HOTRREA CURII DIN 4 DECEMBRIE 19741

Yvonne van Duyn contra Home Office (cerere pentru pronunarea unei hotrri preliminare, formulat de Chancery Division a Hight Court of Justice) Ordinea public Cauza 41/74 n cauza 41/74, avnd ca obiect cererea adresat Curii, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, de ctre Chancery Division a Hight Court of Justice din Anglia pentru pronunarea unei hotrri preliminare n litigiul pendinte n faa acestei instane ntre YVONNE VAN DUYN i HOME OFFICE privind interpretarea articolului 48 din Tratatul CEE i a articolului 3 din Directiva nr. 64/221/CEE a Consiliului din 25 februarie 1964 privind coordonarea msurilor speciale referitoare la deplasarea i ederea cetenilor strini, msuri justificate din motive de ordine public, de siguran public i de sntate public (JO din 4 aprilie 1964, p. 850), CURTEA, constituit din R. Lecourt, preedinte, C. Dlaigh i A. J. Mackenzie Stuart, preedini de camer, A. M. Donner, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, H. Kutscher i M. Srensen (raportor), judectori, avocat general: H. Mayras grefier: A. Van Houtte pronun prezenta HOTRRE 1. Prin decizia Vice Chancellor din 1 martie 1974, primit de Curte la 13 iunie, Chancery Division a High Court of Justice din Anglia a formulat, n temeiul art. 177 din Tratatul CEE, trei
1

Limba de procedur: engleza. 1

ntrebri referitoare la interpretarea anumitor dispoziii de drept comunitar n materie de liber circulaie a lucrtorilor. 2. Aceste ntrebri au fost ridicate n cadrul unei aciuni formulate mpotriva Home Office de o resortisant olandez, creia i s-a refuzat autorizaia de intrare n Regatul Unit pentru a ocupa un post de secretar pe lng "Biserica de Scientologie". 3. Acest refuz a fost exprimat n conformitate cu politica Guvernului Regatului Unit fa de numita organizaie, ale crei activiti le consider drept un pericol social. Cu privire la prima ntrebare 4. Prin prima ntrebare, Curii i se solicit s se pronune dac art. 48 din Tratatul CEE este direct aplicabil, astfel nct s confere particularilor drepturi pe care ei le pot valorifica n faa instanelor dintr-un stat membru. 5. Articolul 48 alin. (1) i (2) dispune c libera circulaie a lucrtorilor este asigurat ncepnd de la expirarea perioadei de tranziie i implic eliminarea oricrei discriminri pe baza ceteniei ntre lucrtorii din statele membre, referitoare la ncadrarea n munc, remunerarea i celelalte condiii de munc. 6. Aceste dispoziii impun statelor membre o obligaie precis, care nu necesit adoptarea nici unei msuri, din partea instituiilor Comunitii sau din partea statelor membre, i care nu le las acestora, n ce privete executarea, nici o posibilitate de apreciere. 7. Alineatul (3), care definete drepturile ce implic principiul liberei circulaii a lucrtorilor, supune aceste drepturi unor limitri justificate de motive de ordine public, siguran i sntate public. 8. Aplicarea acestor limitri este, cu toate acestea, supus unui control judectoresc, astfel nct dreptul unui stat membru de a se prevala de aceste limitri s nu mpiedice ca dispoziiile art. 48, care consacr principiul liberei circulaii a lucrtorilor, s confere particularilor drepturi pe care ei le pot valorifica n justiie i pe care autoritile judectoreti de drept intern trebuie s le protejeze. Din aceste motive, trebuie s se rspund afirmativ la ntrebarea formulat. Cu privire la a doua ntrebare 9. Prin a doua ntrebare, Curii i se solicit s se pronune dac Directiva Consiliului din 25 februarie 1964 (64/221) privind coordonarea msurilor speciale referitoare la deplasarea i rezidena cetenilor strini, msuri justificate din motive de ordine, siguran i sntate public este direct aplicabil, astfel nct s confere particularilor drepturi pe care ei le pot valorifica n faa instanelor dintr-un stat membru. 10. Din decizia de trimitere rezult c, prin art. 3 alin. (1), se prevede c msurile de ordine public sau de siguran public trebuie s se ntemeieze exclusiv pe comportamentul personal al individului care face obiectul lor. 11. Regatul Unit a subliniat c art. 189 din Tratat distinge ntre efectele regulamentelor, directivelor i deciziilor i c, n consecin, trebuie s se prezume c, adoptnd nu un regulament, ci o directiv, Consiliul a dorit ca acest act s aib un efect diferit de cel al unui regulament i ca, n consecin, s nu fie direct aplicabil. 12. Cu toate acestea, chiar dac, n temeiul dispoziiilor art. 189, regulamentele sunt direct aplicabile i, prin urmare, prin nsei natura lor pot produce efecte directe, nu rezult c alte categorii de acte menionate n acest articol nu pot niciodat s produc efecte similare. Ar fi incompatibil cu efectul de constrngere pe care art. 189 l atribuie directivei a exclude, n principiu, ca obligaia pe care aceasta o impune s poat fi invocat de persoanele interesate.
2

n special n cazurile n care autoritile comunitare ar fi obligat statele membre, printr-o directiv, s adopte un anumit comportament, efectul util al unui asemenea act ar fi diminuat dac justiiabilii ar fi mpiedicai sa-l invoce n justiie, iar organele jurisdicionale de drept intern ar fi mpiedicate sa-l ia n considerare ca element al dreptului comunitar. Articolul 177 care permite organelor jurisdicionale de drept intern s sesizeze Curtea cu privire la valabilitatea i interpretarea tuturor actelor instituiilor, fr nici o deosebire, permite, de altfel, ca aceste acte s fie invocate de justiiabili n faa organelor respective. Trebuie s se examineze, n fiecare caz n parte, dac natura juridic a dispoziiei n cauz poate produce efecte directe n relaiile dintre statele membre i particulari. 13. Articolul 3 alin. (1) din Directiva 64/221, care prevede c msurile de ordine public trebuie s se ntemeieze exclusiv pe comportamentul personal al celui interesat, tinde s limiteze puterea discreionar pe care legislaiile naionale o atribuie n general autoritilor competente n materie de intrare i expulzare a strinilor. Pe de o parte, dispoziia enun o obligaie care nu este nsoit de nici o excepie sau condiie i care, prin natura sa, nu impune intervenia nici unui act al instituiilor comunitare sau al statelor membre. Pe de alt parte, fiind o obligaie a statelor membre, n aplicarea unei clauze de derogare de la unul dintre principiile fundamentale ale Tratatului n favoarea particularilor, de a nu ine seama de factori strini comportamentului personal, securitatea juridic a celor interesai impune ca aceast obligaie s poat fi invocat de ei, dei aceasta a fost prevzut ntr-un act normativ, care nu are de plin drept efect direct n ansamblul su. 14. Dac sensul i domeniul exact de aplicare ale dispoziiei pot pune probleme de interpretare, acestea pot fi soluionate pe cale judiciar, innd seama de procedura prevzut n art. 177 din Tratat. 15. Trebuie, aadar, s se rspund la ntrebarea pus n acest sens, c art. 3 alin. (1) din Directiva Consiliului 64/221 din 25 februarie 1964 genereaz n favoarea particularilor drepturi care pot fi valorificate n justiie ntr-un stat membru i pe care organele judectoreti de drept intern trebuie s le apere. Cu privire la a treia ntrebare 16. Prin a treia ntrebare, Curii i se solicit s se pronune dac art. 48 din Tratat i art. 3 din Directiva 64/221 trebuie interpretate astfel nct atunci cnd i ndeplinete obligaia de a motiva msura adoptat pe temeiuri de ordine public exclusiv pe comportamentul persoanei interesate, un stat membru are dreptul de a considera ca legat de acest comportament personal a) faptul c persoana respectiv este sau a fost afiliat la un grup sau o organizaie ale cror activiti sunt considerate de statul membru ca fiind contrare interesului general, dar nu sunt interzise de legislaia statului n cauz b) faptul c persoana interesat intenioneaz s exercite o activitate n statul membru, respectiv n cadrul unui astfel de grup sau de organizaie, atunci cnd nu se impune nici o restricie resortisanilor statului membru respectiv care doresc s exercite o activitate similar pe lng un astfel de grup sau de organizaie. 17. n aceast privin, trebuie mai nti s se examineze dac afilierea la un grup sau la o organizaie poate n sine s constituie un comportament personal n sensul art. 3 din Directiva 64/221. Dac este adevrat c o afiliere care s-a ncheiat n trecut nu ar trebui n general s fie de natur s justifice refuzul exerciiului dreptului liberei circulaii n interiorul Comunitii pentru persoana interesat, nu este mai puin adevrat c o afiliere actual, care reflect participarea la activitile grupului sau organizaiei i, de asemenea, identificarea cu scopurile i planurile sale,
3

poate fi considerat ca un act voluntar din partea persoanei interesate i, din acel moment, parte din comportamentul su personal n sensul dispoziiei citate. 18. ntrebarea pus ridic apoi problema de a ti ce importan trebuie s se dea faptului c activitile organizaiei n cauz, care sunt considerate de statul membru drept contrare interesului general, nu sunt totui interzise de legislaia naional. n aceast privin, trebuie s se sublinieze faptul c noiunea de ordine public n contextul comunitar i, n special, ca justificare a unei derogri de la principiul fundamental al liberei circulaii a lucrtorilor, trebuie s fie neleas n mod strict, astfel nct domeniul ei de aplicare s nu fie stabilit n mod unilateral de fiecare stat membru n absena controlului din partea instituiilor comunitare. Nu este mai puin adevrat c mprejurrile specifice care ar putea justifica recurgerea la noiunea de ordine public pot fi diferite de la o ar la alta i de la o perioad la alta, i c, de aceea, trebuie s se recunoasc, n aceast privin, autoritilor naionale competente o marj de apreciere n cadrul limitelor impuse prin Tratat. 19. Din cele de mai sus rezult c un stat membru, ale crui autoriti competente i-au definit clar poziia fa de activitile unei anumite organizaii, caracterizndu-le ca reprezentnd un pericol social, i care au luat msurile administrative de contracarare a acestor activiti, nu ar trebui s fie obligate, pentru a putea invoca noiunea de ordine public, s le interzic prin lege, dac o asemenea msur nu este considerat potrivit n mprejurrile respective. 20. ntrebarea formulat ridic, n sfrit, problema de a ti dac un stat membru, din motive de ordine public, se poate opune exercitrii pe teritoriul su, de un resortisant al unui alt stat membru, a unei activiti salariate n cadrul unui grup sau al unei organizaii, n cazul n care nici o restricie similar nu este impus resortisanilor proprii. 21. n aceast privin, Tratatul, dei consacr principiul liberei circulaii a lucrtorilor, fr discriminare ntre resortisanii statelor membre, prevede prin art. 48 alin (3) limitri justificate din motive de ordine, siguran i sntate public aduse drepturilor ce decurg din acest principiu. Drepturile supuse unor astfel de limitri conin, printre altele, n temeiul dispoziiei menionate, dreptul de a rspunde la oferte de ncadrare n munc efectiv oferite, dreptul de deplasare liber n acest scop pe teritoriul statelor membre, precum i dreptul de reziden ntrunul din statele membre pentru a fi ncadrat n munc. Limitarea menionat are, aadar, ca efect, accesul pe teritoriul unui stat membru, precum i rezidena pe acest teritoriu, acestea pot fi refuzate unui resortisant al unui alt stat membru n toate cazurile n care se aplic limitarea respectiv. 22. Pe de alt parte, un principiu de drept internaional, pe care nu se poate considera c Tratatul CEE nu l are n vedere n raporturile dintre statele membre, se opune ideii ca un stat s le refuze propriilor resortisani dreptul de a avea acces i dreptul de reziden pe teritoriul su. 23. Rezult c un stat membru poate, dup caz, din motive de ordine public, s refuze unui resortisant al unui alt stat membru beneficiul principiului liberei circulaii a lucrtorilor n vederea desfurrii unei activiti salariate determinate, chiar i atunci cnd nu impune nici o restricie similar propriilor resortisani. 1. Limitele aduse principului liberei circulaii a lucrtorilor de statele membre, din motive de ordine public, de siguran i de sntate public, sunt susceptibile de un control judectoresc, astfel nct dreptul unui stat membru de a se prevala de acestea s nu mpiedice ca dispoziiile art. 48, care consacr principiul liberei circulaii a lucrtorilor, s confere particularilor drepturi pe care ei le pot valorifica n justiie i pe care autoritile judectoreti de drept intern trebuie s le protejeze. 2. Ar fi incompatibil cu efectul de constrngere pe care art. 189 l atribuie directivei a exclude, n principiu, ca obligaia pe care aceasta o impune s poat fi invocat de persoanele interesate. n special n cazurile n care autoritile comunitare ar fi obligat statele membre,
4

printr-o directiv, s adopte un anumit comportament, efectul util al unui asemenea act ar fi diminuat dac justiiabilii ar fi mpiedicai sa-l invoce n justiie, iar organele jurisdicionale de drept intern ar fi mpiedicate sa-l ia n considerare ca element al dreptului comunitar. Articolul 177 care permite organelor jurisdicionale de drept intern s sesizeze Curtea cu privire la valabilitatea i interpretarea tuturor actelor instituiilor, fr nici o deosebire, permite, de altfel, ca aceste acte s fie invocate de justiiabili n cadrul procedurii naionale. Trebuie s se examineze, n fiecare caz n parte, dac natura juridic a dispoziiei n cauz poate produce efecte directe n relaiile dintre statele membre i particulari. 3. Articolul 3 alin. (1) din Directiva Consiliului 64/221 din 25 februarie 1964 privind coordonarea msurilor speciale referitoare la deplasarea i rezidena cetenilor strini, msuri justificate din motive de ordine, siguran i sntate public, d natere n favoarea particularilor a unor drepturi pe care acetia le pot valorifica n dreptul intern al unui stat membru i pe care instanele judectoreti naionale trebuie s le protejeze. 4. Noiunea de ordine public n contextul comunitar i, n special, ca justificare a unei derogri de la principiul fundamental al liberei circulaii a lucrtorilor, trebuie s fie neleas n mod strict, astfel nct domeniul ei de aplicare s nu fie stabilit n mod unilateral de fiecare stat membru n absena controlului din partea instituiilor comunitare. Nu este mai puin adevrat c mprejurrile specifice care ar putea justifica recurgerea la noiunea de ordine public pot fi diferite de la o ar la alta i de la o perioad la alta, i c, de aceea, trebuie s se recunoasc, n aceast privin, autoritilor naionale competente o marj de apreciere n cadrul limitelor impuse prin Tratat. 5. Articolul 48 din Tratatul CEE i art. 3 alin. (1) din Directiva 64/221 trebuie s fie interpretate n sensul c un stat membru, invocnd restriciile justificate de ordinea public, poate s ia n considerare, ca innd de comportamentul personal al celui interesat, faptul c acesta este afiliat la un grup sau la o organizaie ale cror activiti sunt considerate de statul membru ca reprezentnd un pericol social fr a fi, totui, interzise, chiar dac nu li se impune nici o restricie resortisanilor statului respectiv care doresc s desfoare o activitate similar celei pe care dorete s o desfoare resortisantul unui alt stat membru, n cadrul acelorai grupuri sau organizaii. 24. Trebuie, aadar, s se rspund la ntrebare, artnd c art. 48 din Tratatul CEE i art. 3 alin. (1) din Directiva 64/221 trebuie s fie interpretate n sensul c un stat membru, prevalndu-se de restriciile justificate de ordinea public, poate s ia n considerare, ca innd de comportamentul personal al celui interesat, faptul c acesta este afiliat la un grup sau la o organizaie ale cror activiti sunt considerate de statul membru ca reprezentnd un pericol social fr a fi, totui, interzise, chiar dac nu se impune nici o restricie resortisanilor statului respectiv care doresc s desfoare o activitate similar celei pe care dorete s o desfoare resortisantul unui alt stat membru, n cadrul acelorai grupuri sau acelorai organizaii. Cu privire la cheltuielile de judecat 25. Cheltuielile pretinse de ctre Regatul Unit, precum i de ctre Comisia CE, care au prezentat observaii Curii, nu pot face obiectul unei restituiri. ntruct aceast procedur are, n ce privete prile din aciunea principal, caracter incident n cadrul cauzei aflate pe rolul instanei naionale, aceasta din urm este competent s se pronune asupra cheltuielilor de judecat Pentru aceste motive, CURTEA,
5

pronunndu-se cu privire la ntrebrile care i-au fost adresate de High Court of Justice, prin decizia din 1 martie 1974, hotrte:

1)

Articolul 48 din Tratatul CEE are efect direct n ordinea juridic a statelor membre i confer persoanelor particulare drepturi pe care instanele naionale trebuie s le protejeze. Articolul 3 alineatul (1) din Directiva nr. 64/221 a Consiliului din 25 februarie 1964 privind coordonarea msurilor speciale referitoare la deplasarea i ederea cetenilor strini, msuri justificate din motive de ordine public, de siguran public i de sntate public, le confer persoanelor particulare drepturi pe care acestea le pot valorifica n justiie ntr-un stat membru i pe care instanele naionale trebuie s le protejeze. Articolul 48 din Tratatul CEE i articolul 3 alineatul (1) din Directiva 64/221 trebuie s fie interpretate n sensul c un stat membru, impunnd restricii justificate de ordinea public, poate lua n considerare, ca innd de comportamentul personal al celui interesat, faptul c acesta este afiliat la un grup sau la o organizaie, ale cror activiti sunt considerate de ctre statul membru ca reprezentnd un pericol social, fr a fi, cu toate acestea, interzise, chiar dac cetenilor statului respectiv care doresc s desfoare o activitate similar celei pe care dorete s o desfoare resortisantul unui alt stat membru nu li se impune nicio restricie, n cadrul acelorai grupuri sau al acelorai organizaii.

2)

3)

Lecourt

Dlaigh

Mackenzie Stuart Pescatore

Donner Kutscher

Monaco Srensen

Mertens de Wilmars

Pronunat n edin public la Luxemburg, 4 decembrie 1974. Grefier A. Van Houtte Preedinte R. Lecourt