uso de las drogas no deja de ser un sarcasmo, dado que su adiccin les hace ser cualquier cosa menos libres.

3) El derecho a la salud y la sanidad pblica:

Las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector pblico tienen una doble justificacin. De un lado nos encontramos con un servicio que genera efectos externos positivos. De otro, hay indudables elemento de carcter redistributivo, pues la entrega gratuita, o casi gratuita de estos servicios permite asegurar que nadie ser desprovisto, por falta de medios econmicos, de este bien, considerado como esencial en nuestra Constitucin. A) Los efectos de la prestacin gratuita de los servicios sanitarios: Si aceptamos la hiptesis de que los servicios de salud se prestan de forma gratuita, por motivos distributivos o por la presencia de efectos externos, se extraen, fcilmente las siguientes conclusiones: 1) En el gasto sanitario de carcter preventivo, la presencia de externalidades resultan decisivas y, como consecuencia, este tipo de prestaciones deben ser gratuitas e incluso obligatorias (vacunaciones, enfermedades contagiosas, etc.). Resulta, tambin evidente que estn plenamente justificadas las campaas obligatorias de vacunacin o el tratamiento gratuito de enfermedades contagiosas. Los usuarios deben utilizar el sistema sanitario con la debida obligacin de su proteccin, pues, de lo contrario sera imposible por parte del sector pblico asumir los gastos de dichos servicios. 2) Si la finalidad del gasto sanitario es de carcter redistributivo, entonces, resulta difcil justificar la gratuidad del mismo para todos los usuarios y para todas las contingencias mdicas. En el primer caso, porque la finalidad del gasto es que los ciudadanos carentes de recursos puedan acceder a un bien esencial, pero no que ste se preste, indiscriminadamente, a todos los integrantes de la sociedad. En el segundo supuesto, porque aquellas prestaciones que no resuelvan graves problemas de salud no estn cumpliendo la finalidad distributiva tericamente atribuida a esta actividad pblica. Si estas dos conclusiones avalan un replanteamiento de las funciones que realiza el sector pblico en materia de sanidad, la propia prestacin de este tipo de servicios genera los siguientes efectos que tienden a aumentar el gasto: 1) El hecho de tener garantizado el servicio de salud, aunque no disponga de recursos suficientes, impide que el sujeto adopte toda la diligencia debida para preservar su propio estado de saludo. Este problema es denominado tcnicamente riesgo moral, aquella situacin en la que la probabilidad de suceda un acontecimiento depende del comportamiento del sujeto. 2) La entrega gratuita de medicamentos a determinados grupos sociales, carente de medios, genera algunos problemas aadidos. En efecto, nos encontramos en este supuesto con un autntico caso de discriminacin de precios por parte de un monopolista, el Servicio Nacional de Salud, que aplica dos tipos de subvencin al precio de los frmacos: total, en el caso de los pensionistas y enfermos crnicos, y parcial, para el resto de beneficiarios. Como consecuencia, el gasto farmacutico soportado por el Estado crece muy por encima de lo que exigira el inicial propsito redistributivo. Por ello, las propuestas de introducir un pago, denominado ticket moderador, en las recetas de cualquier frmaco y para cualquier colectivo, tendran la ventaja de eliminar algunos de los incentivos que generan este comportamiento de los usuarios del sistema, pues lo usuarios compartiran los costes de los medicamentos con este pago, aunque sea simblico. 3) Un tercer elemento relevante, es la presencia de Informacin asimtrica en la relacin entre mdico y paciente. La persona que acude a una consulta mdica ignora no slo la posible enfermedad que padece y su forma de curacin, sino tambin cules son los procedimientos de diagnstico ms adecuados para determinar la naturaleza del problema. Si cada una de las pruebas necesarias supone un coste para el sistema sanitario, podramos observar una demanda excesiva de pruebas mdicas en relacin con el beneficio marginal, que en trminos de diagnstico, puede obtenerse de cada uno de ellos. Este tipo de consideraciones de informacin asimtrica, tambin explicara porque resultara difcil para el gasto econmico de un hospital pblico denegar la adquisicin de un material considerado como prioritario.

B) Centros pblicos y centros privados: La gratuidad en servicio sea suministrado por los centros pblicos. Lo mismo sucede con la educacin. Ahora bien, en el caso de la prestacin de servicios sanitarios hay circunstancias que resaltar, entre ellas pueden citarse las siguientes: En la sanidad posiblemente existan importantes economas de escala que justifiquen la existencia de grandes complejos hospitalarios frente a unidades ms pequeas, pues los costes del material e infraestructura son tan elevados, que no resultara rentable para un nmero muy escaso de pacientes. Estas ventajas, posiblemente, no sean tan acusadas en la atencin primaria, que puede prestarse de forma ms descentralizada. La gestin pblica de centros sanitarios puede analizarse bajo el modelo de Niskanen, aunque debe aadirse que en este caso la diferencia de informacin entre el principal (financiador) y el agente (centro de gasto) est acrecentada porque el primero desconoce la utilidad del material que se desea adquirir y tan slo observa los resultados tangibles de la accin mdica (como son el nmero de pacientes tratados con xito). En el caso del centro privado, que estuviera guiado por el principio del mximo beneficio, tambin se producira esta asimetra en la informacin, y sus efectos expansivos sobre el gasto, pero al menos existira la disciplina impuesta por la cuenta de resultados. El uso exclusivo de centros privados, sin imponer la obligacin de atender a todos los usuarios que lo soliciten, podra llevar al resultado, de que slo se admitiese a los pacientes ms rentables, es decir, aquellos cuyo tratamiento generase un mayor beneficio marginal. Los intentos por mejorar las prestaciones de la sanidad pblica a travs de cambios en los procedimientos de gestin han obtenido resultados muy modestos que demuestran que los incentivos de carcter econmicos son bastante importantes.

4) Estudio de la educacin:
En el anlisis de la educacin debemos cubrir dos tipos de cuestiones. Atae la primera a la justificacin del papel pblico en este terreno. Se refiere la segunda a las distintas formas que puede adoptar esta poltica estatal. Si pensamos que papel del sector pblico se debe a una voluntad de redistribuir rentas, entonces, se ha defender la gratuidad del sistema educativo. La gratuidad debera quedar restringido a aquellas personas que carecen de los medios suficientes; por el contrario, si el anlisis hace en base a las externalidades presentes en la enseanza, la gratuidad quedara ligada a la existencia de estos efectos externos, y, entonces, debera ponderarse, en cada nivel de enseanza, hasta que punto estos efectos son relevantes. A) Justificacin de la intervencin pblica: La explicacin de por qu la educacin se considera un bien preferente se basa en los siguientes argumentos: La participacin en el proceso educativo es un mecanismo de redistribucin de la renta. El argumento, seala que la capacidad de obtener ingresos en el mercado de trabajo depende de la formacin recibida, a la que en muchos casos se denomina capital humano. Si la educacin solo fuera accesible a quienes tienen medios econmicos, las capas ms desfavorecidas de la sociedad estaran permanentemente condenadas a obtener un bajo nivel de ingresos, pues, no podran adquirir los conocimientos suficientes para alcanzar puestos mejor remunerados. Un segundo argumento en favor de la presencia pblica en el sistema educativo se basa en la presencia de efectos externos positivos en este tipo de servicio. La idea es que la educacin, en sus niveles bsicos, no solo beneficia a quien la recibe, sino tambin al conjunto de la sociedad. Un tercer motivo que justifica el control por parte del sector pblico del sistema educativo se fundamenta en la presencia de informacin asimtrica en el mercado laboral. En este caso, la cuestin se refiere a que el empresario que va a contratar a un trabajador desconoce cul es su productividad, que slo llegara a observar despus de

su incorporacin a la empresa. Si tiene que elegir entre varios candidatos tiene que acudir a datos externos, por ejemplo, los ttulos acadmicos de que disponga cada uno, para hacerse una idea de qu puede esperar de cada posible empleado. Si estos ttulos funcionan como una seal, en la terminologa de Spence, de la capacidad del trabajador, entonces el sector pblico tiene un inters lgico en controlar que el contenido de tales documentos se corresponda con unos conocimientos contrastados de alguna forma. Por ltimo debe recordarse que el proceso educativo genera beneficios individualizables, de los que se apropia el sujeto que hace uso del servicio. En tal sentido se ha dicho que all donde sea ms claro que el beneficiado es el propio individuo, este debe correr con los gastos de la enseanza, mientras que donde los elementos de carcter social sean ms acusados, la financiacin pblica tiene un mayor sentido. Desde este punto de vista, las polticas educativas deben ser diferentes de acuerdo con el nivel de enseanza donde se apliquen. En el caso de la enseanza universitaria, los beneficios sociales son muchos menos importantes que en los niveles bsicos, pues las consecuencias del proceso educativo son ms fcilmente apropiables por el individuo. En estas circunstancias, seria defendible que el coste de la enseanza recayera principalmente sobre los beneficiarios de la misma y que la intervencin pblica quedara restringida a garantizar el acceso a la enseanza superior de las personas que carecen de los medios suficientes para ello. B) Principales polticas en materia de educacin: Sintetizando mucho la cuestin podemos distinguir cuatro tipos de posibilidades de intervencin en la educacin: la provisin pblica, los centros privados financiados directamente por el sector pblico, el cheque escolar y el sistema de prstamos avalados por el sector pblico. a) Centros pblicos: En su versin ms radical, se propondra que todo el sistema educativo se realizara a travs de centros de titularidad estatal. Quienes defienden esta opcin sealan las siguientes ventajas: 1) Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del proceso de enseanza. 2) Mejor control de la calidad del servicio que podra prestarse de un modo ms homogneo, pues la Administracin podra comprobar que las instalaciones y medios disponibles en cada centro de enseanza son similares, sin que las zonas ms desarrolladas contasen con centros mejor dotados que los de las zonas ms deprimidas. 3) Igualmente se considera que el sector pblico podra garantizar una mayor homogeneidad en las exigencias para la obtencin de los ttulos correspondientes, sin dejar espacio a centros privados donde se podra comprar el diploma acreditativo de determinados estudios. Frente a estas ventajas, se han sealado un buen nmero de inconvenientes: 1) Se duda de que todas las ventajas sealadas en el prrafo anterior lo sean realmente, pues la experiencia parece demostrar que el nivel de exigencia y la calidad de las instalaciones de centros pblicos es muy heterognea. 2) Las crticas al comportamiento del sector pblico pueden aplicarse directamente a este tipo de poltica pblica. La manifestacin de la enseanza en centros pblicos o las dificultades para medir la calidad de los docentes son crticas que se escuchan con frecuencia entre los usuarios del servicio pblico de enseanza, mientras que por parte de los gestores, sean o no personal docente, se ponen de manifiesto los inconvenientes de un sistema en el que el precio pagado por el usuario est muy por debajo del coste, con el consiguiente incentivo al abuso del servicio. 3) Una ltima crtica que puede apuntarse se deriva del carcter monopolista que tendra un servicio completamente estatal con todos los inconvenientes que ello supone para cualquier tipo de mercado en trminos de capacidad de innovacin pedaggica o de contenido de la enseanza. b) Centros privados concertados: En este sistema, coexisten los centros pblicos con los privados, si bien stos reciben su financiacin con cargo a los presupuestos generales del Estado, al menos para cubrir aquellos niveles de enseanza que se consideran obligatorios y gratuitos. A cambio de recibir la financiacin pblica, el centro privado se obliga al

cumplimiento de determinadas normas en materia de organizacin interna del centro o en cuanto al proceso de seleccin del alumnado, en el que intervienen sobre todo consideraciones de carcter geogrfico. Al margen de las ventajas e inconvenientes que se deducen, por oposicin, de las enumeradas en la alternativa anterior, se han citado algunas consideraciones adicionales: 1) El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, como cualquier empresa privada. En estas circunstancias no es posible garantizar el acceso de todos a la enseanza si no hay centros pblicos que complementen la oferta privada. 2) La existencia de un sistema pblico que coexista con otro privado tambin se ha defendido para evitar que el sector privado de la enseanza engae a los responsables educativos, solicitando una subvencin superior a la necesaria. 3) El sistema de conciertos se ha criticado en la medida en que impone restricciones, no siempre relacionadas con la garanta de la calidad en el servicio prestado, pues muchas veces se relacionan con un determinado modelo de gestin o con la aceptacin de criterios especficos para la admisin de alumnos. 4) Por ltimo, el hecho de que los conciertos se negocien peridicamente entre el sector pblico y el centro privado introduce elementos de incertidumbre que pueden hacer deseable para el empresario renunciar al sistema. En estas circunstancias, el sector pblico puede verse obligado a construir nuevas plazas con la finalidad de garantizar la enseanza gratuita, lo que puede resultar mucho ms costos. c) El sistema de cheque escolar: En esta alternativa, el sector pblico financia directamente a las familias entregando unos fondos que solo pueden utilizarse para pagar el coste de la enseanza, de ah el nombre de cheque escolar que recibe este planteamiento. El cheque puede adoptar un sistema muy flexible: puede ser graduado segn el nivel de renta del perceptor, puede ser utilizado para pagar ntegramente el coste de la enseanza en un centro pblico o para satisfacer parte del coste de la matricula en un centro privado. La principal ventaja del cheque escolar es que da la mxima libertad a las familias a la hora de decidir la enseanza que recibirn sus hijos. Entre sus desventajas, se dice que un sistema de esta naturaleza no garantiza la integracin de los distintos grupos sociales pues determinados centros podran presentar como su caracterstica fundamental el de ser centros exclusivos. Igualmente se dice que en muchos casos los centros compiten garantizando un alto nivel de aprobados o elevando artificialmente las notas medias. d) Los crditos avalados por el sector pblico: El planteamiento en este ltimo sistema es que la enseanza, especialmente la universitaria, permite la obtencin de ingresos superiores a su receptor. Se trata entonces, de que si el ciudadano se beneficia pague el servicio y, en el caso de que no disponga de fondos, puede acceder a prstamos a bajo inters que, en su caso avalara el sector pblico. Una vez que esta persona encuentre un trabajo, despus de su etapa de formacin, procedera a devolver el crdito percibido. Hay dos razones que pueden dificultar su puesta en marcha: 1) El peticionario del crdito puede pensar que sus posibilidades de encontrar un trabajo que le permita devolverlo son escasas. 2) Si el Estado avala el capital y los intereses de los crditos de todos los estudiantes que lo soliciten, se ver obligado a poner lmites en la cuanta o en las condiciones para acceder a ello, pues, en caso contrario el gasto podra llegar a ser excesivo.

5) El papel del sector pblico en la redistribucin: Justificacin y medios:

A) La justificacin terica del proceso redistributivo: El planteamiento de Stuart Mill parte de la observacin de las enormes diferencias sociales existentes en la Gran Bretaa del siglo XIX. Estas desigualdades, inaceptables e inmorales, le llevan a afirmar que si se trata de elegir entre ese tipo de sociedad y el comunismo, todas las deficiencias o dificultades del comunismo ha haran inclinar la balanza del otro lado. Sin embargo, en opinin de Stuart, la eleccin no debe plantearse, necesariamente, entra capitalismo y

comunismo, sino que el capitalismo puede incorporar reformas que le permitan subsistir. Entre ellas, la reforma en la distribucin de la propiedad y de los ingresos, resulta urgente, y adems, generar efectos beneficiosos para el conjunto. La argumentacin de Stuart Mill se basa en la utilidad total y utilidad marginal. La persona que obtiene ingresos observa que su satisfaccin aumenta, pero lo hace a un ritmo cada vez ms lento, o en los citados trminos de utilidad el valor total es creciente, pero el marginal es decreciente. Llevando hasta sus ltimas consecuencias la argumentacin, es fcil comprobar que el nivel mximo de satisfaccin social, o, si se quiere, de bienestar, se alcanzar cuando todos los individuos tengan el mismo nivel de renta. Stuart Mill afirma que su programa es revolucionario. El segundo planteamiento es el seguido por Nozick, quien niega al sector pblico cualquier prerrogativa para privar a unos ciudadanos de sus ingresos para entregrselos a otros. El monopolio de la violencia es concebido como procedente de una evolucin en el propio mercado de servicios de seguridad, mercado que aparece para salvaguardar los derechos de propiedad de los ciudadanos. Por eso, del mismo modo que este monopolio nace de la voluntad unnime de stos individuos, expresada en el mercado, slo una voluntad unnime de estos puede justificar cualquier redistribucin de los recursos. Dicho en otros trminos, el sector pblico slo puede actuar cuando mejore la situacin de algn miembro de la colectividad, sin empeorar la de ningn otro. Si limitamos el campo de intervencin pblica a aquellos casos que obtengan un consenso unnime, las posibilidades de accin redistribuidora son nulas en el caso de posiciones iniciales que sean ptimos en el sentido de Pareto. Por ltimo, debemos hacer referencia al anlisis de Rawls, para quien resulta imposible desvincular las actitudes sobre la redistribucin de las posiciones iniciales de renta de cada uno de los individuos. En efecto, si exigimos una votacin unnime para llevar adelante un proceso de reparto, nos encontraremos con el veto efectivo de quienes, al poseer un alto nivel de ingresos se vern perjudicados en el proceso. Si nos basta el voto mayoritario, y los que perciben un nivel de ingresos ms bajo constituye un nmero superior a los privilegiados, los sistemas electorales garantizan que se lleve a cabo esa redistribucin. Estas dificultades llevan a Rawls a plantear el problema, como si pudiera suscitarse antes de conocer cul ser nuestra posicin en la sociedad. Imaginemos que preguntamos a los diversos individuos qu regla de distribucin se aceptara, antes de conocer su futuro, o como se dice Rawls bajo el velo de la ignorancia. En estas circunstancias, ninguno puede excluir que le corresponda la peor posicin en la escala social o econmica, y, por tanto, propondr en su inters, que se ayude al mximo a quien se encuentre en la peor situacin. A esta propuesta se denomina criterio maximin. B) El debate sobre los mecanismos de redistribucin: Hacemos referencia a la cuestin de su resulta mas apropiado efectuar una redistribucin en especie, es decir, permitiendo a todos los ciudadanos alcanzar un nivel mnimo de productos esenciales (alimentacin, educacin, sanidad o vivienda) o si por el contrario, debe hacerse a travs de ingresos compensatorios. El argumento decisivo de quienes defienden la primera opcin (entre ellos James Tobin) se fundamenta en el hecho de que mediante la entrega de determinados bienes y servicios, el sector pblico garantiza que el ciudadano obtenga estos elementos esenciales, mientras que la redistribucin en dinero puede conducir a un gasto en productos distintos, con lo que el objetivo puede no alcanzarse. Por el contrario, quienes, como Milton Friedman, defiende la distribucin se realice a travs de mecanismos monetarios, pues permiten una mayor libertad de eleccin por parte del individuo, que siempre es el mejor juez de sus propios intereses. El pago en bienes y servicios se catalogara, as, como una muestra de la desconfianza del sector pblico en la libertad individual, o si queremos, en una manifestacin de los rasgos paternalistas del modelo de Estado de Bienestar. No resulta demasiado fcil optar por una u otra frmula, pues, a nuestro modo de ver, existen argumentos de peso que las avalan. De una parte parece indudable que la entrega de

dinero resulta ser ms eficiente en trminos de capacidad de eleccin y menos proclive a general fraude. De otro lado la distribucin en especie tambin puede defenderse, ya que se dan circunstancias en las que el preceptor de la ayuda carece de informacin suficiente, lo que le impedira adoptar una conducta ptima y que la ayuda recibida del sector pblico vaya dirigida no al individuo que la cobra, sino a los menores que dependen de l, de tal modo que su actuacin sea ms bien la de administrador de esos recursos. En cualquier caso, debemos ser consciente de que ambos mecanismos de redistribucin coexisten en los modernos Estado de Bienestar, y que al lado de la entrega de bienes preferentes existen formas de pago en dinero.

6) Los salarios de insercin social y el impuesto negativo sobre la renta:

Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad S, obtenida a partir de un mnimo prefijado, que puede hacerse depender del nmero de personas que tiene a su cargo el sujeto que recibe la subvencin, y de la renta que recibe el ciudadano. Es decir, definimos: S = M (n) - R (M (n): Es el mnimo prefijado) (R: Renta del ciudadano). Este procedimiento tiene un grave inconveniente, que se conoce como trampa de la pobreza, es decir, que con este sistema, muchas veces el preceptor de la ayuda no tienen ningn motivo para insertarse en el mercado de trabajo, mientras el ingreso sea inferior al mnimo preestablecido (no tendra inters en aceptar un aumento de renta por ms trabajo ya que debera renunciar a la subvencin y acabara cobrando el mismo importe total). El mismo argumento se ha defendido para criticar las propuestas de un salario pblico a favor de las amas de casa que realizan el trabajo domstico (generando barreras a la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo). En cambio, el impuesto negativo sobre la renta soluciona el problema planteado por la trampa de la pobreza. La idea es establecer un impuesto proporcional (por ejemplo del 20%), pero con un mnimo (por ejemplo de 500.000 u.m.), de tal modo que si el ciudadano tiene una renta R, deber pagar en nuestro ejemplo la cantidad: T = 0,20 (R - 500.000). Dnde la cantidad T ser positiva y el ciudadano pagar al Estado, o negativa y ese caso, ser el ciudadano quien cobre. Comprobamos que en el salario de insercin social al perceptor se le elimina los incentivos para incorporarse al mercado de trabajo cuando el pago es inferior al mnimo garantizado pues su nivel de ingresos resulta alterable bajo estas condiciones. Tal efecto no aparece en el caso del impuesto negativo sobre la renta, pues, la insercin laboral permite alcanzar superiores niveles de renta. Por otra parte, y es un grave inconveniente del sistema de impuesto negativo sobre la renta, no se garantiza un nivel de ayuda tan elevado a las personas ms necesitadas y la solucin otorgada con un mnimo exento cuantioso pueden plantear graves problemas recaudatorios al sector pblico, que no ingresara ninguna cuota para quienes estn por debajo de esa cifra y tendra que pagar a un nmero muy elevado de ciudadanos.

7) Los programas de la Seguridad Social:

La Seguridad Social representa una parte muy importante de la participacin del Estado en la actividad econmica. Discutiremos brevemente tres tipos de cuestiones.

A) Justificacin de los programas pblicos de Seguridad Social: Desde una perspectiva liberal este tipo de programas tienen difcil justificacin pues el mercado podra dar satisfaccin a los problemas que cubre la seguridad social. Tericamente, los ciudadanos podran contratar con una compaa de seguros de carcter privado el riesgo de que quedar desempleado o incapacitado para trabaja. En cuanto al problema del paro debe resolverse dejando mayor libertad al mercado de trabajo. Respecto al sistema de pensiones, los fondos de pensiones pueden satisfacer la misma necesidad que hoy cubre el sistema pblico, y de hecho, como frmula complementaria, existen mltiples entidades que ofrecen este tipo de producto al ahorrador de nuestro pas. Con un enfoque intervencionista se han enunciado diversas razones para defender la presencia pblica en este campo. Una primera razn es que las compaas privadas slo estaran dispuestas a asegurar a aquellos trabajadores cuyo riesgo de quedar desempleados sean muy pequeos, o exigiran unas primas muy elevadas a quienes fcilmente puedan ser despedidos. En estas circunstancias, no se podra garantizar que todo el mundo accediera a este tipo de seguros. Un segundo motivo es el relacionado con la denominada seleccin adversa. Imaginemos que el seguro de desempleo es obligatorio y que existen ciudadanos con un alto riesgo de incurrir en esa eventualidad, mientras que otros puede contar con una estabilidad en el trabajo. Una entidad que asegure a todos ellos puede compensar el alto riesgo de unos frente al muy bajo de los otros sin exigir un pago excesivo a ninguno de ellos. Si el seguro de desempleo fuese voluntario, lo que tienen un riesgo bajo no tendran incentivos para contratar ninguna forma de aseguramiento, el riesgo medio para la entidad se elevara, y con l la prima exigida. Sin embargo, al aumentar el pago, los trabajadores de riesgo menor pueden decidir que no les compensa el seguro, renunciaran a contratarlo, y ello elevara an ms la prima, con el resultado de nuevas expulsiones del mercado. En lmite de esta situacin, el mercado acabara desapareciendo. Una tercera razn se basa en quienes tienen una escasa capacidad econmica no pueden generar el suficiente ahorro como para obtener una pensin en el futuro, de tal modo que una gestin absolutamente privada del sistema de prestaciones sociales dejara fuera de cobertura a los sectores ms amenazados por el fenmeno de la pobreza. Un cuarto motivo se refiere al hecho de que una compaa privada no podra hacer frente a graves crisis de desempleo, que solo una entidad tan fuerte como el propio sector pblico podra cubrir. Por ltimo, el hecho de que se garantice las pensiones y el seguro de desempleo no slo beneficia a los preceptores, sino a toda la sociedad. Pues, si no existiera estas transferencias, entonces, el trabajador jubilado o parado perdera sus ingresos, reduciendo con ello su consumo y a su vez una disminucin del volumen de productos producidos por las empresas. Tal reduccin en la actividad productiva llevara a nuevos despidos y un aumento mayor del desempleo. Este proceso multiplicador acabara generando una grave depresin econmica, que perjudica a toda la sociedad. B) Sistemas alternativos de pensiones: Si aceptamos que el sector pblico debe representar un papel en el mantenimiento de un sistema universal de pensiones (algo que no parece sometido a discusin entre las fuerzas polticas mayoritarias de nuestro pas), puede optar por una de las dos frmulas siguientes. 1) Sistemas de capitalizacin: Consisten en que las aportaciones pagadas por cada participante en el plan constituyen un fondo, que despus se utiliza para pagar las prestaciones correspondientes. En este caso, existe una correlacin entre las cantidades aportadas y la pensin recibida y una correlacin entre las cantidades aportadas y la percepcin recibida. Su funcionamiento no es muy diferente a un plan privado de pensiones. 2) Sistemas de reparto o de transferencia entre generaciones: En este caso, las aportaciones, cotizadas, de los trabajadores sirven para pagar las prestaciones de la poblacin inactiva. No hay una correspondencia entre las cantidades aportadas y la pensin recibida y en tal sentido las cotizaciones tienen una clara naturaleza jurdica de impuestos.

Si el nmero de activos sigue disminuyendo (por el escaso crecimiento de la poblacin y la lentitud en la creacin de empleo), y el nmero de pasivos crece (aumento en la esperanza de vida y en la tasa de paro) se producir la quiebra financiera del sistema. En estas circunstancias slo hay tres alternativas para mantener el sistema: aumentar las cotizaciones, disminuir las prestaciones y c) que el sector pblico aporte cantidades cada vez mayores para que el sistema se pueda mantener. Un reciente trabajo sobre la viabilidad del gasto en pensiones como porcentaje del PIB, y por ende su viabilidad, viene determinado por cuatro factores: la tasa de cobertura del sistema (cuantos pensionistas sobre los mayores de 65 aos), la evolucin demogrfica (crecimiento de la poblacin activa en relacin a los mayores de 65), la tasa de desempleo y por ltimo la relacin entre la pensin media y la productividad de la economa. C) Efectos econmicos del sistema de la Seguridad Social: Al margen de la viabilidad financiera de los sistemas pblicos de prestacin social, se han apuntado otras crticas a la existencia o al diseo de estos programas. Entre ellas reflejamos las tres que nos parecen ms relevantes y que se refieren a la financiacin mediante la cuota empresarial de la Seguridad Social, a la reduccin del ahorro e inversin privada, y a la disuasin en la bsqueda de un nuevo puesto de trabajo. a) Los efectos de las cotizaciones del empresario: Se han criticado porque son un autntico impuesto sobre la creacin de empleo, que perjudica a aquellas empresas que utilicen de un modo intensivo mano de obra. Se defiende la sustitucin de la cuota empresarial por un aumento del IVA que no discriminara a unas empresas frente a oras y que, adems, no perjudicara la competitividad de las empresas espaolas, en la medida en que el IVA se devuelve al exportar un producto. b) Los efectos del sistema de reparto en las pensiones: En este caso la crtica se dirige a la forma concreta en que se establece el sistema de prestaciones. En tal contexto, se afirma que un sistema de capitalizacin, pblico o privado, da incentivos para que los ahorradores busquen la entidad ms rentable para su plan de pensiones. A su vez, la empresa que administra estos fondos les buscar el destino ms productivo. En un sistema pblico el ahorro de los trabajadores es captado de forma obligatoria por el sector pblico, que lo utiliza no para financiar inversiones productivas, sino para pagar prestaciones de la poblacin pasiva, que lo destinan a consumo. c) Los efectos de las prestaciones del desempleo: La existencia de un seguro de desempleo se critica porque aade ms rigidez al mercado de trabajo. Para el enfoque liberal, el problema del paro es debido a la falta de flexibilidad de este mercado para rebajar los salarios. El seguro de desempleo colabora a generar esa rigidez porque el trabajador puede no aceptar una rebaja en el salario, al contar con la certeza de que percibir, al menos durante un tiempo, una compensacin por estar desempleado. En estas circunstancias, el elemento clave en el anlisis de la relacin existente entre el pago percibido, cuando se est empleado y la prestacin obtenida en condiciones de desempleo.

8) La crisis del Estado de Bienestar como redistribuidor de la renta:

En esta leccin hemos estudiado las distintas formas de lucha contra el fenmeno la pobreza a partir de prestaciones monetarias. Este tipo de transferencias, junto con la provisin de bienes preferentes, constituyen el ncleo del modelo de Estado del Bienestar, de carcter claramente intervencionista, que se imponen en el continente europeo a partir del primer tercio del siglo XX. Este modelo sufre un proceso de transformacin evidente cuyas causas pueden encontrarse en circunstancias de diverso orden. Las primeras se refieren a los cambios producidos en la escena internacional, donde el proceso de

globalizacin de la economa, y la falta de poderes supranacionales que compensen las fuerzas del mercado, hacen cada vez ms difcil el mantenimiento de las polticas nacionales de redistribucin de la renta. Ese mimo proceso hace crecientemente complejo el gravamen de las rentas de capital, cuya movilidad permite eludir los impuestos nacionales que recaen sobre la renta del sujeto; de este modo, la imposicin sobre la renta de los ciudadanos acaba convirtindose en una exaccin sobre los salarios. Un segundo grupo de circunstancias estn relacionadas con los cambios sufridos por las economas de planificacin central. Mientras subsistieron, presentaban un punto de referencia a los grupos menos afortunados en las economas de mercado. La presencia de esta alternativa, unida a tradiciones de raz muy distinta, como puede ser el cristianismo, explicara, al menos en parte, que el modelo de Estado de Bienestar se impusiera en el continente europeo y no, en la misma medida, en los EEUU. Con todos los defectos que se pueden achacar, lo cierto es que el modelo de Estado redistribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos sociales, al ofrecer a todos los miembros de la sociedad un marco mnimo de proteccin. Por ltimo, parece evidente que las economas europeas ha reaccionado de forma muy distinta a la americana, en cuanto a la creacin de empleo. El crecimiento en los EEUU lleva asociado ganancias en la creacin de puestos de trabajo que no son comparables a las observables de este lado del Atlntico. En estas condiciones, y por ser el paro el problema ms perentorio de las economas europeas, parece lgico que se vuelvan los ojos hacia el modelo americano y que se someta a revisin el modelo de Estado de Bienestar o que se atribuya esta incapacidad para resolver el problema del paro a una supuesta euroesclerosis, debida a un modelo de Estado excesivamente intervencionista. Pero, en nuestra opinin no debe olvidarse, tampoco, que las desigualdades sociales son ms acusadas en el caso americano que en el europeo. Ello demuestra, a nuestro entender que, aun admitiendo el marco de la economa de mercado, existen formas diferentes de organizar la sociedad y de repartir competencias entre el mercado y el sector pblico. La esencia de la discusin econmica es que podemos elegir entre alternativas de acuerdo con nuestras preferencias.

TEMA 7 - LOS INGRESOS PBLICOS Y SU CLASIFICACIN 1) Introduccin:

Este tema inicia el estudio de los dedicados a los ingresos pblicos y tiene cuatro objetivos. El primero es presentar el conjunto de los recursos del sector pblico, diferenciando entre los llamados ingresos ordinarios y los extraordinarios. El segundo es definir los elementos de un tributo para la legislacin espaola. Una vez definidos, se puede proceder a la clasificacin de los impuestos. Por ltimo, se estudia el concepto de progresividad y la diferencia que existe entre progresividad legal y real.

2) Clasificacin de los ingresos pblicos:

Diferentes autores han dado diversos criterios para considerar como ordinario y extraordinario un ingreso, pero ningn definitivo. En efecto, se sealan los tres criterios siguientes: a) Si los ingresos los obtiene el sector pblico de la renta del sujeto, estamos en presencia de un ingreso ordinario (IRFP). Si el ingreso se obtienen del patrimonio del ciudadano estamos en presencia de un ingreso extraordinario (Deuda pblica). Este criterio de clasificacin no parece del todo correcto, pues, si con la renta del sujeto adquiere deuda pblica sera un ingreso ordinario? Y si el sujeto vende unas acciones para comprar deuda pblica estamos ante un ingreso extraordinario?. b) Si los ingresos se obtienen de un modo peridico se consideran ordinarios. En cambio, si el sector pblico los percibe de un modo eventual o transitorio se catalogan como extraordinarios. Tal este sea el criterio ms fcil de emplear, aunque dejara fuera algunos ingresos. c) Un tercer criterio considera que los ingresos extraordinarios deben financiar las inversiones pblicas, mientras que los ingresos ordinarios deben financiar los gastos corrientes del sector pblico. Este principio clsico fue abandonado hace aos y el criterio no es del todo til. Ninguno de los tres criterios es totalmente convincente, y, por ello, parece lgico buscar otros elementos de diferenciacin. En tal sentido, podemos considerar los dos siguientes: 1) En los ingresos ordinarios del sector pblico no necesita autorizacin expresa del Parlamento al aprobar la ley de presupuestos, pues la existencia de los distintos ingresos ordinarios est prevista por una norma jurdica anterior. As la ley del IRPF permite al sector pblico obtener ingresos en el momento en que una persona obtenga una renta. En cambio, si el sector pblico quiere emitir deuda pblica, es precisa la autorizacin del legislativo para cada ejercicio econmico. 2) En el caso de los ingresos extraordinarios, se produce una reduccin del patrimonio neto del sector pblico, pues si emite deuda o nueva moneda se estn incrementando los pasivos, y si se privatizan empresas pblicas se est reduciendo el activo. Por el contrario, cuando el Estado percibe ingresos ordinarios no se causa tal efecto sobre el patrimonio neto, al menos de forma inmediata, pues si los produce a travs de la cuenta financiera. De acuerdo con estos criterios, podemos considerar como ingresos ordinarios los siguientes: 1) Precios, 2) Tasas, 3) Contribuciones especiales; y, 4) Impuestos. En cuanto a los ingresos extraordinarios: 1) Emisiones de deuda, 2) Venta de patrimonio pblico o privatizacin de empresas pblicas; y, 3) Acuacin de moneda (seoreaje).

Definimos los ingresos ordinarios: 1) Precios pblicos: Se pagan por servicios o actividades realizadas bajo el rgimen de Derecho Pblico, lo que les diferencia de los precios pagados en actividades privadas de la Administracin. Tales servicios o actividades son realizados por el sector privado. Son de solicitud voluntaria por parte de los administrados. Esta nocin de precio pblico responde as, a la realizacin de servicios o actividades no son esenciales, pero que tampoco son privadas y de ah su sujecin al Derecho pblico. 2) Tasas: La definicin legal de tasa exige la concurrencia de varias circunstancias: Debe haber un beneficio individual claramente derivado de la realizacin de una actividad pblica o de un uso privativo del dominio pblico, adems debe concurrir una de estas dos circunstancias: que el servicio sea de recepcin obligatoria para el administrado o porque sea esencial para la vida privada o social del ciudadano o que el servicio no sea prestado por el sector privado. 3) Contribuciones especiales: Se pagan cuando el ciudadano obtiene un beneficio o se incrementa el valor de su patrimonio como consecuencia de la realizacin de una obra pblica o el establecimiento o ampliacin de servicios pblicos. El rasgo distintivo: el ciudadano no solicita el servicio pblico o la obra pblica, pero se beneficia de un modo especial de la actuacin del sector pblico. 4) Los impuestos: Podemos definirlos como tributos exigidos sin contraprestacin. Cuando el ciudadano paga un impuesto, ello no le confiere el derecho a exigir algo concreto a cambio. Se rompe pues el nexo entre lo que pago (impuesto) y lo que recibo a cambio (servicio pblico). La determinacin del volumen de impuestos pagados por un ciudadano se basa en su capacidad econmica: nivel de renta, su consumo o su patrimonio.

3) Elementos bsicos de un tributo:

Aparecen definidos en la Ley General Tributaria (LGT): a) Hecho imponible: Es el presupuesto jurdico o econmico que da lugar al nacimiento de la obligacin de pagar el tributo. b) Sujeto pasivo: Es la persona natural o jurdica obligada al pago del tributo como contribuyente o como su sustituto. c) Base imponible: Es la valoracin econmica del hecho imponible. d) Base liquidable: Es el resultado de restar a la base imponible las reducciones que se establezcan en la Ley reguladora del impuesto. e) Tipo de gravamen: Cifra, coeficiente o porcentaje que se aplica la base liquidable para obtener como resultado la cuota ntegra. f) Cuota ntegra: Es el resultado de aplicar el tipo impositivo a la base liquidable, salvo que sea una cantidad fija. g) Cuota lquida: Es el resultado de restar a la cuota ntegra las deducciones en la cuota que permite la Ley. h) Deuda tributaria: La constituye la cuota lquida ms los recargos, intereses de demora y sanciones, que, en su caso, tenga que satisfacer el contribuyente.

4) Clasificacin de los impuestos. Principales figuras tributarias:

Los impuestos pueden clasificarse de acuerdo con diferentes criterios, pero si hacemos uso de la base imponible, se clasifican en directos e indirectos. Los indirectos recaen sobre manifestaciones directas de la capacidad del pago del contribuyente (su renta o patrimonio) y tiene en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo y son de difcil traslacin. Los impuestos indirectos recaen sobre expresiones indirectas de la capacidad contributiva (el consumo), no tienen en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y en

general se trasladan va precios al consumidor final. Para explicar dnde se pueden establecer impuestos es necesario recordar la distincin entre variables flujo y variables stock. Las primeras son aquellas magnitudes econmicas que se definen para un perodo de tiempo, as la renta nacional o el consumo son variables que se refieren a un ao normalmente. Las segundas son aquellas que se definen para un momento del tiempo, as la riqueza o el patrimonio de una persona se establece en una fecha concreta. A partir de esas definiciones, podemos considerar que la imposicin sobre las dos variables flujo permiten las posibilidades sealadas en la siguiente tabla. Imposicin sobre variables flujo RENTA a) Imposicin de producto b) Contribucin urbana (IBI) c) Contribucin rstica (IBI) d) Impuesto sobre rendimiento del trabajo personal e) Impuesto sobre actividades empresariales, profesionales y artsticas (IAE) f) Impuesto sobre rentas del capital a) Impuesto sobre determinados integrantes de la renta b) Cotizaciones sobre los salarios de los trabajadores Imposicin PERSONAL a) Impuesto sobre la renta de las personas fsicas (IRPF) b) Impuesto sobre el beneficio de las sociedades (IS) CONSUMO a) Impuestos generales Impuesto sobre Trfico de empresas (ITE) b) Impuesto sobre el valor aadido (IVA) a)Impuestos especficos b) Impuestos de lujo c) Impuestos especiales d) Impuesto sobre los seguros e) Cotizaciones sobre los salarios de los empresarios a) Impuesto personal sobre el gasto

Imposicin REAL

De acuerdo al contenido de la Tabla anterior, el sistema impositivo puede recaer sobre la renta o sobre el consumo, sin tener en cuenta las condiciones personales del contribuyente, y en tal caso hablamos de imposicin real, o tenindolas en cuenta, y en ese supuesto no referimos a las figuras tributarias como imposicin personal. La caracterizacin del IRPF como un tributo que recae sobre la renta global de los ciudadanos ha cambiado en los ltimos tiempos. En tal sentido, puede apuntarse una primera modificacin del IRPF, por la que la tributacin de las plusvalas y minusvalas quedaba sometida a un impuesto distinto, aunque formalmente apareca dentro del IRPF, y posteriormente, la ltima reforma del impuesto ha establecido un impuesto sobre la renta de carcter dual, en el que todas las rentas procedentes del capital son sometidas a un gravamen proporcional. Igualmente la cotizacin sobre los salarios que paga el trabajador se puede considerar como un impuesto de producto sobre un tipo de renta, que no tiene en cuenta la situacin personal del sujeto pasivo. En cuanto al impuesto sobre el beneficio de las sociedades, sigue teniendo el carcter de proporcional. Por lo que se refiere a la imposicin sobre el consumo, estamos en presencia de figuras tributarias de carcter real. Se sigue produciendo la coexistencia entre impuesto de carcter general, antes el ITE y hoy el IVA, y tributos especficos sobre determinados consumos (hidrocarburos, tabacos y alcohol). A estos impuestos especiales, tambin conocidos como accisas, se deben sumar el impuesto que recae sobre la

matriculacin de determinados medios de transporte, y el reciente impuesto sobre seguros privados. Igualmente, deben considerarse como un impuesto indirecto, aunque no tengan legalmente ese carcter, la cuota empresarial de la seguridad social. En cuanto a la imposicin sobre variables stock, en nuestro sistema tributario, distinguimos entre impuestos que recaen sobre la tenencia del patrimonio y las figuras tributarias que se establecen sobre la transmisin del mismo. Adems de esta distincin, el impuesto puede tener un carcter general, recayendo sobre la totalidad del patrimonio, o bien sobre determinados elementos de la riqueza de una persona. As, en el caso de la tributacin por la mera tenencia, distinguimos entre el impuesto sobre el patrimonio neto, que recae sobre el conjunto de la riqueza neta del contribuyente de los diferentes tributos que gravan algunos de los integrantes del patrimonio. En los impuestos sobre la transmisin gratuita, o unilateral, de la riqueza, tambin podemos diferenciar entre aquellos que gravan el total del caudal hereditario, antes de su distribucin a los herederos, y los que se establecen sobre cada cantidad donada o heredada, tal y como se establece en el vigente impuesto de sucesiones y donaciones. En cuanto a los impuestos que recaen sobre la transmisin onerosa del patrimonio, nuestro sistema tributario incluye el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados uno de cuyos hechos imponibles es la transmisin onerosa de elementos patrimoniales, incluyendo no solo la compraventa o la permuta, sino tambin la constitucin de derechos reales, los prstamos, fianzas arrendamientos, pensiones, etc. Imposicin sobre variables stock: tenencia y transmisin Impuesto general TENENCIA a) Impuesto sobre el patrimonio neto (IPN) a) Impuesto sobre el caudal relicto Elementos patrimoniales a) Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) b) Impuesto sobre vehculos de traccin mecnica a) Impuesto sobre sucesiones y donaciones (ISD) a) Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados (ITPAJD)

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5) Progresividad legal y progresividad real:

A) Progresividad legal: El concepto de progresividad legal se obtiene a partir de la relacin entre recaudacin y base imponible, es decir, cuanto mayor es la base imponible mayor ser el tipo impositivo; o lo que es igual sobre los conceptos de tipo medio y tipo marginal. Tm e = tipo medio de gravamen = T / B * 100 Tm g = tipo marginal de gravamen = !T / !B*100 (B = base imponible, T = cuota recaudada) De este modo diremos que: a) El impuesto es proporcional si tme = tmg. b) El impuesto es regresivo si tme > tmg. c) El impuesto es progresivo si tme < tmg. Si el impuesto no tiene un tipo impositivo, sino que la cuota es una cantidad fija, se denomina impuestos de cuota fija o de capitacin.

La progresividad legal puede adoptar tres formas distintas: a) Progresividad por clases: En este caso, todas las bases imponibles se agrupan en clases, a cada una de las cuales corresponde un tipo impositivo que se aplica a la totalidad de la base. La progresividad por clases plantea un grave inconveniente tcnico denominado error de salto, que se produce cuando un aumento en la base imponible genera un aumento an mayor en la cuota. Lo que puede significar que un tributo es confiscatorio e injusto. b) Progresividad por escalones: En este caso, cada base imponible se subdivide en tramos o escalones, a cada uno de los cuales corresponde un tipo impositivo diferente. La cuota se obtiene multiplicando cada porcin (o escaln) por su tipo y sumando las cantidades resultantes. Puede comprobarse que en este caso no puede producirse el llamado error de salto, aunque el procedimiento de ir dividiendo la base imponible en escalones, aplicando a cada uno un tipo impositivo y despus sumarlos todos resulta tedioso y probablemente generara errores de clculo en las declaraciones tributarias de algunos contribuyentes. c) Impuesto proporcional con mnimo exento: La idea aqu es que el tipo impositivo es constante, pero hay una porcin de la base imponible que est exenta de gravamen. Puede comprobarse que nos encontramos ante un impuesto progresivo por escalones con dos nicos escalones, el primero entre cero y el mnimo exento y el segundo a partir del mnimo. Su aplicacin es sencilla, slo hay que eliminar el mnimo exento de la base imponible y aplicar el impuesto proporcional correspondiente. B) Progresividad real: A lo largo de la exposicin anterior hemos hecho referencia a la progresividad legal, es decir a la evaluacin de los tipos impositivos al cambiar de base imponible. Sin embargo, al lado del concepto de progresividad legal se ha definido el de progresividad real, que no usa la relacin entre el tipo impositivo y la base o recaudacin y la base. La progresividad real se define a partir de la elasticidad-renta del impuesto. Es decir: E t,r = ! % T / ! % R Se afirma que un impuesto es realmente progresivo si su E t,r es mayor que la unidad, realmente proporcional si su E t,r es unitaria y realmente regresivo cuando la E t,r es menor que uno. Es fcil demostrar que la existencia de impuestos legalmente progresivos no garantiza la progresividad real del impuesto. Por ejemplo, un impuesto legalmente progresivo sobre el consumo puede no ser realmente progresivo si al aumentar la renta de los sujetos la proporcin que dedican al consumo decrece. Igualmente, si tenemos un impuesto sobre la renta legalmente progresivo pero con fuertes deducciones por ahorro (o por compra de vivienda), puede suceder que quienes ms ingresos perciban se beneficien ms de estas deducciones y por ello, la elasticidad retan del impuesto disminuya.

6) Los principios tributarios:

Aunque los hacendistas han formulado un largo catlogo de principios tributarios, podemos resumirlos en los cuatro siguientes. A) Principio de simplicidad: Indica que el sistema tributario debe ser sencillo y cmodo tanto para el contribuyente como para la Administracin. La idea fundamental que subyace a este principio es que el pago de los tributos genera dos tipos de costes para el contribuyente: De un lado, satisfacer el impuesto supone una reduccin de los ingresos disponibles para el individuo. De otro, el mero cumplimiento de las obligaciones tributarias

tambin causa un conjunto de costes, no necesariamente monetarios. El principio de simplicidad exige que estos ltimos costes sean lo ms reducidos posibles. En cunto a las implicaciones del principio de simplicidad para el diseo del sistema tributario, podemos resumirlas en las siguientes: a) Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y transparentes como para que el ciudadano conozca fcilmente cules son sus obligaciones tributarias y pueda, en su caso, liquidar el impuesto. b) La normativa tributaria debe tener una cierta continuidad y no ser objeto de reformas frecuentes. c) Los impuestos no slo deben resultar fciles para el contribuyente, sino tambin para la propia administracin tributaria. Si es difcil la gestin del impuesto, puede ocurrir que transcurrido un largo plazo despus de que el ciudadano haya liquidado el tributo, la Administracin comunique al interesado que se han detectado errores o infracciones y que debe completar o modificar la liquidacin realizada. Ello, adems, supone una quiebra en la seguridad jurdica y d) Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar al mximo la obligacin de contribuir y la realizacin del hecho imponible. B) Principio de suficiencia: Seala que el conjunto de impuestos debe ser capaz de generar recursos capaces de cubrir los gastos del sector pblico. Las principales Implicaciones de este principio son las siguientes: a) Si se cumple la llamada Ley de Wagner, la elasticidad del gasto con respecto a la renta es mayor que 1, y de ello se deduce que la elasticidad renta de los impuestos tambin deber ser mayor que la unidad. Por tanto, el sistema tributario debe ser realmente progresivo, porque, en caso contrario, el crecimiento del pas llevara al dficit pblico. El cumplimiento de la citada ley exige que la evolucin del gasto sea coherente con los cambios en la renta, creciendo al aumentar sta y disminuyendo al bajar el nivel de actividad econmica. Ahora bien, los gastos de transferencias tienen a aumentar, precisamente, en los momentos de recisin econmica, y, si el sistema tributario es realmente progresivo, podemos encontrarnos con una situacin en la que nos producirn dficit pblicos cuando se incremente la renta, pero s cuando la renta disminuya. b) Si, como afirman Peacock y Wiseman, existen circunstancias extraordinarias en las que se produce un incremento en el nivel de gasto pblico, el sistema tributario debe tener la suficiente flexibilidad para hacer frente a esa contingencia, modificando alguno de los elementos bsicos en la relacin tributaria y c) Los tributos deben ser claramente percibidos por los ciudadanos. Si los impuestos no son percibidos claramente por los ciudadanos, es ms fcil que se genere este fenmeno de ilusin financiera y que el sistema tributario llegue a ser incapaz de financiar el conjunto del gasto pblico. En tal sentido, son ms defendibles los impuestos indirectos sobre el nivel de renta que los indirectos sobre el consumo. C) Principio de equidad: Es el nico de los principios tributarios que recibe una referencia directa en la Constitucin Espaola. La importancia que atribuye nuestra ley fundamental a esta caracterstica del sistema tributario est plenamente justificada, al entenderse que los valores superiores de su Ordenamiento jurdico son la libertad, la justicia, la igualdad y la pluralismo poltico. Se pueden avanzar algunas consideraciones, entre las que reseamos las siguientes: a) Una indudable exigencia de la justicia del sistema tributario es la generalidad en el pago de los impuestos. b) La igualdad de los contribuyentes frente al sistema tributario. Igualdad que debe entenderse en una doble perspectiva, de una parte, como equidad horizontal, tratando de idntica forma a los que se encuentren en la misma situacin, y, de otra, como equidad vertical, dando un trato fiscal diverso a aquellos que no se hallen en las mismas circunstancias. Ahora bien, las nociones de equidad horizontal y vertical deben matizarse con la finalidad de extraer conclusiones en el diseo del sistema tributario. En tal sentido deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos: El sistema tributario debe ser sensible a las diferencias en las situaciones personales de los

contribuyentes, pues slo as puede dar un trato que cumpla con las exigencias de equidad horizontal y vertical. Ello nos llevara a preferir la imposicin directa a la indirecta y a considerar ms adecuados los tributos personales que los que tienen un carcter real. Una segunda consecuencia de la aplicacin del principio de equidad es la idea de la proporcionalidad en el reparto de la carga tributaria, es decir, que el sacrificio causado por el pago del impuesto sea el mismo para todos los ciudadanos. Ahora bien, esta nocin no lleva a todos los autores a las mismas conclusiones, sino que podemos diferenciar dos lneas distintas: De una parte, podemos considerar el pago de los impuestos con independecia de las actividades realizadas por el sector pblico. En tal caso, la proporcionalidad se entiende, que lo justo es que paguen ms quienes tienen una mayor capacidad econmica y, en este caso, estamos utilizando el criterio de la capacidad de pago. De otra, la proporcionalidad puede entenderse considerando de un modo simultneo los ingresos y los gastos pblicos. En estas circunstancias utilizamos el denominado criterio del beneficio y consideramos que la proporcionalidad se consigue si contribuyen ms al sostenimiento de los gastos pblicos quienes ms se benefician de la actividad del Estado. La aplicacin de este criterio tropieza con dos tipos de dificultades: no siempre es posible determinar qu beneficio obtiene cada persona de la accin del sector pblico y adems, aplicar este criterio supone que el Estado renuncia a realizar una poltica redistributiva, lo que no es aceptable por todos los hacendistas. El empleo de este criterio avalara tanto el uso de impuestos progresivos como los de carcter proporcional o incluso regresivos. D) Principio de neutralidad: Indica que los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los agentes econmicos. La idea fundamental es que los individuos eligen, de forma ptima, utilizando los precios generados por el funcionamiento del sistema econmico. Como estos precios se ven alterados como consecuencia de los impuestos, se pretende que tales distorsiones sean mnimas. El nico impuesto que no altera ningn precio relativo de la economa es el de cuota fija o de capitacin. Sin embargo, un sistema tributario basado en este tipo de gravmenes no cumplira con otros principios tributarios. En tal sentido, la neutralidad de un impuesto se mide a partir del concepto de exceso de carga fiscal, cuya obtencin y significado se parece mucho al concepto de coste social que estudiamos al analizar el monopolio. El exceso de carga fiscal es tanto mayor: 1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda del producto. Si la elasticidad es cero, el exceso de carga fiscal se anula. La consecuencia es que deben gravarse ms aquellos productos que dispongan de menos sustitutivos o sean imprescindibles para el consumidor. 2) Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avala la moderacin en los impuestos sobre le venta del producto. 3) Cuanto mayor sea el gasto inicial de los consumidores. De este aspecto se deduce que los productos que representan un fuerte gasto de las familias deberan ser gravados de forma ms moderada. Las que conclusiones que obtenemos para el diseo de un impuesto sobre la renta son similares a las expuestas en el caso de un gravamen sobre la venta de los productos. En particular podemos afirmar que el exceso de carga fiscal ser mayor: 1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la oferta de trabajo. En este caso, resultara que el gravamen debera ser superior para aquellos perceptores de renta cuya capacidad de reduccin en su esfuerzo laboral sea ms pequea. 2) Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avalara una limitacin en la progresividad de la tarifa del impuesto sobre la renta. 3) Cuanto mayor sea la renta inicial del sujeto. E) La compatibilidad ente los principios tributarios: En los apartados anteriores de esta seccin hemos ido describiendo algunas de las exigencias que se derivan de los principios tributarios ms importantes. Sin duda, el lector habr apreciado que las prescripciones que se han ido exponiendo son incompatibles y, por ello, un sistema tributario que trate de cumplir con los diferentes principios no puede descansar en una nica figura impositiva.

La principal oposicin se produce entre los principios de equidad y de neutralidad, y, al menos, en dos rdenes distintos. Atae el primero al diseo de la imposicin indirecta, pues, desde los postulados de la equidad, los productos de primera necesidad deberan sufrir un gravamen inferior a los de los bienes de lujo, mientras que si la demanda de stos es ms elstica que la de los primeros, los postulados del principio de neutralidad exigiran la conclusin contraria. Se refiere el segundo al diseo de la imposicin directa. Dificultades para hacer compatibles ambos principios. Si tomamos como objetivo prioritario cumplir con la idea de justicia, parece razonable concluir que la imposicin personal sobre la renta tenga un carcter progresivo. Sin embargo, nuestro anlisis del principio de neutralidad, aplicado al mercado de trabajo, llevara a la conclusin contraria: porque el exceso de carga fiscal es mayor al incrementarse el tipo impositivo, porque la oferta de trabajo es ms elstica en los mayores preceptores de renta y porque el valor de los ingresos iniciales del trabajador influye directamente en el clculo del exceso de carga fiscal. Cuando nos enfrentamos a la evaluacin de las distintas propuestas de reforma, comprobamos que determinadas modificaciones de un impuesto son ms defendibles en virtud del principio de neutralidad, pero ms criticables desde las exigencias del principio de equidad.

7) Los ingresos extraordinarios:

Como ya se ha sealado inclumos dentro de esta categora la emisin de deuda pblica, la venta de patrimonio pblico y la emisin de dinero. A) La deuda pblica: El problema de la carga de la deuda y de la sostenibilidad de la deuda pblica: Indudablemente, la deuda pblica es el principal ingreso extraordinario de que dispone el Estado. Esta tipo de ingreso plantea dos grandes cuestiones. En primer lugar se debe plantear sobre quien recae la carga de la deuda. En segundo trmino se suscita la cuestin de la sostenibilidad de la deuda pblica. La cuestin de la carga de la deuda hace referencia a si podemos identificar quin soporta los costes cuando el sector pblico no financia sus gastos con impuestos sino que procede a emitir deuda pblica. As pues, se trata de dilucidar si la carga de la deuda recae sobre la generacin actual o sobre generaciones futuras. Esta cuestin se hace ms compleja al presentar dos problemas terminolgicos. El primero es que debemos entender por generacin, donde hemos optado por definir generacin futura al conjunto de individuos que no estaban presentes cuando el sector pblico decide emitir la deuda pblica y que, por tanto, no podan prestar su consentimiento a esta operacin financiera. El segundo es como debemos entender el concepto de carga de la deuda, cuestin sobre la que se han ofrecido al menos tres versiones: 1) Como los recursos que pierde el sector privado al emprenderse un proyecto pblico que se financia con deuda pblica. 2) Como la reduccin del consumo privado producida por el endeudamiento pblico. 3) Como la disminucin en la utilidad, a lo largo de la vida de una generacin, causada por la decisin de financiar el gasto pblico con deuda en lugar de con impuestos. Reflejando de forma resumida las distintas posiciones mantenidas por los economistas al plantear este tema, podemos distinguir cuatro grandes teoras, que describimos a continuacin: 1) Los clsicos consideraban la deuda pblica de un modo negativo. Igual que cuando un padre de familia deja deudas sta trasladando hacia sus herederos la carga de su consumo presente, del mismo modo un gobierno que emite deuda est trasladando a las generaciones futuras la carga del gasto realizado en la actualidad. 2) Los keynesianos no se oponen al dficit pblico como un instrumento de poltica fiscal, y para abordar el problema de la carga de la deuda recurren a un planteamiento ya defendido por el mercantilismo. La esencia de la argumentacin es que no existe equivalencia alguna entre deuda pblica y privada. Cuando el sector pblico emite

duda dentro del pas tenemos una deuda con nosotros mismos, el nico efecto es que absorbe parte del ahorro de los ciudadanos, pero no reduce el nivel de consumo. En todo caso de producirse algn tipo de carga por la emisin de deuda, sta recae sobre la generacin presente que har un mayor esfuerzo de ahorro para adquirir los ttulos de la deuda. En el caso de la deuda exterior la generacin presente no sufre carga alguna, pues permite el uso de recursos ajenos, sin renunciar a los propios o afectar a la economa nacional. 3) La aparicin de un trabajo de Buchanan suscita numerosas dudas sobre la correccin de los planteamientos basados en la obra de Keynes. La cuestin clave es que por carga de la deuda se entiende el sacrificio realizado, en trminos de utilidad, por la generacin presente o la futura. En tal sentido no puede afirmarse que quien adquiere ttulos de deuda sufran sacrificio alguno. Su decisin es totalmente libre y responde a un plan de ahorro determinado de forma individual, de modo que si no hubieran comprado la deuda emitida, habran destinado su ahorro a la adquisicin de otros activos financieros. En cambio las generaciones futuras s sufren la carga de la deuda porque con sus impuestos tendrn que pagar los intereses y la amortizacin, o se vern obligados a sufrir un recorte en el nivel de prestaciones pblicas con la misma finalidad. d) La denominada nueva macroeconoma clsica a la que hemos hecho referencia en plantea numerosas dudas sobre la traslacin de la carga de la deuda pblica a las generaciones futuras. En este sentido, un trabajo de Robert Barro plantea la cuestin de si puede hablarse de transferencias de carga, cuando la generacin presente goza de previsin perfecta y se preocupa, adems del bienestar de sus herederos. En el Barro la generacin actual sabe que la emisin de la deuda supone, en principio, una carga para la futura generacin, que se traducir en un mayor nivel de impuestos, as que, incrementaran su ahorro con la finalidad de legar a los herederos los medios suficientes para hacer frente a ese mayor esfuerzo en trminos de fiscalidad. Por ello, la carga de la deuda recae sobre la generacin actual. Esta hiptesis ha sido denominada teorema ricardiano de la equivalencia, aunque el propio autor desech la misma por el excesivo nmero de circunstancias en las que sera vlida. Para valorar adecuadamente la hiptesis de Barro, su anlisis olvida los aspectos de crecimiento de la economa y de sostenibilidad de la deuda. La evolucin a lo largo del tiempo de la ratio deuda/renta depende de la tasa de crecimiento de la economa y del tipo de inters del mercado, de tal modo, que puede ocurrir que, an teniendo el sector pblico un dficit primario, el endeudamiento se vaya eliminando paulatinamente, sin necesidad de elevar los impuestos. En esas circunstancias, ni la generacin actual sufre la carga de la deuda, ni tampoco la futura se enfrentar a impuestos mayores. La ratio entre deuda y renta nacional puede disminuir o aumentar a lo largo del tiempo, dependiendo de la tasa de crecimiento de la economa y del tipo de inters al que emitan los ttulos. Si la ratio crece se dice que la deuda sigue una senda explosiva, mientras que si disminuye se afirma que la deuda es sostenible. B) La venta de patrimonio pblico: En las modernas economas de mercado, se puede observar fcilmente la tendencia del sector pblico a vender su participacin en empresas rentables, en un proceso de privatizacin. Tal fenmeno se ha intentado relacionar con la bsqueda de nuevas formas de financiacin extraordinaria para el sector pblico y, en no pocas ocasiones, se ha defendido la superioridad de este procedimiento sobre la emisin de la deuda pblica. 1) Hasta qu punto son diferentes como medio de financiacin la emisin de deuda pblica y la venta de patrimonio pblico?. Podemos considerar, con matices, que privatizar empresas pblicas es equivalente a emitir nueva deuda. Esta conclusin nos parece indudable porque si el sector pblico emite deuda est incrementando sus pasivos financieros, mientras que si privatiza empresas est enajenando activos y el resultado final, en trminos de deuda neta, es el mismo. Adems, en el caso de que el sector pblico emita deuda, se ver obligado a realizar un pago de intereses futuros a los que, en su caso, habr

de hacer frente con los impuestos que recaude, mientras que si privatiza empresas pblicas rentables, dejar de percibir una serie de ingresos patrimoniales, y esta prdida de ingresos deber ser compensada, del mismo modo, con un mayor nivel de imposicin. 2) En qu circunstancias es preferible la privatizacin a la emisin de deuda?. Si el Estado tiene una calificacin muy baja en cuanto a su solvencia internacional, puede serle imposible emitir deuda, salvo que lo haga con un tipo de inters excesivamente elevado, con lo que la privatizacin puede ser su nica alternativa de financiacin extraordinaria. La privatizacin puede venir condicionada por objetivos distintos a la financiacin y estas finalidades son las que explican la extensin del fenmeno en las economas de mercado contemporneas. Desde la perspectiva de un replanteamiento de las funciones del sector pblico, en clave liberal, tiene sentido que el Estado vaya abandonando la gestin empresarial all donde es posible que el mercado sea ms eficiente. Tal circunstancia parece especialmente relevante en un contexto de globalizacin han sido considerados como un medio de crear una clase de propietarios a los que se puede tener mejor acceso como hipotticos votantes. 3) Por ltimo, puede ocurrir que la privatizacin de las empresas pblicas rentables permita al sector pblico obtener ingresos superiores a los de la emisin de la deuda pblica, cuando los mercados financieros consideren que una gestin privada puede ofrecer mejores dividendos que los producidos por la administracin pblica. C) El seoreaje y la inflacin como impuesto: Un tercer ingreso extraordinario del sector pblico es la emisin de dinero. Tal procedimiento, al que se denomina seoreaje, tiene la ventaja evidente de que el Estado se ahorra los costes financieros asociados a la emisin de deuda pblica o evita la prdida de ingresos patrimoniales por la privatizacin de empresas pblicas. Ahora bien este sistema de financiacin extraordinaria plantea algunas cuestiones importantes, entre la que se pueden destacar las siguientes: 1) Qu explica que los ahorradores absorban la emisin de dinero como forma de materializar su ahorro? En principio, el sector pblico no puede obligar a nadie a mantener saldos monetarios ociosos y, si un ahorrador lo hace, ser porque la alternativa de comprar activos financieros es menos atractiva. Ello obliga a diferenciar dos casos distintos. Si el ahorrador es ciudadano del pas que emiti dinero, la explicacin puede deberse a que el tipo de inters del mercado sea demasiado bajo y que, por ello, considere que va a subir en el futuro. Si el ahorrador es un ciudadano extranjero, su comportamiento puede deberse a que prefiera tener sus ahorros en una moneda fuerte, o de refugio, en lugar de en ttulos de su propio pas, en cuyo caso lo que ocurre es que espera que la moneda propia se deprecie frente a la de refugio, y que ello le genere una ganancia superior a los intereses que cobrara si adquiere activos financieros de su pas. 2) Cules son los costes de la financiacin pblica por medio del seoreaje?. En el caso de los impuestos hemos visto que causa un coste de bienestar medido a travs del exceso de gravamen. Del mismo modo, hemos visto cmo la emisin de deuda pblica puede generar una carga que puede recaer sobre las generaciones futuras. En el caso de la emisin de dinero el coste de este medio de financiacin se relaciona con la influencia que tiene la cantidad de dinero sobre la tasa de inflacin del pas. Consideraciones: a) Si la economa est en pleno empleo sin que se produzca crecimiento en el nivel de renta, toda creacin de dinero se traduce en inflacin. La subida de los precios afecta a la demanda del sector pblico, reduciendo el consumo y la inversin. Sin embargo, si la economa tiene una tasa de crecimiento positiva, la emisin de moneda a un ritmo similar no tiene por qu causar inflacin, ni imponer coste alguno en los agentes econmicos privados. Ello explica que el seoreaje pueda ser utilizado como fuente de financiacin del sector pblico, pero de un modo limitado. b) Cuando la emisin de moneda causa procesos inflacionistas, podemos considerar que el gasto pblico expulsa al sector privado, pues se reducen el consumo y la inversin. Ahora bien, si el gasto pblico se hubiera financiado con impuestos, tambin se produce un caso de expulsin del consumo privado. Aparentemente, no hay grandes

diferencias en que el sector privado reduzca su participacin en la renta nacional por un motivo u otro. Puede comprenderse fcilmente que la inflacin es mucho ms injusta que cualquier impuesto, pues no a tiende a las circunstancias personales del contribuyente, ni a su capacidad econmica, sino que sus efectos sern ms acusados para las personas que tengan rentas menos flexibles o quienes mantengan sus ahorro en forma de activos lquidos, as como para aquellos ciudadanos que, por disponer de peor informacin, no previeron el proceso inflacionista y no tomaron las medidas adecuadas para evitar sus consecuencias negativas. 3) La inflacin genera otros costes importantes para los ciudadanos. De un lado, la inflacin afecta a la recaudacin de los impuestos generados. De otro, obliga a cambiar los precios de las distintas empresas, lo que supone costes y genera incentivos para que el ciudadano se desprenda de sus activos lquidos para adquirir bienes y servicios antes de que suban los precios. Finalmente, la inflacin afecta a la sociedad, en la medida en que genera otros desequilibrios econmicos como problemas en la balanza de pagos, desempleo y freno al crecimiento econmico.

TEMA 8 - LA IMPOSICIN DIRECTA 1) Introduccin:

En este tema estudiamos los principales problemas que plantea la imposicin directa, comenzando con el anlisis del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas (en adelante, IRPF). De un lado interesa determinar qu entendemos por renta, y, a partir de ah, sealar las diferentes modalidades de este impuesto personal. Nos referiremos a cuatro problemas bien conocidos: la unidad contribuyente, las rentas generadas en un plazo superior a un ao, las rentas irregulares y el efecto de la inflacin sobre el impuesto. El segundo tributo que es objeto de estudio es el Impuesto de Sociedades. El anlisis de la imposicin directa concluye con las dos figuras tributarias que gravan la tenencia de patrimonio y su transmisin gratuita. Finalmente, se consideran cules son sus principales efectos econmicos de este conjunto de impuestos sobre las principales decisiones de consumidores y empresarios.

2) Las modalidades del impuesto sobre la renta y el problema de la definicin de renta:

De un lado encontramos lo que podemos denominar definicin econmica de renta, que viene a coincidir con una macromagnitud de la economa, concretamente con la renta nacional, y de otro, la definicin extensiva de renta, que es la habitualmente adoptada por los hacendistas que se han ocupado de estas materias. El concepto econmico de renta considera la renta como la suma de las remuneraciones a los factores de produccin, o, lo que es lo mismo, la suma de pagos que recibe una unidad familiar, como recompensa por su participacin en los procesos productivos. En la medida en que los distintos factores de produccin son: la tierra, el capital y el trabajo. Podemos considerar que la renta, as definida, est compuesta por la suma de alquileres o rentas de la tierra, sueldos y salarios, que son la remuneracin del trabajo, intereses, o pagos por el uso de capital ajeno, y beneficios, que recompensan tanto el capital propio, arriesgado por el empresario en su actividad, como la actividad de coordinador del proceso productivo que, frecuentemente, lleva a cabo. Por otro lado, la definicin extensiva de renta, tambin llamada Haig-Simons, considera que esta variable representa la capacidad mxima de consumo de un contribuyente, manteniendo constante su patrimonio. Desde este punto de vista, integrarn la renta del ciudadano los siguientes elementos: a) Los sueldos, salarios y dems compensaciones del trabajo, b) los intereses percibidos por activos de renta fija, c) los alquileres y rentas de la tierra, d) Los beneficios de empresas individuales, as como de las actividades profesionales o artsticas, e) Los dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta variable, f) las rentas pagadas en especie, g) las transferencias recibidas del sector pblico, h) las plusvalas y minusvalas generadas por cambios en la composicin del patrimonio del contribuyente, i) los premios de cualquier naturaleza y j) las donaciones y herencias recibidas por el sujeto. De esta manera el criterio fundamental para determinar si un ingreso es o no es si su procedencia est ligada a la participacin en los proceso productivos, sino si colabora o no a incrementar la capacidad de consumo del contribuyente, dejando a salvo su patrimonio.

A) Imposicin de producto o cedular: En este caso, se establece un impuesto sobre cada una de las distintas fuentes de renta: trabajo personal, rendimientos de la propiedad urbana, de las propiedades agrcolas, de las actividades empresariales, profesionales o artsticas, y de las ganancias y prdidas de capital. Es de carcter proporcional y no se suman los rendimientos de distintas procedencias para obtener una valoracin global de la capacidad contributiva del sujeto. Es un sistema muy sencillo, pero que resulta muy poco defendible de acuerdo con los principios de equidad y suficiencia. B) Impuesto sobre la renta extensivo: Puede afirmarse que durante buena parte del periodo que va desde los aos 60 hasta el fin del siglo XX ha estado dominado por un modelo de imposicin personal sobre la renta basado en el concepto de renta extensiva. A este modelo responde el Impuesto sobre la Renta que se aprueba en nuestro pas en 1978. Se trataba de sumar todos los ingresos del contribuyente, sin establecer diferencias entre ellos, salvo las rentas de trabajo, que reciban un trato favorable y la deduccin, muy limitada, para paliar la doble imposicin de los dividendos. La tarifa tena un amplio nmero de tramos y un fuerte carcter progresivo, lo que llevaba a establecer algn tipo de limitacin en cuanto al importe total de las cuotas del impuesto sobre la renta y del patrimonio neto, cuyas declaraciones se presentaban conjuntamente. Este planteamiento tiene sus mejores apoyos en los principios de suficiencia y de equidad. En cambio, este modelo de impuesto era ms dbil cuando se le valora desde los principios de simplicidad y neutralidad. C) Impuesto lineal sobre la renta: Se trata de atenuar el carcter progresivo del impuesto, sustituyndolo por un impuesto proporcional con mnimo exento. Sus ventajas se encuentran en que es ms sencillo resolver los problemas causados por la progresividad y causa menos efectos negativos sobre las decisiones de los contribuyentes, dado que, en ellas, el elemento clave son los tipos marginales y en el proporcional con mnimo exento, el tipo marginal no es creciente, sino constante. Es mejor en cuanto a simplicidad y neutralidad, peor en cuanto a suficiencia y equidad. Aunque en nuestro pas slo ha sido una propuesta terica, ha influido en la reduccin de los tramos de la tarifa del impuesto que en la actualidad han quedado reducidos a cuatro. D) Impuesto personal sobre el consumo: Otra forma de disear el impuesto sobre la renta consiste en sustituir la base imponible del impuesto sobre la renta dedicada al consumo, con un tipo impositivo que puede ser tanto proporcional como progresivo. La ventaja fundamental de esta propuesta es que tiene evidentes efectos positivos sobre el ahorro, que queda exento de tributacin y sobre el esfuerzo laboral, pues el mero hecho de ganar ms no significa pagar ms. Por tanto su mejor apoyo est en el principio de neutralidad. Sin embargo se ha criticado porque tiene una capacidad recaudatoria muy inferior al impuesto sobre la renta, porque puede significar una reduccin significativa de la progresividad del sistema tributario. Por ello, las principales crticas a esta modalidad proceden de los principios de suficiencia, equidad y simplicidad. E) La imposicin dual sobre la renta: Recientemente, se ha producido la aparicin de una posibilidad adicional, que ha sido denominada imposicin dual sobre la renta. Este modelo se ha establecido en nuestro pas tras la aprobacin de la Ley 35/2006. Su novedad consiste en sustituir la imposicin global sobre la renta por un sistema en el que se diferencia entre las rentas de trabajo y de actividades econmicas, sometidas a una tarifa progresiva y las rentas de capital que tributan a un tipo uniforme del 18%. No cabe duda que el sistema es defendible desde la perspectiva de la neutralidad, pues iguala la tributacin de todas las rentas de capital con la de las plusvalas, aunque en el caso de los dividendos, por el problema de la doble imposicin, no se logra plenamente. Esta reforma incentiva

claramente el ahorro, pues sus rendimientos ven reducido el tipo impositivo que se les aplica. Resulta poco cumplidor de los tradicionales criterios de equidad, porque los contribuyentes con un mismo nivel de ingresos tendrn cuotas fiscales distintas. Tampoco parece que sea ms sencillo que el sistema tradicional, si atendemos al principio de simplicidad porque no resulta fcil determinar qu parte del beneficio corresponde al trabajo realizado por el empresario y qu porcin es el pago a los recursos de capital invertidos en la empresa. El modelo espaol opta por considerar que todo el beneficio es fruto del trabajo autnomo del empresario y por tanto le aplica el mismo rgimen que a los rendimientos del trabajo. Debe hacerse notar que se presentan notables complicaciones cuando unos rendimientos son positivos (un salario sometido a la tarifa progresiva) y otros negativos (una prdida de capital sometida al tipo proporcional), de ah que las normas sobre compensacin de bases sean particularmente complejas. En cuanto al principio de suficiencia, es cierto que la recaudacin por rentas de capital se ha incrementado en los pases que lo han puesto en vigor, pero ello puede deberse a una atraccin del ahorro exterior que se enfrenta a una menor tributacin.

3) El tratamiento de las distintas fuentes de renta:

Aunque la definicin extensiva de renta parece exigir que los distintos ingresos se consideren de un modo conjunto, sin establecer discriminaciones entre ellos, lo cierto es que han apuntado diversas razones para llevar a cabo un trato diferencial para algunas fuentes de renta. A) El tratamiento favorable de las rentas de trabajo: Algunos hacendistas han mantenido que las rentas del trabajo deben tener un tratamiento privilegiado, y para ello aducen las siguientes razones: 1) Las rentas de trabajo exigen un esfuerzo que no es comparable al de las rentas del capital, cuya percepcin no requiere sacrificio alguno. Este argumento es bastante dbil por dos motivos. De un lado, las rentas del capital s han exigido un esfuerzo previo, en la medida que son fruto del ahorro acumulado por el ciudadano, y tal ahorro se ha obtenido mediante el sacrificio del consumo presente. De otro, el esfuerzo laboral es muy distinto en las diversas profesiones y carecera de sentido dar un trato uniforme a todas las rentas salariales. 2) Las rentas de trabajo son ms inseguras que las rentas de capital. Tampoco es una argumentacin robusta, pues los rendimientos del capital tambin estn sometidos a un grado de incertidumbre. Por otro lado, determinadas actividades empresariales o profesionales tienen un riesgo muy superior al existente en la actividad de trabajo por cuenta ajena. 3) Las rentas de trabajo tienen un horizonte temporal limitado, mientras que las rentas de capital son, en principio, indefinidas. Este es el argumento ms convincente, pues se apoya en la idea de que al llegar la edad fijada en la legislacin aplicable, el trabajador deja de participar en el proceso productivo y de obtener rentas, o las ve sensiblemente reducidas. Esto no ocurre en el caso de los intereses y otras rentas del capital, y, en cierta medida, tampoco en las actividades empresariales o profesionales, donde es el sujeto pasivo quien decide cundo va a dar por finalizad su participacin en la vida econmica. De esta forma, el trabajador tendr que realizar un esfuerzo de ahorro suplementario, con la finalidad de crear un patrimonio suficiente para mantener el mismo nivel de ingresos que cuando estaba en activo, de ah que se le conceda una deduccin especial. B) El tratamiento de los dividendos: En el caso de los dividendos procedentes de la propiedad de acciones de sociedades, nos encontramos ante un problema distinto. En este supuesto, la dificultad se debe a la coexistencia de dos tributos diferentes sobre una misma

fuente de renta. En efecto, los dividendos percibidos por los socios son una parte de los beneficios de las sociedades, y stos ya han sido gravados por un impuesto anterior (Impuesto de Sociedades). De esta forma se da una situacin de injusticia conocida como el problema de la doble imposicin de los dividendos. Nuestra legislacin ha optado por diversas soluciones desde el uso de una deduccin en la cuota, pasando por el llamado sistema del avoir fiscal que consiste en multiplicar el importe del dividendo por un coeficiente y, al mismo tiempo, establecer una deduccin en la cuota, lo que hace desaparecer el exceso de gravamen generado por la coexistencia de ambos tributos, hasta llegar a la solucin actual que consiste en dejar exentos los dividendos hasta un lmite de 1.500 euros. C) El tratamiento de las rentas en especie: Ya hemos dicho que el concepto extensivo de la renta exige incorporar a los pagos dinerarios las rentas en especie. Adems de que indudablemente aumentan la capacidad de consumo del ciudadano, una exencin de este tipo de rentas favorecera que las empresas hiciesen pagos de esta naturaleza con la finalidad de que el contribuyente eludiera el impuesto. Sin embargo, el uso de rentas en especie puede plantear un problema de liquidez al contribuyente, si buena parte de sus remuneraciones se efectan con bienes y servicios, pues, en casos extremos, podra no disponer de los fondos suficientes para pagar el impuesto. Ello explica que, en algunos casos, la legislacin tributaria establezca lmites en cuanto a la cuanta de la renta en especie, as por ejemplo, el uso de vivienda no puede valorarse en ms del 10% del sueldo. D) Plusvalas y minusvalas: Ya hemos dicho que en la nocin de renta extensiva se incluyen las ganancias (plusvalas) o las prdidas (minusvalas) obtenidas al transmitir un elemento del patrimonio del sujeto pasivo. Aceptando este hecho, nos interesa estudiar si en todos los casos estamos ante una autntica renta que deba ser incluida en la base imponible del contribuyente. 1) Plusvalas y minusvalas discutibles: a) Plusvalas inexistentes total o parcialmente: Agrupamos en esta primera categora dos supuestos diversos. a) Plusvalas causadas por la inflacin: En este primer caso, nos encontramos ante la situacin en la que el sujeto pasivo vende un elemento de su patrimonio, por ejemplo su vivienda, y consigue un precio muy superior al que pag inicialmente por ella. La diferencia entre los precios de compra y venta se supone debida al proceso de inflacin que afecta al mercado inmobiliario, y la cuestin es si esta ganancia es real o ficticia. En esta situacin la plusvala es ms aparente que real. En efecto, supongamos que el ciudadano compr su casa por 90.000 euros y que cinco aos ms tarde la vende en 120.000. Aparentemente se ha generado una plusvala de 30.000 euros, que debera tributar con las dems rentas. Ahora bien, si este individuo quiere disponer de una casa de las mismas caractersticas deber dedicar el importe de 120.000 a su nueva vivienda, con lo que no podemos afirmar que la ganancia se haya generado. Este problema se resuelve en la legislacin espaola en el propio clculo de la plusvala. Para calcular el valor de la ganancia al precio de compra se multiplicaba por unos coeficientes correctores para que las magnitudes sean comparables, teniendo en cuenta la tasa de inflacin. As tendramos: Plusvala = Precio de venta Precio de compra corregido Precio de compra corregido = Precio de compra x Coeficiente corrector b) Plusvalas causadas por cambios en los tipos de inters: Este supuesto reviste una mayor complejidad, por ello, conviene ilustrarlo con un ejemplo. Supongamos que un contribuyente adquiere unos ttulos de renta fija por un importe de 10.000 euros que tienen asegurado un inters anual del 10%.

Ello significa que el contribuyente obtendr un rendimiento tal que: Rendimiento (1000) = Tipo de inters (10%) x Valor nominal del ttulo (10.000) Este rendimiento lo obtiene el ahorrador, con independencia de lo que suceda posteriormente con los tipos de inters. Si, una vez adquiridos estos ttulos, los tipos de inters bajan, las nuevas obligaciones que se emitan obtendrn un rendimiento inferior. Consideremos que el tipo de inters baja hasta el 8%, de modo que las nuevas obligaciones de 10.000 euros slo ofrecen un rendimiento de 800 euros. Es evidente que el propietario de las emitidas al 10% tiene unos ttulos ms valiosos que los que ahora se venden en mercado. Igualmente indudable es que ahora podr pedir un precio mayor que el de adquisicin, pues cualquiera estara dispuesto a pagar una cantidad, X, que al tipo de inters, el 8%, genere un rendimiento de 1.000 euros. Es decir: X*0,08 = 1.000 X = 1.000 / 0,08 = 12.500

Si comparamos el precio de adquisicin y el de venta, el ahorrador ha obtenido una plusvala de 2.500 euros. De hecho, puede vender su ttulo en 12.500, comprar una obligacin de las nuevas por las que pagar 10.000, y dedica, la plusvala generada al consumo, manteniendo por tanto su patrimonio. Sin embargo, para algunos hacendistas, como Prest, el contribuyente no est en iguales circunstancias al principio y al final de la operacin. Si nos preocupa tan solo la constancia del patrimonio, es verdad que la plusvala de 2.500 es una autntica renta, pero si al contribuyente le interesa no slo el valor del patrimonio sino tambin el rendimiento que se obtiene de l, resulta que no toda la plusvala es una renta en sentido estricto, pues no est en la misma situacin que al principio, de ah que se afirme que slo parte de esa plusvala deba ser gravada. 2) Plusvalas gravadas en otros tributos: Este segundo bloque hace referencia a aquellos casos en los que las plusvalas ya han sido objeto de gravamen en otro tipo de tributos y que, en esa situacin, no tiene sentido someter a las plusvalas al impuesto sobre la renta. Explicamos brevemente ambos casos. a) Plusvalas generadas por la accin del sector pblico: Aquellas situaciones en las que el aumento del valor de la propiedad del sujeto pasivo se debe a la realizacin de obras pblicas o al establecimiento o ampliacin de servicios pblicos. No hay duda de que en este caso existe una ganancia para el ciudadano que podra dedicar al consumo. La dificultad estriba en que este tipo de supuestos constituye el hecho imponible de un impuesto especfico, la contribucin especial. En la medida que el contribuyente ya haya pagado por este incremento en el valor de su propiedad, no debera ser objeto de nuevo gravamen a travs del impuesto sobre la renta, o, al menos, debera considerarse deducible del IRPF las cantidades ya satisfechas en forma de contribucin especial. b) Plusvalas generadas por el ahorro empresarial: Nos referimos a un aumento en el valor de las acciones generado por el ahorro empresarial de las sociedades. El valor de una accin puede definirse desde distintos puntos de vista: a) El valor nominal representa la parte correspondiente del capital social que corresponde a cada ttulo. Cuando se constituye o ampla, los socios hacen una aportacin para la existencia de la nueva entidad. El importe de esta deuda inicial de la sociedad con respecto a sus propietarios, se denomina capital social, este se divide en ttulos de propiedad, las acciones. b) El valor terico representa lo que correspondera a cada socio si se liquidase la sociedad. Si se hiciera esta liquidacin, quedara un remanente igual al capital social ms las reservas. El aumento de las reservas eleva el valor terico por encima del valor nominal, pero estas reservas se nutren con los beneficios de la sociedad, que ya han sido gravados en el impuesto de sociedades. Por tanto, carece de sentido volver a gravarlos en el IRPF. c) El valor de capitacin representa lo que se est dispuesto a pagar por un ttulo que genera un

rendimiento, en el caso de las acciones un dividendo, a lo largo del tiempo. Una reduccin del dividendo, por obra del impuesto, reduce el valor de capitalizacin (capitacin) de la empresa, y, por tanto, la plusvala generada. Si la limitacin del dividendo se debe al impuesto de sociedades, tambin queda afectado, la posibilidad de obtener una plusvala. Resulta, pues, innecesario gravar la plusvala de una forma independiente.

4) Problemas planteados por la progresividad del impuesto:

El IRPF plantea numerosos problemas de diseo por causa de su carcter progresivo. En particular, se destacan cuatro cuestiones diversas: unidad contribuyente, rentas de plazo mayor de un ao, rentas irregulares y, el efecto de la inflacin sobre el impuesto. El nuevo IRPF establece por cada contribuyente un mnimo personal de 5.050, al que se aade 1.800 por el primer hijo (salvo que sea menor de 3 aos que seran 2.200), 2.000 por el segundo, 3.600 por el tercero y 4.000 por cuarto y siguiente. Se aplica la tarifa al mnimo personal y familiar y de este modo se obtiene una cifra que se descuenta de la cuota ntegra. A) El problema de la unidad contribuyente: La cuestin se plantea cuando dos o ms componentes de la familia obtienen rentas. Si el impuesto fuera proporcional, dara lo mismo que se declarasen de forma conjunta o por separado, pues el tipo impositivo es constante, pero s es progresivo la suma de ingresos se ve sometida a un tipo superior al que correspondera a cada uno de los sumandos. Las principales soluciones para el problema de la unidad contribuyente son las siguientes: a) Permitir la declaracin por separado aunque se est casado. El problema queda resuelto pero genera el incentivo a que las rentas comunes se pongan a nombre del perceptor de la renta ms baja. Este fenmeno se denomina arbitraje fiscal. b) El sistema del splitting supone sumar las rentas de ambos cnyuges, dividir por el nmero de perceptores y con este cociente acudir a la tarifa del impuesto y determinar el tipo medio. La cuota se obtendra aplicando este tipo medio a la suma de rentas. Este sistema genera el mismo resultado que la declaracin por separado pero tiene la ventaja de que no es necesario que los cnyuges alteren la atribucin de rentas. c) El sistema del quotient tambin supone sumar las rentas de los cnyuges, pero el divisor en este caso se calcula sumando un punto por cada perceptor de renta y medio punto por cada hijo dependiente. A partir del clculo del divisor, el procedimiento es anlogo al descrito anteriormente. Este sistema, propio de la legislacin francesa, es el ms beneficioso para el contribuyente, especialmente cuando se trata de familias con un amplio nmero de hijos. B) Las rentas generadas en un plazo superior a un ao: De nuevo en este caso nos encontramos con un problema creado por la progresividad del impuesto. Cuando la renta tarda en generarse ms de un ao, resulta que atribuimos a un ejercicio econmico los rendimientos que corresponden a un perodo mayor. La consecuencia inmediata es una elevacin del tipo medio de gravamen que perjudica claramente a los contribuyentes que perciben este tipo de ingresos. La solucin que se aplica en este momento consiste en permitir una reduccin del 40% del valor de la renta obtenida en ms de dos aos. C) Las rentas irregulares: El problema que se plantea hace referencia a aquellas profesiones cuyos ingresos sufren grandes oscilaciones a lo largo del tiempo. El tema es particularmente importante en aquellas actividades en las que el contribuyente obtiene grandes rendimientos durante un perodo relativamente corto de su vida laboral, y despus los ven muy reducidos. Entre las propuestas para resolver el tema, podemos destacar el sistema de las medias mviles. Con este procedimiento, el contribuyente puede pedir este

tratamiento especial de tal modo que para calcular el tipo medio de gravamen, se calcula el valor medio de sus ingresos, por ejemplo, en los ltimos tres aos. Este tipo medio, entonces, se aplica a la renta del ao correspondiente. Una vez recibido el trato favorable, debe continuar con l durante todo el perodo, aunque en el siguiente ejercicio econmico su nivel de renta no le obligara a presentar declaracin. La reforma del impuesto parece indicar que el sistema de reduccin del 40% en el valor de los rendimientos del contribuyente, cuando se obtienen en un plazo superior a dos aos, tambin se aplicar a aquellos casos que se califiquen reglamentariamente como obtenidos de forma notoriamente irregular en el tiempo, pero del tenor de las normas se deduce que el alcance de esta disposicin es muy limitado en el caso de las rentas de trabajo y que efectivamente, esta reduccin ser aplicada a las autnticas rentas irregulares, en muy contadas ocasiones. D) El efecto de la inflacin en el impuesto. La progresividad en fro: El ltimo problema que plantea la progresividad del impuesto hace referencia al efecto de la inflacin sobre la recaudacin obtenida por el IRPF. Supongamos que un contribuyente obtiene en el ao 2007 unos ingresos de 30.000 !. Aplicando la tarifa correspondera una cuota de 6.493,6 !, y, por tanto, un tipo medio del 21,64%. Si en 2008, los precios suben un 10% y el contribuyente consigue un aumento de sus ingresos hasta el 33.000, su renta real no ha aumentado, pues tiene la misma capacidad adquisitiva, pero si la tarifa no se modifica, tendr que pagar 7.391,2, con lo que su tipo medio ser del 22,4%. Si no se modifica la tarifa, una renta de 33.000 euros en 2008 se ver sometido a un tipo impositivo del 22,40%, cuando en realidad debera pagar el 21,64%. Si la tarifa no se corrige, el contribuyente sufre un exceso de gravamen, denominado progresividad en fro o rmora fiscal. La forma de corregir la progresividad en fro: los responsables de la gestin de los impuestos actualicen cada ao la tarifa, de tal modo que, a una base de 33.000 de 2008 le corresponda el mismo tipo impositivo que se aplicaba en el 2007 a rentas de 30.000 euros. A este procedimiento, el que representa se le llama indicacin.

5) El impuesto de Sociedades:
A) Justificacin: A la hora de justificar el impuesto sociedades podemos distinguir dos tipos de teoras: De un lado, la teora de la doble personalidad, que considera que la empresa mercantil tiene una personalidad jurdica distinta de los socios, si existen dos personas jurdicas, entonces tenemos dos capacidades contributivas distintas, que son gravada por dos tributos diferentes. De otro, la de aquellos que proponen la teora del conducto, la sociedad no es sino una tubera o conducto por la que determinados ingresos, los dividendos, llegan a personas fsicas concretas (a los accionistas). Desde este punto de vista, parece poco adecuado establecer un impuesto al comienzo del conducto, en la sociedad, y otro distinto al final del mismo, en el socio. A pesar de que esta ltima hiptesis hace difcil justificar la existencia separada del impuesto de sociedades, se han elaborado algunos argumentos para defenderlo. Entre ellos, podemos citar los siguientes: a) El impuesto de sociedades existe porque si no habra una renta que no estara sometida a ningn tipo de gravamen: el ahorro empresarial. Este argumento es muy discutible por que el ahorro empresarial aumenta la reservas de la sociedad y ello puede elevar el valor terico de las acciones, lo que, a su vez, producir una plusvala que si est sometida al IRPF. b) El impuesto de sociedades es una contrapartida que debe pagarse a cambio del privilegio de la responsabilidad limitada de los socios que no responden con su patrimonio personal de las deudas de la sociedad. c) El impuesto de sociedades es una forma de luchar contra el poder de las grandes empresas que disponen de enormes recursos econmicos. Esta argumentacin sera defendible si el impuesto de sociedades fuera progresivo en vez de

proporcional. d) El impuesto de sociedades es la contrapartida a los beneficios que obtienen las empresas de la accin del sector pblico. Si esto fuera cierto se notar en la cifra de beneficios percibidos por la empresa y en los dividendos que reparta entre sus accionistas, quienes se vern obligados, en cualquier caos, a satisfacer el correspondiente IRPF, por tanto no es un argumento decisivo. e) El impuesto de sociedades es un instrumento de poltica fiscal. Este argumento, unido a la capacidad recaudatoria del tributo y su escasa perceptibilidad por el contribuyente, explican a nuestro juicio la pervivencia de esta figura tributaria. B) El problema de la doble imposicin de los dividendos: Si slo existiera el impuesto sobre la renta, el gravamen de los dividendos sera: tp D (donde tp representa el tipo impositivo del IRPF y D los dividendos percibidos por el socio). Sin embargo, cuando coexiste el IRPF con el IS, la situacin cambia radicalmente. Por un lado al socio ya no le llega un dividendo D, sino que ste queda reducido por el impuesto de sociedades. Indicando el tipo impositivo de este tributo con ts, tendramos: (1- ts) D = D - ts D. Este dividendo es ahora sometido al impuesto sobre renta, con lo que el contribuyente deber pagar: tp (1 - ts) D. El gravamen soportado por el dividendo ser la suma de lo pagado en el impuesto de sociedades y en el impuesto sobre la renta de personas fsicas. Podemos comprobar que cuanto menor sea el tipo impositivo del IRPF, mayor ser el exceso de gravamen. El exceso de gravamen generado por la doble imposicin de los dividendos es mayor para aquellos contribuyentes que pagan un menor tipo impositivo de IRPF, es decir, para quienes perciben un menor nivel de renta. Por ese motivo, se ha afirmado que este problema genera un componente regresivo en el sistema tributario. Para resolver el problema de la doble imposicin, los diferentes sistemas fiscales han aportado un amplio catlogo de soluciones, que podemos agrupar en dos modalidades, denominadas integracin total e integracin parcial. a) En la integracin total el problema se resuelve suprimiendo el impuesto de sociedades y presumiendo que la cifra total de beneficios ha sido percibida por los accionistas. Estos integran estas cantidades en la base imponible del impuesto sobre la renta y aplican la tarifa correspondiente. b) En la integracin parcial, se mantienen los dos impuestos, pero se establecen normas especficas para resolver o aminorar el problema de la doble imposicin de los dividendos. Estas normas pueden introducirse en el impuesto de sociedades como en el propio IRPF. Si se opta por resolverlo en el impuesto de sociedades, el legislador puede elegir entre diversas posibilidades, una de ellas consiste en considerar a los dividendos como un gasto deducible para calcular la base imponible del impuesto, otra en establecer dos tipos impositivos diferentes en el impuesto, uno muy alto para el beneficio no distribuido y otro, muy bajo, para los dividendos. En uno u otro caso, el resultado es que los dividendos no sufren ningn gravamen en el impuesto de sociedades, con lo que es imposible que se produzca la doble imposicin. La principal desventaja de esta frmula es que favorece que la empresa dedique a dividendos la totalidad de los beneficios. Si se elige resolverlo en el IRPF se dispone tambin de distintas modalidades, entre ellas, permitir una deduccin en la cuota por los dividendos percibidos, el sistema denominado avoir fiscal que consiste en multiplicar el dividendo percibido por el socio por un coeficiente y luego aplicar una deduccin por el dividendo percibido (sistema que resolva el problema) o dejar exentos a los dividendos en el IRPF, al menos hasta cierta cuanta, que es la solucin actualmente vigente en Espaa, lo que significa que esta renta no estar siendo gravada al 18% sino al tipo impositivo de sociedades, que se prev reducir al 30%.

6) La imposicin sobre la riqueza:

A) Impuesto sobre el patrimonio neto (IPN): Se trata de un impuesto que recae sobre la riqueza neta, es decir, descontando del valor del activo las deudas del sujeto pasivo, tiene en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y se recauda peridicamente. Es equivalente a un recargo sobre las rentas de capital (tal equivalencia se puede establecer definiendo: tp = tw / r donde tw = tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio neto, tp = tipo impositivo del impuesto sobre la renta de las personas fsicas y, r = tipo de inters o rendimiento del patrimonio en el mercado). Por tanto, si el patrimonio se dedica a activos poco rentables, ser mayor el recargo sufrido por el contribuyente en sus rentas de capital. Este aspecto tiene relevancia a la hora de justificar la existencia de este tributo. Las justificaciones para el establecimiento del IPN pueden resumirse en las siguientes consideraciones: a) Es un modo de aplicar el criterio de la capacidad de pago, pues dos personas con idntica renta, una de la cuales tenga un gran patrimonio y otra que no disponga de l, tienen capacidad econmica distinta. La capacidad econmica adicional que representa la posesin de riqueza merece la existencia de un tributo propio, esa finalidad es cubierta por el IPN. Estas mismas consideraciones de equidad se aplican cuando se afirma que la existencia de un recargo sobre las rentas de capital es un modo de discriminar a favor de las rentas salariales. Se aade, en este ltimo caso, que el empleo del IPN es un procedimiento ms adecuado que establecer la discriminacin en el propio IRPF. En efecto, si el trato favorable a las rentas de trabajo se establece en la imposicin personal sobre la renta, se generan incentivos para que los ingresos del contribuyente se presenten como rentas salariales aunque no lo sean, mientras que tal incentivo no se da si la discriminacin se realiza a travs del IPN. Debemos apuntar que cuando el establecimiento del IPN se debe a razones de equidad, el diseo del impuesto exigira que los distintos elementos patrimoniales se valorasen a precio de mercado y que tales valores se modifiquen de acuerdo con los cambios del mismo. b) Otra justificacin del IPN se basa en razones de eficiencia econmica. En este caso, las motivaciones son muy diversas, pero podemos sealar dos aspectos diferenciados: De un lado, hemos comprobado que el recargo sobre las rentas de capital, equivalente al IPN, es mayor cuanto menor sea el rendimiento del patrimonio, por lo que obliga al contribuyente a dedicar sus activos a las finalidades ms productivas, mientras que este incentivo est ausente en el IRPF. De otro lado, la equivalencia entre IPN y recargo sobre las rentas de capital permite rebajar la tributacin en el IRPF y compensarla con el tributo sobre la riqueza. Al contribuyente le dara lo mismo una situacin que otra, pero sus efectos econmicos no son idnticos. c) Una ltima justificacin del impuesto se refiere a su virtualidad como elemento de control de otros impuestos. En efecto, en primer lugar, es una forma de evitar la posibilidad de defraudar en el impuesto sobre la renta pues si se ocultan rentas, no es fcil explicar cmo se generan grandes patrimonios. Adems colabora en la correcta valoracin de las ganancias o prdidas de capital, que si se producen afectan al valor del patrimonio neto declarado. Por ltimo, este impuesto se presenta como una pieza decisiva en la aplicacin del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Ahora bien, si su principal objetivo es el de control, las valoraciones deberan ser estables y ello contradice la primera justificacin que hemos mencionado. B) Impuesto de sucesiones y donaciones: Este tributo recae sobre la transmisin gratuita de la riqueza individual. Nuestro anlisis se centra en sealar las diferencias entre las dos posibles modalidades de este impuesto: el que recae sobre el caudal relicto y el que grava cada sucesin o donacin separadamente. De un lado, el impuesto puede exigirse desde el punto de vista del causante, y en tal caso nos encontramos ante un Impuesto sobe el

Caudal Relicto (ICR). De otro, podemos pensar en el causahabiente, al que por motivos obvios se asimila al donatario, y en este supuesto estamos ante un tributo como nuestro Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD). En lo que se refiere al principio de simplicidad, el ICR presenta una mayor facilidad de administracin al recaudarse sobre el patrimonio de un nico contribuyente, en lugar de liquidar un impuesto por cada uno de los beneficiados en la sucesin hereditaria, como sucedera en el ISD. En cuanto al principio de suficiencia, y siempre que estemos considerando tributos de carcter progresivo, el ICR tiene una mayor capacidad recaudatoria que el ISD, pues la base del primero ser mayor que las correspondientes a los diferentes tributos recaudados por el segundo. Naturalmente si estamos suponiendo que ambos impuestos son proporcionales, entonces son equivalentes. Por lo que respecta al principio de equidad, la cuestin es mucho ms compleja. Se ha defendido que el ICR cumple apropiadamente con el criterio del beneficio, en la medida en que supone un pago a cambio de la proteccin a las propiedades, dispensa el sector pblico. Por el contrario, el ISD tiene una mayor coherencia con la idea de capacidad de pago que subyace a la imposicin personal. Histricamente se ha tenido en cuenta a efectos de tributar por estos ingresos, la relacin de parentesco entre el donante y el donatario, lo que avala la existencia de un tributo especfico para estos casos. En el caso del ICR no podramos considerar que este impuesto est sustituyendo el gravamen de este componente de la definicin de renta extensiva, y que, por tanto, responda a la equidad horizontal entendida desde el criterio de la capacidad de pago. En lo que atae al principio de neutralidad, ambos impuestos son equivalentes en cuanto a un posible efecto disuasor sobre el ahorro, esta reduccin del ahorro ser menor en el ISD, porque la cuota tributaria ser menor en este caso. Por ltimo, debe recordarse que el gravamen sobre la transmisin gratuita de la riqueza se ha presentado en diversos autores como un mecanismo para evitar la perpetuacin de las diferencias en la distribucin de la renta y patrimonios. Desde esta perspectiva, tanto uno como otro gravamen cumple adecuadamente esa funcin, pero hemos de considerar que el ISD es ms flexible porque puede graduar el gravamen no solo con el importe del patrimonio transmitido, sino adems, con la riqueza previa de que dispona el beneficiario. Adems la asimilacin de los casos de donaciones a las herencias permite evitar una va de fraude que si estara presente en el ICR, salvo que se crease un impuesto complementario sobre las donaciones, con lo que parte de las ventajas del IRC desapareceran. Nuestra exposicin parece sugerir que el ICR es superior al ISD en cuanto a los principios de simplicidad y suficiencia, pero inferior en los que se refieren a equidad y neutralidad. Esta apreciacin explica que se haya impuesto finalmente la segunda modalidad en este tributo, pues dado que los impuestos sucesorios se recaudan slo de forma eventual, las ventajas del ICR en cuanto a la recaudacin obtenida o la simplicidad en su administracin no tiene un excesivo peso.

7) Efectos econmicos de la imposicin directa:

A) Una cuestin previa: El problema del fraude: Cuando se afirma que la imposicin personal sobre la renta genera efectos negativos sobre las decisiones econmicas de los contribuyentes, estamos suponiendo, implcitamente, que stos satisfacen el impuesto. Sin embargo, es bien conocido que, en nuestro pas, la imposicin sobre la renta sufre un importante fraude. Ocurre sin embargo, que el propio fraude puede analizarse como fruto de una decisin econmica del contribuyente, que compara la ventaja de su incumplimiento tributario con los perjuicios de tal actuacin.

Podemos suponer, en un modelo muy simplificado, que estas ventajas e inconvenientes son: 1) Ventajas de defraudar: R * tmg (donde R representa la renta defraudada y tmg el tipo marginal del IRPF). 2) Inconvenientes de defraudar: ! * S(R) (donde S representa la sancin por fraude y ! la probabilidad de ser sancionado y donde tanto una como la otra variable depende, positivamente de la cantidad defraudada). El contribuyente defraudar siempre que el beneficio esperado sea mayor que el coste en el que puede incurrir. Tal planteamiento seala tres posibles vas para la accin del sector pblico, si quiere reducir la actividad defraudadora de los contribuyentes: a) Elevar las sanciones fiscales por fraude, b) aumentar la probabilidad de deteccin del contribuyente y c) reducir los tipos marginales del impuesto. B) Efectos sobre la oferta de trabajo: Los modelos tericos que se han ocupado de este problema se pueden clasificar en dos grandes esquemas, de un lado, los que consideran que el trabajador puede decidir libremente el nmero de horas que ofrece, y, de otro, los que parten del supuesto de de que la decisin es dicotmica, trabajar o no, pero que no se puede alterar la jornada laboral, que est prefijada. 1) Libre eleccin de horas: En este caso, nos encontramos con los efectos contrapuestos. De una parte, la rebaja en la compensacin percibida por el trabajador induce a que ste reduzca el nmero de horas ofrecidas, para incrementar su tiempo de ocio (efecto sustitucin). De otra, al reducirse sus ingresos, el trabajador puede verse obligado a realizar un esfuerzo suplementario con la finalidad de mantener su nivel de vida (efecto renta). No es fcil determinar cul de los dos efectos es el dominante; pero podemos aventurar que en los niveles de renta superior el primero sea el decisivo, mientras que en estratos de renta inferiores se d la situacin inversa. 2) Modelos dicotmicos: Los casos en que la decisin del contribuyente es entre incorporarse o no al proceso productivo se han estudiado fundamentalmente para la participacin de los segundos preceptores de renta en el mercado de trabajo. El impuesto sobre la renta puede influir en esta decisin a partir de dos elementos distintos. El primero se refiere a la solucin que se aplique al problema de la unidad contribuyente y la cuanta que suponga el impuesto recaudado por las rentas de ambos miembros de la unidad familiar. El segundo atae a la posibilidad o no de deducir los costes de la renta percibida por el sujeto. C) Efectos sobre el ahorro: El impuesto sobre la renta puede generar efectos negativos sobre el ahorro de los contribuyentes a travs de un buen nmero de mecanismos. Entre ellos cabe citar los siguientes: a) El IRPF reduce la renta disponible de los contribuyentes. Tal reduccin puede abordarse renunciando a consumo o al ahorro, pero si participamos de la teora de la renta relativa, es ms fcil que el perdedor sea ste ltimo, pues a los agentes econmicos les resulta muy difcil rebajar su calidad de vida (efecto trinquete). b) El hecho de que el IRPF sea progresivo acenta este problema, pues reduce proporcionalmente ms la capacidad econmica de quienes tienen mayores posibilidades de ahorrar, si entendemos que la propensin marginal al consumo es decreciente al incrementarse el nivel de renta. c) En tercer trmino, como el IRPF recae sobre las rentas de capital, rebaja la compensacin que recibe el ahorrador por sacrificar su consumo, y, en esa medida, reduce los incentivos para ahorrar. No es fcil realizar una valoracin conjunta de estos argumentos porque, como en el caso de la oferta de trabajo, se produce un efecto renta y un efecto sustitucin. A pesar de que la cuestin no tiene una fcil solucin terica ni emprica, trataremos de dar una visin

simplificada de este problema. Para ello, debemos partir de la base de que el ahorro se puede entender como un modo de ajustar la corriente de ingresos percibida por el contribuyente a sus planes de consumo. As, si reducimos la vida de ciudadano a dos periodos, el presente y el futuro, puede suceder que si el consumidor prev tener ms ingresos hoy que maana, decida ahorrar una parte de su renta para que en el futuro se pueda mantener su nivel de consumo. El impuesto reduce la capacidad de ahorrar y el rendimiento de ese ahorro, y el consumidor rebajara en consecuencia la cantidad ahorrada. Ahora bien, si pretende alcanzar un nivel de consumo predeterminado en el futuro se ver disminuida como consecuencia del IRPF. En segundo trminos, las normas reguladoras del impuesto sobre la renta favorecen determinadas formas de ahorro, entre las que deben resaltarse la adquisicin de la propia vivienda o la participacin en fondos de pensiones, en detrimento de otras como puede ser la adquisicin de acciones, dado el superior gravamen que sufren los dividendos. Asimismo, se ha indicado que los impuestos sobre la riqueza generan incentivos a favor de mantener el ahorro en activos menos controlables fiscalmente. En tercer lugar, la imposicin patrimonial tambin acta disuadiendo el nivel de ahorro. En primer trmino porque el IPN no hace sino gravar el ahorro acumulado por el contribuyente, y en segundo lugar porque la imposicin sobre las herencias puede reducir el importe legado que cada persona desea dejar a sus herederos. D) Efectos sobre la inversin: El impuesto sobre la renta y el impuesto de sociedades recaen sobre los beneficios de las empresas individuales y las que de carcter societario. En ambos casos, a la hora de definir los beneficios considera como gasto deducible tanto el salario pagado por el uso de facto humano como el coste de uso del capital. En tal sentido, el impuesto sera neutral si permite deducir a efectos fiscales el coste econmico sufrido por el empresario al contratar recursos productivos. Ocurre, sin embargo, que en el caso del coste del capital, el valor econmico difiere del valor deducible a efectos fiscales, pues tenemos: 1) Coste econmico: Precio de la mquina x (d + r p*) (donde d es la tasa de depreciacin, t el tipo de inters nominal y p* la tasa de inflacin) 2) Coste fiscalmente deducible: Precio de la mquina x (d + r) Puede observarse que, entonces el coste de fiscalmente deducible es superior al real o econmico, lo que supone una forma de subvencin indirecta, salvo que no encontremos con un caso de estabilidad de precios. Adems de este aspecto, en nuestra legislacin se establecen una serie de deducciones para aquellas empresas que lleven a cabo procesos de ampliacin de sus instalaciones o que realicen gastos para la promocin de sus productos. En la medida en que estos incentivos sean eficaces, podremos afirmar que se favorece, por esta va, la inversin empresarial.

TEMA 9 - LA IMPOSICIN INDIRECTA 1) Introduccin:

Comenzando explicando las justificaciones que se han ofrecido para incorporar al sistema tributario este conjunto de ingresos, as como las formas que pueden adoptar. En segundo lugar, analizamos las posibilidades que se ofrecen para introducir un impuesto general sobre las ventas y por ltimo, describimos las principales caractersticas del IVA como figura central de la imposicin indirecta y analizamos el papel que cumples y los rasgos principales de los impuestos especiales.

2) Justificacin y modelos de imposicin indirecta:

La imposicin indirecta tiene una larga tradicin histrica. Este conjunto de figuras tributarias recaen sobre el consumo realizado por los contribuyentes sin tener en cuenta la situacin personal de los mismos. De este modo, podemos considerarlos como impuestos generales de carcter real. En cunto a los motivos que explican su importancia en el conjunto de los ingresos ordinarios del sector pblico, se han apuntado las siguientes consideraciones: 1) Su potencia recaudatoria es grande, a lo que se aade un menor grado de perceptibilidad del gravamen, pues el tributo se confunde con el precio de venta. 2) En segundo trmino, los impuestos indirectos actan como un elemento compensador de los efectos negativos de otros tributos en el nivel de ahorro de la sociedad. La imposicin directa, sobre la renta o el patrimonio, pueden tener un efecto de reduccin en el ahorro. Ahora bien, si el consumo est gravado por la imposicin indirecta, entonces estamos generando incentivos al ahorro que escapara de tributacin. Este argumento no es del todo convincente, porque si el ciudadano tiene un nivel de renta muy bajo, con un volumen de ahorro reducido, resultar an menor. Por el contrario, el efecto positivo sobre la tasa de ahorro ser ms defendible en los niveles de renta ms altos. 3) Un tercer factor es el posible efecto inflacionista de la imposicin indirecta, pues su establecimiento, o los cambios en los tipos impositivos, conducen a un incremento en los precios. Este efecto resulta discutible si se entiende que la inflacin es, sobre todo, un fenmeno monetario, por lo que no resulta difcil encontrar opiniones que defienden que el posible efecto inflacionista de los incrementos en la imposicin indirecta no se mantendr a largo plazo. 4) Por ltimo, debe indicarse que se ha acusado a la imposicin indirecta de regresiva, porque la proporcin de gasto dedicado a consumo en las economas de menor nivel de renta es mayor que en los estratos ms altos. Esta idea explicara la existencia de impuestos indirectos distintos, por ejemplo, un impuesto general sobre las ventas y adems un impuesto sobre los bienes de lujo, o la coexistencia de tipos impositivos diferenciados, con niveles bajos para los productos de primera necesidad e incrementados para los bienes de lujo. Una vez analizadas las principales razones que avalan el establecimiento de la imposicin indirecta, debemos plantearnos cules son los tipos de impuesto que pueden establecerse. Podemos distinguir dos tipos de criterios: 1) En cunto al tipo de consumo objeto de gravamen, podemos distinguir entre impuestos generales sobre el consumo (como el IVA) o impuestos que recaen sobre determinados consumos especficos (como impuestos especiales (IE)). 2) En cunto al nmero de fases del proceso de produccin en los que recae en el impuesto, puede distinguirse entre impuestos monofsicos (sobre una nica fase del proceso productivo) y los impuestos plurifsicos (que recaen sobre ms de una fase del proceso productivo).

3) La eleccin entre impuestos indirectos generales:

A la hora de decidir entre las diversas posibilidades que se acaban de describir, un elemento fundamental es su grado de cumplimiento de los distintos principios tributarios que hemos venido utilizando A) El principio de neutralidad: El cumplimiento del principio de neutralidad en lo que se refiere a la eleccin entre las diversas posibilidades que ofrece la imposicin general sobre el consumo tiene un matiz distinto al empleado en otras ocasiones. Es deseable, en este contexto, que el precio finalmente cargado al consumidor no sea superior a la recaudacin prevista por el sector pblico y que se elimine, as cualquier incentivo para que las empresas empleen formas de integracin vertical. Sin embargo, dependiendo del diseo que se haga de la imposicin indirecta, es posible que tal cosa ocurra, debido a dos efectos diversos, conocidos como efecto piramidacin y efecto cascada, que pasamos a explicar a continuacin a) El efecto piramidacin: Se puede producir en todo tipo de impuestos indirectos, cuando los empresarios fijan sus precios usando mrgenes comerciales, es decir, cuando aaden al coste de las materias primas, un porcentaje para cubrir los gastos de transformacin y sus beneficios. El incremento en las ganancias de los empresarios se genera porque el margen se aplica a una cifra que viene incrementada por el impuesto pagado por los fabricantes, de ah que se denominen rentas fiscales. La conclusin general es que en los impuestos monofsicos, cunto ms lejos del consumidor final se situ el impuesto, mayor ser el efecto piramidacin para una recaudacin dada. b) El efecto cascada: Al contrario de lo que suceda en el efecto piramidacin, el efecto cascada slo puede producirse en los impuestos plurifsicos y en su gnesis no juega ningn papel el modo en que los empresarios marquen sus precios. Se manifiesta en que el sector pblico recauda una cifra mayor de la prevista, lo que encarece el producto para el consumidor sin que se lucre ningn empresario. La causa del efecto cascada es la aplicacin del impuesto a cifras que vienen incrementadas por un tributo pagado en una fase anterior del proceso productivo. Cunto ms largo sea el proceso productivo, o ms empresas intervengan en l, mayor ser la cuanta del efecto cascada. Si todo este proceso se realiza dentro de la una misma empresa no puede darse el efecto cascada, de ah que se haya defendido que este tipo de impuestos indirectos favorece la concentracin de empresas. En cuanto a la valoracin del efecto, cuanto mayor sea el nmero de fases, ms pronunciado es el efecto cascada de un impuesto plurifsico sobre las ventas. El clculo se complica si se producen simultneamente los efectos cascada y piramidacin. Esto sucede si estamos ante un impuesto plurifsico sobre las ventas y adems las empresas fijan los precios usando el sistema de margen comercial. c) El IVA y los efectos piramidacin y cascada: A lo largo de la exposicin, hemos tratado de diferenciar claramente los dos efectos piramidacin y cascada, sin embargo, ambos tienen un elemento comn: que se produce porque el empresario considera al impuesto que le carga su proveedor como si fuera un coste del proceso productivo, es decir, no diferencia entre el precio de compra y el impuesto. Este elemento permite entender porqu el IVA es un impuesto que puede evitar ambos efectos. El sistema empleado en nuestro pas, al que se denomina cuota menos cuota, consiste en diferenciar entre el IVA soportado (pagado a los proveedores) y el IVA repercutido (cobrado a los clientes). El empresario ingresa la diferencia entre ambas cantidades, es decir: A ingresar = IVA R - IVA S. De este modo, si el IVA soportado se resta de la cantidad a ingresar, el empresario no podr considerarlo un coste, pues se lo devuelve la administracin tributaria, y si no es un coste, no podr dar nunca lugar a efectos piramidacin o cascada, salvo que una fase est exenta de aplicar el IVA, mientras que las otras no. Deben hacerse notar dos consideraciones adicionales, que

permiten valorar ms justamente este procedimiento: 1) El sistema citado permite comprobar como de hecho cada empresario paga un porcentaje del Valor Aadido por su empresa. La diferencia entre Venta y Compras a otras empresas no es sino el Valor aadido por el empresario. 2) Adems, este impuesto es ms neutral en el caso de la exportacin del producto, donde se aplica un IVA de tipo cero. En este caso, el IVA repercutido ser cero, y la administracin tributaria devolver el IVA soportado. De este modo, el producto exportado, sale del pas libre de impuestos y slo pagar el impuesto indirecto del pas de destino, lo que permite que ningn producto compita en desigualdad de condiciones. Por tanto, en lo que se refiere a la neutralidad, podemos considerar el orden de preferencia entre los impuestos, de mayor o menor cumplimiento de este principio, sera el contenido en la Tabla siguiente: IMPUESTOS MONOFSICOS Fabricantes Mayoristas Minoristas PLURIFSICOS Sobre ventas IVA Efecto PIRAMIDACIN + (Alto) + (Medio) Efecto CASCADA + (Alto) -

Podemos considerar, entonces, que los impuestos mejores desde la perspectiva de la neutralidad son: el impuesto sobre minoristas y el IVA. B) El principio de suficiencia: La idea de suficiencia est unida a la existencia de bases imponibles amplias que adems resulten ser flexibles. Desde este punto de vista, los impuestos plurifsicos tienen ventajas sobre los monofsicos, siendo la base mayor para el que recae sobre todas las ventas, incluyendo as los consumos intermedios, que el IVA, que al aplicarse sobre la suma de valores aadidos, est gravando, en definitiva, la renta nacional. Entre los impuestos monofsicos, el impuesto de minoristas estara recayendo sobre la variable macroeconmica de consumo, el impuesto sobre mayoristas tendra una base inferior, y el menos aceptable sera el impuesto sobre fabricantes. C) El principio de simplicidad: Hemos tenido ocasin de sealar que el principio de simplicidad est unido tanto a la ausencia de costes de cumplimiento para los contribuyentes como a la facilidad de administrar el tributo por parte del Ministerio de Hacienda. Desde ese punto de vista, un impuesto de que afecte a un nmero muy elevado de pequeos empresarios supone costes mayores, tanto para el contribuyente como para la Administracin. Los primeros porque pueden no disponer de los medios necesarios para llevar a cabo la gestin contable que exige la correcta aplicacin del impuesto, la segunda porque se enfrenta a la difcil tarea de asegurar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de una gran cantidad de contribuyentes. En cunto a los impuestos monofsicos, no puede ser extrao que desde la perspectiva de la simplicidad el impuesto sobre fabricantes sea el ms adecuado, pues recae sobre un nmero pequeo de empresas, que tienen una dimisin superior a la media y que podran gestionar bien el impuesto. Ahora bien, sus deficiencias en cuanto a la neutralidad y a la suficiencia lo hacen descartable. En cambio, el impuesto sobre minoristas es el menos cumplidor del principio de simplicidad, mientras que el de mayoristas se situara en una posicin intermedia. En cunto a los impuestos plurifsicos, estos comparten la dificultad comentada para el de minoristas, pues su actividad tambin est sometida a este tipo de tributos, pero la existencia de otros

contribuyentes en el sistema permite la aplicacin de sistemas especiales, aunque entonces se pierden algunas de las ventajas del IVA en cuanto a la neutralidad. Resumiendo el cumplimiento por parte de los cinco impuestos que hemos analizado, tendramos la situacin reflejada en la tabla siguiente: Impuesto Fabricantes Mayoristas Minoristas Ventas Valor aadido Neutralidad 4 3 1 5 2 Suficiencia 5 4 3 1 2 Simplicidad 1 2 5 4 3

Puede observarse que el IVA no es el primero en cuanto a ninguno de los tres principios estudiados, pero en conjunto aparece como el que los cumple, como trmino medio, mejor. Por ello, puede entenderse que la Unin Europea lo acabara conformando como el impuesto indirecto fundamental, y que nuestro pas se adaptara a la exigencia de incorporarlo a su sistema tributario tras su adhesin.

4) Sistemas alternativos en el diseo del IVA:

En este epgrafe tratamos algunas de las cuestiones fundamentales que plantea el diseo del Impuesto sobre el Valor Aadido. En este sentido, haremos referencia tan slo a los sistemas alternativos que pudieron hablarse utilizado. Este tributo recae sobre el valor aadido por cada empresa en el proceso productivo. Ahora bien, existen dos procedimientos para calcular el valor aadido: 1) Por un lado, podemos sumar las remuneraciones a los distintos factores de produccin (sueldos y salarios, alquileres, intereses y beneficios), tal y como se hace para obtener el concepto de Renta Nacional, y en este caso, tenemos un clculo del valor aadido por el mtodo de la adicin. 2) Por otro, el clculo de esta magnitud puede obtenerse restando de la produccin de la empresa, se haya vendido o no, y restando las compras a otras empresas, este es el procedimiento que se emplea para calcular el Producto Nacional y se conoce como mtodo de la sustraccin. Un segundo elemento diferenciador en cuanto al procedimiento de obtencin del valor aadido se refiere al tratamiento de los bienes de equipo y de las existencias. En ese sentido puede optarse por una de las tres posibilidades: 1) No permitir ningn tipo de deduccin ni por depreciacin de la maquinaria ni por las existencias acumuladas por el empresario. En este caso, estamos ante un clculo del Valor aadido Bruto o Valor aadido tipo Producto. 2) Permitir una deduccin por desgaste del equipo capital, en cuyo caso, estamos calculando el Valor aadido neto o Valor Aadido tipo Renta. 3) Autorizar la deduccin de todas las compras de la maquinaria y del aumento en las existencias, pero en tal caso no se permite restar el importe de la depreciacin. Se est utilizado un concepto de Valor aadido tipo Consumo. El modelo utilizado en Espaa es el ltimo citado (Valor aadido tipo Consumo), pero como ya tuvimos ocasin de sealar en el epgrafe anterior, el procedimiento de aplicacin responde al denominado sistema cuota menos cuota. La cuestin de cmo se utiliza este para conseguir que el Valor Aadido gravado sea tipo Consumo, es fcil de resolver. Para ello, el empresario considerar como IVA repercutido un porcentaje de sus ventas, pero no del incremento en las existencias, y descontar como IVA soportado no slo el que le carguen sus suministradores, sino adems el pagado al adquirir nuevos equipos.

Combinando los elementos reseados en el epgrafe podemos presentar el siguiente cuadro de procedimiento: Mtodo de Adicin VAB Tipo Producto VAN Tipo Renta VA Tipo Consumo VAB = Sueldos + alquileres + interses + beneficios + depreciacin VAB - Depreciacin VAB - Compras de equipo aumento de existencias Mtodo de Sustraccin VAB = Ventas + aumento de existencias - compras a otras empresas (salvo equipo capital) VAB - Depreciacin VAB - Compras de equipo aumento de existencias

5) Los impuestos especiales:

Inclumos en este epgrafe las cuatro figuras tributarias que se encuentran reguladas en la Ley de Impuestos Especiales y que podemos identificar del modo siguiente: 1) Como un impuesto monofsico sobre los fabricantes en los casos siguientes: a) Los impuestos sobre bebidas alcohlicas (cerveza, vino y bebidas fermentadas, productos intermedios, alcohol y bebidas derivadas), b) El impuesto sobre hidrocarburos, c) El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos, d) El impuesto sobre las labores del tabaco, e) El impuesto sobre la electricidad. 2) Como un impuesto monofsico en fase minorista en el caso del impuesto especial sobre determinados medios de transporte. La caracterstica fundamental de este tipo de tributos es que suponen un gravamen adicional al representado por la imposicin indirecta de carcter general. A) Justificacin: A la hora de justificar la existencia de este conjunto de impuestos especiales, se han presentado un conjunto de razones, si bien no todas ellas resultan totalmente convincentes. En esa direccin podemos formular las siguientes reflexiones: 1) Los impuestos especiales se mantiene en el sistema tributario porque pretenden gravar consumos que generan costes externos. Es posible que sta sea una de las argumentaciones ms convincentes para estos gravmenes, pues en el caso del automvil o los hidrocarburos resulta indudable la generacin de daos al medio ambiente. Ocurre, sin embargo, que los mayores daos al medio puede ser causados por otros productos o proceso productivos que no estn sometidos a estos impuestos, con lo que la justificacin pierde algo de su base. Adems, no es demasiado convincente considerar que tambin en el caso del alcohol se produce un efecto externo negativo, salvo en un sentido muy lejano. 2) Un segundo argumento que se ha utilizado con frecuencia es que los impuestos especiales pretenden evitar el consumo de determinados productos porque la sociedad, como conjunto, considera que causan un dao al usuario. As, pues estaramos ante un caso de fallo de mercado porque ste no refleja adecuadamente las preferencias de la sociedad, que optara por evitar la adquisicin de este tipo de bienes.Nos encontraramos ante un caso de bien prohibido al que no se le aplica el rigor de las drogas ilegales. Esta argumentacin no es convincente. Se podra justificar el impuesto sobre las labores del tabaco o sobre las bebidas alcohlicas, pero no para los impuestos sobre hidrocarburos o sobre la adquisicin de vehculos. Asimismo existen otros productos adictivos con posibilidad de causar daos a la salud que no estn sometidos a impuesto especial. 3) Una versin modificada del argumento anterior. Los impuestos especiales pueden utilizarse no tanto para evitar un consumo indeseable sino para dirigir al consumidor hacia aquellas variedades del producto que o son menos adictivas o causan un dao menos

grave. As, tendra sentido gravar menos a la cerveza que a los alcoholes de mayor graduacin, y realizar un procedimiento similar con el caso de las labores del tabaco. Este argumento puede criticarse desde la defensa de la libertad de individuo para elegir el producto que mejor satisface sus preferencias y slo podra justificarse una actitud del SP de informacin al consumidor, y no de tratar de modificar sus pautas de comportamiento. 4) Un cuarto argumento indica que los impuestos especiales se justifican por una aplicacin del criterio del beneficio. Se aduce que en el caso del alcohol o del tabaco, los daos a la salud que recibe el propio sujeto no acaban recayendo sobre sus propios recursos, porque la sanidad es un servicio prestado por el sector pblico. En estas circunstancias, el impuesto especial que se ha ido satisfaciendo no es ms que un pago realizado por el contribuyente para compensar al sistema de salud el mayor gasto que produce su adiccin. Del mismo modo, sobre los hidrocarburos o sobre los vehculos se trata de compensar al sector pblico por la realizacin de obras de infraestructuras que utilizan los usuarios de automviles. 5) Por ltimo, pero no parece una razn nada desdeable, debe recordarse que un sistema tributario es fruto de su propia historia. Los impuestos sobre hidrocarburos, labores del tabaco o alcoholes son sucesores de las antiguas figuras de los monopolios fiscales, mientras que el impuesto sobre la matriculacin de determinados vehculos se incorpora a nuestro ordenamiento cuando desaparece el tipo incrementado del IVA y se considera que el sector pblico perdera un importante volumen de ingresos, mientras que en las expectativas del consumidor ya est descontado el hecho de que la compra de estos medios de transporte est sometido a in gravamen superior. B) Estructura de los impuestos especiales en Espaa: El anlisis pormenorizado de la regulacin de cada supuesto sometido a gravamen en la ley de impuestos especiales excede claramente los propsitos de este tema. Por ello, nos conformaremos con sealar los aspectos ms relevantes. a) Los impuestos sobre las bebidas alcohlicas: Puede resumirse en lo siguiente: El hecho imponible est constituido por la fabricacin o importacin de este tipo de productos. Cuatro figuras: impuesto sobre la cerveza, sobre el vino y bebidas fermentadas, sobre los productos intermedios y sobre el alcohol y las bebidas derivadas del mismo. Un elemento clave a la hora de determinar el importe del impuesto es la graduacin de la bebida. b) El impuesto sobre los hidrocarburos: En el caso del impuesto sobre los derivados del petrleo, estn sometidas a este impuesto las gasolinas con o sin plomo, el gasleo, el fuelleo, el queroseno, el gas licuado del petrleo, el metano y otros gases del petrleo, los aceites, as como otros hidrocarburos. Los tipos impositivos son muy variados, dependiendo del producto y de su utilizacin. Las diferencias entre los tipos impositivos aplicados a un producto cuando cambia la finalidad del mismo explican que la ley incluya preceptos sancionadores para quienes incumplan las limitaciones establecidas en cuanto al uso de cada tipo de carburante. c) El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos: Nace con la finalidad de financiar la sanidad pblica y las actuaciones medioambientales y recae solo sobre determinados hidrocarburos y con tipos impositivos muy diferentes segn la naturaleza del producto. d) El impuesto sobre las labores del tabaco: Estn sometidos al impuesto los cigarros, cigarrillos, picadura y dems tabacos para fumar. En cuanto a los tipos impositivos se distingue entre los cigarros, con un tipo impositivo 12,5%, la picadura con el 37,5% y las labores del tabaco con un tipo impositivo del 22,5%. En el caso de los cigarrillos existe un doble tipo impositivo: un 54% de tipo impositivo proporcional y una cantidad fija por cada 1.000 cigarrillos.

e) El impuesto sobre la electricidad: Este impuesto, que grava el suministro de energa elctrica, representa una escasa cuanta para cada contribuyente individualmente pero ha generado importantes ingresos para el sector pblico. f) El impuesto especial sobre determinados medios de transporte: Recae sobre la primera matriculacin en Espaa de vehculos automviles destinados al consumo privado, la primera matriculacin de embarcaciones y buques de recreo, salvo las destinadas exclusivamente al ejercicio de actividades de alquiler y de aeronaves cuando se destinen a un uso privado.

6) El impuesto sobre transmisiones patrimoniales:

La explicacin de la pervivencia de este tributo est relacionada con su origen histrico, en el que las transmisiones patrimoniales tenan que ser sometidas a actos de registro para garantizar la seguridad del trfico, con aspectos de ilusin financiera, pues dada la escasa cuanta de los tipos impositivos el contribuyente no percibe excesivamente el valor del impuesto y con su capacidad recaudatoria que obligara al sector pblico a un incremento en otros tributos para compensar la recaudacin perdida si se renunciase a este ingreso. Otros argumentos terico apuntan a la posible aplicacin del criterio del beneficio, a cambio de la seguridad en el trfico econmico garantizada por el sector pblico debe satisfacerse este tipo de impuestos, y sobre todo a su carcter de complementario de la imposicin indirecta, para gravar las ventas entre particulares que no se someten a los impuestos generales como el Impuesto sobre el Valor Aadido. Sealamos tan solo que dentro de las transmisiones patrimoniales se incluyen todas las transmisiones onerosas inter vivos, as como la constitucin de derechos reales, prstamos, fianzas, arrendamientos, etc. La base imponible se determina por el valor real del bien transmitido, aunque la legislacin incluye una serie de normas para casos particulares como los usufructos vitalicios. En cuanto a la determinacin de la cuota, debe hacerse notar que en unos casos se aplica un tipo impositivo a la base imponible, por ejemplo el 6% para la transmisin de bienes inmueble y el 4% para los bienes muebles, pero en otros la cuota se satisface con efectos timbrados, como en el caso de los arrendamientos o de la transmisin de valores.

7) Efectos econmicos de la imposicin indirecta:

En apartados anteriores de este tema hemos descrito algunos de los efectos econmicos de la imposicin indirecta sobre el ahorro. Se ha analizado la neutralidad del IVA frente a modelos alternativos de imposicin general sobre las ventas. Por lo que nos referiremos tan slo a los efectos de esta figura tributaria que pueden afectar al volumen de inversin privada. Intuitivamente resulta fcil comprender que el diseo del IVA como tipo consumo resulta el ms favorable a la inversin privada, pues permite deducir como IVA soportado el total pagado al adquirir a maquinaria. Por el mismo motivo, el IVA tipo producto claramente perjudica la compra de equipo capital, pues no permite deducir nada en concepto de IVA soportado. En cuanto al IVA tipo renta, permite deducir como IVA soportado la depreciacin pero eso no representa el total del coste de capital, pues no incluye los intereses que s forman parte del coste. Por el contrario, el IVA tipo consumo permite deducir una cifra superior al coste en el que incurre el empresario, con lo que el IVA soportado estara actuando aqu como una autntica subvencin.

TEMA 10 - LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA 1) Introduccin:

En la situacin actual de nuestro pas, es absolutamente necesario hacer una referencia a la coexistencia de diversas esferas de actividad del sector pblico, estamos en presencia de una Hacienda con pluralidad de jurisdicciones, que podemos concretar en la Hacienda Central, la de las Comunidades Autnomas, las Haciendas Locales y la correspondiente a la Unin Europea. En este tema analizamos las cuestiones generales planteadas por la coexistencia de diferentes niveles de gobierno del sector pblico.

2) La distribucin de funciones:
En el primer tema se ha presentado una definicin del contenido de la Hacienda Pblica a partir del concepto de Economa, como ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo. Se distingui, entre problemas de asignacin, distribucin, estabilidad y crecimiento, y se defini a partir de ellos la Hacienda Pblica como el estudio de las funciones realizadas por el sector pblico en cuanto a la resolucin de estos cuatro problemas. En este epgrafe se analiza cul debe ser el papel de cada nivel de gobierno en la resolucin de estos cuatro problemas. A) La asignacin de recursos: Nuestra discusin, en la leccin segunda, del papel del sector pblico en las funciones de asignacin de recursos, distingua entre el enfoque liberar, que restringe su campo de actuacin a los bienes pblicos puros; y, la perspectiva intervencionista, para la que se ampla considerablemente esta esfera de actuacin, que cubre tambin los denominados fallos de mercado. Lgicamente, en los trminos de este tema, debemos repasar el papel de los diferentes niveles de gobierno en cunto a cada uno de estos casos. 1) Los bienes pblicos puros: Como ya sabemos, los bienes pblicos se caracterizan por la ausencia de rivalidad en el consumo y por la imposibilidad de aplicar el principio de exclusin. Ambos elementos impiden cobrar un precio para quienes deseen su adquisicin y obliga a que su financiacin se provea a travs de los impuestos. La consideracin de cul debe ser el papel de los distintos niveles de gobierno en la provisin de los bienes pblicos se pueden resumir en los siguientes: En primer trmino, la no rivalidad en el consumo puede presentarse a escalas muy distintas y as podemos diferenciar, por ejemplo, el caso de la defensa nacional en el que el mbito de no rivalidad coincide con el Estado o incluso con entres supraestales, el de la seguridad ciudadana, que puede predicarse con respecto al Estado en su conjunto, las Comunidades Autnomas o el mbito local, dependiendo de la naturaleza de la actividad o los servicios de limpieza en los que el marco ms adecuado es indudablemente el local. En definitiva, un primer factor a la hora de asignar la provisin de bienes pblicos es la esfera en la que se produce la no rivalidad en el consumo. Un segundo factor relevante atae al coste de provisin del bien pblico y a la presencia de economas de escala en su produccin. Consideremos el caso de la prevencin de incendios en un ncleo urbano, donde puede suceder que no resulte eficiente, para localidades muy pequeas, realizadas las inversiones necesarias para evitar esa contingencia mientras que los medios de extincin de incendios puede ser compartidos con

otras localidades prximas. En este caso, es posible que los diferentes ayuntamientos encuentren ms rentables formar una mancomunidad para compartir servicios o incluso que esta actividad sea realizada por la Diputacin Provincial o por la Comunidad Autnoma. Una tercera cuestin concierne al problema de revelacin de preferencias hacia los bienes pblicos puros por parte de los integrantes de la comunidad. Ya tuvimos ocasin de sealar que no resulta fcil determinar cul es la demanda de bienes pblicos, pues no es plausible suponer que el individuo contestara a la pregunta de cunto estara dispuesto a pagar por disponer de l, cuando sabe que si el bien pblico se ofrece lo conseguira de forma inmediata con un precio igual a cero. La descentralizacin fiscal de los bienes pblicos ofrece una solucin indirecta para este problema. Para ello consideramos que existen dos jurisdicciones diferentes, una caracterizada por una notable provisin de bienes pblicos, y su correspondiente alta presin fiscal, y otra en la que se ofrece una menor cantidad de bienes pblicos, y se paga una menor cifra de impuestos. En estas circunstancias, los sujetos emigraran hacia aquella comunidad que se ajustase ms a sus preferencias. Este fenmeno de revelacin de preferencias mediante la emigracin fue denominado por Tiebout como votacin con los pies que nos ofrece argumentos en cuanto a la eventualidad de descentralizar las funciones de distribucin de la renta. Por ltimo, aunque tiene una clara conexin con el argumento anterior, es preciso sealar que el conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es ms fcil cuanto mayor sea la cercana entre los electores y el gobierno que realiza las funciones de administracin. Nuestra discusin de estos cuatro factores puede resumirse en la presencia de dos tipos de costes. De un lado los costes de suministro de los bienes pblicos, en los que el elemento relevante es la posible presencia de economas de escala en una primera etapa y la probable aparicin de economas de congestin a partir de cierto tamao de la jurisdiccin. De otro, los costes de captar la informacin relevante sobre las preferencias de los ciudadanos, que podemos entender como creciente, al aumentar la dimensin del territorio. Nuestra discusin de este tema sugiere que los costes no son idnticos en todos los posibles bienes pblicos, sino que por el contrario podramos encontrarnos con funciones de coste total muy diversas, dependiendo del bien pblico que estemos tratando. Este planteamiento parece sugerir que cada bien pblico debera atribuirse a una jurisdiccin distinta, con el resultado lgico de que el nmero de niveles de gobierno tendera a crecer, en principio de un modo ilimitado. Obviamente tal conclusin parece muy poco razonable, pues cuanto mayor sea el nmero de unidades de gobierno mayores sern los costes para gestionar todas estas entidades y para asegurar la correcta coordinacin entre todas ellas. Podramos extender este tipo de anlisis para determinar no slo la atribucin de los bienes pblicos a las diversas jurisdicciones sino tambin para calcular el nmero ptimo de entes territoriales que deberan crearse. 2) Distribucin de funciones en el caso del los fallos del mercado: La discusin precedente puede aplicarse, hasta cierto punto, a los casos de intervencin pblica debida a los denominados fallos de mercado. En ese sentido, pueden formularse las siguientes reflexiones: a) En lo que se refiere a la poltica de defensa de la competencia, o el control de los monopolios, parece razonable considerar que esta funcin debe atribuirse tanto a la Unin Europea, en cuanto a su formulacin, como al gobierno central, en lo que se refiere a su aplicacin concreta. Ello se debe a que si los estados miembros de la Unin pretenden conseguir un mercado nico, entonces los problemas causados por la limitacin de la competencia debidos, por ejemplo, a la fusin de dos empresas no slo afectan al pas del que sean originarias, sino al conjunto de los pases miembros. Por ello, la legislacin de defensa de la competencia haya sido objeto de directivas comunitarias a las que se han tend que ajustar las normas nacionales. En cuanto a la aplicacin de tales normas, la intervencin tanto de las autoridades comunitarias como la accin de instituciones propias de cada pas, dependiendo de la escala en la que se plantee la cuestin.

b) Un segundo caso de fallo del mercado estaba representado por el control de los efectos externos, concretamente al caso de la contaminacin atmosfrica. En este caso, tambin parece fcil justificar la presencia de dos niveles de competencia diversos. De un lado, y en lo que concierne a las normas generales sobre contaminacin resulta razonable defender la competencia de la Unin Europea. Y ello por varios motivos. De una parte, porque que si los pases adoptan niveles de exigencia distintos para la proteccin del medio ambiente, las empresas contaminantes tendern un indudable incentivo para situarse en el pas cuya poltica ambiental sea menos dura, con una ventaja comparativa con respecto a las que estn ubicadas en naciones ms exigentes, donde podrn vender sus productos en virtud de la libre circulacin de mercancas. De otra, porque la contaminacin generada en un pas miembro puede acabar afectando a los ciudadanos de otro pas, de tal modo que todos los esfuerzos de una nacin para resolver el problema de la contaminacin atmosfrica puede ser intiles al recibir las emisiones de otros pases. c) El ltimo caso de fallo de mercado a que debemos hacer referencia es el supuesto de los bienes preferentes, que hemos circunscripto a la educacin y sanidad. En este tipo de servicios es donde podemos encontrar una ms clara afinidad con respecto a la discusin que se ha realizado sobre los bienes pblicos puros. Ahora bien, an en el caso de que lleguemos a la conclusin de que las Comunidades Autnomas tengan ventajas claras en las competencias en estas materias, deben tenerse en cuenta algunos aspectos relevante: En los bienes preferentes que hemos sealado, aparecen evidentes caractersticas de carcter distributivo. Tales rasgos plantean dificultades adicionales. En efecto, supongamos que una Comunidad Autnoma opta por una combinacin de elevada presin fiscal y buena provisin de bienes preferentes, mientras que otra elige una imposicin ms reducida pero con menor cantidad ofrecida de este tipo de bienes. En estas circunstancias, el proceso defendido por Tiebout (votacin con los pies) podra llevar a que la primera comunidad atrajera a los individuos de rentas ms bajas mientras que la segunda recibiera a los de altas rentas, con lo que la poltica de la primera acabara siendo inviable. Un segundo elemento se refiere al hecho de la libre circulacin de factores de produccin, y concretamente de la mano de obra, entre los distintos pases miembros de la Unin. Para mantener tal libertad resulta imprescindible que, en materia de educacin, existan normas comunes que permitan dar validez mutua a los ttulos acadmicos correspondientes. Por ltimo, si el pas al que pertenecen las diferentes comunidades autnomas pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudadanos, entonces, tambin el gobierno central debe tener competencias en este tipo de materias, pues en caso contrario podramos observar la situacin en la que una Comunidad Autnoma garantiza la educacin gratuita y obligatoria hasta los 16 aos, mientras que otra rebaja tal nivel a los 14 aos. B) La distribucin de la renta: Ya hemos tenido ocasin de sealar que las competencias del sector pblico en materia de distribucin de la renta son una cuestin ms que discutida y que para un importante nmero de economistas no est demasiado fundamentada la idea de que el poder poltico pueda decidir sobre la distribucin de rentas realizadas por el mercado. Ahora bien, si aceptamos, como punto de partida, que en las economas de mercado se producen indudables desigualdades en la distribucin de la renta y que su propia pervivencia exige eliminar las disparidades ms llamativas, entonces, la pregunta de qu nivel de gobierno se debe hacer cargo de las principales polticas restridibutivas resulta ser relevante. En tal sentido, hay un cierto grado de consenso en que las grandes polticas de redistribucin de la renta tienen una mayor eficacia cuando se llevan cabo a escala del pas, o dicho en otros trminos, si son competencia del gobierno central y que, por el contrario, llevaran a situaciones insostenibles si se pretenden realizar en el marco de la Comunidad Autnoma o mucho ms si lo pretenden los propios entes locales. En ese sentido se pueden apuntar las siguientes reflexiones: En primer trmino el anlisis realizado

por Tiebout y que hemos denominado votacin con los pies, demuestra que si una Comunidad Autnoma elige realizar una poltica muy redistributiva, basada en tipos marginales muy altos en el IRPF y el pago de pensiones y seguros de desempleo muy generosos, puede verse enfrentada a la situacin en la que la libre circulacin de personas y recursos productivos haga inviable su poltica. Ello se debe a que los ciudadanos de rentas muy altas tratarn de salir de esa jurisdiccin, mientras que los posibles beneficiarios de este tipo de ayudas tratarn de emigrar a esa Comunidad Autnoma, con lo que el resultado final sera financieramente inviable. Este argumento no est exento de crticas que parte, implcitamente, de una movilidad absoluta de los ciudadanos entre unas Comunidades y otras. Adems determinados instrumentos de poltica de redistribucin pueden estar supeditados al cumplimiento de condiciones que impidan este fenmeno de atraccin de candidatos de bajo nivel, de renta. Una segunda razn que avala la realizacin de polticas de redistribucin a escala nacional y no local es la posible generacin de comportamientos free rider. Para ello consideramos que un ente local decide aplicar fuertes impuestos municipales pero a cambio ofrece a sus ciudadanos una buena provisin de bienes preferentes, como acceso a la cultura, con conciertos subvencionados, o al deporte, con excelentes instalaciones deportivas. En estas circunstancias, los ciudadanos ms perjudicados por los impuestos municipales pueden optar por vivir en un trmino municipal cercano, pagar menores impuestos pero aprovechar la oferta cultural o de ocio que ofrece el ente local que adopt la poltica redistributiva. El efecto final sobre la viabilidad financiera de la poltica de redistribucin es el mismo que el sealado en el prrafo anterior. Las consideraciones basadas en la movilidad plantean algn problema adicional ms para la atribucin de estas competencias a las Comunidades Autnomas o, en mayor medida, a los entes locales, an en el caso de que se dieran las circunstancias defendidas por los partidarios de la denominada economa de oferta. En efecto, consideremos que un ente local o territorial decide reducir sus impuestos para atraer, por ejemplo, un mayor nmero de empresas o de contribuyentes con elevada capacidad econmica, y prestar as unos servicios pblicos mejores o mayor dotacin de bienes preferentes o de polticas de redistribucin. Si esta poltica tributaria tiene un xito inicial, puede generar un proceso de emulacin por parte de los territorios limtrofes cuyo resultado final sea un nivel de recaudacin inferior para todos los implicados, con peores servicios o polticas redistributivas menos generosas. A pesar de estas crticas con respecto a la atribucin de competencias de redistribucin de renta a los entes subcentrales, pueden sealarse algunos argumentos favorables a la misma: De un lado, podemos pensar que los modelos de votacin con los pies, que constituyen la base fundamental de las crticas a la delegacin de estas funciones a las Haciendas territoriales, son incompatibles con la presencia de comportamientos altruistas en los ciudadanos. Si consideramos que la desigualdad excesiva en los niveles de renta es rechazada por todos los agentes econmicos, entonces la redistribucin se presentara como un bien pblico puro. De otro, podramos observar la existencia de polticas redistributivas en las Comunidades Autnomas basadas en comportamientos cooperativos, voluntarios o no, de las mismas. En efecto, supongamos que la Comunidad Autnoma X establece un programa de mantenimiento de renta mnima. Si slo este territorio lleva a cabo esta poltica redistributiva es posible que acabe atrayendo a posibles beneficiarios de otras comunidades. Ahora bien, si el ejemplo de la primera genera la emulacin de los dems territorios, por s mismos o por la presin de sus votantes, entonces, con ventajas en cuanto a la informacin sobre los beneficiarios y que no generara ningn movimiento migratorio que hiciese inviable su pervivencia. El mismo argumento podra aplicarse a los servicios asistenciales realizados por los Ayuntamientos de las grandes ciudades.

C) La estabilidad econmica: En el caso de las polticas de estabilidad econmica, tambin hemos tenido ocasin de sealar la diversidad de planteamientos sobre su eficacia. De lo que se trata en este caso es de analizar, an en el supuesto de que se acepte la viabilidad de estas polticas, a qu nivel de gobierno debe asignarse. En tal sentido, podemos distinguir entre cada uno de los instrumentos de las polticas de estabilizacin econmica. 1) Poltica monetaria: En un contexto de unificacin monetaria dentro de la Unin Europea, con la introduccin del euro como moneda comn, parece obvio que las competencias de poltica econmica deben quedar en manos de las instituciones comunitarias, que encomiendan esa misin al Banco Central Europeo y al Sistema Europeo de Bancos Centrales. En caso contrario, si cada pas miembro de la Unin monetaria pudiera emitir moneda libremente, existira un indudable incentivo al crecimiento de la oferta monetaria considerando que los posibles costes, en trminos de inflacin, acabaran repartindose entre los diferentes pases. La atribucin de la poltica monetaria a un mbito de decisin supranacional plantea inmediatamente el problema de qu intereses se tendrn en cuenta a la hora de fijar las prioridades polticas econmicas y hasta qu punto ser til este instrumento si se producen crisis asimtricas en los distintos pases. 2) Poltica cambiaria: La fijacin de los tipos de cambio son una competencia unida a la poltica monetaria, por ello, esta cuestin debe quedar en manos de las instituciones de la Unin Europea. Los pases miembros de la Unin Europea apostaron por la estabilidad de los tipos de cambio, la creacin del Sistema Monetario Europeo y, finalmente, el establecimiento de la moneda comn. 3) Poltica presupuestaria: Como es bien sabido, la poltica presupuestaria se refiere a los efectos sobre la demanda agregada de los gastos pblicos, ya sean en bienes y servicios o en transferencia, y de los impuestos. Podemos afirmar que la efectividad de la poltica fiscal puede medirse a travs de su efecto inicial en el nivel de renta demandada por los distintos agentes econmicos y que tal efecto se evala a travs del proceso multiplicador correspondiente pero si estamos en presencia de economas con un amplio volumen de intercambios con el exterior, no hay ninguna garanta para que los efectos de la poltica fiscal beneficie al nivel de gobierno que la lleve a cabo. Es decir, si una Comunidad Autnoma hiciera una poltica de incremento de gasto pblico para crear empleo, no se puede asegurar que esos efectos se circunscriban a su territorio, porque los beneficiados por el eventual aumento de renta podran dedicar su consumo adicional a los productos fabricados en otra jurisdiccin, con lo que los efectos se acabaran difuminando por todo el pas y, en cambio, el coste de la poltica recaera sobre los ciudadanos del territorio que la lleva a cabo. Este argumento avala que la poltica fiscal se atribuya al nivel central y no a las Comunidades Autnomas. Podemos aadir algunas consideraciones: a) La efectividad de las polticas fiscales, depende de la informacin disponible para las autoridades que la ponen en marcha. Desde este punto de vista, se aaden ventajas al ejercicio de esta competencia por parte de los gobiernos centrales. b) La propia efectividad de la poltica fiscal realizada por la hacienda central est limitada en un contexto de creciente globalizacin de la economa. Ello avalara que la Unin Europea podra tener ms eficacia en la adopcin de la poltica fiscal que cualquiera de los distintos pases miembros. c) No obstante, puede defenderse una poltica de estabilizacin basada en instrumentos de carcter fiscal cuando no adoptan la forma de dficit presupuestario sino las frmulas de equilibrio. d) Una ltima consideracin relevante hace referencia al establecimiento de lmites a las polticas de dficit pblico de los estados europeos que participan en la moneda nica. Tales restricciones, contenidas en el llamado Pacto de Estabilidad y Crecimiento, no impiden la poltica fiscal sino tan slo las que suponen un desequilibrio en las cuentas del sector pblico.

4) Poltica de rentas: Este instrumento de la poltica econmica hace referencia a la conclusin de acuerdos entre las organizaciones sindicales, empresariales y gobierno con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a travs de la regulacin de los aumentos salariales y el control de otras rentas. En este caso, el carcter centralizado de los procesos de negociacin avala que este tipo de poltica se formule a escala estatal. D) El crecimiento econmico: Aunque las cuestiones de crecimientos y desarrollo econmicos se han tratado como un elemento ms de las polticas de estabilizacin econmica, se puede considerar un problema distinto. Sealar que, en este caso, los principales instrumentos disponibles por parte del sector pblico son las medidas de fomento al ahorro privado, en las que el elemento clave son las normas tributarias, y las polticas de gasto pblico en inversin o de investigacin bsica. Ello obliga a discutir, separadamente, ambos instrumentos. As, en lo que se refiere al gastos de infraestructuras podemos observar la presencia de dos elementos contrapuestos. Por un lado, la presencia de economas de escala en la realizacin de obras de infraestructura avala la centralizacin de estas competencias, y as, determinados gastos para mejor las comunicaciones pueden afectar a varias jurisdicciones y siendo ms adecuada su realizacin por parte del gobierno central o incluso la presencia de competencias compartidas por la Unin. Por otro, las haciendas subcentrales disponen de ventajas de informacin a la hora de disear los planes concretos que permitan alcanzar el objetivo de desarrollo econmico, al conocer de forma ms inmediata cules son las causas que impiden el crecimiento de una zona o una comarca. En estas circunstancias, la atribucin de las competencias a uno u otro nivel de gobierno depender de la importancia relativa de estos dos costes. En cuanto a la formulacin de los planes de investigacin bsica pueden apreciarse importantes economas de escala en cuanto al gasto pblico que justifica no solo la coordinacin a escala nacional sino incluso europea.

3) Los principios de descentralizacin de los tributos:

En el epgrafe precedente hemos sealado que determinadas funciones desempeadas por el sector pblico puede realizarse con mayor eficacia si se delegan a los niveles subcentrales o a los supraestatales. Tal afirmacin exige que consideremos de qu modo debe procederse a la entrega de recursos para llevar a cabo tales funciones. Nuestro inters se destina a comprobar qu modificaciones plantea la hacienda descentralizada a los principios tributarios. Tales cambios se presentan en una doble direccin. De una parte, la presencia de niveles distintos en la definicin del sector pblico obliga a un replanteamiento de los principios de simplicidad, suficiencia, equidad y neutralidad. De otra, la descentralizacin fiscal exige formular una serie de principios adicionales que se fundamentan, precisamente, en la existencia simultnea de estos diversos niveles de gobierno. A) La inclusin de nuevos principios tributarios: La configuracin del sector pblico de un modo descentralizado obliga a incluir nuevos principios tributarios, entre los que destacan el principio de autonoma y el principio de localizacin. Ambos estn relaciones con la mejor informacin disponible por parte de las haciendas territoriales y con las ventajas de que cada persona elija como residencia aquella jurisdiccin donde la combinacin entre tributos pagados y servicios suministrados por el sector pblico se aproxime mejor a sus preferencias. Entendidas as las cosas, no parece difcil defender el principio de autonoma pues slo si se cumple esta exigencia podemos pensar que cada Comunidad Autnoma o ente local puede llegar a formular las correspondientes combinaciones entre las

que elegiran los ciudadanos. Este principio significa una capacidad de decisin en cuanto a las prioridades del gasto pblico, tambin la posibilidad de contar con recursos financieros que dependan de fuentes controladas por los gobiernos subcentrales. En segundo trmino, debe cumplirse el principio de localizacin, que significa que los tributos recaudados en una determinada jurisdiccin deben ser pagados por los contribuyentes de ese territorio. Como ya sabemos, el hecho de que la ley seale a una persona como sujeto pasivo de un tributo no garantiza que sea ste quien lo pague, pues la carga tributaria puede ser trasladada a otros agentes econmicos. Cuando tenemos en cuenta la presencia de haciendas subcentrales esta cuestin alcanza una mayor relevancia, pues si un gobierno autnomo establece un impuesto que puede trasladarse fcilmente a los ciudadanos de otras regiones, fenmeno que se conoce como exportacin fiscal, entonces, podr falsear las opciones entre las que eligen sus ciudadanos que no siempre corrern con las consecuencias de una ms amplia provisin de servicios pblicos. B) El replanteamiento de los principios tributarios: Podemos considerar que en lo que atae al principio de simplicidad, la descentralizacin fiscal aade circunstancias que hacen ms difcil su cumplimiento. En efecto, si en virtud de la autonoma fiscal, las diferentes Comunidades Autnomas o los entes locales, tienen capacidad normativa para establecer sus propios tributos o para regular aspectos fundamentales de la relacin tributaria, tales como estimacin de las bases imponibles, exenciones, tarifas aplicable o deducciones en la cuota, entonces es indudable que se hace ms difcil que el contribuyente conozca y cumpla sin costes sus obligaciones tributarias. La consecuencia lgica de este principio es que para aquellos tributos de amplia base, como el impuesto personal sobre la renta o el impuesto de sociedades, la competencia debe encomendarse al gobierno central, pues si se trata de sumar todas las rentas percibidas un nico individuo, con independencia del lugar en el que se han generado, tal cometido puede hacerse con mayor facilidad en el nivel central de gobierno que en cada uno de los entes territoriales, y, del mismo modo resulta ms sencilla su administracin central que la descentralizada. En segundo trmino, no parece excesivamente compleja la aplicacin del principio de suficiencia al diseo del sistema de financiacin en un marco descentralizado. La definicin de este principio tan slo reclama que cada unidad de gobierno disponga de los recursos necesarios para atender a los gastos exigidos por la asuncin de determinadas funciones. Adems, si se pretende un nivel mnimo de provisin de determinados servicios pblicos, en aras del principio de igualdad reconocido por nuestra Constitucin, la suficiencia de recursos exigira la existencia de transferencias de los territorios de mayor capacidad econmica a los de menor nivel de renta. Por otra parte, en lo que se refiera al principio de equidad, la posible existencia de una pluralidad de sistemas fiscales en un mismo pas exige la correspondiente coordinacin entre los tributos existentes para evitar fenmenos de doble imposicin o de tratamiento fiscal diferente para los ciudadanos, lo que resultara ser poco compatible con las exigencias de la justicia, ya sea entendida como equidad horizontal o como equidad vertical. En todo caso, podramos considerar que las exigencias del principio de equidad entre los individuos pertenecientes a diversos territorios se concretan en que la carga fiscal sea similar en todos ellos. En lo que se refiere al principio de neutralidad, su exigencia en el marco de haciendas descentralizadas requiere que los sistemas tributarios propios de cada territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes econmicos. Si una empresa est decidiendo en qu jurisdiccin va a ampliar sus instalaciones, uno de los factores que puede condicionar su comportamiento es el nivel de imposicin al que se debe enfrentar, y, a igualdad de circunstancias, acabar optando por aqulla que le ofrezca un menor nivel de tributacin. Del mismo modo, si en la imposicin personal sobre la renta se otorgan mayores deducciones en un territorio que en otro, se puede producir un desplazamiento de contribuyentes hacia aquel domicilio donde se encuentre una menor presin fiscal.

4) El endeudamiento en el caso de las haciendas descentralizadas:

Ya hemos tenido ocasin de sealar que el principio de suficiencia exige que el sistema tributario de las haciendas territoriales y locales sea capaz de atender a los gastos necesarios para cumplir las funciones que se han atribuido a estos rganos. Igualmente hemos analizado los problemas que plantea el uso de financiacin extraordinaria, y en particular, el debate sobre quin soporta la carga de la deuda pblica. En estas circunstancias, parece que referirse al endeudamiento de los distintos niveles de gobierno respondera, en el mejor de los casos a un inters puramente terico, pues en la prctica, esta posibilidad est muy limitada. No obstante, podemos hacer las siguientes reflexiones: 1) An en el caso de que no se hubiera producido el proceso de unificacin monetaria, es razonable considerar que el endeudamiento de las haciendas subcentrales debe estar limitado. Ello se debe que si hemos defendido que la poltica monetaria es una competencia del gobierno central, entonces, no puede admitirse una financiacin del dficit de los distintos territorios que pueda incrementar la oferta monetaria. De ello se deduce la obligacin de que el dficit se financie de un modo ortodoxo, o dicho en otros trminos mediante la emisin a los particulares o con operaciones de crdito que no incrementen las disponibilidades lquidas en manos del pblico. 2) En segundo trmino, las consideraciones que realizamos en materia de carga de la deuda y de su sostenibilidad seran aplicables, igualmente, a las haciendas subcentrales. Ahora bien, en la medida en que los entes subcentrales dispongan de sistemas tributarios el crecimiento de la actividad es menor o mayor que la media del pas, puede suceder que siendo la deuda sostenible en algunos territorios no lo sea en otros. En estas circunstancias el recurso al endeudamiento, si se le impone la condicin de ser sostenible, puede ampliar las desigualdades en la provisin de servicios entre los distintos territorios, si las regiones ms ricas son ms dinmicas que las ms atrasadas. 3) Una tercera reflexin concierne al empleo del endeudamiento para financiar inversiones. Con ello queremos sealar que si aceptamos que la carga de la deuda recae sobre las generaciones futuras y que la emisin de deuda se destina a financiar proyectos de inversin que beneficiaran a las generaciones futuras, entonces, la aplicacin del criterio del beneficio conducira a considerar ptimo el empleo de esta fuente de financiacin extraordinaria. Por el contrario, si las inversiones se financian a travs de sucesivos supervits obtenidos en perodos anteriores, entonces, la generacin actual estara transfiriendo recursos hacia el futuro. De acuerdo con este anlisis en el segundo caso interesa trasladarse a la comunidad que ha realizado la inversin una vez que sta se haya culminado, pues de este modo el individuo puede aprovecharse del esfuerzo realizado por otros contribuyentes. Por el contrario, en el primero se da un evidente incentivo a abandonar el territorio que debe hacer frente a la deuda emitida.

5) Las transferencias intergubernamentales:

El anlisis de los ingresos disponibles por los diferentes niveles de gobierno quedara incompleto si no hacemos referencia a la posibilidad de que existan transferencia entre ellos. Tales transferencias intergubernamentales pueden producirse bien desde el gobierno central a las Comunidades Autnomas o desde stas hacia los diferentes entes locales. En primer trmino sealaremos cules son las justificaciones de estas transferencias para despus considerar la forma en que pueden llevarse a cabo sus efectos. En cunto a las finalidades de estas transferencias podemos sealar las siguientes: 1) Una primera razn se basa en la realizacin de polticas activas para igualar la distribucin de la renta entre las diferentes Comunidades Autnomas o entre los diversos territorios. En este caso, las transferencias cumplen el papel de contribuir a la formacin del suficiente capital como para garantizar un

mayor crecimiento econmico para las zonas ms desfavorecidas. 2) Un segundo motivo est relacionado con la consecucin del principio de igualdad para todos los ciudadanos de una jurisdiccin. 3) Por ltimo, un tercer motivo se basa en la presencia de efectos externos en las actividades de un territorio que favorece a las reas limtrofes o al Estado en su conjunto. En estas circunstancias, una hacienda subcentral realizara el esfuerzo correspondiente a los beneficios que internalice pero no el de las externalidades correspondientes. El resultado, lgicamente, sera una asignacin ineficiente de los recursos pblicos que puede evitarse a travs de transferencias entre los distintos territorios. Estas transferencias pueden instrumentarse bien a travs de acuerdos de cooperacin o financiando tales proyectos con cargo a los ingresos recaudados por el gobierno central que despus transferira los recursos necesarios a los territorios implicados. Por lo que se refiere a la forma en que pueden materializarse estas transferencias, podemos resumirlas de la siguiente manera: En primer lugar las transferencias pueden ser condicionales o incondicionales segn que los fondos transferidos se destinen a una finalidad concreta decidida por quien la hace o si pueden asignarse libremente a los fines que desee el perceptor. Las transferencias condicionales se dividen en generales y especficas dependiendo del grado de concrecin que presente la finalidad establecida al recibirla. Las subvenciones especficas pueden ser una cantidad fija, y en tal caso se denominan no compensatorias, o un porcentaje del coste del proyecto, en cuyo caso se definen como compensatorias. Tal porcentaje de participacin en el coste puede tener un lmite, y entonces estamos en presencia de transferencias acotadas, o no tenerlo. En cuanto a las transferencias incondicionales, pueden estar constituidas por una mera participacin en los ingresos de niveles superiores de gobierno, en virtud de las cuales los entes subcentrales tienen derecho a un porcentaje en los tributos recaudados. De otro, se pueden conceder transferencias incondicionales que no guarden relacin con los ingresos recaudados por el sector pblico central y que su finalidad es ms bien proceder a una igualacin en las situaciones de los diferentes entes. A stas se las denomina perecuatorias. Esta necesidad de igualacin puede proceder de la diferente capacidad fiscal o bien de las diversas situaciones en cuanto al coste del suministro de los servicios pblicos. En cunto a que tipo de transferencias es ms adecuada, hemos indicado que la pluralidad de formas que hemos sealado pone de manifiesto la presencia de objetos contrapuestos, que se tratan de alcanzar de forma simultnea. Simplificando la cuestin podemos sealar los siguientes aspectos: 1) Las transferencias incondicionales son ms coherentes con el principio de autonoma de los entes subcentrales, en la medida en que pueden asignarse a las finalidades que ms se ajusten a las preferencias de los integrantes del territorio. 2) La analoga con el caso de las polticas de redistribucin de la renta se mantiene a la hora de proclamar la superioridad de las transferencias condicionales cuando el objetivo es garantizar el cumplimiento de determinadas finalidades. 3) La eleccin concreta entre las modalidades que presentan las dos grandes opciones que hemos discutido debe hacerse teniendo en cuenta otra serie de factores adicionales entre los que deben citarse el deseo de corresponsabilizar a los distintos niveles de gobierno en la realizacin de actividades pblicas, lo que en unos casos har preferibles las transferencias compensatorias y en otros las perecuatorias relacionadas con el esfuerzo fiscal, la aspiracin a una cierta igualdad entre los distintos territorios, en cuyo caso sern ms adecuadas las transferencias no compensatorias o las perecuatorias igualadoras de capacidad fiscal, o bien se tratar de evitar las situaciones de ilusin fiscal en las que los recursos recibidos en forma de transferencia puede ser interpretados por los contribuyentes como una reduccin en el precio que deben pagar por los servicios pblicos y expandir su demanda de servicios pblicos. 4) Por ltimo, la ausencia de una correspondencia entre los servicios pblicos suministrados por un territorio y los impuestos pagados en el mismo, o lo que es igual la dependencia con respecto a las transferencias intergubernamentales puede

estar dando lugar a una situacin en la que los responsables de la gestin de un ente descentralizado puede trasladar su responsabilidad hacia otros gestores distintos, con las consecuencias que ya tuvimos ocasin de describir en su momento, y en las que resultara ocioso insistir una vez ms.

6) El presupuesto comunitario:
A) Principales gastos y polticas comunitarias: Antes de entrar en el anlisis concreto de las polticas comunitarias y su reflejo en cuanto a la estructura del gasto, podemos realizar las siguientes reflexiones generales: a) En primer lugar, destacar que las cifras del presupuesto comunitario indican un peso muy escaso en el conjunto de la actividad econmica. Si el presupuesto del SP interno viene a representar una media del 48% del PIB en los distintos pases miembros, el de la Unin no supera el 1,20% del PIB. b) Una segunda nota distintiva en cuanto a las funciones realizadas es el peso decisivo de las polticas de mantenimiento de los precios agrarios. En condiciones de libre circulacin de los bienes servicios, la nica poltica agraria efectiva para mantener los precios de los productos es la elaborada a escala comunitaria, y ello explica su gnesis y su importancia en cuanto al gasto total. c) Por otro lado, podemos pensar que las polticas de redistribucin de la renta, entre las diversas regiones europeas, pueden ser ms efectivas cuando se realizan desde la Unin Europea. d) En cuarto lugar, debe sealarse que el cumplimiento de objetivos marcados por las directivas comunitarias pueden suponer un desembolso excesivo para algunos de los pases miembros, al que no podran hacer frente con sus recursos financieros. Por ejemplo, consideremos que la Unin adopta una poltica de defensa del medio ambiente que obligan a un pas miembro a realizar inversiones muy cuantiosas, sin que disponga de los recursos necesarios. En este caso, slo se tienen dos opciones, o dotar de financiacin adicional a este pas o aceptar el fracaso de esa poltica. B) El sistema de ingresos del presupuesto comunitario: a) Derechos de aduana: Uno de los rasgos definidores del proceso de integracin seguida por los pases europeos ha sido la de constituir una Unin Aduanera, lo que exige el establecimiento de un arancel comn frente a terceros. Los recursos obtenidos por la aplicacin de este arancel se considera un ingreso propio de la Unin, si bien la gestin de estos ingresos corresponde a cada Estado miembro, la recaudacin debe entregarse a la Hacienda europea, salvo un 10% en concepto de gastos derivados de las funciones de administracin del impuesto. Los derechos de aduana no tienen una funcin de tipo recaudatorio, sino que su objetivo es proteger la produccin del pas que impone el arancel contra la competencia procedente de otras naciones. b) Los derechos agrcolas y las cotizaciones sobre el azcar y la isoglucosa: En este apartado consideramos tres tipos de ingresos diversos, pero que tienen en comn su relacin con la poltica agracia comn. En lo que se refiere a los derechos agrcolas, su origen se encuentra en la fijacin de precios mnimos garantizados para los productos agrarios. Si la Unin pretende mantener los precios y existen competidores extracomunitarios que puede suministrar esos mismos productos a un precio inferior, no encontramos con dos dificultades paralelas. De un lado, resulta que los productos agrarios importados tendrn una indudable ventaja competitiva con respecto a los de origen comunitario. De otro, las producciones agrarias de la UE tendrn dificultades para introducirse en los mercados forneos. De este modo podemos definir las exacciones reguladoras agrarias, o prlvements, como los impuestos variables exigidos a los productos agrarios importados con la finalidad de que no compitan en condiciones

ventajosas con los productos de la agricultura europea a los que se quiere garantizar un precio mnimo. Si, adems, se pretende que el producto europeo pueda competir en igualdad de condiciones con los del resto del mundo, entonces, el producto comunitario debera recibir una subvencin, conocida como restitucin a la exportacin. Estos dos mecanismos produciran el efecto perseguido en cuanto a los objetivos de garantizar el precio mnimo a los agricultores europeos y a que, a su vez, stos no perdieran mercados internos, perno no dejaban de causar problemas. Entre ellos citemos los siguientes: a) En primer trmino, este tipo de poltica afectaba negativamente a los pases extracomunitarios que fueran exportadores de productos agrcolas que vean cmo no podan competir a precios ms bajos en el territorio de la Unin, mientras los de origen comunitario lo hacan en igualdad de condiciones con los suyos. b) En segundo lugar, el procedimiento perjudicaba a aquellos pases europeos que, como el Reino Unido, tenan importantes relaciones comerciales con pases extracomunitarios, precisamente en cuanto a los productos agrcolas. Los consumidores britnicos se vieron frente a unos precios superiores para los productos de alimentacin, y los impuestos correspondientes, sobre los bienes importados, eran considerados como un recurso propio de la Unin. Estas disfunciones dieron lugar al acuerdo del Consejo Europeo de Fontainebleau, en 1984, que instituye el denominado cheque britnico y que se configura como una devolucin especial a Gran Bretaa como consecuencia del exceso de aportacin britnica al presupuesto comunitario, debido a las caractersticas de la poltica agraria comn. En cambio las cotizaciones sobre el azcar y las cotizaciones sobe la produccin de isoglucosas, son tributos que gravan la produccin y almacenamiento del azcar o las isoglucosas, y cuya justificacin se encuentra en que se pretende que los gastos destinados a la regulacin del mercado del azcar corran a cargo del propio sector. c) El recurso procedente del IVA: En el caso del recurso procedente del IVA estamos ante un autntico instrumento cuya finalidad es la de alcanzar la suficiencia en el mbito de la Hacienda europea. La principal ventaja de elegir el IVA como elemento de referencia se encontraba en que este impuesto ha sufrido un proceso de armonizacin que permita aplicar, sin graves distorsiones, un recurso cuyo importe se calcula a partir de las recaudaciones nacionales. Para el clculo del recurso, se parte de la base imponible terica del IVA en cada pas, y se considera que ste debe entregar a la Hacienda europea un porcentaje de ese valor que se fij en 1,4% como mximo, aunque se ha convenido en ir reduciendo, progresivamente, este porcentaje hasta alcanzar el 1%. Una vez explicado el procedimiento general de clculo deben hacerse las siguientes matizaciones: 1) El procedimiento perjudica a aquellos pases cuyo nivel de consumo, en relacin al PNB, sea mayor o cuyo peso de la imposicin indirecta sea ms acusado. Por ello, se establece como lmite que la base imponible terica del IVA no puede superar el 55% del PNB de ese pas. 2) Este sistema de clculo beneficia a los pases cuyo fraude en este impuesto sea ms acusado, porque la recaudacin, para un tipo medio dado, ser ms pequea. 3) Por ltimo, y debido al denominado cheque britnico, la aportacin del Reino Unido por este concepto se reduce para impedir que su aportacin neta sea excesiva. Esta deduccin a la que tiene derecho Gran Bretaa se, cubre ampliando la aportacin de los dems pases miembros. d) El denominado cuarto recurso o recurso complementario: La caracterstica fundamental de este recurso es que tiene un papel de cierre del sistema de financiacin de la Hacienda europea. El presupuesto comunitario debe presentar una situacin de equilibrio. Si los tres primeros no son capaces de financiar todos los gastos de la Unin, la diferencia se reparte, entre los estados miembros en proporcin a su Producto Nacional Bruto (PNB). Su empleo como forma de financiacin suscita las siguientes reflexiones: 1) Si el recurso basado en el IVA podra ser criticado por su posible regresividad, en el caso del recurso PNB, parece que se cumple mejor el criterio de la capacidad de pago, al ser la aportacin de cada Estado funcin de su nivel de renta. 2) La estimacin de estas aportaciones est

sometida igualmente a una necesidad de armonizar los clculos de las magnitudes macroeconmicas de carcter real y, en particular, los procedimientos de la contabilidad nacional, para evitar distorsiones. 3) En la medida en que los distintos pases tengan porcentajes distintos de economa sumergida, el clculo de este, recurso puede acabar generando situaciones de injusticia. C) La propuesta de nuevos recursos propios: La posibilidad de introducir un nuevo recurso debe ser estudiada a partir de una serie de criterios que estableci la propia Comisin y que responden a los principios de la imposicin que se han utilizado con frecuencia en esta obra. Podemos resumirlos en los siguientes: a) El respeto a la capacidad contributiva de los Estados miembros (equidad entendida desde del criterio de la capacidad de pago), b) Su aplicacin a todos los contribuyentes, ya sean personas o empresas (equidad entendida como exigencia de igualdad), c) Debe aplicarse sobre una base uniforme con un mismo tipo impositivo (neutralidad), d) Debe ser capaz de generar suficientes recursos financieros y adaptarse al ciclo econmico (suficiencia) y e) Debe ser perceptible para los ciudadanos y de fcil gestin (simplicidad). A partir de estos criterios, las principales frmulas que se han propuesto pueden resumirse en los siguientes sistemas, que resumimos en la tabla siguiente. TRIBUTARIOS Imposicin directa Imposicin indirecta Imposicin sobre la renta de las personas: Impuesto sobre el valor aadido - Impuesto sobre rentas de trabajo Impuestos especiales - Impuesto sobre rentas del capital Impuesto sobre el CO2 Impuesto de sociedades Impuesto sobre intercambio de divisas Impuesto sobre el patrimonio Impuesto sobre las comunicaciones NO TRIBUTARIOS Emisin de moneda Sanciones pecuniarias PC

7) Los problemas de la armonizacin fiscal:

Las cuestiones relativas a la armonizacin fiscal proceden fundamentalmente de la consecucin del objetivo de la libre circulacin de mercancas, y de factores de produccin. Un anlisis rigurosa de esta cuestin exige separar los problemas planteados por la circulacin de mercancas, que tratamos en la armonizacin de la imposicin indirecta, de los que se originan por la libre circulacin de factores, especialmente el capital, que se incluyen bajo la rbrica de la armonizacin de la imposicin directa. A) La armonizacin de la imposicin indirecta: Podemos afirmar que los problemas de la imposicin indirecta se han hecho ms acuciantes desde que se pretende alcanzar el mercado interior en el que desaparecen las barreras no arancelarias y los trmites aduaneros al pasar de un pas comunitario a otros. En presencia de fronteras interiores, no existen graves dificultades para que coexistan dos tipos impositivos del IVA, pues al realizarse el trmite aduanero en la frontera, se resta del IVA nacional al producto procedente del pas de origen, y luego se le aplica el tipo impositivo de la nacin de destino con lo que estara en igualdad de condiciones para competir con los productos nacionales. Una ventaja adicional de este procedimiento es que el impuesto ser pagado por un importador del pas de destino e ingresado por su propio gobierno, con lo que se produce ningn tipo de exportacin fiscal. Bien es verdad que esto slo es cierto en el caso de que

ambos pases utilicen el mismo tipo de impuesto general sobre el consumo, pues si el pas exportador emplease un impuesto sobre ventas, tipo ITE, no sera fcil determinar cul es el tributo realmente satisfecho y cuya devolucin hay que realizar ahora, pues depender no slo del producto exportado sino tambin de la estructura del proceso productivo y el grado de integracin vertical de la empresa fabricante. Ello explica que, desde un primer momento, se intentarn armonizar las figuras de la imposicin general sobre el consumo de los distintos pases miembros y que se impusiera la frmula del IVA a todos los candidatos sucesivos a la adhesin. Ahora bien, si se eliminan las fronteras entre los dos pases, se produce dos efectos distintos. En primer trmino, si el IVA utilizado en el pas de destino es superior al que se establece en el de origen, entonces, el importador del producto tendra ventajas comparativas de origen puramente fiscal. Obviamente tales ventajas desapareceran si se unifican los tipos impositivos del impuesto entre ambos pases. La supresin de las fronteras plantea un problema adicional, relacionado con la exportacin fiscal. Este problema obliga a un segundo ncleo de normas que permitan un proceso de compensacin por el cual los exportadores netos de productos devuelvan parte de los ingresos tributarios obtenidos de los ciudadanos de otros pases miembros. Como resulta evidente, los mismos problemas causados por la eliminacin de fronteras en el IVA se puede predicar con respecto a los impuestos especiales, con la particularidad de que si se trata de impuestos monofsicos sobre fabricantes, se produce un posible efecto de piramidacin que hace ms difcil realizar los ajustes correspondientes. No es extrao que, por su mayor dificultad, el terreno recorrido en este campo sea muy inferior al registrado en la armonizacin del IVA. B) La armonizacin de la imposicin directa: En el campo de la imposicin directa, debemos distinguir tres tipos de cuestiones: la movilidad del factor trabajo, la del capital, y, al establecimiento de empresas en las diferentes naciones que conforman la Unin Europea. Se dan razones extraeconmicas que no hacen demasiado plausible una emigracin por motivos fiscales, mientras que tal movilidad es mucho ms factible en el caso de las decisiones sobre el establecimiento de empresas y sobre todo en el caso de las decisiones sobre el establecimiento de empresas y sobre todo en el caso del factor capital. No parece que la coexistencia de regmenes fiscales diversos suponga un grave problema en cuanto a posibles distorsiones en la asignacin del factor trabajo, por las razones que tratamos de apuntar en el prrafo precedente. Las cuestiones relacionadas con la armonizacin fiscal destinada a evitar distorsiones en la asignacin del capital son mucho ms complejas porque se derivan de, al menos, dos tipos de consideraciones: 1) Si la renta obtenida en el exterior es incluida en la declaracin del IRPF no deben producirse graves problemas de distorsin. La cuestin que surge inmediatamente es que si un ciudadano obtiene rentas del capital en otro pas europeo y ni se le practica retencin alguna, ni la generacin de tales ingresos se comunica a la Administracin tributaria del gobierno de su nacin, entonces, no hay motivo alguno para el contribuyente incluya tales rentas entre los ingresos que componen su base imponible con lo que el grado de cumplimiento de las rentas de capital sera mucho ms bajo, y el ciudadano dirigira su ahorro hacia aqul pas con menor tributacin. En este caso, nos encontramos ms bien con un problema de coordinacin internacional en la lucha contra el fraude fiscal. 2) En segundo trmino, la regulacin de los distintos rendimientos del capital puede generar situaciones de doble imposicin en algunos supuestos. En estas circunstancias no siempre ser fcil determinar cul ha sido el total de impuestos pagados en el pas donde se gener la renta, y, por ello, el procedimiento habitual para evitar la doble imposicin internacional puede ser ineficaz. En cualquier caso, no debe olvidarse que la movilidad del factor capital est en la base de algunas reformas fiscales, entre ellas la recientemente aplicada en Espaa, y que esta misma movilidad explica la aparicin de los denominados sistemas duales de imposicin sobre la renta.
Hacienda pblica - Curso 2009-2010 (Ius Nico: http://iusnicoderecho.blogspot.com/)