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blicacin es, por consiguiente, un requisito que condiciona su vigencia (rallos, 2 5 1 : 4 0 4 ; 252:19*.' C o n s t i t u y e n d o algunos de los actos de carcter general normas jurdicas obligatorias (v.gr., reglamentos) la publicacin es para ellos requisito sitie qua non de eficacia. _En los actos de alcance general no normativos, la notificacin c o m o condicin posterior de su eficacia podra en algnos_ supuestos suplir a la publicacin. La publicacin se c o r r e s p o n d e , por su naturaleza, con los actos de carcter general y, con los que tengan por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos; p e r o no hay ningn i m p e d i m e n t o para q u e tambin los actos especiales o concretos se publiquen. Lo niccLjjue no e s J c i t o a j a Administracin, repelimos, es intentar sujilir la notificacin, en los casos en que sea obligatoria, con la publicacin. La publicacin, en sentido estricto, es una forma solemne, especial, de dar a conocer la voluntad de la Administracin a los particulares interesados. Dice el artculo que c o m e n t a m o s que los actos de alcance particular se notifican y los de alcance general se publican. La notificacin es una c o m u n i c a c i n individual; la publicacin, una c o m u n i c a c i n general e impersonal. L a s distintas formas de manifestacin se fundan en la propia finalidad y naturaleza del acto. Es fsicamente imposible hacer llegar particularmente la disposicin impersonal a cada uno de los destinatarios de ella. Por eso hay que presumir que d e s p u s de c u m p l i r s e determinadas formalidades la conocen todos los o b l i g a d o s a cumplirla. C u a n d o los actos generales han sido d e b i d a m e n t e p u b l i c a d o s , la ignorancia de ellos no e x i m e de su c u m p l i m i e n t o (nema ius ignorare cesselur). Si los particulares pudieran eludir el c u m p l i m i e n t o de los actos de carcter general, con el pretexto de que los ignoraban, el orden social estara seriamente a m e n a z a d o , y fcilmente sobrevendra la anarqua. -Uri?Lyijy!l?Jr c a d o s , los actos de alcance general se reputan c o n o c i d o s . Ciertamente eslo es una ficcin: en la realidad, el c o n o c i m i e n t o de ellos no se adquiere en nuestra poca en el Boletn Oficial, que nadie lee. La publicacin tiene por objeto, no tanto dar a c o n o c e r la ley, o los actos, c u a n t o fijar el m o mento d e s d e el cual se los considerar c o n o c i d o s . ^tj^ojnento_enjgue entran en vigor las disposiciones publicadas, h EI art. 103 del R L N P A establece a partir de qu m o m e n t o se reputan conocidos los actos de alcance general. Veremos en detalle los problemas que esa n o r m a plantea al tratarla. En lo que aqu interesa diremos que ella especifica que los actos publicados producirn efectos, d e s d e el da que en elfo se dcjerminc,_y si no designan tiempo, despus de ocho das, c o m p u tados d e s d e el da siguiente al de la publicacin.,.

Sigue, pues, la norma, el sistema simultneo para la entrada en vigor de los actos de alcance general, pues las disposiciones c o m i e n z a n a regir en todo el territorio o c h o das d e s p u s de su publicacin en el Ilolctn Oficial, a no ser que ellos m i s m o s sealen otro plazo.
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6. Fundamento y efectos de la publicacin de actos generales sin contenido normativo. - La publicacin de instrucciones y circTiTaTrs~6~cs ms que una norma de comunicacin de ellas a los rganos administrativos interesados. Su falta de publicacin no afecta ni a su validez ni a sus efectos. Puede prescindir.se de ella y comunicarlas directamente a los distintos agentes; pueden, a su vez, e m p i c a r s e las formalidades de publicidad que se estimen o p o r t u n a s . Ninguna trascendencia tiene la forma en que se lo haga. Y es que lo que le interesa conocer al particular, y le importa a la Administracin q u e el particular conozca, es la ley, el r e g l a m e n t o . La circular respecto de aqul no tiene ninguna trascendencia (Silva C c n c i o ) . En cuanto a la publicacin de los anuncios de convocatoria, d c x o n u u r sos, subastas, etc., la exigencia de su publicidad se apoya en el principio de igualdad de los particulares. Con ello se pretende dar igualdad de oportunidades y evitar el riesgo de parcialidad que implicara la publicidad sometida a estrictas exigencias formales. Existen medidas internas que tienen trascendencia respecto de los particulares y que, aun siendo medidas particulares, por sus rcpciciisioncs generales se exige publicidad, por ejemplo, acto de delegacin. 7. f Perfeccin y eficaciajie los actos administrativos. - Un acto administrativo y un acio de alcance general estn constituidos por el conjunto de elementos que funcionan c o m o requisitos de su validez. Ahora bien, el acto administrativo no es, por la simple circunstancia de que rena tales requisitos, j u r d i c a m e n t e eficaz, p u e s , c o m o surge de la LNPA y de su reglamentacin, la eficacia quedar supeditada a su notificacin ( C N F c d C o n l A d m , Sata I, 12/9/95, "Frvega", LL, 1996-C-31), y si se trata de un reglam e n t o , a su publicacin. Son varias, por tanto, las causas que determinan la pendencia de la eficacia de los actos administrativos de alcance general. a) Por no haberse notificado o publicado, a c u y o s requisitos nos referiremos con posterioridad. /;) En s e g u n d o lugar, c u a n d o as se. infiera del c o n t e n i d o del aclo. Esto ocurre en los actos sometidos a condicin o trmino, pues mientras ste no transcurra, o aqulla no se cumpla, el acto administrativo, a u n q u e perfecto, no produce efectos. R e s u m i e n d o , los actos administrativos adquieren eficacia desde su notificacin. As, un acto favorable no notificado no crea d e r e c h o (CNFed C o n t A d m , Sala III, 1/12/92, "Vila"). La presunta excepcin de la parte

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ltima del artculo que c o m e n t a m o s no es tal, ya que si el particular pide el c u m p l i m i e n t o del acto e s t a m o s en presencia de una presentacin espontnea te la que se infiere un c o n o c i m i e n t o fehaciente de aqul, que es una de las formas vlidas de notificacin (art. 4 1 , RLNPA). De donde resulta que el c u m p l i m i e n t o se efectuar d e s p u s de su notificacin, o sea cuando ya el acto ha adquirido eficacia. S, en c a m b i o , constituye una excepcin al principio de publicacin de los actos de alcance general. Aqu, a diferencia de lo que c o m e n t b a m o s , el particular p u e d e exigir su c u m p l i m i e n t o sin que se haya producido la publicidad del acto - c o n d i c i n de su eficacia-. Se exige, c o m o requisito, que no perjudique derechos de terceros.

la Administracin para el c u m p l i m i e n t o del acto administrativo, sin intervencin judicial, utilizando e x c e p c i o n a l m e n t e la coaccin; la ejecutividad, en c a m b i o , se refiere al ttulo del acto en el plano procesal, siendo ejecutivo - c o n f o r m e a nuestro o r d e n a m i e n t o l e g a l - aquel acto que dictado con todos los recaudos que prescriben las n o r m a s legales, tiene fuerza obligatoria". Resulta de lo anterior que la ejecutividad constituye un r a s g o c o m n y ordinario de los actos administrativos, c o n s e c u e n c i a de su propia fuerza de obligar, no as la ejecutoriedad que a c o m p a a a ciertos actos. Desde un punto de vista m e t o d o l g i c o la presuncin de legitimidad y la ejecutoriedad deberan estudiarse en la fase de la eficacia del acto administrativo, en c a m b i o los aspectos referidos a la estabilidad deben tratarse con la extincin del acto y la impugnabilulad en la sede del p r o c e d i m i e n t o administrativo. 2. Presuncin de legitimida^.:- El artculo que c o m e n t a m o s , en una forma no d e m a s i a d o correcta, pero s u m a m e n t e expresiva, afirma que el acto administrativo goza de presuncin de legitimidad. No es que sea vlido, sino que s i m p l e m e n t e se p r e s u m e que ha sido e m i t i d o c o n f o r m e al o r d e n a miento j u r d i c o , presuncin que subsiste en tanto no se declare J o c o n t r a r i o j ) o r l rgano c o m p e t e n t e . C o n s e c u e n t e con ello, la Administracin no debe probar con anticipacin que sus actos son legtimos, es decir que han sido dictados de conformidad con el o r d e n a m i e n t o . E s _ a l p a r t i c u l a r a quien c o r r e s p o n d e la carga de probar la eventual invalide^. Es una presuncin legal impuesta por el legislador por razones de conveniencia y se funda en el hecho de que "si no existiera tal principio, toda la actividad estatal p o d r a ser c u e s t i o n a d a ante la posibilidad de justificar la desobediencia c o m o regla normal en el c u m p l i m i e n t o de los actos administrativos, obstaculizando el c u m p l i m i e n t o de los fines pblicos al anteponer el inters individual y privado al bien c o m n " ( C a s s a g n e ) . a) Fundamentos. P o d e m o s dividir los distintos fundamentos que se han dado en dos grupos: 1) De orden sustancial. Para algunos la presuncin "rje legitimidad de los actos administrativos radica en la presuncin de validez que a c o m p a a a todos los actos estatales. As, dice Fiorini, lodos los actos de d e r e c h o pblico, de cualquier clase que fueren, tienen presuncin de validez jurdica inmediata. Toda ley se considera constitucional, toda sentencia se considera vlida y todo acto administrativo se p r e s u m e legtimo. Ello porque lodos ellos (ley, sentencia, acto) constituyen una expresin del poder soberano del Estado. 2) De orden formal. Las motivaciones de orden formal para justificar tal presuncin estn dadas por las garantas subjetivas y objetivas que pie-

* PRESUNCIN E LEITIMIOAD Y FUERZA EJECUTORIA

Ar. 12, - E l acto a d m i n i s t r a t i v o g o z a d e p r e s u n cin de l e g i t i m i d a d : su fuerza ejecutoria faculta a la A d m i n i s t r a c i n a p o n e r l o en prctica por sus propios m e d i o s -a m e n o s que la ley o la n a t u r a l e z a del acto e x i g i e r e n la i n t e r v e n c i n j u d i c i a l - e i m p i d e que los rec u r s o s que i n t e r p o n g a n los a d m i n i s t r a d o s s u s p e n d a n su e j e c u c i n y efectos, s a l v o que u n a n o r m a e x p r e s a e s t a b l e z c a lo c o n t r a r i o . S i n e m b a r g o , la A d m i n i s t r a c i n p o d r , de oficio o a p e d i d o de parte y m e d i a n t e r e s o l u c i n f u n d a d a , s u s p e n d e r la e j e c u c i n por razones de inters pblico, o para evitar perjuicios g r a v e s al i n t e r e s a d o , o c u a n d o s e a l e g a r e f u n d a d a m e n t e una n u l i d a d a b s o l u t a .
1. (Caracteres del acto administrativo] - Ataen a su operafividad, al relacionarse con su validez, ejecucin y efectos. La doctrina clsica argentina c o n s i d e r a caractersticas propias del acto administrativo a la presuncin lie legitimidad y a la ejecutoriedad (Ulla, Fiorini, etc.); la corriente ms moderna sostiene que tambin constituyen caracteres del acto la estabilidad y la impugnabitidnd ( o r d i l l o ) . En las n o r m a s que c o m e n t a m o s la presuncin de legitimidad y la impugnabilidad asumen categoras de regla general; en cambio la ejecutoriedcid y lirestiFiillaT ii\ii\ carcter contingente. Pueden o no acompaar al acto. C o i n c i d i m o s con C a s s a g n e en que "la ejecutoriedad y la ejecutividad actan en dos planos distintos: la primera hace a las facultades que tiene

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ceden a la e m a n a c i n de los actos administrativos, Ello est establecido en la LNPA q u e regula la c o m p e t e n c i a , en c u a n t o se refiere al origen de la actividad administrativa, q u e a la postre, va a resultar manifestada en un acto administrativo, la preparacin de la actividad administrativa, e incluye en ella, entre otras medidas preliminares a la emisin del acto, el diclamen j u r d i c o , y a su vez la parle decisoria del aclo (debe resolver todas las c u e s tiones p l a n t e a d a s , etctera). Este carcter aparece c o m o necesario, pues si no existiera, loda la actividad de la Administracin sera cuestionable oh initio o b s t a c u l i z a n d o el c u m p l i m i e n t o del inlcrcs general. b) Alcance de la presuncin. I n d i s c u t i b l e m e n t e es una p r e s u n c i n legal relativa, provisional, transitoria, calificada c o m o p r e s u n c i n inris tantum, q i j e j j u e j d e ^ s v j i T u a r ,ej ju.^fCMdo denuislrantlo qtie e j j i c l o controvierte el o r d e n jurdico. Tal presuncin no es un valor c o n s a g r a d o , absoluto, inris et de iure, sino un "juicio hipottico"', que puede invertirse acred i t a n d o q u e el acto tiene ilegitimidad. c) Consecuencia y efectos. El Estado no necesita declarar que su actividad es legtima; la presuncin de legitimidad de que gozan sus actos administrativos significa q u e ellos deben c o n s i d e r a r s e legtimos hasta la prueba y declaracin en contrario. A c o n s e c u e n c i a de esa presuncin hay una igualacin provisional de los actos legtimos con los q u e luego de pres u m i r s e legtimos se declaran ilegtimos. El particular, en c a m b i o , necesita alegar y en m u c h o s casos jirobar la ilegitimidad ( C N F c d C o n t A d m . sldTTn. W R 8 , " G u a r r o c h c n a C r e s p o " . 'JA, 1 9 8 9 - i r P f i l ; CS.IN. Fallos, 2 9 1 : 4 9 9 ; 294:69) y j o j ^ r j p j c j u i ^ g a r m administrativo o judicial la declare tal. Mientras ello no ocurra el acto sigue p r e s u m i n d o s e legtimo. ~~ ' C o r r e s p o n d e la carga de probar la eventual invalidez a quienes tengan inters en ello, es decir, q u e para los actos administrativos se tiene, a diferencia de lo q u e o c u r r e en d e r e c h o privado, la inversin de la carga de la prueba ( C N F e d C o n t A d m , Sala 1, 2/6/92, " C e n t r o de Capitanes de Ultramar y Oficiales de la M a r i n a M e r c a n t e " , JA, 1991-1-132). As el Estado puede p r e t e n d e r el c u m p l i m i e n l o de la obligacin del particular q u e surge de un acto administrativo, d e b i e n d o el particular que se sienta lesionado invocar y probar la invalidez del acto. _El_acto administrativo aparece corno un acto obligatorio, c u y o s efectos vinculanJguaimel^ Administracin - v e r lo que d e c i m o s al c o m e n t a r los arts. 17 y 1 8 - . Esto p u e d e afirmarse de todo acto, c o m o expresa la n o r m a , incluso del defectuoso, mientras no se declare su ilegitimidad ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 18/1 1/86, "Vilar"). . _ ._ x 3. obligatoriedad del acto. Ejecutividad. - Supuesta la legitimidad del acto administrativo la eficacia jurdica de ste se despliega plenamente, m a n i f e s t n d o s e en una serie de c o n s e c u e n c i a s , algunas de las cuales

han venido a afirmarse c o m o nota esencial e insoslayable del acto a d m i n i s trativo objetivamente c o n s i d e r a d o , cuales son: la obligatoriedad y r x i g i b i lidad del aclo administrativo y, en ciertos c a s o s , la ejecucin de oficio o posibilidad de ejecucin forzosa en manos de la A d m i n i s t r a c i n . El acto administrativo que se beneficia de la presuncin de legitimidad lo hace de c u m p l i m i e n t o necesario, sin necesidad de tener que o b l e n n ninguna sentencia declarativa previa. Previamente a cualquier verificacin por un juez, el acto adminislratvo^'im:i(il7i a la obediencia. Esa declaracin administrativa ( a c l o ) ' q u c define una situacin juidica nueva, crea i n m e d i a t a m e n t e esta situacin. El particular a quien afele tal declaracin q u e d a obligado por la fuerza misnia^ele aqulla. Esto se c o n o c e con la d e n o m i n a c i n de autotutela declarativa. Significa q u e la Administracin posee lo m'e_j^djimmiina accin de o / . a o - p a m ^ D L s X ^ c x c a t una situacin jurdica determinada. De ah surge que el aclo tiene plena fuerza obligatoria y ejecutiva. Ejecutividad del aclo es obligatoriedad, exigibilidad y d d c b c r j l c c u m p l i "miento q u e el acto impfica. Esto en m o d o alguno p u e d e c o n s i d e r a r s e una especiajidairde Tos actos administrativos, pues lodos los actos jurdicos son, en principio, obligatorios. Lo q u e s es una prerrogativa de la A d m i n i s tracin es la de dirimir las controversias con los particulares q u e con ella se relacionan y decidir las cuestiones nilalcralmeiitc por actos obligatorios e j e c u t i v o s ( G o n z l e z Prez). C o n f o r m e a lo expuesto, debe e n t e n d e r s e por ejecutividad la cualidad jurdica que se le reconoce a la Administracin para proceder a realizar los aclo y o p e r a c i o n e s q u e la ejecucin del acto c o m p o r t a . As, decir q u e un actb administrativo es ejecutivo, equivale a afirmar q u e tiene fuerza obligatoria y q u e p u e d e llevarse a la prctica - p u e s t a en m o v i m i e n t o de los rganos inferiores de la Administracin tendiente a lograr la ejecucin de lo m a n d a d o - . 4. .Ejecutoriedad (autotutela ejecutoria), f C o m o h e m o s visto, la ejecutividad significa que. el aclo es obligatorio y que a b s t r a c t a m e n t e p u e d e ser e x i g i d o ; en c a m b i o {ejecutoriedad dcsi,Riia.Ja particular aptitud de determinados actos administrativos, con r e ^ nistrativo de r n n r e t n frp.ntr. a los p n r j i f ' ' - " f " Significa que.la Adminis-.. tracin por s sola p u e d e .ejecutar..eLaclp-e/ccHc/r/i de. oficio). La ejecucin de oficio de los actos administrativos slo p u e d e ser predicada respecto de aquellos q u e i m p o n e n deberes positivos o negativos, c u y o c u m p l i m i e n t o p u e d a no ser v o l u n t a r i a m e n t e a c e p t a d o por el particular obligado. No c a b e hablar de ejecutoriedad o posibilidad de ejecucin forzosa en actos q u e no imponen o b l i g a c i o n e s a particulares. As c o m o el o r d e n a m i e n t o e x i m e a la A d m i n i s t r a c i n de la carga de obtener una sentencia ejecutiva (autotutela declarativa; accin de oficio),

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cu c i e n o s casos la faculta para el uso directo de su propia coaccin sin necesidad de recabar el apoyo judicial (autotulela ejecutoria; ejecucin de oficio). Esta ejecucin forzosa slo cabe referirla respecto de aquellos actos c u y o s destinatarios resistan el c u m p l i m i e n t o . a) Fundamentos. En cuanto a los fundamentos hay diversidad de opin i o n e s , p e r o puede afirmarse que se basa la ejecucin forzosa en la necesidad de que las atribuciones del Estado, que la legislacin ordena que se i^_aHcnjidn]in[^tjTitivanieiiie, no estn sujetas a las liabas y dilaciones propias de la intervencin de los tTb^iales'."~Trposar^Ms;""err1a presuncin de IcgiiniiTad del'acloliffmmlslraivo, la que a su vez se basa en la idea de que los r g a n o s estatales son en realidad instrumentos desinteresadas que normalmente slo persiguen la satisfaccin de necesidades colectivas dentro del mbito del ordenamiento jurdico. Estas consideraciones, segn algunos autores, obligan a concluir que la situacin del poder pblico es muy diferente a la de los particulares, pues stos no tienen ni desinters en sus actos ni el control que puede existir dentro de la organizacin administrativa. b) Alcance. El artculo que c o m e n t a m o s formula enfticamente que "su fuerza ejecutoria (del acto] faculta a la Administracin a ponerlo en prctica por sus propios medios -a m e n o s que la ley o naturaleza del aclo^ exigieren la intervencin judicial-". A primera vista pareciera que la ejecutoriedud es consustancial al acto, algo esencial a l, con dos nicas excepciones: c u a n d o la ley o la naturaleza del acto exijan la intervencin judicial. Con relacin al ltimo supuesto e n c o n t r a m o s mltiples ejemplos: la ejecucin de umitas por regla general no puede hacerla la Administracin procediendo ella misma a vender los bienes del particular en subasta pblica. Por el contrario, debe iniciar la correspondiente ejecucin judicial. Lo propio ocurre con el cobro de los servicios pblicos. Realmente cuando la Administracin p u e d e ejecutar los bienes del particular es p o r q u e existe una ley que especficamente la autoriza. El principio es pues el inverso al establecido en el artculo: habr ejecutoriedad c u a n d o la naturaleza del acto exima de la intervencin judicial. C u a n d o la norma determine que tendr fuerza ejecutoria o que de la naturaleza del acto uo surja lo contrario, nos da la medida de lo contingente de la facultad administrativa de ejecutar de oficio sus p r o p i o s actos, porque de la naturaleza de infinidad de actos administrativos surge su calidad de no ejecutorios. c) Manifestaciones de la ejecucin de oficio. Se dice que las manifestaciones de la ejecutoricda son: i) la iinpTrtividud (posibilidad genrica ile que el acto administrativo produzca sus efectos inmediatos), y 2) la coercibilidad (aptitud del acto de ser exigido coactivamente por la Administracin). Esta ltima es la que caracteriza exclusivamente a la ejecucin forzosa, que se puede ejercer de diversas formas:

1) Coercin directa. cumplir el acto.

La Administracin puede forzar al particular a

2) Coercin indirecta. La Administracin para lograr el c u m p l i m i e n to trata de forzar al particular m e d i a n t e inultas, c l a u s u r a s , inhabilitaciones, etctera.. 3) Ejecucin directa. Por parle de la A d m i n i s t r a c i n con cargo al obligado a c u m p l i r el acto. 4) Ejecucin subsidiaria. La subrogacin es un m e d i o especfico de la ejecucin administrativa. Tiene lugar c u a n d o se trata de actos no personalsimos, que impliquen una actividad material y fungible realizada por un sujeto distinto del obligado (tercero). 5. .a denominada ejecutoriedad impropia. Parte de la doctrina habla de dos tipos de ejecutoriedad: la propia y la impropia, e n t e n d i e n d o por ejecutoriedad propia aquella en que la ejecucin del acto c o r r e s p o n d e a l a A d m i n i s t r a c i n misma, mientras q u e l a j m p r o p i a implica q u e s l - b i e u x l _ acto e m a n a de la Administracin, su c u m p l i m i e n t o o ejecucin c o m p e t e al rgano judicial. Hemos dicho que el aspecto fundamental de la ejecutoriedad radica, precisamente, en la potestad de hacer ejecutar el acto por la propia A d m i nistracin sin intervencin del r g a n o judicial. S i e n d o as, hay que concluir que, en la hiptesis de la llamada "ejecutoriedad i m p r o p i a " , en realidad no hay ejecutoriedad, ya que d e b e recurrirse al rgano j u d i c i a l . Parece, p u e s , una categora intil. 6. TicJ([adnoinjiuitividad. - Si bien no son en realidad caracteres del acto administrativo, conviene detenerse en ellos. Tipjcidad significa que lodo acto administrativo es r i g u r o s a m e n t e idneo para disciplinar un caso concreto y satisfacer un inters d e t e r m i n a d o por la norma jurdica. Para conseguir los fines pblicos la A d m i n i s t r a c i n debe utilizar nicamente aquel acto que las normas le prescriben que use, no p u d i e n d o elegir cualquier acto. Los tipos de actos que d e b e dictar la Administracin son los previstos por las normas. \ La lipicidad tiene por c o n t e n i d o la p r e d e t e r m i n a c i n normativa de las figuras de cada aelo y tambin la de los elementos que lo c o m p o n e n . A d e m s la Administracin no no estn previstos en una n o r m a lo que sucede en d e r e c h o privado figuras de actos y pueden dar vida tiene la posibilidad de crear actos que j u r d i c a Qiuminatividod), a diferencia de d o n d e las partes pueden crear nuevas a negocios i n n o m i n a d o s . '

La tipicidad y la nominalividad impiden q u e puedan i m p o n e r s e , por ejemplo, nnilateralrnenie sujeciones que no hubieran sido previstas, ni aun mediante actos dictados en ejercicio de facultades de mxima discrecionalidad.

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7. \ Suspensin de los efectos del acfoi - T r a t n d o s e de actos nulos, la vigencia de los caracteres de presuncin de legitimidad y ejecutoriedad - e n su c a s o - plantea graves dificultades, que es conveniente aquilatar a fin de ver en qu medida siguen subsistentes aqullos. Por lo dicho hasta ahora, parecera que p r o d u c i d o un acto afectado de un vicio d e t e r m i n a n t e de nulidad, la Administracin puede igualmente exigir su c u m p l i m i e n t o . As, el principal efecto de la nulidad, esto es, la falta de c o n s e c u e n c i a s del acto viciado, no se p r o d u c e automticamente. Dicho acto produce efectos, de manera que el particular debe reaccionar contra l a favor de la posibilidad de i m p u g n a r l o . La interposicin de un recurso contra el acto nulo suspende sin ms su ejecucin? Es necesario un p r o n u n c i a m i e n t o expreso de la A d m i n i s tracin en este sentido, de oficio o a peticin de parle ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 12/5/95, " P u l i c h i n o " , LL, 1996-A-648), tal c o m o lo dice la ley, a m e n o s que una n o r m a expresa establezca que la impugnacin del acto susp e n d e sus efectos. La Administracin es libre para hacer o no hacer dicho pronunciamiento? La n o r m a dice " p o d r suspender"; pareciera, de acuerdo con el texto, q u e fuera facultativo de la Administracin suspender o no. Sin emb a r g o , no p o d e m o s realizar una interpretacin tan simplista sin hacer antes unas cuantas reflexiones. Dijimos q u e en los actos nulos es al particular a quien c o r r e s p o n d e la carga de la i m p u g n a c i n para evilar sus efectos. Esa necesidad se relaciona con el p r o b l e m a de la ejecutividad, pero nada tiene que ver con el de la validez del acto nulo. El acto sigue siendo nulo, dada la imposibilidad de convalidacin por c o n s e n t i m i e n t o o por cualquier otro medio. La invalidez del acto y los medios para pedirla no estn sujetos a ningn plazo de prescripcin. R e s p e c t o del acto nulo el paso del tiempo y el consentimiento del interesado nada significan, ya que la invalidez es de tal carcter que afecta al inters pblico, al buen orden general, al orden pblico. Tanto es as, q u e la nulidad debe declararse de oficio por la A d m i n i s tracin (arl. 17), que en este aspecto no tiene restringida su facultad revocatoria, y tambin por el j u e z (art. 17 in fine). Si en el derecho administrativo se p u e d e exigir y llevar a cabo el c u m p l i m i e n t o del acto en virtud de las prerrogativas de la Administracin que ya v i m o s , ello no agrega ms que un plus: la obligacin de declararlo nulo desde el m o m e n t o en que se advierta, por s o por interesado, la existencia de una carga de nulidad, tal c o m o lo prescribe la ley. Por lo tanto, c o m o a nadie le est permitido por exigencias elementales de justicia obtener un beneficio de su propia torpeza, la Administracin debe revocar el acto nulo inmediatamenle_y desde el j n o m c n l o que advierte la existencia de la nulidad. Y si ello requiere cierto tiempo, est obligado a

suspender sus efectos, ya que si la Administracin pens que no oslaba viciado y por eso c o m e n z a ejecutarlo enseguida, ahora ya est advertida de la irregularidad. Hay que precisar que el particular ejerce el d e r e c h o a obtener un pronunciamiento expreso sobre la nulidad del aclo contra el cual la impugnacin se dirige, y el ejercicio de ese d e r e c h o obliga al rgano a adoptar un pronunciamiento. Siendo as, la Administracin tendr que declarar el acto nulo al dictar su pronunciamiento, y si al advertrsele sobre la infraccin, el estudio del aclo lleva al convencimiento de que es probable que deba declararse la nulidad porque sta no es manifiesta, si no puede i n m e d i a t a m e n te revocar el aclo por la necesidad de cumplir ciertos trmites, tienen que suspenderse sus efectos, ya que sera incongruente aplicar un aclo que ms adelante habra de desaparecer, con efectos ex tune, de la esfera jurdica. _La e x p r e s i n "la Administracin p o d r " significa en buenos trminos que lo que aqulla puede hacer es no suspender los efectos del aclo c u a n d o , ._al no apreciar Ja existencia real de la nulidad, no aparezca i n d u d a b l e m e n t e que deba hacerse lugar a la declaracin de nulidad solicitada. P o r q u e si bien es verdad que el art. 17 dice que deber revocar el acto nulo, ello slo significa que habr de hacerlo c u a n d o aprecie la existencia real de la infraccin, porque esta impugnacin de nulidad, c o m o todas las d e m s , no implica el derecho a obtener un p r o n u n c i a m i e n t o en d e t e r m i n a d o seuelo,. __sino solamente d e r e c h o a obtener una decisin expresa del r g a n o . ^[Significado de "parte"/. El artculo nos dice que la suspensin puede ser decretada de oficio o a peticin de parle. Q u hay q u e entender por parle? Es claro que al afectuarsc un pedido para q u e el aclo sea declarado nulo, es ello objeto de un procedimiento administrativo, y en esle se considera interesados a quienes lo promuevan c o m o titulares de derechos subjetivos o intereses legtimos (arl. 3 , RLNPA). Coincidimos con Garrido Falla, en que no se requiere haber sido parte de la relacin en la cual se produjo el acto nulo, sino que debe considerarse suficiente la condicin ele "perjud i c a d o " , "tercero i n g r e s a d o", "titular de un inters legalmente protegido'
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b)

Excepciones al principio general.

Son

las siguientes:

1) Obligatoriedad de la Administracin. El artculo reconoce (pie la principal consecuencia de a ejecutoriedad, c o m o principio general, es la no suspensin del acto ante la interposicin de recursos ( C N F c d C o n l Adm, Sala IV, 25/2/80, " J N G c/Yusin"). As, establece que "su fuerza ejecutoria [de! acto]... impide que los recursos que interponen los administrados suspendan su ejecucin y efectos". He aqu el principio q u e , por supuesto, no es absoluto, ya que, a continuacin, el m i s m o artculo establece que el recurso tendr efecto suspensivo c u a n d o una norma expresa establezca lo contrario (p.cj., arl. 17. ley 2 1 . 6 9 5 ; conf. C N F e d C o n t A d m , Sala I I I , ' 2 / 8 / 9 0 . " I F O N A " , JA. I9V0-

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LEY 19.549

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111-126). En este caso la suspensin es obligatoria para la Administracin, y si no obstante ejecuta el acto recurrido, incurre en va de hecho (art. 9 , ine'J, l.Nl'A).
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2) Facultades de la Administracin j: La norma reconoce adems a la Administracin la facultad de s u s p e n d e r la de oficio o a peticin de parte y mediante resolucin fundada en tres hiptesis (CNFed C o n t A d m , Sala 11, 2 8 / 1 2 / 9 5 , "Gas Natural B a n " , ED, supl. jurisp., 1995, n 3 , p . 2 2 ) ; v e r e m o s cada supuesto.
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i) Inters pblico! Es una causal de gran amplitud. La Administracin est en mejores condiciones para resolver si la ejecucin del acto perjudica el inters pblico. Quien evale la existencia del inters pblico ser el r g a n o q u e deba tramitar el r e c u r s o que m u c h a s veces no es el emisor del acto. Deber ver si decretar la suspensin resulla menos d a o so para la c o m u n i d a q u e o h a c e r o " I C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 10/5/84, "SDAC"). b) Perjuicio grave.f La redaccin del artculo es valiosa en cuanto se aliarla del criterio del dao irreparable, que era de interpretacin s u m a m e n te restrictiva, toda vez que se postulaba la imposibilidad de la existencia de daos irreparables, en atencin a que el Estado siempre era solvente. Slo se exige ahora la posibilidad de originar un dao grave. Por cierto que slo el dao no autoriza a suspender los efectos del acto; debe ir unido a la nulidad absoluta o al inters pblico (p.ej., si el dao es producido por un acto vlido, no por ello se suspende el acto; a lo s u m o podr ser indemnizado, si c o r r e s p o n d e ) . c) Nulidad absoluta. Ya nos h e m o s referido a algunos aspectos de este problema. Al hablar de " a l e g a c i n " y no de "alegar y probar", se refiere a un vicio manifiesto, el cual, por lo tanto, no necesita probarse. Debera bastar la alegacin fundada del particular para que la Administracin reconociera el vicio.

relativa a los efectos de las normas con respecto al t i e m p o . Es principio de d e r e c h o que las normas disponen para el futuro. Principio c o m n m e n t e llamado de irretroactividad de la n o r m a , que presenta caractersticas diversas. As: a) En el derecho administrativo, la no retroactividad tambin ha tenido cabida con carcter general, ya que la doctrina nacional admita e l p r i n c i p i o de la irretroactividad del acto administrativo. El artculo que c o m e n t a m o s parece sentar el principio opuesto, pero no es as; c o i n c i d i m o s con C a s s a g ne en que permite la aplicacin retroactiva del acto en d e t e r m i n a d a s situaciones jurdicas, a s u m i e n d o un carcter excepcional. La regla sigue siend o , pues, la irretroactividad del acto administrativo (CNCiv, Sala G, 2 7 / 4 / 92, " R o z a n s k i " , LL, 1992-E-324; C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 14/9/95, " N i dera Arg.", ED, supl. jurisp., ao 1995, n" 3, p. 23). b) En el c a m p o del derecho privado, el principio de la irretroactividad de la ley tiene su incidencia en el hecho de que si la relacin j u r d i c a creada es instantnea o de c o n s u m o ininterrumpido, por ser sta de c u m p l i m i e n t o nico, alcanza su perfeccionamiento j u r d i c o tan pronto se desarrolla, lo cual obsta, si se cumpli bajo la vigencia de la derogada, a que la nueva norma se le aplique. Nadie concibe r a c i o n a l m e n t e que relaciones j u r d i c a s cumplidas a tenor de una normativa d e t e r m i n a d a sean p o s t e r i o r m e n t e revisadas por otra norma, ya que vivieron, nacieron, se c u m p l i e r o n y se extinguieron con aqulla. La nueva n o r m a no exista e n t o n c e s , de manera que su aplicacin era imposible. Sin e m b a r g o , el d i n a m i s m o de toda relacin j u r d i c a lleva a que muchos de los efectos de ellas se extiendan en el tiempo, ms all del propio agotamiento de la relacin. En este caso, las consecuencias y efectos se rigen por la n o r m a vigente en su respectivo m o m e n t o , de m o d o que cada cual posee su propia normatividad. Es lo que se d e n o m i n a aplicacin inmediata de la ley. c) En el mbito del derecho penal, la irretroactividad tiene r a i g a m b r e en la Constitucin, a travs de lo dispuesto por el art. 18, y sustento legislativo segn lo establecido en el art. l del Cd. Penal. La nica salvedad a la aplicacin irretroactiva de la ley punitiva la tenemos^en el caso de la ley penal ms benigna.
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RETKOACTIVIOAU DEL ACTO

/Art. 13'.- El a c t o a d m i n i s t r a t i v o podr tener efectos Vc+rmrcfivos - s i e m p r e que no se l e s i o n a r e n derec h o s a d q u i r i d o s - c u a n d o s e dictare e n s u s t i t u c i n d e otro r e v o c a d o o c u a n d o favoreciere al a d m i n i s t r a d o .
1. Consideraciones generales. - Este artculo se relaciona con la eficacia del aclo en c u a n t o al tiempo - p o r eso algo adelantamos al exponer el art. 1 1 - ; trata el problema de la retroactividad o irretroactividad del acto. Una de las cuestiones ms complejas y ms confliciivas del d e r e c h o es la

2. \Fundamento de la irretroactividad del actoi - La Constitucin nacional da sustento a la irretroactividad del acto administrativo, por medio de sus proporciones intrnsecas y del sentido teleolgico de su ser. Es^fundamento de razn jurdica que toda regla de conducta dispone para lo futuro, salvo que la excepcin haya s i d o e x p r e s a m e n t e coteiiiplada. La ley, el contrato, la sentencia, los actos administrativos, los actos jurdicos en general, rigen para el futuro y remiten las situaciones pasadas y sus manifestaciones al rgimen vigente en su m o m e n t o .

H.

HUILIIIUUII,

TA.

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I.EY 195-19

El fundamento no radica directamente en el art. 3" del Cd. Civil, sino q u e es un principio de sana lgica jurdica que toma en cuenta la conveniencia de respetar la estabilidad y seguridad de los derechos. Atae, por lo tanto, al equilibrio de las relaciones entre el particular y la Administracin. Esas razones jurdicas conllevan al afianzamiento de la seguridad jurdica, m e d i a n t e un cierto grado de previsibilidad en las relaciones sociales y transacciones jurdicas b a s a d o en el conocimiento de que ellas se rigen por sus propias normas en funcin de su contemporaneidad. Sin e m b a r g o , tambin se podra sostener que el fundamento de la irretroactividad en relacin con el acto administrativo se encuentra en la aplicacin analgica del art. 3 del Cd. Civil.
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C o m o puede observarse en estos casos -con excepcin del ap. d, en que se establecen efectos diferentes del aclo anterior y en oirs situaciones similares, ya que la ejemplificacin anterior no agota las p o s i b i l i d a d e s - , el nuevo acto afectara a los efectos ya c o n s u m a d o s . Es particularmente importante no confundir los efectos retroactivos con los eTcctos inmediatos del aclo, teniendo en cuenta, principalmente, que las situaciones jurdicas administrativas son de tracto sucesivo. 4. Distincin efre'fiechos y listados de derecho.!- A travs de lo que llevamos dicho, se hace necesario distinguir entre el hecho en s, o sea aquel q u e se consuma en una actuacin instantnea, y respecto del cual las normas son irretroactivas ( p e j . , d e t e r m i n a d o alumno ha a p r o b a d o una determinada materia; este hecho s u p o n e una condicin adquirida instantneamente; lo ha sido con arreglo a una norma vlida y eficaz en un m o m e n t o d e t e r m i n a d o , y de ah q u e una norma posterior no pueda negarle esa condicin), y los estados o situaciones de hecho o situaciones sucesivas, que producen efectos para el futuro. Un estado de h e c h o no es ya la condicin del a l u m n o de haber aprobado una materia, sino el status de a l u m n o , su vida cotidiana, que va produciendo efectos sucesivos y del que- s se puede hablar de hormas que puedan afectarle. As, un alumno no puede pretender que no se le modifique la situacin, puesto que rio se (rata de un h e c h o instantneo, sino de hechos sucesivos ( p e j . , establecer un arancel para cursar, fijar un plazo distinto durante el cual no pueda rendir una materia desaprobada, disponer de turnos de e x m e n e s , etctera). 5. Los derechos adquiridos. - La ley admite, en ciertos casojs, Li_rctroactividad, poniendo c o m o condicin qu"rio"se'TcsinerT JerccrTos adquiridos. C o m o dice Borda, pocos conceptos jurdicos han tenido mayor auge que~cl de los derechos adquiridos, y es que resulta superficialmente subyugante este principio de que tales derechos no pueden ser afectados por los actos nuevos. Sin e m b a r g o , a poco que se abona en la idea, se revela hoy en da hueca de contenido. Un derecho adquirido es un derecho q u e las n o i m a s reconocen achia].-, mente, que est incorporado al patrimonio si es de ndole, e c o n m i c a , pero el p r o b l e m a se plantea c u a n d o se quiere usar de esc c o n c e p t o c o m o pivote sobre el cual hay que j u z g a r la rctroactividad de las n o r m a s . El m o mento en que un derecho se transforma en adquirido no d e p e n d e de lo que el j u z g a d o r o el intrprete estime j u s t o , sino de la naturaleza j u r d i c a del derecho en cuestin ( C S J N , Fallos, 2 4 2 : 4 0 ) . As, se ha dicho con razn, que si se consideran retroactivas las normas que afectan, a partir de su sancin, derechos nacidos o adquiridos bajo la norma anterior, todas las or mas, de cualquier clase, seran retroactivas ( p e j . , aquella que estableci la colegiacin obligatoria en la Capital, c o m o requisito para ejercer la profe-

Los ttulos preliminares del C d i g o Civil, c o m o desde hace mucho se ha interpretado, c o r r e s p o n d e n a una teora general del derecho, y por lo tanto son aplicables a todas las manifestaciones jurdicas en sus diversas acepciones. El hecho de eslar la norma en la parle general y Tlulo Preliminar del C d i g o , la seala c o m o principio general, no especfico, del derecho civil o privado. El aclo administrativo es un acto j u r d i c o y c o m o tal le son aplicables los principios generales del d e r e c h o , c o m o a todo acto de igual naturaleza, y le caben, en c o n s e c u e n c i a , similares principios que informan la teora del d e r e c h o . El d e r e c h o administrativo no es un o r d e n a m i e n t o aparte en el mundo jurdico. 3. En qu consiste la rctroactividad? - La aplicacin retroactiva del acto administrativo consiste en su aplicacin a relaciones jurdicas ya c o n s u m a d a s antes de su eficacia. En otras palabras, hay rctroactividad c u a n d o los efectos jurdicos de un acto administrativo q u e se han producido antes de la eficacia del nuevo acto, se regulan por ste. P u e d e ocurrir, as, tanto respecto del nacimiento o constitucin, vigencia o extincin de las relaciones jurdicas ya consum a d a s , c o m o tambin estableciendo efectos diferentes de los anteriormente establecidos. A saber: a) C u a n d o el nuevo acto vuelve sobre l constitucin de una relacin j u r d i c a administrativa anteriormente constituida. b) C u a n d o el aclo vuelve sobre la extincin de una relacin jurdica anteriormente extinguida. c) C u a n d o el acto se refiere a los efectos de una relacin jurdica producidos antes de la eficacia del nuevo acto. d) C u a n d o el acto atribuye efectos que anles no tena el acto originario. e) C u a n d o el nuevo acto reconoce efectos anteriores a un acto sujeto a aprobacin.

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LEY 19.54';

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sin. Sin e m b a r g o , esto no significa afectar retroactivamente derechos adquiridos). fisto tiene m x i m a importancia, especialmente en nuestra materia, en la cual, por lo c o m n , las relaciones jurdico-administrativas son de tracto sucesivo. No cabe duda de que este p r o b l e m a tiene ms importancia respecio de los r e g l a m e n t o s q u e de los actos administrativos, pero igualmente conviene a d v e n i r al respecto. Desde D u g n i t se han sugerido conceplos que solucionaran la cuesiin; quizs el ms certero sea el q u e se refiere a los efectos totalmente consolidados. 6. Supuestos jen que se admite la retroactividad.l- No obstante, el aparente a b s o l u t i s m o del principio e n u n c i a d o no es tal, en la medida en que la ley y la doctrina han admitido casos de aplicacin retroactiva del acto, que encuentran su fundamento en la legalidad administrativa. El artculo c o n t e m p l a , por tanto, ciertos supuestos en que, excepcionalineme, se admite la rctroactividad. Tambin existen otros. Ellos son: a) Citando se diclare en sustitucin de otro revocado. prende dos posibilidades: A su vez, com-

a p r o b a d o y sus efeelos son r e t r o a c t i v o s a la fecha de este l t i m o . C o n la aprobacin se otorga eficacia al ejercicio de ciertos d e r e c h o s de los pariiculares. stos quedan sujetos en su validez al acto posterior, q u e aprueba Ta gestin realizada. py^Extinciii del aclo administrativo que dispuso la revocacin del acto estable. Ella posee efectos retroactivos, ya q u e la propia naturaleza del acto lo exige para su vigencia, que no se c o n c i b e sin el r e c o n o c i m i e n t o retroaciivo de los efeelos del acto ilegtimamente revocado. e) Cuando favoreciere al particular. El artculo que c o m e n t a m o s dice q i i e e l acto tendr efectos retroactivos " c u a n d o favoreciere al a d m i n i s trado". En este caso la relacin jurdica es alcanzada por la retroaclividad d e , u n nuevo acto, pero con beneficios c o m p e n s a t o r i o s o con situaciones benficas no anteriormente previstas. Aqu pierde sentido la garanta que _ j u i e l a la irretroactividad del acto,, ya q u e q u e d a a m p l i a d a la esfera de los d e r e c h o s del particular. Por s u p u e s t o que esta posibilidad se dar s i n o se lesiona a terceros que pueden tener efectos c o n s o l i d a d o s . O sea, en ese __caso, la rctroactividad e r a posible si beneficia al interesado y no perjudica_ a terceros, cuya seguridad es preciso garantizar.. f) Cuando, sin beneficiar al particular ni perjudicar a terceros, no produce dao alguno. La taita de inters iiirdico hace que el particular no pueda intentar i m p u g n a c i n alguna contra e] acto. Es la d e s i g n a d a con el nombre de "retroaclividad tolerada". g) Retroaclividad por ley de orden pblico^ Tambin hay retroaclividad c u a n d o una ley de orden pblico prescribe la retroaclividad de los efectos de d e t e r m i n a d o s actos administrativos. h) Retroaclividad pactada. Hay tambin retroaclividad en los casos en que ella haya sido pactadaj;oniractualiiiente, s i e m p r e que no configure una clusula abusiva e irrazonable. i) Actos declarativos, t Los actos administrativos de g n e r o declarativ o tienen g e ^ ^ nueva declaran la preexistencia de una situacin determinada. j) Actos interpretativos. '. Es un caso similar al anterior. El acto interpreaiivo no es a u t n o m o y aislado, sino que forma una unidad con el j i c t o j m e r p r e t a d o , al cual accede c o m o razn de su existencia. k) Acto aclaratorio. Tiene por objeto explicar un aclo anterior oscu_ r o o ambiguo otorgndole precisin o d e t e r m i n a n d o su sentido, l i b e r n d o l o ' de a m b i g e d a d e s . Un acto es aclaratorio c u a n d o no contiene una alteracin de la voluntad declarada en el precepto que se pretende aclarar (Procuracin del Tesoro, dictamen 7 1 / 9 0 , B O , 3/10/90, 2 seccin, p. 19). Tambin forma una unidad con el acto aclarado, siendo, por lo tamo, rea

1) Revocacin por razones de grave ilegitimidad originaria. Esta tiene efectos retroactivos. En este caso el acto no existi" vlidamente en ningn m o m e n t o , y si resulla obligatorio y exigible p d t la presuncin de legitimidad, al declararse la nulidad de l se la retrotraer hasta su nacimiento, d e s v i r t u a n d o aquella presuncin (ver c o m e n t a r i o al art. 12|. Ello no ocurre con el aclo anuanle. / 2) Revocacin por razones de ilegitimidad sobreviniente. En este caso el aclo administrativo resultar invlido por un c a m b i o en el ordenamiento j u r d i c o . Los efectos de la extincin -retroactivos o i r r e t r o a e i i v o s d e p e n d e r n del grado de invalidez. Si se trata de una grave ilegitimidad, el aclo originario debe estimarse nulo y el acto que revoca tendr efeelos retroactivos - d e s d e el m o m e n t o en que c a m b i el o r d e n a m i e n t o j u r d i c o - . Si el aclo fuera anulable, los efectos sern ex nunc. b) Saneamiento del acto administrativo. El saneamiento del acto administrativo no procede respeclo de los actos nulos, sino solamente, de los anuanles (arl. 19, LNPA). Los efeelos del saneamiento se retrotraen a la fecha de emisin del acto olijet"fie rati'fic'acin'o confirmacin (art. 19 in fine, LNPA). La rctroactividad aqu es lgica, pues tiende a conferir validez a un acto que no la posea en principio y no a crear un acto nuevo. Se lala de sanear el orden jurdico afectado por el acto invlido. ) *l>ll'i '!l'l 'd'l~ct admiiiisirativo.[ El acto sometido a aprobacin es j u r d i c a m e n t e vlido y su ejecucin est sometida a la condicin suspensiva de la a p r o b a c i n . El aclo de aprobacin es distinto del aclo
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EF.Y 1 9 . . W

troaclivo. C o i n c i d i m o s con Krausc en que en el aclo interpretado -y tambin en el a c l a r a d o - no se planlca p r o p i a m e n t e la cuestin de retroactividad - e n sentido e s t r i c t o - , ya que las relaciones jurdicas anteriores al acto interpretativo o aclaratorio siguen siendo regidas por el acto interpretado o aclarado, si bien con el sentido, determinacin o interpretacin dados por el acto nuevo. 7- .Efectos. - Si el acto administrativo Hcva la retrqacjividad ms leJ . ? _ ^ 5 . l i _ L ^ 5 c o n c r e t o s que autoriza la ley o que impone su propia naturaleza,_scr< nulo en cuanto al exceso, nulidad que el particular deber hacer valer.
0 m l

Nui.lfAO

Durante qu plazo podr oponrsela? I'uedc ella ser convalidada? Usas y otras ms nos demuestran los mltiples problemas que debe resolver una teora general de la invalidez de los actos administrativos. * - - - - -- 2. | La infraccin al ordenamiento. >- Postulado elemental de la Administracin es su sumisin al derecho, formulacin muy general del principio ce legalidad. Inherente a este deber es Ja sancin a su incunipliuiieu(o, ya qye no puede concebirse un mandato legal sin una sancin para su infraccin.. La infraccin del ordenamiento por un acto administrativo determina la produccin de determinados efectos anormales que afectan la validez del acto. Las infracciones que tienen esc alcance se denominan g e n r i c a m e n t e invalidez (y, a veces, con el trmino muy amplio de nulidad). Tambin existen infracciones que no impiden que el acto produzca sus efectos normales. Son los vicios "irrelevantes", "no invalidantes" o "intrascendentes". 3. Grados de invalidez. - Segn la gravedad de la infraccin del ordenamiento se dan distintos grados de invalidez. La LNPA admite dos grados de invalidez: el acto nulo de nulidad absoluta v el acto anulahlc. O sea la nulidad y la anulabilidad ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 2 2 / 5 / 8 6 , " R o b l e s " ) . La teora de la invalidez de los actos jurdicos es patrimonio c o m n de la ciencia jurdica, en cuanto e s q u e m a de conceptos de teora general del d e r e c h o , aunque esta teora se haya construido sobre las tcnicas y conceptos del derecho privado, ya que ste fue el primero en utilizarla. Sin e m b a r g o , en esta materia, c o m o en otras, al tomar esos principios elaborados por el derecho privado, no fueron mantenidos por nuestra disciplina con sus caracteres iniciales, sino que han sido adaptados a los intereses en j u e g o (el inters general, el de los particulares y el de los terceros). Por ello la teora de la invalidez se ha integrado con los principios y normas del derecho administrativo, c o n f o r m n d o s e a ste, a d q u i r i e n d o m o d a l i d a d e s propias (CNCiv, Sala A, 3 0 / 3 / 7 8 , LL, 1978-C-64). De esa forma ha sido receptado por la LNPA. 4. Diferencias con el derecho privado. - Teniendo en cuenta lo ex presado anteriormente, cabe examinar las diferencias que presenta la teora de la invalidez de los actos administrativos. a) Fin primer lugar la regla es la anulabilidad_dcj_ajclo;__la e x c e p c i n : ]a_ nulidad ( C N C o m , Sala D, 11/6/79, LL, I 9 8 0 - A - 3 8 8 ; C N F e d C o n t A d m , S a l a T I , 2 5 / 7 / 8 0 , LL, 1982-A-577, 36.059-S). Al revs de lo que ocurre en el derecho civil, donde la sancin general aplicable al acto contrario a la ley es la de nulidad absoluta*, y a partir de esta base el legislador depura,

<rt. 14.> El a c t o a d m i n i s t r a t i v o es n u l o , de nulid a d a b s o l u t a e i n s a n a b l e , en los s i g u i e n t e s casos: a) C u a n d o la v o l u n t a d de la A d m i n i s t r a c i n res u l t a r e e x c l u i d a por error esencial; d o l o , en c u a n t o se tengan como existentes hechos o antecedentes inexist e n t e s o falsos; v i o l e n c i a fsica o moral ejercida sobre el a g e n t e ; o por s i m u l a c i n a b s o l u t a . b) C u a n d o fuere e m i t i d o m e d i a n d o i n c o m p e t e n cia en r a z n de la m a t e r i a , del territorio, del t i e m p o o del g r a d o , s a l v o , en e s t e l t i m o s u p u e s t o , que la deleg a c i n o s u s t i t u c i n e s t u v i e r e n p e r m i t i d a s ; falta de c a u s a por no existir o ser falsos los h e c h o s o el d e r e c h o i n v o c a d o s ; o por v i o l a c i n de la ley aplicable, de las f o r m a s e s e n c i a l e s o de la finalidad que inspir su dictado.
1. El acto administrativo defectuosoJ- La Administracin puede dictar actos administrativos defectuosos. Desgnase c o m o tales a aquellos que a d v i e n e n con d e f i c i e n c i a s j u r d i c a s ; o sea q u e aoJuua._sidn_dicJarlos' de .conformidad con los preceptos jurdicos a cuyo tenor debieron haberse producido. Son actos q u e , por lo tanto, presentan deficiencias, vicios, irregularidades. I n m e d i a t a m e n t e surgen algunas preguntas: Cul ser la sancin a estas irregularidades? Q u relacin tiene, la irregularidad con la eficacia jurdica del acto realizado? Quin p u e d e prevalerse de la irregularidad?

* May q u e tener p r e s e n t e q u e un s i s t e m a de i n v a l i d e z c o n s t r u i d o en un d e r e c h o q u e t i e n e s u c e n t r o e n e l p r o b l e m a ele l a a u t o n o m a d e l o s s u j e t a s p r i v a d o s , n o p u e d e

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cuso por caso, los s u p u e s t o s de invalidez, estableciendo e x p r e s a m e n t e sanciones ms dbiles en s u p u e s t o s c o n c r e t o s , en derecho administrativo se i m p o n e la regla contraria: la prenuncian de valide?, del acto administrativo, a p u n i r de la cual el legislador, mediante un p r o c e s o depurador semejante al del d e r e c h o civil, pero de signo contrario, acota una serie de supuestos de gravedad m x i m a a los q u e no alcanza la cobertura de aquella presuncin y a los q u e , en c o n s e c u e n c i a , aplica la sancin m x i m a de nulidad absoluia. ^ Una segunda fuente de diferencias resulta de otro principio bsico del o r d e n a m i e n t o administrativo: l ^ ^ e ^ u ^ i v j d a d y eficacia inniedia_la.de lps actos admiuisjrativos. El acto es eficaz y ejecutivo con prescindeneia de q u e s e a vlido o no, y esa eficacia virtual p u e d e hacerse actual por la propia A d m i n i s t r a c i n , por m e d i o de la ejecucin de oficio. En el caso de los actos a n u l a b l e s , lo e x p u e s t o , unido a los plazos fugacsimos para impugTiarios, hace q u e se entiendan convalidados y resulten, no ya slo ejecutivos y eficaces sino perfectamente " v l i d o s " e Jjiatacables. El acto anuanle convalidado por falla de i m p u g n a c i n adecuada pasa a ser consentido y c o m o tal resulta definitivamente protegido ( C N F e d C o n l A d m , Sala II, 2 7 / 6 / 7 4 , LL, 1 9 7 8 - A - 7 6 2 , 32.46-S). En el c a s o del aclo nulo, de nulidad absoluta, la superposicin del carcter de la ejecutividad plantea graves dificultades q u e conviene analizar someramente. P r o d u c i d o un aclo afectado de un vicio determinante de la nulidad absoluta, la A d m i n i s t r a c i n , no obstante, p u e d e exigir y en ciertos casos imponer - e j e c u c i n de o f i c i o - su c u m p l i m i e n t o . El principio de la ejecutividad de los actos administrativos supone que aun el aclo nulo puede modificar la realidad j u r d i c a c o m o si fuere un acto vlido. De este m o d o , la principal c o n s e c u e n c i a de la nulidad: la falta de c o n s e c u e n c i a s del aclo nulo, su carencia de efectos y la c o n s i g u i e n t e posibilidad de ser d e s c o n o cido por el afectado, no p u e d e predicarse en el derecho administrativo (CN Civ, Sala C, 3/11/75, LL, 1976-B-172). - I _ L i . ' . ' " . p r o d u c e i n m e d i a t a m e n t e . u n a modificacin de la realidad ^de manera q u e el particular afectado por el acto no p u e d e limitarse a desc o n o c e r l o , sino q u e debe reaccionar contra l mediante, os recursos y acciones correspondientes., A diferencia de lo que ocurre en el mbito del derecho civil, en el q u e basta con ignorar al acto nulo (art. 1038, Cd.
1 A T l ) U1

Civil), que solamente se ataca c u a n d o ha creado una apariencia q u e es c o n veniente destruir (art. 1047), la regla general de c o m p o r t a m i e n t o ante un acto administrativo nulo es la c o n t r a r i a r e s necesario impugnar el acto, porcrue ste no slo liene una apariencia de legitimidad, sino que p r o d u c e efc. tos coino unjic.Ui.y_4Lldii
J

En el aclo nulo, la carga de la i m p u g n a c i n en los plazos fugacsimos de los recursos y acciones j u d i c i a l e s , se refiere n i c a m e n t e al p r o b l e m a de su ejecutividad (y e v e n t u a l m e n l e ejecutoriedad), en c u a n t o . c o m p o r t a m i e n t o , q u e debe adoptar el particular si quiere evitar los efectos i n m e d i a t o s del acto, pero nada tiene que ver con el p r o b l e m a de la validez del acto rulo,. jpues ste no puede convalidarse, seguir siendo nulo y as deber ser declarado, aun vencidos los plazos de i m p u g n a c i n , Mientras no sobrevenga la revocacin o no se declare. la..nulidad, eL_ aclo administrativo se presume legtimo y, por lo tanto, es p l e n a m e n t e eficaz. c) En el d e r e c h o administrativo es tal la. trascendencia d e . l a nulidad., absoluta" q u e debe declararse de oficio por la propia A d m i n i s t r a r-iiuart. 17, LNPA; C S J N , 2 3 / 4 / 9 1 , "Furlotti Selien S A " , LL, 1 9 9 1 - E - 2 3 8 ) . El aclo afectado de un vicio que d e t e r m i n a la nulidad absoluta tiene una ineficacia "Intrnseca, pero que debe ser declarada. d) Las rgidas c o n s e c u e n c i a s de la nulidad absoluta slo c e d e n en casos excepcionales q u e siempre se toman en cuenta en el m u n d o del d e r e c h o . La posibilidad de conversin del acto nulo en uno vlido es un e j e m p l o de lo que d e c i m o s (ver art. 20). ; 5. 'Diferencias entre nulidad y unulabilidad. - C o m o principio g e n e ral la gravedad del vicio est en relacin directa con la gravedad de la sancin, pues "la distincin en d e r e c h o administrativo, entre nulidad absoluta y nulidad relativa radica en la entidad del vicio que se aloja en el acto de que se trate - g r a v e , en un caso, leve en el o t r o - y no en la necesidad de realizar una investigacin de hecho para c o m p r o b a r la i r r e g u l a r i d a d " ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 8/4/99, "Villalonga F u r l o n g S A " , ED, Bol. J u r i s p . C N F e d C o n t A d m , ao 1999, n 1, 2 2 / 9 / 9 9 , p. 29). En n u e s t r o d e r e c h o las diferencias entre nulidad y anulabilidad radican en las siguientes notas: a) C o m o vimos en el apartado anterior, l a ^ n u l ^ b i M d a d _ d e b e . h a c e r s e valer dentro de los plazos fugaces de. los recursos o a c c i o n e s . En caso contraro se convalida el acto. La declaracin de nulidad p u e d e hacerse e n cualquier m o m e n t o - d e oficio. Q,a.oedid-depaile: art. 1 7 - . A h o r a bien, la imprescriplibilidad de la accin de nulidad no p u e d e interpretarse en trminos absolutos.
u

ser lotuliaeiUe a p l i c a d o a un d e r e c h o q u e l i e n e su c e n l i o en el p r o b l e m a de la dial c l i e a uuloriilud-libeiiacl, ya que "no es d a b l e traspolar las n o c i o n e s propias del d e r e c h o privado en l o m o de las n u l i d a d e s a b s o l u t a s a e s l o s s u p u e s t o s " ( C N F e d C o u t A d i r . , S a l a IV, 8 / 4 / 9 9 . " V i l l a l u n g a F u r l o n g S A " , ao 1 9 9 9 , u" 1, 2 2 / 9 / 9 9 . p. 2 9 ) .

b) Los actos anulables pueden convalidarse, sanearse; los nulos no. c) L o _ e f e c j ^ d e l a . a n u l a c i n son ex nunc; los de la declaracin de nulidad son, en principio, ex tune, pues es principio general de d e r e c h o q u e

ED,

B o l . Jurisp.

CNFedContAdm,

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c) aclo nulo d e s d e su nacimiento ha de considerarse c o m o si nunca hubiera existido ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 13/11/86, " W a l d " ) . d) La invalidez del acto administrativo sujeto a nulidad absoluta, debe j u z g a r s e en funcin de las falencias q u e lo viciaban al m o m e n t o de su otorg a m i e n t o . Las circunstancias sobrevinicntes no son aptas para influir en su ulterior p e r f e c c i o n a m i e n t o , p o r q u e es inaceptable que un acto al cual la sancin del o r d e n a m i e n t o le restaba toda validez desde su nacimiento pase a ser vlido en un m o m e n t o ulterior (CNCiv, Sala A, 18/9/95, "Navia Zapata", LL, del 2^/10/96, supl. administrativo, p. 4 3 ) . 6. "Actos nulos. - La nulidad c o n s t i t u y e el g r a d o m x i m o de invalidez en la LNPA; siendo los supuestos de nulidad ms restringidos que en d e r e c h o privado. La n o r m a los e n u m e r a : a) Incompetencia del rgano Segn la norma son nidos los actos dictados con incompetencia, auto..en razn de la materia, del territorio, del tiempo y del g r a d o . En este ltimo su p u esto , si la delegacin o sustitucin estn permitidas, el acto no p a d e c e de nulidad. En los supuestos anteriores la nulidad estar relacionada con el hecho de que la incompetencia sea patente o no (Forsthoff)Y es que existen diversos grados de incompetencia. Asf, no es lo m i s m o que ella se baya producido por invasin de las atribuciones propias de r g a n o s de otro " p o d e r " o de otro rgano administrativo de distinta j e r a r q u a . El vicio derivado de la incompetencia en razn del grado encuentra. prima facie, respuesta en el inc. h del art. 14 de la ley de procedimientos administrativos, q u e lo reputa nulo, de nulidad absoluta e insanable, salvo que la delegacin o sustitucin estuviesen permitidas. Empero, el principio debe ser relativizado, d e s d e que el art. 19 de la lev 19.549 prev...expresamenle, la posibilidad de q u e el acto administrativo anulahle. o _ a f e c t a d o d e nulidad relativa, pueda ser s a n e a d o (retroactivamente a su fecha de emisin), mediante, su ratificacin por el rgauo superior, siempre que la jvvo-_ cacin, delegacin o sustitucin fueran procedentes ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 2/11/92, " M i o , Elena N. c/Estado nacional - G e n d a r m e r a n a c i o n a l - " ) . La violacin de la competencia temporal no s i e m p r e acarrea la nulidad, del acto d i c t a d o r a s ! , p.ej., si se ha ejercido una facultad limitada temporalmente luego de a g o t a d o el plazo durante el cual p u d o ejercerse, si-tal plazo j u e g a a favor del particular (CFcd SMartn, Sala II, 10/1 1/98, "Frigorfico Iguaz S R L y o t r o s " , LL, I 9 9 9 - B - 5 2 ) , el acto no es nulo, sin perj u i c i o de la responsabilidad del funcionario (Gonzlez Prez, El procedimiento administrativo, p. 335). t$\ Violacin de la ley aplicable (vicios en el objeto). El objeto es aquello que el aclo d e c i d e , certifica u opina. Habr vicios en el objeto y, por e n d e , violacin de la ley (p.ej., resoluciones dictadas de modo extem-

porneo - P r o c u r a c i n del Tesoro, dictamen 4 5 / 9 1 , 150, 2 3 / 1 0 / 9 1 . V seccin, p. 2 6 - ) , en los siguientes casos: 1) Prohibido por la ley." La prohjbjcKjn dej p l i j c l p s c tonja en sentido de objeteMlcito, es decir, j u r d i c a m e n t e imposible (Tallos, 3 0 4 : 8 9 8 ) . Se incluyan en este c o n c e p t o los actos constitutivos de delitos o aquellos que tengan .vrf origen en un hecho delictivo o que en su elaboracin se haya producido un delito (producido por d o c u m e n t o s falsos o basado en testimonios falsos, si hubiera existido c o h e c h o , etctera). 2) Actosjie^objeUyitnjwsibleEl art. 7" dice que el acto debe sci fsica y j u r d i c a m e n t e posible. Por tanto el contenido imposible del acto constituye causal de^nulidad (violacin de la ley). La imposibilidad se da tanto por falta de sustrato personal ( n o m b r a m i e n t o de una persona fallecida), c o m o por ausencia de sustrato material (la cosa a que se refiere el aclo ha desaparecido) o falta de sustrato j u r d i c o : aplicacin de sancin disciplinaria a quien ya no es funcionario ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 9/12/80, LL, I 9 8 I - D - 5 9 8 , 3 6 . 0 1 6 - S ) . 3) Violatario de facultades regladas. El acto estar viciado y dar lugar a la nulidad absoluta c u a n d o sea diverso del requerido o autorizado por la ley o cuando est autorizado pero para circunstancias de h e c h o diferentes. (4J Falla de certeza, imprecisin, oscuridad. Segn el art. 7" el objeto debe ser cierto; por ello la absoluta Jaita de certeza, la indeterminacin o imprecisin importantes tornan al acto nulo; en caso contrario ser anulahle. 5) Violacin de facultades discrecionales. C u a n d o el acto se dicta en ejercicio de facultades discrecionales, si se violan ciertos lniilcs_cj_ acj_q .podr ser nulo. Seran los c^qsj^arTiitrariedad e irrriTonaliiliciiuLtC.U ' F e d C o n t A d m , Sala III. 15/8/86, " P a p p a l a r d o " ; id., Sala 11, 8/12/95, " B C R A c/Banco de Intercambio Regional"; C S J N , Fallos, 2 9 8 : 2 2 3 ) . Corresponde revisar los aspectos reglados del acto discrecional ( c o m p e t e n c i a , causa, forma y finalidad) que se transforma en un tpico control de legitimidad, ajena a los motivos de oportunidad, mrito o conveniencia ( C S J N , 2 3 / 6 / 9 2 , " C o n sejo de Presidencia de la Delegacin de Baha Blanca de la A s a m b l e a Permanente por los D e r e c h o s H u m a n o s " , LL, 1 9 9 2 - E - I 0 1 ) . Sin perjuicio de no coincidir con los el ement os que se dan c o m o reglados, e s t a r a m o s , al violarse, con un acto ilegtimo. Los tribunales pueden penetrar en el j u z g a m i e n t o de. la discrecionalidad de la Administracin c u a n d o sus r g a n o s se apaitan del bloque de discrecional idatl o incurren en el vicio de irrazonabilidad o arbitrariedad ( C N F e d C o n t A d m , Sala II. 2 3 / 1 2 / 9 8 , "Palacio de L o i s " , LL, I 9 9 9 - E - 9 5 ) . Las' facultades discrecionales de los poderes pblicos deben ser ejercidas dentro de los lmites de la razonabilidad, c u i d a n d o de no m e n o s c a b a r los derechos constitucionales pues, si bien stos no son absolutos, su cjer-

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cicio est s o m e t i d o a las leyes que lo reglamentan siempre que sean razonables, se adecen al fin por el cual fueron establecidos y no incurran en arbitrariedad ( C N F e d C o n t A d m , Sala 11, 2 3 / 1 2 / 9 8 , "Palacio de Lois", LL, 1999-E-95). I'in cuanto a la irrazonabilidad, c o i n c i d i m o s con Gordillo (Truttulo, t. 111, p. V l l l - I I) en que ella es un vicio del objeto del aclo. Ejemplos de irrazonabilidad son: I ) la contradiccin: c u a n d o resuelva cosas antitticas, o decida en forma contraria a lo expresado en los c o n s i d e r a n d o s ; b) la desproporcionalidad: la exigencia de proporcionalidad entre los medios que el acto adopta y los fines que la ley persigue al otorgar la c o m p e t e n c i a para el caso, o la d e s p r o p o r c i n entre los hechos acreditados y la decisin adoptada tornan arbitrario el acto; c) la absurdidad: tambin la absurdidad del objeto vicia el aclo; absurdidad e imposibilidad de hecho no siempre se s u p e r p o n e n , y d) el aclo que no resuelve todas las cuestiones planteadas. 6) Error en ta aplicacin de la ley. Si se ha incurrido en error en la aplicacin de la ley, cuyo texto es confuso o susceptible de posibles interpretaciones encontradas, el error es justificable (Procuracin del Tesoro, dictamen 1 7 2 / 9 1 , BO, 5/2/92, 2 seccin, p. 13).
a

,.dos por laJcy. ("sin poder perseguir e n c u b i e r t a m e n t e otros fines... distintos de los que justifican el a c l o " - a r t . 7 , i n c . / - ) .

Ello obliga a fiscalizar los mviles que presidieron la actuacin de los funcionarios a fin de c o m p r o b a r si actuaron con una finalidad djstint.a_de la querida por la ley (CSJN, 2 3 / 1 1 / 9 5 , "Laboratorios Ricar", ED, 168-675). P o d e m o s cilar entre los casos en que se viola la finalidad: la irrazonabilidad, la iuequidad, ja violacin de los principios generales del derecho y a aquellos en q u e s e persigue: /) un beneficio personal del funcionario;, 2) de a Administracin, y 3 ) " d e un tercero ( C N F e d C r d o b a , Sala B, 3 0 / 1 1 / 8 9 , "Menvie11e S n e h e " , LL Crdoba, 1991-48). Tambin debe incluirse entre los vicios en la .finalidad " c u a n d o la voJiin.tad_de_lj Administracin resultare excluida, por simulacin absoluta". La simulacin consiste siempre en ocultar la verdad, en disimular la intencin real de las partes o los propsitos que ellas persiguen. La simulacin supone el concurso de otra parle y la connivencia de sta con el funcionario que dicta el acto. La simulacin es absoluta c u a n d o se celebra un acto jurdico que nada tiene de real (art. 956, Cd. Civil). tn esos casos existe una violacin en la finalidad, p u e s s e han perseguido encubiertamente otros:Jioes. e) Violacin, de las formas esenciales. La LNPA ha seguido, en cuanto i la forma, el criterio restrictivo, y slo se refiere a la instrumentalizacin de la "voluntad administrativa" y tambin a su constatacin o d o c u m e n t a cin. De acuerdo con dicho criterio se reduce la importancia de los vicios en la forma. Habra nulidad c u a n d o : 1) Se dicte prescindiendo de las reglas esenciales p a r a la formacin de la " v o l u n t a d " de los rganos colegiados. Por ejemplo, se e n c u e n t r a viciado el quorum (de asistencia o de votacin). 2) Existan formas improcedentes. Por ejemplo, c u a n d o el acto no exista en forma escrita si ella es requerida. 3) No puede individualizarse de qu autoridad proviene el aclo. 4) Falta la fecha, en aquellos casos en que_s_ta_tenga carcter esencial (vlgr., cas de "rganos colegiados para apreciar si existe o no quorum, o c u a n d o est ligado al ejercicio t e m p o r a l m e n t e limitado (Je una c o m p e t e n cia). N o r m a l m e n t e no da lugar a nulidad, pues la falta de fecha q u e d a subsanada con la forma de publicidad. f) Voluntad. La LNPA no contempla a la voluntad c o m o e l e m e n t o del a c t o Algunos (Marienhoff) la consideran un prrrequisito. La norma, en su inc. a, se refiere a presuntos vicios en la voluntad. Calificada doctrina (Forsthoff, Fiorini, etc.) sostiene que la voluntad ha de j u z g a r s e con arreglo al.sentido objetivo del obrar administrativo, pues no importa la voluntad psquica del individuo, de forma que hablar de " v o l u n t a d " en el acto administrativo es una incorreccin (Gordillo).

c) Vicios en la causa. Hay dos clases de errores que pueden yiciar la causa del aclo udministnitivo, y son: /) la falsedad en los hechos, y 2) la_ falsedad jurdica. 1) falsedad en los hechos.j La falsedad en los hechos no plantea ms problemas (pie su probanza, pero probado el error (que debe ser esencial), el acto administrativo ser nulo ( C N F e d C o n t A d m , Sala II, 2/10/80, ED, 92241). La n o r m a equipara la falsa causa a la ausencia total de sta a los efectos de la sancin. Si se anul el informe que sirvi de causa al aclo denegatorio, ste q u e d desprovisto de ella, siendo nulo, de nulidad absoluta e insanable (Procuracin del Tesoro, diclamen 108/92, 130, 14/10/92, 2" seccin, p. 2 9 ) . La ausencia de los antecedentes de hecho q u e preceden y justifican el dictado del aclo, determina su nulidad absoluta por fjilia de causa, la que no puede ser ulteriormente saneada (CNCiv, Sala A, 18/9/95, "Navia Z a p a t a " , LL, del 2 5 / 1 0 / 9 6 , supl. administrativo, p. 43). 2) Falsedad jurdica. Tambin existe nulidad c u a n d o es falso el derecho invocado. Los hechos son correctos, pero se los juzga de acuerdo con una norma errnea ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 20/2/86, " l u g a r SAC1C"). Veremos que debe incluirse en este apartado el vicio en la "voluntad" por error esencial de q u e habla el inc. a de la norma. d) Violacin de la finalidad. La norma que c o m e n t a m o s expresa en su inc. b (pie el acto estar viciado de nulidad por "violacin... de la finalidad (pie inspir su d i c t a d o " , es decir, c u a n d o exista falla de adecuacin entre los mviles que inspiraron la actuacin administrativa con los queri-

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El E s t a d o , para el c u m p l i m i e n t o de sus funciones, acla por medio de i g a n o s . La existencia de una "voluntad estatal" se exterioriza mediante _una declaracin expresada en las formas legales. El acto administrativo se aprecia a travs de esa declaracin. Se usa, pues, la denominacin " v o l u n t a d " administrativa c o m o una metfora, pues la voluntad slo puede concebirse c o m o un f e n m e n o p s i c o l g i c o . En los actos administrativos, a diferencia de lo que oriurre en los actos j u r d i c o s p r i v a d o s , ef~proccso psquico del agente no tiene relevancia ex se (por lo rnenos.-en la actividad reglada); lo q u e cuenta es el acto en s, c o m o entidad real y objetiva y_ no eJjKocejm psjjrujx^oJT^^ Lo necesario es que haya coincidencia entre la funcin atribuida por la norma al r g a n o y la finalidad q u e el acto c o n c r e t a m e n t e persigue. T o m e m o s el e j e m p l o de un funcionario alienado mental. Si la potestad ejercida es reglada, lo imporlante es verificar no su voluntad psquica sino si la ley fue observada o no. Si no lo fue el acto es ilegal porque se dict contra la ley; esa ilegalidad puede ser intencional o no. Iiajo estas p r e m i s a s analicemos los " s u p u e s t o s vicios de la v o l u n t a d " q u e c o n t e m p l a la norma: 1) "Voluntad excluida" por "error esencial". El error q u e trata la n o r m a no es el vicio tpico de la voluntad, sino un vicio en la declaracin y q u e c o n s i s t e en indicar un bien en lugar de otro, o en designar una persona en lugar de otra, etctera. En tales casos lo q u e est viciado es la declaracin externa del acto. Habra una difcicncia entre la voluntad real y la d e c l a r a d a , pero c o m o hay que j u z g a r l a con arreglo al criterio objetivo del obrar administrativo, aqulla debe surgir de otros escritos anteriores que evidencien la discordancia ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 2 8 / 4 / 8 8 , " A h m c d " ) . As, por e j e m p l o , si del expediente del c o n c u r s o para cubrir un cargo, surgiere c o m o triunfadora una persona y el acto final d e s i g n a s e a otra, est a b l e c i e n d o q u e se la n o m b r a por haber g a n a d o . La "voluntad real" era n o m b r a r a aqulla; por error se n o m b r a sta. Es un error en la formulacin de la declaracin. Lo q u e el acto decide no c o n c u e r d a con los antecedentes. El acto dictado con error esencial significa q u e carece de causa o q u e sta es falsa. La nulidad se d e b e a una razn objetiva: la carencia de causa. 2) Dolo. La norma caracteriza a este s u p u e s t o c o m o aquel acto que tiene " c o m o existentes h e c h o s o antecedentes inexistentes o falsos". El a l c a n c e q u e le acuerda la norma nos indica q u e el vicio est en la causa ("hechos o antecedentes q u e le sirvan de causa", art. 7 ) , por faltar sta_o _ ser falsa. El fundamento del vicio del dolo es la razn objetiva de la carencia de p r e s u p u e s t o s de h e c h o .
o

de la Administracin es fcilmente r e c o n d u c i b l e a la amplia y comprensiva figura de la desviacin de poder. 4) Violencia fsica o moral ejercida sobre el agente. Los aclos administrativos se manifiestan c o m o el resultado de un p r o c e d i m i e n t o en el que han intervenido varios r g a n o s ; m u y difcilmente es In expresin inmediata de la voluntad del sujeto q u e la suscribe y aparece c o m o autor de l.i decisin. Por ello la violencia sobre el agente q u e o b l i g u e a ste n a piularse de los antecedentes repercutir sobre la causa. Ser un aclo sin causa. Si el acto es reglado y la violencia hace q u e el agente dicte un acto diverso del requerido por la ley habr violacin en el objeto. El nico supuesto posible d o n d e la coaccin podra tener alguna rcpercusin sera en ei acto dictado en ejercicio de facultades discrecionales.,. C u a n d o , segn los a n t e c e d e n l c s , el agente poda decidir una cosa u ola y se lo coacciona para decidir de determinada manera, e s t a r a m o s ante un caso en el q u e el acto tiene su origen en un h e c h o delictivo (objeto viciado porque en su elaboracin se ha p r o d u c i d o un delito; ver ap. 6, b, I). H e m o s c o n c l u i d o con los supuestos e n u m e r a d o s por la n o r m a , pero no son los nicos casos de nulidad absoluta. As, p o d e m o s citar: g) Motivacin. Todo acto administrativo debe estar motivado. Su omisin determina, c o m o regla, la nulidad del aclo (en contra, C N l x d C o n l A d m , Sala IV, 2 8 / 2 / 9 5 , " M c c r c r f c l d " , //.), 164 4*.)[ d o n d e se dice (pie "la falla de una expresa motivacin, por s sola, no basta para invalidar los actos c u e s t i o n a d o s , siempre que de los antecedentes e informes q u e se hubieran evaluado para dictarlos surgiera la existencia del motivo o causa q u e lo justific"). Ello surge del art. 7", inc. e, q u e i m p o n e una conduela obligatoria a la Administracin. C u a n d o en el acto se invocan n o r m a s legales q u e le sirvan de causa, la cita de stas constituye motivacin suficiente (CSJN, 19/12/86, "Risso Patrn"; C N F e d C o n t A d m , Sala III, 25/8/87, "Biond i " ) ; en c a m b i o , si los " c o n s i d e r a n d o s " no hacen ms q u e describir la infraccin constatada en el aclo sin explicar la configuracin de la infraccin, c o r r e s p o n d e declarar la nulidad del aclo administrativo ( J u z g N P E c o n n 2, 2 1 / 1 0 / 9 1 , "Wei Chien Fu", DJ, 1991-2-1044).
; n

h) Procedimiento. C u a n d o la n o r m a prev una serie de trmites y formalidades q u e deben c u m p l i r s e antes ele emitirse el acto, su incumplimiento lo vicia. Mas no s i e m p r e habr nulidad absoluta. Veamos: 1) Actos dictados prescindiendo M_pro^cdvmnt^e^aMecidfi._ Para que haya motivo de nulidad es necesario que se h a y a prescindido, tolal y a b s o l u t a m e n t e del p r o c e d i m i e n t o establecido ( G o n z l e z Prez). Ello r o m prende: ausencia total del trmite, seguir un p r o c e d i m i e n t o disLiLu^clixtea. 2) Defensa en juicio. Si se ha violado el d e r e c h o de defensa el aclo estar afectado de. nulidad absoluta. Sin e m b a r g o es jurisprudencia uniforme q u e si el defecto es s u b s a n a b l c en un recurso o en un proceso judicial

3) Simulacin. C o m o v i m o s , la situacin revela un fin distinto del aparente;' si est en d e s a c u e r d o con el principio que debe inspirar el actuar

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K U l M i N DU f K O C K D I M I E N T O S A D M I N I S T R A T I V O S

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posterior d e b e c o n s i d e r a r s e q u e no se ha violado el d e r e c h o de defensa ( C S J N , Futios, 3 0 0 : 1 0 4 7 ; 3 0 5 : 8 3 1 ; C N F e d C o n l A d m . S a l a I I I , 2 5 / 8 / 8 7 , "Hindi", ED, 1 2 3 - 6 4 1 ) . Sin e m b a r g o hay c a s o s en que la s o l u c i n p u e de ser diferente, p.ej., al negarse la produccin de una prueba que poda resultar decisoria en la a d o p c i n de tal medida se ha considerado que se viol el d e r e c h o de defensa, lo cual torna en arbitraria la medida (CNFed C o n t A d m , Sala IV, 9/2/99, LL, 1999-C-526). 3) Omisin ele un trmite esencial. El dictamen j u r d i c o es un trmite esencial (art. 7, inc. d). Su falta es, en principio, pasible de acarrear la~ n u l i d d d c l acto. Sin e m b a r g o , la j u r i s p r u d e n c i a ha admitido q u e , a veces, eilo"puede no ser as ( C N F e d C o n l A d m , Sala III, 17/4/84, " M o s k z o w i c z de Rubel"; C S J N , 2 3 / 1 1 / 9 5 , "Laboratorios Ricar", ED, 168-675) si se emiti al interponerse el recurso ( C S J N , Fallos, 3 0 1 : 9 5 3 ) . 4) Requisitos para la actuacin de organismos colegiados. Existe un p r o c e d i m i e n t o especial para la elaboracin de su "voluntad", del cual es caracterstico el rgimen de sesiones deliberantes, que se ajustan, por lo c o m n , a las siguientes formalidades: convocatoria o citacin previa para la sesin, orden del da previo, etctera. Los defectos en el procedimiento en la convocatoria o citacin aparejan la nulidad. 5) Recaudos formules. El i n c u m p l i m i e n t o de recaudos formales no afecta la validez del acto sino slo a su p e r f e c c i o n a m i e n t o , d e acuerdo al principio de que no hay nulidad por la nulidad misma,..la que es directa c o n s e c u e n c i a del principio de conservacin de los actos j u r d i c o s (Procuracin del Tesoro, Dictmenes, 30-265; 71-128; 76-339; 96 2 3 ; 127 15; 146364; 150-345, y 192-11). En realidad, en materia de vicios de procedimiento, la jurisprudencia participa del criterio de la " s u b s a n a c i n " (CSJN, Fallos, 3 0 1 : 4 1 0 ; 3 0 2 : 1 5 6 4 ; 3 0 3 : 1 5 9 6 , y 3 0 6 : 4 6 7 ; C N F e d C o n t A d m , Sala IV, "Oncetour", ED, 122-234; id., id., 2 5 / 1 0 / 9 4 , " G o n z l e z " , LL, 1995-A-320).

de a l g u n o de sus elementos esenciales. Si ello fuera necesariamente as, la nulidad absoluta tendra lugar exclusivamente c u a n d o la infraccin impidiera la existencia de un elemento esencial del acto (art. 7"). Sin e m b a r go, analizando los vicios que acarrean la nulidad absoluta vimos que no s i e m p r e es as. Hay vicios q u e a p a r e j a n la nulidad p o r q u e vician muy gravemente algn elemento, pero l existe. Ergo, el c o n c e p t o que trae la norma que comentarnos es un indicador, un orientador para el intrprete, pero nada ms. 2. Caracteres. - Han sido analizados en el comentario al art. 14, ap. 5.

3. Las infracciones determinantes de la anulabilidad. - Dijimos que la anulabilidad constituye la c o n s e c u e n c i a general de las infracciones del o r d e n a m i e n t o j u r d i c o administrativo, salvo n o r m a especial en contrario. Damos algunos ejemplos de actos anulables. a) Incompetencia. En razn del g r a d o , el acto es anulable si: 7) la delegacin o sustitucin estuvieran permitidas, y 2) c u a n d o la c o m p e t e n c i a ha sido legtimamente conferida y el rgano se e x c e d e de ella. b) Causa. Ser anulable el aclo c u a n d o haya una apreciacin errnea de los hechos o la subsiguiente calificacin de ellos. As, es anulable el acto administrativo en el cual se ha incurrido en error en la aplicacin de la norma c u y o texto es confuso o susceptible de posibles interpretaciones encontradas, con lo cual el error es justificable (Procuracin del Tesoro, Dictmenes, 7 6 - 3 5 9 , y dictamen 172/91, BO, 5/2/92, p. 13). c) Forma. Los defectos de forma normalmente determinan la anulabilidad del aclo, porque su naturaleza es estrictamente instrumental. Casos hay an, en que los vicios de forma parecen una irregularidad intrascendente. d) Procedimiento. Los defectos de p r o c e d i m i e n t o determinan, en principio, la anulabilidad del aclo. La nulidad slo p u e d e recogerse en los supuestos de omisin o infraccin de un trmite esencial o sustancial para que el acto alcance su fin o si se hubiese c a u s a d o J n d e f e n s i n . Sern as. anulables la ausencia de un parecer " n o t c n i c o " (especialidad), y aun en algunos casos la irregularidad puede ser irrelevante, por ^ejemplo, la falla de opinin de la junta de disciplina, los actos que prescinden de trmites no esenciales, etctera. e) Objeto. Casos habr en que el vicio en el objeto haga al acto slo anulable. As, el aclo impreciso u oscuro p e r o cuya falla de certeza no es importante; el que resuelve slo algunas de las cuestiones planteadas - s i e m pre que las omitidas no tengan relevancia-, y otros. 4. Infracciones irrelevantes.i- Algunas infracciones son irrelevanles, no determinan ningn grado de validez ( C N F e d C o n l A d m , Sala III, 3/5/84, " B u n g e Guerrico"). Pueden m e n c i o n a r s e algunos vicios de forma
). iiuchmsun, TLA.

[ANULAIUUDAU

J.

j | J 7 ~ T 5 j - Si se hubiere incurrido en u n a irregularidad, o m i s i n o vicio que no llegare a i m p e d i r la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto ser a n u l a b l e en s e d e j u d i c i a l .
1. Concepto. - Las infracciones en que hubiese podido incurrir la Administracin al dictar un aclo normalmente producirn Ta anulabilidad de sie e_xcenu> q7ie~expreslineraclTya sido sancroa3"co1iTaT>til'clad"absoltjta. La norma dice que el acto ser anulable si se hubiere incurrido en alguna irregularidad, omisin o vicio que no llegase a impedir la existencia
( L

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RGIMEN D E P R O C E D I M I E N T O S A D M I N I S T R A T I V O S

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(v.gr., falta de fecha, falla de designacin del lugar) que, n o r m a l m e n t e , , n o tienen ninguna importancia (ver c o m e n t a r i o al art. 14, ap. 6, e).

^NVAUDF.Z DE CLAUSULAS ACCWF.NTAL.KS O ACCESORIAS f

- La i n v a l i d e z de una c l u s u l a a c c i d e n t a l o a c c e s o r i a de un a c t o a d m i n i s t r a t i v o no importar la n u l i d a d de s t e , s i e m p r e que fuere s e p a r a b l e y no afectare la e s e n c i a del a c t o e m i t i d o .

1. Elementos esencialesy__accidentales o accesorios. - La ley tambin se ha p r e o c u p a d o por distinguir los cicmcnlos accesorios o accidentales del acto administrativo de aquellos que revisten un carcter esencial, listos los h e m o s e x p u e s t o al c o m e n t a r los arts. 7" y 8", y su inexistencia provoca en principio, la invalidacin del acto administrativo; en c a m b i o , con relacin a aqullos, q u e tienden a completar o .condicionar un. aclEU_ advierte la ley que, en principio, su defecto slo genera la invalidacin de la respectiva clusula, siempre que sta pueda ser separada sin afectar la esencia del acto. En ciertos casos la Administracin puede introducir clusulas que amplen o restrinjan el c o n t e n i d o n o r m a l del acto. A esas clusulas, que integran el d e n o m i n a d o contenido eventual o accidental de aqul, les asigna la ley la n o m i n a c i n de elementos accidentales o clusulas accesorias. Sin c m b a r g O i c o i n c i d i m o s con C a s s a g n e en q u e , en ciertos casos, tal c o m o surge del criterio seguido p o r el artculo que c o m e n t a m o s , las figuras jurdicas que se incluyen por lo c o m n bajo tal denominacin (plazo, condicin y m o d o ) pueden configurar requisitos de carcter esencial para la validez del acto, lo cual ocurrir siempre que la respectiva clusula afecte la esencia del acto d i c t a d o . D a d a la variada gama de situaciones que se pueden presentar en la realidad j u r d i c a , es imposible una formulacin completa de todas las clusulas accidentales o accesorias. Por ello e x p o n d r e m o s las ms c o m u n e s . 2. Condicin. - La teora general nos suministra el concepto de condicin. Es una clusula dirigida al acontecimiento Tuturo c incierto, por la cual se subordina el n a c i m i e n t o o extincin de los efeelos del acto administrativo a la verificacin de un hecho futuro e incierto, lo que da origen, respectivamente, a la condicin suspensiva o resolutoria. En doctrina hay quienes niegan la posibilidad de que un acto administrativo se dicte sujeto a una condicin suspensiva, sosteniendo que en el d e r e c h o administrativo el respectivo acto debe emitirse de conformidad con una situacin de hecho actual, no futura, puesto que de lo contrario existir

un vicio en la causa, al fallar los antecedentes de hecho que justifiquen su emisin (Marienhoff). O t r o s d i s i e n t e n d e esa a p r e c i a c i n d o c t r i n a r i a ( A l c s s i ) . Entienden que la condicin suspensiva es procedente en el d e r e c h o administrativo, d o n d e c o m n m e n t e en ciertas relaciones se subordina la iniciacin de los efectos del acto al dictado de otro acto futuro c incierto, c o m o acontece en materia de aprobacin. Diez, citando a Stassinopoulos, da c o m o ejemplo de acto sujeto a condicin suspensiva la orden escrita en la lbrela de un reservista, intimndole a que se presente en caso de movilizacin en una unidad determinada y sostiene que ciertos actos no admiten condicin, tales c o m o los reglamentarios y los c o n c e r n i e n t e s a un estatuto rclalivo a los administrados ( n o m b r a m i e n t o , promocin o licencia de un agente pblico, etctera). La condicin no debe ser ni imposible ni ilcita. Va unida al contenido principal del acto cuyo destino j u r d i c o d e p e n d e de la c o n d i c i n . 3. Modo. - Consiste en una carga'u obligacin que se i m p o n e al particular a favor de quien se c o n c e d e el acto que la Administracin puede discrecionalmenle incluir o no en su beneficio. Suele ser habitual la inclusin de clusulas modales en d e t e r m i n a d a s contrataciones administrativas (p.ej., construccin de una escuela por parle del contratista de una obra pblica que se realiza en sitios alejados de los centros urbanos). Hay que sealar que aun en el supuesto de que la carga no se hubiera c u m p l i d o , el acto principal no cesa por ello de existir de pleno d e r e c h o . La Administracin p u e d e exigir del beneficiario que cumpla la carga. Es n e c e s a r i o distinguir entre una carga y una reserva de revocacin. En caso de duda debe estarse a la existencia de una reserva de revocacin. 4. Plazo. - ste - q u e constituye un c o n c e p t o propio de la teora genera! del d e r e c h o - indica el m o m e n t o en que comienza el acto a producir efectos jurdicos, o bien, en que ha de hacerlo. Con referencia a estos dos tipos de plazos, los autores hablan ele un trmino inicial en el primer caso y final en el s e g u n d o ; trmino es, en realidad, el da cierto o incierto, pero necesario, en que comienzan o concluyen los efectos de la relacin jurdica. En algunas circunstancias, el plazo o trmino opera c o m o un requisito esencial del objeto o contenido del acto; y un caso tpico de este aserto se da en las concesiones de privilegios, que por imperio de una norma constitucional (art. 7 5 , inc. 18, Const. nacional) deben ser temporales ( v . g r . cuando la concesin implique el conferimiento de un m o n o p o l i o o el otorg a m i e n t o de una exencin). 5. Otras clusulas particulares: reservas de revocacin y rescate. Entre las clusulas accidentales, los autores incluyen tambin las denominadas reservas de revocacin del acto administrativo y de rescate.

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Para S t a s s i n o p o u l o s , la reserva de revocacin se da en aquellos casos en que, sometido a condicin resolutoria un acto administrativo y una vez c u m p l i d o el hecho c o n d i c i o n a n t e , los efectos resolutorios no se producen, sin e m b a r g o , hasta q u e la Administracin interviene para declararlos. As, p u e s , la diferencia entre un acto condicional y un "acto bajo reserva de r e v o c a c i n " est en que el primero deja de existir automticamente desde que la condicin resolutoria se c u m p l e , mientras que el segundo no suceder sino previa una revocacin formal realizada por la Administracin. Dicen Diez y C a s s a g n e que la insercin de tales clusulas no es superflua siempre q u e la Administracin carezca de atribuciones para proceder de conformidad con la reserva de revocacin o rescate, ya que en caso contrario carecera de lodo efecto y sentido la inclusin de una clusula que fuera reiterativa de una potestad de la cual goza. En c u a n t o al rescate, que es una figura tpica de la concesin de servicios pblicos, disiinta de la revocacin por razones de oportunidad, ent e n d e m o s con C a s s a g n e que la inclusin de la clusula no debe considerarse implican, sino que debe ser e x p r e s a m e n t e pactada y dispuesta en sede judicial. 6. Invalidez de clusulas accesorias.lr- El rgimen de la ley referente al sistema de la invalidez de los elementos del acto se completa con el estudio de este artculo, que trata de los vicios o defectos que ataen al contenido eventual o accesorio del acto administrativo, es decir, las clusulas de) acto que se designan con el calificativo de " a c c e s o r i a s " y que, en principio, son la condicin, el m o d o y e| trmino. C o m o una derivacin del principio de la accesoriedad, el defecto o vicio que afecte a una clusula de este tipo, para la norma que tratamos, no invalida en principio la totalidad del acto, p r o d u c i e n d o tan slo su nulidad parcial. O sea, que la invalidez de la clusula accidental no tiene influencia sobre el acto administrativo principal, que contina vlido. Para que se opere la invalidez parcial de la clusula accesoria y proceda s i m u l t n e a m e n t e la reducibilidad del aclo a sus elementos esenciales vlidos, la LNPA ha establecido dos requisitos fundamentales: a) La i n d e p e n d e n c i a o separabilidad de la clusula accesoria de los d e m s e l e m e n t o s del acto. b) Que no constituya la esencia del acto o razn principal que hubiera inducido a la A d m i n i s t r a c i n a dictarlo. _ Esta acertada solucin legal se basa en los principios de la accesoriedad que h e m o s sealado p r e c e d e n t e m e n t e y en el de la conservacin de los valores jurdicos. As, puede separarse "e impugnar por la va pertinente... que constitua una cuestin separable e i n d e p e n d i e n t e " ( C N F e d C i v C o m , Sala 1, " L u n i n a r Naviera c/YPE", 23/4/98, c. 2868/97, ED, Bol. Jur. Cm, n" 2, p. 44).

Por ltimo: cul es el tipo de invalidez del vicio que afecta a la clusula accidental? Al formar tales clusulas parte del c o n t e n i d o del acto administrativo, se aplican, por lgica c o n s e c u e n c i a , los criterios que h e m o s establecido al hablar de los defectos que pueden invalidar el objeto del acto.

' REVOCACIN DEL ACTO NULO " ' X ~

\ 4 r L _ i 7 , ' - E l acto a d m i n i s t r a t i v o a f e c t a d o d e n u lidad absoluta se c o n s i d e r a irregular y debe ser r e v o c a d o t s u s t i t u i d o por r a z o n e s d e i l e g i t i m i d a d ' a u n e n s e d e a d m i n i s t r a t i v a . No o b s t a n t e , si el a c t o e s t u v i e r e firme y c o n s e n t i d o y hubiere g e n e r a d o d e r e c h o s s u b jetivos que se estn cumpliendo, slo se podr impedir , su s u b s i s t e n c i a y la de los e f e c t o s a n p e n d i e n t e s m e diante declaracin judicial de nulidad.
1. Consideraciones generales. - " R e v i s a r " un acto significa que a la accin de "volver a ver", puede seguirse c o m o efecto propio su extincin o modificacin. La revisin puede ser de oficio o a p e d i d o de parte. La revisin-tn sentido a m p l i o - es el g n e r o ; la revocacin y la anulacin son las especies. El uso de los conceptos de revocacin y anulacin suele estar a c o m p a a d o de una gran dificultad de c o m p r e n s i n , a partir del uso indiscriminado de a m b o s vocablos para sealar conceptos diferentes. La LNPA utiliza el vocablo " r e v o c a c i n " para referirse a la modificacin o extincin del acto en sede administrativa, tanto por razones de ilegitimidad, c o m o de inoportunidad, d e m r i t o . o inconveniencia. En el artculo se emplea, a d e m s , c o m o s i n n i m o de revocacin de oficio. Ello no obsta a que uno de los recaudos para que proceda la revocacin de oficio de un acto administrativo sea la previa vista al a d m i n i s t r a d o para que pueda ejercer su d e r e c h o de defensa ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, / 4 / 9 9 , " C o r t s " , LL, del I 1/8/99). Esto demuestra que la regla venire contra faclum proprium nulli concedimr, no juega igual respecto de la c o n d u c t a del E s t a d o ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 13/3/90, "Gidekel de G a r b a r " , LL, 1990-C149), y que el p r i n c i p i o de que nadie p u e d e alegar su propia torpeza no rige en d e r e c h o pblico (CS S F e , 19/9/90, "Parera", DJ, 1991-2-124). 2. Revocacin del acto irregular^ La parte I del artculo no presenta mayores dificultades, ya que es ella coincidente con la opinin mayoritaria de la doctrina, con el criterio de la Procuracin del Tesoro y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. De acuerdo.
a

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con el p r e c e p t o , el_acto administrativo afectado de nulidad absojuta debe ser revocado por la A d m i n i s t r a c i n de p f i ^ ^ l particular no tiene plazo para ello ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 13/5/88, "PadilTa Tars , ED, 136-425) ni t a m p o c o la Administracin (Procuracin del Tesoro, d i c t a m e n 1 7 2 / 9 1 , BO, 5/2/92, 2" seccin, p. 13). Ello as, porque, dada su gravedad y el orden p b l i c o c o m p r o m e t i d o , i m p o n e el rpido rest a b l e c i m i e n t o de la legalidad.
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b) Acto individual. L o s r e g l a m e n t o s estn p r i v a d o s de e s t a b i l i d a d . Esto no significa q u e aquel que en virtud de un reglamento posea un d e r e c h o subjetivo q u e d e en d e s a m p a r o ; tal lo q u e establece el art. 83 del RLNPA. C u a n d o c o m e n t e m o s e s t e a r t c u l o nos e x p l a y a r e m o s s o b r e e l tema. c) Acto irregular. Debe ser un acto afectado de nulidad absiilula... Por otra parle, el artculo en su parte 2" establece (pie . t t Q j M j d j ^ s x r j ^ i K u u l o si ha Renerado derechos subjetivos que se estn c u m p l i e n d o . Por lo tanto el acto nulo para q u e deba ser revocado tiene que: /) Haber h e c h o nacer derechos. subjetjyos.,_pcrp._qiie.-ALQS._a.ti a o _ 5 c estn cumpliendo!.(CSIN, 2 2 / 9 / 8 7 , "Olivera", ED, 130-406). 2) Afectar intereses legtimos o intereses simples. Ello as porque, la LNPA habla exclusivamente de d e r e c h o s subjetivos, d e b i e n d o interpretarse la imposibilidad de q u e la Administracin revoque el acto nulo con criterio restrictivo. 3) C u a n d o no o b s t a n t e afectar d e r e c h o s subjetivos el particular c o n o ca el vicio; esto c o m o una sancin a su mala fe.. 4) C u a n d o el d e r e c h o hubiera sido otorgado e x p r e s a m e n t e a ttulo precario; aclaremos q u e la calidad de precario autoriza, en este c a s o , la revocacin, c u a n d o c o n c u r r a n , objetivamente, c a u s a s idneas para viciar el acto; pero este acto viciado, a u n q u e h a y a h e c h o nacer d e r e c h o s subjetivos, p u e d e revocarse p o r q u e es precario ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 2 3 / 9 / 8 6 , "Ca. Arg. de Estiba y A l m a c e n a j e " ) . 5) C u a n d o h a b i e n d o h e c h o nacer d e r e c h o s subjetivos q u e se estn*" cumplfendo, favorezca al particular s i e m p r e y c u a n d o no se causen pjcrjnicios a terceros; no cualquier perjuicio es suficiente para enervar la facultad de revocacin del a c t o nulo: debe ser un perjuicio especial, y esta p r e n o gativa de los terceros tiene q u e derivar del derecho subjetivo que r s l en cumplimiento. Los tres ltimos supuestos derivan de la aplicacin extensiva al acto nulo de a potestad revocatoria de la Administracin respecto del acto re guiar, pues si n o , c o m o dice Garca, " a b s u r d a m e n t e habra ms rigor para revocar un acto nulo q u e u n o regular". 6) C r e a r o declarar deberes de los particulares. Estos actos, q u e deben ser r e v o c a d o s , al hacerlo extinguen las obligaciones del particular para el futuro (ex mine). Y tambin, en principio, para el pasado (ex tune). 7) C u a n d o , p o d i e n d o afectar d e r e c h o s subjetivos, no est firme y con sentido. 8) Imponer deberes o_sajicionjs_o n e j a r derechos tcita o e x p r e s a m e n t e J C N F e d C o A d m , Sala f, 15/4/93)." ""~ " d) 'Qujetb. El rgano c o m p e t e n t e para efectuar la revocacin de oficio es el m i s m o que dict el auto, quien p u e d e revocarlo an pendiente un re_'

El p r o b l e m a se plantea con la parte 2" del artculo. Su primitiva redaccin q u e hablaba de " p r e s t a c i o n e s " , fue motivo de encontradas opiniones acerca del llcance del vocablo. Para algunos se refera, fundamentalm e n t e , a los contratos; para otros lo haca, i n d u d a b l e m e n t e , respecto de los actos administrativos. La ley 2 1 . 6 8 6 modific el artculo, c a m b i a n d o la locucin "prestaciones q u e estuvieren en vas de c u m p l i m i e n t o " por " d e r e c h o s subjetivos q u e se estn c u m p l i e n d o " . La reforma, pues, recept las c o n s i d e r a c i o n e s q u e , o p o r t u n a m e n t e , haban a p o r t a d o Linares y Garca. 3. Requisitos para la procedencia de la revocacin./- Para q u e p r o ceda la revocacin del acto irregular es n e c e s a r i o una serie de requisitos: a) Acto unilateral. A pesar de la argumentacin de Escola, p e n s a m o s que los c o n t r a t o s no estn c o n t e m p l a d o s en la n o r m a , 1o cual no significa que stos no tengan estabilidad. Pero no nos o c u p a r e m o s aqu de esta cuestin. Nuestra posicin se basa en q u e la LNPA es categrica en excluir - e n aspectos justamente, regulados en este t t u l o - a los contratos administrativos que se rigen pdr sus n o r m a s y principios especiales y slo a n a l g i c a m e n t e por aqulla, o sea en los casos en q u e las n o r m a s y principios especiales de los contratos no prevean la cuestin y slo c u a n d o el s u p u e s t o no previsto sea s u s t a n c i a l m e n l e similar a las cuestiones tenidas en cuenta en la ley para el acto unilateral. Debe tenerse presente q u e , c a s u a l m e n t e , la LNPA excluye a los pontralos en el art. 7" (lt. III, " R e q u i s i t o s esenciales del aclo administrativo"), no en lo q u e hace a los aspectos p r o c e d i m e n l a l c s o procesales. Y ello no puede ser de otra manera, atento a la naturaleza distinta del acto administrativo (unilateral) y del contrato administrativo (bilateral) al q u e no pueden aplicarse los principios generales de aqul. Cabra pensar en la notificacin o publicacin del contrato? (art. I 1); en su retroactividad o irretroactividad tal corno lo legisla el art. 13?; en su revocacin de acuerdo con las paulas de los arts. 17 y 18?; en la desviacin d poder? (arls. 7", i n c . / , y 14, inc. b); en la motivacin, c o n f o r m e a las paulas del art. 7", inc. al C o m o la c o n c l u s i n lgica es negativa, la ley excluye a los contratos de la aplicacin de las " n o r m a s del presente ttulo". La ley no p u d o sino receptar lo q u e surge de la propia naturaleza de las cosas.

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LEY l'J.Sl'j

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curso tule el superior (Procuracin del Tesoro, dictamen 2 3 4 / 9 1 , DO, 25/3/92, 2 seccin, p. 24). Si el aclo es de naturaleza compleja (que requiere aprobacin u h o m o l o g a c i n por el superior) no puede ser revocado por el inferior; por virtud del paralelismo de las formas y competencias el auto revocatorio debe ser a p r o b a d o por el superior (Procuracin del Tesoro, dictamen 9/92, 1JO, 1/7/92, 2 seccin, p. 41).
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Si, en c a m b i o , el aclo no hubiera hecho nacer derechos subjetivos o habindolos generado, no se c o m e n z a r o n a cumplir, la A d m i n i s t r a c i n , siendo el aclo nulo, debe revocarlo ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 2 6 / 7 / 8 8 , "Alice", RkAP, 128-156) (para un c o n c e p t o de d e r e c h o subjetivo, ver comentarios al art. 24, LNPA, y al arl. 3", R l . N P A ) , 5. Suspensin del acto que no puede ser revocado^Si.en esas condiciones la* Administracin no puede revocar el acto irregular, p u e d e suspender los efeelos del acto mientras solicita la anulacin j u d i c i a l ? La doctrina no es pacfica. Estrada y Comadira, ambos amparndose en el art. 12 de la LNPA, se pronuncian por la posibilidad de que la Administracin suspenda el a c l o . ' Coincidimos con Gordillo en que ello no es posible, pues "implicara lograr en la prctica lo que la norma p r e c i s a m e n t e q u i s o evitar: que los derechos emergentes q u e d a r a n a merced de una decisin administrativa ulterior". No puede la A d m i n i s t r a c i n revocar el acto, ni m o dificarlo o sustituirlo en cuanlo a sus efectos futuros y t a m p o c o suspenderlo. Ello no obsta que al pretender j u d i c i a l m e n t e la declaracin de n u l i d a d * del aclo, la Administracin pida' corno medida cautelar, la suspensin de sus efectos^
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e ) t A c t o J i n n e y consentidoEl acto es firme c u a n d o , notificado, se venci el plazo legaT]^a~Tipugnarlo en sede administrativa o judicial. Es consentido c u a n d o antes de vencer ese trmino se lo ..cmplelo Linteresado presenta un escrito n el que declara su aceptacin. No ljace falta que el" acto cause eslado, pues la ley no lo exige. En realidad, parece una redundancia, pues el acio que fue consentido est firme. Y el firme, normaliiicnie, est c o n s e n t i d o , expresa o tcitamente. 4. \La improcedencia de la revocacin.j- La parte 2 del artculo establece cundo, a pesar de ser nulo, n o ' p u e d e ser revocado. M u c h o s autoies critican la solucin legal. Oros son an ms restrictivos y sostienen que el aclo nulo goza de estabilidad. En el fondo, quiz, lodo se deba a la lamentable confusin que siempre ha padecido nuestra materia respectode los. c o n c e p t o s de revocacin y anulacin, aplicando indebidamente a la primera un tratamiento slo posible para la segunda. La LNPA adopta un criterio intermedio. Por principio, el acto nulo debe ser revocado; c o m o excepcin; el acto nulo que g e n e r derechos s u b jetivos que se-estn c u m p l i e n d o , no puede ser^jMvocada. La Administracin debe pedir su anulacin en sede judicial.
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6. 'Interpretacin. - El art. 17 d e b e interpretarse en favor de la_PQ-._ .testad revocatoria de' la Administracin ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 2 5 / 8 / 8 7 , "iondi", ED, 123-641) y la limitacin de la parte 2 del artculo debe ser inlerpreada con carcter eslrielo ( C S J N , 2 3 / 4 / 9 1 , "Furlotli Selien S A " , LL, 1991-E-238).
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La Administracin realiza en algunos casos declaraciones jurdicas que adquieren el valor de un d e r e c h o subjetivo, al que c o r r e s p o n d e un contenido protegido por el aclo adinitistraiivo. Si ste pudiera ser revocado, sin ms, el aclo revocatorio habra d e s c o n o c i d o la situacin jurdica creada por el aclo revocado. Ello producira una peligrosa inestabilidad en las situaciones jurdicas que se estn c u m p l i e n d o . Esos derechos deben ser establecidos en favor del particular. Ya vimos que si creaban deberes, la A d m i n i s t r a c i n d e b a r e v o c a r el a c l o . P e r o p u e d e o c u r r i r q u e c i e r t o s actos establezcan derechos y obligaciones recprocos enlre el particular y la Administracin. En este caso la posibilidad de revocacin o no y los efectos ex tune y ex nunc se rigen por lo expresado para cada caso particular (delicies del pariieului-derechos de la Administracin; derechos del particulardeberes ilc la A d m i n i s t r a c i n ) . De ah que pueda haber revocacin parcial del acto. La norma distingue en la revocacin por ilegitimidad las consecuencias, segn sean ellas instantneas o continuadas. Si el acto es de ejecucin continuada, no procede la revocacin sino para las consecueficias an pendientes (derechos subjetivos que se estn cumpliendo).

REVOCACIN DEL ACTO REGULAR

Qrt^_18) - El acto a d m i n i s t r a t i v o regular, del q u e hubieren n a c i d o d e r e c h o s s u b j e t i v o s a favor de los a d m i n i s t r a d o s , no p u e d e ser r e v o c a d o , m o d i f i c a d o o s u s tituido en s e d e a d m i n i s t r a t i v a una vez n o t i f i c a d o . Sin e m b a r g o , podr ser r e v o c a d o , m o d i f i c a d o o s u s t i t u i d o de oficio en s e d e a d m i n i s t r a t i v a si el inter e s a d o hubiere c o n o c i d o el vicio, si la r e v o c a c i n , m o dificacin o s u s t i t u c i n del a c t o lo f a v o r e c e sin c a u s a r perjuicio a terceros y si el d e r e c h o se hubiere o t o r g a d o e x p r e s a y v l i d a m e n t e a ttulo precario. T a m b i n p o dr ser r e v o c a d o , m o d i f i c a d o o s u s t i t u i d o por r a z o n e s de o p o r t u n i d a d , mrito o c o n v e n i e n c i a , i n d e m n i z a n d o los perjuicios que c a u s a r e a los a d m i n i s t r a d o s .

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1?'?

1. Revocacin del acto regular!- El art. 18 se refiere al acto "regular". La norma no define al acto regular, pero recoge una expresin caracterizada y utilizada por la doctrina y jurisprudencia. No es sinnimo de "aclo perfecto", sino que es n concepto ms amplio. El trmino "acto r e g u l a r " se r e s e r v a para cimacio l e g a l m e n t e p e r f e c t o o para el q u e slo a d o l e c e de un v i c i o q u dteTmtna su a n u l a c i n , o q u e por I ^ n i t r s c c n - ^ dencia del vicio, ni siquiera requiere la anulacin, r.ino, s i m p l e m e n t e , su correccin. C o m o d i c c \ e l artculo, l 'revocacin del acto regular puede hacerse por razones d ilegitimidad o de oportunidad, mrito o conveniencia. Trataremos estas cuestiones por separado. 2. Revocacin por ilegitimidad, f- El art. 15 de la LNPA dice: "Si se hubiere incurrido en una irregularidad,' omisin o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto ser anulable en sede-judicial". C o n s e c u e n t e con ello el art. 18 establece el principio de q u e et acto regular del q u e han nacido derechos subjetivos a favor de los administrados no p u e d e ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. El principio es la irrevocabilidad, aunque ms adelante veremos que hay varias e x c e p c i o n e s . Para q u e esa estabilidad exisla, se requiere: a) Acto administrativo (y, por tanto, unilateral e individual) regular ( C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 7/3/89, "Baragiola", LL. 1990-A-63). Ya vimos qu significa el concepto " r e g u l a r " para la ley. b) Q u e hayan nacido d e r e c h o s subjetivos. recho s B j e T v c n i o T i a y o p ^ S o b r e el concepto de de-

(v.gr., los derechos cuyo ejercicio est condicionado a u:v. .ulorizacin). y .?) derechos subjetivos respecto de los cuales ei acto administrativo no es ms que un mero presupuesto. Es menester hacer referencia, en este m o m e n t o , a aquellos supuestos en que el acto administrativo se limita a reconocer en un caso particular el derecho abstractamente establecido por una norma para quienes se encuentren en las circunstancias en cila previstas. Esos derechos constituyen un verdadero lmite a la facultad de revocacin, y quizs aqu pueda encontrarse el fundamento de la antigua doctrina - n o del tocio inseivihl . e n t o n c e s - que haca depender la posibilidad de revocacin del acto administrativo del carcter discrecional o reglado de as facultades que la Administracin ejerci al dictarlo. c) Que esc aclo haya sido notificado. La ley slo e r i g e la notificacin. A u n q u e el acto no estuviera firme o consentido - e s t a n d o , por ende, corriendo el trmino para i m p u g n a r l o - , or c solo hecho de habrselo notificado al particular ya es inalterable para la Administracin, si se dan l:.s dems condiciones. No habr estabilidad si no se dan conjuntamente lo-, t r e s r r n u i s i i o s No habr, por tanto, estabilidad si dei acto nacen slo in'crcscs legtimo.: o simples; si no es regular. En el caso de que no est notificado ci acto carece de eficacia. 3. / Excepciones.^- Son las siguientes, y surgen del .exto del artculo: a) "Si el interesado hubiere c o n o c i d o el vicio". Precisamente con es-, expresin se delimita el alcance del concepto. Evidentemente, el acto regular puede ser un acto viciado, aunque sin adolecer de un vicio de !a magnitud de los determinados en el art. 14 y que autorizan ir revocacin por parte de la Administracin, o c! pedido de anulacin judicial. Esto debe considerarse que es una sancin de! legislador a la niaia fe. del particular ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 17/9/84, " H u g h e s Tool C o . " ; o.. id., 5/4/88, " C u a r r o c h c n a C r e s p o " , LL. 1984-D-363). Es Vrclcvantc. ps.,-.. la ley, que el particular haya contribuido a la produccin dei acto; basta con que haya advertido la existencia del vicio y no lo haya c o m u n i c a d o a la Administracin. Por cierto, no basta el mero c o n o c i m i e n t o que c! paticular tenga tic\ vicio, sino cuando se demuestra una conduela carente de nuena fe (Procuracin dcl-Tcsoro, dictamen 361/90, B O , 7 / 8 / 9 ! , 2 seccin, p. 18).
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No creemos necesario insistir en la imprecisin q u e rodea al concepto en general, y c o n c r e t a m e n t e , c u n d o se refiere al derecho pblico. Podramos decir q u e es un poder concreto confiado a un m i e m b r o de la c o m u n i dad. Su esencia se manifiesta en el doble valor de la titularidad: i) c o m o poder sobre una situacin j u i d i c a - f a c u l t a d de d i s p o s i c i n - , y 2) por ser lcitos sus actos dentro de la esfera concedida - m b i t o de lo lcito-. Por ello, no existir derecho subjetivo c u a n d o el ordenamiento jurdico no confiera esa siuacin de poder concreto, sino que se limite a una reglamentacin de la realidad c a p a z de producir un efecto reflejo, en beneficio de d e t e r m i n a d o s particulares, q u e ' a d q u i e r e n as la condicin de " i n t e r e s a d o s " . Quizs en cuanto a los derechos subjetivos conectados a un acto administrativo podra h a c e r s e la siguiente clasificacin: 1) derechos subjetivos en sentido amplio (ya sean perfectos, condicionados o "debilitados") q u e surgen directamente de! aclo administrativo; 2) derechos subjetivos erga omites si et acto administrativo constituye una condicin para el ejercicio de unos derechos cuya atribucin ya estaba reconocida con anterioridad

b) " SJ la revocacin, modificacin o sustit acin dei, acto i o favor eco [al interesado] sin causar perjuicio a terceros". Esic perjuicio no d e b e ser cualquiera, sino une que exceda c! margen de 'o- tolerable. c) "Si el derecho se hubiere otorgado... a ttulo prcc;;:io". A i . u c< r.templamos el supuesto de que ci acto se revoque con m o : v o de su ic:'-i
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midad. slo que, como es precario, no hace falta acudir a la va judicial para solicitar su anulacin. d) Por razones de oportunidad, mrito o conveniencia. Si no se inveca alguno de l o s supuesi.- exccpcinaies del artculo la revocacin es iiegtiina ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV. 2 / 1 0 / 9 0 , " A b a l e s " , LL, mi--WS)' \. \eI acto con defectos menores o intrascendentes.!- 131 art. 15 de i a LNPA, bajo e! ttulo de " a n u l a b i l i d a d " , deca que "si se hubiere incurrido en una irregularidad u omisin intrascendente... que no llegare a impedir ki existencia de alguno de sus elementos e s e n c i a l e s " , ' d i c h o acto ser "anulable en sede judicial". La reforma (ley 21.686) elimin lo de "intrascendente". El acto en cuestin tiene todos los requisitos esenciales de los arts. 7 Yjt"j>cro~preseri:a alguna irregularidad, omisin o vicio de menor cuanta. Ciertamente, este, acto entra en la categora de acto regular, pero no todos los actos " r e g u l a r e s " caben dentro de la caracterizacin del art. 15. Este acto cr ''anulable en sede judicial" si existe perjuicio, pero la ley nada dice sobre a revocacin. No la excluye expresamente, pero tampoco la regula especialmente. Sin embargo, pensamos que del espritu de la norma surge, c o m o principio, la irrevocabilidad de los actos no muy gravemente viciados o con "vicios menores o intrascendentes". ^/) Revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia. i o m o ya lo sealramos, un acto administrativo puede ser extinguido por l e g t i m o , o sea por falta de conformidad con las normas que determinan su creacin; ahora veremos que tambin puede serlo por falta de mrito, es decir, porque se io dict sin/valorar correctamente el inters que lo inspira. E! mrito no puede reputarse ajeno a la juridicidad condicionante del acto U iorini).
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El d i n a m i s m o q u e la adaptacin constante a las necesidades actuales impone a la Administracin se encuentra en la base de esta teora de alteracin o modificacin de circunstancias, la cual implica la necesaria a d e cuacin de la norma jurdica a los hechos del m o m e n t o y, por lo tanto, su modificacin, o hasta su desaparicin, desde el instante en q u e esta a d e cuacin deja de existir. Para_que la Administracin pueda revocar un a c t a con fundamento en razones d e o p o r t u n i d a d , m r i t o o c o n y e n b o c i a exige-rAii/u^-inicrs p b l i c o sea de igual naturaleza que el del acto objeto de revocacin (Procuracin del Tesoro, dictamen 3 4 3 / 9 2 , B O , 24/6/92,'2* seccin, p. 2 7 ) . Por lo tanto, la revocacin se justificara, en principio y en general, porque c o m o las circunstancias que s tuvieron en cuenta en el acto originario fueron situaciones fluidas, vagas y c a m b i a n t e s , el contenido n o r m a tivo del acto tiene sobre s la presuncin de lo mutable de la circunstancia referida y de la posible conveniencia de reajustarlo al c a m b i o . Ello no quiere decir que para esa revocacin no sean necesarios ciertos requisitos legales o que cuando el acto declare derechos subjetivos stos queden en el d e s a m p a r o y no deban indemnizarse.Tenemos que distinguir dos supuestos: inoportunidad inicial e inoportunidad sobreviniente del acto. Un acto inicialment c a r e n t e de m r i t o , oportunidad o conveniencia es invlido (Marienhoff){&.) El sistema de la ley de procedimientos administrativos. - El art. 18,.prr. 2", de la LNPA establece, sin distinciones, que la revocacin por i n o p o r t u n i d a d d e a c t o s (jue c o n f i e r e n d e r e c h o s s u b j e t i v o s p u e d e h a c e r s e slo con indemnizacin. La regla, p u e s , en materia de revocacin por i n o p o r t u n i d a d es vlida, pero con i n d e m n i z a c i n . sta es restringida, c o m p r e n d e slo al d a o e m e r g e n t e , no as al lucro c e s a n t e ( P r o c u r a c i n del T e s o r o , d i c t a m e n 1 1 0 / ' 9 2 . B O , 14/10/92, p . 2 9 ) . Puesto que el artculo establece la revocabilidad de los actos regulares que se expiden a ttulo precario, el sentido de incluir esta clusula expresa, cuando hay otra c o m o la final del art. 18, no p u e d e ser otro cjue el de establecer que esta revocabilidad es sin indemnizacin, salvo c u a n d o al derecho (licencia, permiso) se le hubiera fijado un plazo, c o m o ocurre, por ejemplo, con las licencias de radiodifusin y televisin. Si tiene plazo, es claro que no es precario. Que al hablar de precariedad pretendi la ley referirse al acto vlido y no a! anulable. lo denotan las expresiones "expresa y v l i d a m e n t e " . 1211o no obsta para que anteriormente, al mencionar el acto irregular y al explicar las excepciones al principio general de este artculo, hiciramos mencin a otro supuesto: el del acto viciado que poda revocarse por razones de le-

A u n q u e los tericos de! derecho desearan ver la realizacin concreta Je un sistema j u r d i c o que significara una cierta estabilidad de las relaciones jurdicas, es menester reconocer que si las normas jurdicas regulan nada menos que la vida misma de los individuos, es forzoso aceptar que e; d i n a m i s m o que integra todo lo orgnico escapa, casi naturalmente, a la realizacin de aquel -sueo de coherencia. Pocos temas presentan tanto inters prctico y doctrinario c o m o ste, :tendindola la concepcin dinmica del derecho que implica la aceptacin, y la aplicacin tic esta teora de ,1a revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia. Ella est en relacin ntima con el principio de la .'..i api acin c o n s t a n t e , que debe regir i n c e s a n t e m e n t e m iml^ A,di)iini<irnL I p b l i c a m o d e r n a , s i e m p r e en la b s q u e d a del b i e n e s t a r de los individuos, miembros de la com u riid ad" social, cu y as necesidades debe satisficer.

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gitimidad sin acudir al j u e z por ser "precario"; y es que los actos precarios son esencialmente revocables. (ji rnttno competente. - En ausencia de disposicin contrarja_rjujen_ tiene facultades para dictar un acto Tambin las tiene para modificarlo o extinguirlo ( C N F e d C o n t A d m , Sala 111, 24/5/90. " R a g g " ; id., SalaTv730/4/ 86, "Del C e r r o " . LL, I 9 8 6 - D - 3 6 5 ) .

loriza a pensar que lo consider nulo ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 13/' l/Sfi. "Wald") 2. \M ratificacin: carcter y efectos. - La ratificacin, e:i sentido similar al del derecho privado, es el acto por e! cu a! la autoridad coinpcienie reconocc c o m o propios los actos realizados por otra autoridad que ern incopetenlc para dictarlos. ,EJ_acto administrativo viciado de incompetencia en razn del erado p u e d e ser ratificado por el rgano superior siempre q c ~ c a i 7 admisiblcsT _cn tal caso, la avocacin y la delegacin. El acto de saneamiento no es constitutivo, sino d e c o r a t i v o de derechos, o s e a ' q u e sus consecuencias se proyectan hacia c! pasado, "hasta i a "fecha en que fue emitido el acto que se r a t i j j p (SCUA. DJfA, I 9 - 5 3 7 ; C N F e d C o n t A d m , Sala III. 2 / 1 2 / 8 9 , " G n b a u d o de Casicx"). 3. (forma del acto ratificatorio) - La ratificacin, que siempre es un acto unilateral, liene efectos retroactivos, segn la parle ltima dei artcMo que comentamos, y aunque se haya sostenido que el aclo ,,<:-. la disponen no tiene proscripta una forma especial, es evidente que la forma debe ser .compatible con la del acto ratificado. , Ello no obsta para que no pueda aceptarse a posibili de que exista .una ratificacin tcita del acto, que surja de una conducta inequvoca del superior, manifestada por actos o hechos materiales que denoten a cxlcriorizacin de la voluntad de ratificar el acto administrativo defectuoso, siernpre que sean compatibles con la forma del aclo objeto de la ratificacin: La ratificacin se asemeja a la aprobacin en que ambas son poste.-" riores al acto. El acto sujeto a aprobacin es un acto perfecto, pero ineficaz; el aclo necesitado de ratificacin es un acto que produce efectos jurdicos, slo que est viciado. La ratificacin difiere de la autorizacin en que sta es anterior a! acto. Los dictados sin autorizacin, cuando sta es necesaria, no pueden ser ratificados. 4.j^Lfl confirmacin. Conceptoj - P o r confirmacin del acto se entiende aquella especie de saneamiento por la cual a Administracin - " c i rgano que diela el a c t o " - ' s u b s a n a el vicio que lo afcclaba
1

'SANEAMIENTO'^

{Xrl. 19.J-EI a c t o a d m i n i s t r a t i v o a n u l a b l e p u e d e ser s a n e a d o m e d i a n t e :

RATIFICACIN

a) R a t i f i c a c i n por el r g a n o superior, c u a n d o el a c t o hubiere s i d o e m i t i d o c o n i n c o m p e t e n c i a e n razn de g r a d o y s i e m p r e que la a v o c a c i n , d e l e g a c i n o s u s titucin fueren p r o c e d e n t e s .

CONFIRMACIN

b) C o n f i r m a c i n por el r g a n o que dicte el acto s u b s a n a n d o el vicio que le afecte. Los efectos del s a n e a m i e n t o se retrotraern a la f e c h a de e m i s i n del acto objeto de ratificacin o c o n firmacin.
1. Saneamiento) Concepto y terminologas existentes. - C u a n d o el defecto del acto administrativo da lugar a la sancin, en principio, de anulacin, la Administracin tiene la facultad de subsanar el vicio que lo invalida, cuya causal puede provenir tanto de un comportamiento activo como de una omisin formal o de fondo respecto de uno o m i s elementos del acto administrativo. La subsanacin del defecto que portaba el neto y su correlativa validez es lo q u e s^^PjLEUA^^irAlTJglg- en doctrina con el nombre de saneamiento - t e r m i n o l o g a empleada por la L N P A - , convalidacin, perfeccionamiento. Para algunos "convalidacin" es el gnero y-"ratificacin" y "sancam i e n t o " las e s p e c i e s . , Sin e m b a r g o , el artculo q u e c o m e n t a m o s adopta la tesis de que el gnero es el "saneamiento". El heclio de que sea ilegtimo el acto, puede hacer que la Administracin lo considere anulable y no n u l o . . Pero si ella revoca el acto - e s t o es, lo e x t i n g u e - y no lo sanca, au-

La ley considera la confirmacin como una especie de saneamiento del mismo rango que la ratificacin, y as slo cabe explicar su concepto y alcance sobre la base de una nocin residual, es decir, sera el medio de subsanar el aclo que comprcr.de lr-r, situaciones que no puc.Sen s u b s a n a r s e ' por los medios ms especficos (-ratificacin y conversin). Por ello, la doctrina, que acuerda gran amplitud al concepto de confirmacin, ai afirmar que se raa de a especie ms importante de sanea

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miento o convalidacin del- a c t o adnnisiraiivo, comprensivo de l a s o t r a s especies de sar-eatnicnto. i;o ha sido receptada por :uie:ra l e g i s l a c i n .

5. Diferencias con la ratificacin] - La p r i n c i p a l d i f e r e n c i a e x i s t e n t e entre la confirmacin v la ratieacin c g M ^ e n ^ ^ a _ C i n ) m i a . n . . p u d e efcc"i"a7fa~el rgano que dicto el acto, m i e n t r a s J i u e J i L . c a l l c i c i n _ d n h e s e r _ raiziukTsio por el rgano superior con cumpetencia par'.t dictar e l a c t o .
6. Naturaleza y efectos de la confirmacin^ - En cuanto a la naturaleza deT acto de confirmacin (acto unilateral)7su forma y efectos ( q u e siempre son retroactivos) obedecen a las mismas reglas aplicables a la ratificacin por virtud de las similitudes existentes entre ambas especies de saneamiento q u e conducen a sealar q u e . saivo la distincin i n d i c a d a ( e n cuanto a la autoridad que decreta la ratificacin y la confirmacin, r e s p e c tivamente), siguen el mismo rgimen- jurdico.

de saneamiento o convalidacin, a tal p u n t o que la trata en un artculo distinto del que analiza ias otras formas de saneamiento; la mayora de los amores la consideran implcitamente, encarando su estudjo al lado de la ratificacin y confirmacin. No poda ser regulada de otra manera,, desde el m o m e n t o en que la conversin responde a un tipo especfico netamente diferenciado de la ratificacin y confirmacin, pues mientras en estas ltimas los elementos del acio continan subsistentes despus del saneamiento - q u e tiene efectos retroactivos-, en la conversin se opera la transformacin del aclo con efectos para el futuro -a partir del m o m e n t o en qu se perfeccione el nuevo a c t o - , dejando slo subsistentes los elementos vlidos. Acota Gordillo que as c o m o la reforma es la modificacin por razones de oportunidad -y puede ser en parte extincin parcial y en parte creacin parcial del a c t o - hi conversin es una modificacin del acto por razones de legitimidad. Los efectos de la conversin son ex nunc en la parte que implica creacin" parcial de un acto nuevo y en la parte que implica extincin parcial del acto j e r n _ e ^ / > i c , pues se refiere a un acto nido.. No se opone a ello la ley c u a n d o dice que la conversin tendr efectos a partir del m o m e n t o en que se perfeccione el acto, pues lo que la norma quiere significar es que esa reutilizacin del acto invlido liene efectos para el futuro. La conversin es, en sntesis, una sustitucin del acto: se toman los aspectos o elementos vlidos del primer acto viciado y se los incorpora a un acto distinto, en cuyo contexto adquieren validez. Esta sustitucin es la que, segn la LNPA, liene efectos para el futuro, pero la extincin parcial del acto anterior p o r invalidez tiene efectos ex tune, c o m o toda extincin de actos nulos. La conversin no sanea un acto invlido. Suple una situacin con' otra. Se dicia un nuevo aclo, aprovechando los elementos vlidos del acto invlido. Pero esle acto invlido (nulo) - l o s elementos invlidos del a c l o - sigue sindolo. El acio nuevo (conversin) es el que para la LNPA liene efectos para el futuro. Tampoco puede confundirse con la renovacin. Un acto invlido en un procedimiento resulta ineficaz y es incapaz de p r o d u c i d l o s efectos perseguidos. La manera de salvar la situacin es renovarlo, es decir, c u m p l i r lo nuevamente en la forma debida (Procuracin del Tesoro, dictamen 6 5 / 9 0 , BO, 26/9/90, 2* seccin, p. 25).

$rL20j- Si l o s e l e m e n t o s v l i d o s de un acto adm i n i s t r a t i v o n u l o permitieren integrar otro que fuere valide, "odr efectuarse su c o n v e r s i n en ste c o n s i n tindolo el a d m i n i s t r a d o . La c o n v e r s i n tendr efectos a partir del m o m e n t o en que se perfeccione el n u e vo a c t o . 1. La conversin como medio de saneamiento. - Otro de los institutos que haee^. posible la modificacin de un acto administrativo invlido es la conversin. sta consiste en el dictado de un nuevo acto administrativo por medio del cual se declara la voluntad de aprovechar los elementos vi u i n v qn,-. p . u i i e n i V e j _ a e i n . v t c r g l o _ .-nulo-TTnicprndolos en olto acio dis- tinto y extinguiendo los elementos "y. djusuLa>llfe^^i..de..tjavalitlez... O lel7s~7ai'igeTaHurte invlida y se aflrepa otra nueva vlida. En_real; dad e! acto no queda saneado, slo se aprovechan los.elementos vlidos defacto invlida La uansformacin del acto se h;ice slo aprovechando sus elementos vlidos--** una reutilizacin del acto invlido-, importando siempre un carcter excepcional desde el punto de vista de la realidad, ya que no son muchas las situaciones en que se puede apelar a la conversin en la prctica administrativa, Reuniere siempre la conformidad del particular (CNFed C o n t A d m , Sala IV, 18/6/85, "Gas del Estado e/Rizzo"). 2. \pii'".rencius con la ratificacin, confirmacin, reforma v renovacin)'- Para la ley la conversin constituye un medio autnomo y especfico

{CADUCIDAD^

2l)- La A d m i n i s t r a c i n podr declarar u n i l a t e r a l m e n t e la c a d u c i d a d de un acto a d m i n i s t r a t i v o c u a n d o el interesado no c u m p l i e r e las c o n d i c i o n e s fro, lluicliiivsuit. '/"M.

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j a d a s en el m i s m o , pero deber m e d i a r previa constit u c i n en mora y c o n c e s i n de un p l a z o s u p l e m e n t a r i o r a z o n a b l e al efecto.

! 1. Gncepjb. - La caducidad es la extincin del aclo administrativo dispuesta por Ja Administracin en razn de que el particular no lia cum plido con las obligaciones q[ue_cl acto le impona. Es una sancin, una " p e n a " admipistrativa. Hay autrhxs que sostienen qUc se trata de una especie de revocacin y otros que afirman que esta figura constituye un medio especfico de extincin de los contratos administrativos y no es propia de los actos administrativos. Sin embargo, con la sancin de la LNPA ha tenido recepcin legislativa la tesis de considerar q u e la caducidad es un medio particular de extincin del acto administrativo, distinto de la revocacin, en virtud del cual se sanciona el incumplimiento del particular. Esta figura extintiya s u p o n e que el acto que se extingue conceda fnd a m e ntalmente. un derecho, creando al mismo tiempo alEuioO]TSsI~cl ctjincmnpTirmerao de alguno de stos lo que lleva a la extincin .del acto. A ttulo ejemplificativo podemos sealar: a) la autorizacin administrativa para el funcionamiento de un local de comercio o de industria, que impone la obligacin de cumplir con las condiciones de higiene. El incumplimiento de stas puede provocar la caducidad de la autorizacin o habilitacin; b) en materia de promocin industrial, cuyos regmenes suelen establecer distintas obligaciones, bajo sancin de decretarse la caducidad de los beneficios otorgados a quienes se acogieron al rgimen,'y c) con respecto al servicio de taxis, d o n d e tambin se imponen obligaciones bajo sancin de la caducidad de la habilitacin, etctera. 2. Distincin con la'revocacin. - Algunos confunden caducidad y revocacin^ A m b a s constituyen medios cxlintivos de los actos administrativos, pero son figuras distintas q u e proceden en casos diferentes. C o mo bien dice Marienhoff, "la revocacin y caducidad no son gnero y especie, sino especies de un mismo g n e r o " ; ambas son medios extintivos q u e actan en casos distintos. La revocacin reconoce c o m o causas determinantes: a) la ilegitimidad, y >) la"'JlgJPQjrjJJl[ciad, demrito o inconveniencia (ver comentarios a los arts. 17 y 18); en cambio, la caducidad est determinada por el incumplimiento del particular. Esta circunstancia hace que sea una sancin, por lo cual su procedencia debe ser limitada, ya que es una suerte de ultima vatio. 3. Condiciones para su procedencia. \- La LNPA impone expresam e n t e dos condiciones para la procedencia de la caducidad como medio

extintivo del acto administrativo. Ellas son: a) la constitucin en mora d e l particular incumplidor, y /;) la concesin de un plazo razonable p a r a q u e . este cumpla con la obligacin"! ~ Expondremos algunos aspectos importantes que ataen a esas condiciones. Por ello corresponde analizarlas separadamente. El primer problema que se plantea es el de saber si es o no de aplicacin al caso la mora automtica. Para Cassagne, aun tratndose de obligaciones a plazo, a Administracin debe cumplir con el deber que imperativamente le impone e! articulo que comentamos, poniendo en mora al particular (conf. C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 19/6/84, "Borga"). La cuestin que tratamos gira en torno del tema doctrinal de si es necesaria o no la intcrpellatio debiioris c o m o requisito determinante p a r a l:i apreciacin de la mora, con arreglo a lo que establece ci artculo q u e comentamos. Pensamos que, en el caso, siempre existe la necesidad de que tenga lugar el r e q u e r i m i e n t o a d m i n i s t r a t i v o , para fijar el dics a quo er. que se define la mora. En este artculo no cabe duda de la necesidad de que el Estado siempre debe poner en mora'al particula73 cTl surge de la -exigencia de c o n c e t f P T un nuevo plazo a ste, excepto que, en una actuacin concreta, una .norma establezca expresamente lo contrario. Al o t o r g a r esc p l a z o la Administracin tiene, por fuerza, que poner en mora al interesado. Esta consecuencia prctica de lo dispuesto por el artculo impide, p o r l o t a n t o , la distincin establecida en el C d i g o Civil entre las o b l i g a c i o n e s cuya naturaleza designan su poca y las que no renen tai circunstancia.
r
-

Pensamos que, tal como surge de las dos exigencias del artculo q u e comentamos -constitucin en mora y concesin de un nuevo p l a z o - , debe hacerse una intimacin al interesado - p o n i n d o l o en mora y acordndole el nuevo p l a z o - . Ello as, porque la Administracin tiene que dejar c o n s tancia del retardo del particular oficialmente c o m p r o b a d o - l a m o r a n o e s u n r e t a r d o cualquiera; es uno c o m p r o b a d o oficialmente e imputable al i n c u m p l i d o r - , del reclamo del cumplimiento y del plazo fijado p a r a hacerlo.
-

Dicha intimacin puede hacerla saber la Administracin al particular por cualquiera de las formas de notificacin previstas por el RLNPA (art. 4 1 ) . Por otra parte, el rcqticrinricnto de la Administracin debe ser oportuno, es dcci_r, concretado una vez que el cumplimiento de la obligacin d e i particular se hizo exigible. La exigibilidad constituye un presupuesto c!c la situacin de mora, y por ello condiciona !a eficacia de la constitucin. De >h que, para nosotros, no sea vlido c requerimiento anticipado. Tenemos que plantearnos la cuestin sobre qu debe entenderse r o r plazo razonable. Pensamos que el sentido ci la norma e.< conceder a! interesado un plazo razonable de cumplimiento, esto es, requerir un hechc

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cl-j posible realizacin para el particular. Este plazo significa una ayuda al interesado para que pueda cumplir con su obligacin; debe atender, por tanto, a la realizacin del fin pblico del acto administrativo. Por ello el cumplimiento efectivo no puede quedar librado a la concesin de un plazo mnimo, que coloque al particular en una situacin angustiosa, ya que no es eso lo que quiere la ley. Despus de intimada la mora del particular y vencido el plazo suplementario, la'Administracin puede declarar la caducidad del acto administrativo ante el incumplimiento del particular. Es una facultad de ella. 4. Declaracin de caducidad. - Es necesario que se declare la.caducidad, ya que sta no se opera ope legis, sino en virtud de una declaracin que tiene valor constitutivo: esto es, q u e la realizacin por el particular de su obligacin despus del transcurso del plazo suplementario acordado por la Administracin y antes de que se haya dictado la resolucin, impide a sta extinguir el acto por dicha causal.

o de c o m p r o b a r s e en legal f o r m a los h e c h o s i n d i c a d o s en los ines. c y d. 1. Concepto y objeto del recurso extraordinario de revisinj- Sabido es que cuando los recursos procedentes no se utilizan dentro del plazo pertinente, el acto administrativo se h a c e firme.'y consiguientemente, inimpugnable. Pues bien, c o m o excepcin, la LNPA admite la posibilidad de un recurso extraordinario de revisin, utflTzable precisamente contra actos firmes. i Es evidente que la "cosa j u z g a d a administrativa", de tan inapreciables ventajas'para la s e g u n d a d jurdica, puede, en ciertas hiptesis, resultar inicua. De ah la necesidad de crear un recurso que, en casos excepcionales, permita revisar los procedimientos con actos firmes. Es decir q u e el recurso de revisin es el remedio procedimental extraordinario e n c a m i n a d o a examinar de nuevo un acto firme o sea pasado en autoridad de cosa j u z gada, c u a n d o se ha llegado a l por medios ilcitos o irregulares, sin culpa o negligencia del particular, prescindiendo o incorporando nuevos elementos de prueba en el nuevo expediente. El recurso de revisin es un remedio extraordinario para reparar los errores que hayan cometido los rganos administrativos al dictar resolucin, por hechos o circunstancias imputables a terceros o a la parte que resulta beneficiada y en los cuales se acrediten, al menos prima facie, al interponer el recurso, tos motivos que lo justifiquen. Entre nosotros, el recurso de revisin c o m p r e n d e no slo los motivos propios, de conformidad con el concepto dado anteriormente, sino otro por pronunciamientos contradictorios. 2. Motivos de la revisin. - Las contradicciones en la parte dispositiva son un motivo de aclaratoria (el inc. i dice " h a y a s e p e d i d o o no su aclaracin"). Expresamente autoriza este remedio el art. 102 del RLNPA, para ios casos de oscuridad, ambigedad u omisin, y el art. 101 respecto del error material de los n o m b r e s , calidades y pretensiones de las partes, o por simple error de clculo. \
1

\F.VIS^

^ T " ^ ^ Podr d i s p o n e r s e e n s e d e a d m i n i s t r a t i va ia revisin de un a c t o firme: a) C u a n d o r e s u l t a r e n c o n t r a d i c c i o n e s en la parte d i s p o s i t i v a , h a y a s e p e d i d o o no su a c l a r a c i n . b) C u a n d o despus de d i c t a d o se recobraren o

descubrieren documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se p u d i e r o n p r e s e n t a r c o m o prueba por fuerza m a y o r o por obra de tercero. c) C u a n d o hubiere sido dictado basndose en documentos cuya declaracin de falsedad se desconoca o se h u b i e r e d e c l a r a d o d e s p u s de e m a n a d o el a c t o . d) C u a n d o hubiere sido dictado m e d i a n d o cohec h o , p r e v a r i c a t o , v i o l e n c i a o c u a l q u i e r otra m a q u i n a cin f r a u d u l e n t a o g r a v e i r r e g u l a r i d a d c o m p r o b a d a . Ei p e d i d o deber i n t e r p o n e r s e d e n t r o de los diez d a s de lotificado el a c t o en el c a s o del inc. a. En los d e m s supuestos podr promoverse la revisin dentro de ios treinta d a s de recobrarse o h a l l a r s e los d o c u m e n t o s o cesar la fuerza m a y o r u obra del tercero;

Una prueba c o n c l u y e m e de que en esta hiptesis no se trata de tivo estricto de revisin, que se da contra actos firmes, es q u e el precepta que, en este caso, el recurso deber interponerse dentro das contados desde el siguiente a la ltima notificacin. O sea que nos encontramos ante actos firmes.

un m o artculo de diez aqu no

El inc. b establece un verdadero motivo de revisin. Se refiere a documentos decisivos, es decir, documentos que por su importancia puedan hacer variar fundamentalmente la resolucin definitiva. No siendo decisivos, no proceder el recurso. Esos documentos pueden haber estado en

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' poder del interesado y habrseles extraviado o haber sido retenidos sin su culpa, o bien haberlos conseguido recin en el m o m e n t o de deducir el recurso, es decir, haber sido ignorados por l con anterioridad y en las oportunidadc's en q u e , segn el procedimiento normal, pudo ofrecerlos. La ignorancia, el extravo o la detencin que impidi al recurrente .pre.-__ sentar aquellos d o c u m e n t o s a tiempo, debe ser sin su culpa, de acuerdo con . las prescripciones que sobre la ignorancia, el error, el dolo, la fuerza y c l ~ temor, contiene l Cdigo Civil. D e b e tratarse, pues, de documentos no agregados o p o r t u n a m e n t e , sin que medie negligencia, error u omisin del propio interesado. En los casos c o m p r e n d i d o s en este inciso, la firmeza del acto cede ante la evidencia que surgira del nuevo medio de prueba invocado. El inc. c se refiere al caso de que los documentos en los cuales se funda la decisin fuesen declarados falsos por sentencia definitiva posterior "a la resolucin que se inTeiTta~fTacer revisar, o que, leltdt) i i i i i m m , se d e s conociese. Esa falsedad debe ser declarada por el j u e z competente. Ante la inexistencia de la prueba que sirve de fundamento a la decisin, no podra prevalecer a ficcin legal de la "cosa j u z g a d a administrativa". El jjcc^concierue a los elementos delictuosos qtie hayan obrado sobre 1 os funcionarios, desviando su actuacin en perjuicio del recurrente. C o m p r e n d e el prevaricato (arts. 269 a 272, Cd. Penal), el cohecho (arts. 256 a 259, Cd. Pentil), la violencia y toda otra maquinacin fraudulenta, o grave irregularidad c o m p r o b a d a . Se tratara, en los casos previstos, por este inciso, de una resolucin nula, por estar viciada de dolo o fraude. 3. /lazo de inierposicinjf- Ya vimos el caso anmalo del inc. a (diez das d e s d e la notificacin del acto). En los dems incisos puede p r o m o verse la revisin denlro de los treinta das de recuperarse o hallarse los d o c u m e n t o s o cesar la luerza mayor u obra del ler-ero, o de comprobarse "en legal l o n n a los hechos indicados en los ines. c y rf. Ilasta que se produzcan stas circunstancias, el trmino para deducirlo * es ilimitado, salvo lo establecido p a r a la prescripcin. ' Lo comn ser que la falsedad se declare por accin o querella del propio interesado, en cuyo caso el plazo empezar a correr desde la fecha en la cual pase en autoridad de cosa juzgada la sentencia que declare la falsedad del d o c u m e n t o . La determinacin del dies a quo en el caso de los tres ltimos incisos es una cuestin de hecho, que puede discutirse y Ser materia de prueba-. Es una rehabilitacin de plazos por circunstancias de hecho extraordinarias. Transcurridos los nuevos plazos que se rehabilitan, el acto adquiere nuevamente firmeza.

4. Sustanciacin y resolucin. - El recurso debe interponerse ante c* propio rgano que emiti el aclo cuy;; revisin se procura, precisando cual es la causal invocada y presentando, .'n su caso, los d o c u m e n t o s recuperados o el testimonio de la sentencia <;;ie declar la lalscdad, con hrccTtificacin de que ha pasado en autoridad de cosa juzgada. A u n q u e la ley nada dispone ai i especio, nos parece que el rgano dcber resolver, salvo circunstancias excepcionales, sin sustanciar el recurso. D e b e examinar la admisibilidad, pla/.o, motivo, existencia prima facic d c ' recurso y eficacia presuntiva de la prueba omitida o declarada falsa. Y si "encontrara que se tiene*que aportar Hueva prueba""fe" imprimir el trmite que corresponda. Si se da intervencin a aquellos a quienes el r e c u r s o , pueda afectar (art. 3 , RLNPA), despus de examinar su ^admisibilidad s-, abrir la causa a prueba si los interesados lo solicitan. En este caso ta apertura a prueba puede servir a la contraria para demostrar que c! plazo haba vencido o para oponer otros ciucumentos a los recuperados y ofrecidos por el recurrente.
L o

La decisin que en este grade pronunciare el rgano administrativo sera confirmatoria o revocatoria de la que se dict anteriormente. La revocatoria del acto firme 'producir todos sus efectos, salvo los derechos n<[uuird,()s rniMcrr^ms dr- hnrna fe 5. (^Interpretacin rcstrictiva\- Dado el carcter excepcional y extraordinario del recurso de revisin, su procedencia no puede extenderse a otros casos que los previstos y determinados en la ley; por ello hay que atenerse a los casos taxativamente establecidos en el artculo. De ah que deba considerarse dentro de un coi. :eplo limitativo y del marco de desenvolvimiento especialmente restrictivo, propio de la finalidad a que responde y teniendo en cuenta que siempre y en todos ios casos se dirige contra 1?. estabilidad Je ios procedimientos y ia autoridad de la "cosa juzgada administrativa". Por ello, no procede contra omisiones de pronunciamiento de! rgano que ha resuelto. Tampoco contra una equivocada interpretacin de ios documentos existentes'en el procedimiento, ni se otorga ci recurso para subsanar vicios o'dcficicncias de pruebas imputables a la recurrente o por errnea aplicacin del derecho. 6. Procedencia contra actos definitivos. - E l recurso cxtraorrfinar:. de rcvisi~n procede contra actos definitivos, es decir, aquellos que finiquitan la cuestin o q u e hacen imposihic su continuacin.'por concluir c! procedimiento, c o m o si hubiera terminado por decisin sobre el icmdo. Si bien e! artculo no establece nada expresamente, no puede &cr c r ia conclusin, dado el carcter del recurso y ios supuestos que i3 hrc . procedente. Por lo dems, el inc. a - p o r si hubiera a i j u . u d u d a - , se r a -

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carga de aclarar a cuestin, ya que establece que el recurso proceder "hayase pedido o DO su aclaracin"; y esta slo procede contra actos definitivos vari. 12, RLNl'A).

dicial de un acto de alcance particular que sea definitivo y que se hayan agolado o su respecto las instancias administrativas ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 29/5/86, "Maderas Industrializadas Delta"). Analizaremos estos dos requisitos: . tQ Acto definitivo.* Para su i m p u g n a c i n , los actos administrativos (actos de alcance particular) se clasifican en: I) preparatorios;'2) de m e r o trmite o inttrlocutorios; .?) definitivos; '/) asimilables a definitivos (aquellos que impiden la continuacin del trmite o la pretensin del interesado), y 5) d e ' c u m p l i m i e n t o . Acto definitivo es el que decide sobre el fondo del a s u m o .

TTULO I V

\ IMPUGNACIN JUDICIAL p E ACTOS A D M I N I S T R A T I V O S fon. 23^- Podr ser i m p u g n a d o un a c l o ue a l c a n c e particular: :

por va judicial

a) C u a n d o revista c a l i d a d de definitivo y se h u bieren a g j t a d o a su respecto las instancias..jicLmiiufc trativas. .

b) C u a n d o pese a no decidir sobre el f o n d o de la c u e s t i n , impida t o t a l m e n t e Ja tamitLcia del reciano jp*O'^^s^o

c) C u a n d o ;;e diere el caso dejsilencio o de ambig e d a d a que se a l u d e en el art. 10. ) C u a n d o la A d m i n i s t r a c i n violare lo d i s p u e s t o en el art. T.
1. Consideraciones venrales. - La LNPA consider o p o r t u n o , a fin de cubrir el vaco legislativo existente, incorporar algunas disposiciones propias del proceso administrativo ante la "ausencia de un Cdigo nacional que contemple r.quella materia especfica". La ley, al introducir normas relativas al rgimen de impugnacin judicial de los acto.^ administrativos, trasciende los lmites que a priori parecera demarcarle su propia naturaleza. A pesar de que no regula el proceso a seguir ante vis rganos judiciales, lo cierto es que incursiona en uno de l o s aspectos m s importantes de! "corucnciosadministrativo": e l d e las condiciones de admisibilidad de la accin. Este artculo trata la impugnacin del acto basado en causales de ilegitimidad. La sancin a esa ilegitimidad - s i es uue e x i s t e - ser la nulidad 2. | Impugnacin de los actos de alcance particular j- El primer inciso del artculo que c o m e n t a m o s requiere para la impugnacin en va ju-

i b ) Acto epte agota la va administrativa^I El acfo r u anota las h s tanems administrativas se d e n o m i n a , g e n e r a l m e n t e , aclo Que causa esta</tjj Asiste razn a Linares cuando dice que no son lo mismo el acto que causa estado y el que hace "cosa j u z g a d a administrativa"; aqul implica que agot la va administrativa, ste que tiene la particularidad de gozar de un estado de permanencia que lo pone a cubierto de modificacin.' As habr actos que causan estado que puedan ljacer cosa j u z g a d a administrativa, pero tambin puede haber actos que la produzcan sin causar estado. Son los actos de rganos inferiores clausurados por estar firmes o consentidos mediante cumplimiento o por presentacin de un escrito a ese efecto ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV. 8/7/86, "Entel c/Plus Ulira Ca. Arg. de Seguros"), i ^ Manera de producir el agotamiento de la va administrativa. El agotamiento de la va administrativa se produce mediante la interposicin de los recursos administrativos (o de los reclamos correspondientes) y debe conceptuarse que ello ha ocurrido cuando se ha llagarlo ni fun<-iqnarin superior con competencia para decidir respecto del acto i m p u g n a d o , aunque su decsin_seji todava pasible del recurso de reconsideraci.nJ[NFedCont Adn, Slila IV, 12/6/86. C u a r t o C r e c i e n t e " ) . . . . .
,r

^ Agotamiento de la va administrativa y principio defcongruencia) _Rige el principio de congruenciai.entreJos hechos y ej dejec0rJTiT5cacI^, en los recursos administra! i vos y los que funden la posterior i m p u g n a c i n . . lutlicial, ; La ley slo lo impone expresamente respecto de la reclamacin administrativa previa, pero existiendo las m i s m a s razones que llevaron a la j u risprudencia a crear este requisito antes e que se lo incorporase a la ley, todo induce a extender su aplicacin. Se trata de un principio general, aplicable tanto a los recursos c o m o a los reclamos. Naturalmente que a la impugnacin del acto administrativo podrn acumularse otras pretensiones accesorias en tanto ellas estuvieren exentas del requisito de la instancia administrativa previa.-

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<; RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.5-19

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Innecesariedad del agotamiento de la va administrativa. La norma que c o m e n t a m o s no siempre exige el agotamiento de las instancias administrativas; ello puede observarse a iravs de lo dispuesto en los incs. /;, c y d. A ellos nos referiremos seguidamente, fi\Mcfo asimilable a definitivo.) El acto asimilable a definitivo es a q u e l q u e t sin resolver sobre el Tondo del asunto, impide la tramitacin o pretensin del particular (v.gr., la declaracin de caducidad del procedimiento). La norma, en este caso, no requiere el.agotamiento de la va administrativa. Fiorini entiende que tambin en este caso "deben agotarse las instancias administrativas", pero no creemos que pueda extenderse, sin norma expresa, tal exigencia. En el supuesto del inc. /; es necesario abrir una va judicja 1 r p i d a p a r a quitar el obstculo y permitir que, reariudndojsc j u e g o ^ d e j a j j e c l s i n judicial - s i es f a v o r a b l e - cl[ tramite administrativo, pueda el p a r t i c u l a r agotar esta instancia respecto del fondo ce a cuestin. ' C a b e decir que e! inc. b permite impugnar directamente la validez del acto de trmite o interloculorio (que rjprjas circunstancias se "asimila a definitivo") que indebidamente ha cerrado la va administraliva, pero no Jiabilita5arfl.jBnteai_a.ia discusin judicial .de la pretensin sustancial." ilenci o ambigiledad\-Tampoco exige lo ley el agotamiento de la instancia " c u a n d o se diere el caso de silencio o de ambigedad a que se alude en el art. 10" (inc. c). La aplicacin de esta norma requiere algunas precisiones: a) Slo se refiere a la "denegacin tcita" prevista en el art. 10 (silencio administrativo). No incluye a las "denegaciones tcitas" de los recursos, pues en estos casos tales denegatorias no clausurap_eIj^ocedjn ento administrativo sino que dan lugar a la tramjlacin del recurso jerrquico subsidiario. Slo una vez vencido el plazo para tcsolver este recurso se puede equiparar la "denegacin tcita" al "silencio" previsto en la norma que comentamos!. ' . b ) C u a n d o s e tratara d e u n recurso d e revisin o d e una pretensin n o recvjrsjya - e x c e p t o la. r e c l a m a c i n a d m i n i s t r a t i v a p r e v i a del. a i L . J O - . el. a g o t a m i e n t o de la va t a m b i n es i n n e c e s a r i o . 3c aplica d i r e c t a m e n t e el art. 10. @) W dehechoj- E n e l caso d e violar l a Administracin l o dispuesto por el art. 9 de la ley, t a m p o c o se exige el agotamiento de la instancia administrativa (inc. d). Se trata de "actos expresos o tcitos diferenciados de los dems actos por lesionar derechos o garantas constitucionales en forma flagrante, manifiesta o grosera, situacin a la que se equipara la e j e cucin de a c t o s s u s p e n d i d o s o an no notificados". Las razones por las
o a s

que se exime del agotamiento de la va administrativa son las mismos que llevaron a la admisin del juicio de amparo. , 5. Consentimiento, - El consentimiento expreso o tcito (v.gr., por no impugnarse administrativamente el acto en trmino) impide impugnarlo judicialmente ( C N F e d C o n t A d m . Sala III, 12/1 1/85, "Contreras"; id., U, I4/10/86, "Zaraticgui", JA, I 9 8 8 - I - 6 7 2 ; id., id., i/2/96, " H e n r i c h " ) .

24.)-E\ acto de a l c a n c e general ser i m p u r nabliTpor va judicial: a) C u a n d o un i n t e r e s a d o a quien el neto a f e c t e n p u e d a afectar en forma cierta e i n m i n e n t e en sus derechos subjetivos, haya f o r m u l a d o r e d a m o r.:.lr. a a u toridad que lo dict y el r e s u l t a d o fuere a d v e r s o o se diere a l g u n o de los s u p u e s t o s previstos en el art. 1 0 .

b) Cuand-o la a u t o r i d a d de ejecucin dei acto de a l c a n c e general le haya d a d o a p l i c a c i n ni.e.dJanie_ic-_.. tos definitivos y contra tales a c t o s se hubieren a g o t a d o sin xito las instancias, arjrninislrafvn.<
1. Impugnacin de actos de alcance general. - Tocia 1?. doctrina nacional, o por lo menos la ms destacada, entenda, antes Ce la sancin de la LNPA, que los actos de alcance general (o con contenido general) no eran otra cosa que los v u l g a r m e n t e d e n o m i n a d o s reglamentos. Si bien pueden diferenciarse ambas categoras, la norma no lo hace, pues comprende ambos tipos en cuanto a la posibilidad de su impugnacin. Oportunamente veremos la diferenciacin entre actos de alcance genera! y reglamentos (ver comentario al art. 7 3, RLNPA). La norma se refiere a cualquiera de las distintas clases de actos que tienen contenido general, aunque posean distintas denominaciones. La dcnoi ii nocin adquiere as carcter de expresin jurdico-Icnica por oposicin a acto administrativo (de alcance particular). En sus dos incisos el artculo que c o m e n t a m o s contempla la impugnacin directa (SC Mendoza, en pleno, 10/5/91, ."Recurso de revocatoria c/acord. i 1.833", LL, 1991-C-280) y la impugnacin indirecta de los actos de alcance general. 2. '^Impugnacin dire.c.taJ- El inc. a contempla a impugnacin dilecta del acto de alcance general, esto es sin necesidad de que exista un acto particular'de aplicacin de. aqul. Es una va facultativa pues el parficulr-s

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'OS ADMINISTRATIVOS

LEY 1 9 . 5 4 9

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r u e d e optar por no utilizarla y ataca.- el acio de aplicacin ( C N F e d C o n t dm, Sala 111, 17/3/88, "Dos Arroyos .CA"). El control de la legalidad de un re. lamento a travs de su impugnacin -.'recta, con la posibilidad de su anulacin con-un indirecto alcance general (erga oinnes) tiene la mxima importancia: posibilita la eliminacin de normas secundarias que infringen las leyes y que impiden su aplicacin. La prctica de las ltimas pocas demuestra que la. Administracin ha utilizado en' forma acelerada su facultad reglamentaria; la introduccin de a impugnacin directa posibilita la exclusin inmediata del ordejiarm,entaI_. "jurdico de un enlmenlo contrario a la ley. Solucin eficaz si se considera que?"los"reglamentos ilegales son nulos y con su vigencia se introducira una nueva causal de derogacin de las leyes: la producida por un regiamento que se les opusiera. 3 . f Requisitos para a procedencia de la impugnacin directa\- Son necesarios diversos requisitos para la procedencia de la impugnacin directa del acto de alcance general. Ellos ron: afectacin cierta e inminente de derechos subjetivos y que se haya formulado reclamo ante la autoridad que dict el acto y el resultado fuera adverso o no hubiera pronunciamiento. Debe ponderarse que se sostiene que los reglamentos de necesidad y urgencia (una especie de actos g e n e r d e s ) no gozan de la presuncin de legitimidad ( C N F e d C o n t A d m , Sala 111, 16/8/92, "Video Cable Comunicaciones", LL, 1992-E-383). ^a^ Afectacin al interesado en sus derechos subjetivos. El acto de alcance general debe afectar al interesado en sus derechos subjetivos. JE1_ derecho subjetivo lesionado debe estar preestablecido y debe ser afectado ' p j r el acto de alcance general. Es decir, aqul debe ser preexistente resoecto del acto de alcance general cuestionado. Debe establecerse, por tanto, cuando hay un derecho subjetivo para poder d e t e r m i n a r s e en qu m o m e n t o se lo lesiona; en suma, considerar cundo un interesado tiene un derecho subjetivo para que pueda ser jurdicamente protegido. Este tema es uno de los ms necesitados de una reflexin crtica. Slo daremos aqu a l g u r o s lineamientos; entraremos ms en detalle al explicar el art. 3" del RLN1-A (ver su comentario). Sucintamente diremos que se c o m i d e r a al derecho subjetivo c o m o una pro:eccin que el ordenamiento jurdico otorga en suuacin de exclusividad a un individuo determinado. Es el poder jurdico atribuido a u n s u j e t o j a o r ordenamiento para la tutela de un derecho sustantivo. JDentro del concepto que 'alnoterna doctrina da al alcance de "a nocin del derecho subjetivo podemos decir que deben concurrir dos e l e m e n t o s : q u e exista una norniji jurdica ouc predetermine exactamente cul es la conducta adminis' trativa debiUa, es decirT qulTdga especfica y claramente lo que debe ha' cerse o no hacerse, y qi/e lo diga antes que la situacin se produzca, y>.2J)

que esta conducta est en relacin con un individuo d e t e r m i n a d o , c o n t e m plado en situacin de exclusividad. Es decir, que d i c h a ' c o n d u c t a sea d e bida a cada uno.individualmente, que a eso se refiere la'situacin de exclusividad, no i m p o r t a n d o . q u e se deba a m u c h o s , p u e s s i g u e h a b i e n d o exclusividad en el sentido que pueda ser reclamada por cada individuo. As, un acto de alcance general afectar a un derecho subjetivo del interesado cuando se d a un individuo la posibilidad exclusiva de invocar una consecuencia jurdica determinada anle la violacin, por parte de la Administracin, de un lmite legal establecido a su actividad. Afectacin actual o potencial. El inciso que c o m e n t a m o s considera que el derecho subjetivo puede afectarse en dos formas: la afectacin actual, directa ("afect") y la potencial ("pueda a f e c t a r " ) . " E n "este' caso " e s t a ultima debe reunir dos condiciones: certeza e inminencia. Lo que debe entenderse por cierto e i n m i n e n t e habr de determinarse en cada caso; no obstante, puede decirse que la afectacin debe ser: Cl% Cierta, en cuanto tiene que poder determinarse con exactitud la relacin causal entre el acto de alcance general y el derecho subjetivo lesionado. Aqul debe ser la causa determinante de la lesin, sin ninguna clase de duda al respecto, pues la nocin de certeza excluye esa posibilidad. \2\ Inminente, en cuanto a que la incidencia d e f a c t o respecto del d e recho subjetivo puede no ser actual, sino que p u e d e serlo en un futuro prevlslc-tcmenie cercano: sera una incidencia potencial. El hecho de que la incidencia pueda no ser actual no choca con la nocin de preexistencia del derecho subjetivo lesionado. El d e r e c h o subjetivo debe existir, y a que debe alegarse su inminente Violacin; a d e m s ' d e un inters directo se invoca una titularidad especfica y nominativa frente a una determinada conducta del poder administrador, d e b i d o a q u e el agravio tiene que fundarse en una.regla jurdica preexistente de la que e m a n e ' el derecho subjetivo- a favor del particular y una obligacin a c a r g o de la ' Administracin que sta en forma inminente habr de violar. Si el agravio se basa en la violacin de esa regla jurdica, aunque esa violacin no sea actual, pero s cierta e inminente, ser po'sible su impugnacin, ' Es un acierto la posibilidad de impugnar individualmente un reglamento sin el requisito del cumplimiento inmediato del acto; l'a frmula para medir el inters que tiene el particular es el temor de .que ese acto incida en un futuro cercano, afectando una situacin jurdica de la q u e es titular, y as la impugnacin no necesita la individualizacin del c u m p l i m i e n t o . c) Reclamo administrativo. La norma exige que se hava formulado reclamo ante la autoridad administrativa. Qu tipo de r e c l a m o habr de ser? o lo determinan ni la ley ni el reglamento, pero c r e e m o s que de la

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RGIMEN D E PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S

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interpretacin armnica de algunas disposiciones surgir la solucin. El art. 73 del RLNPA expresa que los actos de alcance general, a los que la autoridad haya cotpenzado a dar aplicacin (por medio de actos adminis: trativos) pueden impugnarse mediante recursos. En sntesis, el recurso se plantea contra el acto administrativo de aplicacin e indirectamente contra ~t acto fie alcance. gencaTT ~ El artculo que c o m e n t a m o s habla, de " r e c l a m o " y tratndose de una impugnacin directa del reglamento 6 aclo de alcance general, parece claro que la norma quiso distingu-: el recurso procede cuando se impugna indirectamente c\ acto de alcance general; el reclamo, cuando se lo hace dirce j m e n t e ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 15/11/88, " L o r e s " ; id., Sala IV, 17/2/ "(jruvnJ", ED, 127-373). A b o n a esta distincin,el hecho de que no exista plazo para inlcrponcr la impugnacin, caracterstica de los reclamos; en cambio, los recursos siempre tienen plazo de interposicin. As se ha dicho que es un reclamo especfico: el reclamo contra reglamentos (Linares; conf. C N F e d C o n t A d m , Sala I, 12/6/84, "Raia", D, 112-351; id., Sala II, 3/4/79, " D ! A b r c e l o " , ED, 8 5 - 5 0 6 ; id., Sala IV, 2 5 / 1 0 / 9 5 , "Distribuidora de Gas del Centro", ED, supl. jurisp., 1995, n 3, p. 22; CFcd Resistencia, 23/10/84, "Asoc. Trab. Universidad", LL, 1985-B-90). \ Resolucin del reclamo.'~\E\ reclamo debe ser adverso a las pretensiones ocl interesado, o configurarse el supuesto del "silencio" de la Administracin .al no resolverse aqul. Configuradas cualquiera de estas dos" situaciones, el interesado se encuentra habilitado para iniciar la accinTudicial. La norma no contiene ningn plazo. Cul se aplica? El art. I , inc. e, ap. 4 , expresa que cuando no se hubiera establecido un plazo rige el general de diez das "para la realizacin de trmites". La decisin de un reclamo es un "trmite". Vencido dichq plazo puede pedirse el "pronto d e s p a c h o " y transcurridos treinta das se pera el "silencio".
o o

5. ["Impugnacin indirecta^ El inc. b se refiere a la impugnacin indirecta del aclo de alcance g n c T . u . a travs del acto administrativo de aplicacin. En estos casos los actos administrativos se exhiben como actos de aplicacin de los de alcance general. Se impugnan aqullos e indirecta mente e r r c g l a m c n t o del cual son apicr-ein. Eri estos supuestos los vicios que invalidan al acto administrativo no provienen de ste sino del acto de alcance general que le da origen. ~~ ' ~"~ El acto general en su lolalid:-:!, o una parte de l, contiene ios vicies que justifican su impugnacin indirecta a travs de ia impugnacin directa del acto de aplicacin. 6. {Requisitos. /- Son necesarios ciertos requisitos para que. sea viable la impugnacin judicial indirecta contra los reglamentos. Ellos son: que 'n autoridad de ejecucin le h-?ya ci;.';; aplicacin mediante actos adiiist:... i vos definitivos y que se hubieran agotado sin xito las instancias administrativas"!""" Ya nos hemos referido a! comentar c! artculo anterior al concepto de acto definitivo. El agotamiento de la va administrativa - a l cual tambin nos referimos al comentar el art. 2 3 - se logra en estos casos medanle los recursos correspondientes (ver comentario a! art. 7 3 ) . 7. Efectos de la impugnacin indircctq.\-Oordillo estima que "en el nuevo rgimen de la ley sera quiz posible admitir la extincin genera! del acto de alcance general, y no solamenie su no aplicacin al caso p a r - - tcular resuelto por el tribunal". En el mismo sentido Dromi dice "que puede llegar a ser un pronunciamiento general sobre la validez del reglamento, amparndose en la tesis de los vicios de orden pblico". Pensamos como en el caso de la impugnacin directa que si bien el fallo del tribunal slo tiene alcance nter pr, tes la de ciar aejn d e j k g ifi ir. i dad del reglamento liene "indirectamente" alcance erga onmes, pues aj. tener que obrar la Administracin de conformidad al principio de.I cualidad,. oSietiva. una vez que conoce que cl_rcg la me nlo.es i | eg i m o - p o r le c i s'6 n . < j u d i c i a l - debe derogarlo.
:

4. afectos de la impugnacin directa.f- La decisin por el j u e z de la impugnacin directa n e n e electos nter parles, como ocurre en toda contienda judicial. Sin embargo, la decisin del tribunal debe lencr efectos indirectamente para todos los afectados. Por ello puede decirse que, aunque no sea estrictamente as, produce efectos erga omnes de un modo indirecto. Ello p o r q u e , una vez que haya decisin judicial firme, la Administracin no p u e d e limitarse a no aplicarla slo en el caso concreto, porque sera rrito que, a pesar de c o n o c e r que el reglamci'.'o est viciaJo de ilegitimidad, intentara aplicarlo a aquellos que no lo han i m p u g n a d o . En realidad, una vez declarado ilegtimo el reglamento para un caso, la A d m i n i s t r a d n debe derogarlo (ver comentario al art. 83).

8. ^c/t/5/^i. - Cumplidos los recaudos legales, pueden imn;:ivese judicialmente los actos de alcance general,'ya sea dlrcctr..p m d j r c c : ^ mejjjFTCNFcdConlAdm, Sala IV, 12/6/86, "Ciunfrini"). La eliminacin general de un reglamento ilegal, c o m o resultado de un?, decisin j u d i e h i lograda mediante la impugnacin de aqul es una posibilidad digna de tmulo que c u m p l e una funcin purificacin! ciei ordenamiento jurdico, :!c:pcjndolo de mpctfccciones c interferencias apiieativ:..-..

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RGIMEN DE I'ROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

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"PLAZOS OESRITO DE IOS CUALES DEJE DEDUCIRSE LA IMPUGNACIN j ("OH VA HE ACCIN 0 RECURSO) ]

r4.

25)- La a c c i n c o n t r a el E s t a d o o s u s e n t e s

a u t r q u t c o s deber d e d u c i r s e d e n t r o del p l a z o perentorio de n o v e n t a das hbiles judiciales^ c o m p u t a d o s .de la s i g u i e n t e m a n e r a : ( a ^ Si se tratare de a c t o s de a l c a n c e particular, d e s d e su n o t i f i c a c i n al i n t e r e s a d o . (fr) Si se tratare de a c t o s de c o n t e n i d o general c o n tra los que se hubiere f o r m u l a d o r e c l a m o r e s u e l t o n e - c a t i v a m e n t e por r e s o l u c i n e x p r e s a , d e s d e que s e n o tifique ai i n t e r e s a d o la d e n e g a t o r i a . ( 3 Si pugnables d e s d e que que agote: se tratare de a c t o s de a l c a n c e g e n e r a l i m a travs de a c t o s i n d i v i d u a l e s dj; a p l i c a c i n , se n o t i f i q u e al i n t e r e s a d o el a c t o e x p r e s o la i n s t a n c i a a d m i n i s t r a t i v a .

Q) Si se tratare de v a s de h e c h o o de h e c h o s a d m i n i s t r a t i v o s , d e s d e que elios fueren c o n o c i d o s por el 'afectado. C u a n d o e n virtud d e n o r m a e x p r e s a l a i m p u g n a cin del acto a d m i n i s t r a t i v o deba h a c e r s e por va de r e c u r s o , el p l a z o para d e d u c i r l o ser de treinta d a s d e s d e h . n o t i f i c a c i n d e l a r e s o l u c i n definitiva que a g o t e las i n s t a n c i a s a d m i n i s t r a t i v a s . 1. \ Consideraciones generales! -1,a n o r m a establece plazos "perentorios" que condicionan el acceso a la instancia judicial. No hizo sino seguir a la totalidad de las normas provinciales vigentes en esa poca, que establecan plczos an m u c h o ms h'reves pitra iniciar la accin. Del mismo m o d a , sigui la tendencia de la legislacin nacional a fijar plazos perentorios; basta analizar las numerosas leyes que acuerdan "recursos j u d i ciales directos' contra ctos administrativos (Hutchinson - Danielian). Se justifican por la necesidad de dar seguridad jurdica y estabilidad a los actos administrativos (CSJN, 5/4/95, " y p o b r a s " , LL, 1995-E-478). Esta exigencia para el particular de iniciar la accin o el recurso en los breves plazos que la norma establece, no atenta contra el derecho a la
1

tutela jurisdiccional - q u e es el derecho que tiene toda persona c u a n d o (pretenda algo de otra, que esa pretensin sea atendida por un rgano jurisdicc i o n a l - , pues aqul no supone en m o d o alguno un derecho a obtener una sentencia favorable, ni siquiera una sentencia en cuanto al fondo, sino el derecho a invocar la asistencia jurisdiccional siempre que se cumplan aquellas formalidades que el inters general j u z g necesarias para que exista un proceso. . ' ' Este plazo slo es un recaudo procesal, c o m o lo es tambin la exigencia de acudir con un abogado al pleito, pagar tasa de justicia, etctera. Si la existencia de un plazo para accionar contrariara la Constitucin, lo propio ocurrira con la prescripcin y no parece que sta sea lachada de inconstitucional. Por otra parte, la supuesta inconstitucionalidad del plazo por impedir el acceso a la justicia no devendra de la incorporacin por el art. 7 5 . inc. 22, de convenios y tratados internacionales que establecen la tutela j u dicial efectiva, sino que tal tutela ya estaba prevista en el derecho de defensa en juicio (art. 18, Const. nacional) y su consecuencia: la necesidad de que exista una instancia judicial, al m e n o s , suficiente y adecuada. Ello fue reconocido por la Corte (entre muchos otros, Fallos, 2 4 7 : 6 4 6 ) . C o n ese prisma, la Corte Suprema ha convalidado el agotamiento de la va adininistrativa previa y la vigencia de plazos para accionar, siempre que sean razonable) (CSJN, "Galin". Fallos, 3 0 0 : 1 2 9 2 ) 7 T a m p o c o , cualquiera sea la opinin que nos pueda merecer un plazo tal, vulnera en modo alguno lo dispuesto por el art. 25 de la ley 2 3 . 0 5 4 , pues no se niega el acceso a la justicia sino que se establece slo un recaudo temporal. Se aplica a cualquier accin administrativa contra el Estado - s a l v o norma expresa en c o n t r a r i o - que tenga por fin cuestionar una conducta de ste. Queda exceptuada la demanda por indemnizacin oor actividad lcita del Estado (pues no hay cuestionamiento alguno de conducta) o por actividad ilcita cuando previamente (y dentro del plazo) se cuestion el hecho o acto ilegitimo. Pues si no hubo declaracin anterior de le-, gitimidad no puede haber resarcimiento alguno al faltar la " c a u s a " de tal oBligci ( C F e a C h t A d m , en pleno, 2 4 / 6 / 8 6 , "Peiracc7;EZJ;TI8-39l). .Puede pedirse concomitantemente la ilegitimidad del acto (dentro del plazo) y el resarcimiento. i V El plazo se aplica a aquellos actos que tienen aptitud para modificar el status jurdico del particulai (ver ap. 5). 2. Plazos diferentes. - La norma establece plazos distintos: a) La accin contra el Estado y sus entes autrquicos debe deducirse dentro del plazo de nvenla dfas._ Si bien la ley distingue entre actos nulos y anulables, al determinar los plazos dentro de los cuales aqullos deben impugnarse judicialmente, no efecta distincin alguna ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 16/4/96. "Gallegos e/Ministerio de Justicia". LL, del 7/2/2000).
11. Itutciusoii, HA.

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b) Dentro de los treinta dfas en los "recursos judiciales", cxr.cplo qno una n o r m a c o n t e m p l e un p l a z o d i f e r e n t e . A q u e l l a es la. va "'general" (Gonzlez Arzac), la "fecursiva" es excepcional,. 3- ilnwugnacin de actos.)- Tanto en el caso de una va c o m o de la otra, estamos ante el supuesto de impugnacin de actos ante la va judicial. Ello surge: a) en el c a s o de la " a c c i n " p o r q u e ello d e v i e n e de lo dispuesto en los arts. 23 y 24, que se conjugan armnicamente con el art. 2 5 ; b) a d e m s del propio artculo c o m e n t a d o , pues en su prrafo llimo expresa: "Cudpdo en virtud de norma expresa la impugnacin de! acia administrativo debe hacerse por va de recurso", est significando que, anteriormente, la norma estaba considerando la impugnacin del acto por va de accin. A' * impugnaqin d e actos - d e s d e luego que por razones d e ilegitimidad"- alcanza no slo al acto en s, sino a todas sus consecuencias. No podra, una vez vencido el plazo para impugnarlo, pretenderse obtener una reparacin por los efectos que produce un acto inatacable; si el aclo l>a.devenido firne -y por tanto no puede cuestionarse su legitimidad, a ttulo de "qu va a. reparar ei Estado7 ( C N F e d C o n t A d m . en pleno, 24/6/86, "Petracca", ED, 118-391J. Nuestra solucin la h e m o s dado en Ley nacional de procedimientos administrativos, y en la posicin mayorilaria en la causa (conf. C S J N , 2 0 / 1 0 / 9 6 , "Alcntara Daz Colodrcro", LL, 2 0 / 1 2 / 9 6 , . supl. d e r e c h o administrativo, p. 15). Es que los efectos emergentes del vencimiento del plazo de caducidad, concedido por el ordenamiento legal para d e m a n d a r por va contcnciosoadministrativa, consisten en la prdida de la posibilidad de d i s c u t i r l a legitimidad o validez del acto, y toda controversia que se suscite al respecto y que comprenda el acto en cuestin deber resolverse sobre la base de la validez de sle-(C2"CivComContAdm," 16/4/98, "Municipalidad de Ro Cuarto", LLC, 1999-132.8). i Cualquiera sea el vicib del acto que se alegue el n r m p v p r p s n Aohn: ser i m p u g n a d o dentro del p l a z o del art. 25 ( C N F c d C o n i A d m , Sala III, 1/9/81, " G i m n e z Veja"; id., id., 1/2/96, " H e n r i c h " ) . Lo propio ocurre con los actos relativos a contratos administrativos (CSJN, 5/4/95, " G y p o b r a s " , LL, 1995-E-478). , 4. J^s "recursos judiciales' , - E n un proceso administrativo o r d i n a rio se formulan las pretcnsiones mediante una accin administrativa. El particular inicia el juicio con una demanda! Gomo dice Ibacz Frocham, en el derecho procesal comn estn bien diferenciados los recursos de la accin. El recurso, c o m o la accin, es un derecho pblico, y al igual que la demanda, es un acto. Pero en nuestra materia, por imperio de la legislacin, es importante diferenciarlos, puesto que se han previsto "recursos judiciales" contra actos administrativos, sobre distintas materias y ante diversos fueros e instancias.
t r a t a r a 1

....

Estos recursos (excepcionales) son actos procesales en lqs...cuaksj(i__ formula una pretensin contra actos administrativos. Por medio del recur- , so se inicia un juicio administrativo especial. Es una forma del ejercicio ck Y-ccTon, al igual que la demanda." D e b e constituir la " i n s i a n c T ' j i " " dicin suficiente y a d e c u a d a " que, segn interpretacin de la C o r t e requiere el art. 18 de la Consl. nacional' ("Fernndez A n a s c/Pbg"gio'\ Fallos, \ 247:646). ' Este medio especial de impugnacin judicial ele actos administrativos es un cauce procesal a travs del cual se hace efectivo el control de la actividad administrativa; sirven para articular la autotutcla administrativa con la hetcrotutcla judicial.
:

Normalmente las normas hablan de "recurso de apelacin", pero renetimos que se trata de una accin procesal especial que no se inicia por "demanda", sino por " r e c u r s o " interpuesto contra un acto administrativo, C u a n d o se introduce el cucstionamicnto del acto en sede judicial, no se \n hace c o m o acto apelado, sino como una decisin impugnada. Muchos de estos regmenes especiales prevn plazos distintos para acudir a Injusticia (Daniclian); habra que propiciar su unificacin al plazo de este arteuio. 5. Actos a los que no se ap'.ica el plazo del artculo. - La norma no se aplica ms que a los actos de g-avamen para el particular, pero no siempre a aquellos declarativos (que acrediten un hecho o situacin jurdica, sin incidir sobre su contenido - H u t c h i n s o n - ) , es decir que son independenles de la existencia de un acto administrativo. Normalmente no se aplica al acto que resuelve el reclamo administrativo previo (art. 30, LNPA), porque generalmente por l no se impugna " acto administrativo. Slo en caso de que no sea susceptible de impugnacin ordinaria por recurso, cabra un reclamo contra l sino que por aquellos se pretende un derecho que la Administracin ha vulnerado generalmente por una conducta omisiva. Es que cabe distinguir la va impugnaloria que presupone el agoamicnio de las instancias administrativas reglamentadas en el art. 23 y ss. de la ley 19.549, cuyo resultado sera necesariamente la declaracin de ilegitimidad del acto administrativo de la reclamacin del, reconocimiento de un derecho, basado en lo establecido en c art. 30 y cor.es., la cual no est sujeta - i n c l u s o en los casos en que media reclamacin administrativa p r e v i a - ai plazo par?, deducir la impugnacin de dicho acto previsto en el art. 25 de la citada ley ( C N F c d C i v C o m . Saia I, 17/3/98. "Ducuing c/Estado nacional; Fuerza Aerea; Armada Argentina", c. 7679/91. F.O. Bol. Jurisp., n 1, 1998, p. 39; C N F e d C o n t A d m , Sala V, .7/4/99, "Saeoar S A " , LL, 1999-E-243; D.l, 1999-3-475). Si reclamada en scc.c administrativa la Administracin deniega peticin, antc'la justicia no interesa la impugnacin de este acto denegatorio -y por ende no se aplica e! arl. 2 5 - pues aquella pre cnsin es inde. en-

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165

diente de esta denegacin (v.gr., reclamacin por sueldos mal liquidados como consecuencia de una errnea aplicacin de una norma; C N P e d C o n t A d m , Sala V, 10/4/96, " C a r c a g n o " ) ; la denegatoria administrativa a abonarlos no significa que el particular deba cuestionar este acto. Lo que cuestionar es la aplicacin que se h: hecho de la norma en la liquidacin c o r r e s p o n d i e n t e , que no es un acto sino una operacin material de ejecucin. No estamos en este caso ante m; acto de gravamen, pues no lo es ni a errnea liquidacin ni e| acto denegatorio de la peticin (conf. CSJN, 6/10/92, "Adn", ED, 130-804). No se aplica a los actos cuyo objeto se rija por el derecho privado ni a aquellos referidos a aspectos previs -jnales que se rigen por el derecho de la seguridad social.
;

a)- Comienzo del plazo.) El plazo c o n v e n z a a:computarse: Si se trata de actos de alcanceparlicuhir^e.&t_que stos se notifican al interesado. La norma se refiere a los siguientes supuestos: f 7 ) Actos Q resuelven en forma definitiva el recurso que agota la instancTOadministraliva.
u e

^ ) Actos que resuelven definitivamente m^.redamo^T^uajuJo.ste e s e ! . medio de impugnacin u t i l i z a r l e - . ^ Siendo definitivos han sido dictados por el rgano superior y no es menester recurrir contra ellos por no exigirse un acto denegatorio. ^ ) T r a t n d o s e d e l a i m p u g n a c i n directa contra act os d e a l c a n c e general, desde que se notifique el acto denegatorio del reclamo (art. 24, inc. a). ' " ". .

6. ^Naturaleza del DIZCL- Se discute en doctrina acerca de la naturaleza del plazo para el inicio de la accin o del recurso. Para algunos es un plazo de caducidad; para otros uno de prescripcin. La jurisprudencia dijo q u e es d i s t i n t o de c u a l q u i e r o t r o de p r e s c r i p c i n de las a c c i o n e s , incluso el lijado por el Cdigo Civil ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 14/8/90, "Menzani", LL, 1991-C-374). No pocos ni riquiera consideran til la distincin. La jurisprudencia de la Corte he variado ltimamente, al sostener el tribunal que el juez debe declarar de ;: icio la inahabilitaeiii de la instancia judicial, si ha vencido el plazo del ut. 2 5 , de donde surgira que es irrenunciable por el Estado, lo que coincidira con una de las caractersticas que se predican de la caducidad (4/2/'.'9, " G o r o r d o Aliara de Kralj); lo propio ha hecho la C N F e d C o n t A d m , en cieno (5/4/99, " R o m e r o " ; ver Rejtman Farah, Mario, Un importante giro jurisprudencial en la revisin de oficio de la llamada "habilitacin de la ns"!/icia", LL, 1999-E-185). En la misma lnea, admiiir el tratamiento de la impugnacin deducida contra un acto administrativo cuando ya ha c a d u c a d o ese derecho i m p u g n a n d o , importa desconocer la perentoriedad de los p'r.zos en cuestin y la autoridad de las resoluciones de ia Administracin que se encuentran firmes ( C 2 C i v C o m ContAdm Ro Cuarto, 16/6/98, "Municipalidad de Ro Cuarto c/Distrbudora Gas dei Centro", LLC, 1999-1328;. Sin embargo, el RLNPA (t.o. 1991) establece que ci plazo puede ser suspendido (ver arts. 76 y 100). Sin analizar si el RLNPA pudo establecer ta! eosa - l o haremos en su o p o r l u n i d a d io cierto es que para el legislador el plazo puede suspenderse. Ira contra otras de las caractersticas de la caducidad, lo cual nos lleva a la conclusin ce que no p a r t i c i p a de las c a r a c t e r s t i c a s p r o p i a s ni de la p r e s c r i p c i n , ni de la caducidad del derecho. Estaramos ante una caducidad procesal. Constituye una prerrogativa propia de ja Administracin para que ella pu.e^ lia estar en juicio (CSJN, 2 6 / 1 0 / 9 3 , " j e r r a " ) .
;

' Si se trata de la impugnacin indirecta del acto de alcance general^ a travs del acto particular de aplicacin, desde que se notifica al i n t e r e ^ "satf'la dedsn"definitiva del recurso que agot la va administrativa. En todos estos casos la norma se refiere al c m p u t o del plazo a partir de La_ notificacin del acto administrativo que j i a agolado la t n s t a n c i a ' a d jninistrativa, _sea a travs de recursos o reclamos, o sin necesidad de impugnacin administrativa si hubiera sido dictado por la autoridad m x i m a (en el caso) y no se exigiera su impugnacin administrativa (por no necesitarse acto denegatorio). C o n s e c u e n t e m e n t e , el acto i m p u g n a d o puede referirse a un acto que aplique - i n c o r r e c t a m e n t e , segn el i n t e r e s a d o - una ley, un contrato (ley entre las partes) o un reglamento. No importa que se refiera a un contrato ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 2 8 / 1 2 / 9 3 , " G y p o b r a s " . ED, 157-294), lo que se requiere es que sea definitivo (CSJN, " M e v o p a l " , Fallos 3 0 7 : 2 2 1 6 ; C N F e d C o n t A d m , en pleno, 24/6/86, "Petracca"). La circunstancia de que la nulidad absoluta sea imprescriptible, no significa que sea i n m u n e a los plazos del art. 25 ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 5/3/85, " B e l l r a m i " ; id., Sala IV, 13/4/ 89. "Padilla Taris", ED, 136--I25). 6) C u a n d o se trate de hechos o vas de hecho, el cpnputo del pla-zo _se inicia desde que ellos fueran conocidos por el interesado. b)\Dashbilesl La reforma de la LNPA (ley 21.686) se refiere a presupuestos procesales para el proceso administrativo ( c o n l c n c i o s o a d m i n i trutivo). Es decir, se esi refiriendo necesariamente al plazo para iniciar una causa comenciosoadministratlva. Para que exista causa de est; natu-' raleza cabe atenerse al principio que alguna vez expuso Linares haciendo mencin al "doble grado de normalividad administrativa".
1

7.

Cmputo del plaz,o.f- Veanrus

sus principales aspectos.

As, en cualquier expediente administrativo que tramita ante la Administracin, habr un acto administrativo que - s u p o n g a m o s - deniega la pre-

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RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

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.i
!

tensin del particular. Dicho aclo va a regirse por las normas de esta ley (esto es, por el derecio administrativo). Si, a d e m s , la pretensin del particular - d e r e c h o de f o n d o - se basa en una norma de derecho administrativo, estamos ante un doble grado de normatividnd administrativa; si, en cambio, la. pretensin se basa en normas de derecho civil estamos anle un grado si./iple de normatividad administrativa. Habr "causa contcnciosoadministraiiva" en el primer caso, no en el s e g u n d o . A aquellos casos se aplica el artculo que c o m e n t a m o s ' Cuando no exista "causa contenciosoadministrativa" el plazo del artculo no rige, se aplicar la pi-escripcin correspondiente al derecho de fondo. c) Silencio de la Administracin. No se aplica el plazo en caso de silencio - a i t . 10^ (ver comentario al arl. 26). d) Vas de hecho. El plazo para el artculo comentado corre desde q u e los h e c h o s de la A d m i n i s t r a c i n lueron c o n o c i d o s ' p o r l afcclito"' (CNEedConAtTm, Sala V, ]lA/Wr CYcg''):
r

En cambio, el artculo no c o m p r e n d e e! vencimiento de plazos para decidir una cuestin de tramita o inlcrloculoria por parte de !a Administracin (es sta una diferencia importante con lo proscripto por ci art. 7" del Cd. Contcnciosoadm. de la prov. de Bs. As.). b) Transcurso de Ins plazos previstos en el artculo 10. La norma se refiere al transcurso de "los plazos previstos en el art. 10", esto es a lo que la propia ley denomina "silencio de la Administracin". Cumplidos los requisitos del art. 10 y vencidos los plazos previstos, ci particular puede iniciar la accin en cualqTfieTTiomTilor'T'ero el R L N P A prcv~otros supuestos de "ire cg ac 1 "6 r il J5c i i a": Tos referidos al vencimiento de los plazos para resolver recursos administrativos. Cuando con esa del e g a c i n ' Safa~se~"agoa a va administrativa" (denegacin tcita del recur^Tcr^qucT"sc'ljnTca la solucin del artculo? A u n q u e la norma slo baga referencia a los "plazos previstos en el ar. 10" no puede negarse la misma solucin para estos ltimos. La ratio inris es la misma. En ambos casos es facultad dei interesado considerar "tcitamente d e n e g a d a " la decisin. Siendo as, y considerado tcitamente denegado un recurso que habilite la va judicial, el plazo comenzar a contarse cuando el particular nwtu praprio lo decida; puede iniciarlo "en cualquier m o m e n t o " , sin que exista un plazo determinado para hacerlo. c) El plazo de prescripcin. \ La demanda puede iniciarse en cualquier momento, "sin perjuicio de lo que corresponda er. materia de prescripcin". Solucin lgica pero que no tiene gran aplicacin. En efecto, como establece el art. 1", inc. e. ap. 9. "las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente p r o u u c i r n J a suspensin de los plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin". C o m o el "silencio" no es un modo anormal de extincin 11 el procedimiento, sino que es una decisin del particular mientras el trmite sigue pendiente, la suspensin sigue corriendo hasta'el momciio en que se. inicia la accin judicial. Ergo, ia prescripcin no podra pp_crar._. . Lo propio ocurre en cl_ca^o_^lc_l recurso considerado lcilamcnlc denegado, pues como establece c arl. I , inc. e. ap. 7". la interposicin del recurso interrumpe los plazos. C o n s e c u e n t e m e n t e la solucin es idntica a la analizada en el apartado anterior. S l o corren los p l a z o s , p e n d i e n t e un p r o c e d i m i e n t o a d m i n i s t r a t i v o , cuando l hubiere sido iniciado ante un rgano incompetente - s i e m p r e qr.e no se trate de un r e c u r s o - , pero en esc caso no puede configurarse el "silencio" er. el sentido de habilitar la va judicial, pues no es rgano compleme para dictar la decisin de fondo.
o

^ r T ~ 2 6 ^ - L a d e m a n d a podro iniciarse e n c u a l quier iit. rento c u a n d o el acto adquiera carcter defi. n i t i v o or haber transcurrido los p l a z o s previstos en el a r l . 10 y sin perjuicio de lo que c o r r e s p o n d a en m a teria ue p r e s c r i p c i n . ~
1. Transcurso del plazo para resolver sin que la Administracin lo haga. - C u a n d o la Administracin omite dictar resolucin en plazo, la demanda piedc iniciarse en cualquier momento "cuando el aclo adquiera carcter definitivo por haber transcurrido los plazos". No existe, en casos semejantes, un plazo perentorio para iniciar la accin, sino que sta podr hacerse en cualquier m o m e n t o ; "sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin". 2.
/

Precisiones. - E l lexto legal requiere algunas precisiones:

c f 0 a u e

^ adquiere carcter definitivo por vencimiento de plazos. La norma emplea una terminologa equvoca; considera al "silencio" de la Administracin c o m o un acto presunto, cuando,en realidad vimos al analizar el art. 10 que la "mora administrativa" es un hecho al que la norma le otorga una consecuencia jurdica: el carcter denegatorio. D e b e m o s interpretar la norma que estudiamos entendiendo que el silencio a que se refiere tiene relacin con el dictado d e j a decisin de .fondo de la cuestin. En oirs palabras: el trmite est en estado de dictarse la decisin de fondo y la Administracin deja transcurrir los plazos para hacerlo. La "denegacin ficta" se refiere a esa decisin de fondo no dictad a.

3. Excepcin. - La ley 24.447 ( B O . 30/12/94) ha es-biccido tina excepcin ai principio, en el orden nacional, del silencio nc,L.".'.ivo como a c u i tad dei particular. Su art. 21 dice que "en ios casos de der.fgaioria por si-

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R G I M E N DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

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169

ieucio de la Administracin u c u n i . l o en los procedimientos administrativos sustanciados con motivo le la solicitud de reconocimiento de deudas de causa o tndo anterior al ]" de abril de 1991, se producir la caducidad del derecho para interponer la demanda eoiitenciosoadmmistrativa contra la denegatoria a ios noventa das hbiles judiciales contados desde que se hubiere producid-- la denegatoria tcita o desde la entrada en vigencia de esta ley, lo que fuere posterior. Vencido dicho plazo sin que se haya deducido la accin correspondiente, prescribirn tambin las pretensiones patrimoniales consecuentes. En estos casos no ser de aplicacin el art. 26 de la ley 19.549". Ya se ha hecho la crtica a la existencia de plazos para demandar por silencio como si se tratara de un acto tcito (Muoz). Nos parece una solucin irrazonable, pues permite a la Administracin no resolver, violando el principio constitucional de peticin, involucrando ste necesariamente una respuesta expresa. Una vez ms nos encontramos ante el "derecho del Estado" y no ante el "Estado de D e r e c h o " .

2. Plazos de prescripcin. - La norma establece que el Estado y sus entes menores pueden iniciar la accin en cualquier m o m e n t o , sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin. C o r r e s p o n d e que estudiemos esta cuestin. \) Actos nulos, de nulidad absoluta] Si el Estado debe d e m a n d a r la. declaracin judicial de nulidad del acto nulo (art. 17 in fine, LNPA), eor_ ser ei acto irregular, el plazo para h a e d o es imprescriptib'e. 2sta solucin no es idntica a la del particular, para quien no hay distincin entre r u se impugne judicialmente un acto nulo o uno anulable - v e r art. 2 5 - (CNFed C o n t A d m , Sala IV, 13/4/89, "Padilla Taris", ED, 136-425), sin perjuicio de que el particular pida administrativamente la revocacin del acto (art. 17, LNPA).
1

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U

| b ) Actos anulables. X el acto es irregular pero anulable, la A d m i n i s tracin no puede, en principio, revocarlo; debe pedir la anulacin en .sede ludicial.-, / C u l es el plazo para hacerlo? El de prescripcin, segn la...... norma. Y cul es este plazo? No habiendo un plazo expreso debe aplicarse analgicamente el que trae lXdigTI.Tviren's'art. 4 0 2 3 ("interponer la accin tlfijmliriad..._djg_ actos... anulables") que.es; de diez aos, Expresa Gordillo que los actos anulables prescriben a los dos aos, aplicando el plazo que establece el a n . 4030 dei Cd. Civil; p e n s a m o s , sin embargo, que la citada norma se refiere a vicios que la LNPA considera como susceptibles d e ' s e r sancionados con la nulidad absoluta. Su aplicacin analgica no es convincente, pues se refiere a supuestos distintos que, adems, en nuestra materia seran imprescriptibles. \AMPARO POR

. s.
DE IA AUINISTRACIU

^,.^.

MORA

-*

?Art.

28)- El que fuere p a r t e en un e x p e d i e n t e a d D i c h a o r d e n ser p r o c e d e n -

m i n i s t r a t i v o , podr solicitar j u d i c i a l m e n t e s e libre orj

d e n de p r o n t o d e s p a c h o .

te c u a n d o la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a hubiera. :'ejat'c v e n c e r los p l a z o s fijados y en c a s o de no existir (&>os, , si h u b i e r e 'transcurrido un p l a z o a u e e x c e d i e r e de lo razonable sin emitir e l d i c t a m e n o l a r e s o l m e r o t r m i t e o de f o n d o que -cerniera el i n t e r e s a d o . P r e s e n t a d o el p e t i t o r i o , el juez se e x p e d i r so', e fu procedencia.,, t e n i e n d o mj^eJltA.l&.:c.UO$.!ai:jc!.ss. de' c a s o , y si lo e s t i m a r e p e r t i n e n t e n m i e r r a la autori' dad a d m i n i s t r a t i v a i n t e r v i n i e n t c c e . en el o l a z o o u e

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RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S

U.;Y 19.5-19

I7l

le fije, i n f o r m e sobre las c a u s a s de la d e m o r a a d u c i d a . La d e c i s i n del j u e z ser i n a p e l a b l e . C o n t e s t a d o el .erue l i e n t o o v e n c i d o el p l a z o sin que se lo hubiere . e v a c u a d o , se resolver lj pertinente acerca de la m o r a , Ubrandc !a orden si correspondiere^ pajra que la a u t o r i d a d E d . ^ i n i s t r a t i v a r e s p o n s a b l e d e s p a c h e las a c h i a - _ c i n o s en 1 v l a z o p r u d e n c i a l que se establezca s e g n . , nat,..,]eza y c o m p l e j i d a d del d i c t a m e n o trmites pendientes.
, ,

Consideraciones genrale^ - El deber P. ln rfminitirarirtn ,\* rio, ciclir en cada caso concreto proviene de un principio que trasciende el marco del derecho pblico escrito; su c u m p l i m i e n t o constituye una obligacin del d e r e c h o natural (CNFedContAdm,.<Sala I V , 2 6 / 6 / 9 1 , " B e v a c q u a " ) . No ceeidir o decidir fuera de plazo constituyen conducas irregulares de la Administracin, que perjudican al particular y atontan contra el accionar eficaz de a r u l i a . C j m . J o la Administracin no resuelve, la cgi.-.lacir. q u e c o m e n t a m o s c o . l e m p ! ; . d o c"verss.s soluciones. Una de ellas es el amparo por mora r u v i e n e t , s e - u - a o den j u d i c i a l d e " p r o m o d e s p a c h o " d e l a s n c l u n c'or>* ^ : . ; ; r : ; g ; : v a ( C N F e d C o n t A d m , Sah. I V , '-7/3/89, "Pclfiscro", ED, 13 5 - I J 4 ) .
; ; : a ;

ja) Legitimacin aclivaA Puede ocurrir ante la justicia por amparo por mora aquel que "fuere parle en un expediente administrativo"; la nota presentada al presidente de una e m p r e s a privada prestadora de crvicios telefnicos no da origen a ningn expediente administrativo ( C N F e d C o n t A d m , Sala de feria, 24/8/92, " B r a e c/Telcfnica de Argentina"). El art. 3" del RLNPA establece que debe entenderse por parte interesada a "cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada, que invoque un derecho s-ibic-.. tivo o un inters legtimo" (ver lo que decimos al comentar este artculo) ( C N F e d C o n t A d m , Sala II, 18/7/95, "Luis G m e z . S R L " , R A P , n 2 0 5 , p . 152). A! remitir la norma que c o m e n t a m o s al concepto de parte en un procedimiento administrativo, se protegen en va judicial, no slo los derechos subjetivos. El haber acudido el actor a! procedimiento del reclamo administrativo no veda la va del a m p a r o por mora ( C N F e d C o n t A d m , Saia III, 25/11/86, "Nticz"; id., doctrina Sala II, 3/4/79, " D ' A b r a c c i o Vareta", ED. 85-506). Contra lo que opina Creo Bay, p e n s a m o s que la va de ja queja no impide el posterior amparo or mora (si la queja es denegada o no resuelta); tampoco la "va del silencio" impide el amparo por mora, como dice tal autor (ver comentario al art. 10, 14, p. 104). En realidad ci "silenc i o " no se configura hasta que el particular tenga por denegada la peticin y contine con la instancia correspondiente. Un pedido administrativo de "pronto d e s p a c h o " no significa que despus necesariamente se opte por c! silencio. A d e m s , el amparo por mora podra plantearse por no resolverse el "pronto d e s p a c h o " administrativo; se pide, en esc caso, el pronto despacho al j u e s ( C N F e d C o n t A d m , Sala !Ii, 5/4/85, "Buccianti de Garca F e r nndez"). bM Mora administrativa./' El peticionante debe acreditar la mera situacin objetiva de la mora administrativa; que ia Administracin ha dejado vencer los plazos fijados -v en caso de no existir estos, que ha transcurrido un. plar.o q u e excede de lo razonable.- sin emitir el dictamen o ia resolucin de mero trmite o de fondo q u e requietc el interesado (CN'Civ, >a!a A, 2 0 / 8 / 9 1 , "Percyra de Pjaro"; C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 18/2/38, "Vieytes"). C m o debe acreditar el particular esta circunstancia? Pensamos q u e no debera ser el j u e z demasiado estricto: basta q u e se acredite prima [ocie la existencia de la mora administrativa. Si de esa acreditacin surge una situacin de duda q u e haya que examinar en su oportunidad, corresponder q u e el juez d curso a la peticin, ya que tender ella a dilucidarse con c. informe, que a manera d e . u n a diligencia preliminar debe requerirse a Ir. Administracin. M . lYmite. j - Este procedimiento tan especial - c i j u e z no resuelve el fondo de la c u e s t i n - tiene un trmite sencillo que pasamos a detallar.

No s i e m p r e ic conviene f.l particular aplicar la solucin del "silencio administrativo" (ver art. 10), por ello la norma ha contemplado esta forma de " o b l i g a . " Administracin r resolver dentro d i ! pl-izo q u e a ese efecto le fije el j u e z . V.:c acotar, ; c o m o se dijo al comentar el art. 10, que el silencio no vale c o m o c o n s e n t i m i e n t o de los rganos estatales ( C N F c d C o n t A d m , Sala 111, 13/5/88, " E m p r e s a Tehuelche", LL, 1 9 8 8 - E - 2 I 0 ) . 2. \ Alcance el amparo por mora. *-EI instituto que c o m e n t a m o s no es otra cosa q u e u.ia orden judicial de " p r o n t o d e s p a c h o " de las actuaciones administrativas ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 12/3/91, "Del Ricu"). Por medio de l se posibilita q u e quien sea parte en el procedimiento adminisirniivo acuda a la va judicial, a f i n d e q u e e m p l a c e a la Administracin a que cumpla con su c o m e t i d o : decid[r.las cuestiones sometidas a su resolucin, en un plazo q u e le fije el j u e z . La decisin final de ste no puede ser otra que " d e s p a c h e la Administracin las actuaciones en forma expresa" (Linares), no p u d i e n d o esta ltima ampararse en el "silencio", pretendiendo que decidi el asunto en esa forma. ' 3. Condiciones de admtsibilidad.i- La norma establece ciertas condiciones de admisibilidad. Ellas son:

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ta) Pe!ido de informei Admitida la procedencia formal de la peticin del a m p a r o por mora, el juez debe requerir "a la autoridad administrativa interviniente que, en ei plazo que le fije, informe sobre la causa de la demora aducida". Este pedido de informes es obligatorio para el j u e z . El informe que se requiere a la autoridad administrativa - d e un rgano de la Administracin centralizada o d e s c e n t r a l i z a d a - no constituye un acto procesal previsto slo en resguardo de la Administracin, sino tambin, y especialmente, como medio informativo para el j u e z ; de ah que la agregacin a los autos fuera del trmino que se hubiera acordado al efecto, no produce la nulidad de lo actuado. La decisin del juez declarando formalmente improcedente el amparo por mura es irrecurrible ( C N F e d C o n t A d m , en pleno, 5/4/85, "Tra n s p o ra dores de Caudales Z u b d e s a S A C 1 " , ED, 115-408). \b) Legitimacin pasivo.' Es parte la Administracin en el procedimiento del a m p a r o por mora? La norma slo dice que el j u e z debe pedir a la autoridad administrativa el precitado informe. Una vez que ste es contestado, o vencido el trmino para evacuarlo sin que la Administracin lo haga, aqul "resolvei io-pertincme acerca de la mora, librando la orden si c o r r e s p o n d i e r e " . De ello cabe infeiir que la Administracin no es parte en este procedimiento y slo le corresponder informar lo pertinente a requerimiento del juez. En su informe deber aducir las causas del atraso en a resolucin o d i c t a m e n , p u d i e n d o alegar c u a l q u i e r otra circunstancia.- C o n s e c u e n temente con esto termina su actuacin, por lo menos en esta etapa. La opinin que e x p o n e m o s se ve corroborada por el h e c h o de que los autores se apartaron del proyecto del ao 1968 en lo que hace a la imposicin de costas. En efecto, la norma no se refiere ni a las costas ni a la prueba. Pensamos que porque consideraron que ni una ni otra poda tener lugar dado el hecho de que la Administracin no es parte. fe) Decisin final del jaez, j Una vez contestado el informe o vencido el plazo para hacerlo, el juez resolver lo pertinente acerca de la mora. . Podr rechazar el pedido o. aceptarlo "librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca segn la naturaleza y complejidad del dictamen o trmites pendientes". A u n q u e hubiera habido mora de la Administracin no podr ordenarse el "pronto d e s p a c h o " por el j u e z si el rg'ii'O administrativo carece de competencia ( C N F e d C o n l A d m , Sala II, 28/3/85, "Di Biasi", JA, 1985-1V-123, secc. ndice). En este caso el j u e z dicta una verdadera sentencia de condena. El juez no puede resolver favorable o desfavorablemente sobre el foii; do ( C N F e d C o n t A d m , Sala V, 6/12/95, " R o m e r o " ; id., id., 4 / 1 0 / 9 5 , "El C o - " mercio Ca. de S e g u r o s " , ED, supl. jurisp., 1995, n" 3, p. 38): slo decide

que la autoridad responsable se expida o q u e no venci el plazo para hacerlo ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 16/10/87, "Ca. de Negocios A g r o p e c u a r i o s " . JA, 1988-111-218). T a m p o c o sirve el a m p a r o por mora para r e m e d i a r imprecisiones o ambigedades ( C N F e d C o n l A d m , Sala III, 13/8/87, " l v a r e z " ) . \ d) Recurribilidad de la decisin] La decisin del juez es r e c u r r i b ' ^ _ Si bien la norma, a partir de la reforma de 1977, haba trado algn p r o blema de interpretacin, la Cmara Nacional Federal en lo C o n t e n c i o s o Administrativo, en la causa "Transportadora de Caudales Z u b d e s a S A C I " , JA, 1985-11-341, estableci la doctrina plenaria de que las sentencias en p r i m e ra instancia en el amparo por mora eran apelables. El plazo para apelar, al no estar fijado, ha dado lugar a dudas. Para unos se aplica el de a ley 16.986 ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 4 / 7 / 9 1 , "Cabral H u n t e r " ; id., id.. 7 / 1 2 / 9 5 . " M o r a n d i " . ED, supl. jurisp., 1995, n" 3, p: 3 9 ) ; para otros el del C d i g o Procesal (id., Sala IV. 2 9 / 1 2 / 8 8 , " D e E s t e b a n " ) . 5. Contra qu omisiones procedis L u e g o de haber analizado las condiciones de admisibilidad, c o r r e s p o n d e estudiar las distintas o m i s i o n e s previstas en el art. 1'A - q u e dar. lugar a c a situacin objetiva c m o r a - , encarando el problema desde dos puntos de vista: el acto omitido y el rg a n o que comete la mora. a)( Aclo omitido.l La mencin de la nqrma ("sin emitir el dictamen o la resolucin de mero trmite o de fondo") es s i m p l e m e n t e enunciativa; deben incluirse los informes y cualquier otra medida preparator'j . (no habra diferencias e n t r e ' s t a s y el dictamen) ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 2 3 / 1 1 / 8 9 , "Confederacin Odontolgica de la Repblica Argentina", LL, 1990-C-199).
1

Tambin procede el amparo por mora a m e la omis-n c'e la A d m i n s - . nacin de dictar un reglamento obligatoriamente impuesto por una ley. La norma no hace distincin alguna, cuando es evidente que, en los casos en que la solucin es diversa para los actos particulares y g e n e r a ' e s , la LNPA ha hecho el distingo. No es bice para la procedencia del amparo por mora c u e la cuestin de fondo ajjarcjcca.referida i una relacin contractual (CS.'N, Fallos, 2 9 1 : 4 5 3 ; " 3 0 7 : 5 6 2 ; C N F e d C o n l A d m . Sala III, 2 8 / 4 / 8 8 . "Astilleros C o r r i e n t e s " . LL, 1988-E-227). El principio general e que el amparo por mora se aplica a cualquier peticin formulada en sede administrativa, cuya resolucin sufra dilacin.. excesiva, sin que u ello obste la naturaleza del pedido (CNCiv, Sala 12, 8/3/ "99, "Penthause S A " . LL, 1999-E-903. fallo 4 1 . 8 8 0 - S ) . b) rgano autor de la mora.! La o r d e r ''e pronto d e s p a c h o es procedente contra toda autoridad administrativa que deba realizar el trmite omitido (CNCiv, Sala A. 31/3/82, " L o s p o s C h i n o s " ) . Incluso procede contra omisiones del presidente de la Repblica.

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, Procede el amparo por mora contra la Empresa Ferrocarriles Argentinos,' en cuanto sta, tambin se expresa mediante actos que son administrativos,'pues es de esa ndole el derecho que rige la competencia, la voluntad y la forma (CSJN, Fallos, 295:3(30, especialmente 362, cons. 4"; CN FedConlAdm, Sala UI, 6/6/86, " A l a s " ; id., id., 2/9/86. " C h a v e s " ) . Lo mismo cabe decir de las Sociedades del Estado ( C N F e d C o n t A d m , Sala 111, 10/11/ 8 1 , "Amil", ED, 97-161). . N o procede, en c a m b i o , contra la DGI, que tiene un recurso anlogo previsto en la ley 11.683 ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 29/7/88, "Chavas S A " , LL, 1988-E-87). / 6. Normas aplicables.!- El orden de prioridad de las normas aplicables para la tramitacin del amparo por mora se integra con las normas especficas arts. 28 y 29. LNPA); luego con las normas supletorias del Cjiu_ d i e o Procesal, siempre que no estn en pugna, y por ltimo, es viable, por analoga, la aplicacin de ciertas normas de la lev 16.986. (CNFcdConl A d m , Sala I, " D e Abreu de B e r o n i o " , LL, 1989-E-287). 7. <^astas\-La jurisprudencia sostiene que cabe la aplicacin de costas a la Administracin c u a n d o el j u e z ordena el despacho de las actuaciones, o sea, c u a n d o hace lugar al amparo por mora ( C F c J C m i t d m , Sala 1; " D e Abreu de Beronio", LL, 1989-E-287; id., Sala IV, " G a l l o " , LL, 1989B - 4 0 7 ) . H e m o s expresado nuestra posicin contraria en el ltimo fallo citado; con nosotros coincide Maiornd. Si la Administracin no es parte del p r o c e d i m i e n t o , si slo se limita a informar sobre su mora, no es vencida, y si no hay vencido no liene sentido la imposicin de costas. Si se o p o n e al procedimiento del amparo por mora debe cargar con las costas (CNCiv, Sala K, 3 0 / 1 1 / 9 5 , "Universal Mdica", ED, 168-208). r'. 2.- La i s o b e d i e n c i a a la o r d e n de p r o n t o ' "

enviar las actuaciones pertinentes a ia justicia pena!, ante la posibilidad de que se haya configurado el delito previsto en ej_art._249 del Cd, .Pena!. En el caso del presidente de la Repblica no es posible la aplicacin del art. 17 del decr. ley 1285/58, que determina que toda falta en que incurran los funcionarios o empleados dependientes de. organismos del Estado nacional ser puesto en conocimiento de la autoridad superior correspondiente, a los efectos de la sancin disciplinaria.3. {Apelacin. - Para la apelacin contra el apercibimiento del art. 29 se aplica, en lo que hace al plazo, l Cdigo Procesal ( C N F e d C o n t A d m . Sala IV, 11/4/88, "Ravignani"). 4. (Procedimiento municipal.j- Por virtud de lo dispuesto por el art. 1" efe la lev 2 0 . 2 6 1 . ' e s t e artculo resulta inaplicable en el mbito del pro-.... cedimicnto'administrativo municipal (CNCiv, Sala E, 30/10/95, "Donando de M o y a n o " , ED, 167-464).

\Rr.ciA

MO ADMINISTRATIVO PREVIO A LA DEMANDA JUDICIAL

Art.

30. - El

Estado

nacinal^nd^prjdrt/' ser

de

m a n d a d o j u d i c i a l m e n t e sin

previo reclamo adminis-

trativo," d i r i g i d o al m i n i s t e r i o o c o m a n d o e.i j e f e que c o r r e s p o n d a , s a l v o c u a n d o s e trate d l a i m p u g n a c i n judicial de actos administrativos de alcance particular o general. El r e c l a m o versar sobre los m i s m o s h e c h o s y d e r e c h o s que s e i n v o c a r n e n I a a v e t u a l . d e m a n d ^ j t t d i ; cial y ser resuelto por el rwQV ^cwff\t 0rias'
L c

/ d e s p a c i T T o r n a r a p l i c a b l e lo d i s p u e s t o por el art. 17 / d e ! decr. ley 1 2 8 5 / 5 8 . 1

a u t o r i d a d e s c i t a d a s si m e d i a r e d e l e g a c i n de esa facultad. R e c u r r i d o un acto en t o d a s las i n s t a n c i a s a d m i - *" nistrativas correspondientes, las cuestiones plantea-

1. Consideraciones Re.erales. - El objeto del amparo por mora es lograr una orden de "pronto d e s p a c h o " judicial lijando un plazo para que la Administracin cumpla ebn su deber ineludible: decidir las cuestiones que se le plantean; si no c u m p l e con dicha orden dentro del plazo fijado, el particular no p u e d e obtener su ejecucin forzada ni el pago de daos y perjuicios. El procedimiento del amparo por mora tiende a que el juez fije un plazo para que la Administracin decida y nada ms ( C N F c d C o n l Adm, Sala IV, 2 8 / 1 2 / 8 9 , " S a n t a n " , ED, 137-182). 2. mbito sanchnatorio. - L a nica sancin prevista, para el caso de incumplimiento, la establece la n o r m a que c o m e n t a m o s . El juez debe

d a s y r e s u c i t a s e x p r e s a m e n t e en esa va por ia l t i m a i n s t a n c i a , no p o d r n reiterarse por va de r e c l a m o ; pero s p o d r n reiterarse las no p l a n t e a d a s y r e s u c i t a s y las p l a n t e a d a s y no r e s u e l t a s .

AJO

i. Vas administrativas existentes. - Cor. a sancin de la LNPA el panorama que ofrece la legislacin nacional, en cuanto ai agotamiento de la va previa administrativa, es el siguienje:

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<i) Existe la ley 3952, que rige para las "acciones civiles" contra el Estado (hechos, actos o contratos "civiles"), por ejemplo, accin reivindicatora, la de usucapin, la meramente declarativa (art. 322, Cd. Proc. Civil y Cum. ce la Nacin). b) La LNPA para las acciones y " r e c u r s o s " judiciales y administrativos, como norma general, sin perjuicio de las leyes especiales. A su vez, esta ley nos da dos vas administrativas: /) la recursiva (til. VIII, RLNPA y regmenes especiales, y arts. 23 y 24, LNPA), y 2) la del reclamo administrativo previo (arts. 39 y 3 1 , LNPA). Estas dos vas no son alternativas ni sucesivas. Sirven para impugnar conductas distintas. Aqu slo trataremos este ltimo supuesto. 2. Contra qu comportamientos de la Administracin proce^de?Dc lo dicho hasta aqu se infiere que este reclamo administrativo previo es un remedio guejse acuerda a! particular, distinto, pero semejante.a!.de. los. recursos, pues c o m o stos: a) se orienta a lograr el. restablecimiento de la juridicidad en la Administracin; b) es un presupuesto procesal para iniciar la dejmmda;.t)_es un privilegio "hacia fuera" de la Administracin - a u n q u e debe aclararse^ que en realidad coincidimos con Gr.au-, que permite._al.Es-. .lado repensar, reconsiderar _uaa_coiiducia, v_esxo "lejos-puedc-catalogarse como un privilegio;-a! contrario, es lo lgico, lo deseable, que se reconsidere, que las conductas sean revisadas". Dice Gordillo que por va de este reclamo previo se puede impugnar c u a l q u i e r c o n d u c t a a d m i n i s t r a t i v a , sea acto, h e c h o u o m i s i n , Pearson opina que no procede contra actos administrativos, s contra los efectos del acto mismo. Gonzlez Arzac estima que queda limitada a escasas materias: "la accin reivindicatora; la de usucapin; las acciones meramente declarativas del art. 322 de! Cd. Proc. Civil y C o m . de la Nacin, en tanto ellas se promuevan en juicio ordinario; la accin de retrocesin cuando al bien expropiado se e diera un destino diferente al previsto en la ley exprop a t e l a " . Fiorini opina que el reclamo "establece un rgimen procesal distinto, aplicable a una materia diferente (de la de los arts. 23 y 24, LNPA), entre las que se encuentran las d e m a n d a s originadas en hechos administrativos y otras que, no habiendo sido especificadas claramente por la ley, deben ser esclarecidas por la labor jurisprudencial ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 15/4/86,' "Vern"). En' realidad nos parece exacto que la va del reclamo est limitada a escaso^ supuestos y que trata casos distintos de los contemplados en los " a r t s . 23 y 24 de la LNPA. , ' a)MfcSi. En cuanto al estudio de ellos neral, niS'ipfOcede contra actos,'ello ocurre en /) La nueva redaccin del art. 30, prr. acto en todas las instancias administrativas... digamos que si bien, en gealgunos casos: 3", establece: "recurrido un las cuestiones planteadas, [en

el recurso) y resueltas expresamente en esa va por la ltima instancia, no podrn reiterarse por va de reclamo; pero s podrn reiterarse las no planteadas y resueltas y las planteadas y no resueltas". A pesar de la crtica-que puede hacrseje a este supuesto, lo cierto es que aqu se contempla el reclamo contra un acto, y es posible - e n este nico c a s o - la va del reclamo como sucesiva y alternativa de la reenrsiva. 2) Los ines. a y b del art. 32 hablan de que es innecesario el r e c l a m o contra actos dictados de oficio - e n los supuestos all c o n t e m p l a d o s - . A contrario sensu el legislador ha credo que en algunos supuestos el r e c l a m o es procedente contra actos administrativos. ! b) Hechos. En cuanto a los hechos, es cierto, c o m o af rma Pearson, que se los p u e d e i m p u g n a r d e s d e q u e o c u r r i e r a n - a u n q u e la ley dice desde que el particular tiene c o n o c i m i e n t o - , tie lo cual se infiere que contra ellos no hace falla ningn procedimiento. Sin embargo, el reclamo contra " h e c h o s " procede: /) En el caso de la retrocesin, c u a n d o al bien se le hubiera dado un destino distinto por medio de hechos, "deuer formularse el rcciamo adTrunistrativo previo" (art. 39 in fine, ley 21.499). 2) En el cliso de la ocupacin tempornea anormal cuando no se efecte la devolucin del bien (arg. art. 60, ley 21.499), si el particular la pretende y no requiere la expropiacin irregular (art. 5 1 , inc. c, ley 2 1 . 4 9 9 ) . Puede utilizarse" el reclamo c o m o medio de "intimacin fehaciente" para la devolucin del bien en a ocupacin tempornea anormal (art. 64, ley 21.499). c) Omisiones. Tambin procede cuando se peticionen conductas p o sitivas del Estado que ste omite realizar: /) Si se requiere el pago de un premio otorgado y no efeclivizado. 2) Producido el avenimiento expropiaiorio, la falta de pago del capital, o el pedido de actualizacin del capital que fue a b o n a d o fuera del plazo establecido. J) Cuando se pretenda Que el Estado preste un servicio, etctera. Son ejemplos que no agotan el tema. Claro esi que eh. lodos los casos . s e requiere que no haya acto administrativo con p r o n u n c i a m i e n t o a d v e r s o , pues entonces entramos en el rgimen recursiyo, salvo excepcin expresa. Dijimos que el reclamo no es procedente en el caso de q u e exista un acto administrativo - s a l v o los supuestos c o n t e m p l a d o s - ; tambin veremos que no es necesario en algunos supuestos. Pero el hecho de que no sea necesario no significa que el 'articular no pueda interponerlo, ya que la no exigencia del reclamo es, para el particular, un derecho de orden procesal remmeiible. En cambio, no cabe en los supuestos en q u e no es procedente.

12.

Hulcli'iiuDii.

TLA.

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Puede oponerse al reclamo la Administracin cuando no es l ' n e c e sario? La respuesta es negativa. El hecho de la innccesnricdad es en beneficio del particular, pero la Administracin no puede ampararse en, ello para no tratarlo cuando el particular lo formula. Por lo dems, sicndo'con. veniente para la Administracin, no hay motivo ni fundamento para negarse al tratamiento. 3. \Leitimacin. [ La l e g i t i m a c i n est dada por el art. 3 del RLNP, en e. que se establece que puede ser parte en todo procedimiento a d m i n i s t r . J v ^ a q u e l que invoque un derecho subjetivo o un inters I n t i mo. Principio general q u e no sufre excepcin en el caso. _ - \Molivos de impugnacin, j- Sostiene Gran que ei reclamo administrativo previo permite la alegacin de motivos de oportunidad o mritos por parte d e un sujeto pblico. Es una solucin l g i c a Si la Administracin p u e d e resolver et reclamo administrativo previo invocando, no slo motivos de l e g i t i m i d a d , sino t a m b i n motivos de o p o r t u n i d a d , mrito o c o n v e niencia, por q u no habr de poder alegarlos el particular? Nos parece una solucin correcta pues si los-recursos pueden fundarse tanto en razones vinculadas la legitimidad, c o m o a la oportunidad, mrito conveniencia, o al inters pblico (art. 7 3 , RLNPA), por qu ha de ser distinto en el c a s o del reclamo? La argumentacin de que luego la fundamentacin referida a la oportunidad, mrito o conveniencia no va a ser sostenible en sede judicial no tiene asidero, pues: a) Lo m i s m o . o c u r r e con Jos recursos. Tampoco aqu las razones de oportunidad podrn hacerse valer judicialmente.
4 o

1. Trmino para interponerlo. - La norma, al seguir en esto la tradicin de la ley 3952 y su interpretacin pacfica, ha mantenido el principio de que no existe plazo para su interposicin, salvo el de la prescripcin de la accin. Es la solucin correcta (Procuracin del Tesoro, Dictmenes. 169-217; dictamen 129/92, B O , 11/11/92, 2 seccin, p. 25).
a

2. rgano ante el cual se interpone y. rgano decisor. - La reclamacin se dirige al ministro competente, y se presenta indistintamente en el ministerio o secretara de Estado respectivo. El trmite del reclamo corresponde que se lo haga en la secretara de Estado, como norma. Sobre esto nada dicen las disposiciones legales, y aunque las normas reglamentarias en los recursos jerrquico y de alzada parecen indicar que el trmite se hace en el ministerio respectivo (arts. 92 y 98, RLNPA), de todos modos entendemos que la necesidad y la organizacin administrativa obligan a tramitarlo en las secretaras de Estado, para su posterior elevacin al ministro del ramo, a fin de que emita la resolucin. La tradicin legislativa era requerir una decisin por decreto del Podei Ejecutivo. Sin embargo, la legislacin ha evolucionado, admitiendo una progresiva admisin de competencia a niveles inferiores (p.ej., en los casos de los recursos de alzada o jerrquico). Lo mismo ocurre en nuestro caso. 3. Requerimiento de pronto despacito. - Al igual que en el rgimen anterior, el transcurso del plazo fijado - a c t u a l m e n t e ; noventa d a s - a partir del cual se puede pedir pronto despacho, habilita a hacerlo en cualquier m o m e n t o , pues no hay plazo para ejercer esc derecho. Esta solucin tiene sustento constitucional, como lo resolvi la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el caso " G a b n " , al declarar inconstitucional el art. 44 del Cd. Contenciosoadm. de Corrientes, que obliga a urgir el procedimiento administrativo dentro de un plazo determinado a partir del silencio admiuistrativo. 4. Interrupcin del plazo para resolver. - Interesa examinar respecto del tema la cuestin atinente a la susceptibilidad de que el perodo de resolucin pueda ser prorrogado o interrumpido. La ampliacin del plazo es, en principio al menos, aplicable con carcter general (art. I , inc. e. ap. 5 , LNPA). Tambin es cierto que esta norma rige respecto del procedimiento administrativo y no en lo referente al proceso de impugnacin j u dicial (tt. IV). Sin embargo, a pesar de estar situada en este ttulo, el reclamo previo es un tpico procedimiento administrativo, y c o m o tal, alcanzado por aquel principio. Tambin aqu, al igual que en el caso del siicncm (ver comentario al art. 10), se debe partir del hecho de que los efectos que por ley se atribuyen al no pronunciamiento de la Administracin, no suponen una efectiva sancin a la morosidad, pasividad o incumplimiento por parte de ella de a
o o

b) Q u e la instancia judicial sea " r e v i s n r n " u n s i g n i f i c a q u e i l e h a n , e n justicia, sustentarse las mismas pretensiones. No se pueden sustentar otras, pero sf. m e n o s . El particular p u e d e abandonar s u s razones de conveniencia. '
c) La Administracin no puede considerar si el particular incluir o no esas cuestiones en sede j u d i c i a l . Si ste lo hace lo rechazar oportunamente el tribunal.

/ rt. 31. - El p r o n u n c i a m i e n t o acerca del r e c l a m o cieoer e f e c t u a r s e d e n t r o de los n o v e n t a das de form u l a d o . V e n c i d o ese p l a z o , el i n t e r e s a d o requerir p r o n t o d e s p a c h o y si transcurrieren otros cuarenta y c i n c o d a s , p o d r iniciar la d e m a n d a en cualquier m o m e n t o , s i n perjuicio de lo que fuere pertinente en m a teria p r e s c r i p c i n .

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obligacin que tambin se le impone de decidir oportunamente las cuestiones planteadas, sino que ende a la proteccin de la seguridad jurdica. El plazo de resolucin debe necesariamente interrumpirse durante el tiempo en que el expediente est fuera de! mbito de intervencin del rgano resolutivo, volviendo a correr t;qu! por el tiempo que reste. La solucin del problema planteado depender de que se tenga en cuenta que la obligacin para la Administracin dentro de un plazo ha de presuponer y requerir que el interesado en ia decisin administrativa acomode sus solicitudes o peticiones al ritualismo procedimental exigido para cada caso. Puesto que si la respuesta administrativa ha de ser correlativa a una concreta pretensin, una Administracin que no pudiera reclamar la aportacin de d o c u m e n t o s , de nuevos datos, la ampliacin de informes o produccin de los omitidos, necesariamente tendra que rechazar de plano y con efectivo e irreversible perjuicio para el interesado -y para la comunidad en g e n e r a l - la pretensin que ste dedujera, por ms que le cupiera obtener lo solicitado segn el ordenamiento jurdico, a travs de la subsanacin de defectos u omisiones (arts. 5 y 2 3 , RLNPA).
o

implcita en las normas vigentes respecto a la c o m p e t e n c i a de la A d m i n i s tracin, para resolver". Tanto puede revocarse, corto reformarse o sustituirse el acto, reconocerse indemnizaciones, etcteri En cuanto a la decisin, se pueden dar dos forrrias: a) un acto administrativo, y >) c o m o forma ce agotar el reclamo, de extinguirlo: el silencio. Silencio que, como dijimos, es un hecho administrativo, un h e c h o j u r d i c o que tiene por efecto habilitar la instancia judicial. o es un acto administrativo tcito, denegatorio.. La ley le acuerda a ese hecho un c o n t e n i d o denegatorio. Es una ficcin legal. Las consecuencias de la decisin son varias. En primer lugar habilita la instancia judicial; en segundo trmino, evita que transcurra el curso de la prescripcin. 7. Plazo para iniciar el juicio. - D e s p u s del reclamo .revio, el particular queda habilitado para iniciar la a c c i r judicial. Tiene plazo para ello? D e b e m o s distinguir: a) Si hay resolucin expresa del reclamo i m p u g n a n d o un acto el particular tiene noventa das para iniciar la accin (art. .25, L N P A ) , pues nos encontramos ante el caso del inc. a de dicho artculo (ver c o m e n t a r i o al art. 2 5 , ap. 5). ; b) Si no hay resolucin expresa, si hay silencio, no hay p l a z o para iniciar la accin, como no sea el de prescripcin. La "denegatoria tcita" se tendr por producida en el m o m e n t o en que se interponga la d e m a n d a . Solucin correcta, p u e s t o ' q u e sigue los principios generales que la ley estatuye, tanto para la impugnacin judicial en caso de los recursos, c u a n t o para el "silencio" del arl. 10. >

En cada caso,-hay que averiguar si lo reclamado o m a n d a d o completar por la Administracin es esencialmente necesario de conformidad con el procedimiento aplicable. De acuerdo con lo que sostuvimos al exponer el "silencio administrativo" (ver c o m e n t a r i o al art. l ) o p i n a m o s q u e , tambin aqu, d e b i d o a la similitud de circunstancias, esa posibilidad de interrupcin por parte de la Administracin slo se da antes de producida la mora de ella; producida sta - p o r medio del "pronto d e s p a c h o " - , no puede aqulla interrumpir el plazo complementario de cuarenta y cinco das.' 5. Tratamiento del redamo, suspensin, interrupcin o remisin de platas. - Mientras tramita el reclamo administrativo y en tanto que no se produzca y declare legalmente la caducidad de las actuaciones, los dems trminos no continan corriendo, en particular los de la prescripcin de la accin: "Las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de plazos legales y reglamentarios, incluso los relativos a la prescripcin". La ley .viene as a corregir, respondiendo a la opinin de la doctrina, la criticable situacin anterior en que el reclamo administrativo no interrumpa ni suspenda la prescripcin de la accin, salvo la suspensin de una vez por un ao emergente del art. 3986 del Cd. Civil, o la demanda a! solo efecto inerruptivo de la presctipcin. 6. Formas, alcances y consecuencias de la decisin. - La norma nada dice al respecto. Debe aplicarse el mismo principio del art. 10. Coincidimos con Gordillo en que "no existe limitacin alguna expresa o

Art. 32. - El reclamo a d m i n i s t r a t i v o previo a qu se refieren los artculos anteriores no ser n e c e s a r i o si m e d i a r e una n o r m a expresa que as lo e s t a b l e z c a y cuando: I ) Un acto d i c t a d o de oficio p u d i e r e ser ejecutado antes de que transcurran los p l a z o s del a r t . . 3 1 . b) A n t e s de dictarse de oficio un a c t o por el P o der E j e c u t i v o el a d m i n i s t r a d o se hubiere p r e s e n t a d o e x p r e s a n d o su p r e t e n s i n en s e n t i d o contrario. . c) Se tratare de repetir lo p a g a d o al E s t a d o en virtud de u n a ejecucin o de repetir un g r a v a m e n pa- ' gado indebidamente.

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d) S reclamaren d a o s y perjuicios contra el Estado o se Intentare u n a a c c i n de desalojo contra l o u n a a c c i n que no trumite por va ordinaria. e) Mediare u n a clara c o n d u c t a del E s t a d o que h a ga-presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transrormna el r e c l a n . a previo en un ritualismo intil. f) So d e m a n d a r e a un e n t e autrquico, o a una mpresa dl E s t a d o , una s o c i e d a d m i x t a o de e c o n o m a m i x t a , o a u n a s o c i e d a d a n n i m a con participac i n estatal m a y o r i t r i a , o las s o c i e d a d e s del E s t a d o , o a un e n t e d e s c e n t r a l i z a d o c o n facultades para estar en j u i c i o . "!
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apremio. Sea la ejecucin judicial o administrativa - e n los casos que la ley la a u t o r i z a - , la repeticin de lo pagado no requiere el reclamo previo. Tampoco interesa cul es el contenido de lo pagado al Estado ni el ttulo jurdico por el cual ella lo ejecut. Esta excepcin surge ya del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, que establece un procedimiento posterior a la ejecucin en el que no se prev reclamo previo alguno (arts. 6", inc. 6 , 5 5 3 , 596 y 604), requisito que tampoco exige la ley 11.683 de procedimiento impositivo.
o

El fundamento de esta excepcin no existe, ya que es obvio que las cuestiones de hecho y de derecho que pueden discutirse en el juicio de repeticin posterior son, en principio, distintas de las ya resueltas en la ejecucin (arl. 5 5 3 , Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin). La excepcin no rige si la ejecucin fiscal ha sido precedida de un acto administrativo que haya quedado firme. 2) Repeticin de gravmenes. Puesto que ia norma no formula distincin alguna, entendemos que cualquiera que sea el tipo de gravamen: impuesto stricto sensu, tasas, derechos, patentes, contribuciones de mejora, aportes previsionaics o sociales, y sus accesorios (indexaciones, imereses, multas, etc.), cuya repeticin se pide, no procede el reclamo. No requirindose el reclamo, es necesaria la protesta previa o simultnea al pago, salvo cuando ste es efectuado por error excusable de hecho o de derecho. c) Reclamacin de daos y perjuicios. Accin de desalojo contra el Estado v las que no tramitan por va ordinaria. ste es un inciso fuera de lugar, si se refiere a "acciones civiles" contra el Estado, c o m o son los daos y perjuicios, que provengan de hechos o actos ilcito:;; lo mismo cabe decir de la accin de desalojo. Para que tenga sentido debera referirse la norma a los daos y perjuicios derivados de ciertas conductas lcitas del Estado (CSJN, 10/6/92, ED, 103:804) y al desalojo de locaciones que se rijan por el derecho administrativo (art. 1502, Cd. Civil; Grau). En punto a las acciones que no tramitan por va ordinaria -v.gr., expropiacin, amparo, e t c . - no haca falta su inclusin, pues no requieren la va administrativa previa. No era necesario legislar sobre estas especiales acciones de carcter administrativo. En cuanto a las "acciones civiles", no c o r r e s p o n d e su tratamiento en este ttulo, que se refiere a la "impugnacin judicial de los actos administrativos". d) Ritualismo intil. Haba precedentes jurisprudenciales en el sentido de que no era necesario el previo reclamo administrativo cuando, por ejemplo, se haba dictado un decreto dei Poder Ejecutivo sobre la cuestin o reclamo que motivara la demanda, resolvindolo en forma negativa: te!

1. Excepciones al reclamo previo. - Estudiaremos cada una de ellas y veremos sus caractersticas. a) Actos dictados de oficio. Los dos primeros incisos del art. 32 se refieren a "actos dictados de oficio", debiendo entenderse por ello aquellos que no solamente son producidos por iniciativa de la Administracin, sino respecto de los cuales no se ha citado al interesado para ser odo. E! fundamento del inc. a parece ser, j u n t o a la "inminencia del perjuicio a sufrir", ante la posibilidad de ejecucin del acto, la ilegitimidad prima facie advcrtible cuando la citacin omitida haya sido obligatoria. El fundamento del inc. /; es distinto. En un procedimiento, con plena intervencin del afectado, siendo el acto dictado por la mxima instancia administrativa, no es necesario que aqul pida reconsideracin (art. 100, R L N P A ) , ya que el acto se ha dictado con conocimiento de sus oposiciones. En un caso similar - a u d i e n c i a del i n t e r e s a d o - pero no susceptible de recurso, aunque s de reclamo (art. 30, prr. 3", LNPA), tampoco hara falta la reclamacin. As, en las cuestiones planteadas y no resucitas por las que podra reclamar (art. 30, LNPA) se le excepta de hacerlo en virtud de este inciso. Solucin correcta, pues el particular tiene la aclaratoria (arl. 102, RLNPA).
;

b) Repeticin de lo pagado al Estado, en virtud de una ejecucin o de repetir un gravamen pagado indebidamente. Vamos a analizar por separado cada una de las dos posibilidades. 1) Repeticin de ejecucin. Reconvencin. Juicio previo. El prilncr caso tratado es la repeticin de lo pagado al Estado en virtud de una ejecucin. No hay que entender necesariamente ejecucin fiscal en juicio de

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decreto implicaba la ineficacia cierta del procedimiento de la reclamacin administrativa. La norma actual sienta, en cambio, un principio mucho ms a m p o : que el reclamo no hace faita cuando media una clara conduca del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformndolo en un ritualismo intil. La norma indica dos pautas: ritualismo intil e ineficacia. Es decir, debe mediar una clara conducta del Estado que haga presumir -inris tanmu- la ineficacia cierta del procedimiento. Esa conducta, desde luego, debe beberse producido en situaciones anteriores a la que da origen a la cuestin; no cabe decir que p o r q u e hubo una conducta anterior en el expediente -v.gr., un dictamen o un informe t c n i c o - se pueda presumir el ritualismo intil. No es, pues, intil en cualquier caso; debe haber una clara conducta anterior en otros supuestos que amerite la alegacin de la inutilidad. Tampoco puede predisarse tal calificacin al hecho de que, en su contestacin de demanda, el abogado niegue lo aseverado por el actor y se oponga a su pretensin. Esa es la obligacin del abogado estatal -y la de todo abogado al contestar la d e m a n d a - . Para asentir, el abogado estatal debe requerir un acto que lo autorice a transar, lo que no es fcil de conseguir. Por ello, no puede confundirse tal conducta con el ritualismo intil que exige el artculo para excepcionar el reclamo previo (si as fuera, le bastara al particular con iniciar la demanda. Si asiente el abogado estatal liene razn; si niega, el procedimiento previo es un ritualismo intil. Con una doctrina tal, el procedimiento administrativo y el agotamiento de la va previa desaparecen totalmente, con un claro apartamiento de lo que quiso el legislador). e) nexigibilidad del reclamo frente a los entes descentralizados. Con la reforma introducida por la ley 21.686 queda ahora la norma anunciada de un modo categrico. La regla, absoluta y sin excepciones de ninguna ndole, es que no hace falta el reclamo administrativo previo para demandar a ningn ente descentralizado, cualquiera fuere su forma jurdica: ente autrquico, empresa del Estado, sociedad del Estado, sociedad annima con participacin estatal mayoritaria, etctera. Esia solucin ha suscitado objeciones. As, Grau opina que la ley ha hecho mal en excluir del reclamo a esos entes, pues en esos casos, con mayor motiv, es necesaria e imprescindible la reclamacin, aludiendo u la participacin d e ' e s o s entes en la economa nacional. Coincidimos con Silvestri, y Gonzlez Arzac en que "el reclamo ante el Ejecutivo ser necesario cuando la d e m a n d a verse sobre el pan monto del ente y su disposicin no se vincule con el ejercicio normal de las funciones que la ley le haya e n c o m e n d a d o a ste y a las cuales - n i c a m e n t e ese patrimonio est afectado. En lo que exceda de tales funciones, el Estado nacional ser parte necesaria en el juicio".

2. Excepciones por otras normas. - Es posible q u e se establezcan excepciones al reclamo previo en otras normas. A s lo hace, por ejemplo, el art. 53 de la ley 2 1 . 4 9 9 . 3. / r i f e r p r t o c / ' l n de Ir.s excepciones. - Fuera de casos e x e s p c i o n a le, hay que atenerse al texto del arl. 3 2 , q u e requiere para la creacin de nuevas excepciones, la existencia de "una n o r m a expresa", por lo que d e b e prevalecer la interpretacin restrictiva. A d e m s , hay que entender que las excepciones jurisprudenciales anteriores a la ley, que no recibieron consagracin en ella, han oerdido vigor. Hay que interpretar que las excepciones se refieren "al r e c l a m o " y no a los "recursos". 4. Presentacin de reclamos innecesarios. - Salvo n o r m a e x p r e s a en contrario, nada impide al particular, en los casos en que se lo excepciona del reclamo, que lo presente (Procuracin del Tesoro, dictamen 129/92, B O , 11/11/92. 2* seccin, p. 25). La presentacin producir la suspensin del plazo de prescripcin (art. I , inc. e, ap. 9 ) .
o o

D E C R E T O 1883/91* R E F O R M A DE P R O C E D I M I E N T O S ADMINISTRATIVOS. O R D E N A M I E N T O DEL D E C R E T O 1759/72

V I S T O las leyes 19.549 y 23.696 y los deers. 1759 del 3 de abril z 1972. 9101 del 22 de diciembre de 1972, 333 del 19 de febrero de 1985 y 2476 del 26 de noviembre de 1990, y CONSIDERANDO:

Q u e la ley 19.549 prev en su art. I inc. b que los trmites administrativos deben efectuarse con celeridad, economa, sencillez y eficacia. Que el retardo, o la falta de resolucin de los asuntos pendientes dentro de la Administracin, violenta los derechos de los ciudadanos y constituye una degradacin del sistema de garantas de nuestro ordenamiento jurdico. Que las garantas de los particulares con relacin al procedimiento -dministrativo no se compadecen con demoras, retrasos, molestias perturbadoras e innecesarias, que ocasionan por otra parte mayores costos de funcionamiento de la propia Administracin. Que en este sentido y a fin de consolidar el respeto de os derechos y garantas de los interesados es menester facilitar el acceso de los-mismos a los expedientes a travs de procedimientos directos y simples. Que qued demostrado en legislaciones similares a la de nuestro pas que es necesario que una unidad dentro de la organizacin administrativa tenga la responsabilidad del contralor de los plazos, as como la eficacia

* D i c t a d o el

17/9/91 (DO. 24/9/91).

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del trmite, c o m p l e m e n t n d o s e con el control de ello por parte del pblico y de los interesados en particular (ley de procedimiento administrativo de Espaa). Que esta misma unidad debe determinar qu unidades administrativas son responsables del trmite de las distintas actuaciones ante la Administracin, en funcin de sus reas de competencia especfica, asegurando un rpido y eficiente despacho de la documentacin pertinente. Q u e a fin de aliviar los despachos de los funcionarios polticos, permitindoles concentrar su atencin en las cuestiones fundamentales que hacen a la poltica de gobierno, es imprescindible establecer mecanismos de delegacin de funciones, de acuerdo a lo previsto por la legislacin vigente en la materia. Que en el mismo s e n t i d o , j a reorganizacin de la atencin del despacho de los seores ministros del Poder Ejecutivo nacional permitir agilizar la gestin de gobierno. Que se lorna indispensable la adaptacin del procedimiento administrativo a los cambios-estructurales que se vienen operando dentro de la Administracin a partir de la sancin de la ley 23.696 y la aplicacin del decr. 2476 del 26' de noviembre de 1990, introduciendo adems, las reformas propiciadas por la jurisprudencia de nuestros tribunales, la administrativa en particular y por calificada doctrina tanto nacional como extranjera. Que la supresin de los pases constituye una transformacin indispensable de la tramitacin de los expedientes administrativos, tendiente a garantizar la celeridad de las actuaciones, el afianzamiento del principio de responsabilidad primaria de cada funcionario en la resolucin de las cuestiones que le son propias. Que el mc.teionado principio de responsabilidad primaria de cada unidad constituye uno de los fundamentos de la reforma de las estructuras de la Administracin dispuesta por el decr. 2 4 7 6 del 26 de noviembre de 1990. Que por imperio de este principio, cada unidad orgnica una responsabilidad propia no compartida que, sin excluir la consultar otras '.nidades de la Administracin, hace caer en a cargo de la referida unidad la entera responsabilidad de la su instancia, de las cuestiones que le competen. tiene asignada posibilidad de el funcionario resolucin, en zados por los particulares, lomando para e l | o c o m o base las propuestas de reforma que elabor la Procuracin del Tesoro de la Nacin en el ao 1988 y la vigencia de reglamentos anlogos en los cuales se a d v e r t e la simplificacin del procedimiento recursivo.
:

Que siguiendo la jurisprudencia de la Procuracin del Tesoro de la Nacin se advierte la n e c e - d i d de suprimir e c u - s o de alzarlo c o n ' - a actos inherentes a la actividad privada de e m p r e s a s y sociedades e propiedad, total o mayoritariamente estatal, coincidiendo tambin la m s calificada doctrina nacional, siendo indispensable para ello la d e r o g a c i r c ' e l r - t . 2 del decr. 9101 de fecha del 22 de-diciembre de 1972. '
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Que se debe adaptar el procedimiento a los cambios introducidos por la tecnologa, debiendo actualizar en consecuencia los medios para efectuar las notificaciones, situacin ya advertida por autores que desarrollaron este tema. Q u e de acuerdo al tratamiento jurisprudencial que a travs del tiempo se efectu del reglamento de procedimientos administrativos surge la conveniencia de prever un plazo de gracia para.presentacin de escritos (CSJN, "Fundacin Universidad de 3 e l g r a n o " , 5/10/78), c o m o as tambin la p o sibilidad de que el particular obtenga fotocopias al m o m e n t o de que se tome vista de las actuaciones. Q u e se torna i m p e r i o s a la r e d u c c i n de p l a z o s d e n t r o del p r o c e d i miento con el objeto de evitar dilaciones innecesarias en la toma de decisiones por parte de la autoridad administrativa, siendo consecuencia de ello la previsin de sanciones a los responsables del no c u m p l i m i e n t o de aqullos, adems de la activa participacin de los interesados a fin de que contribuyan al control. Por ello es acorde con lo expuesto la apertura de oficinas de atencin al pblico y la reforma de la queja del art. 71 y 72 del reglamento de procedimientos administrativos. Q u e es necesarir. la adaptacin de los procedimientos especiales a lo dispuesto en la ley 19.549 y el reglamento de procedimientos administrativos, conforme lo dispone el art. 2 de la norma legal m e n c i o n a d a , la cual nunca fue cumplida a pesar de su vigencia. \
o

Que el Comit Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa ha lomado a intervencin que le c o m p e t e . Que el art. 86, inc. I de la C o n s t . r r . c ' o n a l , inviste ai presidente de '.i. Nacin de la condicin de jefe s u p r e m o de la N i c i n y pone a su cargo la administracin general del pas.
o

Que ello motiva la reforma del reglamento aprobado por decr. 1759 del 3 de abril de 1972 y decr. 9101 del 22 de diciembre de 1972, efectundose un texto ordenado del primero, a fin de evitar dudas en su interpretacin. Que con el objeto de lograr eficacia en los trmites es necesaria la eliminacin de recursos administrativos superfluos dado que no son utili-

Por ello,
E l . P R E S I D E N T E D E '.A N A C I N A R G E N T I N A D E C R E T A :

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DECRETO 1883/91

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R E F O R M A EJE P R O C E D I M I E N T O S ADMINISTRATIVOS

j Artculo V - S u s t i t y e h s e los arts. I , 2, 5, T, 9", 1 1 , 14, 15, 18, 19, 2 0 , 2 3 , 2 4 , 2 5 , 3 2 , 3 3 , 34, 36, 3 8 , 4 0 , 4 1 , 4 2 , 4 3 , 4 4 , 4 8 , 5 2 , 56, 6 0 , 7 1 , 7 2 , 7 3 , 7 5 , 7 6 , 7 9 , 87, - . 8 8 , - 9 0 , 9 1 , 9 2 , 9 3 , 9 4 , 9 8 , 9 9 , 102, 103, 104, 105, 106 del r e g l a m e n t o que fuera aprobado por decr. 1759 de feclia 3 de abril de 1 9 7 2 , y sus m o d i f i c a c i o n e s , conforme Anexo I.
1. Anlisis de la reforma. - P o r esta norma se sustituyeron los artculos m e n c i o n a d o s del RLNPA aprobado por decr. 1759/72. C u a n d o analicemos el texto o r d e n a d o del RLNPA vigente actualmente comentaremos el alcance y el acierto o error de la sustitucin. La refo.rma a un rgimen de procedimientos administrativos es algo de suma importancia, y c o m o tal debi tratarse, m x i m e cuando estaba por cumplir veinte aos en 1992 y haba sufrido muy pocas modificaciones (ley 21.686 y decr. 3 7 0 0 / 7 7 ) . Era hora de hacer un balance y modificar aquellas cosas que hablan Irado dudas, complejidades, contradicciones. Era tiempo de intercambiar ideas, utilizar la labor de In jurisprudencia y la d o c trina y darle nueva forma al rgimen, c o m e n z a n d o por la ley. Sin e m b a r g o , se prefiri actuar en la esfera prctica y modificar el reg l a m e n t o , i n t e n t n d o s e p o n e r o r d e n en la gestin diaria. Se ha atacado el exceso de demora en el trmite administrativo tendindose a la eficacia de la Administracin. Se efectu una reduccin (ib-'oria?) de los trminos y se i m p l e m e n t o un sistema de control y responsabilidad (eficaz?). Ello, a asi seis aos, no revirti la situacin anterior. ' M x i m e en una Administracin que se continu desbastando de todas las maneras posibles. La ley 19.549 (modificada por la ley 21.686) y su reglamento cumplieron una funcin muy importante en la juridizacin de la actividad administrativa. Ello no fue a c o m p a a d o por una formacin adecuada de los funcionarios pblicos - a h o r a se intenta un paliativo por medio del S I N A P A y c u a n d o stos se capacitaban, se trataba de todas formas que el personal " a b a n d o n a r a " la funcin (retiros "voluntarios", pocos alicientes para permanecer, etctera). Y es q u e a muchos les conviene una Administracin p o c o capacitada y con escasos medios. La reforma ha comenzado por las hojas, sin reparar que la enfermedad de todo el rbol se debe a la afeccin de la savia, que lo alimenta desde la raz.

Ello no significa que, en algunos aspectos, no haya sido una reforma positiva. Ya lo ver el lector en los comentarios. S me p a r . x e lamentable que se haya eliminado el recurso de apelacin - q u e era una garanta ms para el particular-, y que si era poco usado o no, no justificaba su exclusin. El recurso de apelacin era optativo, por lo tanto su eliminacin no haca a la simplificacin de trmites. Los reformadores continuaron con una costumbre que la sociedad ya ha abandonado: que el Estado decida qu es lo que le conviene o no al particular. Por otra parte, si el objetivo de a reforma era "aliviar los despachos de los funcionarios polticos, permitindoles concentrar su atencin en las cuestiones fundamentales", la eliminacin atenta contra ello, pues concentra las decisiones en el ministro a travs del recurso jerrquico.

Art. 2 - D e r g a n s e los arts. 98 bis, 107, 1 0 8 , 109, 110, 111 del r e g l a m e n t o que fuera a p r o b a d o por decr. 1759 de fecha 3 de abril de 1972.
1. Error conceptual. - En realidad existe un error terminolgico; si por derogar una norma entendemos abolira, entonces el artculo no es correcto en su totalidad. Se derogaron los arts. 103 a 107 del RLNPA aprobado por el decr. 1759/72. Los arts. 108 a 111 de ste, pasan a ser, en ef texto ordenado, 103 a 106, pero subsisten como tales - s i n modificacin a l g u n a - . El art. 98 bis fue excluido dei RLNPA, pero aparece reformado c o m o art. 4 de la RPA, decr. 1883/91. No sabemos el porqu de esta extraa metodologa de excluirlo del RLNPA, cuando la cuestin era materia perteneciente a este ltimo.
o

T c n i c a m e n t e el nico artculo d e r o g a d o de los mencionados por la ley es el 107; una buena metodologa requerira un decreto aclaratorio indicando que los restantes artculos oerogados son ios arts. 103 a 06. Ello ms el texto ordenado que se indica en el art. 3 subsanan.? cualquier problema que podra plantearse.
o

2. Exclusin inexplicable. - En realidad lo que se ha derogado es el procedimiento de elaboracin de los actos de alcance general (arts. .103 a 107 del RLNPA primitivo). En, los fundamentos del decreto no hay ninguna explicacin que justifique esta abolicin. Prcticamente el rgimen no haba recibido crticas de la doctrina, aunque lo cierto era que no se haba seguido con demasiada frecuencia por la Administracin. Pero este desuso no autorizaba su eliminacin. El fundamento de un rgimen de elaboracin de ios actos de alcance general - s o b r e lodo de los r e g l a m e n t o s - es asegurar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposicin. Frente a la dispersa, compleja e irreflexiva

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normativa administrativa, un rgimen tal trataba de frenar en lo posible el inconsiderado ejercicio de la potestad reglamentaria, i m p o n i e n d o una serie de trmites que obliguen a los rganos administrativos a considerar hasta qu p u m o es vlida y oportuna la disposicin que tratan de emitir. La tramitacin que exiga el art. IOS del RLNPA aprobado por decr. 1759/72 era fundamental para el control previo de legalidad; la iniciativa sometida a in/urinacin pblica que diseaba el art. 107 derogado era una forma de propender a la participacin. No es que ahora sin norma no pueda hacerse, pero no cabe duda que legislado el tema tena mayor relevancia c o m o para solicitar tal conducta al funcionario. Cabe mencionar que los marcos regulatorios de los servicios pblicos privatizados (v.gr., ley 24.067, transporte y distribucin del gas; decr. 2 7 9 2 / 9 2 , correos; ley 2 4 . 0 6 5 , energa) contemplan la participacin de interesados en audiencias pblicas. Se deroga con alcance general y se acepta con alcance particular. El decr. 333/85, sobre elaboracin, redaccin y diligenciamiento de d o c u m e n t a c i n Administrativa, dispone en el A n e x o I que en el proyecto de decreto ("propuesta de una decisin a adoptar por el Poder Ejecutivo nacional, que constituye un acto unilateral, de alcance individual o general, y que puede tener v i g o r y curso dentro de la Administracin pbica nacional, fuera de ella, o en ambas esferas al mismo t i e m p o " - a r t . 1.1.3-), deben consignarse en el visto las normas o documentacin que sirvan de base al proyecto o estn relacionados con l (art. 4.1.4.1) y en el considerando las circunstancias de cualquier orden y naturaleza que, por tener vinculacin directa con el asunto de que se trata, se hayan tenido en cuenta para dictar la medida (art. 4.1.4.2). Debe indicarse la norma jurdica por la cual el Poder Ejecutivo est facultado para adoptar la medida que se proponga (art. 4.4.4) y deber hacerse constar en los proyectos que pudiesen afectar derechos subjetivos o intereses legtimos que se ha dado intervencin al servicio permanente de asesoramicnto jurdico del organismo de origen o ministerio respectivo (art. 4.2.3). C u a n d o se introduzcan muchas modificaciones en un decreto y no se prevea su reordenamiento ntegro, se proyectar la delegacin de la facultad de emitir un texto o r d e n a d o , en el ministerio o secretara c o r r e s p o n d i e n te de la Presidencia de la Nacin (art. 4.2.24). Se aplicarn, en lo pertinente, les requisitos contemplados en los arts. 7 y 8 de la LNPA - e n cambio, ello ser ineludible en los actos unilaterales .individuales: v.gr., actos administrativos, art. 4 . 2 . 2 5 - . '
o

A n e x o I, el que se titular: " R e g l a m e n t o de procedim i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s . D e c r e t o 1 7 5 9 / 7 2 t.o. 1 9 9 1 " , que forma parte del p r e s e n t e d e c r e t o .
1. Remisin. - Ver noia al decr. 1759/72 (t.o. 1991), reglamento de la ley nacional de procedimientos administrativos.

Art. 4 - Los actos administrativos denitivos o asimilables que emanaren del rgano superior de empresas o s o c i e d a d e s de p r o p i e d a d total o m a y o r i t a r i a del E s tado n a c i o n a l sern recurribles m e d i a n t e el recurso de alzada previsto en el art. 94 del r e g l a m e n t o a p r o b a d o por decr. 1759 de fecha 3 de abril de 1972. Este recurso no proceder contra los a c t o s i n h e r e n t e s a la actividad privada de la e m p r e s a o s o c i e d a d en, c u e s t i n .
1. Reemplazo. Error metodolgico. - Este artculo reemplaza al art. 98 bis del RLNPA - r e f o r m a introducida por el decr. 3 7 0 0 / 7 7 - , n o r m a que haba trado algunos problemas de interpretacin, fundamentalmente en lo que haca a las sociedades del Estado. Se ha b u s c a d o modificar la terminologa empleada para referirse a las empresas en que el Estado forma parte con carcter, por lo menos, mayoritario. C r e e m o s que no se ha l o g i a d o un total acierto en la cuestin. Lo que no e n t e n d e m o s es por qu no se sustituy el art. 98 bis por ste - e n todo caso alterando la numeracin del texto o r d e n a d o si no " g u s taba" lo de bis- en vez de legislar sobre este p r o b l e m a "fuera" del R L N P A . M e t o d o l g i c a m e n t e aquello era lo ms correcto. 2. Alcance de la norma. - E l recurso de alzada que c o n c e d e el art. 94 (RLNPA, .o. 1991) - q u e procede contra actos administralivos o asimilables a ellos emanados del rgano superior de un ente a u t r q u i c o - haba sido extendido expresamente - a r t . 98 bis d e r o g a d o - a otras formas de d e s centralizacin administrativa - c o n c r e t a m e n t e a aquellos entes con que el Estado desarrollaba una actividad industrial o comercial o prestaba un servicio p b l i c o - en aquellas relaciones en que se regan por e! derecho administrativo (el artculo se aplicaba a los actos administrativos). Lo que hizo el artculo hoy derogado - m e j o r r e e m p l a z a d o - fue incluir a las formas societarias del Estado en este rgimen, aunque en realidad ello ya lo haba hecho el art. 2 del decr. 9101/72 (Hutchinson).
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Arl. 3 - A p r u b a s e el texto o r d e n a d o del reglam e n t o Je p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s con las m o d i f i c a c i o n e s i n t r o d u c i d a s por e! p r e s e n t e , c o n f o r m e

; Ahora no se excluye a este tipo de formas societarias del rgimen del RLNPA - e n lo que hace al recurso de a l z a d a - , sino que se emplea una dis-

l'S.

Uulciimioii,

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tinta t e r m i n o l o g a . C u a n d o habla de empresas o sociedades de propiedad tolal del Estado, hace referencia a las empresa.* y sociedades del lisiad o ; c u a n d o se refiere a las de-propiedad mayorilaria estatal, hace referencia a las s o c i e d a d e s a n n i m a s con participacin estatal mayoritaria. Todas ellas c o n t e m p l a d a s en el art.; 98 bis. Queda la duda de qu ha ocurrido c o n las sociedades de e c o n o m a mixta en las que es posible que el Estado no latida u..a propiedad .mayoritaria. Si t o m a m o s la expresin literal deberamos concluir que estaran excluidas, pero entendemos que debe hacerse una interpretacin armnica del texto. Cuntido se refiere a la propiedad total o mayoritaria, lo q u e tiene en miras es el control estatal, esto es si las sociedades son o no controladas preferentemente por el Estado. En el caso de estas sociedades regidas por el decr. ley 15.349 (ratificado por ley 12.962) existe un control especial por parte del Estado que podra autorizar el uso del recurso de alzada (Gordillo). Nosotros p e n s b a m o s anteriormente que no se justificaba en este tipo de sociedades tal recurso. Ahora, con el artculo que c o m e n t a m o s , reiteramos - c o n fundamento n o r m a t i v o - nuestra posicin. 3. A c t o s inherentes a ta actividad privada. - La norma excluye del recurso de alzada a los "actos inherentes a la actividad privada", en consonancia con los argumentos dados en la motivacin del decreto, d o n d e se dice "que siguiendo la j u r i s p r u d e n c i a de la Procuracin del Tesoro de la Nacin se advierte la necesidad de suprimir el recurso de alzada contra los actos inherentes a la actividad privada de empresas y sociedades de propiedad total o mayoritariamente estatal, coincidiendo tambin con la ms calificada doelri.ia nacional, siendo indispensable para ello la derogacin del art. 2" dei decr. 9101 d e ' f e c h a 22 de diciembre de 1972". Sin perjuicio de acotar que el art. 2" del decr. 9101/72 no se refera para nada a los actos inherentes a la actividad privada, sino a los actos relacionados con la actividad administrativa de estos entes -a tal punto que se le aplicaba el rgimen de recursos administrativos, slo previstos para actos a d m i n i s t r a t i v o s - , no haba d u d a s de q u e el recurso de alzada slo era procedente contra actos administrativos y no contra los actos "privados" de la Administracin, o con mejor expresin, regidos por el derecho privado (Diez). Ser preciso indagar en cada negocio jurdico concreto para determinar si estos entes se rigen en el caso por el derecho pblieo o el privado. Siempre habr ciertas actividades que se rijan por el derecho administrativo (v.gr-., relaciones con el Poder central, si prestan un servicio pblico, clc.tera). Un ejemplo de ello lo da la primera parte del artculo que se refiere a los actos administrativos q u e pueden dictar estos entes. A u n q u e la actividad sustancial del ente se rija por el derecho privado, todava p u e d e haber ciertos aspectos de su cometido que se rijan por el derecho administrativo.

As, en un expediente que tramita ante estas entidades -y no hay duda que l ser un expediente administrativo- donde, por ejemplo, se trate de un procedimiento de seleccin del contratista -regidos por las normas administrativas c o r r e s p o n d i e n t e s - , habr actos administrativos -apertura de ofertas, resolucin de impugnaciones, adjudicacin- que se rigen por el d e r e c h o administrativo, aunque el contrato -para el que se realiza la seleccin- se rija por el derecho privado - p . e j . , locacin de un local regido por e! C d i g o C i v i l - , Dichos actos sern impugnables por el recurso de alzada - e n tanto administrativos- siempre y cuando sean definitivos o asimilables a ellos, porque el objeto del acto se rige por el derecho administrativo (Gordillo). Por ello, cuando la norma dice "actos inherentes a la actividad privada'' hace referencia a aquellos actos cuyo objet se rige por c! derecho civil, comercial, laboral, etctera. En el supuesto que el acto se refiera a una cuestin suscitada por el contrato - p . e j . , i n c u m p l i m i e n t o - , por ms que se dicte en el trmite de un expediente, como el objeto - l o c a c i n del Cdigo C i v i l - es privado, el recurso de alzada es improcedente. El derecho aplicable ai objeto del aclo que se discute es el que determina la cuestin. 4. Conclusin. - No hay cambio sustancial alguno entre el rgimen de la RPA y el que estableca el art. 98 bis (como no sea el terminolgico -ver ap. 2 - ) . En ambos el recurso de alzada no procede cuando el objeto del acto se rige por el derecho privado (CNFedContAdm, Sala III, 3/10/95, "Clot", ED, supl. jurisp., 1995, n 3, p. 102): procede ante actos administrativos. De todas formas, aun cuando exista un remedio recursivo especfico contra los actos regidos por el derecho privado, por el control que el Ejecutivo ejerce sobre estos entes (art. 9 9 , inc. I , Const. nacional), podra intentarse su impugnacin por los interesados (v.gr., recurso de alzada impropio o recurso innominado o como quiera llamrselo) si fuera ilegtimo (ver comentarios a los arls. 94 a 98, R L N P A ) .
o

Art. 5"-Los m i n i s t e r i o s o secretaras de Presidencia de la-Nacin e n c a r g a d o s de a a p l i c a c i n directa o a travs de un ente que se e n c u e n t r e en su jurisd i c c i n , de ios p r o c e d i m i e n t o s e s p e c i a l e s previstos en el art. I del decr. 9 1 0 1 del 22 de diciembre de 1972 debern remitir, dentro dei plazo improrrogable de sesenta d a s hbiles, al C o m i t E j e c u t i v o de C o n t r a l o r de la R e f o r m a A d m i n i s t r a t i v a , un informe sobre los p r o c e d i m i e n t o s que se e n c u e n t r e n v i g e n t e s y que s e a n d e efectiva ai?licacin. E n d i c h o i n f o r m e a s i m i s o

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mo, debern f u n d a m e n t a r la necesidad jurdica imprescindible de m a n t e n e r l o s , a c o m p a a n d o en ese caso un p r o y e c t o a d a p t a d o a la ley de p r o c e d i m i e n t o s adm i n i s t r a t i v o s 19.549 y r e g l a m e n t o a p r o b a d o por decr. 1759 dei 3'de abril de 1 9 7 2 , t.o. 1991.
1. Procedimientos especiales. Su futuro. -A partir del dictado de la L N P A ' y s' reglamentacin (aprobada por decr. 1759/72) el procedimiento administrativo se dividi en dos c a m p o s : el comn y los especiales reconocidos por el decr. 9101/72 y los que surgieron con posterioridad. Los procedimientos administrativos especiales vigentes no reconocidos por aquel decreto quedaron automticamente derogados.
;

-v.gr., tt. I I - ; la adaptacin a que se hace mencin entendemos que debe referirse a los aspectos puramente procediraentales de la ley -v.gr., tts. I y I I - . La adaptacin a los aspectos procesales de sta - t t . I V - estar supeditada a su armonizacin con el rgimen especial que se intenta preservar.

Art. 6 - D e r g a s e el art. 2 del decr. 9 1 0 1 del 22 de diciembre de 1972.

1. Derogacin del articulo 2 del decreto 9101172. - Este artculo e s tableca que "los procedimientos en entidades financieras oficales, empresas del Estado, sociedades de economa mixta, i o c i e d a d e s a n n i m a s con participacin estatal mayoriiaria, sociedades en que el Estado fuera titular de todo o parte dei patrimonio social y en el Tribunal Administrativo de la Navegacin, se regirn por sus respectivos regmenes y lo que fuera pertinente del ttulo VIII del reglamento aprobado por decr. 1759/72. Las d e m s normas de dicho reglamento y las de la ley 19.54^9 se aplicarn supletoriamente. Los procedimientos en entes con personalidad jurd'cp pt'b'icr no estatal se regirn asimismo por sus respectivos r e g m e n e s , v s r n ' e ' o - a m e n t e por la ley 19.549 y el reglamento a p r o b a d o por decr. 1759/72". . 2. Fundamentos. - Este artculo tuvo fuertes crticas de la doctrina (Docobo) y creaba bastantes confusiones. Fue un acierto ;: derogacin. Cabe decir que las entidades financieras oficiales, luego de la sancin del decr. 9101/72 adquirieron la forma jurdica de entidades autrquicas y que el Tribunal Administrativo de la Navegacin posee un rgimen j u r d i c o especial.
a

Con el objeto de clarificar la situacin y lograr un rgimen uniforme, la norma, con buen tino, exigi a los ministros o secretarios de la Presidencia encargados de la aplicacin -o por medio de un ente que pertenezca a su e s f e r a - de alguno de esos regmenes especiales, la elevacin al Comit Ejecutivo de la reforma administrativa de un informe que especifique: a) procedimientos especiales que se encuentren vigentes y que sean de efectiva aplicacin: b) fundamentar la necesidad jurdica imprescindible de mantenerlos, y c) en este ltimo caso, debern acompaar un proyecto adaptado a la l.NPA y al RLNPA (t.o. 1991). La existencia de regmenes especiales se justifica slo en contados casos, por ello fue buena la idea de la norma de que se fundamentara la necesidad jurdica de mantenerlos, distinguiendo cuidadosamente los procedimientos especficos cuya subsistencia resultara indispensable por escapar al rgimen general y respecto a los cuales era notoriamente inconveniente su absorcin, de aquellos otros cuya especialidad surgi de otras circunstancias - i n e x i s tencia del rgimen comn, e t c . - que ya no justificaban su subsistencia. Debi pensarse en uniformar aquellos regmenes especiales que, sin perder este carcter, admitan un tratamiento similar (v.gr., procedimientos correctivos). No ha habido ningn resultado positivo al respecto, y de all el dictado del decr. 722/96 (ver comentario al art. 2 , 8, p. 6 7 ) .
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SECRETARA

GENERAL

Tendr que ser cuidadosa la autoridad cuando proceda a actuar en este c a m p o , de no p r o v o c a r alguna laguna legislativa - p . e j . , vaco por cada de normas sin ninguna s u s t i t u c i n - , lo que amenguara la seguridad jurdica. 2. Adaptacin al rgimen comn. - Pensamos que la adaptacin a l ' RLNPA a que se hace mencin, se refiere a ciertos aspectos que podramos llamar c o m u n e s -v.gr., notificacin, p r u e b a - , pero no a aquellos que hacen a la subsistencia de regmenes especiales -v.gr., recursos, r e c l a m o s - . En o que hace a la LNPA el rgimen especial nunca pudo dejar de aplicar - a u n q u e ms no sea a n a l g i c a m e n t e - los aspectos sustanciales de aqulla

Art. T - C r a s e en el mbitp de c a d a j u r i s d i c c i n ministerial la u n i d a d Secretara G e n e r a l , bajo la dep e n d e n c i a directa y e x c l u s i v a del m i n i s t r o 'del rea.
1. I m p o r t a n c i a de su creacin. - La Secretara General que se dispuso crear en cada ministerio fue la base de la reforma, pues en adelante, todo el trmite administrativo ser centralizado en esta dependencia, S e ' la hizo depender - c o n buen c r i t e r i o - directemente del ministro del frea.

Art. 8 - T r a n s i t o r i a m e n t e la d o t a c i n de las u n i d a d e s de Secretara G e n e r a l c r e a d a s en virtud d*.i ore-;.

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s e n t d e c r e t o se integrar con el personal que revista en las reas de d e s p a c h o y m e s a de e n t r a d a s de cada j u r i s d i c c i n ministerial y el que a s i g n e la autoridad competente. Dentro de los treinta das hbiles de sancionado el p r e s e n t e d e c r e t o , las respectivas j u r i s d i c c i o nes ministeriales debern remitir al C o m i t E j e c u t i v o d e ' C o n t r a l o r de la R e f o r m a A d m i n i s t r a t i v a previa int e r v e n c i n de la Secretara de la F u n c i n Pblica de la P r e s i d e n c i a de la N a c i n , los p r o y e c t o s de estructuras definitivas de c a d a u n i d a d Secretara General.
1. Dotacin transitoria. - E n aquel m o m e n t o la dotacin de la Secretara General de cada jurisdiccin se compona del personal que se des e m p e a b a en las reas de despacho y mesa de entradas de cada jurisdiccin ministerial. Impuso la norma la obligacin a cada jurisdiccin ministerial de remitir, dentro de los treinta das, al Comit Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa - p r e v i a intervencin de la Secretara de la Funcin Publica de la Presidencia de la N a c i n - los proyectos de estructura de cada Secretara General. 2. Objetivos de la disposicin. - La solucin fue atinada, pues si bien, cada jurisdiccin es la que mejor c o n o c e las necesidades propias, el hecho de que el C o m i t de Contralor de la Reforma Administrativa intervenga, pretende evitar la "inflacin" de la estructura administrativa a que tiende n o r m a l m e n t e cada o r g a n i s m o .

dad de la u n i d a d Secretara General d e t e r m i n a r , para cada trmite a d m i n i s t r a t i v o , la u n i d a d o las u n i d a d e s de la jurisdiccin c o n responsabilidad primaria para entender en el m i s m o . En los restantes e n t e s de la A d m i n i s t r a c i n n a c i o n a l , la responsabilidad i n d i c a d a en el presente artculo ser a s u m i d a por el j e f e del rea de d e s p a c h o .
1. Secretara General: atribuciones. - E s comn en la RPA hablar de "responsabilidad primaria". Alude al rgano, en este caso, c o m p e l e r t e que tendr "intervencin directa" (art. I y cones., RLNPA) en la actuacin correspondiente. La c o m p e t e n c i a de la unidad Secretara Gencial ser la de; a) Asegurar la recepcin de la documentacin administrativa proveniente de otras jurisdicciones ministeriales o entes descentralizados y la salida de la dirigida a ellos. b) Recibir y despachar la documentacin dirigida o que aporten los particulares. Esto de ningn modo quiere significar que, necesariamente, el particular deba presentar el escrito al que acompaa los documentos a la Secretara General. C o m o bien d i c c e l art. 25 del RLNPA los escritos -y por ende los d o c u m e n t o s - pueden presentarse en )a oficina donde tramite el expediente. c) Efectuar el archivo y despacho de la documentacin administrativa, con excepcin de las notas y toda otra documentacin de carcter interno de cada jurisdiccin. d) Llevar el despacho del ministro. e) Efectuar el seguimiento de los trmites administrativos de la jurisdiccin. /) Determinar, para cada trmite administrativo, la unidad o as unidades de la respectiva jurisdiccin con responsabilidad primaria para entender en el mismo.
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Art. 9"-La r e s p o n s a b i l i d a d primaria de la unid a d Secretara G e n e r a l ser la de asegurar la r e c e p cin y s a l i d a de la d o c u m e n t a c i n a d m i n i s t r a t i v a prov e n i e n t e de otras j u r i s d i c c i o n e s ministeriales o entes d e s c e n t r a l i z a d o s o dirigida a los m i s m o s ; recibir y desp a c h a r la d o c u m e n t a c i n de particulares; efectuar el d e s p a c h o y archivo de la d o c u m e n t a c i n a d m i n i s t r a t i v a , c o n e x c e p c i n de las n o t a s y otra d o c u m e n t a c i n de carcter i n t e r n o de c a d a j u r i s d i c c i n ; llevar el d e s p a c h o del m i n i s t r o ; y efectuar el s e g u i m i e n t o de los trmites a d m i n i s t r a t i v o s de la j u r i s d i c c i n , c u m p l i e n do y h a c i e n d o c u m p l i r las n o r m a s relativas a procedi m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s . Ser a s i m i s m o responsabii-

2. Intervencin de los jefes del rea despacho. - En los restantes entes de la Administracin, la responsabilidad indicada ser asumida por el jefe del rea despacho.

Art. 10. - L a u n i d a d Secrcara General contar con las s i g u i e n t e s direcciones:

deber

) De D e s p a c h o , la que se encargar de asegurar la distribucin de d o c u m e n t a c i n administrativa a las

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u n i d a d e s de su j u r i s d i c c i n , el control de circulacin y el c u m p l i m i e n t o de los p l a z o s de tramitacin de los expedientes administrativos. b) De M e s a de E n t r a d a s y N o t i f i c a c i o n e s , la que . se e n c a r g a r de la r e c e p c i n , s a l i d a y a r c h i v o de d o c u m e n t a c i n , c o m o as t a m b i n d e n o t i f i c a c i o n e s , g u a r d a n d o los recaudos prescriptos en las normas pertinentes. c) De I n f o r m a c i n al Pblico, la que evacuar c o n s u l t a s acerca de fines, c o m p e t e n c i a y funcionam i e n t o del ministerio respectivo. Ser f u n c i n de la D i r e c c i n de I n f o r m a c i n al Pblico brindar informacin acerca de la t r a m i t a c i n de las a c t u a c i o n e s a d m i nistrativas a quien acredite la c o n d i c i n de parte, su a p o d e r a d o o letrado p a t r o c i n a n t e , s i e n d o la e n c a r g a d a a s i m i s m o , de otorgar el acta poder a que se refiere el art. 33 del r e g l a m e n t o a p r o b a d o por el decr. 1759 de fecha 3 de abril de 1972. T a m b i n recibir las quejas o d e n u n c i a s que p u e d a n surgir con m o t i v o de t a r d a n zas, d e s a t e n c i o n e s y otras a n o m a l a s que se observen ,en el f u n c i o n a m i e n t o de los respectivos ministerios.
1. Direcciones de la Secretara General.-La S e c r e t a r a G e n e r a ! debe contar, obligatoriamente, con tres direcciones para poder cumplir adecuadamente con su cometido: a) La Direccin de Despacho, que es la encargada de asegurar la distribucin de la documentacin administrativa (ver art. 9 ) a las distintas u n i d a d e s de su j u r i s d i c c i n . T a m b i n c o n t r o l a la c i r c u l a c i n y el c u m p l i miento de los p l a z o s de tramitacin de los e x p e d i e n t e s a d m i n i s t r a t i v o s .
o

2. Direccin de Informacin. - Es esta direccin la e n c a r g a d a de otorgar el acta-poder para el representante (ver art. 3 3 , R L N P A ) . Es la encargada de recibir las quejas - n o tienen nada que ver con el reclamo del art. 7 1 . R L N P A - o denuncias que puedan surgir con motivo de tardanzas, desatenciones y otras anomalas.. Nos parece una buena creacin del legislador, para posibilitar, dentro del principio del normalismo que rige en ei procedimiento administrativo, la participacin dei particular - q u e finalmente es un colaborador de la Ad-. m i n i s t r a c i n - en el quehacer administrativo.

Art. 11. - Ei jefe de la u n i d a d Secretara G e n e r a l ser d e s i g n a d o por el ministro del rea, formar parte del gabinete de asesores del ministro y revistar en la m x i m a c a t e g o r a del e s c a l a f n g e n e r a l v i g e n t e e n la A d m i n i s t r a c i n pblica n a c i o n a l . El j e f e de la S e cretara G e n e r a l cesar e n s u s f u n c i o n e s j u n t o c o n e l ministro que lo haya d e s i g n a d o .
1. Inestabilidad del funcionario. - No es un funcionario de los que

tienen estabilidad, por pertenecer al gabinete de asesores (art. 12, ley 22.14 y su reglamentacin), lo cual es incongruente con sus funciones, y adems viola principios inveterados de la Administracin. En efecto, al personal no permanente deben asignrseles funciones que no sean las p r o pias de! permanente o, segn el caso, que no puedan ser cumplidas por ste (arts. II a 14 y 15 in fine, R J B F P ) . Precisamente, el tipo de funciones que se le asignan a la Secretara General, requeran de un funcionario permanente con estabilidad en sus funciones. La situacin en que se encontrarn los secretarios generales que cesarn en sus funciones j u n t o con el ministro que los designa, quita eficiencia al ejercicio de la funcin. ,

b) La Direccin de Mesa de Entrada y Notificaciones se encarga de la recepcin, sada y archivo de la documentacin. Tambin se ocupa un tema tan importante c o m o es el de las notificaciones administrativas (ver arts. 39 a 4 5 , RLNPA). c) Hay una Direccin de Informacin al Pblico, la que tiene por cometido evacuar tas consultas de los particulares sobre fines, competencia y funcionamiento del respectivo ministerio. Debe, adems, brindar informacin sobre la tramitacin de las actuaciones administrativas a quien acredite su condicin de parte (art. 3", R L N P A ) , su apoderado o letrado.

CUMPLIMIENTO DE PLAZOS Art. 2 2 . - C o n el objeto de asegurar la eficiencia de la gestin a d m i n i s t r a t i v a , el respeto de los p l a z o s previstos por las n o r m a s v i g e n t e s y la a d e c u a d a inform a c i n al pblico, las u n i d a d e s de Secretara General

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RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

D E C R E T O 1883/91

203

debern a u t o m a t i z a r e i n f o r m a t i z a r el registro, d e s p a cho y control de los e x p e d i e n t e s a d m i n i s t r a t i v o s . El s i s t e m a deber c o n t e m p l a r t o d o el d e s a r r o l l o del ex' p e d i e n t e c o n i n d i c a c i n , al m e n o s , del o r g a n i s m o a c tuante y f e c h a de la i n t e r v e n c i n . 1. Automatizacin e informatizacin. - La norma exige que la Administracin automatice e informalice el registro, despacho y control de los expedientes administrativos. Se establece que el sistema contemple todo el desarrollo del expediente, con indicacin, al menos, del organismo actuante y fecha de su intervencin. Esto es muy importante pues permite delectar la situacin de los expedientes, y cumplir con lo dispuesto por los arts. 10, inc. c, y 16 del RPA. 2. Objetivos. - Todo ello tiende a asegurar la eficiencia de la gestin, el respeto de los plazos previstos para cada trmite y la adecuada informacin al pblico.

Este p l a z o m x i m o p o d r ser a m p l i a d o por el j e f e de la S e c r e t a r a G e n e r a l o por el s u p e r i o r jerrquico del r e s p o n s a b l e p r i m a r i o c u a n d o la c o m p l e j i d a d de los a s u n t o s a tratarse lo exija, d e b i n d o s e c o m u n i c a r d i c h a a m p l i a c i n a la S e c r e t a r a G e neral". 1. Plazos para informes, notas y diligenciamiento::. - La confeccin de informes (ver art. 48, RLNPA), contestacin de notas y todo otro digenciamicnto de documentacin, relativos a la sustanciacin de expedientes, sern realizados por orden de llegada, y cuando no estuviere establecido expresamente otro trmino, el mismo ser, cont m x i m o , de cinco das. Puede ser ampliado por el jefe de la Secretara General o por el superior jerrquico del agente encargado del trmite si la complejidad del asunto lo exige. Si la ampliacin la autoriza este ltimo debe darse aviso a la Secretara General.

Art.

13. - R e c i b i d a

una

documentacin

para

el

Art.

15. - M o d i f c a s e el

punto

6.3.4.3

del

regla-

i n i c i o o la; c o n t i n u a c i n de un t r m i t e , sta deber ser r e m i t i d a a la u n i d a d c o m p e t e n t e en el t r m i n o i m p r o r r o g a b l e de tres d a s h b i l e s . I. Plazo de remisin. - El plazo para remitir a la unidad c o m p l e m e toda documentacin recibida, ya sea para el inicio o continuacin de un trmite, es de tres das. C o i n c i d e con el plazo que el RLNPA establece para los provedos de los escritos (art. 26).

m e n t o a p r o b a d o por d e c r . 333 del

19 de febrero de

1 9 8 5 , que q u e d a r r e d a c t a d o d e l a s i g u i e n t e m a n e r a : " U r g e n t e : Se d a r c a r c t e r de ' u r g e n t e ' a la a c t u a c i n que deba ser diligenciada dentro de! p l a z o de tres d a s h b i l e s y c o n p r i o r i d a d sobre c u a l q u i e r otra que no t e n g a esa c a l i f i c a c i n o la de *muy u r g e n t e ' " . 1. Clases de actuaciones. - Conforme a la norma hay tres clases de actuaciones: las "muy urgentes", las " u r g e n t e s " y las, d i g a m o s , " c o m u n e s " . 2. Diligenciamiento. - El artculo prev que las " u r g e n t e s " deben ser diligenciadas en tres das y con prioridad sobre cualquier otra q u e no tenga esa calificacin (o sea comunes). Quedan fuera de esa situacin Jas "muy urgentes" que, sin decirlo la norma, deben ser diligenciadas con mayor rapidez. 3. Actuaciones reservadas. - El decr. 382/95 establece, modificando el punto 4.6 de las normas para la elaboracin, redaccin y diligenciamiento de los proyectos de actos y documentacin administrativa (decr. 333/85). que, una vez protocolizados los actos emanados del PEN, se devolvern os antecedentes respectivos al organismo de origen con ci agregado de una fotocopia autenticada del decreto dictado, la cual tiene carcter de nico

Art.

14. - M o d i f c a s e el p u n t o 6.3.3 del r e g l a m e n -

to a p r o b a d o por decr. 333 de f e c h a 19 de febrero de 1985 el q u e q u e d a r r e d a c t a d o de la s i g u i e n t e m a n e r a : i " P l a z o s : La c o n f e c c i n de i n f o r m e s , la c o n -

t e s t a c i n de n o t a s y t o d o otro d i l i g e n c i a m i e n t o de d o c u m e n t a c i n , r e l a t i v o s a la s u s t a n c i a c i n de expedientes, c u a n d o no estuviere establecido expres a m e n t e otro t r m i n o , s e r n r e a l i z a d o s por orden de l l e g a d a , en el t i e m p o que requiera su e s t u d i o dentro de un plazo m x i m o de cinco das hbiles.

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RGIMEN DI: PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

DECRETO 1883/yi

205

instrumento vlido suslitutivo del original. Si el decreto tiene carcter de secreto o reservado slo se expedir la fotocopia autenticada que se agregar a las actuaciones correspondientes (art. l ) ; en caso de que se requiera .oirs fotocopias, stas deben ser pedidas al secretario legal y tcnico de la Presidencia. Dich'as fotocopias deben ser entregadas por un funcionario de la Direccin General de Despacho en sobre cerrado.

pondes".

Ser de aplicacin rigurosa lo n o r m a d o en En t a s o de inobservancia

el ttulo II del r e g l a m e n t o a p r o b a d o por d e c r . 1759 de f e c h a 3 d e abril d e 1 9 7 2 . del p r e s e n t e a r t c u l o el r e s p o n s a b l e deber ser s a n c i o n a d o de a c u e r d o a lo p r e v i s t o por la ley 2 2 . 1 4 0 . 1. Tramitacin. - Tiende a lograr la simplificacin del trmite, conforme al principio de sencillez, eficacia y e c o n o m a que rige en el procedimiento (ver art. I , LNPA). Reitera que es de aplicacin lo n o r m a d o en el tt. II del RLNPA respecto de la c o m p a g i n a c i n , identificacin, etc., del expediente.
o

Art.

16. - El jefe de la u n i d a d S e c r e t a r a G e n e r a l

ser el r e s p o n s a b l e directo del c u m p l i m i e n t o de los plazos e s t a b l e c i d o s en el p u n t o 6.3.3 y 6.3.4 del r e g l a m e n to a p r o b a d o por decr. 3 3 3 del 19 de febrero de 1985, p a r a lo cual deber efectuar un r e l e v a m i e n t o c a d a c i n co d a s h b i l e s del trmite i n t e r n o de los e x p e d i e n t e s administrativos. En caso de comprobarse el incump l i m i e n t o de los p l a z o s r e s p e c t i v o s deber i n t i m a r al f u n c i o n a r i o r e s p o n s a b l e , bajo a p e r c i b i m i e n t o d e ser s a n c i o n a d o de a c u e r d o a lo p r e v i s t o en la ley 2 2 . 1 4 0 . En c a s o de c o m p r o b a r s e la d e m o r a en la t r a m i t a c i n , el s u p e r i o r j e r r q u i c o deber a v o c a r s e a la p r o s e c u c i n del t r m i t e sin perjuicio de la s a n c i n que c o r r e s p o n d a al r e s p o n s a b l e de la d i l a c i n . 1. Responsabilidad. - El jefe de la Secretara General es el directo responsable del cumplimiento de los plazos establecidos en los puntos 6.3.3 y 6.3.4 del reglamento aprobado por decr. 3 3 3 / 8 5 . Para ello la norma lo obliga a efectuar un relevamiento cada cinco das hbiles acerca del trmite interno de los expedientes. 2. Atribuciones y obligaciones. - Si comprueba el incumplimiento de plazos deber intimar al funcionario directamente responsable, bajo apercibimiento de las sanciones que prev la ley 22.140. En caso de comprobarse la demora, sin perjuicio de la sancin correspondiente, el superior jerrquica deber avocarse a la prosecucin del trmite.

ste es e! protagonista de la actividad administrativa ya que el sistema escriturario del procedimiento hace que el trmite se desenvuelva merced a la incorporacin permanente de escritos y resoluciones d o c u m e n t a d a s (Docobo). i Se eliminan los " c o r r e s p o n d e s " que eran de prctica en la A d m i n i s tracin, cuando se agregaba una cartula a escritos que circulaban independientemente del principal - p . e j . , escritos presentados en M e s a de Entradas mientras el expediente tramitaba en otra d e p e n d e n c i a - para luego unirse al principal. Los " c o r r e s p o n d e s " estaban reglados por el decr. 9/66 y en la prctica resultaba que al m o m e n t o de resolver; la Administracin no conoca la totalidad de las cuestiones planteadas. La solucin p r o p u g n a d a es consecuencia de lo establecido en los arts. 1" in fine, 14 y c o n e s . del R L N P A , y art. 10 y cones. de la RPA.
s

2. Sanciones. - El incumplimiento de lo dispuesto en este artculo origina responsabilidad al funcionario que dirige el p r o c e d i m i e n t o y p u e d e acarrearle sanciones (ley 22.140).

Art.

18. - E n , l a t r a m i t a c i n de e x p e d i e n t e s , d a d a Cuan-

la responsabilidad primaria del f u n c i o n a r i o intervin i e n t e , s e p r o h i b e e l " p a s e " d e las a c t u a c i o n e s . ; do se requiere o p i n i n de o t r a s u n i d a d e s de la m i s m a o de otras j u r i s d i c c i o n e s , el f u n c i o n a r i o i n t e r v i n i e n t c con responsabilidad primaria cebera solicitarla direc-

SIMPLIFICACIN Art. 17. - L o s

DE TRMITES tendrn un trmite

t a m e n t e por n o t a u oficio, d e j a n d o c o n s t a n c i a en el e x p e d i e n t e , c o n f o r m e lo e s t a b l e c e el art. 14 d e l reglam e n t o a p r o b a d o por decr. 1 7 5 9 de f e c h a 3 de abril de 1972. S e e x c e p t a del p r e s e n t e e l c a s o d e r e m i s i n

expedientes

n i c o , q u e d a n d o p r o h i b i d a la f o r m a c i n de "corres-

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RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

DECRETO 188.W9I

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del e x p e d i e n t e a fin de elaborarse el d i c t a m e n obligatorio del servicio j u r d i c o p e r m a n e n t e del ministerio, o c u a n d o sea necesaria la intervencin de la Procuracin del Tesoro de la N a c i n . C u a n d o u n e x p e d i e n t e involucre e x c c p c i o n a l m c n te la r e s p o n s a b i l i d a d primaria de m s de una u n i d a d de la m i s m a j u r i s d i c c i n , el m i s m o deber ser tramit a d o s i n l u l t n e a m c n t e en d i c h a s u n i d a d e s , las que recibirn c o p i a s de las a c t u a c i o n e s pertinentes. Las u n i d a d e s i n v o l u c r a d a s debern e x p e d i r s e en el m i s m o plazo p r o c u r a n d o compatibilizar sus respectivos criterios decisorios.
1. Inexistencia de "pases". - A partir de la sancin de la RPA el ex-

DELEGACIN DE FACULTADES

Art. 19. - Los m i n i s t r o s , secretarios y subsecretarios debern dictar, s a l v o resolucin f u n d a d a en c o n trario del titular del rea, en el trmino de treinta das hbiles las normas c o n d u c e n t e s para delegar en los funcionarios inferiores la decisin sobre c u e s t i o n e s de a d m i n i s t r a c i n interna d e las r e s p e c t i v a s u n i d a d e s , d e c o n f o r m i d a d con lo d i s p u e s t o en la icy de contabilid a d , art. 3 de la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i vos y el art. 2" del r e g l a m e n t o a p r o b a d o por decr. 1759 de fecha 3 de abril de 1972. En especial:
o

pediente tramita en una oficina y no existen los " p a s e s " a otra para requerir informes u opiniones. C u a n d o esto se requiera, el funcionario que dirige el procedimiento los solicitar por nota u oficio - e n forma similar a lo que ocurre en la j u s t i c i a - , debiendo dejar constancia de ello en el expediente (ver art. 14, RLNPA). El " p a s e " lleg a convertiise en un " v i c i o " en las prcticas administrativas. Habr que ver c m o funciona en la prctica la sustitucin del " p a s e " por el "informe". En cada uno de estos informes debern elaborarse los fundamentos del requerimiento y un resumen de los hechos, teniendo en cuenta que ql organismo al q u e se dirige no conoce las actuaciones. Ello requiere, a d e m s , mayor cantidad de copias, registraciones y controles. A d e m s est siempre presente el extravo de los informen, los que debern ser reiterados. ! Se excepta de la solucin cuando deba dictaminar el servicio jurdico permanente del ministerio o la Procuracin del Tesoro. En estos casos el expediente se remite a dichos rganos.

<z) A u t o r i z a c i n y a p r o b a c i n de c o n t r a t a c i o n e s , segn lo establezca el titular de cada jurisdiccin por r e s o l u c i n , hasta la s u m a de p e s o s c i c n i o s e t e n t a mil o c h o c i e n t o s n o v e n t a y dos con c u a r e n t a c e n t a v o s ($ 170.892,40) con los r e c a u d o s previstos en los captulos II y VI de la ley de c o n t a b i l i d a d . b) S a n c i o n e s d i s c i p l i n a r i a s no e x p u l s i v a s de e m pleados. c) Otorgamiento de licencias, justificaciones y franquicias al personal. d) Liquidacin de v i t i c o s . e) Toda otra c u e s t i n que haga a la gestin c o rriente de la j u r i s d i c c i n .
1. Principio general. - L a ley 19.549 establece que la competencia puede ser tanto de origen legal como reglamentario, por lo tanto las normas generales emanadas del Poder Ejecutivo, c o m o primer rgano de reglamentacin de la ley, pueden servir de base para competencia delegada. As, por ejemplo, el art. 2" del RLNPA aprobado por decr. 1759/72 autoriza a los m i n i s t r o s y a las a u t o r i d a d e s s u p e r i o r e s de los entes d e s c e n t r a l i z a d o s a "delegar" sus facultades en rganos inferiores. Tal norma no ha sufrido modificacin alguna al respecto. S, en cambio, se ha modificado el sistema de autorizacin de delegaciones. El anterior (decr. 101/85) autori-

2.

Tramitacin por dos unidades. - C u a n d o cxcepcionalmente un ex-

p e d i e n t e i n v o l u c r e la r e s p o n s a b i l i d a d primaria de ms de una unidad de la misma jurisdiccin, d e b e tramitarse simultneamente en ambas. Cada una recibir las correspondientes copias de las actuaciones pertinentes de la otra. . Debern expedirse en el mismo plazo y han de procurar compatibilizar sus criterios decisorios. Esta solucin, buena en teora, requerir de una correcta labor (para que no se traspapelen copias, etctera).

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RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S

DECRETO 1883/91

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2aba

genricamente las delegaciones; la Rl'A propicia que cada jurisdiccin dicte su rgimen propio.

Dicho reglamento opera as c o m o norma general facultativa para que los ministros deleguen en rganos inferiores. Por ello no hace falta que se dicten "normas conducentes para delegar en los rganos inferiores la decisin sobre cuestiones de administracin interna". Hace falta, en cada caso, el acto particular de delegacin de las facultades en cada rgano inferior. ,2. Dictado de normativas particulares. - Sin embargo la norma otorga treinta das a los ministros, secretarios y subsecretarios para dictar las normas correspondientes a los efectos de delegar el ejercicio de competencias, en especial respecto de las: a) Autorizaciones y aprobaciones de contrataciones hasta la suma de $ 170.892,40. b) Sanciones disciplinarias no expulsivas de empleados. c) Otorgamiento de licencias, justificaciones y franquicias al personal. d) Liquidacin de viticos. t) Toda otra c u e s t i n que haga a la gestin c o r r i e n t e del rea r e s pectiva.

t r m i n o ' d e treinta das hbiles a dictar el acto o resolver el recurso, i n c l u y e n d o en el m e n c i o n a d o p l a z o el d i c t a m e n del servicio j u r d i c o p e r m a n e n t e de la juris-l diccin. En los restantes c a s o s se p r o c e d e r de la siguiente manera: a ) Los r g a n o s c o m p e t e n t e s que t r a m i t e n e x p e dientes administrativos que estuvieren p a r a l i z a d o s por c a u s a i m p u t a b l e al a d m i n i s t r a d o ; d e b e r n d e n t r o de un plazo no m a y o r de s e s e n t a das hbiles notificar a los interesado^, h a c i n d o l e s saber que si en el t r m i n o de treinta das hbiles no m a n i f e s t a r e n la v o l u n t a d de c o n t i n u a r con su tramitacin se .declarar la c a d u c i dad del p r o c e d i m i e n t o en los triiinos del art. I , inc. e, ap. 9 de la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s .
o

Art. 20. - U n a vez m p l e m e n t a d o el r g i m e n del artculo que a n t e c e d e , el director general de A d m i n i s tracin, ser el responsable del c u m p l i m i e n t o de d i c h o sistema.
1. Responsabilidad. - Siguiendo con la idea de indicar el responsable en cada caso, la'norma establece que en oportunidad de establecerse el rgimen que se indica en el artculo anterior, ser el director general de Administracin el responsable del cumplimiento del sistema.

b) Si el trmite hubiera e s t a d o p a r a l i z a d o por un plazo m a y o r de seis m e s e s por c a u s a i m p u t a b l e a la A d m i n i s t r a c i n , se deber en todos los c a s o s d e n t r o del plazo de s e s e n t a das hbiles, notificar al interes a d o a fin de hacerle saber de que si en un p l a z o de treinta das hbiles no m a n i f i e s t a f e h a c i e n t e m e n t e su v o l u n t a d de c o n t i n u a r c o n el trmite, se aplicar lo prescripto en ej inciso anterior. c) Los e x p e d i e n t e s referidos a t r m i t e s internos de la A d m i n i s t r a c i n , que no h a y a n t e n i d o m o v i m i e n to d u r a n t e los l t i m o s seis m e s e s anteriores a la public a c i n del presente, debern ser a r c h i v a d o s , c o n c o m u n i c a c i n al o r g a n i s m o iniciador. , Las r e s o l u c i o n e s que se d i c t e n en a p l i c a c i n de l o s incs. (7, b y c debern ser s u s c r i p t a s por los r e s p e c t i v o s directores n a c i o n a l e s o generales. Q u e d a n e x c l u i d o s del p r e s e n t e r g i m e n transitorio los e x p e d i e n t e s relativos a s u m a r i o s a d m i n i s t r a t i vos, d e b i n d o s e cumplir e s t r i c t a m e n t e c o n los p l a z o s establecidos en el r e g l a m e n t o a p r o b a d o por decr. 1798 del 8 de septiembre de 1 9 8 0 .
14. UuiL-hilDii. TA.

RGIMEN TRANSITORIO Art. 21.- Para los e x p e d i e n t e s en trmite iniciados con anterioridad a la v i g e n c i a del presente rgim e n se aplicar el s i g u i e n t e p r o c e d i m i e n t o transitorio. Er. c a s o de que en un e x p e d i e n t e estuviere slo p e n d i e n t e el d i c t a d o del a c t o a d m i n i s t r a t i v o definitivo o la resolucin de un recurso, se deber proceder en el

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RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

D E C R E T O 1883/91

1. Trmites iniciados con anterioridad. - En el caso ele las tramitaciones iniciadas con anterioridad a la vigencia de la RPA la norma contempla diversas situaciones: a) Trmite al que slo expediente en cuestin slo lucin de un recurso, deba treinta das - i n c l u y e n d o en rrespondiente-. le restaba dictar el acto definitivo. Si en el restaba el dictado del acto definitivo o la resodictarse el acto correspondiente en el plazo de el plazo la emisin del dictamen jurdico co-

d) Trmites internos. Los expedientes referidos a trmites internos de la Administracin, que no hubieran tenido movimien.o durante los ltimos seis meses anteriores a la publicacin del decreto de RPA, deban ser archivados. e) Exclusin. Los expedientes relativos a sumarios administrativos quedaron excluidos del rgimen transitorio del decreto. La n o r m a dice que, en esos casos, se deba cumplir estrictamente con los plazos establecidos en el reglamento de investigaciones administrativas (aprobado por decr. 1798/80). En realidad la norma peca por defecto, desde que no todos los sumarios administrativos que se incoan por los distintos organismos de la Administracin se refieren al rgimen jurdico bsico de la funcin pblica. El deber de cumplir con los plazos surge del decr. 1798/80, por lo tanto la reiteracin que se hace es redundante. 2. Firma de las resoluciones. - Las r e s o l u c i o n e s que se dictaron c o m o c o n s e c u e n c i a de la aplicacin de lo a n a l i z a d o en los p u n t o s b, c y d debieron ser suscriptas por los respectivos directores nacionales o generales.

b) Trmites paralizados por causa imputable al interesado. En los expedientes cuyo trmite estaba paralizado por causa imputable al interesado (ver art. I , inc. e, ap. 9 , LNPA), el rgano ante el cual tramitaban debi en un plazo m x i m o de sesenta das notificar a los interesados hacindoles saber que si en el lapso de treinta das no manifestaban su voluntad de continuar con el trmite se declarara la caducidad del procedimiento (ver art. I , inc. e, ap. 9 , LNPA).
o o 1 o o

La manifestacin del particular no poda reducirse a declarar en un escrito q u e pensaba continuar con el trmite, sino que deba impulsar el procedimiento en forma adecuada. c) Trmite paralizado por causa imputable a la Administracin. Si el trmite hubiera estado paralizado por un plazo de ms de seis meses por causa imputable a Ja Administracin, se deba, dentro del plazo de sesenta das, notificar al interesado a fin de hacerle saber que si en un plazo de treinta das hbiles no manifestaba fehacientemente su voluntad de continuar el trmite, se declarara la caducidad del procedimiento. sta fue una solucin incongruente con los principios del procedimiento. El trmite administrativo, salvo excepciones, se instruye e impulsa de oficio. Iniciado un trmite ja Administracin debe concluirlo; est exceptuada de ello cuando.le resulte imposible hacerlo por causa imputable al particular - s u p u e s t o tratado en el punto b - , pues la competencia es obligatoria, esto significa q u e siempre debe decidir la Administracin. La caducidad del procedimiento es un remedio excepcional que slo tiene aplicacin c u a n d o las actuaciones slo interesan al particular y no pueden seguir por su causa. En este supuesto el trmite no continuaba por causa imputable a la propia Administracin. Por qu se le impuso al particular la carga de manifestar fehacientemente que prefera continuar con el procedimiento? Su d e r e c h o era esperar que la Administracin cumpliera con su obligacin: tramitar el expediente y resolverlo. C m o manifestaba fehacientemente su deseo de q u e el trmite continuara? Impulsar el procedimiento no poda, pues la causa de la paralizacin le era imputable a la Administracin. Pensamos que en el caso bastaba un escrito indicando slo que deseaba que el trmite continuara (esto es q u e la Administracin cumpliera con su deber).

Art. 22. - C u a n d o se trate de los s u p u e s t o s c o n t e m p l a d o s en los ines. a, b y c del artculo anterior, la u n i d a d d o n d e se e n c u e n t r e f s i c a m e n t e e! e x p e d i e n t e ser la responsable de aplicar en lo que c o r r e s p o n d a el p r e s e n t e r g i m e n transitorio. En n i n g n c a s o se p o d r remitir a la u n i d a d S e c r e t a r a G e n e r a l , e x p e dientes iniciados con anterioridad a la v i g e n c i a del presente, e x c e p t o para su archivo o para su r e m i s i n n i c a m e n t e a fin de elaborar el d i c t a m e n jurdico correspondiente.
1. Responsabilidad. - C u a n d o se trate de los supuestos analizados en el artculo anterior en los aps. b, c y d, ia unidad donde se encuentre "fs i c a m e n t e " el expediente era la responsable de aplicar el rgimen transitorio de que se trataba. 2. Envo a la Secretara General. - A la Secretara General no corresponde el envo de expedientes iniciados con anterioridad a la vigencia de la RPA, con excepcin de los que fueran para archivo o para la remisin de la elaboracin del dictamen jurdico correspondiente.