Guia Consorcios Publicos Vol1

GUIA DE CONSRCIOS PBLICOS CADERNO
O PAPEL DOS PREFEITOS E DAS PREFEITAS NA CRIAO E NA GESTO DE CONSRCIOS PBLICOS
Guia de Consrcios Pblicos
Caderno 1
O papel dos Prefeitos e das Prefeitas na criao e na gesto dos Consrcios Pblicos.
Braslia - 2011
Realizao
Apoio
Subchefia de Assuntos Federativos Secretaria de Relaes Institucionais
2011 CAIXA ECONMICA FEDERAL Todos os direitos reservados. permitida a reproduo de dados e de informaes contidas nesta publicao, desde que citada a fonte.
CAIXA ECONOMICA FEDERAL Prefixo editorial: 86836 CNPJ: 00.360.305/0001-04
Presidente da CAIXA Repblica Federativa do Brasil Dilma Vana Rousseff Presidenta Jorge Fontes Hereda Setor Bancrio Sul Quadra 4 Lote 3/4 19 andar Edifcio Matriz da CAIXA CEP 70.092-900 Braslia-DF Ministrio da Fazenda Guido Mantega Ministro Endereo eletrnico: http://www.caixa.gov.br SAC CAIXA 0800 726 0101 e Ouvidoria 0800 725 7474 CEP 70.092-900 Braslia-DF Homepage: http://www.caixa.gov.br Tiragem: 8.000 exemplares. Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) Disque CAIXA 0800 726 0101 e Ouvidoria 0800 725 7474
B333 Batista, Sinoel. O papel dos prefeitos e das prefeitas na criao e na gesto dos consrcios pblicos / Sinoel Batista ... [et al.]. 1. ed. Braslia, DF : Caixa Econmica Federal, 2011. 115 p. (Guia de Consrcios Pblicos. Caderno ; v. 1) Inclui bibliografia. ISBN 978-85-86836-28-2
1. Consrcios pblicos. 2. Legislao. 3. Administrao pblica. 4. Poltica pblica. 5. Planejamento estratgico. I. Ttulo. CDU 352(81) CDD 328.810778
Presidenta da Repblica Federativa do Brasil Dilma Vana Rousseff Presidente da CAIXA Jorge Fontes Hereda Vice Presidente de Governo da CAIXA Jos Urbano Duarte Superintendente Nacional de Assistncia Tcnica e Desenvolvimento Sustentvel da CAIXA Marcia Kumer Gerente Nacional de Assistncia Tcnica da CAIXA Maria Teresa Peres de Souza Gerente de Clientes e Negcios Jair Fernando Nio Porto Alegre Equipe Tcnica Coordenadora CAIXA: Kleyferson Porto de Arajo Gerente Executivo Gerncia Nacional de Assistncia Tcnica Fernanda Teodoro Pontes Arquiteta Gerncia Nacional de Assistncia Tcnica Colaboradores da Equipe Tcnica CAIXA: Marcus Vincius Fernandes Neves: Gerente de Sustentao ao Negcio - Governo Natal/RN Yuri Assis Freitas: Coordenador de Sustentao ao Negcio - Governo Vitria/ES Maria Tereza de Souza Leo Santos Gerente Executiva Gerncia Nacional de Assistncia Tcnica
Equipe de autores, coordenao tcnica e de contedo Quanta Consultoria e Projetos Ltda. (www.qcp.com.br): Sinoel Batista - Coordenao geral e de contedo; Rosangela Vecchia Coordenao de contedo; Marcelo Peron Pereira; Maria Teresa Augusti; Jos Luis Hernandes; Carlos Alberto Bachiega; Regina Clia dos Reis; Maria Mirtes Gisolf; Neusa Marinho de Espindola; Mauricio Maranho Sanches. Crditos: Projeto grfico e editorao: Jos Luis Hernandes - Arquiteto Ilustraes: Carlos Alberto Bachiega - Arquiteto Reviso ortogrfica: Edma Garcia Neiva - Bacharel e licenciada em Portugus/Latim Ficha Catalogrfica: Sabrina Leal Arajo - Bibliotecria responsvel CRB 10/1507 Pesquisa sobre Consrcios: Sinoel Batista, Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz e Anderson Rafael Barros Apoio: Daniele Pelluchi S, Michelle Cirne Ilges e Natlia Guerra Fotografias - contracapa: Foto 1 - Crianas ; Fonte: Programa CAIXA Melhores Prticas em Gesto Local; Prtica finalista Plano Diretor (2007/2008); Municpio: Ariquemes/RO. Foto 2 - Pavimentao; Fonte: Programa CAIXA Melhores Prticas em Gesto Local; Prtica finalista Plano Diretor (2007/2008); Municpio: Ariquemes/RO. Foto 3 - Segurana Pblica; Fonte: Programa CAIXA Melhores Prticas em Gesto Local; Melhor Prtica Gloria a Casa (2007/2008); Municpio: Campina Grande/PB. Foto 4 - Atendimento em Sade; Fonte: Programa CAIXA Melhores Prticas em Gesto Local; Prtica finalista Agrovila Pdua (2007/2008); Municpio: Santo Antonio de Pdua/RJ. Foto 5 - Capacitao em Informtica; Fonte: Programa CAIXA Melhores Prticas em Gesto Local; Prtica finalista Terragu (2007/2008); Municpio: Camamu/BA. Foto 6 - Coleta de Lixo; Fonte: Programa CAIXA Melhores Prticas em Gesto Local; Prtica finalista Cidade Limpa (2007/2008); Municpio: Osrio/RS. Coronrio Editora Grfica Ltda. CNPJ 00.119.123/0001-46 SIG Quadra 06 - Lotes 2340/70. Braslia - DF. CEP 70.610-460 Contatos: + 55 61 3028-1012 / 3038-1050. E-mail: atendimento@graficacoronario.com.br www.graficacoronario.com.br A Caixa Econmica Federal no se responsabiliza por quaisquer erros ou omisses contidas neste Guia de Consrcios Pblicos, bem como pelas conseqncias advindas do seu uso.
Jorge Fontes Hereda Presidente - Caixa Econmica Federal
Como principal agente de polticas de desenvolvimento urbano do Governo Federal a CAIXA tem forte relacionamento com os municpios brasileiros, principalmente por meio da operacionalizao de recursos de financiamento e de repasses que promovem a melhoria da qualidade de vida de nossa populao e geram milhares de empregos. O Guia de Consrcios Pblicos reafirma o compromisso da Caixa enquanto banco pblico no apoio ao desenvolvimento sustentvel e promoo da cidadania. Este Guia tem como objetivo auxiliar as administraes municipais, na definio de uma agenda de cooperao entre os entes federados, visando contribuir para a soluo de problemas estruturantes que afetam a mais de um municpio, tais como a falta de tratamento de esgotos, de disposio adequada dos resduos slidos e de transporte pblico adequado. Com a promulgao em 2005 da Lei 11.107, que dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos, regulamentada pelo Decreto 6.017/2007, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios passaram a ter um instrumento com segurana jurdica para realizarem suas cooperaes visando o enfrentamento de problemas comuns que exigem articulao e unio dos atores para a sua soluo. As atuaes consorciadas so prticas que necessitam de publicizao e apoio tcnico e operacional para a sua realizao. Esperamos que a disponibilizao do Guia contribua para a efetivao dos Consrcios Pblicos como instrumentos para o fortalecimento e modernizao da administrao pblica brasileira e possibilite a gerao de cidades mais inclusivas e democrticas.
CAIXA, o banco que acredita nas pessoas.
Jose Urbano Duarte Vice-Presidente - Caixa Econmica Federal
Nos ltimos anos o Governo Federal ampliou consideravelmente os recursos para o desenvolvimento urbano notadamente por meio do PMCMV (Programa Minha Casa, Minha Vida) e do PAC (Programa de Acelerao do Crescimento), possibilitando que Estados e Municpios acessem os recursos e promovam a melhoria da qualidade de vida da populao. A CAIXA est diante do desafio de auxiliar os gestores estaduais e municipais em transformar o volume de recursos disponibilizado em desenvolvimento econmico e social, possibilitando a gerao de cidades mais inclusivas e democrticas. Visando o fortalecimento administrativo e institucional dos municpios, a CAIXA vem promovendo aes de apoio na melhoria da gesto pblica, como a criao de 71 Salas das Prefeituras nas Superintendncias Regionais e de 58 Coordenaes de Assistncia Tcnica Municipal nas Regionais de Sustentao ao Negcio Governo, a disponibilizao do Portal da Universidade Corporativa da CAIXA para Estados e Municpios, a implantao do Programa de Capacitao do Gerente Municipal de Convnios e Contratos (GMC), a disponibilizao de cursos presenciais por meio do Programa Nacional de Capacitao de Cidades em parceria com o Ministrio das Cidades, a realizao de mais de 3.000 oficinas ao ano de Assistncia Tcnica para os Municpios, entre outras aes. A cooperao entre a Unio, os Estados e os Municpios, por meio dos Consrcios Pblicos, tem importncia estratgica na consolidao do Estado brasileiro ao propiciar a institucionalizao de um mecanismo de cooperao e de coordenao para encaminhar questes, que no podem se resolver no mbito de atuao de um nico ente federativo. Como contribuio da CAIXA no apoio a modernizao e o fortalecimento da capacidade de gesto pblica municipal, foi elaborado o Guia de Consrcios Pblicos, composto por trs cadernos com temticas complementares e direcionados aos gestores e tcnicos municipais que efetivamente iro criar e operacionalizar o Consrcio Pblico. Agradecemos a todos aqueles que contriburam para a realizao deste Guia.
APRESENTAO
GUIA DE CONSRCIOS PBLICOS Este GUIA tem como objetivo apoiar as administraes municipais na tarefa de potencializar a cooperao entre os entes federados, visando equacionar problemas objetivos que se apresentam administrao pblica, no acolhimento e ateno aos diferentes direitos das populaes a que servem. Esta oportunidade se apresenta a partir da arquitetura da Federao que emergiu da Constituio Federal do Brasil de 1988, que concebeu um Estado com mais democracia, mais desenvolvimento, menos desigualdade, menos pobreza, mais justia e maior eficincia, estando este arranjo expresso em princpios constitucionais, que passam a demandar e orientar reformas profundas no Estado Brasileiro. Trata-se de um processo em construo, expresso em leis infraconstitucionais promulgadas nas ltimas duas dcadas, as quais vo, paulatinamente, mudando padres de gesto pblica e criando novas formas de organizao da ao do Estado. Neste contexto, a cooperao entre os entes federados, por meio dos Consrcios Pblicos, ganha importncia estratgica, propiciando alternativas prticas e efetivas, para encaminhar questes que, em muitas
oportunidades, no podem se resolver no mbito de atuao de uma nica esfera da federao. Perseguindo os desafios e oportunidades geradas por esta condio, o GUIA procura caracterizar a natureza e a dinmica dos Consrcios Pblicos, apontando as inmeras possibilidades de execuo de polticas pblicas de forma consorciada. So pblicos do GUIA, portanto, Prefeitos, dirigentes municipais de polticas pblicas de mbito local, dirigentes de Consrcios Pblicos, dirigentes das associaes de municpios e demais interessados no assunto, aos quais se destinam os seguintes Cadernos: CADERNO I GUIA de Consrcios Pblicos: O papel dos Prefeitos e das Prefeitas na criao e gesto dos Consrcios Pblicos visa orientar os Prefeitos e as Prefeitas Municipais sobre a natureza dos Consrcios Pblicos, sua capacidade e flexibilidade para executar polticas pblicas, que demandam parcerias e cooperao entre entes federados. Contm, sob uma perspectiva executiva, em plano estratgico, informaes bsicas sobre como constituir, manter e administrar um CONSRCIO PBLICO, pontuando aspectos polticos relevantes para a viabilidade de aes consorciadas entre entes da Federao, a partir da tica do gestor local.
O PAPEL DOS PREFEITOS E DAS PREFEITAS NA CRIAO E NA GESTO DE CONSRCIOS PBLICOS
CADERNO II GUIA de Consrcios Pblicos: O Papel dos Dirigentes Municipais e Regionais na Criao e Gesto dos Consrcios Pblicos rene contedos tcnicos relacionados constituio de um CONSRCIO PBLICO.
O PAPEL DOS DIRIGENTES MUNICIPAIS E REGIONAIS NA CRIAO E GESTO DOS CONSRCIOS PBLICOS
Ressalta a importncia dos Conselhos Tcnicos Regionais, como rgo de planejamento, formulao e controle da poltica regional, canal permanente de participao dos dirigentes municipais na gesto de polticas pblicas compartilhadas. Indica formas da participao da sociedade na instncia em constituio. Pondera sobre as questes jurdicas dos Consrcios constitudos antes da Lei 11.107 de 6 de abril de 2005, analisando as exigncias que o novo diploma legal trouxe a essas organizaes e o impacto da transformao dos antigos Consrcios Administrativos em Consrcios Pblicos. Para subsidiar essa anlise so apresentados quadros comparativos com as vantagens e desvantagens de cada opo que esto postas aos dirigentes de Consrcios. Traz, ainda, referncias bsicas sobre estrutura organizacional, planejamento, gesto contbil e financeira, recursos humanos, recursos materiais e outros temas especficos de gesto colegiada e cooperativa nos Consrcios. Ressalta princpios da tica na administrao da coisa pblica como elemento essencial de consolidao da Federao. Tambm apresenta nos seus anexos Documentos de Referncia, projetos de lei e resolues como indicativos para aqueles que vo organizar as etapas formais de constituio de um CONSRCIO PBLICO ou vo realizar a transformao da sua natureza jurdica.
CADERNO III GUIA de Consrcios Pblicos: As possibilidades de implementao do CONSRCIO PBLICO aborda as polticas pblicas de responsabilidade dos municpios, apontando em cada rea de atuao as possibilidades de aes consorciadas. Compila experincias de Consrcios j constitudos para que Prefeitos, Dirigentes Municipais, Dirigentes de Consrcios e Profissionais da rea pblica possam conhecer e identificar possibilidades de atuar por meio de Consrcios Pblicos. Nesse sentido, organiza as experincias que se desenvolveram antes e depois da promulgao da Lei 11.107 de 6 de abril de 2005, marco legal regulatrio da gesto associada de entes federativos no Brasil. Traz, complementarmente, informaes bibliogrficas e referncias de instituies pblicas de ensino superior e pesquisa que tratam de temas relacionados aos Consrcios. Com essa abordagem estruturada, que segmenta um tema complexo, a partir da atuao concreta de cada agente o Guia de Consrcios Pblicos, espera contribuir para a consolidao de uma Repblica Federativa mais efetiva na ateno aos anseios da sociedade brasileira.
Em cada caderno, ainda que com diferentes nveis de profundidade, dado os interesses especficos de cada pblico, o leitor encontrar informaes sobre aspectos polticos, jurdicos, contbeis, financeiros, administrativos e de gesto dos Consrcios Pblicos, sempre amparados por exemplos e textos de apoio para estudos mais aprofundados sobre o tema. Quanto s referncias sobre as situaes em que o municpio pode se consorciar ou sobre os consrcios existentes, elas tm uma funo de exemplificao, uma vez que no esgotam as inmeras possibilidades que a criatividade dos gestores pblicos alcanar, na busca de soluo de problemas e do desenvolvimento dos diferentes potenciais de suas localidades.
AS POSSIBILIDADES DE IMPLEMENTAO DO CONSRCIO PBLICO
AUTORES:
Sinoel Batista bacharel em Matemtica, formado pela Faculdade Auxilium de Lins SP, Mestre em Cincias pelo Programa de Integrao da Amrica Latina - PROLAM da Universidade de So Paulo - USP, Prefeito de Penpolis e Presidente do Consrcio Intermunicipal de Sade da Regio de Penpolis (CISA) no perodo de 1989 a 1992. Atua como consultor na rea de formulao e gesto de polticas pblicas. Rosangela Vecchia administradora pblica, formada pela FGV-SP e advogada pela UNITOLEDO, Mestre em Direito pela Fundao Eurpides de Marlia. professora do Centro Universitrio Toledo de Araatuba e consultora em administrao municipal. Marcelo Peron Pereira bacharel em Cincias Econmicas, formado pela Faculdade de Economia e Administrao (USP). Atua como consultor na rea de polticas pblicas e implantao de programas socioeconmicos em projetos hidreltricos. Maria Teresa Augusti pedagoga, consultora de gesto pblica, modernizao administrativa, desenvolvimento social e equidade. Presidenta do Instituto Florestan Fernandes (2000/10). Jos Luis Hernandes arquiteto e urbanista, formado pela Faculdade de Belas Artes de So Paulo; especialista em Gesto da Poltica de Assistncia Social pelo Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) e Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP). Carlos Alberto Bachiega arquiteto e urbanista, consultor credenciado pelo Ministrio das Cidades, especialista na elaborao de Planos Diretores Participativos, Legislaes complementares e Planos Municipais de Saneamento Bsico.
Regina Clia dos Reis doutora em Cincia Poltica pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP). Possui mestrado e graduao em Cincias Sociais pela PUC/SP. Maria Mirtes Gisolf advogada pela Faculdade de Direito de So Bernardo do Campo. Ps-graduada em Direito e Relaes de Trabalho pela Faculdade de Direito de So Bernardo do Campo. Diretora Jurdica do Consrcio Intermunicipal Grande ABC, desde 2003. Neusa Marinho de Espindola contadora formada pela Universidade Metropolitana de Santos (UNIMES-SP). Ps-Graduada em Formao de Gestores em Polticas Pblicas pela Universidade de Franca (UNIFRAN-SP). Contadora da Prefeitura Municipal de Perube-SP, responsvel pela Gesto Oramentria. Mauricio Maranho Sanches arquiteto e urbanista formado pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU-USP), com psgraduao em Gesto Urbano-regional pela UNISANTOS, gesto de polticas pblicas pela UNIFRAN e extenso voltada governana regional metropolitana pela UFABC com nfase para a realizao de consrcios. arquiteto da Prefeitura de Perube desde 2002 e coordenou a elaborao do Plano Diretor local em 2006.
Agradecimento
A equipe organizadora do Guia de Consrcios Pblicos agradece de forma especial ao Dr. Vicente Carlos y Pl Trevas, Consultor da Presidncia da CAIXA, pelas orientaes e debates realizados no incio do trabalho; e Dra. Paula Ravanelli Losada, Assessora Especial da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica, pela voluntariosa reviso de contedo e pelo constante incentivo para a realizao do trabalho.
CONSRCIOS PBLICOS.
SIGA A ROTA
S U M R I O
1. A FEDERAO BRASILEIRA Por que Consrcio Pblico?
21 23 23 25
Origens e caractersticas da Federao Brasileira Fortalecimento das instncias locais e regionais Dinmica Federativa: 25 27 30
Competncias dos entes federados A questo da diviso de competncias
Financiamento das polticas pblicas na federao brasileira Federalismo e Cooperao Subsidiariedade 34 35 37 32
31
Funo Estratgica dos Consrcios
2. COMO OS CONSRCIOS PBLICOS SURGIRAM? A Reforma do Estado no Brasil Reforma do Estado e o Municpio 37 38
Os Consrcios como produto da Reforma do Estado
40 41
A formao dos Consrcios Intermunicipais "administrativos"
3. O QUE OS CONSRCIOS PBLICOS PODEM FAZER? Gesto do lixo Infraestrutura 50 51 52
46
Desenvolvimento econmico Sade Pblica Educao Pblica 52 53
Assistncia Social e incluso socioprodutiva Segurana Pblica 56
54
4. VANTAGENS DA CONSTITUIO DOS CONSRCIOS PBLICOS Exemplos de Consrcios 62 64
58
5. INSUFICINCIAS DOS CONSRCIOS ADMINISTRATIVOS 6. A LEI 11.107 DE 2005 DOS CONSRCIOS PBLICOS 67
7. ASPECTOS POLTICOS DA FORMAO DO CONSRCIO PBLICO O papel do Legislativo 71 73 73 76
70
8. COMO CONSTITUIR UM CONSRCIO PBLICO
1 Etapa Identificao de objetivos e interesses comuns 2 Etapa Elaborao de Estudos de Viabilidade Tcnica
3 Etapa Definio e elaborao do Protocolo de Intenes (Documento de Referncia Vide Caderno II) 78 4 Etapa Assinatura do Protocolo de Intenes 79
5 Etapa Ratificao do Protocolo de Intenes
80 80 81
6 Etapa Elaborao do Estatuto do Consrcio Pblico 7 Etapa Assinatura do Estatuto do Consrcio Pblico
8 Etapa Adoo de providncias complementares de carter institucional visando integrao do Consrcio Pblico no mbito da Administrao Indireta 81 9 Etapa Obteno do Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ) e abertura de conta bancria 84 10 Etapa Adoo pelos entes participantes de destinao oramentria 85 11 Etapa Medidas para o funcionamento do Consrcio: ANEXO NICO - EXPERINCIAS DE CONSORCIAMENTO REFERNCIAS 111 85 91
Guia de Consrcios Pblicos - O papel dos Prefeitos e das Prefeitas na criao e na gesto dos Consrcios Pblicos A Federao Brasileira.
1. A FEDERAO BRASILEIRA
No Brasil ps-1988, parcela significativa dos indicadores de desenvolvimento foi produzida pela ao direta dos governos locais. A descentralizao das polticas sociais para a esfera de competncia do Municpio promoveu tambm a descentralizao do debate poltico sobre as responsabilidades do Estado no que diz respeito aos problemas da sua populao. A descentralizao fez aproximar a agenda poltica do municpio da agenda poltica nacional. Temas como segurana pblica, que na maioria das vezes de competncia da esfera estadual, interferem na avaliao do desempenho do Prefeito. Assim, o poder local tem cada vez mais proximidade aos anseios de seus cidados e as polticas pblicas descentralizadas reforaram a capacidade dos governos locais de conduzir de forma socialmente justa o desenvolvimento. Os Prefeitos conhecem bem as mudanas estruturais que ocorreram na sua localidade nas ltimas dcadas.
Esta seo tem como referncia a dissertao de mestrado em direito Descentralizao e Democracia. O Municpio Brasileiro na Constituio de 1988 de autoria de Rosangela Vecchia, defendida em 2008 no Centro Universitrio Eurpides de Marlia Fundao de Ensino Eurpides Soares da Rocha. Marlia SP. 21
O cenrio que eles encontram para exercer seu cargo majoritrio, nem de longe lembra a vila com poucas competncias e pouqussimos recursos do passado. O Municpio hoje, alm de ser prestador de inmeros servios pblicos, executa polticas complexas e opera recursos financeiros importantes, ainda que nem sempre suficientes. Estes recursos, assim como a totalidade dos aspectos da administrao, so progressivamente mais disciplinados por legislao, assegurando-se ainda a participao da populao no acompanhamento de cada poltica, por meio de seus Conselhos. So vrios instrumentos de aperfeioamento da gesto pblica sob a lgica de consolidao da [repblica], aos quais os gestores pblicos passaram a conviver particularmente ao longo das ltimas duas dcadas. A soma desses fatores indica que os Prefeitos e Prefeitas administram um conjunto de atividades desenvolvidas pelo governo local, sempre sujeito aos rgidos princpios da administrao pblica, da responsabilidade fiscal e do controle social. O Municpio mudou e o perfil do poder executivo municipal tambm. Nesse cenrio, os desafios gerenciais so imensos e um governo municipal comprometido com as questes sociais, o desenvolvimento local, a luta pela igualdade, a justia, o combate pobreza e a promoo da incluso social ter um vasto campo de ao. Para governar, o Prefeito dever organizar-se a partir das competncias municipais; da burocracia do Estado; das polticas pblicas descentralizadas; do mandato alcanado nas
22
Referindo-se organizao poltica de um Estado com vista a servir coisa pblica, ao interesse comum
urnas; do plano de governo e; das necessidades da populao.
Por que Consrcio Pblico?

A descentralizao tornou dinmica a gesto dos municpios e esse contexto de novas e complexas atribuies motivou o surgimento dos Consrcios Pblicos. Mas, a Federao Brasileira j no tem estrutura suficiente para realizar as funes do Estado? Com o Consrcio, cria-se mais uma instncia federada? Ele realmente necessrio? Do ponto de vista dos gestores pblicos municipais, os Consrcios so fatos reais e concretos e em operao h vrias dcadas em muitas regies do Brasil. Sua existncia se justifica por inmeras situaes concretas onde a criao de uma pessoa jurdica de natureza regional uma necessidade. O Consrcio auxilia os governos municipais na execuo de sua misso constitucional, e essa necessidade tanto maior quanto maior o papel que assume na prestao de servios pblicos.
Origens e caractersticas da Federao Brasileira

FEDERAO: O termo Federao vem de foedus, foedoris e significa aliana, pacto. Est relacionado idia de unidades autnomas que por pacto criam um Estado.
O Brasil Estado Federal [uma federao] em que os membros (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) ocupam juridicamente o mesmo plano hierrquico. As diferenas entre um e outro ente da Federao esto nas diferentes competncias que lhe so atribudas pela Constituio Federal. A anlise do federalismo brasileiro possibilita a compreenso de
23
que o modelo vigente no Pas do tipo centrfugo, ou seja, organizou-se pela diviso de poder e de tarefas entre a esfera Nacional e as demais (Estados, Distrito Federal e Municpios), e no por agregao como, por exemplo, o modelo de federalismo vigente nos Estados Unidos. Esta anlise possibilita ainda a compreenso de que o reconhecimento pelo processo constituinte de 1988, do municpio como ente da Federao, ocorreu como resultado do movimento pela descentralizao poltico-administrativo, iniciado no final dos anos de 1960, fortalecido no processo de combate ao regime de exceo na ditadura, e em especial pelos resultados favorveis tese da descentralizao alcanados nas eleies municipais e estaduais de 1982. A descentralizao e o seu contrrio, a centralizao, so comportamentos que dizem respeito forma como se organiza o aparelho polticoadministrativo do Estado e que no podem ser encontradas em seu estado puro. So escolhas polticas que orientam a organizao do Estado para uma ou outra direo. A centralizao indica a concentrao em torno de um poder nico, de onde emanam as decises do Estado. A descentralizao indica formas pulverizadas de exerccio de poder, e espaos polticos mltiplos, onde so formuladas diferentes decises que, no conjunto, compem a organizao do Estado.
24
Fortalecimento das instncias locais e regionais

No Brasil h a autonomia formal entre os entes federados, j que todas as unidades constituintes da Federao tm suas prprias Constituies e podem efetuar emendas livremente dentro de certos limites constitucionais. preciso observar, contudo, que autonomia no se confunde com independncia, pois todos obedecem ao comando constitucional.
O desprestgio da forma centralizada de governo, vinculado s prticas da ditadura militar, legitimou as propostas de descentralizao e deu fora s teses municipalistas, que integraram o texto constitucional de 1988. A essas teses somou-se o argumento da redemocratizao do pas, reafirmando a adequao das formas descentralizadas s diversidades regionais e ao gigantismo do Pas. Pesou, nesse sentido, a noo de que o [Estado descentralizado] teria maior possibilidade de adaptar suas polticas aos diferentes anseios e necessidades da populao, dando a elas eficincia e eficcia. Quanto maior a independncia do municpio em legislar sobre assuntos de seu interesse, mais adequadas seriam as normas e a ateno s necessidades das diferentes populaes do Pas.
ESTADO DESCENTRALIZADO: A Federao se organiza em torno de um novo desenho, proposto com a finalidade de ampliar a capacidade do Estado Brasileiro de responder s demandas da sociedade na sua diversidade e complexidade.
Dinmica federativa
O Federalismo um sistema que permite a unidade na diversidade, visando manter a estabilidade social e a convivncia entre identidade nacional e regional. Ele busca a articulao das partes do territrio e a conciliao dos interesses. O princpio da articulao o da parceria, estabelecida e regulada por um pacto, que objetiva regular a diviso de poder entre os entes da federao, no caso brasileiro entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
25
O nome Federao atribudo a um Estado composto por entidades territoriais autnomas dotadas de governo prprio. A autonomia destes entes federados est prevista na Constituio Federal, que define um conjunto de competncias ou prerrogativas que no podem ser abolidas ou alteradas de modo unilateral pelo governo central. Como alguns exemplos de Estados federais podem ser citados a Alemanha, Argentina, Austrlia, Brasil, o Canad, os Emirados rabes Unidos, a ndia, a Malsia, o Mxico, a Nigria, a Rssia, a Sua e os Estados Unidos da Amrica. Dentre os Estados Federais, o Brasil o nico Pas em que o Municpio reconhecido na Constituio como membro da federao. Dado s atribuies especficas, o municpio brasileiro um elemento elemento estratgico no desenvolvimento do Pas. A distribuio de competncias e de recursos entre os entes federados, somada aos mecanismos de transferncias, determinam a dinmica da Federao e podem ampliar ou diminuir a capacidade dos entes em responder s demandas sociais que so dirigidas a eles. Cada esfera de governo tem algumas atividades sobre as quais toma as decises finais, mesmo os municpios com pequeno espao territorial e poder no desenho federativo brasileiro. Todos tm competncias exclusivas, comuns e concorrentes e capacidade de legislar.
26
Competncias dos entes federados

A partir da afirmao de que o federalismo um sistema que possibilita a unidade na diversidade, identifica-se na Constituio Federal um elemento tpico do modelo brasileiro ao estabelecer os elementos de uma federao trina (relacionado existncia de trs esferas de governo), ou seja, h na repblica um conjunto de competncias que so exclusivas, e outras comuns Unio, aos Estados e Distrito Federal e aos Municpios. Tomando como exemplo a esfera municipal, de sua responsabilidade a cobrana do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), a organizao da poltica de Educao Infantil (creche e pr-escola) conforme dispe o Pargrafo Segundo do Artigo 211 da Constituio Federal, assim como a organizao do sistema de coleta e disposio final de resduos lquidos e slidos, entre outras polticas pblicas. Na esfera estadual, de sua competncia a cobrana do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), o Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), bem como a estruturao da Poltica de Segurana Pblica mediante a organizao das Polcias Militar e Civil, entre outras polticas pblicas. Para a esfera nacional, entre outras atribuies, compete cobrana do Imposto sobre Produto Industrializado (IPI), o Imposto de Renda da Pessoa Fsica/Jurdica (IRPF/PJ), alm de organizar e manter em funcionamento as Foras Armadas (Exrcito, Marinha e Aeronutica), a Polcia Federal, a Agncia Brasileira de Informaes (ABIN), entre outras polticas pblicas.
27
Ante estes princpios constitucionais, identifica-se a existncia de competncias que so exclusivas a um ente federado cuja atribuio lhe foi estabelecida pela Constituio Federal e somente este pode realizlas, ou, visto por outra perspectiva, os demais membros da federao no so competentes para realiz-las. Ainda sob este princpio, h as competncias comuns, como o prprio nome diz, no so exclusivas deste ou daquele ente federado, pois atribuio compartilhada entre as trs esferas da Federao. Toma-se como exemplo a sade, onde tanto o governo nacional, estadual e o municipal podem (e esto obrigados) a atuarem nesta poltica pblica. A legislao infraconstitucional, em particular a Lei Orgnica da Sade, que define o que cada esfera tem como prioridade realizar. Assim, dado o tamanho, a diversidade e a complexidade do Brasil, a histria ensinou aos gestores pblicos que a melhor forma de gesto dos assuntos de poltica pblica de sade a organizao de um sistema de ateno, que alm de garantir o pressuposto constitucional de universalizao do acesso, seja articulado e estruturado de modo ascendente quanto aos nveis de complexidade. Foi sob este pressuposto que emergiu o atual modelo de assistncia do Sistema nico de Sade (SUS) e, sob sua inspirao, os legisladores brasileiros organizaram os Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), e o Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP). O modelo de assistncia educao tambm se estruturou sob este princpio de organizao ascendente de complexidade. Nele, a Educao Infantil (creche e pr-escola)
28
atribuio do Municpio e a responsabilidade pelo Ensino Fundamental compartilhada de modo ascendente entre os Municpios e Estados. J os anos finais, do sexto ao nono, atribuio dos Estados, sem que os municpios estejam impedidos de participarem desta modalidade. O Ensino Mdio e o Ensino Superior so atribuies comuns entre Estados, Distrito Federal e Unio. A Educao Inclusiva e a Educao de Jovens e Adultos so atribuies comuns entre as trs esferas da Federao. Diante dessas observaes, importante ressaltar que as competncias comuns foram dispostas no arranjo federativo brasileiro de tal modo que constituram complexos sistemas tendo em vista que a elas compete a organizao de formas de ateno s complexas demandas da populao brasileira. Assim pode-se dizer que o Sistema nico de Sade (SUS), o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), o Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP), o Sistema Nacional de Educao1, entre outros, so uma das grandes e inteligentes invenes do federalismo brasileiro. As competncias dos entes federados so classificadas como exclusivas, privativas, concorrentes, remanescentes e comuns, conforme dispe a Constituio Federal de 1988. As competncias exclusivas esto dispostas nos artigos 21 e 22 que enumeram os poderes da Unio. No artigo 22 esto descritas as competncias privativas da Unio, ou seja, competncias da Unio que podem ser delegadas aos Estados no poder de legislar em questes de
1 Estabelecido pela Emenda Constitucional 59 de 11 de novembro de 2009. 29
atuao comum. As competncias remanescentes descritas no artigo 25, 1 e 2 asseguram aos Estados poderes para atuar em reas que no foram determinadas explicitamente como de competncia da Unio, nem do Municpio. E, por fim, as competncias exclusivas dos municpios que esto estabelecidas no artigo 30. As competncias comuns, realizadas pelos entes federados, esto delimitadas no artigo 23. Em seu pargrafo nico, previsto que leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. (BRASIL, 1988). As competncias concorrentes, por sua vez, esto dispostas no artigo 24.
A questo da diviso de competncias

A anlise da distribuio de competncias entre os entes da Federao indica que inmeras atribuies so comuns, outras concorrentes, criando assim situaes de sobreposio. Trata-se, a rigor, de um sistema complexo de diviso de poder, o que demonstra a dificuldade do legislador constitucional em acomodar os anseios de descentralizao, com as disparidades sociais, econmicas e polticas da Federao. possvel, por esse sistema flexvel, que a Unio, os Estados e Distrito Federal e os Municpios possam executar aes pblicas em reas de seu interesse, mesmo quando o ente federado com quem ele divide a competncia no o faz.
30
A flexibilidade do sistema de diviso de competncias tambm permite a cooperao entre os entes e o xito do federalismo est na forma como se processam as relaes entre os diversos nveis de governo, na articulao e diviso de competncias.
Financiamento das polticas pblicas na federao brasileira

Cada ente da Federao tem fonte prpria de recursos, sendo que os Estados e os Municpios tm participao nos impostos recolhidos pelo governo central, que so repassados automaticamente por meio do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), respectivamente. Inegavelmente o modelo federativo brasileiro que emergiu dos debates da Assembleia Nacional Constituinte, eleita em 1986, bastante avanado quando comparado a outros pases federados. Nele h previso de inmeros
Concertao no sentido de regncia de uma orquestra integrada por msicos que tocam distintos instrumentos e que sob coordenao e regncia produzem harmonicamente alguns estilos de msica. Concertao ainda no sentido de ajustar, criar concrdia em planos que envolvem assuntos de interesses coletivos.
instrumentos de [concertao] dos conflitos que naturalmente coexistem no interior de uma Federao. Entretanto, para que estes entrem em operao, necessria sua regulamentao por meio de legislao infraconstitucional que defina os contornos dos direitos e atribua responsabilidade ao Estado na sua materializao. Um dos temas, por exemplo, a proposta de Reforma Tributria que procura o aperfeioamento na distribuio dos recursos financeiros ante as atribuies e competncias entre os entes federados. O objetivo da proposta o de assegurar equilbrio de responsabilidades entre as esferas
31
da Federao quanto garantia dos direitos de que so titulares cidados que habitam um espao concreto e necessidades reais. A estes direitos esto vinculadas as demandas que envolvem assistncia sade, acesso educao, saneamento bsico, habitao, transporte coletivo etc., cuja face mais visvel do acesso (incluso) ou inacesso (excluso) se materializa nos territrios dos governos locais. Este embate, assim como outros, ocorre como forma de a sociedade operar os ajustes necessrios ao funcionamento da federao e, em particular, como mecanismo de assegurar a sustentabilidade do financiamento das atividades atribudas a cada esfera de governo.
Federalismo e cooperao
A realidade dos entes federativos tem apontado para a necessidade de aperfeioamento dos mecanismos de cooperao intergovernamental, a fim de reduzir as disparidades existentes e promover o desenvolvimento das regies. Entretanto, a histria da formao da Federao no Brasil no auxilia a prtica cooperativa. Existem muitas formas de estados federados no mundo contemporneo. Cada Federao tem seu perfil delineado no seu ordenamento jurdico interno, perfil que pode ser alterado ao longo do tempo. O modelo de federalismo norte-americano a experincia histrica de maior influncia sobre o tema e inspirou as lideranas republicanas na formulao da Repblica Federativa do Brasil.
32
Se a cooperao um elemento fundamental para a dinmica federativa e o processo histrico privou a Federao Brasileira dessa prtica, a Constituio de 1988 tratou de recompor essa limitao, dando cooperao entre os entes federados o status de um dever. Compe os elementos dessa nova dinmica: a diviso de competncias, muito prpria realidade brasileira e o princpio da subsidiariedade.
A Federao Americana surgiu, historicamente, da unio de estados soberanos que, abdicando de parcela de sua soberania, formaram nova pessoa jurdica de direito pblico. A Unio resultou de um difcil pacto, uma aliana forte em torno de objetivos comuns. Mas no Brasil, a Federao se forma por diviso e no agregao. A unio de estados federados no fez parte do processo histrico brasileiro. Esse fato dificulta a cooperao, que elemento constitutivo da convivncia de unidades totalmente autnomas, que abrem mo de parte da sua autonomia, em nome de um projeto coletivo, para se constituir em um Estado Federado. Este processo, o de tornar-se membro da federao, determina que em o fazendo, obrigamno a abrir mo de parte do seu poder como um ente natural e isolado e, estabelecendo e instituindo como prtica (poltica) o dever da negociao, ou seja, a busca da deciso por consenso.
Em uma Federao que nasce por partio, como o caso do Brasil, a relao do poder central com os entes federados de concesso. O Governo Central divide com os Estados membros uma parcela de seu poder. No caso do Brasil, alm da Unio e Estados, existe ainda a presena do Municpio que considerado como ente federado pela Constituio de 1988 detm parcela de poder. Trata-se, portanto, de processo de aprendizagem em construo das relaes de cooperao no interior da Repblica Federativa do Brasil.
33
Subsidiariedade
O princpio de subsidiariedade2 assegura que as tomadas de decises ocorram to prximas quanto possvel do cidado, mediante a verificao constante de que a ao a empreender a nvel comunitrio se justifica relativamente s possibilidades oferecidas pelo nvel nacional, regional ou local. Concretamente, trata-se de um princpio segundo o qual a Unio e os estados s devem atuar quando a sua ao seja mais eficaz do que uma ao desenvolvida a nvel regional ou local exceto quando se trate de domnios da sua competncia exclusiva. Este princpio est intimamente relacionado com os princpios da proporcionalidade e da necessidade, que supem que a ao da Unio e estados no devam exceder aquilo que seja necessrio para alcanar os objetivos pactuados no mbito de um estado federado. O processo poltico de democratizao no Brasil foi fortemente influenciado pelo Princpio da Subsidiariedade, que trouxe a descentralizao e a participao da populao como temas fundamentais da reforma do Estado. A ideia de subsidiariedade remete interveno do Estado a fim de atender aos indivduos e sociedade nas suas necessidades, mas limita essa mesma ao ao necessrio sem destruir ou limitar as iniciativas das pessoas, dos grupos e da comunidade.
2 Tratado de Lisboa, disponvel em http://europa.eu/scadplus/glossary/subsidiarity_pt.htm, acessado em 10 de setembro de 2010. 34
A subsidiariedade permite hierarquizar servios, estabelecer acordos e pactos entre entes federados, sejam eles de mesma natureza ou no. Permite assegurar a proteo dos direitos sociais, mantendo e fortalecendo a existncia das esferas da Federao, ou seja, um Municpio em alguns casos, ainda que pequeno capaz de produzir servios de forma mais eficaz do que as esferas centrais de governos.
A subsidiariedade tem profunda adequao aos ideais federalistas medida que permite a unio em torno de interesses comuns e o respeito s identidades locais e regionais. O Princpio da Subsidiariedade orienta os limites da autonomia por um critrio de justia e liberdade e, ao atuar diretamente na diviso de competncias entre os entes federados, entendido como mtodo democrtico para conceber, executar e gerir polticas pblicas.
Funo estratgica dos Consrcios

Recuperando as informaes organizadas at aqui temos, como elementos que o Federalismo possibilita, a unidade na diversidade. Entretanto, necessrio o registro de que no Brasil so muitas as disparidades entre os entes federados que produzem e se caracterizam por inmeras assimetrias. Tais disparidades se do nos aspectos sociais, econmicos e culturais caracterizando as mais variadas e diferentes formas de desequilbrios regionais e intrarregionais. Naturalmente que essas disparidades foram reproduzidas quando da atribuio ao nvel local do conjunto de competncias pela Constituio de 1988. Este processo, cuja origem o resultado de assimetrias federativas, foi determinante para que inmeras competncias permanecessem no texto constitucional como responsabilidades das trs esferas de poder do Estado.
35
A subsidiariedade, como princpio ordenador da Federao Brasileira, o elemento de inteligncia a determinar qual ente realiza qual tarefa. neste contexto que o Consrcio Pblico emerge como figura estratgica, medida que viabiliza aes de cooperao entre os entes federados e, por meio delas, potencializa a capacidade do setor pblico na execuo de polticas que fornecem infraestrutura para o desenvolvimento socioeconmico e garantia dos direitos sociais.
36
Guia de Consrcios Pblicos - O papel dos Prefeitos e das Prefeitas na criao e na gesto dos Consrcios Pblicos Como os Consrcios Pblicos surgiram?
2. COMO OS CONSRCIOS PBLICOS SURGIRAM?

A dcada de 1980, perodo em que o Brasil passou por grandes transformaes polticas e econmicas, foi tambm a poca em que os Consrcios entre municpios ganharam nfase, estimulados pelas polticas de descentralizao. At ento eram estruturas raras, quase desconhecidas. O surgimento efetivo dos Consrcios se d no contexto da reforma do Estado, da redemocratizao, do agravamento da crise econmica. Conhecer os fatos polticos e econmicos desse perodo auxilia a compreenso da natureza dos Consrcios Pblicos.
A Reforma do Estado no Brasil

Os processos econmicos, sociais e polticos das ltimas trs dcadas determinaram mudanas estruturais no Estado brasileiro. A esse processo de reconstruo, composto por um conjunto de mudanas nas instituies pblicas, os administradores chamam de Reforma do Estado no Brasil. Compreende medidas que abrangem dois importantes eixos: o econmico e o poltico.
Esta seo tem como referncia a dissertao de mestrado em direito Descentralizao e Democracia. O Municpio Brasileiro na Constituio de 1988 de autoria de Rosangela Vecchia, defendida em 2008 no Centro Universitrio Eurpides de Marlia Fundao de Ensino Eurpides Soares da Rocha. Marlia SP.
37
No plano econmico, a Reforma fenmeno fortemente influenciado pelo que foi denominado de globalizao da economia nos anos de 1990 e pelas crises recorrentes das dcadas de 1980 e 1990. No plano poltico, a dcada de 1980 traz o desafio da democratizao, depois de 20 anos de ditadura militar.
O perodo da Ditadura Militar compreendeu o intervalo de 1964 ano do Golpe Militar at 1985, ano em que ocorreu a eleio indireta do Presidente Tancredo Neves e seu Vice Jos Sarney (eleitos apenas pelos integrantes do Congresso Nacional, Deputados Federais e Senadores). Em 1986, consolida-se o ingresso do Pas no rol de naes democrticas, mediante a eleio da Assembleia Nacional Constituinte, assegurando em clusulas ptreas um conjunto de direitos individuais e coletivos.
Reforma do Estado e o Municpio

Os males da Nao brasileira demandavam superao. Uma nova arquitetura do Estado deveria enfrent-los. Engendradas ao longo de
38
muito tempo materializam-se, em inmeras reas, propostas de mudana concebidas como propostas de Reformas: Sanitria para sade; Urbana
Remete idia de diviso de responsabilidades na execuo das polticas pblicas entre os entes (Unio, Estados / Distrito Federal e Municpios) que integram as trs esferas da federao brasileira.
para a cidade, do Ensino para a educao, Tributria compatvel com um novo [Pacto Federativo]; Poltica para a democracia, Administrativa para a mquina pblica entre outras. Muitos dos elementos constitutivos do Estado Democrtico de Direito, dos direitos sociais e do novo pacto federativo que iriam compor a [Constituio de 1988] estavam sendo concebidos no perodo que antecede a eleio da Assembleia Nacional Constituinte de 1986. Contudo, a condio de
Democracia e garantia de direitos foram temas indissociveis nos debates da Assemblia Nacional Constituinte instalada em 1986. A certeza de que a democracia participativa seria capaz de fazer prosperar os direitos sociais, ordenando as atividades prestacionais do Estado, motivou o fortalecimento do poder local, a garantia de canais de participao da populao e, as mudanas estruturais de descentralizao das inmeras polticas sociais, agora programadas para execuo no municpio.
pas subdesenvolvido e a forte tradio autoritria e patrimonialista criam barreiras implementao das Reformas. Constitucionalmente garantidos, os
direitos sade, educao, assistncia social, habitao (assegurado posteriormente reforma da Carta Constitucional de 1988), proteo da infncia e adolescncia, idosos e aos deficientes, entre tantos, passaram a figurar (sob o princpio da responsabilidade conjunta com a Unio, Estados e Distrito Federal) como atribuio pela execuo, tambm aos governos locais, agora reconhecidos como entes federados, autnomos nos termos da Constituio Federal. De um poder responsvel apenas pela conservao de ruas e
39
praas, transporte e limpeza pblica, ou seja, atividades tradicionalmente ligadas zeladoria, o municpio ganha status de prestador de servios pblicos nas reas sociais.
Os Consrcios como produto da Reforma do Estado
nesse cenrio de Reformas que os [Consrcios Administrativos] na rea de gesto pblica vo surgir. A Emenda Constitucional 1/69 j previa a possibilidade de cooperao entre entes da Federao por meio de convnios: Artigo 13, 3:..a Unio, os Estados e os Municpios podero celebrar convnios para a execuo de suas leis, servios ou decises, por intermdio de funcionrios federais, estaduais e municipais. Previso legal Emenda Constitucional 1/69, supracitada e viso da doutrina sustentaram a criao, j na dcada de 1970, de um nmero restrito de Consrcios Administrativos. Mas, foi em meados da dcada de 1980, com as primeiras medidas de municipalizao de polticas pblicas que eles comeam a ser utilizados como aliados da descentralizao. Em 1988 quando um novo pacto federativo estabelecido e se fortalece a esfera local, os Consrcios Administrativos vo integrar o conjunto de mudanas estruturais nas instituies pblicas do pas.
Os Consrcios Administrativos foram considerados acordos celebrados entre entidades estatais da mesma espcie ou do mesmo nvel, destinados a realizao de objetivos de interesse comum.
40
A formao dos Consrcios Intermunicipais administrativos
A Constituio de 1988 acolheu os municpios como entes federados, reconheceu a autonomia das esferas territoriais de poder e permitiu formas de cooperao entre os entes autnomos da Federao. A relao intergovernamental uma caracterstica comum de todas as federaes, apesar das similaridades e diferenas existentes em cada modelo implantado.
J existia previso constitucional em 1969 e a doutrina jurdica3 j reconhecia que entes federados e de mesma natureza poderiam se consorciar. A articulao entre governos municipais se colocou, ento, como uma das alternativas para vencer os obstculos que estes enfrentavam para atender as demandas mais urgentes da populao. Obstculos financeiros, tcnicos, de gesto de escala produtiva para assegurar acesso e permanncia aos servios pblicos, entre tantos outros.
3 A previso legal (EC 1/69) permitiu que Hely Lopes Meirelles, importante doutrinador no Direito Administrativo, conceituasse os convnios e os Consrcios Administrativos como acertos celebrados para a realizao de objetivos de interesse comum. Como no so pessoas jurdicas, no tm capacidade para exercer direitos e assumir obrigaes em nome prprio, pelo que de toda convenincia a organizao de uma entidade civil ou comercial, paralela, que administre seus interesses e realize seus objetivos, como desejado pelos consorciados. Para o doutrinador, Convnios se realizam entre entidades e rgos pblicos de espcies diferentes e Consrcios se realizam entre entidades ou rgos pblicos e entidades privadas. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. 41
A dcada de 1980 v florescer as primeiras experincias bem-sucedidas de cooperao intermunicipal, determinados municpios buscaram mecanismos de fortalecimento do governo local a partir de aes polticas regionalizadas, sob o entendimento de que a realidade impunha desafios difceis de serem suplantados individualmente.
Considerando as novas atribuies e maiores competncias em relao s polticas sociais descentralizadas, muitos municpios se articularam, constituindo Consrcios Intermunicipais, com objetivo de ampliar sua capacidade de gesto e disponibilidade de recursos, para melhor prestar os servios de sade, desenvolvimento urbano, tratamento de lixo, saneamento e planos de preservao ambiental, promover o desenvolvimento econmico regional.
Vrias experincias de Consrcios tiveram incio, embora tendo sido consideradas meros pactos de cooperao, de natureza precria e sem personalidade jurdica, assim como os Convnios. Fruns regionais, comits temticos e Consrcios vo assumindo papis dos entes federados, complementando e/ou antecipando execuo de aes que aguardavam regulamentao de artigos da nova carta constitucional com vistas a refinar o pacto federativo.
42
Dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (IBGE) MUNIC4, de 2009 (Tabela 1) abaixo, indicam a quantidade de Consrcios por reas de atuao anunciando que, na maioria dos casos, estes foram criados para a gesto de polticas pblicas. Em 2009, as informaes da MUNIC indicaram que das nove polticas pblicas que mobilizam a organizao dos Consrcios, sade, educao e habitao so as que lideram o ranking, seguidas por desenvolvimento urbano, cultura, turismo, emprego e/ou trabalho e por ltimo transporte.
Tabela 1: Municpios, total e com existncia de Consrcio Pblico (Intermunicipal, Estadual e/ ou Federal) intermunicipal segundo o tamanho da populao para o Brasil em 2005
Faixas de Populao por municpios Brasil At 5.000 De 5.001 a 10.000 De 10.001 a 20.000 De 20.001 a 50.000 De 50.001 a 100.000 De 100.001 a 500.000 Acima de 500.000 Total de municpios no Brasil 5.565 1,257 1,294 1,370 1,055 316 233 40 Sade Educao Habitao Desenv. Urbano Meio Ambiente Cultura Turismo Emprego e/ou Tabalho Transporte
3,813 925 909 909 670 232 152 16
2,675 435 503 678 603 197 184 35
1,993 313 377 467 443 184 171 38
1,769 305 318 395 419 153 153 26
1,629 231 340 367 397 146 121 27
1,227 136 233 274 317 136 108 23
939 152 179 207 212 101 72 16
757 81 115 170 170 94 103 24
601 90 131 153 124 43 41 19
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2009.
4 A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) efetua, periodicamente, um levantamento pormenorizado de informaes sobre a estrutura, a dinmica e o funcionamento das instituies pblicas municipais, em especial a prefeitura, compreendendo, tambm, diferentes polticas e setores que envolvem o governo municipal e a municipalidade. Com a edio de 2009, o IBGE divulga os resultados da pesquisa realizada junto s prefeituras dos 5.565 municpios brasileiros. Os dados so agregados por classes de tamanho da populao, Grandes Regies e Unidades da Federao. Contemplam todos os temas abarcados pela pesquisa desde 1999, quando de sua primeira edio, alm de outros inditos, tendo como norte a atualizao permanente e a ampliao do conjunto de variveis investigadas ao longo dos anos. Fonte: http://www.ibge.gov.br/home/ estatistica/economia/perfilmunic/2009/default.shtm. 43
Ainda com base nos dados5 na Pesquisa MUNIC, a distribuio dos Consrcios entre municpios segundo as regies do pas evidencia que essa prtica mais comum no Sudeste, Nordeste e Sul (pela ordem) e menos intensa nas regies Centro e Norte. Os detalhes podem ser observados na Tabela 2, abaixo.
Tabela 2: Consrcios por regies do Brasil

Faixas de Populao por municpios / Unidades da Federao
Total de municpios no Brasil 5,565 449 1,794 1,668 1,188 466
Desenv. Urbano
Emprego Educao Cultura e/ou Trabalho 757 59 229 238 139 92 2,635 225 801 800 531 278 1,227 89 351 438 250 99
Turismo Habitao Transporte
Sade
Meio Ambiente
Brasil Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centroeste
1,769 135 433 610 371 220
939 45 157 448 216 73
1,993 120 633 539 420 281
601 45 122 208 130 96
3,813 214 766 1,368 1,117 348
1,629 103 371 605 373 177
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2009.
Em 1990, a legislao do Sistema nico de Sade (SUS) prev expressamente a existncia dos Consrcios Pblicos, por meio da Lei 8.080 e Lei 8.142, que compem os marcos legais da Poltica Pblica de Sade.
5 Para a correta confirmao da quantidade de municpios envolvida em alguma atividade de consorciamento (intermunicipal, estadual e federal), seria necessrio um levantamento nacional atualizado de todos os consrcios do Brasil. Os dados da Fundao IBGE, Pesquisa MUNIC base 2009, apresentam divergncias ante os levantamentos realizados por instituies de ensino e pesquisa localizados nos diversos Estados. Apesar das divergncias os autores resolveram a MUNIC como referncia, dado sua abrangncia nacional. 44
No difcil compreender porque a Poltica Pblica de Sade apresenta o Consrcio na organizao do SUS. Um dos princpios fundamentais do Sistema nico a hierarquizao dos servios, uma vez que o municpio sozinho no consegue atender s demandas dos usurios em sua totalidade e complexidade. Mesmo municpios bem equipados necessitam dialogar com municpios menores que demandam servios de maior complexidade. O Consrcio adapta-se perfeitamente s necessidades de organizao do modelo assistencial preconizado pelo Sistema nico de Sade (SUS) de modo a evitar o encaminhamento das demandas dos municpios menores para os maiores, por servios de ateno primria de sade, uma vez que esta uma atribuio e responsabilidade bsica de todos os municpios, que independentemente do tamanho e da condio financeira, devem prover esta modalidade de assistncia.
45
Guia de Consrcios Pblicos - O papel dos Prefeitos e das Prefeitas na criao e na gesto dos Consrcios Pblicos O que os Consrcios Pblicos podem fazer?
3. O QUE OS CONSRCIOS PBLICOS PODEM FAZER?

Antes de responder pergunta que nomina esta seo necessrio responder primeiro a outra: O que so consrcios pblicos? De acordo com as definies estabelecidas pelo Decreto N 6.017, de 17 de janeiro de 2007, Consrcio Pblico pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relaes de cooperao federativa, inclusive a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica, ou como pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos. A associao dos entes federados na formao de Consrcios Pblicos pode ocorrer mediante a participao de entes de uma mesma esfera de governo. Esta envolve a participao apenas de municpios, ou de estados e o Distrito Federal. Pode ocorrer tambm a constituio de Consrcios Pblicos com a participao de entes das trs esferas de governos da federao, ou seja, municpios, estados e Distrito Federal e a Unio. Entretanto, conforme estabelece
46
o Artigo 36 do Decreto Federal 6.017, a Unio somente participar de consrcio pblico em que tambm faam parte todos os Estados em cujos territrios estejam situados os Municpios consorciados. Consrcio Pblico envolvendo apenas a participao de Municpios:
MUNICPIO 1 MUNICPIO 3
MUNICPIO 2 MUNICPIO ...
Consrcio Pblico envolvendo apenas a participao de Estados:

ESTADO 1 ESTADO 2 ESTADO...
ESTADO 3
Consrcio Pblico envolvendo apenas as participaes de Municpios, Estados e a Unio:

ESTADO 1 ESTADO 4 MUNICPIO 1 MUNICPIO 4
UNIO
ESTADO 2 ESTADO 5 MUNICPIO 2 MUNICPIO 5
ESTADO 3 ESTADO ... MUNICPIO 3 MUNICPIO ...

47
Trata-se de importante instrumento de cooperao tcnica e financeira entre os Municpios e os Governos do Estado, do Distrito Federal e da Unio, para desenvolvimento de projetos, obras, servios e outras aes destinadas a promover, melhorar e controlar as aes relativas s suas finalidades especficas. Os Consrcios Pblicos tambm podem se constituir num importante espao de dilogo e fortalecimento das relaes entre o poder pblico e as organizaes da sociedade civil, articulando parcerias, convnios, contratos e outros instrumentos congneres ou similares, facilitando o financiamento e a gesto associada ou compartilhada dos servios pblicos. Por meio do Consrcio Pblico, os municpios de territrios contguos ou no podem estabelecer um planejamento regional estratgico, mapear conjuntamente as suas demandas, eleger suas prioridades e prestar assistncia tcnica, visando elaborar projetos integrados, encaminhar os pleitos de solicitao de recursos e realizar a gesto dos contratos e convnios.
Para ilustrar, imagine uma situao como esta:

Trs municpios captam gua ao longo de um determinado rio que passa por seus territrios. Os trs Municpios tratam seus esgotos e tm um alto padro tcnico na rea do saneamento. Mas um quarto Municpio,
48
localizado rio acima, joga o esgoto in natura no rio. O quarto Municpio tem condio financeira pior, padro tcnico ruim e acumula problemas na rea de saneamento. Sem resolver o problema do quarto Municpio no h soluo para os demais. As margens do rio j perderam boa parte da mata ciliar, as perspectivas no so boas e todos os quatro municpios dependem do rio. Para complicar, o rio est localizado na fronteira que divide dois Estados. Pronto, agora temos quatro Municpios e dois Estados, com um problema comum. O rio no comea e termina respeitando limites administrativos dos territrios, nem dos Estados. A soluo pode ser muito mais rpida e eficiente se todos os entes federados envolvidos se mobilizarem para atuar de forma conjunta no problema. A ao consorciada permite que sejam compartilhados recursos e potenciais existentes em cada ente. Os Consrcios Pblicos de fato respondem necessidade de se criar uma instncia regional para execuo de polticas pblicas, de difcil soluo apenas no ambiente local. O problema a ser resolvido produziu o desenho de um novo territrio, uma regio onde atuam mais de um ente federado. A poltica regional, portanto, poder ser estabelecida em diversas reas, de acordo com as necessidades dos entes federados. Como forma de facilitar a compreenso sobre as alternativas de consorciamento, veja outras possibilidades:
49
Gesto do Lixo
A rigor, o problema do lixo est inserido em uma rea mais ampla de gesto das polticas pblicas caracterizada pelas aes do campo da Gesto Ambiental e do Desenvolvimento a Urbano. dos Indiscutivelmente, gesto
resduos (slidos e lquidos) converteuse nos ltimos anos em um dos mais srios problemas para os gestores pblicos municipais. O fenmeno da urbanizao e conurbao colocam o tema como alta prioridade na agenda, cujo enfrentamento demanda articulao de aes em nvel regional, e com a participao do Estado, da Unio, da iniciativa privada e da sociedade. O lixo assunto que envolve todos os setores da economia e sua cadeia de produo perpassa toda a sociedade e, portanto, a identificao das solues passa por todos os envolvidos. O Consrcio Pblico responde adequadamente a este desafio, pois sua estrutura uma das poucas instituies com personalidade jurdica pblica que possibilita a interao e a participao de todos estes atores. Um Consrcio Pblico, com atuao neste tema especfico, pode atuar tambm na promoo do desenvolvimento urbano e habitacional; na produo
50
de aes de requalificao urbana com incluso social; na articulao e fortalecimento das atividades de controle e fiscalizao das ocupaes de reas de mananciais, assegurando a participao da sociedade civil no processo de monitoramento; na atuao para implantao de sistema integrado de gesto e destinao final de resduos slidos.
Infraestrutura
A produo de infraestrutura para o desenvolvimento tarefa primordial do poder pblico. A integrao dos sistemas de transportes entre municpios e com as demais regies, o aprimoramento do transporte coletivo urbano municipal, regional e metropolitano tarefa de interesse prioritrio da populao. A construo, articulao e interligao de sistemas de drenagem urbana, a gesto dos recursos hdricos, por outro lado, so alguns exemplos de atividades que para muitos municpios tarefa praticamente impossvel de resolver isoladamente.
51
Desenvolvimento econmico
H algum tempo o debate sobre as estratgias e alternativas de desenvolvimento seja local, regional, macrorregional ou nacional deixou de ser uma atividade exclusiva ou intrnseca s responsabilidades da esfera nacional do Estado brasileiro. No Brasil de hoje, debater o tema tarefa de todos em particular dos municpios , uma vez que em seu territrio que se materializam os resultados das decises macroeconmicas, tomadas nos mbitos centrais de governo. Algumas das aes que podem ser adotadas para fortalecer as vocaes econmicas locais/regionais so: o fortalecimento e a modernizao de setores estratgicos para a atividade econmica regional; a implantao e/ou fortalecimento de parques tecnolgicos; concepo e implementao de polticas de incentivo s micro e pequenas empresas, so algumas das inmeras aes que podem ser adotadas para fortalecer as vocaes econmicas locais/regionais.
Sade Pblica
Como j visto anteriormente, um dos princpios fundamentais do SUS a hierarquizao dos servios de modo ascendente, ou seja, a infraestrutura para a produo da assistncia bsica descentralizada e capilarizada, de modo a constituir as portas de entrada (e de acolhimento) dos usurios. Os servios de mdia (ambulatrios de especialidades), alta (ateno hospitalar, cirurgias) e altssima (transplantes) complexidade devem ser
52
organizados e dispostos como referncia no territrio/regio. Quanto menor o municpio, maiores sero as suas dificuldades de prover os servios de mdia e alta complexidade. Entretanto, seus usurios so portadores do direito totalidade e complexidade do atendimento, quando necessitarem. O Consrcio Pblico possibilita, entre outros: a organizao de redes regionais integradas para garantir assistncia em diversas especialidades, envolvendo os equipamentos municipais e estaduais das regies; a ampliao da oferta de leitos pblicos e o acesso s redes de alta complexidade e especialidades mdicas; o fortalecimento do sistema de regulao municipal e regional; o aprimoramento dos sistemas de vigilncia em sade; entre vrias outras aes e atividades.
Educao Pblica
So vrias as possibilidades de articulao de aes estratgicas para o desenvolvimento da poltica educacional. So alguns dos exemplos possveis de consorciamento: organizao dos Sistemas Municipais de Ensino, Planos de Cargos, Carreiras e Salrios; implantao dos Sistemas Municipais tendo como misso o desenvolvimento de estratgias regionais para ampliar o
53
acesso creche e pr-escola, e eliminar a evaso e reteno nas modalidades de Ensino Fundamental e Mdio; desenvolvimento de estratgias para a concepo e a implantao de modelo de educao inclusiva de modo transversal a todas as modalidades de ensino; produo ou compra de alimentos para a merenda escolar; formao, educao continuada e capacitao de professores; aquisio de equipamentos de usos comuns; entre outros.
Assistncia Social e incluso socioprodutiva

O Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro est entre os dez maiores do mundo (2009), entretanto a concentrao de renda, a desigualdade, a pobreza, a marginalidade e a excluso social so fatos que caracterizam o modelo de desenvolvimento do Pas. Cada vez mais os Municpios esto sendo convidados a enfrentar a face mais visvel do problema, particularmente a pobreza, a excluso social e a marginalidade. No h como enfrent-los sem fortalecer a capacidade de gesto da poltica de assistncia social por meio do empoderamento da capacidade de dilogo intermunicipal e interinstitucional; da formao e capacitao de recursos humanos (tcnicos e gestores), com vistas atuao na rede assistencial pblica/privada,
54
com nfase no fortalecimento da proteo famlia; do fortalecimento da capacidade de financiamento da poltica de assistncia social, com objetivo de aumentar os aportes de recursos oriundos das trs esferas de governo para a poltica de assistncia social; da organizao das polticas de garantia de direitos humanos, combate e preveno intolerncia s crianas e adolescentes, idosos, gnero, raa/etnia e pessoas com deficincia, assim como a lsbicas, gays, bissexuais e transexuais, entre outras aes. O Consrcio Pblico ferramenta adequada para a articulao de aes desta natureza e, ainda, para adoo de estratgias comuns de apoio instalao dos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS); dos Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social (CREAS); na organizao de estratgias comuns de apoio para instalao e funcionamento dos Conselhos Municipais de Defesa dos Direitos das Crianas e Adolescentes (CMDCA) e dos Conselhos Tutelares.
55
Segurana Pblica
A Segurana Pblica ao longo dos ltimos anos tem ocupado grande parte da agenda de conflitos que os governos locais tm a seu encargo resolver, demandando, em muitas ocasies, o encaminhamento de solues junto aos governos Estadual e Nacional. Isoladamente tarefa mais que complexa para os municpios. Por isso, o Consrcio Pblico pode auxiliar: no desenvolvimento de atividades regionais de segurana pblica, capazes de integrar as aes policiais nos nveis municipal, estadual e federal, com aes de carter social e comunitrio, tendo por meta reduzir os nveis de violncia e criminalidade; na integrao das aes de segurana pblica regional rede de servios de assistncia e incluso social, requalificao profissional dos servidores pblicos por meio de cursos e treinamentos, campanhas e aes de preveno, mediao de conflitos e promoo da cultura de paz; na ateno especfica segurana dos equipamentos pblicos destinados a atividades educacionais, culturais, esportivas e de lazer, garantindo o direito sua utilizao; na organizao de estratgias de formao integrada em segurana urbana, com matriz curricular integrada e nica para regio envolvida, entre outras.
56
No Caderno III do Guia de Consrcios Pblicos h um estudo mais detalhado dessas possibilidades, bem como uma apresentao mais ampla de vrias polticas pblicas. L esto descritas as polticas pblicas diretamente relacionadas ao Municpio e as possibilidades de executlas por meio de Consrcios Pblicos. O Caderno em questo traz ainda referncias de Consrcios j constitudos e instituies que se dedicam ao tema.
57
Guia de Consrcios Pblicos - O papel dos Prefeitos e das Prefeitas na criao e gesto dos Consrcios Pblicos Vantagens da constituio dos Consrcios Pblicos
4. VANTAGENS DA CONSTITUIO DOS CONSRCIOS PBLICOS

Um Consrcio Pblico constitui-se em funo de necessidade especfica, porm, comum a mais de um ente da federao. H sempre uma motivao concreta que o Consrcio resolve melhor do que um ente isolado, seja ele Municpio, Estado ou mesmo a Unio. Sua constituio enfrenta, contudo, problemas cuja soluo demanda mltiplos esforos, comprometimento de vrios atores e articulao permanente entre eles. As vantagens, portanto, esto na natureza da pessoa jurdica, cuja principal caracterstica possibilitar ao cooperada, compartilhada e efetiva entre entes federados. Quando da promulgao da Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005 que regulamenta os Consrcios Pblicos, vrios argumentos utilizados apontavam para as vantagens do consorciamento entre os entes da Federao, valendo citar a ttulo de exemplo (LOSADA, 2008): 9 instrumentalizar os entes federados a operar as mltiplas escalas do projeto nacional de desenvolvimento; 9 permitir a descentralizao de recursos tcnicos e financeiros e promover a regionalizao e territorializao de polticas pblicas;
58
9 promover o fortalecimento gerencial e administrativo dos Municpios, dos Estados/Distrito Federal e do Governo Federal; 9 agilizar a execuo de projetos, baratear custos; dar maior transparncia aplicao de recursos pblicos e 9 ampliar a capacidade contratual dos Consrcios Pblicos, inclusive na captao de recursos. Dos argumentos utilizados em defesa da nova Lei pode-se inferir a importncia estratgica dos Consrcios Pblicos para a consolidao de uma nova Federao, ancorada na cooperao (em oposio competio) e no desenvolvimento (em oposio ao crescimento) o GUIA voltar a este assunto logo mais adiante.
Os Prefeitos e autoridades municipais que j tiveram experincias em ao consorciada costumam ressaltar que o Consrcio: 9 fortalece a autonomia do municpio e a democracia, descentralizando as aes de governo; 9 aumenta a transparncia e o controle das decises pblicas; 9 fortalece os princpios de subsidiariedade e solidariedade que sustentam a arquitetura da Federao Brasileira depois de 1988; 9 melhora o relacionamento das Prefeituras com outras esferas de governo, possibilitando que os recursos cheguem mais rpida e facilmente;
59
9 diminui as distncias existentes entre as esferas locais e os Estados e a Unio; 9 aumenta o poder de dilogo, presso e negociao dos municpios; 9 d peso poltico regional para as demandas locais; 9 cria mecanismos eficientes para uma gesto pblica menos suscetvel a disputas poltico-partidrias e menor comprometimento da implantao das polticas; 9 cria formas concretas de intermediao entre as aes dos nveis centrais (Estado e Unio) com as realidades das Administraes Municipais; 9 resolve problemas regionais sem se limitar s fronteiras administrativas; 9 assegura agilidade na elaborao de diagnsticos e aes de governo, necessrias para enfrentamento dos problemas e prioridades regionais; 9 desloca o centro das decises sobre polticas pblicas para esferas mais prximas das populaes assistidas; 9 leva aos governos centrais elementos de realidade, o que ajuda a adequar as polticas pblicas; 9 cria canais por onde podem fluir as experincias criativas das localidades; 9 viabiliza as polticas sociais por meio da democratizao dos recursos e do poder de deciso sobre elas;
60
9 d agilidade administrao municipal, aumentando sua capacidade de realizao; 9 permite o intercmbio de idias, projetos e experincias; 9 permite que o planejamento das polticas pblicas se faa de forma conjunta, com a participao de todos os membros do Consrcio; 9 ajuda na economia de recursos; 9 valoriza os poucos recursos de que dispe cada Municpio; 9 ajuda s Prefeituras menores, que assim podem receber apoio das Prefeituras que dispem de melhor infraestrutura; 9 possibilita diminuio das desigualdades regionais e a baixa capacidade de arrecadao tributria do municpio; 9 cria novos fluxos de recursos para o municpio, diminudo sua dependncia das transferncias do Fundo de Participao dos Municpios (FPM); 9 ajuda o municpio a superar sua incapacidade de investimento pblico; 9 permite a realizao de aes inacessveis a um nico municpio; 9 viabiliza obras de grande porte e servios de alto custo, que no so acessveis maioria das localidades; 9 promove a constituio de aparatos institucionais competentes, com capacidade tcnica e de recursos, para elaborao e financiamento de projetos.
61
Pelo que se v no so poucas as vantagens! A constituio de um Consrcio Pblico amplia a capacidade de gesto pblica, potencializa as aes e favorece o atendimento das demandas da populao. preciso lembrar, entretanto, que no basta criar um Consrcio Pblico para os problemas se resolverem de imediato. A concretizao de polticas pblicas regionais , sobretudo, resultado da vontade poltica dos representantes do poder pblico e ser tanto mais fortalecida quanto mais amplo for o seu dilogo com a sociedade civil.
Exemplos de Consrcios
A ttulo de exemplos, o GUIA apresenta no Anexo nico algumas experincias de consorciamento, sem entrar no mrito da eficincia, eficcia ou sucesso das gestes realizadas por seus dirigentes. Como poder ser verificado nos exemplos contidos no referido Anexo, existem muitos Consrcios constitudos no Brasil. No h, at o momento, um levantamento preciso acerca da quantidade deles, entretanto, possvel supor que a maioria seja formada apenas por Municpios e suas constituies ocorreram antes da promulgao da Lei 11.107/05.
62
No Caderno III do Guia de Consrcios Pblicos h um levantamento de mais de quatrocentas referncias distribudas em todo territrio nacional, que podem ajudar a compreenso do que est em curso no Pas, por meio de exemplos deste tipo de cooperao entre Municpios. A Lei dos Consrcios Pblicos, como o novo marco legal que regulamenta os arranjos entre entes federativos no Brasil, eliminou a insegurana jurdica que existia at ento e potencializou a cooperao federativa, ampliando a capacidade contratual dos Consrcios Pblicos e a possibilidade captao de recursos.
63
Guia de Consrcios Pblicos - O papel dos Prefeitos e das Prefeitas na criao e na gesto dos Consrcios Pblicos Insuficincias dos Consrcios Administrativos
5. INSUFICINCIAS DOS CONSRCIOS ADMINISTRATIVOS

A previso legal para a constituio de Consrcios Administrativos existe desde 1969. As primeiras unidades foram consideradas: acordos celebrados entre entidades estatais da mesma espcie ou do mesmo nvel, destinados realizao de objetivos de interesse comum. No contexto dessa legislao do final da dcada de 1960 no era possvel a organizao de uma Pessoa Jurdica de Direito Pblico para realizar tarefas tpicas de entes federados, como por exemplo: contratar funcionrios, adquirir insumos, equipamentos, mquinas, produzir servios de interesse comum etc. As primeiras solues foram resolvidas mediante a criao de Consrcios sem personalidade jurdica, ou, quando esta estratgia inviabilizava-se, muitas vezes adotava-se a alternativa de execuo por meio de ente estatal vinculado ao municpio-sede do Consrcio. Outra soluo foi consolidada j na dcada de 1980, com os municpios consorciados criando uma personalidade jurdica de Direito Privado, na maioria dos casos uma Associao Civil sem fins lucrativos. A maioria dos Consrcios existentes na atualidade foi criada antes do advento da Lei 11.107 de 2005 e tem esse formato. Assim, no contexto da legislao anterior os Consrcios Administrativos tinham as seguintes caractersticas:
64
9 igualdade jurdica de todos os signatrios; 9 ausncia de vinculao contratual, podendo qualquer partcipe denunci-lo livremente, mantidas as vantagens e responsabilidades existentes at o momento em que ele denunciar; 9 liberdade de ingressar e de se retirar; 9 possibilidade de adeso de outros partcipes; 9 inexistncia de obrigaes recprocas, pois os interesses so coincidentes; 9 inexistncia de sanes de inadimplncia; 9 necessidade de autorizao legislativa.
Os principais problemas que passaram a surgir foram:

9 ausncia de Personalidade Jurdica, ou, criao de pessoa jurdica de direito privado para realizar atividades de interesse pblico; 9 fragilidades pela falta de fundamentao legal; 9 lacunas que geraram conflitos de natureza jurdica; 9 insegurana jurdica que tem ameaado a consecuo de seus fins.
65
Ante as circunstncias acima indicadas, vrios problemas comearam a surgir e chamaram a ateno, primeiro, do Poder Judicirio e, em seguida, dos Tribunais de Contas. Ambas as instituies identificaram a existncia de vnculos precrios nesses Consrcios Administrativos, que apesar de se constiturem enquanto pessoa jurdica de direito privado e sem fins lucrativos, haviam sido concebidos com o fim especfico de operar, agir, atuar e trabalhar sustentadas por recursos pblicos. Esta dimenso est expressa nos elementos de sua paternidade: elas foram constitudas exclusivamente por entes pblicos. Entre as inseguranas jurdicas desses vnculos precrios estavam: o livre poder de renncias dos membros e a fragilidade das clusulas reparatrias de prejuzos. Ao mesmo tempo inmeras polticas de governo (municipalizao da sade, da merenda escolar, entre outras) estimulavam a constituio de Consrcios. Leis infraconstitucionais particularmente a Lei Orgnica da Sade que regulamentavam polticas pblicas em diferentes reas recomendavam a formao de Consrcios Intermunicipais. Os conflitos gerados pelas lacunas jurdicas ganharam uma ampla dimenso. Cada Estado com seus Tribunais de Contas, seu Ministrio Pblico e seus mecanismos de controle do dinheiro pblico muitas vezes estabeleciam um tratamento especfico figura do Consrcio. A demanda pela regulamentao dos Consrcios aumenta e, finalmente em 2005, temse a promulgao da Lei 11.107 que estabelece um novo marco legal para os Consrcios Pblicos.
66
Guia de Consrcios Pblicos - O papel dos Prefeitos e das Prefeitas na criao e na gesto dos Consrcios Pblicos A Lei 11.107 de 2005 dos Consrcios Pblicos
6. A LEI 11.107 DE 2005 DOS CONSRCIOS PBLICOS
Entre os motivos que justificam a nova Lei pode-se apontar a necessidade de complementar o desenho federativo decorrente da Constituio da Repblica, em especial nos aspectos cooperativos do federalismo, assim como de solucionar a carncia de instrumentos de coordenao de polticas pblicas de responsabilidade do Governo Federal, ampliando seu alcance e efetividade e, otimizando a aplicao dos recursos pblicos. Observa-se, por fim, a necessidade de completar a lacuna legislativa, oferecendo segurana jurdica e possibilidades de planejamento e atuao de mdio e longo prazo, nas aes de cooperao entre os entes federados. Os objetivos principais da Lei dos Consrcios Pblicos so (LOSADA, 2008): 9 fortalecer o Federalismo Cooperativo e consolidar a engenharia institucional do Estado brasileiro, objetivando promover uma maior articulao e coordenao entre as trs esferas de governo;
67
9 viabilizar mecanismos e instncias de negociao e cooperao entre os entes federados; 9 instrumentalizar os entes federados para operar as mltiplas escalas do projeto nacional de desenvolvimento; 9 promover o fortalecimento gerencial e administrativo dos Municpios, dos Estados/Distrito Federal e do Governo Federal; 9 conciliar desigualdades regionais e crescimento econmico.
No que se refere natureza da pessoa jurdica, a nova Lei prescreve que os Consrcios Pblicos podem se constituir como (LOSADA, 2008): 9 pessoa jurdica de direito pblico, quando se constituir numa Associao Pblica, espcie de autarquia interfederativa; 9 pessoa jurdica de direito privado, sendo a mais comum a forma de Associao Civil sem fins econmicos.
Independentemente de sua natureza jurdica, o Consrcio Pblico ser regido pelos preceitos da Administrao Pblica e da Gesto Fiscal e integrar a administrao indireta de todos os entes da Federao. Medida que favorece (LOSADA, 2008):
68
9 o controle sobre os recursos pblicos colocados disposio da cooperao intergovernamental, seja pelos Tribunais de Contas, seja pelo Ministrio Pblico; 9 a contratualizao entre os entes consorciados no ato da formao, da extino ou da retirada de um dos entes consorciados; 9 a formalizao das contribuies financeiras e as responsabilidades assumidas por meio do contrato de rateio e, por fim; 9 maior segurana jurdica ao Acordo de Cooperao Federativa.
69
Guia de Consrcios Pblicos - O papel dos Prefeitos e das Prefeitas na criao e gesto dos Consrcios Pblicos Aspectos polticos da formao do Consrcio Pblico
7. ASPECTOS POLTICOS DA FORMAO DO CONSRCIO PBLICO
O processo de constituio de um Consrcio Pblico implica a definio clara dos objetivos e interesses comuns dos entes federados que iro se consorciar. O pacto entre os entes que iro se tornar membros do Consrcio ocorre em torno de um ou mais objetivos comuns. A cooperao e o consenso nesses casos o que sustenta a criao do Consrcio, pois sem um objetivo comum ou tendo um objetivo imposto por um dos entes consorciados, o Consrcio ter dificuldade de se manter.
O ato de consorciar-se representa uma atividade poltica tpica que exige processo de negociao, articulao e pactuao entre os representantes do poder executivo e os gestores da(s) poltica(s) pblica(s) de cada ente consorciado.
70
O papel do Legislativo
O acordo celebrado no Protocolo de Intenes entre os poderes executivos de cada ente a se consorciar dever ter aprovao das respectivas casas legislativas. O rito de tramitao de um projeto de lei pelo parlamento est estabelecido pelos Regimentos Internos das casas legislativas sejam estas uma Cmara Municipal ou uma Assembleia Legislativa, ou Congresso Nacional. Ao enviar uma Mensagem6 ao Poder Legislativo justificando a necessidade de aprovao do Projeto de Lei de Ratificao dos termos do Protocolo de Intenes do Consrcio Pblico, o Poder Executivo deve organizar o contedo de modo a eliminar as principais dvidas dos parlamentares sobre o tema, quando estes estiverem deliberando sobre a matria. Os termos adotados na mensagem de apresentao dos objetivos previstos no Protocolo de Intenes a serem alcanados no consorciamento com outros entes federados e os vnculos destes com os interesses das comunidades envolvidas, devem ser simples e didticos. Quanto mais claros, melhores sero as condies para os parlamentos (das esferas de governo que organizam o Consrcio Pblico) analisarem e emitirem sua manifestao quanto aprovao do Projeto de Lei. desejvel que, previamente ao envio do Projeto de Lei ao parlamento o Prefeito e sua
6 Mensagem o documento que o Chefe do Poder Executivo apresenta e justifica a solicitao de autorizao do Poder Legislativo para a matria em questo. 71
equipe assessora, realizem encontros com os parlamentares com a misso de esclarecer as dvidas dos parlamentares. As diferenas poltico-partidrias tendem a ser diminudas e transformadas em fora motora dos objetivos comuns quando o debate construdo de forma a assegurar acesso pleno s informaes que estruturam a proposta em discusso e construo dos Consrcios Pblicos. Os Consrcios parecem recompor uma das grandes vantagens da forma federativa de organizao do Estado, e so elementos fundamentais da dinmica poltica de um Estado onde a democracia consensual vem organizando a Federao a partir da sua base.
72
Guia de Consrcios Pblicos - O papel dos Prefeitos e das Prefeitas na criao e na gesto dos Consrcios Pblicos Como constituir um Consrcio Pblico
8. COMO CONSTITUIR UM CONSRCIO PBLICO
Nesta seo sero indicadas de forma sinttica as principais etapas de constituio de um Consrcio Pblico. O detalhamento completo est contemplado no Caderno II do Guia de Consrcios Pblicos.
1 Etapa Identificao de objetivos e interesses comuns
Esta etapa constituda principalmente pela sistematizao das informaes colhidas durante os debates realizados no mbito dos fruns dos Prefeitos e Prefeitas (as associaes e fruns dos municpios) e das entidades que congregam os gestores das polticas pblicas (associao dos dirigentes municipais da poltica pblica de educao, de sade, de saneamento bsico, de habitao, de segurana pblica, de transportes coletivos etc.), sobre os problemas comuns aos Municpios. Ao sistematizar o contedo dos debates dois grupos distintos de questes podero ser identificados:
73
O primeiro grupo trata da realizao do levantamento dos pontos fracos existentes na regio da quantificao dos problemas. Deve-se: 9 levantar a natureza dos problemas; 9 indicar em que reas das polticas pblicas esto situadas; 9 identificar em quantos e em quais Municpios se reproduzem; 9 identificar qual o tamanho do territrio afetado; 9 identificar qual a populao atingida; 9 colher indicativos e noes gerais sobre quais aes so necessrias para a soluo do problema; 9 identificar indicativos de custos destas aes; 9 identificar outros elementos que ajudem a formar uma imagem, que deve ser assimilada por todos os atores envolvidos nesta regio.
Para a realizao dessas atividades, recomenda-se que os Prefeitos organizem um Grupo de Trabalho integrado por servidores e tcnicos de todas as prefeituras envolvidas no debate da organizao do Consrcio Pblico, cuja misso a de consolidar e sistematizar os dados, de modo a construir um documento respondendo as questes apontadas acima.
74
O segundo grupo trata da realizao do levantamento dos ativos disponveis na regio. Por mais pobre e desorganizada que seja uma cidade, podem ser encontrados valores (culturais, polticos, sociolgicos, religiosos, entre outros) que ajudam na construo de um pensamento e estratgias, em torno da busca de solues para os problemas que afligem aquela comunidade. Assim, trata-se de inventariar o que existe em termos de estudos parciais e locais sobre os problemas, as iniciativas em curso que podem e necessitam ser potencializadas, os recursos tcnicos, financeiros e humanos que podem ser mobilizados para a causa, entre outros. O produto desta primeira etapa a construo de um documento que ter informaes sobre o problema a ser enfrentado e todas as suas dimenses. Este documento no esttico ou de verso nica. Como se trata da construo de conhecimento da regio importante que tenha as vrias verses do estudo de modo a ficar registrada a evoluo da apreenso e percepo dos problemas pelos integrantes do grupo. Este documento poder ser materializado num texto de apresentao dos problemas, dos potenciais e das estratgias de enfrentamento. Poder ainda ser subsidiado por mapas, plantas, diagnsticos sociais, ambientais, memorando de especialistas e outras formas de ampliar o conhecimento e domnio sobre a realidade a ser trabalhada. Ressalte-se que o roteiro contido nesta primeira etapa pode ser aplicado como atividade na constituio de qualquer modalidade de Consrcio Pblico, entretanto, ela bem adequada ao debate acerca de Consrcio Pblico de Desenvolvimento.
75
2 Etapa Elaborao de Estudos de Viabilidade Tcnica
O desafio que est posto nesta etapa o de responder de forma adequada a todas as questes apontadas na anterior. O Estudo de Viabilidade Tcnica o instrumento pelo qual os Prefeitos e Prefeitas devero ter esclarecidas todas as suas dvidas sobre a viabilidade da organizao e da constituio do Consrcio Pblico. nesta etapa que todos os questionamentos devem ser dissipados, resolvidos e esclarecidos. H vrias formas de elaborar os Estudos Tcnicos de Viabilidade, a proposta que este GUIA apresenta a de construo por intermdio do Grupo de Trabalho constitudo na etapa anterior. Se a situao em estudo recomendar a necessidade de incorporao de um especialista temtico ao GT, recomendase a incorporao de um profissional de um dos entes participantes, com conhecimento tcnico sobre o tema para auxiliar na conduo dos trabalhos. Ante aos estudos de viabilidade tcnica no poder haver dvidas junto aos Prefeitos e Prefeitas quanto s possibilidades de execuo das atividades. A inteno deste GUIA a de valorizar e fortalecer a capacidade local e regional na soluo dos problemas comuns. Assim, recomenda-se que os integrantes do Grupo de Trabalho estejam sob superviso dos Prefeitos e percorram/executem as atividades com apoio do roteiro abaixo indicado.
76
1 - A primeira atividade hierarquizar junto aos fruns de Prefeitos e Prefeitas a ordem de enfrentamento dos problemas. Como os recursos no so fartos, definir prioridades o primeiro passo para aplicar bem o pouco que se tem. 2 - A segunda atividade envolve a constituio de grupos de trabalho para aprofundar os debates. Para cada problema relacionado deve se constituir um grupo de trabalho com duas representaes distintas. A primeira representao envolve o corpo tcnico existente nas Prefeituras que esto envolvidas na soluo do problema. No caso da inexistncia de um tcnico desta rea, dever ser indicado um servidor que esteja alocado na rea de gesto da poltica pblica responsvel pela administrao do problema. A segunda representao cumpre o desafio de envolver e agregar elementos da sociedade atingidos pelo problema. 3 - A prxima atividade envolve o desenvolvimento das dinmicas de trabalho. O grupo de trabalho formado pelos tcnicos dever aprofundar o detalhamento, chegando ao nvel dos dimensionamentos quantitativos, indicando as tecnologias mais adequadas para enfrentar o problema, os custos necessrios para solucion-lo, os prazos envolvidos etc. 4 - Na medida em que se avana o grupo tcnico dever apresentar os estudos aos Prefeitos e s Prefeitas, esclarecer as dvidas, confirmar ou no as hipteses, consolidar estratgias e passar etapa de redao do projeto de interveno.
77
5 - Resolvidas as questes relacionadas ao mbito dos Prefeitos e Prefeitas, estes ou uma representao devero apresentar e debater as solues identificadas pelo grupo tcnico para os problemas que emergiram nos passos anteriores. Esta medida muito importante para validar as aes a serem materializadas junto aos principais envolvidos e futuros beneficiados. 6 - Concludas essas atividades esto identificadas as bases para a elaborao do Protocolo de Intenes, objeto da prxima etapa.
3 Etapa Definio e elaborao do Protocolo de Intenes (Documento de Referncia Vide Caderno II)
O protocolo de Intenes o documento inicial do Consrcio Pblico e seu contedo mnimo deve obedecer ao previsto na Lei 11.107/05. Ele subscrito pelos Chefes do Poder Executivo de cada um dos entes consorciados. O Protocolo de Intenes dever ser publicado, para conhecimento pblico, especialmente da sociedade civil de cada um dos entes federativos que o subscreve.
Visando facilitar a compreenso sobre a formatao do Protocolo de Intenes, foi desenvolvido e inserido no Caderno II do Guia de Consrcios Pblicos o Documento de Referncia que roteiriza as questes que devem constar em tal instrumento. Os Documentos de Referncia compem uma sugesto, uma referncia guisa de reflexo, que em hiptese alguma dever substituir o debate entre os gestores e a anlise das reas tcnicas dos entes federados na fase de constituio dos Consrcios Pblicos. O GUIA lembra, ainda, que competncia constitucional indelegvel dos entes adequar e ajustar a rea de atuao do Consrcio realidade de cada regio.
78
4 Etapa Assinatura do Protocolo de Intenes
As atividades que compem esta etapa so desempenhadas isoladamente por cada um dos Municpios que integraro o Consrcio Pblico em criao. importante que o documento em questo circule por todas as reas da Prefeitura envolvidas com o assunto, e que estas tenham a exata dimenso dos compromissos assumidos pelo Governo ao participar do Consrcio Pblico. Todas as reas das Prefeituras devem estar atentas ao tema; em particular, as reas de administrao, planejamento, finanas, procuradoria jurdica, alm daquela que gere a poltica pblica diretamente envolvida com o Consrcio. recomendvel que o assunto criao do Consrcio Pblico no seja objeto de debate apenas entre os Prefeitos e os dirigentes desta poltica, tais como os secretrios, coordenadores e diretores. As discusses devem ser feitas tambm em conjunto com as equipes executoras das aes, de modo a evitar que os entendimentos se circunscrevam apenas na esfera da articulao poltica evitando, assim, que atores responsveis pela execuo e produo dos servios no as incorporem.
Essa etapa finalizada com a assinatura do Protocolo de Intenes pelos Prefeitos.
79
5 Etapa Ratificao do Protocolo de Intenes

A ratificao do Protocolo de Intenes efetuada por meio de lei, na qual cada Legislativo Municipal aprova o Protocolo de Intenes. Caso previsto especificamente em Lei Orgnica do Municpio, o Consrcio Pblico pode ser constitudo sem que seja necessria a ratificao de todos os que assinaram o Protocolo. Visando facilitar a compreenso sobre o processo de concepo e formatao do Projeto de Lei de Ratificao do Protocolo de Intenes, o Guia de Consrcios Pbicos desenvolveu e inseriu no Caderno II um Documento de Referncia em apoio aos Municpios no debate da constituio deste documento.
6 Etapa Elaborao do Estatuto do Consrcio Pblico

Nesta etapa, necessrio que a Assembleia Geral do Consrcio Pblico (integrada por representantes de todos os entes federados integrantes) seja convocada com pauta especfica para elaborao e aprovao sobre os seus estatutos que, em tudo, devero obedecer ao estatudo no Protocolo de Intenes que, aps a ratificao, convertese no Contrato de Constituio do Consrcio Pblico. Como exemplificao, no Caderno II, encontra-se o Documento de Referncia para a Elaborao do Estatuto do Consrcio Pblico.
80
7 Etapa Assinatura do Estatuto do Consrcio Pblico

Novamente as atividades que compem esta etapa so desempenhadas isoladamente por cada um dos entes federados que integraro o Consrcio Pblico em criao. importante que o Estatuto do Consrcio volte a circular pelas reas que o analisaram enquanto Protocolo de Intenes, para que se confirmem que os compromissos e diretrizes assumidos pelos Prefeitos esto mantidos. Esta etapa se completa com a assinatura do Estatuto do Consrcio pelo Prefeito ou Prefeita e posterior eleio do(a) Presidente(a) do Consrcio Pblico.
8 Etapa Adoo de providncias complementares de carter institucional visando integrao do Consrcio Pblico no mbito da Administrao Indireta
Esta etapa constituda por um conjunto de providncias administrativas, financeiras e contbeis que a Prefeitura dever tomar, de modo a integrar o Consrcio Pblico no mbito da administrao indireta. Para o desenvolvimento desta atividade fundamental que os gestores municipais verifiquem junto ao respectivo Tribunal de Contas de seu Estado ou Municpio, a existncia de normas e recomendaes
81
especficas sobre Consrcios Pblicos. Caso existam elas devem ser seguidas, sem, no entanto, desconsiderar ou descumprir as exigncias contidas na legislao federal sobre o assunto. O regime jurdico para a gesto financeira e contbil dos consrcios o estabelecido no direito publico, especial ateno deve ser dedicada ao contedo do Artigo 9 da Lei 11.107/05 que estabelece que a execuo das receitas e despesas do Consrcio Pblico dever obedecer s normas de direito financeiro aplicveis s entidades pblicas. Assim, a gesto financeira dos Consrcios Pblicos est no campo das finanas e da contabilidade pblica sustentadas, reguladas e regulamentadas por legislao especfica, em particular a: 9 Constituio Federal de 1988; 9 Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964 que d normas gerais do Direito Financeiro Brasileiro; 9 Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal que estabelece parmetros para a gesto das Finanas Pblicas. 9 Lei n. 11.107/05 que regulamenta os Consrcios Pblicos; 9 Decreto 6.017/05 que regulamenta a Lei 11.107/05; 9 Manual de Receitas Pblicas da Secretaria do Tesouro Nacional,
82
editado pela Portaria Conjunta STN/SOF n. 2/2007, que estabelece os Consrcios Pblicos como entidade multigovernamental; 9 Portaria n. 42, de 14 de abril de 1999 que atualiza a discriminao da despesa por funes, estabelece os conceitos de funo, subfuno, programas, projeto, atividade, operaes especiais e d outras providncias; 9 Portaria n. 860, de 12 de dezembro de 2005 que determina regras para a contabilizao dos Consrcios Pblicos; 9 Portaria Interministerial n. 163, de 04 de maio de 2001 que classifica a Natureza de Despesa.
Independentemente de sua natureza jurdica, o Consrcio Pblico regido pelos preceitos da administrao pblica e da gesto fiscal. As contribuies financeiras devem ser formalizadas seguindo preceitos do direito pblico e as responsabilidades dos gestores dos consrcios so as do administrador pblico.
A etapa se completa com o ajuste no Plano de Contas do Municpio, adotando o Consrcio Pblico como unidade da Administrao Indireta.
83
9 Etapa Obteno do Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ) e abertura de conta bancria
Para a obteno do CNPJ devero ser perseguidos os passos estabelecidos pela Receita Federal do Brasil7. Os documentos necessrios para a constituio da nova pessoa jurdica, o Consrcio Pblico, so aqueles produzidos at aqui: protocolo de intenes, atas de Assembleias, leis aprovadas pelos legislativos dos entes consorciados, contrato, estatuto. Todas as etapas formais geram documentos que registram os acordos que foram feitos, aprovados, referendados cada qual pela instncia competente conforme o estabelecido em Lei. Este conjunto de documentos formaliza a existncia de fato do Consrcio Pblico enquanto vontade poltica dos entes federados. Este, somente passar a existir de direito quando toda documentao acima descrita, tramitar pelos rgos pblicos responsveis pelo registro da nova entidade junto ao Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ).
7 O roteiro completo pode ser confirmado no stio da Receita Federal do Brasil (RFB) - www.receita.fazenda.gov. br 84
O Consrcio materializa a sua existncia quando obtm o CNPJ expedido pela Receita Federal do Brasil. S ento, ele passa a ter uma existncia como organizao: pode comprar, alugar, contratar etc. da mesma forma que os rgos da administrao pblica indireta o fazem. Expedido o CNPJ pela Receita Federal do Brasil, o Consrcio dever dirigir-se a uma Agncia da Caixa Econmica Federal para abrir a sua contacorrente.
10 Etapa Adoo pelos entes participantes de destinao oramentria

O xito desta etapa se materializa mediante a combinao da execuo das atividades contidas nas etapas oito e nove. O resultado final estar espelhado na presena do Consrcio Pblico como entidade da Administrao Indireta e recursos destinados nos instrumentos de gesto oramentria (Plano Plurianual PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e na Lei Oramentria Anual LOA) e no Plano de Contas na contabilidade municipal.
11 Etapa Medidas para o funcionamento do Consrcio

Aps a constituio do Consrcio tem incio o seu funcionamento, sendo necessrio organizar a estrutura que assegurar a capacidade de
85
financiamento das atividades previstas no Protocolo de Intenes e ratificadas nas leis. Conforme estabelecido na Lei 11.107/2005 e no Decreto 6017/2007, a seguir, so indicados passos para o bom funcionamento que necessrio elaborar: Contrato de Rateio: Contrato de Rateio o instrumento jurdico, firmado anualmente, por meio do qual os Consorciados entregaro recursos ao Consrcio Pblico. Esses recursos devem ser previstos na Lei Oramentria Anual (LOA) de cada ente Consorciado. Visando facilitar a compreenso sobre a organizao do Contrato de Rateio foi desenvolvido e inserido no Caderno II do Guia de Consrcios Pblicos Documento de Referncia para apoiar os Municpios no debate sobre a constituio deste instrumento. Contrato de Programa: Contrato de Programa o instrumento por meio do qual sero previstas as obrigaes e direitos dos entes Consorciados, no mbito da gesto associada de servios pblicos. Com vista a facilitar a compreenso sobre a organizao do Contrato de Programa foi desenvolvido e inserido no Caderno II do GUIA um Documento de Referncia para apoiar os Municpios no debate que envolve a constituio deste instrumento. Firmar convnios de cooperao entre entes federados: Pacto firmado exclusivamente por entes da Federao, com o objetivo de autorizar a
86
gesto associada de servios pblicos, desde que ratificado ou previamente disciplinado por lei editada por cada um deles; Firmar acordo de gesto associada de servios pblicos: Exerccio das atividades de planejamento, regulao ou fiscalizao de servios pblicos por meio de consrcio pblico ou de convnio de cooperao entre entes federados, acompanhadas ou no da prestao de servios pblicos ou da transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos; Prestar servio pblico: Atividade ou comodidade material fruvel diretamente pelo usurio, que possa ser remunerado por meio de taxa ou preo pblico8, inclusive tarifa9;
8 O debate sobre preo pblico est inserido no vasto ambiente da produo dos Servios Pblicos. Segundo Hely Lopes Meirelles, todo aquele prestado pela Administrao ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simples convenincias do Estado. J os preos pblicos esto inseridos no seguimento da produo dos Servios Industriais. Ainda segundo Hely Lopes Meirelles, servios industriais, so os que produzem renda para quem os presta, mediante a remunerao da utilidade usada ou consumida, remunerao esta, que, tecnicamente, se denomina tarifa ou preo pblico, por ser sempre fixada pelo Poder Pblico, quer quando o servio prestado por seus rgo ou entidades, quer quando por concessionrios, permissionrios ou autorizatrios. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo. 33 edio, 2006. Pginas 330 e 333. Por sua vez, Eduardo Marcial Ferreira Jardim afirma que preo pblico prestao exigida pelo Estado ou por quem lhe fizer as vezes, em regime de direito privado. Distingue-se nitidamente do tributo em uma srie de aspectos, sobretudo pelo regime contratual que lhe imanente, em contraposio ao regime jurdico de direito pblico, circundado de prerrogativas de autoridade, tpico do tributo, notadamente em virtude da compulsoriedade deste gravame, nos termos, bem de ver, explicitados no art. 3 do CTN. (JARDIM, 2000, pg. 160). JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Dicionrio Jurdico Tributrio. 3 edio. Editora Dialtica, So Paulo, 2000. 9 Deriva de Servios uti singuli ou individuais: So os que tm usurios determinados e utilizao particular e mensurvel para cada destinatrio, como ocorre com o telefone, a gua, e a energia eltrica domiciliares. Esses servios, desde que implantados, geram direitos subjetivos sua obteno para todos os administrados que se encontrem na rea de sua prestao ou fornecimento e satisfaam as exigncias regulamentares. So sempre servios de utilizao individual, facultativa e mensurvel, pelo que devem ser remunerados por taxa (tributo) ou tarifa (preo pblico), e no por imposto. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo. 33 edio, 2006. Pg.333. 87
Firma termos de parcerias: Instrumento passvel de ser firmado entre consrcio pblico e entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes para o fomento e a execuo de atividades de interesse pblico previstas no art. 3 da Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999. Andamento ao Rito de Instalao do Consrcio Pblico: Completa-se mediante a aprovao da pea oramentria do Consrcio Pblico ( pertinente lembrar que, anteriormente a esta fase, cada ente Consorciado j o fez constar de seu Plano Plurianual de Investimento (PPA), Lei de Diretrizes Oramentria (LDO), e na Lei Oramentria Anual (LOA) os recursos para custeio do Consrcio Pblico); e com a assinatura do Contrato de Rateio.
Ao longo da organizao das estratgias para organizao de um Consrcio Pblico os Prefeitos e Prefeitas podero organizar subdivises das etapas acima descritas de modo a adapt-las s necessidades de construo dos debates no entorno da realidade envolvida. A preocupao deste GUIA foi a de organizar, de modo simples e didtico as informaes sobre o tema, de modo a facilitar a tomada das decises polticas pelos chefes dos executivos dos entes federados envolvidos na constituio do Consrcio
88
Pblico. Preocupou-se ainda quanto ao apontamento das indicaes que eles devero determinar a suas equipes tcnicas e assessoras no encaminhamento das estratgias de operacionalizao de cada uma das etapas.
O Guia de Consrcios Pblicos seguramente, em muito, auxiliar na realizao das atividades de todas as etapas, e para facilitar ainda mais a operacionalizao, as equipes assessoras e tcnicas podero contar com os subsdios que constam dos Cadernos II (Guia de Consrcios Pblicos: O Papel dos Dirigentes Municipais e Regionais na Criao e Gesto dos Consrcios Pblicos) e III (Guia de Consrcios Pblicos: As possibilidades de implementao do Consrcio Pblico).
A equipe organizadora do Guia de Consrcios Pblicos deseja a todos envolvidos uma boa jornada de trabalho.
89
Guia de Consrcios Pblicos - O papel dos Prefeitos e das Prefeitas na criao e na gesto dos Consrcios Pblicos Anexo nico - Experincias de consorciamento
ANEXO NICO
EXPERINCIAS DE CONSORCIAMENTO
91
Experincia 1
Nome: Consrcio Intermunicipal Grande ABC. Regio Metropolitana de So Paulo SP. Ano da fundao: 1990. Atuao: Desenvolvimento regional. Experincia de articulao poltica e cooperao intermunicipal, que tem origem nas ideias de integrao regional. Realiza planejamento regional estratgico, a partir do dilogo e parceria com a sociedade civil. Elege eixos estratgicos de atuao com perspectiva de longo prazo. Gesto regional consolida a implantao de importantes polticas pblicas multisetoriais na soluo de problemas regionais. Realiza atividades em parceria com os governos do Estado e Federal. Alguns exemplos de atuao: destinao dos resduos slidos, aprovao da Lei de Incentivos Seletivos, Plano de Macrodrenagem, construo de dois hospitais regionais, escolas tcnicas. Programas de alcance regional: qualificao profissional, alfabetizao de jovens e adultos, ateno criana e adolescentes, atendimento s mulheres vtimas de violncia, fortalecimento das cadeias produtivas, expanso do polo petroqumico regional, apoio s micro e pequenas empresas e aos APLs. Alm destas reas de atuao, h ainda experincias de mecanismos de articulao e dilogo entre poder pblico e sociedade civil, por meio da constituio da Cmara do Grande ABC e da Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC.
92
Esse Consrcio foi criado antes da Lei Federal 11.107 de 6 de abril de 2005 como Consrcio Administrativo e, em fevereiro de 2010 concluiu o processo de migrao para Consrcio Pblico. Para saber mais: www.consorcioabc.org.br e www.agenciagabccom.br
Experincia 2
Nome do Consrcio: Consrcio Pr-Sinos - Consrcio Pblico de Saneamento Ambiental da Bacia Hidrogrfica do rio dos Sinos no Rio Grande do Sul - RS. Ano da fundao: 2007. Atuao: Saneamento ambiental e drenagem urbana. O Consrcio tem por objetivo a formao de uma autarquia intermunicipal para apoiar a implantao e operao de sistemas de saneamento bsico na regio; defender, ampliar e promover a interao dos gestores pblicos; fortalecer e desenvolver a capacidade administrativa, tcnica e financeira dos servios pblicos de saneamento bsico nos municpios que integram o Consrcio; elaborar estudos e projetos, em nome dos municpios consorciados, que visem captao de recursos junto a entidades governamentais ou privadas, nacionais ou internacionais, com vistas aplicao nos sistemas de saneamento bsico na regio. O territrio de atuao a Bacia Hidrogrfica do rio dos Sinos que forma, junto com mais oito bacias, o Sistema Guaba que banha a capital Porto Alegre.
93
As principais aes envolvem: Abastecimento Pblico: compreendendo as atividades de infraestrutura e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio; Esgotamento Sanitrio: compreendendo as atividades de infraestrutura e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente; Resduos Slidos: compreendendo as atividades de infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final de lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas; e Drenagem Urbana: compreendendo as atividades de infraestruturas e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final de guas pluviais drenadas nas reas urbanas. Esse Consrcio foi criado aps a promulgao da Lei Federal 11.107 de 6 de abril de 2005 e sua constituio j ocorreu nos moldes de Consrcio Pblico. Para saber mais: www.portalprosinos.com.br
94
Experincia 3
Nome do Consrcio: Consrcio de Informtica na Gesto Pblica Municipal CIGA. Santa Catarina. Ano da fundao: 2007. Atuao: Desenvolvimento tecnolgico e administrativo da administrao pblica e-Gov. Desenvolvimento, implantao, capacitao, manuteno e suporte de sistemas, voltados para a relao governo-cidado, que empreguem tecnologias da informao e comunicao aplicadas a um amplo arco das funes de governo, em especial a gesto administrativa e a relao do Poder Pblico com a sociedade civil, e que promovam o acesso a informaes relevantes de governos, que implementem a proviso de servios pblicos pela web (internet e/ou intranet), promovam a incluso digital, desenvolvam formas de acesso e comunicao com os gestores e induzam a modernizao de rotinas e aumento de eficincia e eficcia da gesto pblica municipal. Esse Consrcio foi criado aps a promulgao da Lei Federal 11.107 de 6 de abril de 2005 e sua constituio j ocorreu nos moldes de Consrcio Pblico.
Para saber mais: www.ciga.sc.gov.br

95
Experincia 4
Nome do Consrcio: Associao dos Consrcios e Associaes Intermunicipais de Sade do Paran (ACISPAR). Ano da fundao: 2001. Atuao: Sade Pblica. O relato desta experincia no tratar de um Consrcio em particular, mas sim de vrios e da ao articulada dos Consrcios Intermunicipais de Sade, que atuam na produo de servios especializados no estado do Paran. Na medida em que os Consrcios foram sendo institudos surgiu entre os seus dirigentes a ideia da organizao de uma Associao dos Consrcios, de modo a congregar a quase totalidade dos 24 Consrcios Intermunicipais de Sade existentes no Estado. No Paran, os Consrcios iniciaram suas atividades a partir do processo de descentralizao do Sistema nico de Sade (SUS), fomentado pelas leis federais 8.080/90 e 8.142/90. Foram formados mediante estmulos da Secretaria Estadual de Sade, visando administrao dos centros regionais de especialidades. A maioria dos Consrcios consolidou-se a partir de 1994 e alcanou no ano passado a marca de vinte e quatro Consrcios em atividades. Os CISs atuam no fornecimento de servios de mdia complexidade ofertando consultas, exames e procedimentos mdicos especializados. Os Consrcios funcionam na mesma linha de atuao com diferenciais
96
adequados s realidades de cada regio mediante a disponibilizao de recursos humanos, rede de prestadores de servios; articulao e fortalecimento de modelo de desenvolvimento socioeconmico das regies, mediante articulao da poltica regional de assistncia de sade; etc. Para saber mais: www.acispar.com.br
Experincia 5
Nome do Consrcio: Consrcio Regional de Saneamento do Sul do Piau - CORESA SUL DO PI. Ano da fundao: 2006. Atuao: Saneamento ambiental. As reas de atuao do CORESA SUL-PI envolvem: o planejamento, a regulao, a fiscalizao e, nos termos de contrato de programa; prestao dos servios pblicos de saneamento bsico; implementao de melhorias sanitrias domiciliares, desenvolvimento de programas de educao sanitria e ambiental, sem prejuzo de que os entes consorciados desenvolvam aes e programas iguais ou assemelhados; capacitao tcnica do pessoal encarregado da prestao dos servios de saneamento nos municpios consorciados; prestao de servios, execuo de obras e o fornecimento de bens administrao direta ou indireta dos entes consorciados; realizao
97
de licitaes compartilhadas das quais, em cada uma delas, decorram dois ou mais contratos, celebrados por Municpios consorciados ou entes de sua administrao indireta; aquisio ou administrao de bens para o uso compartilhado dos municpios consorciados. Esse Consrcio foi criado aps a promulgao da Lei Federal 11.107 de 6 de abril de 2005 e sua constituio j ocorreu nos moldes de Consrcio Pblico. Para saber mais: pmss.gov.br/pmss/PaginaCarregaphp?EWRErterterTER TEer=298 e www.piaui.pi.gov.br/materia.php?id=38000
Experincia 6
Nome do Consrcio: Grande Recife Consrcio de Transporte. Regio Metropolitana do Recife PE. Ano da fundao: 2008. Atuao: Gesto metropolitana de servios de transporte. Os objetivos do Consrcio esto relacionados ao aperfeioamento da gesto metropolitana do Sistema de Transportes, dividindo as responsabilidades entre o Estado e os Municpios. Parta tanto, busca o fortalecimento do papel dos municpios na gesto do Sistema de Transportes Pblicos de Passageiros da Regio Metropolitana
98
do Recife (STPP/RMR), coordenao das aes entre Estado e Municpios, facilitando a obteno de recursos financeiros para a melhoria da qualidade e da eficincia do Sistema. Almeja, ainda, o estabelecimento de uma nova relao contratual com os operadores, por meio de um processo licitatrio nico de linhas municipais e intermunicipais. O conjunto destes objetivos ser alcanado por meio de aes de planejamento e gesto do STPP/RMR, de modo a assegurar a qualidade e a universalidade dos servios; contratao de servios de transportes, por meio de licitao pblica; regulamentao das atividades concedidas e fiscalizao e atualizao dos contratos de concesso, ente outros. Para implementao dos objetivos e aes, esto em curso trs reformas: a) institucional / EMTU-Consrcio, que objetiva o fortalecimento da gesto metropolitana; a melhoria na qualidade e na eficincia do rgo; a integrao do planejamento, da operao e dos recursos financeiros do Estado e dos Municpios, e o fortalecimento do papel dos municpios na gesto do STPP/ RMR, por meio de uma instituio slida, fundamentada na Lei 11.107/05; b) operacional, que objetiva a implantao mais rpida do SEI, com maior prioridade para o transporte e com aes conjuntas Estado e Municpios, maiores investimentos em infraestrutura e tecnologia, maior integrao operacional e tarifria entre redes
99
municipais e metropolitana, eliminao da competio do transporte clandestino, maior sustentabilidade financeira com responsabilidade social, e melhoria na eficincia e qualidade dos servios de transporte na RMR, e c) contratual, objetivando a transio do modelo de permisso para Concesso, por meio de licitao pblica, menor custo de remunerao/maior competitividade, incentivos a melhores prticas gerenciais e melhoria do servio. Esse Consrcio foi criado aps a promulgao da Lei Federal 11.107 de 6 de abril de 2005 e sua constituio j ocorreu nos moldes de Consrcio Pblico. Para saber mais: www.granderecife.pe.gov.br
Experincia 7
Nome do Consrcio: Consrcio Intermunicipal de Sade da Microrregio de Penpolis SP (CISA) Ano da fundao: 1986. Atuao: Sade Pblica. O Consrcio Intermunicipal de Sade de Penpolis (CISA) materializa um instrumento de articulao entre os municpios da microrregio, localizada
100
no oeste do estado de So Paulo, tendo se desenvolvido no princpio dos anos de 1980. Tal iniciativa remonta ao contexto de redemocratizao da sociedade e do Estado. O Consrcio representa o esforo de associao de Municpios de pequeno e mdio porte, desenvolvida a partir de 1983, apoiada pelo Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal da Fundao Faria Lima (CEPAM). O esprito que rege a parceria em vigor determina que cada Municpio consorciado (alinhados com os princpios das Leis Federais 8.080 e 8.142) se responsabilize pela ateno bsica de sade de sua respectiva populao, sendo as consultas mdicas especializadas, os exames de mdia e alta complexidade, alm de tratamentos diversos mais complexos, realizados no Centro de Referncia Regional, instalado na cidade de Penpolis, para onde os pacientes dos outros Municpios so encaminhados quando necessrio.
Esse Consrcio foi criado antes promulgao da Lei Federal 11.107 de 6 de abril de 2005 e sua constituio ocorreu nos moldes de Consrcio Administrativo.
Para saber mais: Avenida Eduardo de Castilho, 700, Penpolis - SP, 16300000, telefone: (18) 3652-2323
101
Experincia 8
Nome do Consrcio: Consrcio Intermunicipal de Produo e Abastecimento CINPRA. So Lus MA. Ano da fundao: 1997. Atuao: Desenvolvimento Rural Sustentvel. Sua principal bandeira a Municipalizao da Agricultura Familiar, por meio do fortalecimento das Secretarias Municipais de Agricultura, com uma equipe de agrnomos, veterinrios e assistentes de produo, que possam fazer as aes chegarem at o produtor rural, de modo a poder realizar iniciativas relacionadas a: a) somar foras e estrutura para o planejamento de aes conjuntas; b) organizar resposta prtica a dilemas de ao coletiva, na qual diversos municpios com problemas comuns constituem uma arena de tomadas de decises e financiamento coletivo de aes; c) possibilitar substituio de importaes de produtos bsicos, ou seja, criar oferta de produtos bsicos, para os quais h um excedente de demanda; d) organizar, no mdio e longo prazos, uma economia exportadora local e regional, e reverter a situao atual, na qual a regio importadora de produtos bsicos; e) aumentar a produtividade da terra.
102
Esse Consrcio foi criado antes promulgao da Lei Federal 11.107 de 6 de abril de 2005 e sua constituio ocorreu nos moldes de Consrcio Administrativo. Para saber mais: www.cinpra.com.br
Experincia 9
Nome do Consrcio: Consrcio Ambiental Quiriri Santa Catarina SC. Ano da fundao: 1997. Atuao: Meio Ambiente e Sustentabilidade. O Consrcio atua mediante a estruturao de vrios programas e projetos, valendo citar: 9 Programa de Tratamento Participativo de Resduos Slidos, por meio dos projetos; 9 Projeto de Resduos Domiciliares: implantao de coleta seletiva de resduos slidos domiciliares, tendo como objetivos e caractersticas o tratamento qualitativo dos resduos; coleta diferenciada domiciliar e voluntria; processo de educao ambiental conjugado entre comunidade e escola; desenvolvimento de atividades econmicas locais relacionadas coleta e comercializao;
103
9 Projeto de Resduos Industriais: trabalho articulado entre o Consrcio Quiriri e as Associaes Comerciais e Industriais dos quatro Municpios por meio de seus Ncleos de Meio Ambiente; 9 Projeto de Resduos Infectantes: articulado com as equipes de Vigilncia Sanitria dos Municpios com o objetivo de disciplinar o acondicionamento, armazenamento, transporte e a disposio final (incinerao) dos resduos infectantes produzidos pelos hospitais, postos de sade, farmcias, consultrios mdicos e odontolgicos e clnicas veterinrias; 9 Recuperao das reas de Disposio de Lixo a Cu Aberto: agenda de aes para a recuperao das reas de disposio de resduos slidos nos quatro Municpios (todos com depsitos a cu aberto); 9 Projeto de Resduos Txicos Projeto Planalto Norte Limpo: parceria entre o Frum dos Secretrios de Agricultura e Meio Ambiente do Planalto Norte Catarinense e ANDEF, objetivando o disciplinamento na disposio final das embalagens de agrotxicos nos 14 municpios do Planalto Norte; 9 Programa de Unidades de Conservao reas de Proteo Ambiental (APAs): mediante a definio e implantao de cinco reas de Proteo Ambiental e a implantao do Plano de Gesto Participativa nas reas de Proteo Ambiental; 9 Projeto Educao Ambiental: estruturado por meio da realizao
104
de palestras e trabalhos de conscientizao das comunidades e escolares, com participao da Polcia Ambiental; 9 Programa de Turismo: estruturado nas aes de concepo de legislao especfica para o Selo de Qualidade para os Produtos Artesanais de Origem Vegetal (Agroindstria Familiar Rural). Esse Consrcio foi criado antes promulgao da Lei Federal 11.107 de 6 de abril de 2005 e sua constituio ocorreu nos moldes de Consrcio Administrativo. A Secretaria Executiva do Consrcio informou em 13 de setembro de 2010, que a instituio encontra-se em processo de migrao para a modalidade de Consrcio Pblico. Para saber mais: www.quiriri.com.br
Experincia 10
Nome: Consrcio Intermunicipal do Vale do Jiquiri (CIVJ)10. Ano da fundao: 1993. Atuao: Gesto Ambiental; Planejamento Urbano e Regional; Uso da Informao do Processo de Deciso.
10 A experincia recebeu, em 2001, o Prmio CAIXA Melhores Prticas de Gesto Local. Detalhes: acessar http:// melhorespraticas.caixa.gov.br/jiquirica/sumary.asp?idioma=p 105
O Consrcio Intermunicipal do Vale do Jiquiri (CIVJ) est situado na regio centro-leste do estado da Bahia, que compreende o territrio da Bacia Hidrogrfica do rio Jiquiri e constitui o principal elemento de integrao dos 25 municpios integrantes do Consrcio, cujo objetivo geral a promoo do desenvolvimento sustentvel da regio.
Segundo informao veiculada na divulgao da premiao do Programa CAIXA de Melhores prticas em Gesto Local 2001, o Consrcio adota ferramentas e metodologias do planejamento na gesto participativa dos recursos hdricos, utiliza meios de incluso como o Sistema de Informaes Participativo, cria estrutura tcnico-institucional orientada participao dos diversos segmentos da comunidade nas tomadas de deciso, alm de associar investimentos pblicos e privados, aproximando e articulando instncias governamentais Federal, Estadual e Municipal sociedade civil organizada e populaes da Bacia. Entre os objetivos especficos j alcanados destacam-se: a) o processo de Institucionalizao, promovido por meio da unio em Consrcio de 25 prefeituras municipais em busca do desenvolvimento regional; b) a elaborao e divulgao do Diagnstico Fsico, Programa de Gesto do Vale, Projetos setoriais e Dossis com informaes para todos os 25 municpios;
106
c) realizao de Oficinas Educativas para professores e agentes de sade, buscando integrar aes das reas de atuao, para representantes de entidades pblicas e privadas e segmentos da sociedade, objetivando a formao de agentes ambientais multiplicadores; d) a implantao de sistemas de esgotamento sanitrio em sete municpios, e o incio da implantao do 1 Frum de Usurios da gua e do Desenvolvimento.
Realiza ainda a sistematizao das informaes sobre a regio, com a elaborao do projeto SIP Sistema de Informao Participativo e das Fichas Temticas de Recursos Hdricos, possibilitando a socializao das informaes e a efetiva participao dos diversos segmentos sociais e instncias nas tomadas de decises.
Esse Consrcio foi criado antes promulgao da Lei Federal 11.107 de 6 de abril de 2005 e sua constituio ocorreu nos moldes de Consrcio Administrativo. Para saber mais: http://melhorespraticas.caixa.gov.br/jiquirica/sumary. asp?idioma=p
107
Experincia 11
Nome: Consrcio Intermunicipal de Resduos Slidos da Regio Sul (CIRSURES)11. Ano da fundao: 2000. Atuao: Gesto Integrada e Participativa de Resduos Slidos. Devido necessidade de adequar a gesto correta dos resduos slidos urbanos, seis Municpios (Cocal do Sul, Lauro Mller, Morro da Fumaa, Orleans, Treviso e Urussanga), localizados no sul do estado de Santa Catarina, instituram o CIRSURES. O Consrcio desenvolveu um projeto com a participao de lideranas dos seis Municpios tendo como objetivos: a) elaborao de um plano integrado e participativo de gerenciamento de resduos slidos, b) construo de um aterro sanitrio e de um galpo de triagem, c) recuperao das reas dos atuais lixes dos Municpios que formam o CIRSURES, e d) elaborao de um plano de incluso dos catadores. Ante estes objetivos e com base em critrios da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT) e da Poltica Nacional para os Resduos Slidos Urbanos foi definida a rea para instalao do Aterro Sanitrio. Alguns dos critrios levados em considerao foram: a) que a rea esteja mais prxima da cidade, promovendo a racionalidade dos custos;
11 A experincia recebeu, em 2003, o Prmio CAIXA Melhores Prticas de Gesto Local. Detalhes: http://www1.caixa.gov.br/MPraticas/cirsures/Sumary.asp?idioma=p 108 acessar
b) que esteja mais prxima dos mercados de reciclagem; c) que supra a expanso positiva das atividades do Consrcio e os terrenos para projetos especiais (incinerador mvel, para a adequao e transferncia de embalagens de agrotxicos perigosos, inertes reciclveis ou reutilizveis, orgnicos aproveitveis, e inclusive para radioativos, acumuladores etc.), sem que acarretem perigo humanidade e natureza; d) utilizao de uma rea de degradao ambiental provocada pela minerao de carvo, para promover a sua recuperao durante a utilizao como aterro sanitrio, em funo da estabilizao do pH (cido da minerao e bsico do chorume); e) escolha de um terreno cujo solo seja compatvel com o projeto de um aterro sanitrio e que no tenha contato com o lenol fretico; f) rea de fcil acesso aos caminhes e mquinas; e g) levar em considerao a proximidade de rios e banhados.
A recuperao das reas dos lixes visou minimizar os efeitos negativos sobre o meio ambiente, degradados pela deposio dos resduos slidos. Uma usina de triagem e reciclagem de lixo possibilitou a organizao das pessoas que sobreviviam de atividades nos lixes mediante uma ao de incluso socioprodutiva.
109
Esse Consrcio foi criado antes promulgao da Lei Federal 11.107 de 6 de abril de 2005 e sua constituio ocorreu nos moldes de Consrcio Administrativo. Para saber mais: http://samaeuru.sc.gov.br/cirsures.htm
110
Guia de Consrcios Pblicos - O papel dos Prefeitos e das Prefeitas na criao e na gesto dos Consrcios Pblicos Referncias
REFERNCIAS
ABRUCIO, Fernando Luiz e SOARES, Mrcia Miranda. Redes federativas no Brasil: Cooperao intermunicipal no Grande ABC. 1. ed. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, Srie Pesquisas. n 24, 2001. BACHIEGA, Carlos A. Desenvolvimento Urbano. In: Polticas pblicas e direitos humanos Mdulo II. Curso de Atualizao e Capacitao sobre Formulao e Gesto de Polticas Pblicas Braslia: Escola de Formao Poltica Miguel Arraes Fundao Joo Mangabeira. pp. 151-238. Disponvel em: http://www.tvjoaomangabeira.com.br BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da subsidiariedade: Conceito e evoluo. 1 ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2000. BATISTA, Sinoel e PEREIRA Marcelo Peron. Desenvolvimento local e regional: referncias conceituais e casos prticos. Sebrae: Barretos, 2008. _____ JAKOBSEN, Kjeld e EVANGELISTA, Ana Carolina. La apertura al exterior de las ciudades latinoamericanas y la cooperacin descentralizada. Coleccin de Estudios de Investigacin, n 3. Barcelona: Observatorio de Cooperacin Descentralizada Unin Europea-Amrica Latina, 2008. BRASIL. Presidncia da Repblica. Constituies do Brasil (1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967, 1969 e 1988).
111
BREMAEKER, Franois E. J. de Pacto federativo com justia fiscal. IBAM/ APMC/NAPI/IBAMCO, 2002. EUROPEIA, COMISSO. Tratado de Lisboa. disponvel em http://europa. eu/scadplus/glossary/subsidiarity_pt.htm, acessado em 10 de novembro de 2010. CRUZ, Maria do Carmo Meirelles Toledo. Consrcios intermunicipais: uma alternativa de integrao regional ascendente. Instituto Plis, Programa Gesto Pblica e Cidadania/EAESP/FGV. So Paulo, 2001. DALLARI, Dalmo de Abreu. Parecer de 14 de janeiro de 2005 - Subchefia de Assuntos Federativos da Casa Civil. FARAH, Marta Ferreira Santos. Reforma de polticas sociais no Brasil: Iniciativas recentes de governos estaduais e municipais. In: CONGRESSO GESTO DO SETOR PBLICO NO BRASIL. Contexto de Reforma do Estado. Apresentao de artigo do Projeto de Pesquisa CNPq. FGV. Agosto 2002. FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Novo Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa. 2. ed. Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 1986. FUNDAO PREFEITO FARIA LIMA CEPAM. O municpio no sculo XXI: Cenrios e perspectivas. So Paulo: Ed. Especial, 1999. _____________. Informativo Cepam. Consrcio: uma forma de cooperao intermunicipal. So Paulo, SP, Brasil. 2001.
112
______. Dossi: consrcios intermunicipais. So Paulo, SP, Brasil. 1985. GOMES, Marcos Pinto Correia. Os consrcios pblicos na Lei n. 11.107/05. Teresina: Jus Navigandi, ano 9, n 752, 26-7-2005. Disponvel em: www.jus.com.br Acesso em 26-5-2009. HAMILTON, Alexander; JAY, John; MADISON, James. O federalista. Trad. Ricardo Rodrigues Gama. 2. ed. Campinas: Russel Editores, 2005. (Ttulo original: The Federalist.) JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Dicionrio Jurdico Tributrio. 3 Edio. Editora Dialtica, So Paulo, 2000. JUNG, Winfried e REZENDE, Fernando. A poltica regional na era da globalizao Debates. So Paulo: Editora Konrad-Adenauer e IPEA, 1996. LOSADA, Paula Ravanelli. O fortalecimento dos consrcios intermunicipais (Lei Federal 11.107, de 6 de abril de 2005). SEMINRIO 18 ANOS DE COOPERAO REGIONAL CONSRCIO INTERMUNICIPAL GRANDE ABC. 4 de dezembro de 2008, So Caetano SP. MAGALHES, Jos Luiz Quadros. Pacto federativo. Belo Horizonte: Mandamentos, 2000. MEDEIROS, Marcelo. A trajetria do welfare state no Brasil: Papel redistributivo das polticas sociais dos anos 1930 aos anos 1990. n 852, dez. 2001. Braslia: IPEA, T.D.
113
MEDAUAR. Odete. Convnios e consrcios administrativos. So Paulo: Boletim de Direito Administrativo, n 8, 1995. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. _____________. Direito administrativo brasileiro. So Paulo. 33 edio, 2006. MORAES, Alexandre. Reforma administrativa, emenda Constitucional n19/98. 4. ed. So Paulo: Editora Atlas, 2001. NETO, Floriano de Azevedo Marques. Parecer de 8 de maro 2005, encomendado pelo Ministrio das Cidades, por intermdio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; SPINK, Peter. Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. 5. ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003. REIS, Regina C. Alternativa poltica no contexto federativo: Integrao regional no Grande ABC paulista. So Paulo: Editora Blcher, 2008. RESENDE, Fernando e AUGUSTO, Fabrcio (orgs.). Descentralizao e federalizao fiscal no Brasil: Desafios da reforma tributria. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, 2003. RIBEIRO, Wladimir Antonio. Cooperao federativa e a lei de consrcios pblicos. Braslia. DF. Confederao Nacional dos Municpios. 2007.
114
SILVA, Cleber Demetrio Oliveira da. Lei n 11.107/05: Marco regulatrio dos consrcios pblicos brasileiros. Teresina: Jus Navegandi, ano 9, n 705, 2005. Disponvel em: www.jus.com.br Acesso em 14-7-2005. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2001. SILVA, Sandra Krieger Gonalves. O municpio na Constituio Federal de 1988. Autonomia, competncia legislativa e interesse local. 1. ed. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2003. SOUZA, Nali de Jesus de. Desenvolvimento econmico. 4. ed. So Paulo: Atlas 2000. VECCHIA, Rosangela. Descentralizao e democracia. O municpio brasileiro na Constituio de 1988. Dissertao (Mestrado em Direito) Centro Universitrio Eurpides de Marlia Fundao de Ensino Eurpides Soares da Rocha. Marlia - SP: [s.n.], 2008. TREVAS, Vicente Carlos Y Pl. A lei dos consrcios pblicos como um novo instrumento de fortalecimento da federao brasileira. Publicao da Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais da Presidncia da Repblica.
115
Subchefia de Assuntos Federativos
Secretaria de Relaes Institucionais

Guia Consorcios Publicos Vol1

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Guia Consorcios Publicos Vol1

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

GUIA DE CONSRCIOS PBLICOS CADERNO

O PAPEL DOS PREFEITOS E DAS PREFEITAS NA CRIAO E NA GESTO DE CONSRCIOS PBLICOS

Guia de Consrcios Pblicos

CAIXA ECONOMICA FEDERAL Prefixo editorial: 86836 CNPJ: 00.360.305/0001-04

Jorge Fontes Hereda Presidente - Caixa Econmica Federal

CAIXA, o banco que acredita nas pessoas.

Jose Urbano Duarte Vice-Presidente - Caixa Econmica Federal

1. A FEDERAO BRASILEIRA Por que Consrcio Pblico?

Competncias dos entes federados A questo da diviso de competncias

Financiamento das polticas pblicas na federao brasileira Federalismo e Cooperao Subsidiariedade 34 35 37 32

Funo Estratgica dos Consrcios

Os Consrcios como produto da Reforma do Estado

A formao dos Consrcios Intermunicipais "administrativos"

3. O QUE OS CONSRCIOS PBLICOS PODEM FAZER? Gesto do lixo Infraestrutura 50 51 52

Desenvolvimento econmico Sade Pblica Educao Pblica 52 53

Assistncia Social e incluso socioprodutiva Segurana Pblica 56

4. VANTAGENS DA CONSTITUIO DOS CONSRCIOS PBLICOS Exemplos de Consrcios 62 64

7. ASPECTOS POLTICOS DA FORMAO DO CONSRCIO PBLICO O papel do Legislativo 71 73 73 76

8. COMO CONSTITUIR UM CONSRCIO PBLICO

5 Etapa Ratificao do Protocolo de Intenes

urnas; do plano de governo e; das necessidades da populao.

Por que Consrcio Pblico?

Origens e caractersticas da Federao Brasileira

Fortalecimento das instncias locais e regionais

Competncias dos entes federados

A questo da diviso de competncias

Financiamento das polticas pblicas na federao brasileira

Funo estratgica dos Consrcios

2. COMO OS CONSRCIOS PBLICOS SURGIRAM?

A Reforma do Estado no Brasil

Reforma do Estado e o Municpio

Os Consrcios como produto da Reforma do Estado

A formao dos Consrcios Intermunicipais administrativos

3,813 925 909 909 670 232 152 16

2,675 435 503 678 603 197 184 35

1,993 313 377 467 443 184 171 38

1,769 305 318 395 419 153 153 26

1,629 231 340 367 397 146 121 27

1,227 136 233 274 317 136 108 23

939 152 179 207 212 101 72 16

757 81 115 170 170 94 103 24

601 90 131 153 124 43 41 19

Tabela 2: Consrcios por regies do Brasil

Total de municpios no Brasil 5,565 449 1,794 1,668 1,188 466

Turismo Habitao Transporte

Brasil Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centroeste

1,769 135 433 610 371 220

939 45 157 448 216 73

1,993 120 633 539 420 281

601 45 122 208 130 96

3,813 214 766 1,368 1,117 348

1,629 103 371 605 373 177

3. O QUE OS CONSRCIOS PBLICOS PODEM FAZER?

MUNICPIO 2 MUNICPIO ...

Consrcio Pblico envolvendo apenas a participao de Estados:

Consrcio Pblico envolvendo apenas as participaes de Municpios, Estados e a Unio:

ESTADO 2 ESTADO 5 MUNICPIO 2 MUNICPIO 5

ESTADO 3 ESTADO ... MUNICPIO 3 MUNICPIO ...

Para ilustrar, imagine uma situao como esta:

Assistncia Social e incluso socioprodutiva

4. VANTAGENS DA CONSTITUIO DOS CONSRCIOS PBLICOS

5. INSUFICINCIAS DOS CONSRCIOS ADMINISTRATIVOS

Os principais problemas que passaram a surgir foram:

6. A LEI 11.107 DE 2005 DOS CONSRCIOS PBLICOS