INSTITUTO DE ADMINISTRACIN PUBLICA

SECCIN MEXICANA DEL INSTITUTO INTERNACIONAL DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS

CONSEJO DIRECTIVO Presidente: Lic. Andrs Caso Vicepresidente: Lic. Manuel Bravo Jimnez Consejeros: Ing. Eugenio Mndez Docurro Lic. Ignacio Pichardo Pagaza Lic. Enrique Gonzlez Pedrero Lic. Lic. Lic. Lic. Norberto Agramante Mier T. Ren Carvajal Ramrez Gustavo Martnez Cabanas Juan Vctor Verges X.

Tesorero: Lic. y C.P. Sealtiel Alatriste Secretario Ejecutivo: Ing. Gregorio Hernndez

-Copyright by Ignacio Pichardo Pagaza. Esta edicin, de 2,000 ejemplares, es propiedad del Instituto de Administracin Pblica. Impreso en Mxico.

Prlogo

Ha constituido para m una verdadera satisfaccin prologar, a peticin de su autor, estos "10 Aos de Planificacin y Administracin Pblica en Mxico", que hacen el nmero dos en esta coleccin del Instituto de Administracin Pblica. Deriva esa satisfaccin, que he tenido por partida doble, de la riqueza del material de reflexin que la obra presenta tanto para el estudioso de las cuestiones administrativas mexicanas como para el funcionario pblico. El autor recoge en este volumen diez ensayos que forman por muchos conceptos un documento de gran inters para conocer los procesos de planificacin y de la Administracin Pblica entre 1965 y 1971. Avala la importancia de estos ensayos la experiencia personal del Lic. Ignacio Pichardo Pagaza, joven tratadista en el campo de la Administracin, tempranamente maduro quien auna a su capacidad acadmica y de anlisis terico una brillante prctica en la Administracin Pblica y en el desempeo poltico. La mayor parte de los ensayos agrupados en este libro han sido editados por el autor en diversos momentos de su carrera. De ah que puedan darse algunas repeticiones de ideas y de conceptos que, sin embargo, no estorban para el claro desarrollo del pensamiento de la obra. La primera parte del volumen seala los antecedentes de la Planeacin y del Desarrollo en Mxico, se ocupa de la tcnica administrativa de la Planificacin Econmica-Social y se detiene en la planificacin de la economa en Mxico. Los ensayos recogidos en la segunda parte sealan una preocupacin fundamental del autor; la carencia en Mxico de un rgano central de planificacin que coordine las actividades necesarias para dar unidad a la planificacin administrativa y las funciones y tareas que en relacin con este tema tienen distintas Secretaras y Organismos Descentralizados.

El ensayo que forma la tercera parte expresa un punto de vista personal muy interesante que puede ser base de discusin, sobre el propsito y el mtodo de la Reforma Administrativa. La parte cuarta del volumen nos da tres ensayos sobre la Reforma Administrativa en el Sector Agropecuario, en el Municipio y en los Estados. Expresan estos a mi juicio lo ms original en la aportacin del Lic. Pichardo Pagaza, pues resumen su valiosa experiencia en el campo de la reforma administrativa sectorial y regional. En el ensayo dcimo, que forma la quinta parte del libro, el autor estudia algunos aspectos de la Reforma Administrativa en el actual sexenio. Cierra el volumen a manera de conclusin un captulo en el que el autor especula, en el mejor sentido de la palabra, sobre lo que puede ser la Administracin Pblica en Mxico a diez aos de distancia, en 1982, muy lejano ciertamente al aterrador "1984" de Orwell. Se daran entonces, piensa el Lic. Pichardo, una paradjica y rigurosa centralizacin junto a una amplia descentralizacin administrativa, la transformacin de los antiguos Secretarios en Ministros de Estado, la institucin de Secretarios Permanentes, sera general el empleo de una tecnologa propia de la Administracin Pblica en el campo de procesamiento de datos, que no se dejaran ya en manos simplemente de los expertos. Sera de desear que el Lic. Ignacio Pichardo Pagaza nos diese con mayor frecuencia sus reflexiones en torno a la cuestin de la Administracin Pblica en Mxico. . . y que algunos otros siguieran su ejemplo. Andrs Caso.

Diez Anos de Planificacin y Administracin Pblica en Mxico

E n s a y o s

ndice

Pg.

Advertencia
PARTE I: ASPECTOS ADMINISTRATIVOS DE LA PLANIFICACIN ...

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13

CAPTULO 1. Antecedentes de la Planeacin del Desarrollo. 1964. CAPTULO 2. Tcnicas Administrativas de la Planificacin Econmica y Social. 1965. CAPTULO 3. El Proceso Administrativo de la Planeacin Econmica en Mxico. 1965
PARTE II: EL INSTRUMENTO FORMAL DE LA PLANIFICACIN ...

15 25 39
87

CAPTULO 4. La Proyectada Comisin Federal de Planeacin. 1963. CAPTULO 5. El rgano Central de Planeacin. 1966. - . . .
PARTE III: LA REFORMA ADMINISTRATIVA: OTRO ENFOQUE . . .

. 89 .95
. 111

CAPTULO 6. Reflexiones sobre el Propsito y el Mtodo de la Reforma Administrativa. 1966.

PARTE IV: REFORMA ADMINISTRATIVA SECTORIAL Y REGIONAL . .

113
129

CAPTULO 7. La Reforma Administrativa en el Sector Agropecuario. 1968 CAPTULO 8. El Municipio como Fuerza de Desarrollo. 1970. . CAPTULO 9. La Reforma Administrativa en los Estados. 1971.
PARTE V: LA RECIENTE REFORMA ADMINISTRATIVA EN EL GOBIERNO FEDERAL

. .

131 . 141 . 151

169

CAPTULO 10. ltimos Desarrollos. 1971 171 CAPTULO 11. A manera de Conclusin; Administracin Pblica 1982. 211

Advertencia

El propsito que se persigue al publicar esta coleccin de artculos, escritos a lo largo de casi una dcada, es proporcionar material de trabajo a quienes necesitan o tienen inters en estudiar la Administracin Pblica de Mxico. En particular, est concebido como libro de lectura, es decir un complemento a los libros de texto para los alumnos que abordan esa materia como parte de su curriculum acadmico. Se piensa que la presente obra puede servir de estmulo, por accin o por reaccin, a los estudiantes y profesionistas, para ahondar en el examen de los problemas propios que plantea la evolucin de las instituciones administrativas del pas. Una razn adicional que explica la presente publicacin es la siguiente: La literatura sobre la Administracin Pblica de Mxico escrita con un enfoque netamente administrativista no es abundante. Existe amplia bibliografa sobre Derecho Pblico, especialmente Derecho Administrativo, y Economa Poltica, en la que con frecuencia se analizan ms o menos directamente cuestiones de Administracin Pblica. Empero, son pocas las obras escritas con la metodologa propia de las disciplinas administrativas, sobre los niveles y sectores que integran la Administracin Pblica de Mxico. La posible utilidad del trabajo est limitada, sin embargo, por la carencia de unidad orgnica que padece una coleccin de artculos frente a un libro unitario propiamente dicho. La edad de algunos ensayos podra considerarse como otro factor restrictivo. En descargo de esto ltimo, cabe decir que los ensayos reflejan la evolucin histrica de conceptos e instituciones de la administracin del sector pblico, en una poca carac-

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DIEZ AOS DE PLANIFICACIN 7 Y ADMINISTRACIN

PBLICA EN MXICO

terizada por cambios rpidos. De otra parte, el autor piensa, tal vez inmodestamente, que las tesis principales que se sostienen en los diversos ensayos, tienden a convalidarse en algunos casos y en otros siguen siendo tiles como hiptesis de trabajo. Si la lectura de estas pginas estimulara la crtica y preferentemente la investigacin de los diversos temas que se abordan, su misin se habr cumplido plenamente. Toluca, Mx., Mayo de 1972.
I. P. P.

PARTE

Aspectos administrativos de la planificacin

1964

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Antecedentes de la planeacin del desarrollo1
ANTECEDENTES

En Mxico se ha hablado de planeacin econmica desde hace aos. Los intentos de organizacin de la planeacin forman ya una larga serie de ensayos. Para dar una idea del abigarrado cuadro que presentan los mltiples intentos gubernamentales, baste enumerar algunos de los organismos que han tenido funciones de planeacin; a) la Comisin del Programa del Partido Nacional Revolucionario (1933), integrada por funcionarios del gobierno y miembros destacados del partido, que tuvo a su cargo la elaboracin del primer Plan Sexenal; b) el Comit Asesor Especial (1935), creado por la administracin del general Crdenas e integrado por Secretarios de Estado, directores de la banca pblica y otros funcionarios destacados, cuyo fin era la coordinacin de las polticas nacionales de planeacin; c) el Fondo para el Fomento Industrial (1941), cuya operacin fue encomendada al Banco de Mxico; d) la Comisin Federal de Fomento Industrial (1944), que debera planear el desarrollo industrial del pas y promover la creacin de nuevas industrias; e) la Comisin Nacional de Inversiones (1947), creada en los primeros meses de la administracin del presidente Miguel Alemn; f) el Comit de Inversiones (1953), establecido en los primeros meses de la administracin de Ruiz Cortines; g) la Comisin de Inversiones (1954), que sustituy al Comit; h) la Secretara de la Presidencia (1958), que a su vez absorbi las funciones de la Comisin de Inversiones, agregando algunas otras tareas de planeacin regional; i) finalmente, la Comisin Intersecretarial para la Planeacin del Desarrollo, establecida en el ao de 1962.
i Este trabajo fue originalmente publicado en el libro: Lincamientos Econmicos de la Poltica Gubernamental, Consejo Tcnico de Economistas, 1964, p. 191.

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El Plan Sexenal elaborado, como se ha dicho, por la Comisin del Programa del Partido Nacional Revolucionario, en 1933, signific un esfuerzo por formular un grupo coherente de objetivos para el programa de gobierno del general Lzaro Crdenas. No fue desde luego un plan de desarrollo econmico en el sentido que hoy se toma esta nocin. En diecisis captulos dedicados a sendos aspectos de la funcin pblica, se establecen las metas fundamentales que habran de orientar los siguientes seis aos de gobierno. Los dos primeros captulos estn dedicados, por ejemplo, al fomento agrario y a la promocin agrcola; el tercero a la irrigacin; el cuarto y el quinto a la riqueza pecuaria y la riqueza forestal respectivamente; el sexto a los problemas de trabajo y as sucesivamente. El Plan establece las metas que deben lograrse, aunque omite decir cmo alcanzarlas y por qu se han escogido. No establece objetivos cuantitativos y concede escasa importancia a los problemas de financiamiento de las inversiones pblicas, necesarias para llevar adelante los objetivos propuestos. Es, sin embargo, un primer intento de entender la poltica econmica del gobierno como una totalidad. En la medida que el Plan Sexenal no establece nietas en trminos cuantitativos, la evaluacin de sus resultados, es una tarea prcticamente imposible. 2 El Segundo Sexenal debi ser puesto en ejecucin por la nueva administracin del general Avila Camacho que tom posesin en 1940. El Plan no parece haber sido un factor determinante de la poltica del nuevo rgimen, entre otras razones, por los graves acontecimientos internacionales. Al margen del Plan, la administracin de Avila Camacho hizo esfuerzos tendientes a introducir cierto orden en el acelerado proceso de industrializacin que estaba experimentando el pas. En 1941 se cre un Fondo para el fomento industrial cuyo objetivo bsico era la promocin ordenada de industrias nuevas, consideradas de inters para la economa. Sin embargo, el Fondo no pudo llevar adelante su tarea por carecer, precisamente, de fondos. Se supona que la Secretara de Hacienda asignara una partida especial en el presupuesto para las operaciones del Fondo, la cual estara manejada por el Banco de Mxico por ser la institucin que contaba con el equipo adecuado de tcnicos. En el verano de 1944 se estableci la llamada Comisin Federal de Fomento Industrial a sugerencia de la Comisin Mexicano-Norteamericana de Cooperacin Econmica. El Decreto que cre la Comisin Federal de Fomento Industrial, expresamente derog las disposiciones que regulaban el funcionamiento del Fondo creado en 1941. La nueva Comisin estaba dotada de facultades ms amplias que su predecesor, pues se tena la intencin de que tuviese funciones
2 "Plan Sexenal del Partido Nacional Revolucionario". Comit Ejecutivo Nacional del Partido Nacional Revolucionario, Mxico, 1934.

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de promocin de nuevas industrias y de planeacin del desarrollo industrial en general. La ferea de promocin de industrias nuevas comprendera no slo la organizacin y el financiamiento de las empresas sino su operacin misma, cuando menos durante un tiempo. La Comisin debera colmar las lagunas de la estructura de la economa, en aquellos sectores en los que la iniciativa privada no haba actuado, bien por falta de inters o por carecer de recursos. La Comisin tendra a su cargo el manejo de las empresas hasta en tanto los particulares estuviesen dispuestos a tomar las riendas de la direccin. Adems de esa tarea de promocin, la Comisin Federal de Fomento Industrial elaborara un programa bsico de desarrollo en el que se determinasen prioridades para los diversos proyectos pblicos. La creacin de la Comisin alent muchas esperanzas. Se pensaba que, finalmente, la industrializacin del pas se sujetara a un proceso articulado; que la industria manufacturera se desenvolvera en consonancia con los requerimientos de la economa, del nivel de desarrollo tcnico y la disponibilidad de recursos fsicos. El establecimiento de la Comisin origin grave inquietud entre los crculos empresariales nacionales y extranjeros, donde se tema que las operaciones de la Comisin habran de significar serias limitaciones a las oportunidades de inversin del sector privado. El gobierno se vio en la necesidad de negar que su intencin haba sido limitar el radio de accin de la iniciativa privada. No haba por qu temer: el acelerado ritmo de crecimiento industrial, propiciado por las oportunidades que brindaba la guerra, sobrepas con mucho la acostumbrada lentitud burocrtica. Si las intenciones de Avila Camacho haban sido, efectivamente, introducir cierto grado de planeacin en el sector pblico, los resultados prcticos parecan negarlas rotundamente. La opinin que se transcribe en seguida sirve a manera de conclusin final sobre los logros de la Comisin: -'o* "La Comisin Federal de Fomento Industrial, lejos de ejercer una influencia profunda sobre la economa de Mxico ni siquiera dej huellas perceptibles. Aun cuando los tres miembros de la Comisin hubiesen deseado actuar con decisin, se habran visto obstaculizados por dos factores adversos: falta de personal tcnico e incertidumbre en materia de financiamiento". "La Comisin Federal de Fomento Industrial, como su predecesor, termin en la nada. Si obtuvo algn resultado tangible, ciertamente la opinin pblica de Mxico, no ha sido informada de ello". 3
3 Industrial Revolution in Mxico: Sanford A. Mosk University of California Press. Los Angeles 1950. p. 96.

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DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

El gobierno del presidente Miguel Alemn, trat de revivir la Comisin Federal de Fomento Industrial, creando un organismo que tuviera a su cargo la coordinacin de las inversiones del sector pblico. Este organismo fue la llamada Comisin Nacional de Inversiones; corri la misma suerte que su antecesor: muri de inactividad sin pena ni gloria. Debe mencionarse que a fines de 1947 el Ejecutivo present una iniciativa de ley que fue aprobada por el Congreso y publicada en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 1947; era la Ley Para el Control por Parte del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal. Sin embargo, los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal nunca limitaron sus operaciones al tenor de las disposiciones de la ley mencionada. Durante el perodo del presidente Alemn el desarrollo econmico de Mxico continu su ritmo acelerado y se mantuvo el alto rendimiento de las inversiones pblicas. Al tomar posesin la nueva administracin del presidente Adolfo Ruiz Cortines, a fines del ao de 1952, se sinti con mayor agudeza la necesidad de renovar los intentos para poner fin al desordenado proceso de inversin, tanto del sector pblico como del sector privado. Al efecto se estableci un Comit de Inversiones integrado por representantes de las Secretaras de Hacienda y de Economa, que funcionara bajo la jurisdiccin de la primera. La labor de este Comit no fue fructfera; las dependencias del ejecutivo federal y los organismos descentralizados hicieron caso omiso de las facultades de coordinacin que correspondan al nuevo organismo. Conviene aqu subrayar un hecho significativo: existe una curiosa similitud, en ms de un aspecto, entre el Comit de Inversiones de 1953 y la llamada Comisin Intersecretarial para la Formulacin de Planes de Desarrollo, creada en marzo de 1962. En ambos casos el rgano de coordinacin estuvo integrado por representantes de dos Secretaras; en las dos ocasiones el organismo de coordinacin estuvo colocado varios escalones ms abajo del ms alto nivel administrativo; finalmente, ambos organismos dejaron de funcionar porque los representantes que los integraron no pudieron ponerse de acuerdo en materia de competencia y jerarqua ni el resto de las dependencias de la administracin pblica consider a ese organismo con el suficiente prestigio poltico para imponer la coordinacin de los programas de inversin. En octubre de 1954 el Comit de Inversiones pas a depender directamente de la oficina del Presidente de la Repblica, reorganizndose y cambiando su designacin por la de Comisin de Inversiones. Se otorgaron a la Comisin de Inversiones mayores facultades que las que gozaba el antiguo Comit. Su funcin, consista en la planeacin del gasto pblico;

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en el establecimiento de prioridades, la jerarquizacin de los proyectos de inversin de las distintas dependencias y la elaboracin del programa de inversiones del sector pblico a mediano plazo. La Comisin tuvo, tambin, la importante funcin de concentrar informacin proveniente de un gran nmero de dependencias del ejecutivo federal. El presupuesto de inversin preparado por la Comisin para cada ejercicio federal, era sometido a la consideracin del Presidente de la Repblica para que l le hiciera observaciones o modificaciones segn lo exigiera la circunstancia poltica del momento. Aun cuando la Comisin no estuvo legalmente facultada para vigilar el cumplimiento de los programas de inversin preparados y aprobados por ella, de hecho ejerca una importante labor de supervisin. Sus posibilidades de presionar a las dependencias federales para cumplir con el programa de inversiones eran de consideracin en tanto que una dependencia del ejecutivo federal, no poda llevar a cabo inversiones que no estuviesen aprobadas previamente por la Comisin. Es indudable que la Comisin de Inversiones ha sido el organismo que con mayor xito ha llevado a cabo en Mxico la tarea de coordinar y jerarquizar las inversiones del sector pblico. En el curso del desempeo de sus funciones, la Comisin de Inversiones fue ampliando su radio de accin hasta convertirse en uno de los centros decisorios de ms importancia dentro del aparato de la administracin pblica. Resulta claro que no debe olvidarse tan rpidamente la positiva experiencia de la Comisin de Inversiones, debida al especial lugar que ocupaba dentro del aparato de la administracin pblica. La circunstancia de estar colocada fuera de la jurisdiccin de una Secretara de Estado en particular y de tener acceso directo al Presidente de la Repblica, significaba adems fueiza poltica real, tan importante en esta materia. Cuando el presidente Lpez Mateos cre la Secretara de la Presidencia, incorporando dentro de su organizacin a la Comisin de Inversiones, esta ltima perdi las caractersticas organizativas que en opinin de los expertos haban sido motivo del xito de su gestin.
I. LA SECRETARIA DE LA PRESIDENCIA

La primera decisin de importancia en la administracin del presidente Lpez Mateos (1958-1964), fue la creacin de una nueva Secretara: la Secretara de la Presidencia. A esta Dependencia le corresponden las siguientes atribuciones: a) Estudiar y dar forma a los acuerdos presidenciales, para su debida ejecucin; b) Recabar los datos para elaborar el plan general del gasto pblico

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e inversiones del Poder Ejecutivo y los programas especiales que fije el Presidente de la Repblica; c) Planear obras, sistemas y aprovechamiento de los mismos; proyectar el fomento y desarrollo de las regiones y localidades que le seale el Presidente de la Repblica, para el mayor provecho general; d) Coordinar los programas de inversin de los diversos rganos de la administracin pblica y estudiar las modificaciones que a sta deben hacerse; e) Planear y vigilar la inversin pblica y la de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal; f) Registrar las leyes y decretos promulgados por el Ejecutivo, y los acuerdos y resoluciones del Presidente de la Repblica; y g) Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos o que le encomiende el Presidente de la Repblica. 4 La Secretara de la Presidencia fue concebida con el propsito de que actuara como el organismo de coordinacin de las polticas econmicas gubernamentales de ms alto nivel. En cierto modo, sta ha sido la respuesta dada por los altos funcionarios, a uno de los problemas ms difciles y apremiantes de los regmenes constitucionales de tipo presidencial, a saber: la carencia del Consejo de Ministros o de gabinete ministerial, donde se alcanza la coordinacin al ms alto nivel jerrquico. La doctrina y la prctica constitucional mexicana, han establecido que la funcin de coordinacin de las polticas gubernamentales est centralizada en manos del titular del Poder Ejecutivo. 5 Esta situacin implica, entre otras cosas, que formalmente la jerarqua administrativa y poltica de las distintas Secretaras de Estado es la misma.
II. LA COMISIN INTERSECRETARIAL PARA LA FORMULACIN DE PLANES NACIONALES DE DESARROLLO

El Acuerdo Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 2 de marzo de 1962, constituy una Comisin Intersecretarial encargada de la formulacin de planes nacionales para el desarrollo econmico y social del pas a corto y largo plazo. En los considerandos del Acuerdo que crea la Comisin Intersecretarial se hace referencia a las rdenes y disposiciones dictadas por el Poder Eje* Ley General de Secretaras y Departamentos de Estado. Artculo 16. Diario Oficial de 23 de diciembre de 1958. 8 La Constitucin Poltica se refiere solamente a un caso excepcional en el cual los Secretarios de Estado funcionan como Consejo de Ministros; es el caso previsto en el artculo 29: Suspensin de Garantas.

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cutivo en materia de planeacin econmica. Se reconoce implcitamente que la Secretara de la Presidencia, pese a estar facultada para intervenir en la planeacin econmica, por s misma no est en posibilidad de lograr la coordinacin de funciones que la planeacin presupone. Se afirma que para lograr la coordinacin necesaria se requiere la colaboracin conjunta de la Secretara de la Presidencia y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. El Acuerdo define la autoridad, competencia y estructura de la Comisin Intersecretarial. En forma sucinta, las principales disposiciones del Acuerdo son las siguientes: PRIMERO: Se constituye una Comisin Intersecretarial, integrada por representantes de las Secretaras de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico, con el fin de que proceda de inmediato a formular planes para el desarrollo econmico y social del pas, a corto y largo plazo. SEGUNDO: La Comisin Intersecretarial tomar en cuenta las disposiciones del Acuerdo Presidencial de 7 de julio de 1961 y de 29 de junio de 1959, as como las disposiciones relacionadas con el Presupuesto de Egresos. TERCERO: La Comisin calcular, el monto, la estructura y el financiamiento del gasto y de la inversin nacionales. CUARTO: Para que las entidades del sector pblico gestionen crditos internacionales, ser necesario que hayan cumplido con los requisitos y procedimientos establecidos en las diversas leyes y disposiciones aplicables. QUINTO: La Comisin Intersecretarial se allegar la documentacin y los datos que necesite. Las entidades del sector pblico proporcionarn a sta los informes, la colaboracin y la ayuda que les solicite. SEXTO: Los secretarios de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico designarn a los representantes de sus respectivas dependencias ante la Comisin Intersecretarial. SPTIMO: Se organizar una oficina tcnica para realizar las labores encomendadas a la Comisin. OCTAVO: Los planes nacionales de desarrollo que se elaboren en los trminos del presente Acuerdo sern presentados por los titulares de las Secretaras de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico a la consideracin del Presidente de la Repblica, a la brevedad posible. La creacin de la Comisin Intersecretarial pareca ser un acontecimiento de mxima significacin en el desarrollo de la Administracin Pblica Mexicana. El sector pblico contaba, finalmente, con un organismo

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que centralizadamente formulara los planes rectores de toda la actividad econmica del sector. En apariencia la Comisin evitara el problema de precedencia y jerarqua al que se haba enfrentando antes, sin resultados, la Secretara de la Presidencia. La nueva dependencia encargada, en principio, de la coordinacin de las actividades de la administracin pblica, entrara en estrecha colaboracin con la Secretara de mayor tradicin y prestigio, es decir, con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Los resultados de la creacin de la Comisin Intersecretarial no han podido ser menos alentadores. Aunque la informacin oficial sobre las operaciones de la Comisin Intersecretarial ha sido notablemente escasa, todo indica que los integrantes de la Comisin no se reunieron ms de un par de veces. Para dar una idea del vaco poltico y administrativo en el que oper la Comisin, basta sealar que en este momento (julio de 1964) apenas dos aos despus de su establecimiento, no es posible decir a ciencia cierta, si la Comisin Intersecretarial sigue funcionando o ya desapareci. 6 Es importante intentar un anlisis de las razones que pudieron ser la causa de una experiencia tan desalentadora como la de la Comisin Intersecretarial. Interesa sobremanera evitar que en el futuro prximo se repitan, de nuevo, los errores que se cometieron al crear la Comisin. En dos grupos se podran dividir los problemas que impidieron la viabilidad de la Comisin. Por una parte los problemas relativos a su autoridad y atribucin, por la otra, los problemas de su integracin. El Acuerdo establece que la Comisin debe integrarse con los representantes de las dos Secretaras mencionadas. Por la redaccin del Acuerdo se desprende que no habran de ser los titulares de las secretaras referidas sino, posiblemente, altos funcionarios pblicos, quienes representaran a sus respectivos ministerios. Esta forma de estructura, dificulta la posibilidad de obtener la coordinacin de las directrices econmicas al nivel ms alto que es el que importa fundamentalmente. La Comisin no fue, entonces, ni un organismo formado por ministros y otros titulares de dependencias, ligado a los ms altos escalones de la administracin pblica, ni un grupo de expertos operando en forma extradepartamental. Seguramente es motivo de controversia afirmar que la agencia de planeacin debe tener cierto grado de autoridad operativa o por el contrario, que sus funciones deben ser de estricto carcter de asesoramiento. Muy pocos habrn, sin embargo, que se nieguen a admitir que la agencia de planeacin debe estar en posibilidad de formular juicios independientes sobre los problemas econmicos del pas. El rgano de planeacin no puede ni debe limitarse a elaborar comentarios sobre la poltica econmica gu6 Vase una evaluacin distinta de la Comisin, en una segunda poca, en la p. 50 de este libro.

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bernamental; no puede limitarse a formular estimaciones sobre el desarrollo del pas. Debe ser una fuente permanente de nuevas directrices econmicas que sealen y orienten el rumbo de las actividades del gobierno. Los puntos de vista del rgano de planeacin no habrn de reflejar, con excesiva parcialidad, las opiniones o criterios de una dependencia particular del sector pblico. En cada uno de estos aspectos, la Comisin Intersecretarial tuvo deficiencias de origen. No era posible esperar que la Comisin abrazara una poltica econmica que modificara o fuera en contra de los puntos de vista de las dos secretaras integrantes de la misma. Lo ms probable sera que la Comisin funcionara como una oficina de anlisis y asesoramiento sobre las directrices formuladas por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. La integracin de la Comisin plantea otras dudas. La elaboracin y, particularmente, la ejecucin de un plan nacional de desarrollo, exige cooperacin estrecha de un gran nmero de dependencias del sector pblico (dejando a un lado al sector industrial privado). Varias son las dependencias del Poder Ejecutivo, cuyas actividades estn directamente ligadas al desarrollo econmico. Estas dependencias cuentan no slo con experiencia administrativa y tcnica, y con la informacin indispensable para la elaboracin del plan; sino que de ellas depende en gran parte la exitosa ejecucin del mismo. Por esta razn es de recomendarse que cuando menos los siguientes ministros y funcionarios formen parte, por ley, de la Comisin: el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, el Secretario de la Presidencia, el Secretario de Industria y Comercio, y el director de Nacional Financiera. Podran ser miembros de la Comisin otros ministros, sobre todo si a su investidura poltica unen una experiencia tcnica de alto nivel.

1965

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Tcnicas administrativas de la planificacin econmica y social1

I. PROPOSITO BSICO

Tanto entre los altos funcionarios gubernamentales como en la opinin pblica informada, existe la conviccin de que para acelerar el desarrollo econmico y social del pas, es necesario acudir a las" tcnicas de la planificacin econmica, no slo mediante la elaboracin de un plan que oriente la poltica gubernamental, sino creando un sistema operativo de planificacin central dentro del actual aparato de la administracin pblica mexicana. Conviene subrayar que no es suficiente con la decisin aislada en diversos sectores gubernamentales, de intentar planificar los distintos sectores que son de la competencia de las secretaras y departamentos de Estado. Para garantizar el xito de la planificacin econmica y social en Mxico, es necesario que sta se lleve a cabo en forma centralizada. Tan importante como la elaboracin de un plan de desarrollo a mediano o a largo plazo, es el diseo del conjunto de procedimientos y sistemas administrativos que garanticen el xito de la ejecucin de ese plan y la creacin de los organismos responsables de coordinar las diversas tareas administrativas y tcnicoeconmicas que la planificacin exige. El consenso general que existe sobre la necesidad de intentar en nuestro pas como forma de gobierno la planificacin econmica y social centralizada, se fundamenta, sin duda, en la conviccin de que el pas ha alcanzado un grado de desarrollo econmico y una madurez administrativa
l Este trabajo fue originalmente publicado en la Revista Comercio Exterior, Tomo XV, enero de 1965, p. 43. La elaboracin se hizo conjuntamente con los seores Lie. Gustavo Martnez Cabanas, Mauricio Carril, Eduardo Guerrero, Adolfo Lugo y Jorge Tamayo, a quienes se les ha solicitado su autorizacin para la publicacin del mismo.

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DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

tales, que permiten suponer que la adopcin de un sistema de planificacin central producira resultados positivos. En efecto, Mxico cuenta con un aparato de administracin pblica desarrollado; con cuadros de expertos y tcnicos competentes; con un sector pblico dinmico cuya actividad influye decididamente en el rumbo que sigue el sistema econmico; y con un sector privado cuya actitud receptiva permite suponer que estara dispuesto a colaborar con las autoridades gubernamentales dentro de un esquema de planificacin central que no implique el abandono de la economa de libre empresa. Este trabajo intenta: a) Subrayar la necesidad de establecer un sistema de planificacin central, superpuesto al actual aparato de la administracin pblica. b) Sealar, a grandes rasgos, los problemas de operacin de un sistema central de planificacin econmica y social. c) Destacar los factores que permiten suponer que en Mxico la planificacin central puede ser llevada a cabo con eficacia y con xito.
II. SIGNIFICADO DE LA PLANIFICACIN CENTRAL.

La planificacin central es una forma de organizacin del Estado moderno para hacer frente a sus responsabilidades dentro de la colectividad; es en realidad un modo de gobierno. En su concepcin ms amplia, puede entenderse como la intervencin del Estado en los procesos econmicos y sociales con el fin de adaptar la actividad econmica, es decir, la produccin de bienes y servicios, a las necesidades sociales. Desde el punto de vista estrictamente econmico, la planificacin central significa: i a) Que la asignacin y distribucin de los diversos recursos productivos dentro del sistema econmico, no se lleven a cabo exclusivamente mediante el juego libre de las fuerzas del mercado, sino que el Estado interfiera ese mecanismo para conseguir una ptima asignacin de recursos. b) Que los recursos destinados a la inversin con los que cuenta el sistema econmico, se contemplen como un todo; es decir, que no es suficiente sujetar los recursos de la inversin pblica a un plan, sino que los recursos de inversin a disposicin del sector privado queden comprendidos dentro del plan general, cuando menos en los sectores clave del sistema. c) Que esos recursos de inversin se sujeten a una tabla de prioridades, con arreglo a criterios tcnicos.

TCNICAS ADMINISTRATIVAS DE LA PLANIFICACIN

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d) Que las decisiones econmicas bsicas, tanto en el sector pblico como en el privado, deban coordinarse entre s. e) Que las decisiones econmicas se tomen dentro del marco de una perspectiva a largo plazo, del desarrollo de los recursos productivos de la economa. Desde el ngulo administrativo, la planificacin central significa: a) Establecer un denominador comn que unifique criterios y d coherencia a las mltiples actividades de la administracin pblica. b) Crear las bases para lograr una adecuada delegacin de autoridad y funciones, dentro de la estructura del Poder Ejecutivo. En efecto, un sistema de planificacin central permite la formulacin precisa de objetivos y metas a todos los niveles administrativos; asimismo, facilita la formulacin de polticas y directrices generales que abarquen los diversos campos de atribuciones de la administracin. Finalmente, hace posible la vigilancia y el control de las actividades de las diversas dependencias del sector pblico. c) ptimo rendimiento del esfuerzo de los cuadros tcnicos que integran el aparato de la administracin, pues mediante un sistema de gobierno por objetivos y control de resultados, se estimula la iniciativa del personal calificado y se aprovechan al mximo sus conocimientos especializados.
III. ALCANCE DE LA PLANIFICACIN CENTRAL.

La nocin de planificacin central va ms all de la simple elaboracin de un plan de desarrollo econmico y social para el pas. Mltiples experiencias extranjeras y la incipiente de nuestro propio pas, ponen en relieve que la elaboracin de un plan de desarrollo, aunque haya sido hecho con arreglo a las tcnicas econmicas ms sofisticadas, no es garanta suficiente ce que las actividades de los diversos sectores productivos se sujetan a los presupuestos del plan. En realidad, el factor clave del xito de la planificacin central en un pas de economa mixta como Mxico, radica en lograr una amplia participacin de los diversos sectores productivos en la elaboracin de los esquemas del plan de desarrollo que permita obtener un acuerdo mutuo sobre las metas que deben alcanzarse y los instrumentos para lograrlo. La elaboracin de un plan de desarrollo por un grupo de expertos sin conexin inmediata con los diversos sectores productivos de la sociedad, corre el riesgo de convertirse en un ti'abajo de gabinete que no ejerza influencia decisiva sobre aquellos que tienen en sus manos las decisiones econmicas bsicas. Un sistema de planificacin central debe necesaria-

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mente permitir, y an ms, estimular la colaboracin de los diversos sectores productivos. Cuando menos los sectores que a continuacin se enumeran, deben intervenir activamente en la elaboracin de los planes de desarrollo: a) El sector gubernamental: administracin pblica central, empresas descentralizadas y organismos de participacin estatal. b) Sector privado nacional. c) Sector obrero. d) Sector campesino. e) Centros de investigacin y de enseanza. Conviene subrayar aqu la importancia de la participacin del sector privado nacional. El plan de desarrollo, por lo que hace a los programas de inversin del sector privado, no tiene fuerza obligatoria; resulta indispensable, entonces, obtener el acuerdo previo de este sector en la fase de preparacin de los programas. La experiencia de otros pases demuestra que es posible lograrlo. El mecanismo ms conveniente parece ser el de las comisiones verticales por sector, integradas por representantes de las oficinas sectoriales de planificacin, de la iniciativa privada que forme parte de ese sector, de los trabajadores del mismo y de las secretaras de Estado y dependencias gubernamentales que tengan contactos directos con el sector de que se trate. Resulta claro que la colaboracin amplia de estos diversos sectores, facilita la puesta en marcha del plan de desarrollo.
IV. NECESIDAD DE UN RGANO CENTRAL DE PLANIFICACIN.

Las tareas de la planificacin central, exigen la creacin de un organismo que se haga responsable de la coordinacin de las actividades mltiples que requiere la planificacin y en especial de la elaboracin de los planes de desarrollo. Es verdad que el simple mejoramiento de la coordinacin entre las diversas Secretaras de Estado y otras dependencias pblicas sera suficiente para elevar la eficiencia de las operaciones de la administracin pblica en forma considerable. Sin embargo, la operacin de un sistema de planificacin central, requiere de la realizacin de un conjunto de funciones que no pueden quedar localizadas de manera desarticulada en diversas dependencias gubernamentales. La necesidad imprescindible de crear un organismo o una oficina central de planificacin, se pone de relieve con el sealamiento de las funciones que a esa oficina le habran de corresponder. Las principales tareas de un organismo central de planificacin, seran:

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a) Concentracin de informacin estadstica y su anlisis Una tarea primordial de este organismo, es la unificacin de los criterios para la obtencin y el manejo de las estadsticas que se elaboran en las diversas dependencias gubernamentales y en el propio sector privado. Esta oficina habr de dirigir la creacin de una red organizada de comunicacin al nivel nacional, con la finalidad de elaborar las estadsticas a niveles sectoriales y regionales que complementen las estadsticas nacionales, ya existentes, a nivel macro-econmico. Asimismo, esta oficina deber concentrar toda la informacin estadstica que sus necesidades requieran y estar en posibilidad de pedir a la Direccin General de Estadstica la preparacin de aquellas que en la actualidad no se elaboran. b) Elaboracin de inventarios previos Para estar en posibilidad de elaborar un plan de desarrollo econmico, es necesario contar con inventarios de los recursos fsicos y humanos del pas, con el fin de canalizarlos hacia las actividades ms productivas. Es necesario, asimismo, la preparacin de "Balances Fsicos o Materiales" que permitan determinar las relaciones econmicas entre los diversos sectores de la produccin. Este conjunto de balances debe estar integrado a un sistema de cuentas nacionales. c) Formulacin del diagnstico econmico y social Es necesaria la existencia de un instrumento que cumpla estos propsitos: I) ilustrar sobre el desarrollo econmico del pas en los ltimos aos; II) examinar la situacin presente en cuanto a caractersticas demogrficas, recursos naturales, estructura jurdica y administrativa, etc.; III) proyectar en forma automtica, el desarrollo de la economa al ritmo actual de crecimiento y; IV) sealar los principales obstculos al desarrollo. d) Formulacin de planes de desarrollo econmico y social a mediano y a largo plazo. Es sta la responsabilidad clave del rgano central de planificacin y la que exige una mxima competencia tcnica. Posteriormente, mencionaremos las principales etapas en la formulacin de un plan. e) Coordinacin con los sectores productivos La oficina central de planificacin, deber dirigir la coordinacin de las intervenciones de los sectores productivos, tanto en la fase de elaboracin del plan como en la de su ejecucin, mediante mecanismos diseados especialmente al efecto. f) Asesoramiento en materia de organizacin administrativa El organismo central deber estar en posibilidad de asesorar y formular recomendaciones sobre las necesarias reformas al aparato de la adminis-

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tracin pblica, con el fin de orientarlo a las nuevas tareas de la planificacin del desarrollo econmico. g) Vigilancia, control y evaluacin El organismo central ser responsable de preparar directrices que faciliten la vigilancia y el control de la ejecucin del plan de desarrollo. Igualmente, ser responsable de la evaluacin de los resultados que se obtengan conforme el plan avance en su ejecucin.
V. CARACTERSTICAS DE UN RGANO CENTRAL DE PLANIFICACIN.

Es objeto de intensa controversia el problema de la estructura y ubicacin de un rgano central de planificacin y su localizacin dentro del aparato de la administracin pblica. Sin embargo, es posible sealar un conjunto de caractersticas que forman parte de la naturaleza de un organismo de este tipo, cualquiera que sea su estructura y ubicacin. Entre esas caractersticas, destacan las siguientes: a) Una oficina staff. No parece recomendable que el rgano central de planificacin goce de autoridad ejecutiva. Sus responsabilidades no son de ejecucin, sino de asesoramiento y coordinacin a los ms altos niveles de la administracin pblica; su activa participacin en las tareas de la planificacin, no debe dar lugar a que opere directamente a travs de la lnea de mando. Su forma de trabajar debe estar inspirada en un alto espritu de conciliacin y convencimiento. Sin embargo, el producto final, o sea el plan, deber tener un carcter operativo. b) Respaldo del Poder Ejecutivo Independientemente del lugar que ocupe el organismo central de la administracin, es imprescindible que goce del respaldo y apoyo de los ms altos niveles gubernamentales y en especial del titular del Poder Ejecutivo. Si as no fuera, la oficina de planificacin carecera de la autoridad y jerarqua necesarias para obtener la indispensable coordinacin que la planificacin exige. c) Prestigio tcnico Como el principal centro de orientacin de la poltica econmica gubernamental, la oficina de planificacin debe gozar de un alto prestigio tcnico. Los complejos instrumentos requeridos para la preparacin de un plan de desarrollo hace necesario por igual, que est integrado por los expertos ms calificados con los que cuente el pas. Un alto nivel profe-

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sional y moral impedir que la oficina central de planificacin anteponga intereses polticos o particulares a los propsitos generales que sustenta el plan nacional. d) Ubicacin y dimensiones Debe subrayarse que un rgano central de planificacin que adopte la forma de una Secretara de Estado, tropezara con serios obstculos para desempear su tarea. En primer trmino, se vera envuelto en el legtimo juego poltico que a estos funcionarios corresponde y, por lo mismo, dificultara la coordinacin tcnica entre las diversas Secretaras de Estado con intereses en el plan de desarrollo. En segundo lugar, le restara flexibilidad a los sistemas y procedimientos que estableciera. En tercer trmino hara suponer a los ojos de la opinin pblica, que la responsabilidad de la ejecucin del plan correspondera exclusivamente a la supuesta secretara de planificacin. A pesar de lo anterior, es recomendable que el rgano de planificacin tenga acceso directo al titular del Poder Ejecutivo. No es ste un requisito esencial, siempre que las tareas de planificacin gocen de todo el apoyo poltico del propio Jefe del Poder Ejecutivo. La escasez de personal tcnico de la ms alta calificacin, impone una limitacin a las dimensiones del organismo de planificacin.
VI. ETAPAS EN LA FORMULACIN DEL PLAN.

Las etapas bsicas en la preparacin de un plan de desarrollo econmico, son las siguientes: a) Seleccin de directrices bsicas macroeconmicas El plan deber incluir dos directrices bsicas: I) en qu proporcin el ingreso nacional se dividir en consumo y acumulacin, y, II) cmo debern distribuirse las inversiones en las diferentes ramas de la economa, para lograr un mayor desarrollo equilibrado. b) Determinacin de objetivos sectoriales. Determinadas las directrices macroeconmicas, se formularn las proyecciones y estudios de los diferentes sectores que integran tanto el sector pblico como el privado, a fin de determinar el ritmo y naturaleza del desenvolvimiento de cada uno de ellos, y las inversiones requeridas para alcanzar las metas previstas: para el clculo de la produccin por sectores, es necesario hacer la estimacin de la demanda final futura de bienes y servicios. Los objetivos sectoriales permitiran la elaboracin de proyectos concretos, lo que constituye la etapa final en la formulacin de un plan.

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DIEZ ANOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

c) Programacin del desarrollo regional El plan econmico nacional proporcionar el marco para la elaboracin de planes regionales, los cuales sern preparados bajo la responsabilidad del rgano central de planificacin, en colaboracin con las unidades regionales interesadas.
Vil. EL RGANO CENTRAL Y EL FINANCIAMIENTO DEL PLAN.

En cuanto al financiamiento de los planes de desarrollo, el rgano central deber realizar las tareas bsicas siguientes: a) Clculo de los recursos financieros necesarios, internos y externos. b) Determinacin de las fuentes de financiamiento. c) Elaboracin del presupuesto anual de inversin. El presupuesto anual es el instrumento mediante el cual se ponen en ejecucin los planes de desarrollo; de hecho, es la herramienta econmica ms eficaz a disposicin de la administracin pblica para cumplir con las metas preestablecidas en el plan. De ah que resulte de mxima importancia que el rgano central de planificacin intervenga en la preparacin del presupuesto anual de inversiones del sector pblico, para garantizar que ste se ajuste a los lincamientos del plan. Al mismo tiempo, deber propiciarse la tendencia a formular presupuestos por programa, para eliminar la dualidad entre presupuesto de inversin y el de gastos corrientes; es deseable que la formulacin de tales presupuestos se realice en el seno del rgano central de planificacin. El manejo del presupuesto debe permanecer bajo la esfera de competencia de las autoridades hacendaras.
VIII. COORDINACIN PARA LA PLANIFICACIN.

La planificacin central consiste, bsicamente, en la coordinacin de las decisiones econmicas tanto en el sector pblico como en el privado. La coordinacin que ms interesa obtener es, sin embargo, la del ms alto nivel de la administracin pblica. En nuestro pas, la coordinacin de toda la poltica gubernamental, no slo la econmica, se concentra en manos del Presidente de la Repblica. La ausencia de un gabinete al estilo de los gobiernos parlamentarios ocasiona, a menudo, duplicacin de esfuerzos y falta de colaboracin. Es recomendable que, para efectos de planificacin econmica, se establezca un mecanismo de coordinacin del que formen parte los titulares de las llamadas secretaras "econmicas" de Estado, el director del Banco Central y los directores de otras agencias financieras y de desarrollo.

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Al mismo tiempo, debe pensarse en el establecimiento de un mecanismo de colaboracin, de asesoramiento y consejo que integre a los representantes de todas las fuerzas productivas del pas, que pueda ser consultado sobre las decisiones bsicas implcitas en los marcos generales del plan de desarrollo econmico y social.
IX. EJECUCIN DEL PLAN.

La puesta en marcha y ejecucin del plan, es la fase que aporta los verdaderos frutos, as como las ms serias dificultades en la planificacin econmica y social. Multitud de intentos de planificacin han fracasado en diversos pases por la incapacidad del aparato administrativo al poner en ejecucin los planes. Es comprensible que as suceda porque si bien en la fase de elaboracin de los planes la participacin puede restringirse y llevarse a cabo centralizadamente, en la etapa de ejecucin interviene prcticamente la totalidad de la administracin pblica y el sector de empresas descentralizadas, as como organizaciones del sector privado y el sector pblico regional o local. El peso de la ejecucin del plan, por lo que toca al sector pblico, descansar sobre las secretaras y departamentos de Estado, particularmente aquellas directamente involucradas en materias econmicas, sobre la banca central y las agencias nacionales de financiamiento y desarrollo, y sobre los grandes organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. Las secretaras y departamentos de Estado deben adoptar una triple actitud que favorezca la ejecucin de los planes: I) responsabilizarse directamente del cumplimiento de los propsitos del plan en la esfera de su competencia; II) conceder prioridad a las tareas de planificacin y; III) renovar su organizacin administrativa con miras a elevar la eficacia de su funcionamiento. La trascendencia de las actividades de las empresas pblicas, en cuanto a la ejecucin del plan de desarrollo, puede medirse si se recuerda que sus inversiones representaron en el ao de 1963, el 61% de la inversin pblica total. Para ajustar sus actividades y facilitar la ejecucin del plan en ese sector, sera recomendable aplicar las directivas siguientes: I) revisar sus objetivos, su organizacin y su funcionamiento; II) cuantificar sus beneficios y costos, y, III) evitar su proliferacin innecesaria. La ejecucin del plan a escala regional y local, exige mejorar la coordinacin entre los diversos rganos de la administracin central y las dependencias encargadas del desarrollo econmico en las entidades federativas o las regiones administrativas que al efecto se establezcan. Lo anterior exige que las directivas centrales sean comunicadas a los niveles regionales y

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locales y que se obtenga el apoyo efectivo de la poblacin a los esfuerzos de desarrollo econmico. Deber recurrirse a la creacin, cuando esto sea indispensable, de organismos administrativos encargados de la ejecucin regional de los planes. Debe pensarse en la posibilidad de sumar al esfuerzo de ejecucin de la planificacin, las actividades de los partidos polticos nacionales con ramificaciones en las pequeas localidades. El sector privado industrial y comercial, deber hacerse responsable ante la opinin pblica por el cumplimiento de las metas y programas que le corresponden de acuerdo con los presupuestos del plan. A las organizaciones representativas de las diversas ramas del sector privado, les corresponde el principal papel de difundir las polticas y directrices del plan, as como estimular permanentemente a sus miembros para que ajusten sus actividades al mismo.
X. FACTORES CRTICOS DE LA EJECUCIN DEL PLAN. A) La Reforma Administrativa.

En realidad el xito de la ejecucin del plan depende en gran parte de que la administracin pblica opere con la suficiente eficiencia y flexibilidad que le permita hacer frente a las demandas del plan. En la situacin actual de la administracin pblica mexicana y a pesar del nivel de competencia tcnica alcanzado, la planificacin central impone la necesidad de una reforma administrativa. Los elementos principales de una reforma administrativa en funcin de la planificacin seran: a) Modificaciones estructurales en el Poder Ejecutivo Federal. Se requiere la transformacin de la estructura de algunas de las Secretaras de Estado, con el fin de evitar duplicacin de actividades y para dotarlas de la flexibilidad suficiente que les permita ajustar sus tareas a las cambiantes necesidades del desarrollo econmico. Sera conveniente reconsiderar la organizacin del Poder Ejecutivo Federal a su ms alto nivel, mejorando la distribucin de atribuciones y definiendo detalladamente responsabilidades y funciones. b) Modificaciones internas a las Secretaras y Departamentos de Estado Desde hace tiempo se siente la necesidad de mejorar la organizacin administrativa interna de las Secretaras y Departamentos de Estado. La planificacin central hace esta tarea imprescindible. Es necesario que las grandes dependencias gubernamentales se manejen con el auxilio de las modernas tcnicas de administracin; entre esas tcnicas podemos mencionar algunas cuya adopcin es urgente:

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1) Utilizacin de organismos de "Plana Mayor". 2) Creacin de unidades de organizacin y mtodos encargadas de llevar a cabo el estudio de la simplificacin de los mtodos y procedimientos de trabajo y la elaboracin de manuales de organizacin a todos los niveles. 3) Establecimiento de unidades de alto nivel, encargadas de la administracin del personal, cuyo propsito sera la utilizacin de tcnicas modernas de seleccin, capacitacin y compensacin del personal. 4) Creacin de oficinas de adquisiciones y compras que operen con criterios uniformes en todas las Secretaras de Estado. 5) Creacin de unidades de programacin cuya tarea sera la preparacin de los programas internos, teniendo como base el plan general y la recoleccin de los materiales necesarios para las actividades del rgano central de planificacin. Estas unidades estaran encargadas de la coordinacin interna de los programas, del control de los mismos y de las relaciones con la oficina central de planificacin.
B) Comunicacin y Relaciones Pblicas.

Para garantizar el xito en la ejecucin de los planes de desarrollo, es necesario que: I) los planes y programas sean conocidos por todos aquellos que deben intervenir en su ejecucin, o que en alguna forma se vern afectados por su resultado, y, II) que se logre despertar una actitud positiva y entusiasta ante la planificacin central por parte de los funcionarios, de los ejecutivos privados ,de los trabajadores y de la opinin pblica general. Los dos requisitos anteriores significan que el gobierno debe elevar a la ms alta jerarqua la funcin de comunicacin y relaciones pblicas. Difundir los planes, ajustando la difusin a los diversos pblicos a los que va dirigida; provocar el debate pblico sobre el plan de desarrollo en su fase de elaboracin y en la etapa de ejecucin; difundir las metas y objetivos que se pretende alcanzar; esclarecer las nociones bsicas sobre planificacin; despertar el inters pblico sobre los avances del plan; descubrir y eliminar "cuellos de botella" que impidan la marcha rpida de los programas; tales son algunas de las tareas de comunicacin y relaciones pblicas que la planificacin central requiere. Es recomendable que la direccin general de la funcin de comunicacin, est a cargo del rgano central de planificacin.

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DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

XI. VIGILANCIA Y CONTROL DE LA EJECUCIN DE LOS PLANES.

Con la etapa de vigilancia y control de la ejecucin del plan de desarrollo, se cierra el ciclo de la planificacin y al mismo tiempo, se inicia uno nuevo. El sistema de planificacin resultara incompleto e ineficaz sin un proceso detallado de control que permita apreciar el progreso en el cumplimiento de las metas y objetivos establecidos en el plan. Un mecanismo de control debe cumplir, cuando menos los siguientes propsitos: a) Ofrecer una visin de conjunto del cumplimiento de las metas y las labores realizadas en funcin del plan a los diversos niveles de ejecucin. b) Establecer la responsabilidad de las diversas dependencias en el retraso, ineficacia o incumplimiento de las metas. c) Permitir la identificacin rpida de estrangulamientos en la ejecucin del plan. d) Ofrecer informaciones peridicas que permitan adoptar decisiones oportunas. Las directrices generales en cuanto a la vigilancia y al control de la ejecucin del plan, le corresponden a la oficina central de planificacin; sin embargo, el control deber ser piramidal, lo cual significa que cada unidad ejecutora est obligada a disear sus propios mecanismos de control internos que dependern del nivel jerrquico superior de ejecucin hasta llegar al rgano central de planificacin y al titular mismo del Poder Ejecutivo Federal, a quienes corresponde vigilar el cumplimiento de los objetivos centrales del plan y de las metas sectoriales del mismo. Ser tambin responsabilidad de estos ltimos rganos, la vigilancia del comportamiento de la administracin pblica, de su organizacin y de los procedimientos adoptados para la ejecucin del plan, desde el punto de vista macroadministrativo.
XII. EVALUACIN DE RESULTADOS Y REVISIN DEL PLAN.

Durante el perodo de ejecucin del plan, los organismos que integran el sistema de planificacin deben someter los resultados que se hayan obtenido, a una evaluacin peridica que permita al Gobierno introducir cambios destinados a superar errores, modificar metas, si esto se hace necesario, reasignar recursos o alterar la estructura de la organizacin administrativa conforme las circunstancias lo exijan.

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La evaluacin de los resultados deber efectuarse a un doble nivel: por un lado la determinacin de la oportunidad y realismo de la poltica desarrollada por el Gobierno, expresada en trminos de los objetivos centrales del plan; por otro lado la evaluacin requerida a la eficiencia, en trminos de ejecucin de cada una de las tareas previstas en el programa de desarrollo. Naturalmente, ambas formas de evaluar son interdependientes pues, por ejemplo, una cierta tasa de crecimiento en un sector pudo o no obtenerse por razones que tienen que ver directamente con la eficiencia de la ejecucin. La evaluacin de la poltica gubernamental toca al titular del Poder Ejecutivo y, en ltima instancia, a los representantes populares en el Congreso de la Unin. La determinacin de los niveles de eficiencia en la ejecucin de los programas del plan corresponde, en cambio, al rgano central de planificacin. La revisin del plan, que es un proceso resultante de la evaluacin, es una decisin poltica que queda en manos del Presidente de la Repblica, actuando a travs del rgano central de planificacin.

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El proceso administrativo de la planeacin econmica en Mxico1

INTRODUCCIN

En este estudio se procura poner de relieve la circunstancia de que en Mxico el proceso administrativo de la planificacin econmica est en franco camino de formacin y consolidacin. Ao tras ao se llevan a cabo modificaciones ms o menos significativas, tanto en cuestiones de procedimientos como por lo que toca a la creacin de nuevos rganos o a la ampliacin de funciones de los existentes. No hay en Mxico un "rgano central de planificacin" tal como los que se suelen encontrar en los aparatos gubernamentales de muchos pases en vas de desarrollo. Existe, sin embargo, un sistema central de planificacin integrado por un grupo relativamente pequeo de entidades del gobierno federal. Este ncleo central de direccin o planificacin ha venido operando, en los ltimos aos, en condiciones de creciente eficiencia. Una segunda observacin general se relaciona con los avances conseguidos por el Gobierno de Mxico en el campo de la planificacin operativa anual. Si bien por un lado pudiera pensarse que la planificacin a escala nacional no ha podido integrarse an a los procesos cotidianos y normales de la administracin pblica, los planes anuales de inversin pblica son ya una herramienta eficaz del gobierno. En este sentido todo indicara que Mxico ha seguido, voluntaria o involuntariamente, un sendero diferente al de otros pases en similar etapa de desarrollo: hasta ahora se ha insistido en la planificacin operativa anual, con un desenvolvimiento ms lento de las instituciones de la planificacin nacional a mediano y largo plazo.
l Este trabajo fue publicado originalmente en el libro Aspectos Administrativos de la Planificacin, publicado por la Comisin Econmica para la Amrica Latina de las Naciones Unidas; en diciembre de 1968, p. 306.

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I. ASPECTOS GENERALES
I. ANTECEDENTES DEL SISTEMA DE PLANIFICACIN. 2

En Mxico no existe un organismo central de planificacin, pero s un sistema centralizado de planificacin. Gracias a ese sistema se han logrado importantes avances en la movilizacin de los recursos materiales, humanos y tcnicos del pas. El gobierno acta constantemente como una fuerza directiva, a travs de diversos organismos que, en mayor o menor medida, llevan a cabo funciones de programacin y planificacin. Los primeros intentos para conseguir cierto grado de planificacin econmica aparecen despus de 1933. Baste recordar, por ejemplo, los planes Sexenales de 1934-40 y 1941-46. De otra parte, la Comisin Nacional de Inversiones, creada en 1947, que entonces funcion ms bien de un modo formal, una vez reorganizada tuvo en 1953-54 mayor intervencin en la preparacin del plan de inversiones para el sector pblico, durante la administracin gubernamental correspondiente al perodo 1953-58. A mediados de 1962 se elabor el primer programa nacional de inversiones llamado "Plan de Accin Inmediata". Constituy un intento serio de programar las inversiones del sector pblico y elaborar estimaciones precisas para las del sector privado. En el sector pblico federal el sistema de planificacin se basa en los acuerdos presidenciales que obligan a todas las secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal a presentar en un plazo determinado tanto sus programas de inversin como sus programas de actividades para el sexenio que se inicia. Esos programas deben contener: los lincamientos de la poltica a que se sujetar la accin de la entidad de que se trata; los problemas que se proponen resolver; los que a su juicio merezcan atencin preferente, y las metas que cada uno se propone alcanzar en el curso de un ao y al final del sexenio, as como los medios que necesita para alcanzarlos y los recursos financieros indispensables para la realizacin del programa. Dichos documentos se concentran en la Secretara de la Presidencia para su estudio y aprobacin. 3 Actualmente se encuentra en vigor el "Programa del Sector Pblico" referido al perodo 1966-70. Conviene aclarar que la organizacin federativa de Mxico impone restricciones formales a la planeacin econmica de carcter nacional, ya que los planes de desarrollo elaborados por el gobierno federal no pueden
2 Una referencia ms amplia a los antecedentes, se puede encontrar en la p. 1 de este libro. 3 Revista Comercio Exterior, marzo 1965, p. 202.

El. PROCESO ADMINISTRATIVO DE LA PLANTACIN ECONMICA

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obligar a los Estados federados ni a las autoridades municipales, sino tan slo al sector pblico federal. Sin embargo, existen mecanismos de coordinacin financiera entre las entidades federativas y el gobierno federal que se establecen a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, mediante el suministro de subsidios y la entrega de participaciones en impuestos federales. Adems, el gobierno federal dispone de varios argumentos que pueden persuadir a las autoridades estatales y municipales a aceptar los lincamientos del plan. Un ejemplo de este tipo de influencia lo constituyen las facultades discrecionales de la Secretara de Hacienda para sealar la prioridad en la inversin y ayuda federales a las entidades que sigan los lincamientos establecidos. 4 En consecuencia, y sin soslayar la existencia de esquemas de planificacin estatales y regionales, en Mxico la planificacin es solamente federal y nicamente comprende al gasto pblico de inversin. En los dos ltimos aos se ha establecido un programa presupuestario para el control del gasto corriente. 5
II. LA IDEA DE LA PLANIFICACIN ECONMICA Y LA OPININ PUBLICA.

La idea de planificacin econmica, administrativa y social forma parte de la plataforma y el programa de accin de los diversos partidos polticos mexicanos, aunque su distinta ideologa se traduce, como es natural, en enfoques particulares del problema. Tambin el gobierno y los grupos econmicos y culturales importantes apoyan la nocin de planificacin. Existen legalmente constituidos y autorizados cuatro partidos polticos nacionales con representacin parlamentaria: el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Popular Socialista (PPS), el Partido de Accin Nacional (PAN) de tendencia conservadora, y el Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM). En los estatutos y principios de accin del PRI, se mantiene desde hace tiempo la exigencia de realizar la planificacin nacional. De hecho, el programa de gobierno del candidato a la Presidencia postulado por este Partido, puede considerarse como un conjunto de metas cualitativas de un plan de desarrollo. El PRI ha creado las llamadas Juntas de Programacin, que proporcionan material para la elaboracin de los programas de gobierno de los candidatos presidenciales; dentro del propio organismo poltico, funciona
4 Presupuesto de Egresos de la Federacin, arts. 12 y 18 Diario Oficial, 29 de diciembre de 1967. 5 Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio de 1968, Diario Oficial, 29 de diciembre de 1967.

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tambin el Instituto de Estudios Polticos Econmicos y Sociales que tiene a su cargo el estudio especfico de estos problemas. 6 Cabe mencionar, como antecedente, la iniciativa de la Ley Federal de Planeacin, que un grupo de senadores de ese partido present a la Cmara de Senadores, el 29 de octubre de 1963. En ella hacen notar las condiciones especiales de la organizacin administrativa y poltica mexicana e insisten sobre la planeacin de carcter obligatorio para el sector pblico, meramente indicativa o de simple orientacin para el sector privado, y de coordinacin con los programas de los gobiernos locales. Esta iniciativa no alcanz el apoyo necesario para su aprobacin, pero tuvo el mrito de reducir a trminos claros (aunque discutibles), y a proposiciones concretas los diversos aspectos de la planificacin nacional. La iniciativa seala los objetivos del desarrollo nacional, los elementos mnimos del plan, y las bases de revisin, ejecucin y control del mismo. Define los organismos responsables y auxiliares para llevar a cabo los diversos aspectos anteriormente citados. Dentro de la Plataforma Poltica y Social que para 1967-70 emiti el PAN, considera que "es indispensable la cooperacin de los sectores pblico y privado en la elaboracin, ejecucin y control de un plan de desarrollo econmico y social". Este postulado tiene especial significacin porque representa un cambio en la tradicional poltica econmica de este Partido, que sostena la conveniencia de limitar la actividad del Estado en materia econmica. El PPS present a la Cmara de Diputados una "Iniciativa de Ley de
6 Una importante innovacin de la campaa presidencial del actual Primer Mandatario, fue la organizacin por parte del PRI, y a travs de sus rganos tcnicos central y estatales, de Juntas Nacionales y Regionales de Desarrollo, con el fin de aclarar situaciones, precisar prioridades y ofrecer tentativamente cursos alternativos. Las juntas del CEPES lgicamente tomaron el enfoque geogrfico, pero las del IEPES, a diferencia de este tipo de reuniones de programacin econmica, escogieron un enfoque temtico. Se llevaron a cabo juntas populares de desarrollo en los 29 Estados de la Repblica, los 2 Territorios y el Distrito Federal. A continuacin se citan las grandes Asambleas Nacionales que organiz el IEPES. 1. Reunin Nacional para el estudio del desarrollo regional en Aguascalientes. 2. Reunin Nacional para el estudio del desarrollo de la Reforma Agraria en Quintana Roo. 3. Reunin Nacional para el estudio del desarrollo de la electrificacin en Chiapas. 4. Reunin Nacional para el estudio de la salud y bienestar social en Pachuca, Hidalgo. 5. Reunin Nacional para el estudio del desarrollo de la pesca en La Paz, B. C. 6. Reunin Nacional de estudios sobre los problemas del algodn en Mexicali, B. C. 7. Reunin Nacional para el estudio de la vivienda en San Luis Potos. 8. Reunin nacional para el estudio de los problemas de la familia en Saltillo, Coah. 9. Reunin Nacional para el estudio del desarrollo de la petroqumica en Minatitln, Ver. 10. Reunin Nacional para el estudio del desarrollo del Comercio Exterior en Mrida, Yuc. 11 Reunin Nacional para el estudio de los problemas de la agricultura en Tampico, Tamps. 12. Reunin Nacional para el estudio y desarrollo de la ganadera en Zacatecas. 13. Reunin Nacional para el estudio de la industrializacin en Naucalpan. 14. Reunin Nacional para el estudio del desarrollo del turismo en Chpala. 15. Reunin Nacional para el estudio del desarrollo de la minera en Zacatecas, Zac.

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Planeacin Econmica Nacional", cuya finalidad es dotar al gobierno de un mecanismo central de planificacin. En la exposicin de motivos se seala que "la planeacin es tambin y la experiencia de otras naciones lo demuestra el nico camino para coordinar y armonizar los trabajos de las diferentes dependencias del gobierno entre s, y con los del sector privado". Esa iniciativa prev el establecimiento de bases jurdicas para la formulacin de planes de desarrollo econmico y social, as como para la ejecucin y control de los mismos. Propone la creacin de una Comisin Nacional de Planeacin y un Consejo Nacional Econmico-Social, el primero como rgano tcnico de alto nivel y el segundo como organismo superior de coordinacin y supervisin poltica. 7 A pesar de que algunos miembros del sector privado mantienen actitudes en contra del intervencionismo estatal en la economa, dicho sector ha manifestado su disposicin para colaborar en cierto grado en las tareas de programacin del desarrollo. As lo pone de relieve el discurso inaugural del V Consejo Nacional de Industriales, celebrado el 19 de febrero de 1964, pronunciado por el entonces presidente de la Confederacin de Cmaras Nacionales, que expres: "El ltimo gran tema del Congreso es el de las relaciones de la iniciativa privada con el gobierno, en orden a las grandes tareas econmicas nacionales. . . . La visin de un gobierno pasivo regulando excepcionalmente algn sector por motivos de orden pblico, ha sido sustituida por la concepcin de un gobierno ms activo que orienta, estimula, coordina y en ocasiones suple la actividad econmica de los particulares." Con motivo de las declaraciones oficiales en torno a la inversin pblica aprobada para el ao 1968, la Cmara Nacional de la Industria de Transformacin y la Cmara Nacional de Comercio de la Ciudad de Mxico, expresaron su opinin favorable, y consideraron la conveniencia de una mayor cooperacin entre los sectores pblico y privado, a fin de que la inversin pblica complemente a la inversin privada. 8 La inclusin de la carrera de administracin pblica en la Escuela de Ciencias Polticas y Sociales, dentro de los estudios acadmicos de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, as como la existencia del Instituto de Administracin Pblica y de la Asociacin Mexicana de Planificacin, muestran el inters que los centros acadmicos y los grupos culturales y tcnicos tienen por la preparacin de especialistas en esta materia.

" Cmara de Diputados, Diario de los Debates, 14 de diciembre de 1965. 8 El Da, 9 de enero de 1968.

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III. DURACIN DE LOS PLANES.

La duracin de los planes hasta ahora formulados ha dependido, por lo general, de lo avanzado que se halle el sexenio gubernamental; as, por ejemplo, el llamado Plan de Accin Inmediata cubri solamente tres aos: de 1963 a 1965, y el actualmente en vigor abarca de 1966 a 1970. Es interesante sealar que algunos organismos descentralizados por ejemplo la Comisin Federal de Electricidad formulan planes de inversiones que comprenden perodos mayores de seis aos, resultado de la naturaleza de las obras que realizan y del campo propio de su actividad. Por otra parte, en lo que podra llamarse el sector social, existe un completo y extenso "Plan para el Mejoramiento de la Educacin Primaria en Mxico" que prev una duracin de once aos. 9 El sector pblico, en conjunto, no tiene planes anuales distintos de sus propios presupuestos; sin embargo, algunas dependencias elaboran y publican planes anuales de inversin y programas de trabajo. Entre otros cabra mencionar el programa de trabajo del Instituto Mexicano del Seguro Social, que su director present a la asamblea general de dicho organismo, 10 y el Plan Agrcola Nacional para el perodo 1967-68, que dio a conocer el Secretario de Agricultura y Ganadera en noviembre de 1967, y en el cual se establecen los niveles esperados de produccin agrcola. n No son stos los nicos ejemplos.12
IV. NATURALEZA JURDICA DE LOS PLANES PARA EL SECTOR PUBLICO Y EL PRIVADO.

En el informe anual sobre la gestin de la administracin que preside, relativo al perodo de septiembre de 1965 a agosto siguiente, el Presidente de la Repblica Mexicana afirm: "Nunca nos apartaremos del principio de que nuestra programacin no es imperativa ni suprime la posibilidad de rectificaciones. En el sector pblico jerarquiza y determina. Para el sector privado indica, informa y orienta. Le concierne establecer pautas y realizar acciones que coordinen a ambos sectores de la economa nacional." En consecuencia, los planes son obligatorios para los organismos del
La Comisin Nacional para Formular un Plan Destinado a Resolver el Problema de la Educacin Primaria en el Pas, Jaime Torres Bodet, El Da, 19 de octubre de 1950. 10 Revista Comercio Exterior, febrero de 1967, p. 110. 11 Ibid, diciembre de 1967, p. 990. 12 En efecto, pueden citarse tambin los planes elaborados por la Secretara de Comunicaciones y Transportes, todos correspondientes al ao 1967: programas de construccin de ferrocarriles para pasajeros y carga; programa nacional de telecomunicaciones; programa de aeropuertos en cooperacin y programa nacional de aeronutica civil.

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gobierno federal, los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal, y meramente indicativos para el sector privado. Cabe mencionar el inters y la preocupacin del gobierno federal por establecer una mejor coordinacin entre sus actividades econmicas y las del sector privado. Existen declaraciones gubernamentales que muestran esta preocupacin, pudiendo citarse, entre otras, el Acuerdo Presidencial sobre la Planeacin del Desarrollo Econmico y Social del Pas (7 de julio de 1961), que establece en sus considerandos: "El progreso acelerado de la economa nacional exige mayores esfuerzos pblicos y privados... Se requiere pugnar por una mejor y ms fluida coordinacin entre todas las dependencias y organismos federales entre s y con los gobiernos locales y los grupos privados". El artculo I, fraccin VI del propio Acuerdo, seala adems que "corresponde al Ejecutivo Federal, por medio de las Secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, intensificar sus esfuerzos para fomentar la coordinacin de las actividades de las entidades del sector pblico entre s y con los gobiernos estatales y municipales y la iniciativa privada". El "Plan de Accin Inmediata" relativo a 1962-64 fue el primer documento que estableci "guas o indicaciones al sector privado, en materia de inversin, con el propsito de conseguir una planificacin a nivel nacional". Dicho Plan abarc la inversin tanto del sector pblico como la probable del sector privado y consider los medios con que poda financiarse, declarando: "En particular, se ha sentido la necesidad imprescindible de que los sectores de iniciativa privada se compenetren mejor de los objetivos a largo plazo y de las perspectivas generales del desarrollo econmico, y efecten oportunos estudios de sus respectivos sectores, sobre todo los industriales, a fin de armonizar sus proyectos de expansin entre s, y con los de otras ramas de la economa poder recibir de las instituciones oficiales la mxima cooperacin en el desenvolvimiento de sus planes".13 Aunque no existe participacin formal del sector privado en la elaboracin de los planes econmicos nacionales del pas, las consultas son frecuentes a distintos niveles. Adems la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, en su artculo 8, fracciones V al XIV enuncia las funciones que en materia de coordinacin con el sector privado, lleva a cabo en forma permanente la Secretara de Industria y Comercio. Tambin existen los Comits de Importacin y Exportacin, creados por esta misma Secretara e integrados por representantes de diversos sectores interesados, que operan de hecho como mecanismo de coordinacin con el sector pblico.
13 Desarrollo Econmico y Social de Mxico, Antonio Ortiz Mena, Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, al Consejo Interamericano Econmico y Social, Mxico, octubre de 1962, Cap. VI.

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V. QUIEN APRUEBA Y TOMA LAS DECISIONES FINALES A LOS PLANES.

En Mxico, es el titular del Poder Ejecutivo la autoridad suprema que aprueba las decisiones finales respecto a los planes formulados por las entidades e instituciones responsables de realizarlas, todas las cuales forman parte del propio Poder Ejecutivo. Diversos artculos de la Constitucin Federal facultan al Poder Ejecutivo de la Unin para decidir de manera exclusiva en materias econmicas. El Ejecutivo est autorizado para enviar iniciativas de ndole econmica al Congreso Federal. Varias leyes reglamentarias de la. Constitucin conceden facultades discrecionales al Poder Ejecutivo para regular diversos mecanismos econmicos y fiscales. As por ejemplo, la Ley sobre Atribuciones del Poder Ejecutivo, reglamentaria del artculo 28 de la Constitucin, faculta al Poder Ejecutivo para intervenir en el sistema de asignacin de factores productivos, que es uno de los instrumentos jurdicos indispensables para hacerse cargo de la ejecucin de las diversas fases de la planeacin econmica nacional. Aunque no suele hacerse uso de las amplias prerrogativas que concede, permite regular hasta el nivel ltimo de la estructura econmica: la empresa privada misma.
VI. FORMA JURDICA DE LAS DECISIONES.

Las decisiones del Ejecutivo se transforman en actos jurdicos mediante la promulgacin de acuerdos presidenciales e iniciativas de ley. Estas ltimas adquieren vigencia al ser sancionadas por el Congreso. Ejemplo de la primera forma aludida es el ya citado Acuerdo Presidencial sobre la Planeacin del Desarrollo Econmico y Social del pas (Diario Oficial de la Federacin, 2 de agosto de 1961), documento que analiza en detalle la conveniencia de utilizar tcnicos de planeacin para fomentar el desarrollo econmico del pas, y seala los objetivos de la planeacin. Como ejemplo de ley se puede citar la de Ingresos de la Federacin, y el Presupuesto de Egresos, que desde 1965 incluye los presupuestos de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.
Vil. SANCIN JURDICA QUE IMPLICA LA APROBACIN DE LOS PLANES.

La sancin jurdica de los planes formulados por las Secretaras de Estado, los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal, consiste en la "aprobacin" por parte de las instituciones competentes que en otra parte se mencionan en detalle, de esos planes y pro-

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gramas de inversin, de sus presupuestos y de las modificaciones a los mismos. Por lo que se refiere a los planes formulados para el sector pblico en su conjunto, la sancin jurdica queda plasmada en la autorizacin del propio Presidente de la Repblica, y en su publicacin como acuerdo. En ambos casos, las Secretaras y departamentos de Estado, los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal, que constituyen el sector pblico federal, estn jurdicamente obligados a cumplir los lincamientos sealados en los mencionados planes. Para el caso de incumplir lo dispuesto en ellos se prevn diversas medidas administrativas y financieras de carcter coercitivo, como retencin de subsidios o desaprobacin de partidas presupuestarias. u Por lo que se refiere al sector privado, no existe prcticamente ninguna sancin jurdica especfica. La intervencin gubernamental en este campo es puramente indicativa y se lleva a la prctica recurriendo a incentivos y estmulos, principalmente de carcter fiscal.
VIII. BASE DE LA AUTORIDAD DEL ORGANISMO DE PLANIFICACIN.

Como ya se ha dicho, en Mxico no existe un organismo central nico de planificacin. Las tareas de programacin y planificacin econmica y social del pas son responsabilidad de varios organismos e instituciones, cuya competencia se encuentra definida en las diversas disposiciones legales que se describen a continuacin: La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado del 23 de diciembre de 1958, para el estudio, planeacin y despacho de los negocios de los diversos ramos de la administracin, cre 15 Secretaras y 3 departamentos de Estado. En materia de planificacin nacional, las atribuciones fundamentales recaen sobre la Secretara de la Presidencia. En efecto, en el artculo 16 de la ley se consignan las responsabilidades que a esta dependencia corresponden. Asimismo, en el artculo 6 de la mencionada ley se establecen las atribuciones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, algunas de las cuales se relacionan directamente con la materia de que se trata. Por ejemplo: "I. Estudiar y formular los proyectos de ley y disposiciones impositivas y las leyes de ingresos, federal y del Departamento del Distrito Federal.
l< Vase Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio de 1968- (Diario Oficial, 29 de diciembre de 1967).

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V. Proyectar y calcular los ingresos y egresos y hacer la glosa preventiva de los mismos, tanto de la Federacin como del Departamento del Distrito Federal. VI. Formular los proyectos de presupuestos generales de egresos de la federacin, como del Departamento del Distrito Federal. XI. Intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del crdito pblico." Las funciones de la Secretara del Patrimonio Nacional, sealadas en el artculo 7o. de la Ley, se relacionan con problemas de control y vigilancia de programas y planes, entre otras las siguientes: "XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la Nacin, o las sociedades e instituciones en que el gobierno federal posea acciones o intereses patrimoniales y que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra Secretara o departamento de Estado. XVII. Intervenir en la inversin de los subsidios que concede la Federacin a los gobiernos de los Estados y de los Territorios Federales, municipios, instituciones o particulares, cualesquiera que sean los fines a que se destine, con objeto de comprobar que se efecta en los trminos establecidos, conjuntamente con la Secretara de la Presidencia". El acuerdo presidencial del 29 de junio de 1959, que dispuso que las Secretaras y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal elaboren un programa de inversiones comprendiendo los proyectos que se pretendan realizar anualmente de 1960 a 1964, teniendo como objetivos, entre otros, "acelerar el desarrollo econmico y social del pas". Como antecedente sobre la cuestin de cmo est determinada la base jurdica del mecanismo de planificacin, debe recordarse el acuerdo presidencial del 26 de octubre de 1959, que establece la forma en que las dependencias del Ejecutivo, los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal actuarn en relacin con los programas de obras de inversin. En el acuerdo presidencial sobre la planeacin del desarrollo econmico y social del pas, se manifiesta que para alcanzar los objetivos nacionales propuestos resulta indispensable que los problemas y necesidades que

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plantea el progreso del pas se examinen con criterios de planeacin integral; que las Secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, elaboren sus programas de accin persiguiendo precisamente dichos objetivos, y sumen sus esfuerzos para la proyeccin y ejecucin de programas coordinados de desarrollo econmico y social del pas. A ttulo de ejemplo, podran citarse otras disposiciones que complementan la base jurdica del sistema de planificacin. As, la Ley Federal de Estadstica, la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica, la Ley de Industrias Nuevas y Necesarias y la Ley Orgnica del artculo 28 de la Constitucin en materia de monopolios.
IX. ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE PLANIFICACIN.

Dos elementos caracterizan al sistema de planificacin en Mxico: por una parte, un conjunto de disposiciones jurdicas que otorgan al poder Ejecutivo facultades para intervenir en la regulacin de los procesos econmicos; por otra parte, varios organismos gubernamentales especializados, con funciones exclusivas en materia de planificacin algunos y otros que, adems de actividades propias, llevan a cabo tareas de planificacin o de programacin. En la cspide del sistema de planificacin nacional, como responsable poltico nico, se encuentra el Presidente de la Repblica, con autoridad y responsabilidad en materia econmica, concedidas por disposicin constitucional. En efecto, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos seala al Poder Ejecutivo las bases para actuar sobre la totalidad de los mecanismos del sistema econmico. Se pueden citar: el artculo 28 de la Ley Orgnica en Materia de Monopolios; el artculo 73, referido al crdito de la Nacin y a la poltica monetaria, y el artculo 89, relativo a la facultad del Poder Ejecutivo para imponer la exacta observancia a las leyes en la esfera administrativa, as como para nombrar y remover libremente a los empleados y funcionarios de la Unin, incluyendo a los Secretarios de Estado. De otra parte, cabe mencionar la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica, publicada el 30 de diciembre de 1950, que sustituye a la Ley Orgnica en Materia de Monopolios en aquellos aspectos que tratan del control de los precios. La Ley de Atribuciones otorga al Ejecutivo, entre otras, amplias facultades para regular la produccin, la distribucin y el comercio exterior; para fijar precios mximos al mayoreo o menudeo, y para solicitar informacin suficiente y veraz de los sectores econmicos del pas.

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Ahora bien, con objeto de que el Ejecutivo pueda ejercer sus atribuciones en materia de planificacin, se han creado diversas dependencias a las cuales se confa la realizacin de esa actividad. Tales dependencias, aun cuando colaboran en estrecha comunicacin, no guardan una relacin de jerarqua entre s. Los organismos de planificacin, en el gobierno federal, son: a) La Comisin nter'secretarial, constituida por acuerdo presidencial e integrada por representantes de las Secretaras de la Presidencia y Hacienda y Crdito Pblico, con el fin de formular planes para el desarrollo econmico y social del pas a corto y a largo plazo. Singular importancia debe atribuirse al acuerdo presidencial del 2 de marzo de 1962 que constituy la Comisin Intersecretarial. Hoy da, la Comisin es el nico organismo tcnico, en todo el aparato del sector pblico federal, que realiza la coordinacin mltiple entre los diversos programas de inversin que acompaan a los planes sectoriales. Al principio, la Comisin Intersecretarial no tuvo de manera inmediata la fuerza e importancia necesarias para intervenir activamente en la planeaciri econmica del pas, como se esperaba en el momento de su creacin, pero actualmente est dejando sentir su intervencin en las decisiones gubernamentales en materia de poltica econmica. El hecho de que no las representen los titulares de las Secretaras referidas, sino altos funcionarios de nivel tcnico, dificulta la posibilidad de obtener la coordinacin de las directrices econmicas al ms alto nivel. Tampoco debe olvidarse el peligro de que los puntos de vista del rgano de planeacin se vean influidos por las opiniones o criterios de una dependencia ejecutiva particular del sector pblico y de que, en consecuencia, los reflejen con excesiva parcialidad. Entre las disposiciones que fueron puestas en vigor durante el sexenio de gobierno (1964-1970) destaca el acuerdo presidencial del 23 de julio de 1965, que obliga a las Secretaras de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal a enviar a la Secretara de la Presidencia, antes del 31 de agosto de cada ao, sus programas de inversiones del siguiente ejercicio fiscal. Otra disposicin muy importante para la adecuada vigilancia de las operaciones del sector paraestatal, es la ley para el control de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, de diciembre de 1965, que define las atribuciones de la Secretara del Patrimonio Nacional como rgano de vigilancia de dichas instituciones e indica la competencia que tienen, en esos mismos aspectos de control y vigilancia, las Secretaras de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico. b) La Secretara de la Presidencia, en cuanto autoriza los gastos de inversin de todas las dependencias del sector pblico federal.

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c) La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en cuanto elabora y pone en vigor los presupuestos de las dependencias del Poder Ejecutivo y de los Poderes Legislativo y Judicial, as como de algunos organismos y empresas estatales. Mantiene una estrecha relacin con las Secretaras y departamentos de Estado por lo que se refiere a sus problemas financieros, as como con los organismos descentralizados, por las aportaciones y subsidios que se les conceden. Los gobiernos estatales y los municipios, por su parte, mantienen vnculos con el gobierno federal a travs de las dos Secretaras mencionadas. d) La Secretara del Patrimonio Nacional tiene encomendadas, entre otras, las funciones de vigilancia y supervisin de las inversiones de los organismos y empresas del Estado. En otro nivel, pero como organismos que tambin participan en el proceso de planificacin, debe sealarse al Banco de Mxico y la Nacional Financiera. Al primero corresponde el manejo de la poltica monetaria. A la segunda cabe desempear las funciones propias de un banco de desarrollo, tanto para los organismos descentralizados como para el sector privado industrial.
X. TENDENCIAS EN LA DISTRIBUCIN DE LAS INVERSIONES Y PRIVADAS. PUBLICAS

En los programas de inversin se ha procurado estimar cuantitativamente el monto de la participacin del sector pblico y del sector privado. Se sealan en seguida, algunos ejemplos generales pasados y presentes sobre distribucin de niveles de inversin. En el ao 1962 se elabor y puso en ejecucin un plan de promocin econmica que requera una inversin global de 15 000 a 20 000 millones de pesos. El plan prevea una estrecha colaboracin entre el gobierno y la iniciativa privada en materia de inversiones. Este fue el llamado "Plan de Accin Inmediata". Cubra el perodo 1963-65, y se propuso como objetivo bsico "acelerar el crecimiento econmico del pas para pasar del 3.6 por ciento en 1962 al 6 7 en aos subsiguientes. El Plan de Accin Inmediata tiende a lograr un monto de inversin pblica y privada durante el perodo 1962-64, que permita asegurar que el producto bruto interno, crezca a una tasa media anual de 5 por ciento como mnimo, en el quinquenio 1961-65". De otra parte, en el Primer Informe Presidencial del sexenio 1965-70, presentado el lo. de septiembre de 1965, se seala que "la inversin pblica federal autorizada para 1965 asciende hasta agosto ltimo a 16000 millones. .. de la suma referida, 8091 millones corresponden al gobierno federal, 6 077 millones a los organismos descentralizados y 1 808 millones

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a empresas de participacin estatal". En esa ocasin no se establecieron estimaciones de la participacin que corresponda a la iniciativa privada en la inversin total, nicamente se dijo que "para cumplir con el propsito de que Mxico cuente con ms y mejor iniciativa privada, se formul una lista de 369 productos que pueden ser elaborados en condiciones favorables de competencia internacional. Los empresarios, que han demostrado estar dispuesto a contribuir a la industrializacin del pas, tienen ya a su disposicin esa lista". l~' En el segundo Informe Presidencial del sexenio 1965-70, presentado el lo. de septiembre de 1966, se fijaron los montos de inversiones para ambos sectores en el Plan de Desarrollo 1966-70 y se indic la distribucin sectorial de las mismas por lo que al sector pblico se refiere. Las inversiones requeridas para alcanzar la meta propuesta la obtencin de una tasa anual de crecimiento de 6.5 por ciento en el perodo 1966-70 fueron fijadas en 275 000 millones de pesos, correspondiendo 95 000 millones al sector pblico y 180 000 millones al sector privado. Por lo que respecta al sector pblico, se deca: "De 1966 a 1970 la inversin de 95 000 millones quedara distribuida as: 39.5 por ciento a la industria; 22.6 por ciento a las comunicaciones y transportes; 14.2 por ciento al fomento agropecuario y pesquero; 22.1 por ciento a obras de beneficio social y 1.6 por ciento a la administracin y defensa".
XI. EJECUCIN DE LOS PLANES DEL SECTOR PUBLICO

Desde el punto de vista de su participacin en decisiones de poltica general, los diversos organismos que integran el sector pblico federal pueden agruparse en tres categoras: los que son meramente ejecutivos, los que tienen como funcin principal definir polticas, y los de carcter mixto. La mayora de los organismos descentralizados y todas las empresas de participacin estatal pertenecen al primer grupo, pues son instrumentos de ejecucin. Por el contrario, la Secretara de la Presidencia y la Secretara de Hacienda son dependencias cuya principal funcin es definir polticas generales. Las restantes Secretaras y Departamentos de Estado son organismos mixtos en cuanto instrumentos para poner en ejecucin la poltica econmica y social del gobierno federal, pero influyen en ella, la interpretan y modifican a travs de sus propias decisiones. En la realizacin del plan, la funcin asignada a la mayor parte de las entidades que integran el sector pblico mexicano es ejecutiva. En efecto, basan su actuacin en los planes particulares previamente autorizados por los rganos competentes, limitndose a actuar dentro de los mrgenes
15 / Informe de Gobierno, Lie. Gustavo Daz Ordaz, lo. de septiembre de 1965.

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sealados en los mencionados planes, de acuerdo con las indicaciones especiales que en su caso formulen los organismos de planeacin. En el Informe Presidencial de 1963 se manifestaba: "La autorizacin de inversiones se halla sujeta invariablemente al examen previo de las necesidades y de los programas de las entidades correspondientes, as como del monto y origen de los recursos utilizables, o sea de la disponibilidad del presupuesto, los fondos propios de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal y los financiamientos internos y externos, estos ltimos dentro de la capacidad de pago y siempre que no sean inflacionarios". 1(i
XII. EVALUACIN DE LOS RESULTADOS.

El gobierno federal no publica ningn informe tcnico con el propsito exclusivo de evaluar los resultados de los programas y planes de desarrollo, en trminos de las metas previstas. Sin embargo, se tendra una impresin falsa si se creyere que no existe suficiente informacin, en diversas fuentes, que permita evaluar rigurosamente la marcha de los planes, pues se dispone de los elementos necesarios (considerando las limitaciones estadsticas) para dar cuenta de los resultados obtenidos, compararlos con las metas previstas en el plan y llegar a una evalucin de logros. De acuerdo con el artculo 93 de la Constitucin Federal, las diversas dependencias que integran al sector pblico deben dar cuenta al Congreso de la Unin del estado que guardan los asuntos a ellas encomendados. En cumplimiento de esa disposicin, las Secretaras de Estado publican informes anuales, con anexos estadsticos, sobre la marcha de sus programas. Estas publicaciones sirven de base al informe de gobierno sobre la marcha de la administracin pblica, que el titular del Poder Ejecutivo rinde al Congreso de la Unin cada lo. de septiembre. Dicho informe es un documento que en forma general presenta las actividades realizadas y las metas alcanzadas, comparndolas con las logradas en el ao inmediato anterior y en ocasiones con las de varios ejercicios anteriores. As, por ejemplo, el informe de gobierno del seor Presidente, del lo. de septiembre de 1967, estuvo estructurado del siguiente modo: poltica interior del rgimen; poltica econmica del pas, captulo en el que se exponen, entre otros aspectos, las inversiones autorizadas al sector pblico, la situacin monetaria del pas, la deuda pblica, el crdito exterior utilizado, las condiciones y canalizaciones de crdito del sistema bancario, el crdito agropecuario concedido, los ingresos y el gasto pblico, el movimiento financiero de los organismos descentralizados, los objetivos de la poltica arancelaria y la
i V. Informe de Gobierno, Lie. Adolfo Lpez Mateos, lo. de septiembre de 1963.

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situacin y condicin especial de la agricultura, ganadera e industria; la poltica de bienestar social en lo que toca a salud pblica, seguridad social, vivienda, educacin y cultura; la poltica exterior, y un mensaje a los diferentes sectores sociales del pas. Finalmente, los anexos de inversin pblica federal, que por primera vez se incluyen en este documento, permiten analizar las inversiones autorizadas para 1967, tanto de las principales obras terminadas como de las que estn en proceso. Otro documento pblico anual de carcter econmico, es emitido por la Comisin de Presupuestos y Cuenta de la Cmara de Diputados. Se trata de un anlisis hecho por la Contadura Mayor, que depende del Congreso de la Unin, sobre la cuenta pblica que enva el Ejecutivo al Poder Legislativo. El documento se denomina "Dictamen relativo a la cuenta de la Hacienda Pblica del Gobierno Federal". Tanto ese dictamen como la propia cuenta pblica y la exposicin de motivos de las dos leyes presupuestarias anuales (la Ley de Ingresos de la Federacin y el Presupuesto de Egresos), proporcionan suficiente informacin para tener una idea cabal de la evolucin financiera del sector pblico y del desarrollo de los programas de inversin. Por otra parte, la Comisin Intersecretarial elabora un informe anual de circulacin restringida, referido entre otros aspectos al crecimiento econmico sectorial, a la canalizacin efectiva de las inversiones y al estado ce los crditos interiores y exteriores. Existen, adems, informes tcnicos anuales que en forma detallada presentan varios aspectos de la situacin econmica del pas, publicados por instituciones oficiales tan importantes como el Banco de Mxico, la Nacional Financiera, el Banco Nacional de Comercio Exterior y la Direccin General de Estadstica de la Secretara de Industria y Comercio. Estos informes, lejos de limitar su informacin al sector pblico, proporcionan abundantes materiales estadsticos sobre los dems sectores de la economa. Tambin algunas instituciones privadas publican datos sobre ramas de actividades. Puede decirse, pues, que la literatura econmica publicada regularmente proporciona suficientes elementos para realizar una evaluacin detallada de los resultados obtenidos y para establecer relaciones comparativas de lo planeado y programado originalmente con lo efectivamente alcanzado.

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//. LOS MECANISMOS CENTRALES DE PLANIFICACIN Y SUS RELACIONES CON LOS CENTROS DE DECISIN
I. GRADO DE PARTICIPACIN DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACIN EN LAS DECISIONES DE LAS INSTITUCIONES PUBLICAS DE CRDITO Y BANCOS DE FOMENTO.

Los organismos de planificacin no tienen una intervencin formal y claramente definida en las decisiones de las corporaciones y bancos de fomento del pas. La participacin se realiza indirectamente a nivel superior. Dentro de los consejos de administracin de dichos bancos y corporaciones estn representados algunos organismos planificadores, especialmente la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (por lo general, con el carcter de presidente de tales consejos). A ttulo indicativo se pueden citar: a) La Nacional Financiera, principal rgano auxiliar de las instituciones de crdito, encargada de estimular y encauzar la inversin de capitales y realizar funciones de promocin industrial y otorgamiento de crditos, tanto al sector pblico como al privado, para proyectos de alta prioridad en materia de desarrollo. Su consejo de administracin, rgano supremo, est integrado por el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, como presidente del mismo; y como titulares, entre otros, por el Secretario de Industria y Comercio, el Secretario del Patrimonio Nacional y el Director del Banco de Mxico. b) El Banco Nacional de Comercio Exterior, institucin nacional de crdito dedicada al fomento de las relaciones comerciales del pas con el exterior; el presidente del consejo de administracin es el Secretario de Industria y Comercio, y los titulares principales son el Subsecretario de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; el Secretario de Agricultura y Ganadera, el Secretario del Patrimonio Nacional, el Secretario de Relaciones Exteriores, el Subsecretario de Ingresos de Hacienda y Crdito Pblico y el Subdirector del Banco de Mxico. c) En el Consejo de Administracin del Banco Nacional Agropecuario, cuya finalidad es canalizar mayores recursos financieros al sector rural, tanto provenientes del exterior como de la banca privada, participan el Director del Banco de Mxico como presidente, el Subsecretario de Hacienda y Crdito Pblico, el jefe del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin, el Subsecretario de Agricultura y Ganadera, y el Director General de la Nacional Financiera.

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d) El Banco Nacional de Crdito Agrcola, uno de los dos bancos tradicionales de fomento al campo, integra su consejo de administracin con el Secretario de Agricultura y Ganadera, como presidente, el Director de Crdito de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, el Subsecretario de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y el Subsecretario de Crdito de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. La coordinacin de los organismos planificadores y las instituciones de fomento se realiza entre sus directivos. Existe un Comit Coordinador de las Instituciones Nacionales de Crdito bajo la presidencia del Secretario de Hacienda e integrado por los directores del Banco de Mxico y de las principales instituciones nacionales de crdito. Acta como rgano encargado de delimitar competencias, considerar planes conjuntos de financiamiento, encauzar el crdito, y, en general, promover la colaboracin entre las instituciones.
II. GRADO DE PARTICIPACIN DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACIN EN LAS DECISIONES GUBERNAMENTALES EN MATERIA DE TRANSPORTE, ENERGA Y OTRAS INVERSIONES DE INFRAESTRUCTURA.

En el seno de la Comisin Intersecretarial para la Formulacin de Planes de Desarrollo (integrada por representantes tcnicos de las Secretaras de Hacienda y Presidencia), se determina anualmente, en combinacin con las dependencias respectivas, el conjunto de inversiones en infraestructura que se harn durante el ao. Esta determinacin se lleva a cabo tomando en cuenta la calidad de los proyectos de inversin, la jerarquizacin de las inversiones segn los programas generales del sector pblico y la disponibilidad de los recursos financieros internos y externos. Con estos datos se preparan cuadros denominados de inversin-financiamiento que sirven de base a la operacin de la Direccin General de Inversiones Pblicas. La funcin de este organismo, que depende de la Secretara de la Presidencia, es establecer los lincamientos generales de la poltica a seguir en materia de inversiones y los objetivos generales de la misma. Tambin, formula una evaluacin individual de cada uno de los proyectos de inversin en infraestructura, y autoriza o no tales inversiones en funcin de la calidad intrnseca del proyecto y de su importancia en trminos de un sistema general de prioridades derivado del programa de inversiones pblicas (actualmente se hace referencia al programa 1966-70). Las decisiones finales que modifican los planes originales, se hacen

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del conocimiento de las dependencias y organismos cuando solicitan de la Direccin General de Inversiones Pblicas, la autorizacin correspondiente a las inversiones que pretenden efectuar. Las medidas vigentes hoy modifican antiguos procedimientos para la autorizacin de inversiones, pues contemplan la necesidad de aprobar el conjunto de las inversiones del sector pblico de acuerdo con el marco de referencia que significan los cuadros de inversin-financiamiento y, al mismo tiempo, la aprobacin individual de proyectos especficos a lo largo del ejercicio fiscal. Como se dijo, la primera tarea la lleva a cabo, preponderantemente, la Comisin Intersecretarial; la segunda, la Direccin General de Inversiones.
III. PARTICIPACIN DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACIN EN LA POLTICA MONETARIA NACIONAL.

Los principales ordenamientos jurdicos aplicables en materia de moneda y banca son: la Ley Monetaria, la Ley Orgnica del Banco de Mxico y la Ley General de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares. Esta ltima regula la actividad de las instituciones bancarias en el pas, fundamentalmente las de carcter privado puesto que las instituciones nacionales, por lo general, se rigen por su propia ley orgnica o sus estatutos particulares. La poltica monetaria es conducida en forma coordinada, por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y el Banco de Mxico. Existen, adems, organismos de supervisin la Comisin Nacional Bancaria y la Comisin Nacional de Valores que coadyuvan en la adecuada aplicacin de dicha poltica. El Banco de Mxico, como banco central, establece y reglamenta el instrumental monetario destinado a estimular el desarrollo de la produccin nacional, dentro de un ambiente de estabilidad. El Banco de Mxico influye sobre el poder adquisitivo interno de la moneda, regulando su emisin y circulacin; tiene la responsabilidad de mantener la convertibilidad externa del peso mexicano; opera como banco de reserva y como cmara de compensacin respecto de las instituciones a l asociadas, y acta como agente financiero del gobierno federal y como representante del mismo ante los organismos internacionales de crdito. La Comisin Nacional Bancaria es el rgano de vigilancia de las Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares, cuidando de que operen de acuerdo con las normas especialmente establecidas para ellas. Asimismo tiene la obligacin de apoyar, con sus normas e instrucciones, la poltica de regulacin monetaria que compete al banco central.

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La Comisin Nacional de Valores tiene por objeto organizar un rgimen de vigilancia del mercado de valores y estimular una correcta canalizacin del ahorro nacional. Mantiene estrechas relaciones con el Banco de Mxico, con el que colabora en su poltica de control selectivo del crdito mediante un sistema que exige la autorizacin, por parte de la Comisin, de los valores ofrecidos al pblico. Tambin mantiene estrecho contacto administrativo y funcional con la Comisin Nacional Bancaria. Los objetivos centrales de la poltica monetaria estn dirigidos a mantener la estabilidad interna de la moneda, a la vez que a evitar presiones en el mercado de cambios que puedan afectar la paridad cambiaria del peso mexicano, todo ello dentro del objetivo fundamental de la poltica econmica general del pas que consiste en lograr un acelerado desarrollo econmico. Para cumplir adecuadamente con sus propsitos, el Banco de Mxico dispone de tradicionales y conocidos instrumentos tales como variaciones en la tasa de redescuento, compraventa de valores en el mercado, cambios en la tasa de depsito obligatorio, fijacin de tasas mximas y mnimas del inters que deban cubrir los bancos privados, as como el establecimiento de porcentajes respecto de los diversos renglones del pasivo con relacin a su capital y reservas. De lo anterior se desprende que los organismos de planificacin, en tanto que su funcin preponderante es programar las inversiones, no tienen relacin directa alguna con las decisiones de poltica monetaria. Es el titular de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico quien define esa poltica, previa opinin del Director del Banco de Mxico. Es claro que el propio titular de la mencionada Secretara pueda conjugar los factores econmicos de carcter general con los requerimientos especficos de la poltica crediticia.
IV. PARTICIPACIN DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACIN EN MATERIA DE POLTICA CREDITICIA.

En lo que se refiere a la poltica financiera en general, y particularmente a sus aspectos monetarios y crediticios, el rgano de planificacin es la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Al frente de dicha dependencia est un Secretario nombrado y removido libremente por el Presidente. En el aspecto crediticio se auxilia por un Subsecretario y un Director General

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de Crdito, funcionario este ltimo que es la autoridad encargada de llevar a la prctica la poltica general en estas materias. El crdito interno otorgado por el sistema bancario privado se regula a travs del Banco de Mxico. Por otra parte, el Comit Coordinador de las Instituciones Nacionales de Crdito, presidido por el Secretario de Hacienda, est encargado de programar el crdito oficial. En el reglamento sobre las instituciones nacionales y organizaciones auxiliares nacionales de crdito, expedido el 29 de junio de 1959, se establece que "cuando el Comit deba ocuparse de problemas relativos o relacionados con las dems instituciones nacionales de crdito y organizaciones auxiliares nacionales de crdito, los directores o gerentes generales respectivos, integrarn tambin dicho Comit". Adems de las funciones realizadas a travs del banco central, el gobierno federal ejercita las funciones de inspeccin y vigilancia de la actividad bancaria y crediticia a travs de la Comisin Nacional Bancaria, organismo que cae en la categora que algunos tratadistas llaman "desconcentrados" y en cuyo comit ejecutivo participa el Director General de Crdito. Este organismo cumple las funciones que en otros pases desempea la superintendencia de bancos. Para llevar a cabo esta actividad en forma coordinada, se mantienen ininterrumpidos contactos de tipo personal entre los funcionarios de la Secretara de Hacienda, el Banco de Mxico y la Comisin Nacional Bancaria. El crdito externo de Mxico se ha coordinado y jerarquizado a travs de la Comisin Especial de Financiamientos Exteriores, organismo que opera dentro de la administracin de la Nacional Financiera. Dicha Comisin est presidida por el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico y la integran, como miembros, el Director del Banco de Mxico y el Director de la Nacional Financiera. "En el viso de financiamiento del exterior, Nacional Financiera observa una poltica tendiente a favorecer proyectos ahorradores o generadores de divisas, captando recursos en las mejores condiciones posibles y laborando activamente a travs de la Comisin Especial de Financiamientos Exteriores, para lograr la ampliacin de plazos y de perodos de gracia en la contratacin de crditos externos, limitando a lo estrictamente necesario el endeudamiento a plazo corto y mediano, a fin de limitar el servicio financiero, y procurando aplicar en forma ptima los recursos tomados en prstamos."1T

17 Informe Anual 1964, Nacional Financiera, Mxico, 1965.

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V. PARTICIPACIN DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACIN EN LA POLTICA DE COMERCIO EXTERIOR.

Fundndose en que "al Estado corresponde, a travs de los organismos idneos, proporcionar un marco institucional y operativo que aliente y coordine la actividad privada de exportacin, pero no hay ningn sustituto de esta actividad, dentro de los marcos en que se desarrolla la vida econmica de Mxico",1S la participacin de los organismos que realizan la planificacin en materia de comercio exterior vara en concordancia a sus funciones particulares y a la relacin que guardan como partes integrantes de ese marco institucional y operativo. Conviene observar algunos aspectos de la estructura administrativa que prevalece en esta rea. La participacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es de dos tipos: directa, a travs del manejo de los aranceles funcin que ejecuta en coordinacin con los mecanismos de control selectivo de las importaciones y de las ventas al exterior, realizadas por la Secretara de Industria y Comercio, e indirecta, aunque no menos importante, a travs de su participacin en el rgano superior de la poltica comercial externa, el Consejo Nacional de Comercio Exterior. El Consejo fue reestructurado, no hace mucho, mediante un decreto presidencial que le otorg el carcter de rgano de coordinacin de las actividades de las Secretaras e instituciones que dentro del marco del Poder Ejecutivo intervienen en el fomento y regulacin del comercio exterior.1!) A las reuniones de dicho Consejo concurren los titulares de las Secretaras y Departamentos de Estado, cuando los asuntos que se traten sean competencia de sus respectivos ramos y tengan relacin con el comercio exterior. Las resoluciones definitivas adoptadas por el Consejo deben ser ejecutadas, en la parte correspondiente, por cada una de las Secretaras y departamentos de Estado (previamente notificados) que intervengan en su formulacin. Ello equivale a decir que las decisiones del Consejo tienen fuerza obligatoria para los organismos de la administracin pblica, los cuales deben informar a ste de su cumplimiento. Las bases consideradas para emitir decisiones y criterios con los estudios y opiniones gubernamentales enviados al Consejo, as como el resultado de las investigaciones realizadas por las comisiones tcnicas consultivas, o grupos especiales de estudio establecidos por el propio Consejo.
18 Francisco Alcal Quintero, Subsecretario de Ingresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en conferencia de la Asociacin para el Fomento de las Exportaciones Mexicanas (Monterrey, N. L.( 2 de diciembre de 1966). l El Decreto que reestructura el Consejo Nacional de Comercio Exterior fue publicado en el Diario Oficial, 30 de sept. de 1965.

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A pesar de esa estructura, que prev cierto grado de coordinacin, sigue siendo vlida la observacin de que "es preciso reconocer que la reestructuracin del Consejo no ha hecho menos necesaria la revisin de la actual divisin de funciones y responsabilidad entre los numerosos organismos pblicos y de carcter mixto que actan en materia de comercio exterior. . . No es poco frecuente el caso de algunos organismos que, creados para resolver problemas especficos, presten servicios apenas conocidos por las personas interesadas y sin vinculacin con otras dependencias, lo cual, naturalmente, disminuye su utilidad para los operadores del comercio exterior". -1" La participacin de los otros organismos nacionales de planificacin Secretaras de la Presidencia y del Patrimonio Nacional, y la Comisin Intersecretarial se reduce a revisar, aprobar y controlar los planes y programas de trabajo de los distintos rganos pblicos que intervienen y participan en el comercio exterior. En cuanto a la coordinacin de actividades del sector privado, merecen la pena citarse los Comits Consultivos de Importacin y de Exportacin, dependientes de la Secretara de Industria y Comercio, e integrados con representantes de productores, comerciantes y usuarios. Tambin debe aludirse el auxilio de esa misma Secretara para la organizacin de ferias o participacin en ellas, organizacin de misiones comerciales al exterior, etc. De la proliferacin de organismos que operan en el campo del comercio exterior surgen problemas administrativos. A ellos se refera el Director del Banco Nacional de Comercio Exterior al afirmar: "Sin decir nombres, porque quiz resultar un poco tediosa la enumeracin de nombres muy largos, funcionan en la actualidad ms de veinte organismos, que necesariamente obligan al exportador a tocar cada una de esas puertas, cuando sera tan fcil que slo dos o tres tuvieran que abrir. Por lo dems, con tanto organismo no puede ubicarse la responsabilidad."21 Confirman esta opinin las conclusiones a las que lleg la I Convencin Nacional de Comercio Exterior, celebrada el 11 de noviembre de 1967. La primera de ellas, declara: "Se requiere la centralizacin de las funciones relacionadas con comercio exterior en un organismo que debe crearse para tal efecto, y que tenga dependencias regionales en los principales centros de produccin y consumo de la Repblica."

30 Opinin Editorial de la Revista Comercio Exterior, Mxico, octubre de 1965, p. 695. ai Revista Comercio Exterior, Lie. Antonio Armendriz, Director del Banco Nacional de Comercio Exterior, Mxico, diciembre de 1966, p. 905.

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VI. PARTICIPACIN DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACIN EN LA POLTICA DE REMUNERACIONES PARA LOS SECTORES PUBLICO Y PRIVADO.

La fijacin de remuneraciones al sector privado se funda en ei artculo 123 de la Constitucin Federal y en la Ley Federal del Trabajo. Esta ltima define el salario mnimo y establece su determinacin a travs de las comisiones regionales de salarios mnimos. Como rgano superior de tales comisiones, ha sido creada la Comisin Nacional de Salarios Mnimos, que depende directamente del Presidente de la Repblica, quien designa a un representante suyo para que la presida. En Mxico, salvo lneas generales establecidas por el Ejecutivo de la Unin, no existe una poltica especfica de salarios, por lo que es nulo el grado de participacin de los organismos planificadores en este campo. La Comisin Nacional de Salarios Mnimos no tiene relacin alguna con la Comisin Intersecretarial para la Formulacin de Planes. Su trato con la Secretara de Hacienda obedece exclusivamente al ejercicio de su propio presupuesto, y las relaciones con la Secretara del Trabajo son principalmente de tipo informativo. A esta ltima dependencia corresponde la vigilancia del cumplimiento de los salarios mnimos, porque la Comisin no tiene atribuciones ejecutivas ni coactivas. Por lo que al sector pblico se refiere, existe gran heterogeneidad en la remuneracin de empleados y funcionarios pblicos. En efecto, se observan amplias discrepancias entre las distintas Secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, cada organismo de los cuales determina en forma independiente su propia poltica salarial. Tampoco existen polticas y lineamientos tendientes a modificar tales discrepancias, ni a establecer una base de tabulacin para el sector pblico en su conjunto.
Vil. PARTICIPACIN DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACIN EN LA POLTICA TRIBUTARIA Y DE CRDITO PUBLICO.

La poltica tributaria del pas es de exclusiva responsabilidad de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. El ciclo presupuestario se inicia con las actividades anuales de dicha Secretara, tendientes a la preparacin del presupuesto de egresos y de la ley de ingresos. Antes del 31 de julio de cada ao, las Secretaras y departamentos de Estado, y los ms importantes organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, envan a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico sus observaciones y modifica-

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ciones al presupuesto vigente. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, a su vez, hace del conocimiento de las otras dependencias la aceptacin o rechazo de las modificaciones, y al mismo tiempo seala el monto global asignado a cada uno de los ramos. Fijado el lmite presupuestario para cada dependencia, stas tienen la obligacin de presentar proyectos de egresos preliminares a la Subsecretara de Egresos (de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico) que comprendan las inversiones a efectuar en el siguiente ejercicio, a efecto de estudiar las necesidades de financiamiento extraordinario. El dictamen sobre los presupuestos preliminares que la Secretara de Hacienda prepara se discute conjuntamente con las otras dependencias. La competencia de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es exclusiva en materia de poltica tributaria. Sin embargo, no cabe duda que se acta en forma coordinada con instituciones del sector pblico. Esta condicin de "coordinacin" fue claramente sealada por un alto funcionario del gobierno federal, quien expres: "En lo tocante al grado de coherencia alcanzado en el manejo de dichos instrumentos (tributarios), aun cuando en un principio no fue muy alto, en razn de que estaba apenas en una etapa de creacin, prueba y perfeccionamiento de los propios instrumentos, en los ltimos diez aos se ha ido logrando un cada vez mayor grado de coordinacin en el uso de los mismos. Un ejemplo bastante ilustrativo es el de la gran coordinacin con que se manejan el arancel de importaciones y el sistema de permisos previos, y la coordinacin alcanzada entre las polticas de produccin y precios de las empresas estatales productoras de energticos y otros insumos estratgicos, en la medida en que ha ido avanzando el proceso de sustitucin de importaciones. . . Sin duda, no podra afirmarse que se haya logrado todo en este terreno y que por consiguiente no se pueda mejorar an ms el uso de los instrumentos, tan es as que el gobierno federal est haciendo todos los esfuerzos necesarios para lograr una coordinacin cada vez ms gil y efectiva. Adems, en la medida en que el sector pblico vaya avanzando en las tareas de programacin de su actividad, el grado de coordinacin ir siendo cada vez mayor." w De otra parte, en materia de crdito pblico es sustancial la participacin de los organismos de planeamiento. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es el rgano competente para intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del crdito pblico, as como para manejar la deuda del pas. En efecto, los organismos descentralizados y las empresas
SS El Desarrollo Industrial de Mxico, Francisco Alcal Quintero, Revista Investigacin Fiscal, Mxico, agosto 1967, p. 91.

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de participacin estatal no pueden gestionar ni obtener crditos, cualquiera que sea su destino o forma de documentacin, sin autorizacin previa de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Dichas autorizaciones se dan exigiendo siempre que las inversiones a las cuales se dediquen se encuentren comprendidas en programas aprobados por el Ejecutivo, y que la solvencia de los organismos y empresas sea suficiente, a juicio de la propia Secretara, para liquidar los compromisos que se contraigan. A este efecto, los organismos y empresas debern comunicar peridicamente a la Secretara sus estados financieros. La Secretara no autoriza la contratacin de financiamientos destinados a gasto corriente, sino a gastos de inversin y de capital de trabajo para procesos productivos. Se vigila constantemente la capacidad de pago del sector pblico en general y de las entidades que lo forman, en particular por lo que toca a endeudamiento tanto interno como externo, para lo cual se hacen los estudios necesarios. Al principio estas facultades se referan exclusivamente a los crditos obtenidos en el exterior, pero la necesidad de un control ms estricto del endeudamiento del sector pblico en general hizo necesario extenderlas tambin a los crditos internos. Las decisiones de la Secretara de Hacienda en lo que toca a los gastos de inversin, se fundan en autorizaciones expedidas por la Secretara de la Presidencia, la cual se apoya, a su vez, en los trabajos de una subcomisin encargada de realizar estudios en materia de inversin y financiamiento, y en la cual participan funcionarios de ambas dependencias. Respecto a las instituciones nacionales y organizaciones auxiliares nacionales de crdito, cabe decir que en materia de crdito interno funcionan los controles ya enunciados anteriormente, y en materia de crdito externo existe la limitacin de que slo pueden adquirir compromisos, previa autorizacin de la Secretara de Hacienda, el Banco de Mxico, la Nacional Financiera, el Banco Nacional Agropecuario, el Banco Nacional de Comercio Exterior y el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos. Las dems instituciones nacionales que necesiten recursos procedentes del exterior, operarn por conducto de algunas de las instituciones nacionales mencionadas. De acuerdo con el Reglamento sobre las Instituciones Nacionales de Crdito y Organizaciones Auxiliares Nacionales de Crdito, la Secretara de Hacienda autoriza las emisiones de valores internos y externos que lleve a cabo la banca oficial, y vigila en general su poltica de endeudamiento. En materia de crdito externo, la entidad competente para autorizar negociaciones y gestiones es la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y ellas deciden las entidades del sector pblico que pueden gestionar los financiamientos relativos, as como las modalidades de negociacin y contratacin.

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ECONMICA

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III. LOS MECANISMOS SECTOR/ALES DE PLANIFICACIN Y SU RELACIN CON LOS CENTROS DE DECISIN
I. RELACIONES EXISTENTES ENTRE LOS MECANISMOS SECTORIALES DE PLANIFICACIN Y LAS DECISIONES DEL JEFE DEL ESTADO.

El Presidente de la Repblica es constitucionalmente el titular del Poder Ejecutivo Federal, y en consecuencia el eje central del sistema de decisiones del gobierno. Es l quien, mediante acuerdos verbales y escritos, seala lincamientos de decisin a sus colaboradores ms inmediatos. Como no existe un sistema de gabinete ministerial, tampoco hay decisiones polticas colectivas. En Mxico los mecanismos sectoriales de planificacin de tipo "vertical", funcionan internamente dentro de dos direcciones generales de la Secretara de la Presidencia, la de Inversiones y la de Planeacin Sectorial y Regional, con diversas secciones tales como las de agricultura, industria, industrias extractivas, etc. En cuanto al problema del financiamiento, que podra considerarse como un sector "horizontal", la responsabilidad recae sobre la subcomisin que con ese nombre se ha formado dentro de la Comisin Intersecretarial. En consecuencia, las relaciones entre los mecanismos sectoriales de planificacin y el Jefe de Estado, son de carcter orgnico. La Direccin General de Inversiones, la Direccin General del Plan del Gasto Pblico, y la Direccin de Planeacin Sectorial y Regional son partes integrantes de la Secretara de la Presidencia. Como ya se ha dicho, los titulares de las diversas Secretaras dependen directamente del Jefe del Estado es decir, del Presidente de la Repblica, que es tambin jefe de gobierno y slo son responsables ante l. De otra parte, la Comisin Intersecretarial, que tiene la funcin de elaborar los planes de desarrollo para toda la economa, est integrada por representantes tcnicos de las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, y de la Presidencia. Los titulares de ambas dependencias, conjuntamente, someten el plan de desarrollo a la aprobacin del Presidente de la Repblica. Por lo que toca a la influencia y autoridad que los rganos de planificacin tienen respecto del resto del sector pblico, uno de los ms conocidos expertos en la materia, Miguel Wionczek, opina: "La ventaja potencial de un gobierno central fuerte, o, con mayor exactitud, de un jefe del ejecutivo extremadamente fuerte, se ve contrarrestada, en medida considerable, por una curiosa herencia del pasado mexicano: la difusin del poder poltico y econmico dentro y fuera del gobierno. El hecho de que para todos los

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propsitos prcticos, el Presidente de Mxico no tenga gabinete, y que todas las cuestiones fundamentales sean resueltas directamente por l con el Secretario de Estado o el jefe de la dependencia inmediata responsable, con muy poca coordinacin con los dems organismos federales interesados, hace que sea difcil lograr la unidad de accin entre todos los llamados a formular la poltica en su respectivo campo y ello, sin aludir a posibles acuerdos sobre la poltica general a seguir." i23
II. LOS MECANISMOS DE PLANIFICACIN SECTORIAL Y LOS ORGANISMOS DE FORMULACIN DE POLTICAS.

En Mxico no existen otros organismos sectoriales que definan polticas que las propias Secretaras de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. As, por ejemplo, en materia de petrleo y petroqumica, Petrleos Mexicanos (PEMEX), organismo descentralizado, realiza las tareas de programacin; en materia elctrica, la Comisin Federal de Electricidad y compaas filiales; en materia de agrie altura, la Secretara de Agricultura y Ganadera, etc. El nuevo sistema de programacin de inversiones del sector pblico, que se explica en otra parte de este trabajo, prev que la autorizacin de los proyectos de inversin se lleve a cabo previa su discusin entre las divisiones sectoriales de la Direccin General de Inversiones y de Planeacin Sectorial y Regional, y las Secretaras de Estado y organismos descentralizados que formulan tales proyectos; la Direccin de Planeacin elabora programas para el desarrollo de los sectores de la actividad nacional y de ciertas zonas o regiones del pas previamente seleccionadas, a fin de lograr un desenvolvimiento equilibrado; la Direccin de Inversiones Pblicas se encarga de someter a programas, coordinar y vigilar las inversiones pblicas. De ah que las relaciones existentes entre los mecanismos sectoriales de planificacin y los rganos encargados de formular las polticas sectoriales de planificacin sean directas, y que consistan en discutir y estudiar, ya que los programas de las entidades del sector pblico se analizan agrupndolos por sectores. Con este procedimiento, se precisa el papel que corresponde desempear a cada entidad, el grado de coordinacin que es factible lograr, y las interconexiones para definir las medidas ms aconsejables de una poltica uniforme en cada rama de actividad.

33 Bases para la Planeacin Econmica y Social de Mxico, Miguel S. Wionczek, Seminario de la Escuela Nacional de Economa, UNAM, Mxico, 1965.

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III. LOS CENTROS NACIONALES DE DECISIN SOBRE MEDIDAS DE FOMENTO.

Las Secretarias y departamentos de Estado, organismos descentralizados, y empresas de participacin estatal, tienen el carcter de entidades de decisin. El examen del funcionamiento de estas entidades dentro de la administracin pblica mexicana revela que existe un nmero excesivo de centros de decisin en diversos sectores. As, por ejemplo, hay demasiados organismos de toda naturaleza que operan en el sector agropecuario, con los consiguientes defectos de coordinacin, duplicidad y hasta de funcionamiento, derivados de su nmero y de la circunstancia de estar integrados con miembros de alta jerarqua, a quienes resulta difcil concurrir con asiduidad y colaborar en forma til. Los problemas de coordinacin existentes justifican que la Secretara de la Presidencia en el seno de la cual funcionan los mecanismos sectoriales de planificacin sea responsable, no slo de la formulacin de planes y programas de desarrollo, sino tambin ce coordinar su ejecucin y vigilar su cumplimiento. De todo ello se desprende, que la estructura y funcionamiento de la administracin pblica mexicana no satisfacen an las necesidades de la planeacin integral. Ser necesario, basndose en las directrices emanadas como consecuencia de la aplicacin de los planes de desarrollo, ir haciendo los ajustes y modificaciones necesarios para lograr la adecuacin y coordinacin de los centros decisorios en cada sector.
IV. LOS MECANISMOS SECTORIALES DE PLANIFICACIN Y LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS, AUTNOMAS, EMPRESAS PUBLICAS O MIXTAS.

La relacin entre las entidades descentralizadas y empresas de participacin estatal con los mecanismos sectoriales de planificacin es muy estrecha. Los organismos y empresas son los instrumentos de ejecucin material de las decisiones, y programas aprobados y autorizados por los mecanismos sectoriales de planificacin, representados por las distintas dependencias de la Secretara de la Presidencia. No debe olvidarse, sin embargo, que son los propios organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, quienes tienen la responsabilidad de elaborar sus propios programas de trabajo e inversin.

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V. PARTICIPACIN DE LOS ORGANISMOS REGIONALES Y LOCALES EN LA FORMULACIN Y EJECUCIN DE LOS PLANES SECTORIALES.

La participacin de los Estados, territorios y municipios, en el proceso de formulacin y aprobacin del programa de inversin pblica federal, ha sido mnima hasta ahora. La confluencia de las inversiones federales hacia una regin determinada ha dependido de las necesidades concretas de su iniciacin, y de la direccin que el desarrollo nacional impone en cada etapa, as como de las interrelaciones sectoriales que de l se desprenden. Sin embargo, siguiendo el trabajo de Medina Aulln, 24 cabe sealar tres formas de intervencin: a) Por persuasin: un estudio realizado por el Departamento de Investigaciones Industriales del Banco de Mxico, denominado "El desarrollo regional en Mxico", considera que "slo cuando se trata del aprovechamiento de recursos naturales alternativos, tanto por su utilizacin como por su situacin geogrfica, la intervencin de los gobiernos locales se ha manifestado a travs de su capacidad de persuasin ante los ministerios respectivos". En este nivel juegan un importante papel los factores polticos, ms que los econmicos, en los casos de programas marginales que la federacin elabora, tales como los de extensin agrcola, bienestar social, rural, etc. b) Por participacin financiera: existe cierta influencia de los gobiernos locales, basada en su capacidad financiera, para participar en los programas que bajo el sistema de "cooperacin" realiza el gobierno federal, mediante la aportacin de cantidades iguales por los sectores federal y local. Quedan comprendidos en esta situacin, los caminos vecinales, las escuelas y algunos servicios pblicos. Ntese que, por las exigencias de dicha "cooperacin", este tipo de programas se realiza en los Estados de mayor desarrollo, y en centros urbanos ms avanzados, produciendo lgicamente desequilibrios de desarrollo entre los Estados "ricos" y "pobres". c) Por gestin directa: estableciendo contactos directos ante las dependencias relativas, especialmente con la Secretara de la Presidencia (en las direcciones de Planeacin Sectorial y Regional, y de Inversiones Pblicas). Sin embargo, no existe un mecanismo administrativo especfico para instrumentarlos. Se advierte, en consecuencia, que es del sector federal del que depende la responsabilidad de promover el desarrollo regional. No existe informacin sistemtica sobre la inversin pblica a nivel municipal.
24 Consideraciones sobre el Gasto Pblico y la Planeacin, Carlos Medina Aulln, tesis profesional, UNAM, 1967.

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Las cifras relativas a la distribucin de la inversin pblica federal por regiones, acusa desigualdad entre las regiones econmicas del pas, desigualdad que se observa tambin en el interior de las mismas, y en la finalidad del gasto. Es muy reducida la participacin financiera de los Estados en la inversin pblica. Por ejemplo, en el perodo 1959-64, la inversin pblica global alcanz un monto cercano a los 59 000 millones de pesos, de los que correspondieron algo ms de 52 000 a la Federacin, cerca de 5 900 a los gobiernos estatales y slo 910.5 millones a todos los municipios del pas. "La poltica federal de inversin pblica no ha tenido como objetivo explcito, definido e instrumentado operativamente, el desarrollo regional equilibrado del pas. Lo ocurrido hasta ahora muestra que otros criterios de inversin han tenido prioridad sobre los del desarrollo estatal y regional; el objetivo general de lograr el desarrollo econmico integral del pas, no se ha logrado, porque no se ha partido de la base de explotar racionalmente los recursos de todas las regiones que componen el pas, ni se ha tenido presente el desarrollo econmico de las diversas regiones." ^ Creados por el Ejecutivo, y dependientes del gobierno federal, existen dos tipos de organismos que tienen como objetivo lograr el desarrollo econmico regional; unos de carcter ejecutivo, y otros slo de estudio e investigacin. Entre los primeros cabe destacar las diversas "comisiones" de cuencas y ros, como las del ro Papaloapan, del ro Balsas, del ro Fuerte, del ro Grijalva y la del Lerma-Chapala-Santiago, que tienen por objeto, adems de proporcionar energa a otras zonas del pas, desarrollar las regiones donde se encuentran ubicadas las plantas generadoras; las comisiones forestales estatales; las juntas federales de mejoras materiales; las juntas locales de caminos, y el Programa Nacional Fronterizo, creado en 1961 para estimular el desarrollo comercial, educativo, industrial, de urbanizacin, etc., de las zonas fronterizas de Mxico.

IV. LOS PLANES DE INVERSIN PUSUCA

l. PARTICIPACIN DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACIN SECTORIAL EN LA ELABORACIN, EJECUCIN Y CONTROL DE LOS PLANES DE INVERSIN PUBLICA.

La planificacin realizada en Mxico, ha sido preponderantemente planeacin de las inversiones pblicas, aun cuando recientemente, como se
25 Carlos Medina Aulln, op. cit.

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dijo, se han iniciado esfuerzos para sujetar los gastos corrientes a mecanismos de planeacin. Tambin ha quedado establecido que la Secretara de la Presidencia, es, tal vez, el principal rgano de planificacin. Est integrada por un secretario, un subsecretario, un oficial mayor, y cinco directores encargados de las direcciones generales de Inversiones, Planeacin Sectorial y Regional, de Control y Vigilancia de Inversiones, y Jurdica. Los planes anuales y a plazo intermedio de inversin pblica, se formulan mediante un proceso que va de abajo arriba. Es decir, originalmente, son las distintas entidades del sector pblico quienes formulan los planes y programas a seguir; toca a los organismos de planeamiento hacer el estudio y anlisis de dichos planes, y en su caso, mediante discusin, modificarlos o enviarlos a la Comisin Intersecretarial, con su dictamen, para que esa Comisin los revise. Finalmente, el plan de inversiones se somete a la consideracin del Presidente de la Repblica, quien lo aprueba y lo da a conocer al pblico por conducto ce la Secretara de la Presidencia. Basndose en el estudio ce los planes de inversin presentados por las entidades pblicas, la Secretara de la Presidencia pide su opinin a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la cual se avoca a analizar los estudios de financiamiento, recabando, al efecto, informacin necesaria de los organismos pblicos que efectuarn la inversin. Corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, a travs de la Direccin de Crdito, otorgar el financiamiento acordado, y a la Secretara de la Presidencia, con intervencin de la Direccin de Vigilancia de las Inversiones Pblicas y Subsidios Federales, el control de los citados planes.
II. INTEGRACIN DE LOS PLANES DE INVERSIN EN EL PRESUPUESTO PUBLICO.

Los presupuestos anteriores al de 1967 se formulaban con independencia de los programas de inversin. Al respecto, vale la pena citar las declaraciones del Secretario de la Presidencia, acerca del programa de inversiones del sector pblico para 1968: "6
"De: este modo, la coordinacin en materia de inversiones pblicas mostr claros progresos durante el ltimo trienio, particularmente al ponerse en ejecucin, por primera ve/ en 1967, el programa de inversinfinanciainiento, que consiste en analizar de modo coordinado las inversiones proyectadas por las entidades del sector pblico y los medios que permitirn realizarlas, de tal manera que los recursos financieros disponibles se utilicen en forma ptima en relacin a las inversiones programo Programa fie inversiones Pblicas pan: 1968, Dr. Emilio Martnc? Munautou, Secretario de la Presidencia, El Mercado de Valores, Nm. 3, 15 de enero de 1968.

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inadas, lo que permite oportunidad, continuidad, y economa en las obras respectivas. "Tambin en 1967 y como consecuencia del programa de inversinfinanciamiento, se dio otro paso importante al analizar los programas de inversiones: aun cuando se proyecten a plazos mayores, slo se autorizan las inversiones que es factible llevar a cabo cada ao, de acuerdo con la capacidad de las entidades del sector pblico. Con ello se elimina la posibilidad de diferir la ejecucin de obras que por falta oportuna de proyectos, ausencia de estudios econmicos, o trmites para la obtencin de financiamiento, tenan que realizarse en aos posteriores al de su aprobacin, lo que limitaba los efectos de la inversin pblica sobre la economa del pas, e impeda obtener sus beneficios en la forma prevista debido al retraso en la ejecucin de las obras. Al afinar los sistemas de planeacin de las inversiones y efectuar estudios ms completos, pudieron precisarse las sumas autorizadas que estaban en ese caso. "Por tal motivo, en 1967 se tom la decisin de cancelar las autorizaciones que no haban sido ejercidas y en consecuencia se otorgaron otras nuevas, mediante la seleccin y jerarquizacin de los proyectos, con el propsito de que lo programado sea precisamente lo que se realice. As, el programa de inversiones acrecenta su eficacia como instrumento de poltica econmica, al asegurar que las obras se lleven a cabo siempre con oportunidad y previos estudios, proyectos y financiamientos adecuados." V. ASIGNACIN DE RESPONSABILIDADES LA EJECUCIN DEL PLAN PARA

I. SOBRE LA COORDINACIN Y REVISIN GLOBAL DE LA EJECUCIN DEL PLAN.

Como ya se dijo, las funciones generales de planeacin y control del sector pblico estn fundamentalmente a cargo de tres Secretaras de Estado, que ias realizan conforme a sus respectivas atribuciones legales: a la Secretara de la Presidencia corresponden la planeacin, la coordinacin y la vigilancia; a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la ejecucin de la poltica fiscal, la elaboracin y el control del presupuesto, as como el crdito pblico, y a la Secretara del Patrimonio Nacional, la vigilancia y los controles especficos sobre el sector descentralizado y los bienes patrimoniales del Estado. Se presenta as un complejo sistema de planeacin y control que no corresponde al esquema tradicional de un. rgano central suficientemente integrado. En materia de coordinacin, la facultad ltima y ms importante est en manos del titular del Poder Ejecutivo Federal.

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Huelga decir que no existe en Mxico una entidad central dedicada en forma especial a la coordinacin y revisin global de la ejecucin del plan. En la Comisin de Programacin del Sector Pblico, rgano interno de la Secretara de la Presidencia, en la que participa la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, se analizan los programas de actividades de las Secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, con el fin de integrar un programa del sector pblico agrupado en sectores de la actividad nacional. Corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Direccin de Egresos), fijar las rdenes de pago para el financiamiento de los proyectos presentados. A la Direccin General de Control y Vigilancia, de la Secretara de la Presidencia, exclusivamente por lo que a organismos descentralizados se refiere, toca constatar el adecuado manejo de los fondos disponibles. Interviene en ello, adems, la Secretara del Patrimonio Nacional, a travs de la Direccin General de los Organismos Descentralizados. En Mxico no existen entidades de plana mayor, a nivel superior, que intervengan en el proceso de ejecucin de los planes y programas. Sin embargo, cabe recordar a la Comisin de Administracin Pblica, rgano dependiente de la Secretara de la Presidencia, encargada de estudiar la estructura y funcionamiento de la administracin, y de proponer las reformas necesarias. De la etapa inicial de anlisis y estudio en la que se encuentra actualmente pasar a tomar parte activa, fijando directrices relativas a organizacin, mtodos, administracin de personal, etc., en todo el campo administrativo. En Mxico, tanto las Secretaras y departamentos de Estado, como las dems entidades del sector pblico, son, precisamente, los rganos ejecutantes de los planes dentro del mbito a ellas sealado y autorizado por sus respectivas leyes orgnicas. No hay entidades especiales dedicadas a la ejecucin del plan.
II. NIVEL DE DESCENTRALIZACIN FINANCIERA (EN TRMINOS DE ASIGNACIONES PRESUPUESTARIAS PARA EL DESARROLLO) ESTABLECIDO PARA LA EJECUCIN DEL PLAN.

El Presupuesto de Egresos de la Federacin incluye, en realidad, dos tipos de presupuestos: el correspondiente al gobierno federal central, y el que corresponde al subsector paraestatal; es decir, al de los principales organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. El presupuesto individual de cada uno de los organismos mencionados en ltimo trmino es, de hecho, autnomo, puesto que depende de los recursos propios de cada organismo. La presentacin y aprobacin de ambos, consoli-

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dada en un solo documento final, slo tiene efectos de control y coordinacin. Sin embargo, cada organismo tiene su patrimonio propio y sus recursos no tienen como origen la recaudacin fiscal del gobierno federal, salvo aquellos casos en los que el gobierno federal otorga subsidios o transferencias. Una vez aprobado el presupuesto de egresos del sector pblico federal por la Cmara de Diputados, y publicado en el Diario Oficial de la Federacin, se controla su ejercicio por medio de una tarjeta-cuenta y un calendario de pagos. Cada entidad pblica dispone de sus asignaciones mediante la expedicin de documentos legales (constancias de nombramiento, rdenes de pago, etc.). Todo el movimiento presupuestario lo maneja la Contadura de la Federacin a travs de cuentas, primero registrando en "cuentas presupustales" propiamente dichas, y posteriormente en "cuentas de balance" de la Hacienda Pblica. Por su parte, los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal exclusivamente las que consigna la Ley de Ingresos de la Federacin estn obligados a concentrar en la Tesorera de la Federacin todos los ingresos que perciban, cualquiera que sea el concepto que los origine. 27 Asimismo, en relacin al financiamiento de la inversin pblica mediante crditos, todo el sector pblico se sujeta a la aprobacin previa de la Secretara de la Presidencia y a autorizacin de la de Hacienda y Crdito Pblico, para obtener aqullos y para suscribir ttulos de crdito u otros documentos en que se haga constar obligaciones a cargo de las entidades pblicas.

VI. LA PLANEACIN ADMINISTRATIVA EN LA ETAPA DE EJECUCIN

I. LA PLANIFICACIN ADMINISTRATIVA.

Hasta ahora la planificacin administrativa no se ha realizado simultneamente con la econmica y la social. Esta declaracin, sin embargo, no debe tomarse en un sentido absoluto, pues la prctica en la administracin pblica mexicana es que en las reas en que se ha realizado (por ejemplo, en los sectores agrcola, de irrigacin, de obras pblicas, educacin o seguridad social), paralelamente a la planificacin de dichas actividades, siempre ha existido cierta adecuacin de la maquinaria y procedimientos administrativos a los propsitos del programa.
27 Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio de 1968. Diario Oficial, 29 de diciembre de 1967.

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En la actualidad, al mismo tiempo que se est trabajando para la planificacin econmica y social del pas, se estn haciendo estudios de planes y proyectos conducentes a introducir en la administracin pblica las reformas necesarias para su ejecucin. Al efecto, existe desde hace tres aos una Comisin de Administracin Pblica, dependiente del Ejecutivo, como parte integrante de la Secretara de la Presidencia. El gobierno federal se ha dado cuenta de la importancia que tiene modernizar la administracin hacindola gil y eficaz. En su ya citada declaracin, el Secretario de la Presidencia dijo: -8
"La Secretara de la Presidencia, segn su atribucin legal y la instruccin del C. Presidente de la Repblica, inici los trabajos necesarios para determinar la ms adecuada estructura de la administracin pblica y las modificaciones que debern hacerse a su organizacin a fin de coordinar mejor sus actividades y acelerar el proceso de desarrollo econmico y social del pas; introducir las tcnicas modernas de organ /acin administrativa que resulten convenientes para alcanzar el objetivo anterior y lograr una mejor capacitacin clel personal gubernamental, todo ello sin lesionar los intereses legtimos de los trabajadores al servicio del Estado, con cuya colaboracin se contar para lograr los propsitos planteados." Y ms adelante: "Las investigaciones y estudios realizados se han expresado en un informe en el que se proponen principios fundamentales que deben regir las reformas a la administracin pblica y los mecanismos para ejecutarlas. Esto ltimo es responsabilidad de cada una de las entidades del sector pblico y corresponde a la Secretara de la Presidencia promover y coordinar esta tarea."

Los estudios realizados por la Comisin de Administracin Pblica del Gobierno de Mxico, incluyen, como parte principal de su contenido, el anlisis detallado de las instituciones y los procedimientos existentes, se han realizado estudios para determinar su grado de eficiencia, midindolo en funcin de la programacin realizada, as como su conveniencia desde el punto de vista de la planeacin del desarrollo econmico y social del pas. La breve existencia de la Comisin no le ha permitido extender sus anlisis a todas las instituciones, y sus respectivos procedimientos.

28 Martille/ Mnnautou Emilio, op. cit.

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II. ETAPAS NECESARIAS PARA ESTABLECER NUEVAS ORGANIZACIONES Y PROCEDIMIENTOS.

Cada vez que haya necesidad de crear nuevas organizaciones y procedimientos se llevan a cabo estudios precisos, a cargo de las propias dependencias del Ejecutivo, interesadas en el asunto. Esos estudios forman parte del proyecto de iniciativa que se presenta al Ejecutivo Federal, el cual es turnado a la Comisin de Administracin Pblica para que dictamine sobre la iniciativa. En los casos en que es indispensable alguna disposicin legislativa, la iniciativa correspondiente suele provenir del Ejecutivo elaborada como se ha descrito en prrafos anteriores y se presenta al Poder Legislativo para su consideracin, y en su caso, aprobacin. Es decir, rige el principio de que sea la funcin la que d origen al nuevo organismo y no a la inversa. En aquellas dependencias en que existen unidades de organizacin y mtodos o su equivalente, se encarga a dichos cuerpos la determinacin de los pasos necesarios para que las nuevas organizaciones y procedimientos entren en operacin. Desgraciadamente, no se ha contado hasta la fecha ni con el suficiente nmero de estas unidades, ni con el personal necesario para equiparlas, lo cual ha creado en muchos casos problemas de carcter administrativo, especialmente en lo que se refiere a la clara determinacin de lneas de autoridad, estructura organizativa y procedimientos. Puede decirse, pues, que los sistemas, procesos y operaciones en la administracin pblica mexicana se han ido estableciendo empricamente en el transcurso del tiempo. De ah que, hasta en instituciones de reciente creacin, suelan efectuarse reorganizaciones sucesivas ms o menos a corto plazo. Una de las principales recomendaciones incluidas en los estudios del Comit de Procedimientos Administrativos, es la ce crear en cada dependencia, principalmente de la administracin pblica central, cuerpos de organizacin y mtodos encargados tanto de la elaboracin de estudios previos como de la puesta en marcha de las nuevas organizaciones y procedimientos.
III. PROGRAMAS DE ADIESTRAMIENTO PARA CAPACITAR TCNICO Y DIRECTIVO. PERSONAL

Salvo raras excepciones, no ha existido en forma sistemtica la previsin de programas de adiestramiento para capacitar personal tcnico y directivo. Esta deficiencia se ha subsanado, en parte, por el cuidado en la bsqueda de personal tcnico y directivo entre los elementos humanos pre-

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parados por las universidades e institutos de cultura superior existentes, tanto en la capital como en la mayora de los Estados de la Repblica. Adems, debido a la continuidad que ha tenido la administracin pblica mexicana desde la poca de la Revolucin, prcticamente se ha creado una clase de funcionarios con capacidad ejecutiva y tcnica, que permanecen en la administracin, aunque no necesariamente en las mismas dependencias del gobierno federal. Se observa que los elementos capacitados llegan a tener una permanencia dentro del gobierno de 12, 15 o ms aos. La creacin de mltiples organismos descentralizados ha permitido tambin brindar mayor y mejor ocupacin al elemento capacitado en la funcin pblica y, peridicamente, cada seis aos (coincidiendo con el cambio del Presidente de la Repblica) se reproduce una afluencia de ejecutivos y funcionarios del sector descentralizado hacia las dependencias regulares del gobierno federal, y viceversa. Como consecuencia de los trabajos de la Comisin de Administracin, se prev la elaboracin de programas de adiestramiento, cumpliendo as la obligacin que imponen la Constitucin y la ley reglamentaria correspondiente, ^ para crear los medios que requiere la enseanza de la administracin pblica.
IV. EL PROCESO DE PLANIFICACIN Y LAS FACILIDADES ADMINISTRATIVAS PARA SU EJECUCIN.

El proceso de planificacin en los pases en desarrollo, como es el caso de Mxico, se encuentra apenas en sus etapas iniciales, por lo que no ha habido todava la oportunidad ni el tiempo para relacionarlo con las facilidades administrativas que requiere la ejecucin del plan. Sin embargo, en los avances en materia de planificacin s se han tomado en cuenta las facilidades econmicas, financieras y tcnicas. Se estima que ser un fenmeno de evolucin natural impulsado por las directrices derivadas de la reforma administrativa el que obligue a la administracin pblica en su conjunto, a crear las condiciones necesarias para la ejecucin de planes y programas que cada vez encuentran una materializacin ms amplia. La tendencia actual en el Gobierno de Mxico, es la de prever simultneamente al proceso de planificacin, la creacin de las facilidades administrativas adecuadas. Por la situacin especial que actualmente existe en el pas, con respecto a los ajustes e implantacin de nuevos mtodos, se puede decir que los factores que deben considerarse para determinar la factibilidad administrativa del plan global sern los siguientes: adecuado
28 Estatuto Jurdico de los Trabajadores al Servicio del Estado Diario Oficial, 29 de diciembre de 1962.

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cumplimiento del presupuesto por programas de manera sectorial, organizacin y funcionamiento de las entidades interesadas, recursos humanos con que se cuenta, facultades legales reglamentarias y sistemas de comunicacin determinados. La Comisin de Administracin Pblica ha tenido en cuenta la necesidad de hacer un estudio de la administracin, no por ramos sino por sectores de actividad econmica y social, conforme al programa del sector pblico para el perodo 1966-70. Se ha tratado, adems, de abordar la planificacin administrativa en algunas Secretaras y organismos importantes del gobierno federal (a nivel sectorial y bajo una directriz sectorial). Estas medidas no han sido de carcter sistemtico como parte integrante de una planificacin administrativa general, sino ms bien como casos espordicos condicionados por diversos factores, tales como la naturaleza de las actividades de dichas dependencias, la decisin de sus jefes superiores o la presin del pblico al exigir mejores servicios. De otra parte, el sistema federal mexicano impide la intervencin directa del gobierno federal en la administracin de los gobiernos estatales, como consecuencia de la autonoma constitucional de estos ltimos. En aos recientes se ha despertado en Mxico un resurgimiento por parte de los gobiernos de los Estados y de algunos municipios importantes del pas, manifestndose principalmente en un desarrollo econmico ms acelerado, concomitante al aprovechamiento ms intensivo de los recursos regionales. Un buen nmero de Estados ha iniciado con xito reformas administrativas de importancia y algunos se han preocupado seriamente por una planificacin administrativa ms o menos en consonancia con los requerimientos del avance econmico. En un pas tan vasto como Mxico, en el que existen 29 Estados, dos territorios, un distrito federal y cerca de 146 000 localidades en las que se comprenden desde las ciudades hasta los ejidos y rancheras, el progreso del planeamiento administrativo regional y local es un proceso a muy largo plazo.
V. PARTICIPACIN MLTIPLE EN EL PROCESO DE PLANEAMIENTO ADMINISTRATIVO.

Dada la participacin de las Secretaras y otros organismos importantes del gobierno federal, la planeacin administrativa, es una realidad en Mxico. Se espera que cada Secretara y departamento de Estado cree una unidad de organizacin y mtodos que tenga, entre otras, la funcin de estudiar, analizar y planear la actividad administrativa de la respectiva dependencia; que cada Secretara y departamento de Estado proceda a ordenar y codificar las normas que actualmente regulan su actividad; que a base de los estu-

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dios realizados, cada dependencia revise despus las normas que determinan su estructura orgnica y regulan su actividad, para lograr un rendimiento ptimo; que dichas unidades tengan entre sus funciones las de formular y mantener al da los instrumentos administrativos apropiados para la tcnica de las actividades de la dependencia. Por lo que se refiere a los gobiernos regionales y locales, se espera una participacin cada vez ms creciente, pero no tan importante como las entidades anteriormente referidas debido a la limitacin de sus recursos econmicos y tcnicos. La participacin del sector privado en el proceso de planeamiento administrativo se ha desarrollado con gran intensidad en los ltimos aos, debido a la formacin de una conciencia cada vez ms extendida de que la administracin pblica no slo es un asunto que interesa a los funcionarios y empleados, sino que afecta a la sociedad en su totalidad. Otro factor ha influido notablemente en la participacin del sector privado: la organizacin de ste en cmaras, asociaciones, confederaciones, etc., que al agrupar ramas sectoriales ha dado mayor consistencia a las demandas de los particulares para erigir una administracin pblica ms eficiente y econmica. Se estima que al dar prioridad en las reformas administrativas a aquellas entidades que entraan mayor contacto con el pblico, la colaboracin tcnica ser mayor, proporcionando informacin y capacitacin a travs de actividades docentes. Como consecuencia de los estudios realizados por la Comisin de Administracin Pblica, localizada en el seno de la Secretara de la Presidencia, se ha considerado conveniente llevar a cabo, a nivel macroadministrativo (es decir, anlisis referido a dos o ms dependencias del ejecutivo) una investigacin de los sistemas, procedimientos y operaciones en la administracin pblica mexicana. En el caso de las Secretaras de Estado, organismos importantes e instituciones semiautnomas del gobierno federal, se comienza a pedirles que preparen programas administrativos, basados en el anlisis de sistemas, procedimientos y operaciones, como paso preliminar para su participacin en la planificacin administrativa global. Esta exigencia guarda relacin con el grado de avance que tienen esas entidades dentro del proceso de la planificacin econmica y social, por lo que es muy desigual la participacin de cada una de ellas en el conjunto. Con relacin a los gobiernos regionales y locales, en razn a las limitaciones que establece la Constitucin de la Repblica, no se les exige la preparacin de programas administrativos detallados, ya que la planificacin administrativa global no podra extenderse a entidades que por naturaleza son "libres y soberanas", segn expresa el propio mandato constitucional.

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No se ha llegado a determinar un procedimiento legal para regular la realizacin de estudios de factibilidad administrativa, como paso previo a la formulacin de proyectos. En este aspecto, Mxico se encuentra en la etapa de exigir estudios de factibilidad administrativa para la aprobacin de ciertos proyectos importantes de carcter industrial auspiciados por el Estado. El procedimiento tcnico que se espera sirva de base para esta regulacin es la implantacin de tcnicas de presupuesto por programa, que actualmente se encuentra en gestacin. Tampoco existen en Mxico entidades de administracin central en materia de planificacin de personal, organizacin y mtodos. La Comisin de Administracin Pblica, consciente de esta deficiencia, ha recomendado su creacin.
VI. OPININ DE UN EXPERTO.

Parece conveniente presentar aqu los puntos de vista de un conocido experto mexicano en relacin con los problemas de la administracin pblica del pas. 30 Por lo que se refiere a la planeacin administrativa, el Lie. Miguel Duhalt Krauss opina que la "administracin pblica pone nfasis en la planeacin econmica y concede poca importancia a traducir los planes econmicos en verdaderos planes administrativos u operativos. Por eso no hay trminos de referencia en el trabajo en los distintos niveles y los planes son generalmente declarativos". Y ms adelante: "Si por eficiente organizacin entendemos la adecuada divisin y distribucin del trabajo en todos los niveles, aprovechando tcnicas de organizacin y mtodos, y la correcta delegacin de autoridad y responsabilidad, y una fcil comunicacin vertical y horizontal que asegure la indispensable coordinacin de los rganos, tendremos que reconocer que en Mxico es todava deficiente." 31 Manifiesta el autor que las limitaciones del anlisis hacen difcil emitir un juicio acerca de si la centralizacin existente es "excesiva para el desarrollo", lo que no le impide agregar que es un hecho la debilidad de la administracin pblica a nivel estatal y municipal, y la urgencia de llevar a cabo programas de capacitacin administrativa. Reconoce que, en cuanto al sistema de compras y suministros, se han tomado medidas tendientes a asegurar la moralidad en esta actividad, pero insiste en la necesidad de
30 Conferencia sustentada el 7 de mayo de 1964 en el Seminario de Administracin Pblica de la Escuela Nacional de Ciencias Polticas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Miguel Duhalt Krauss. 31 Vase tambin La Administracin Pblica en Amrica Latina, Unin Panamericana, y El Caso de Mxico, M. Duhalt Krauss, pp. 1 y 16.

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aplicar tcnicas modernas sobre procedimientos de compra, almacenamiento, suministro y transporte en todo el sector pblico federal. En Mxico, indica Duhalt Krauss, en muchos casos la decisin se toma de acuerdo con un criterio poltico y no con un criterio puramente administrativo. Sobre el problema de la carencia de una coordinacin verdaderamente eficaz dice: "La deficiente organizacin, la debilidad de los gobiernos locales y municipales, la insuficiente comunicacin y la falta de unidad y cohesin de los altos niveles, trae como consecuencia un bajo ndice de "accin compartida". An no se presta la debida atencin a la informacin hacia la opinin pblica en todas las dependencias oficiales."
Vil. TRES REAS DE ESTRANGULAMIENTO.

A nuestro juicio, las dificultades y estrangulamientos que afectan ms seriamente la ejecucin de los planes se manifiestan en los dominios siguientes: a) Deficiente coordinacin general de las actividades de las distintas dependencias, Secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. El problema de la inadecuada coordinacin es un factor limitante de la administracin pblica mexicana. En un rgimen poltico federativo como el de Mxico no debe olvidarse, adems, la necesidad del establecimiento formal de mtodos para lograr la colaboracin del gobierno federal con los gobiernos estatales. b) Retraso en la adaptacin y uso de modernas tcnicas de administracin y organizacin destinadas a elevar la productividad del trabajo, a simplificar sistemas y procedimientos, y a racionalizar decisiones. Se advierte la necesidad de formar grupos de expertos que, adems de coadyuvar a la formacin de unidades tcnicas, creen la disposicin favorable a la idea de que son indispensables los cambios de sistemas y procedimientos y el uso de las tcnicas modernas. c) Carencia de una ptima integracin del personal de funcionarios y empleados al servicio del Estado. Parece indispensable centralizar la administracin del personal federal, y unificar los mtodos de reclutamiento y seleccin del mismo, as como establecer un instituto de capacitacin para funcionarios pblicos.

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Vil. CONVERSIN DEL PLAN EN PROGRAMAS OPERATIVOS

I. EL PLAN OPERATIVO ANUAL.

El plan operativo anual tiene como marco de referencia para su formulacin el "Plan nacional de desarrollo econmico y social 1966-1970". Recientemente se ha creado la Comisin de Programacin, compuesta de directores y subdirectores, que se encarga de la elaboracin de los planes anuales de inversin. Participan en ella la Secretara de la Presidencia y la Secretara de Hacienda. La Comisin se encarga de vigilar que el gasto pblico de inversin se oriente en los trminos que establece el "Programa del sector pblico 1966-1970", que constituye un anexo del Plan Nacional antes citado. Existe el mecanismo formal para conseguir la coordinacin entre los planes y los presupuestos pblicos. El decreto aprobatorio del presupuesto de egresos para los aos de 1967 y 1968, establece y obliga al Ejecutivo Federal a destinar al plan de inversiones de la Presidencia de la Repblica, los excedentes de ingresos ordinarios que se obtengan sobre el presupuesto aprobado. M La Comisin de Programacin, encargada de la elaboracin de los planes anuales, establece el orden de prelacin de las inversiones en funcin de las metas globales de desarrollo, y de acuerdo con la disponibilidad de recursos fiscales y de crdito interno y externo. La Comisin se rene frecuentemente con los Secretarios de la Presidencia y Hacienda, a fin de darles a conocer sus puntos de vista sobre el desarrollo y cumplimiento de las metas, intercambiar ideas y sugerir procedimientos para la aplicacin de instrumentos de poltica econmica. De hecho, el plan anual comprende solamente al sector pblico, pues es el nico que tiene directrices concretas en el plan nacional de desarrollo. La iniciativa privada es estimulada a travs de medidas indicativas (proteccin arancelaria, disponibilidad de crdito, estmulos fiscales, obras de infraestructura, etc.), y mediante el uso de indicadores directos e indirectos se comprueba el grado de integracin del sector privado en el cumplimiento de las metas que le seala el plan nacional de desarrollo. Los planes anuales no se sujetan a un protocolo aprobatorio formal. La Comisin de programacin del Sector Pblico, de la Secretara de la Presidencia, formula los planes anuales de inversin, los somete a la consideracin del Presidente de la Repblica, y los incorpora al presupuesto de egresos donde su cumplimiento es obligatorio para el Poder Ejecutivo.
32 Presupuesto de Egresos de la Federacin (Diario Oficial, 29 de diciembre de 1967).

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II. CARACTERSTICAS DEL PLAN ANUAL EN LO REFERENTE A SU FORMULACIN Y EJECUCIN.

Juzgado aisladamente, el plan anual carece de significacin jurdica, pues no se ha institucionalizado. Los Secretarios de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico se limitan a informar acerca de la naturaleza, alcance y significado de los planes al Presidente de la Repblica, quien dicta las disposiciones econmicas para que se cumpla el plan del sector pblico por conducto de las distintas Secretaras de Estado. De hecho, el plan anual y los programas concretos de desarrollo adquieren vigencia cuando quedan incorporados en el presupuesto general de egresos de la Federacin. Se ha dicho que el "Plan nacional de desarrollo econmico y social 1966-1970" constituye el marco de referencia para elaborar los planes y programas anuales. En efecto, en l se estableci una serie de metas globales de desarrollo (poblacin, producto, consumo, inversin, importacin y exportacin de mercancas, balance de pagos, financiamiento de la inversin, requerimientos de fuerza de trabajo y crecimiento de la demanda). Las Secretaras y departamentos de Estado, los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal, a su vez, formularon programas especficos que se detallaron en el anexo "Programa del sector pblico 1966-1970". En dicho programa se estableci que los requerimientos de inversin bruta fija en el sector pblico federal alcanzaran un monto de 95 000 millones de pesos en el quinquenio, y que dicha inversin actuara como estimulante poderoso para el sector privado. El prrafo 18 del Plan Nacional establece:
"...Las perspectivas ms favorables de la demanda global, derivadas del crecimiento de la inversin pblica y de las polticas generales de promocin establecidas en el Plan, as como las metas sectoriales, fortalecern y promovern las decisiones del sector privado necesarias para asegurar la expansin deseada de sus propias inversiones y la orientacin de las mismas hacia las actividades de alta prelacin nacional. En el perodo 1966-1970 el sector privado debera realizar en total, incluida la construccin privada, una inversin bruta fija acumulada de 180 000 millones de pesos, frente a 151 000 millones de pesos en el perodo 19601965. Ahora bien, si la inversin privada no alcanzara ese nivel, el sector pblico hara frente a los requerimientos del desarrollo mediante medidas compensatorias adecuadas..."

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La ejecucin de los planes anuales operativos queda a cargo de las distintas dependencias del sector pblico. Existe una intervencin directa de las Secretaras de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico en lo que hace al control de la ejecucin, que consiste en el refrendo o aprobacin previa, la autorizacin financiera y la verificacin de la efectiva realizacin de proyectos. El control indirecto se consigue a travs de diversos mecanismos tales como comisiones mixtas de vigilancia, informaciones, etctera. Las prioridades del plan se fundan en las tendencias a corto plazo, en el comportamiento de la inversin privada y en el juicio poltico. Los programas simultneos de inversin-financiamiento que habrn de aplicarse en todo el sector pblico facilitarn esta accin. Hasta hace muy poco los presupuestos se manejaban en forma casi independiente de la planeacin. De ah que se hicieran varias modificaciones administrativas y legales en el sistema presupuestario para que quedara incorporado a l un proceso racional de planificacin. Seguramente sern necesarias otras medidas para conseguir un acoplamiento ms adecuado entre ambos procesos. Evaluacin de planes y programas Puede afirmarse que slo en parte existe, a nivel superior, la organizacin y los procedimientos necesarios para un control continuo y oportuno en las distintas fases de ejecucin del plan. La continuidad y oportunidad en la realizacin de ste y, por lo tanto, en el propio control de la ejecucin, estn confiados a las mismas dependencias pblicas ejecutantes. Sin embargo, la actitud del gobierno no es pasiva ante esta situacin. Como se ha declarado reiteradamente, se han venido tomando disposiciones que tiendan a conseguir la continuidad y la oportunidad en el control del gasto pblico de inversin: "el programa de inversin-financiamiento. . . consiste en analizar de modo coordinado las inversiones proyectadas por las entidades del sector pblico y los medios que permitirn realizarlas, de tal manera que los recursos financieros disponibles se utilicen en forma ptima en relacin a las inversiones programadas, lo que permite oportunidad, continuidad y economa en las obras respectivas". No existe en Mxico una entidad central de control que vigile el desarrollo del plan general. Estas funciones se encuentran distribuidas entre la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretara de la Presidencia y la Secretara del Patrimonio Nacional. Corresponde a la Secretara del Patrimonio Nacional, conforme a las atribuciones que en esta materia le otorga la Ley de Secretaras y Depar-

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lamentos de Estado en su artculo 7o. y en la Ley para el Control por parte del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, ejercer la vigilancia y control de los organismos y empresas de Estado para que operen de manera econmicamente rentable, de acuerdo con prcticas eficaces de administracin, y para que su funcionamiento se integre a los programas nacionales de desarrollo econmico. Esta misma Secretara puede hacer revisar los sistemas de contabilidad, control y auditora internos de tales entidades, a travs de auditoras externas. La existencia de varias entidades de control, con idntica jerarqua administrativa, y en ocasiones con similitud de funciones, dificulta el control. De ah que "la condicin para la efectiva operancia del control estriba en la posibilidad de que las mencionadas dependencias se coordinen adecuadamente, superando anacrnicas prcticas derivadas de la persistencia de feudos administrativos y financieros en el nivel superior de la actividad gubernamental". 33 El control administrativo y contable del gasto pblico es funcin propia de la Contadura General de la Federacin, organismo dependiente de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. En esa entidad se concentran los informes y documentos que comprueban la exactitud de las erogaciones hechas conforme a las autorizaciones presupuestarias. An no existe un mecanismo de coordinacin entre el control contable del presupuesto y la evaluacin de tipo econmico que los rganos de planificacin, especialmente la Secretara de la Presidencia, llevan a cabo sobre la ejecucin de los planes. Sin embargo se ha venido perfeccionando un tipo de control legislativo a posteriori que combina ambos elementos: la supervisin contable y la evaluacin econmica. Se trata del anlisis de la Cuenta de la Hacienda Pblica que realiza anualmente la Cmara de Diputados por mandato constitucional. El anlisis de los legisladores versaba antes slo sobre la exactitud de las erogaciones, pero ahora se realiza una evaluacin en trminos de los objetivos sealados en los planes de desarrollo que es debatida por todos los partidos polticos. El control y vigilancia ejercidos por la Secretara de la Presidencia es anual y permanente. La primera fase la realiza en el momento de la elaboracin del plan general del gasto pblico e inversiones del gobierno federal, al coordinar los programas de inversin de las diversas dependencias pblicas. El control permanente lo lleva a cabo en el transcurso del des33 Coordinacin y Control del Sector Pblico Descentralizado, Lie. Alva!o Rodrguez, Reyes, Comercio Exterior, enero de 1966, p. 15.

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arrollo y ejecucin de los planes, a travs de la Direccin del Plan General del Gasto Pblico y de la Direccin General de Inversiones y Vigilancia. La Secretara de la Presidencia explora la posibilidad de contribuir al perfeccionamiento de la planeacin del gasto pblico mediante la implantacin de presupuestos por programas. Estos constituyen una tcnica segn la cual los clculos presupuestarios se basan en programas, subprogramas y actividades, incluyendo entre otros los siguientes elementos: especificacin de metas; medios que se requieren para alcanzarlas; precisin de los costos; determinacin de ndices de productividad y eficiencia de la accin pblica; evaluacin del avance anual del programa de desarrollo; adecuacin de las metas y recursos disponibles e integracin del financiamiento respectivo. De este modo resulta ms fcil precisar la forma en que se cumplen, en magnitud y tiempo, los objetivos de desarrollo social y econmico programados por el Estado. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ejerce sus funciones de vigilancia en tres formas: con su participacin en las Comisiones Intersecretarial y de Programacin; cuando los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal gestionan u obtienen crditos (la autorizacin de esta Secretara es indispensable) y en los casos en que el Ejecutivo concierte emprstitos sobre el crdito de la Nacin (previa aprobacin de la Cmara de Diputados), y en forma permanente durante el ejercicio de las autorizaciones y rdenes de pago a favor de las entidades pblicas. "La Contadura de la Federacin realiza una primera auditora del ejercicio del presupuesto de la Federacin, del Departamento del Distrito y de la Lotera Nacional, para que el Poder Ejecutivo entregue la cuenta pblica al Congreso. La Contadura Mayor de Hacienda, dependiente de la Cmara de Diputados, no hace, en la prctica, sino revisar las mismas cuentas que ya han sido anteriormente glosadas por la contadura de la Federacin." 34
La intervencin de la Secretara del Patrimonio Nacional es permanente a travs de las auditoras externas y de la inspeccin tcnica para los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. 3ri Con excepcin de las auditoras externas, cuya oportunidad de informacin est garantizada, puesto que en el momento de advertir cualquier anormalidad el auditor externo est en condiciones de informar, los controles establean Bases para la Planeacin Econmica y Social de Mxico, resumen y resultados del Seminario, Mauricio Carril, Ifigenia M. de Navarrete y Ricardo Torres Gaitn, Escuela Nacional de Economa de la UNAM, abril de 1965, p. 9.
35 Ley para el Control por Parte del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, Art. V.

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cidos no informan con la rapidez necesaria para permitir ajustes oportunos en los planes. De otra parte, no se han establecido en Mxico sistemas de recoleccin de datos estadsticos tendientes a obtener directamente suficientes elementos para determinar de modo inmediato el mayor o menor grado de eficiencia en la ejecucin del plan. Es atribucin legal de la Secretara de Industria y Comercio llevar la estadstica general del pas. 36 Esta entidad realiza dicha funcin a travs de su Direccin General de Estadstica, la que publica peridicamente gran cantidad de informacin econmica y social: indicadores bsicos de la economa, anuarios estadsticos, censos peridicos relativos a un rea geogrfica especial, poblacin, agricultura, etctera. Adems, todas las entidades pblicas elaboran informes estadsticos anuales que consignan las operaciones realizadas. Por otra parte, existen organizaciones nacionales que realizan labores de informacin estadstica de los distintos sectores de la economa nacional, entre los que se pueden citar el Banco Nacional de Comercio Exterior, el Banco de Mxico, y la Nacional Financiera. Los mtodos utilizados por tales entidades no siempre coinciden en los criterios tcnicos para sistematizar los datos. Cada entidad elabora sus propios anuarios e informes peridicos, a menudo con criterios propios, y ello origina a veces cierta anarqua en las apreciaciones. En el resumen y resultados del seminario celebrado en la Escuela Nacional de Economa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, en abril de 1965, se afirm "que una de las limitaciones de peso para lograr un efectivo sistema de planeacin econmica en Mxico, es precisamente la mala calidad de la informacin y de la estadstica; con frecuencia las estadsticas se manejan confidencialmente en el mbito nacional, mientras los investigadores extranjeros cuentan con toda suerte de facilidades en este sentido, lo que coloca en posicin desfavorable a la publicacin de investigaciones nacionales". 37 No se ha elaborado anlisis alguno cuyo objeto exclusivo haya sido determinar en trminos del plan los resultados obtenidos. En cambio, amplias informaciones estadsticas permiten conocer la marcha de la actividad econmica del sector pblico federal y de la iniciativa privada en todas las reas. Las medidas correctivas de los planes no se originan en el anlisis detallado de variantes, sino que resultan de apreciaciones globales acerca de la marcha de la economa del pas.

36 Ley de Secretarias y Departamentos de Estado, diciembre de 1958, Art. XIII. 37 Mauricio Carril y otros, op. cit.

PARTE

II

El instrumento formal de la planificacin

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La proyectada Comisin Federal de Planeacin1

La decisin de crear una Comisin de Planeacin es, tal vez, una de las determinaciones de mayor trascendencia que se hayan podido tomar en los ltimos 25 aos. Sus consecuencias para el pas, positivas o negativas, son incalculables. Esta decisin plantea una disyuntiva hasta cierto punto irrevocable. La Comisin puede ser el rgano promotor de un cambio tundamental en la poltica econmica del gobierno; los planes econmicos pueden servir como instrumental que logre romper las rgidas estructuras que impiden alcanzar una tasa de crecimiento acelerado y las bases de una organizacin social ms justa. Es posible tambin, desafortunadamente, que la Comisin de Planeacin surja como un rgano con funciones de asesoramiento nicamente. En este caso la Comisin operara, de hecho, como un grupo de expertos cuya misin sera guiar la actividad del sector pblico y "orientar" al sector privado. La economa de Mxico no habra de transformarse en una economa planificada, por la simple circunstancia de que un grupo de tcnicos se dedicasen a formular planes econmicos a corto y largo plazo. Verdaderamente grave sera confundir, de buena o mala fe, los aspectos formales de la planeacin, los organismos y los planes, con la tarea de movilizar la totalidad de los recursos humanos, materiales y financieros del pas para la construccin de formas sociales superiores. Si tal llegare a
1 Este trabajo fue originalmente publicado en la Revista Comercio Exterior, Tomo XIII, noviembre de 1963, p. 820. El presente trabajo discute el punto de vista terico de la primera legislacin sobre la materia. Un segundo intento fue llevado a cabo por el Sr. Vicente Lombardo Toledano, quien siendo Jefe de la Diputacin en la XLVI Legislatura, propuso que se adicionara la Constitucin de la Repblica con un capitulo econmico donde estableca un sistema de planificacin nacional.

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suceder, es muy posible que la oportunidad de intentar cambios estructurales por mtodos pacficos se pierda para siempre. La disyuntiva es clara: o bien la Comisin de Planeacin se crea como un rgano con atribuciones y autoridad suficiente para propiciar cambios fundamentales, o nace como una ms de las anodinas dependencias auxiliares del Ejecutivo. Por esta razn, es necesario discutir ampliamente el proyecto de la Comisin de Planeacin. Se equivoca el legislador al restarle importancia a la iniciativa que, en su opinin, "pretende ser tan slo un nuevo paso adelante, en ningn modo definitivo en este proceso". Lo contrario es precisamente lo correcto; es un paso definitivo y no necesariamente adelante. En la exposicin de motivos el legislador afirma que no es necesario modificar la Constitucin para conciliar los problemas de orden formal a que dara origen la planificacin econmica en escala nacional. Se avoca a definir los fundamentos legales de la LFP, llegando a la conclusin de que existen bases jurdicas slidas para justificar el carcter obligatorio de la planeacin para el sector pblico. En el Artculo 27 Constitucional encuentra apoyo suficiente para la promulgacin de planes econmicos que deben ser observados por el sector privado, aunque en forma espontnea. No deja de llamar la atencin que el legislador haya sentido la necesidad de encontrar fundamento jurdico constitucional a lo que no sera, en el mejor de los casos, sino el cumplimiento libre y enteramente voluntario de las disposiciones del plan por parte del sector privado. A este propsito el legislador hace una afirmacin sorprendente. La existencia de estos fundamentos constitucionales dice "nos revela que es posible superar la incongruencia aparente que representa el formular una planeacin de carcter obligatorio para el sector pblico y otra de carcter meramente indicativo o de simple orientacin para el sector privado". Lo cierto es que la incongruencia de la planeacin indicativa (como se ha llamado a esta modalidad) persiste a pesar de las afirmaciones del legislador. La razn es que no se trata de una incongruencia formal como los legisladores parecen suponer, sino de la inconsistencia sustancial inherente a toda planeacin de tipo indicativo. Un plan econmico puede ser visto como un grupo de variables funcionales sistemticamente relacionadas entre s o como un conjunto de decisiones interdependientes. Esto significa que el valor de un plan nacional estriba en la ejecucin simultnea de sus previsiones por los varios sectores comprendidos en l. Si un sector, en este caso el privado, no ha cumplido con las metas sealadas en el plan, se requerir necesariamente la revisin y modificacin de las metas para los restantes sectores siempre que se desee mantener la consistencia del plan. El carcter no obligatorio de la planeacin indicativa nos hace pensar que los planes nacionales operarn en la prctica como programas del gasto

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pblico federal, adicionados con el clculo ms o menos preciso de la inversin estimada del sector privado. La intencin de los legisladores parece ser la institucionalizacin de los procedimientos para la construccin de programas del tipo del Plan de Accin Inmediata, mas no la creacin de instrumentos y esquemas que den origen a cambios fundamentales en la estructura econmica y social del pas. La planeacin de la economa en escala nacional exige, obviamente, la creacin de un organismo con la autoridad, estructura y funciones que correspondan a la magnitud de la tarea. Vale le pena preguntarse si la Comisin Nacional de Planeacin, tal como qued diseada en la iniciativa original o en el dictamen de primera lectura, rene los requisitos para llevar adelante eficazmente una planeacin nacional, aun de tipo indicativo. Pensamos que es posible plantear y responder la pregunta en forma objetiva, independientemente de que se acepte o no la solucin indicativa como la ms adecuada a los problemas nacidos del desarrollo del pas. En la exposicin de motivos de la iniciativa de LFP, el legislador deja entrever un problema que de no solucionarse con antelacin a la creacin de la Comisin de Planeacin, podra originar la parlisis casi completa de la misma. Se trata de la yuxtaposicin de funciones. En la actualidad son varios los textos legislativos vigentes y los organismos pblicos con atribuciones en materia de desarrollo econmico y de elaboracin de programas de inversin. La primera tarea que se impone es, por tanto, la conciliacin de los diversos instrumentos jurdicos que se avocan a problemas de desarrollo y planeacin. La legislacin sobre planificacin econmica debe formar un cuerpo de disposiciones coherentes. En segundo trmino, es necesario atacar la grave cuestin de la duplicacin de atribuciones. Existen casos relativamente simples, tal es, por ejemplo, el de la Comisin Intersecretarial de las Secretaras de la Presidencia y de Hacienda. Segn el Decreto Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 2 de marzo de 1962, la Comisin Intersecretarial que mediante l se establece, tiene entre otras las siguientes funciones: "PRIMERO:. . . formular planes nacionales para el desarrollo econmico y social del pas a corto y largo plazo". "TERCERO: La Comisin calcular, adems, el monto, la estructura y el financiamiento del gasto y de la inversin nacionales, necesario para que el desenvolvimiento del pas se realice con un ritmo satisfactorio,... etc." Suficiente es sealar las anteriores atribuciones de la Comisin Intersecretarial, para darse cuenta que una vez instalada la Comisin Nacional o Federal de Planeacin, aqulla deber necesariamente desaparecer o absorberse dentro del aparato tcnico de esta ltima. Existen otras instancias de sobreposicin de funciones, que son de mayor gravedad. El caso particular ms notable es el conflicto de compe-

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tencia que se creara entre la Secretara de la Presidencia y la futura Comisin de Planeacin. Del examen cuidadoso de las atribuciones que a la Secretara de la Presidencia otorga el Artculo 16 de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, se desprende la conclusin de que aquella dependencia y la Comisin de Planeacin prcticamente se excluyen una a la otra. Las comisiones unidas revisoras de la iniciativa de LFP, desvirtuaron su intencin original, rechazando el carcter nacional que se pretenda dar a la planeacin para restringirlo al mbito de planeacin econmica del sector pblico federal. La Comisin de Planeacin deja de ser nacional para convertirse en federal y, en consecuencia, otro tanto sucede con el plan de desarrollo que slo obliga, segn el artculo 12 de la iniciativa dictaminada, a las dependencias federales. La Comisin Federal de Planeacin concebida en semejantes trminos, resultara un organismo intil y superfluo, porque para la elaboracin, revisin y control de un Plan Federal de Desarrollo Econmico no se necesitan funciones diversas a las atribuidas a la Secretara de la Presidencia ni mucho menos un rgano distinto. Categricamente se puede afirmar que en el marco actual de la administracin pblica, un nuevo organismo de planeacin de las actividades econmicas del sector pblico federal, sera redundante. La organizacin federativa de nuestro pas impone otras restricciones formales a una efectiva planeacin econmica. Los planes nacionales no pueden ser obligatorios para las autoridades estatales y municipales. El camino a seguir ser, segn se seala en la exposicin de motivos, el de una coordinacin voluntaria. El gobierno federal tiene medios de presionar a las autoridades estatales y municipales para obtener su conformidad con las disposiciones del Plan, pero es preciso que la LFP establezca los mecanismos para facilitar esa coordinacin en las diversas etapas de su elaboracin y ejecucin. La iniciativa de la LFP hace mencin pasajera del problema estableciendo que cuando as lo deseen los gobernadores de los Estados, la subcomisin de financiamiento les prestar su colaboracin tcnica para coordinar los planes de desarrollo econmico-social de sus entidades, con el plan nacional. Las comisiones dictaminadoras, en su primera lectura, suprimieron toda referencia a la necesidad de armonizar las actividades del gobierno federal con las de las treinta entidades federativas. Ms an, en forma limitativa restringieron la esfera de aplicacin del plan al sector pblico federal, poniendo de relieve claramente que su concepto de planeacin econmica no va ms all de la idea de coordinacin de inversiones y de la programacin del gasto federal. Es interesante considerar cmo han manejado otros pases esta situacin. La Comisin de Planificacin de la India, previa la integracin de los

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materiales preparados por las subcomisiones sectoriales, solicita de los ministros del gobierno, central y de cada uno de los Estados federales, planes y estimaciones detalladas sobre sus respectivos programas de desarrollo. Mediante un procedimiento iterativo de discusin se eligen los proyectos que quedarn incluidos en los planes estatales y los proyectos, mucho ms limitados en nmero, que sern "patrocinados" por los ministerios del Gobierno Central. De esta manera se intenta ampliar al alcance de los programas estatales y conseguir un ms alto grado de coordinacin entre los mismos. Las facultades de la Comisin de Planificacin de la India en esta materia se extienden a problemas de financiamiento. Los proyectos propuestos por los Estados para ser incluidos en el plan anual, son cuidadosamente discutidos en la Comisin con el propsito de establecer lmites a los varios renglones del presupuesto y topes a las diversas partidas que los integran. Independientemente de los procedimientos administrativos concretos que se utilicen para coordinar programas de desarrollo estatales con los del gobierno federal, queda fuera de discusin la necesidad de integrar las actividades de las dos esferas del sector pblico al nivel de la planeacin nacional. En forma expresa se dice en la exposicin de motivos que la Comisin de Planeacin no debe tener funciones ejecutivas de ninguna naturaleza. No se aducen argumentos en favor de ese punto de vista, pero es lgico pensar que el legislador tom en cuenta en este caso, nicamente, precedentes extranjeros de pases altamente industrializados. En efecto, tanto el Comisariado General del Plan Francs, como la Oficina Central de Planeacin de los Pases Bajos y el Consejo Nacional de Desarrollo Econmico de Gran Bretaa, son organismos sin funciones ejecutivas. Sin embargo, los pases en desarrollo que han tenido mayor xito en la planificacin de su economa, han considerado indispensable otorgar cierto grado de autoridad ejecutiva a las agencias de planeacin. Esta autoridad ejecutiva consiste, en primer lugar, en facultar al rgano de planeacin para decidir tanto la prioridad como el financiamiento de los proyectos de desarrollo. Sin la previa autorizacin de la Comisin, ninguna dependencia local, estatal o central puede obtener la asignacin de fondos para sus proyectos. En segundo lugar, la Comisin tiene facultades para vigilar directamente, a travs de sus rganos propios de supervisin, la ejecucin del plan en sus diversas etapas. Es necesario referirse brevemente al problema de la composicin de la Comisin de Planeacin. Tanto en la iniciativa como en el dictamen de la LFP, se establece que la Comisin estar integrada por nueve miembros designados libremente por el Presidente de la eRpblica. Originalmente se sealaba el requisito (que no es tan ingenuo como parece), que cuando

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menos cuatro de los miembros fuesen expertos en materias econmicas. No es fcil convencerse, sin embargo, de que sta sea la solucin ms adecuada. La magnitud de las tareas de planeacin en las llamadas economas mixtas, exige que la Comisin goce de gran influencia y prestigio dentro de la administracin pblica y ante la opinin pblica general. Para conseguir este objeto es indispensable que, adems de la incuestionable calidad tcnica de sus expertos, los miembros de la Comisin sean ministros de Secretaras clave, directores de agencias de desarrollo, banca central u hombres pblicos con una vasta experiencia poltica y administrativa. Un Comit de Planeacin constituido nicamente por tcnicos de tiempo completo, se asemejara ms en su operacin a un consejo que a un rgano central de planeacin. Sin la participacin de algunos ministros y administradores, el consejo de expertos operara en un vaco poltico. Aunada a esta consideracin est otra tal vez de mayor peso: la elaboracin y ejecucin de un plan econmico nacional requiere la estrecha cooperacin de las diversas dependencias gubernamentales que manejan directamente problemas econmicos. Los comentarios anteriores no agotan, directamente, las observaciones que podrn formularse en relacin con el proyecto de LFP; pero son cuestiones de importancia decisiva para su xito, que, independientemente de la aprobacin del proyecto de ley, modificado o no, deben resolverse con claridad y en el sentido adecuado, si efectivamente se desea planear la economa nacional. Las alternativas de solucin son mltiples, y muchas de ellas pueden rendir los frutos esperados; en cambio, dejar tales problemas sin solucin con la esperanza de que desaparezcan por s mismos es un camino que slo puede llevar al fracaso de estos esfuerzos, de tan alto valor para el pas en el momento actual.

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El rgano Central de Planeacin1

I. LA PLANEACIN EXIGE REFORMAS ADMINISTRATIVAS.

Las tcnicas de la planeacin econmica son en la actualidad, parte integrante de la poltica gubernamental de un gran nmero de pases, tanto socialistas como no socialistas. Han quedado atrs, por inconsistentes, los argumentos sobre la posibilidad de planificar la economa dentro de un marco de instituciones democrticas. La planeacin econmica contribuye a dar mayor orden y concierto a la utilizacin y distribucin de los recursos de un pas, independientemente de su estructura constitucional y de la ideologa poltica seguida por sus gobernantes. Las tcnicas de planeacin en sus mltiples aspectos de estudio, abren importantes campos a la investigacin. Naturalmente, ha existido una intensa preocupacin por explorar las aplicaciones de estas tcnicas a los problemas de desarrollo. Una copiosa bibliografa sobre problemas metodolgicos de planeacin ha sido acumulada en corto tiempo. Sin embargo, un aspecto importante de la planeacin no ha recibido la misma cuidadosa atencin. Nos referimos al problema de la organizacin administrativa dentro de la planeacin econmica. La experiencia ha mostrado, en repetidas ocasiones, que para que las actividades econmicas de un pas se desenvuelvan de manera racional es insuficiente contar con un plan de desarrollo. No son pocos los pases de Asia, frica y Amrica Latina que han elaborado planes de desarrollo, tcnicamente adecuados, pero, a pesar de ello, slo han podido ser llevados a la prctica en una mnima parte. Peor an, algunas veces los planes
l Este trabajo fue publicado originalmente en el libro fiases '/ira la Planeacin Econmica y Social de Mxico, Siglo XXI Editores, S. A. 1966, p. 97.

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quedaron convertidos en documentos de carcter tan confidencial que nunca han abandonado las oficinas de los expertos. Afortunadamente, no es necesario considerar estas situaciones extremas para reconocer que, en la prctica, uno de los problemas que dificultan ms la ejecucin de los planes de desarrollo, es la carencia de adecuados mecanismos administrativos. En poltica, pocas decisiones pueden tener un efecto mayor sobre la estructura de la administracin pblica como la de planear la economa del pas. Tal decisin significa, en primer trmino, extensin del contenido de las atribuciones estatales. La actividad del Estado no puede considerarse con el enfoque tradicional que separa a la colectividad en dos esferas de actuacin: la de los particulares y la del Estado. El planear deriva, necesariamente, hacia la accin conjunta, es decir, hacia la colaboracin mltiple para el logro de objetivos aceptados por la colectividad. Resultara absurdo abrazar la nocin de una economa sujeta a planes generales de desarrollo y al mismo tiempo tratar de establecer, a priori, lmites a la intervencin estatal en la economa. En sntesis, la decisin de adoptar tcnicas de planeacin econmica lleva, en s, la idea de una adicin al contenido de las atribuciones del Estado. El carcter de la planeacin que adopten las autoridades polticas, determinar la amplitud y profundidad que debern sufrir las reformas del aparato administrativo. Sin embargo, el solo hecho de crear un organismo central de planeacin representa, por s mismo, una modificacin importante a los sistemas administrativos existentes. Ser menester, por ejemplo, determinar el lugar, dentro de la estructura jerrquica, que habr de corresponder al nuevo organismo; se sealarn la competencia y autoridad que le corresponden; ser menester establecer las relaciones entre el rgano de planeacin y el resto de las dependencias del sector pblico y, finalmente, habr necesidad de definir la estructura interna del rgano de planeacin as como su integracin. Por otra parte, los nuevos procedimientos administrativos dictados por la planeacin pueden adquirir gran complejidad. En la etapa de elaboracin de los planes, ser necesario el establecimiento de sistemas expeditos para obtener informacin de mltiples fuentes, tanto oficiales como particulares. Los planes parciales y proyectos de desarrollo, elaborados por las distintas dependencias del sector pblico, quedarn sujetos a un riguroso procedimiento de elaboracin, antes de ser presentados ante el rgano de planeacin en una fecha determinada; a fin de ser coordinados con otros planes parciales y para su revisin y modificacin. En la etapa de ejecucin del plan es indispensable disear procedimientos de vigilancia y supervisin, ya que parte del xito que pueda obtener un programa de desarrollo, depende de los sistemas de vigilancia y supervisin en la ejecucin, as como la

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flexibilidad de stos, con la mira de facilitar ajustes y modificaciones al plan original, a medida que las circunstancias lo requieran. En un rgimen poltico federal, es necesario pensar en establecer, formalmente, mtodos para obtener la colaboracin del gobierno federal con los gobiernos estatales. Independientemente de la solucin que se d al problema constitucional, en lo que se refiere a la participacin obligatoria de los gobiernos estatales en los planes de desarrollo, es indispensable que en el aspecto administrativo se establezcan sistemas de coordinacin entre ambas esferas del sector pblico. La planeacin econmica tendr carcter nacional, si se establece con un alto grado de colaboracin y participacin de los gobiernos de las entidades con el gobierno federal. Para ello, es imprescindible disear eficaces procedimientos administrativos, y ha de recordarse que, si bien es cierto, por una parte, que la colaboracin como fenmeno administrativo depende de una disposicin del nimo y de una actitud mental determinada, por la otra, es requisito sine qua non el establecimiento de procedimientos institucionales que la hagan viable y que faciliten las reformas internas dentro de las dependencias de la administracin pblica federal. De diversa ndole e importancia son las reformas requeridas. Mencionaremos en forma general la naturaleza de algunas de ellas: un problema que debe atacarse en todos los niveles jerrquicos del aparato gubernamental es el de la coordinacin de actividades, esto es, mejorarlas dentro de las distintas dependencias, Secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas pblicas. En un esquema de planeacin nacional, resulta inadmisible que las dependencias del Ejecutivo operen con autonoma casi absoluta y sin el menor inters de cooperar en la realizacin de empresas conjuntas. La bsqueda deliberada de mtodos que faciliten esta colaboracin, en los diversos rganos del sector pblico, debe ir precedida por una investigacin de carcter general que determine la eficacia de la estructura del Poder Ejecutivo Federal, para tratar de establecer si existe una adecuada divisin de trabajo entre las dependencias del Ejecutivo; si las funciones y las atribuciones de cada una de ellas forman una unidad lgica y coherente; si no existe duplicidad en las funciones o invasin de atribuciones y, finalmente, si no hay la posibilidad de fusionar varias dependencias (inclusive Secretaras de Estado), en una sola unidad, o si parece necesaria la creacin de nuevos organismos. La racionalizacin administrativa es necesaria dentro de cada una de las dependencias del sector pblico. La elaboracin de "organigramas funcionales" y manuales de organizacin, la simplificacin de mtodos y sistemas, los estudios de flujo de trabajo, la mecanizacin del trabajo en las oficinas, la definicin tcnica de las funciones en todos los niveles, son todas ellas tareas de reorganizacin administrativa cuya ejecucin es inaplazable.

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Al adoptar tcnicas de planeacin, estamos en el momento idneo para llevar a cabo otro tipo de reformas administrativas, ms ambiciosas y trascendentales, aunque de similar urgencia a las sealadas anteriormente. Mencionaremos algunas de ellas: intentar la creacin de un servicio permanente de funcionarios pblicos; en la mayora de los pases avanzados esta institucin ha sido una marca de madurez administrativa y poltica. No es ni siquiera discutible el grave perjuicio que sufre la administracin pblica, y por ende el pas, con la renovacin que, inexorablemente, se efecta cada seis aos en los cuadros de funcionarios. Deben quedar establecidas las bases para que en el futuro se disponga de un servicio permanente de funcionarios pblicos, tal como existe en la mayora de los pases europeos. Otra reforma de importancia sera centi-alizar la administracin del personal federal. Es notorio que cada una de las dependencias y aun cada una de las direcciones de una misma dependencia acta en forma autnoma y con criterios propios en materia de personal. Las polticas de personal deben ser uniformes para toda la administracin pblica federal; lo mismo que los mtodos de reclutamiento, seleccin, compensacin, promocin, etc., que deben ser idnticos para todos los organismos pblicos. Particular atencin merece el captulo del reclutamiento y la seleccin del personal federal. Es necesario que la seleccin, sea objeto de los ms rigurosos procedimientos tcnicos para garantizar la imparcialidad en los nombramientos y la capacidad de los candidatos seleccionados. Debe pensarse, asimismo, en establecer, por lo menos, dos organismos semiautnomos para la seleccin de personal, es decir, una oficina para la seleccin de funcionarios y otra para la seleccin del resto de los empleados. Se requiere tambin, el establecimiento, mediante un sistema tcnico y simple, de las categoras en los puestos pblicos, que sustituyan a las actuales categoras enunciativas. Finalmente, es preciso mencionar el problema del adiestramiento y la capacitacin de empleados y funcionarios pblicos, que cada vez se hace ms necesario en un pas como el nuestro. Sera de utilidad innegable, la creacin de un instituto de capacitacin, similar a la Escuela Nacional de Administracin que funciona en Francia. El simple planteamiento de los anteriores problemas, revela la magnitud de las reformas administrativas que, en cierto modo, son inherentes a la decisin de planear las actividades econmicas del pas. Es menester aprender de la experiencia de otras naciones que han encontrado, en la falta de planeacin administrativa, el ms grave obstculo a la eficaz ejecucin de sus programas de desarrollo econmico. En el primer plan quinquenal de Paquistn los expertos observaron lo siguiente:

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La maquinaria administrativa necesita ser reorientada hacia las tareas de desarrollo social y econmico. Es preciso reorganizarla, tanto mejorando su calidad como incrementndola en tamao. Su estructura debe ser revisada para conseguir que el desarrollo econmico y social sea su meta principal. Ms adelante se deca: En las primeras fases de la planeacin, la ineficacia del aparato administrativo operar como el impedimento ms serio en la utilizacin racional y econmica de los recursos naturales y financieros. En la prctica el xito de la ejecucin de programas econmicos y sociales estar determinado ms que nada por la capacidad de la organizacin administrativa y tcnica. 3
II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL LUGAR Y UBICACIN DEL RGANO CENTRAL DE PLANEACIN.

La premisa inicial que debe asentarse, para los efectos de este trabajo, se refiere a las modalidades de una planeacin indicativa. Supongamos una economa en desarrollo en la que el sector privado es dominante, pero en la cual el sector pblico desempea un papel clave en cuanto a fomentar el crecimiento y una economa cuyo principal mecanismo, para la asignacin de recursos, es el mecanismo de los precios, pero donde existen interferencias institucionales con el libre juego de las fuerzas del mercado. Probablemente, la primera cuestin que conviene considerar, es el tipo de estructura que ha de tener el rgano central de planeacin. Naturalmente, el particular contexto poltico, econmico y social en el que el proceso de planeacin se desenvuelve, condicionar, en gran medida, la estructura y jerarqua de la agencia de planeacin. En aquellos sistemas econmicos, cuyo proceso de planeacin est destinado a reemplazar el mercado, parcialmente al menos, en cuanto a sus funciones de asignar recursos, y no meramente a operar como "gua" de las actividades del sector privado, la prctica ms usual es crear el rgano central de planeacin como una comisin o comit independiente. Las oficinas tcnicas anexas se mantienen, de este modo, alejadas del engranaje pesado del aparato ministerial. Las tareas de la planeacin imponen la necesidad de que la comisin o comit goce de prestigio tcnico y sea influyente dentro de la administracin pblica. Es necesario, que formen parte de esa comisin, hombres de prestigio y ascendiente: ministros, directores de organismos pblicos, de
2 Government of Pakistn, Planning Board: The First Five Year Plan, vol. I, pp. lOOss., Karachi, 1955.

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agencias de desarrollo econmico, expertos de alto nivel y funcionarios con vasta experiencia poltica y administrativa. Las funciones secretariales pueden ser desempeadas por el director de las oficinas tcnicas. En la India, el presidente de la comisin es el Primer Ministro. El Ministro de Planificacin acta como Vicepresidente; estn adscritos a la comisin cuatro miembros ms cuyas actividades, dentro de la comisin, ocupan ntegramente su tiempo; por ley, los Ministros de la Defensa y de Hacienda ocupan un lugar en la misma. Recientemente, el consejero de estadstica del gabinete ha sido nombrado miembro permanente de la comisin. El secretario del gabinete es, al mismo tiempo, secretario de la comisin y director de las oficinas tcnicas. De esta manera, queda asegurada una coordinacin efectiva entre la comisin y el gobierno. Otros pases han seguido el sistema establecido por la India; entre ellos Paquistn, Filipinas e Indonesia; otro tanto sucede en pases del campo socialista. El director de "Gosplan" (el rgano central de planificacin sovitico), es el vicepresidente del Consejo de Ministros de la URSS, en tanto que el subdirector es ministro de la Unin. No todos se encuentran de acuerdo con el punto de vista, segn el cual, secretarios de Estado, o ministros, sean miembros de la comisin de planeacin; dicha oficina de planeacin, se afirma, deber estar constituida por un grupo de expertos que investiguen con criterio independiente los problemas del pas y puedan preparar y recomendar soluciones sin estar sujetos a las necesidades diarias de la administracin pblica. Para que la comisin est en posibilidad de proporcionar una autntica asesora independiente, se argumenta, ser indispensable que su organizacin y estructura sean independientes. El carcter de estricta asesora con que debe operar la comisin se pierde cuando algunos ministros forman parte integrante de la misma. Una decisin en la que ellos tomen parte como miembros de la comisin de planeacin, que ms tarde habrn de considerarla en su calidad de ministros de Estado, ser una decisin prcticamente definitiva. Los argumentos en sentido opuesto no son menos valiosos. Una oficina de planeacin integrada por expertos, sin conexin con los mecanismos ordinarios de la administracin pblica, no sera parte efectiva dentro del aparato gubernamental, sino que desempeara las funciones de asesora tcnica. Un organismo as, operara aisladamente y estara en peligro de no tomar en cuenta criterios de orden prctico, indispensables para que el plan fuese factible. Un grupo de expertos en planeacin, que se mantenga totalmente separado de la operacin normal de la administracin pblica, ser ineficaz porque sus recomendaciones no tendrn el tono programtico que las pueda transformar en recomendaciones viables. Adems, se dice,

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la presencia de secretarios de Estado en una comisin de planeacin, no impide necesariamente que los puntos de vista de la comisin tengan la imparcialidad requerida.
A. Ubicacin de las Oficinas Tcnicas.

No parece aconsejable, que las oficinas tcnicas de la comisin queden localizadas directamente dentro de una determinada Secretara o de una dependencia ejecutiva en particular. Existira la posibilidad, en tal caso, de que los puntos de vista tcnicos de los expertos se inclinaran favorablemente hacia los criterios oficiales sustentados por la Secretara de la cual dependen. El comisario general del plan francs, P. Mass, ha dicho: El plan debe su xito en gran parte al carcter extradepartamental de su posicin dentro de la maquinaria administrativa. El comisariado general est asignado, en principio, al Ministerio de Finanzas y Asuntos Econmicos. Sin embargo, no dependen de este departamento; su posicin sigue siendo independiente. Esto permite al comisario general continuar actuando como conciliador entre los departamentos. a Es muy posible, que si la comisin de planeacin tuviese una jerarqua semejante a la de una Subsecretara o una direccin (actuando desde dentro de alguna Secretara de Estado), su status administrativo y su importancia dentro del aparato gubernamental fueran obstculo serio para llevar adelante las delicadas tareas de la planeacin. Habra pocas dependencias del ejecutivo federal, o del gobierno central, dispuestas a someterse a la poltica de coordinacin propuesta por un organismo jerrquicamente inferior. Adems de lo anterior, cabe preguntarse si algn ministro o secretario de Estado estara en disposicin de hacer a un lado sus correspondientes responsabilidades ministeriales, para dedicarse ntegramente a las labores de planeacin. Otra vertiente que debe explorarse, es la conveniencia y ventaja que representara organizar las oficinas tcnicas de la comisin de planeacin como una nueva Secretara de Estado. Por ahora, sealaremos algunos argumentos que se pueden esgrimir en apoyo de este punto de vista: una Secretara de planeacin facilitara la vigilancia minuciosa y detallada de las diversas fases de ejecucin del plan; muy positivo resultara que las oficinas de planeacin, organizadas como en una Secretara, tuviesen la posibilidad de evitar interferencias, para gozar de independencia de criterio y del necesario prestigio poltico. Sin embargo, un organismo de esta clase tropezara, probablemente, con serias
3 PEP; French Planning; Londres, agosto de 1961, p. 213. Conferencia sustentada por Fierre Mass, comisario general del plan.

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dificultades para lograr la coordinacin poltica del resto de las Secretaras de Estado. Entre las instituciones, como entre los hombres, quienes son iguales en jerarqua no es fcil que coordinen sus actividades, sin que surja entre ellos, generalmente, un problema de precedencia y de autoridad; de aqu, que una forma de resolver el problema de la coordinacin para la planeacin, sea otorgar preeminencia jerquica a la Secretara de Planeacin o al ministerio que desempee estas funciones. Es til traer a consideracin el ejemplo de la Tesorera britnica para ilustrar lo que se est intentando sealar. La Tesorera britnica ocupa, indudablemente, una posicin de primus nter pares con respecto al resto de los organismos de la administracin pblica. No slo tiene la responsabilidad bsica de coordinar la poltica econmica con todas las dependencias de Estado, sino que adems posee autoridad para sancionar los presupuestos parciales de todas y cada una de las Secretaras antes de que sean sometidos a consideracin parlamentaria. La preeminencia poltica y administrativa de la Tesorera britnica es de orden constitucional. 4 Serias desventajas pueden desprenderse, sin embargo, de la organizacin de las oficinas tcnicas de planeacin a la manera de una Secretara, pues se argumenta que: Estara sobrecargada de responsabilidades administrativas y ejecutivas y como consecuencia no podra desempear eficazmente sus funciones bsicas de investigacin, anlisis, asesoramiento y coordinacin. Siendo una Secretara, probablemente se vera arrastrada al juego poltico y a la controversia (particularmente dentro de una organizacin constitucional federativa), con el consiguiente detrimento de su calidad como organismo tcnico.5 A pesar de los inconvenientes posibles de esta forma de organizacin, varios pases la han puesto en prctica. Podramos mencionar, entre otros, los siguientes: Afganistn (Ministerio de Planeacin), Birmania (Ministerio de Planes Nacionales), Ceiln (Departamento de Planeacin Nacional) y otros. 6 Entre las soluciones ms aceptables en el problema organizativo, ya apuntadas en un principio, est la de integrar las oficinas tcnicas de planeacin no como una secretara especial y menos an como dependencia de alguna de las ya existentes, sino como un rgano de elevada jerarqua,
* Vase: Central Administration in Britaln, Mackenzie y Grove, Longmans, Londres, 1961. HMSO: Control of Public Expenditure, Cmnd. 143, Londres, 1961. 6 Government of Pakistn, Planning Comission: The First Five Year Plan (1955-1960), Karachi, vol. I, cap. VI. G Naciones Unidas: Administrative Machinery for Planning in t/ie ECAFE Regin, Economic Bulletin for Asia and The Far East, vol. XII, nm. 3, diciembre de 1961.

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que responda directamente a la presidencia o al gabinete, segn el caso. Este mtodo parece tener las ventajas de la organizacin ministerial, evitando sus principales fallas. Sin embargo, en materia de administracin pblica, es siempre difcil hablar de "la mejor solucin" a los problemas; la respuesta que dentro de un cierto contexto institucional puede parecer eficaz, en otro ambiente es posiblemente inoperante.
B. Naturaleza de las Funciones del rgano de Planeacin.

Otra cuestin que importa dilucidar, es el problema de si el rgano de planeacin debe tener funciones de asesoramiento, exclusivamente, o si debe corresponderle cierto grado de autoridad operativa que facilite el cumplimiento de su responsabilidad. Sera poco afortunado tratar de responder a esta cuestin en forma dogmtica, afirmando a priori, que bajo ninguna circunstancia debe el rgano de planeacin ir ms all de una mera funcin de asesora y consejo. Naturalmente, es atractiva la posicin del experto en planeacin, de limitar su responsabilidad a presentar, ante la autoridad poltica un abanico de alternativas, para que sea sta quien tome la decisin, elija una de ellas y proceda a su ejecucin. Debe reconocerse, sin embargo, que la autoridad del rgano de planeacin es funcin de un complejo de circunstancias: el tipo de planeacin econmica que se intenta, el grado de desarrollo, el contexto social y poltico en el que interviene el proceso de planeacin, y otros factores semejantes, condicionan en conjunto la particular relacin en que se encuentra el rgano de planeacin frente al resto de las instituciones de la administracin pblica. En general, puede afirmarse que un organismo con facultades para asignar o recomendar la asignacin de recursos materiales o financieros, experimentar la tendencia a acrecentar su autoridad ms all de los lmites de una pura funcin de asesora; la tendencia ser ms acentuada en los pases en desarrollo, donde los procedimientos y usos de la administracin pblica no estn todava profundamente enraizados en la tradicin. Un ejemplo notable del fenmeno que se seala, lo tenemos en la Comisin de Planeacin de la India, que en diversos perodos ha asumido funciones ejecutivas; por ejemplo, la direccin general de proyectos de desarrollo, la supervisin de programas de mejoramiento de comunidades rurales (Community Development Programme), etc. Ciertamente, no todos los funcionarios pblicos de la India han visto con buenos ojos la forma como la Comisin de Planeacin ha ido concentrando facultades ejecutivas. Hace algunos aos esta inquietud fue lo bastante intensa como para dar origen a una investigacin parlamentaria. 7 El Comit Parlamentario crey
1 Estmales Committee Report: Planning Comistin, I.ok Sabr (Housc of Purliament) , Nueva Delhi, abril de 1958.

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conveniente recomendar que la Comisin quedase constreida a su funcin original de estricta asesora. Sin embargo, observadores atentos al experimento de planeacin india, entre los cuales pueden citarse a John P. Lewis y Gunnar Myrdal, 8 coinciden en afirmar que gracias a la enorme autoridad tcnica y el prestigio de la Comisin de Planeacin, los intentos de este pas han seguido avanzando con xito.
C. Alcance de las Decisiones del rgano de Planeacin.

Cuando menos en tres importantes reas, existe el problema sobre si la agencia central de planeacin debe tener autoridad decisiva y no nicamente funciones de asesora econmica. Esas reas son: a) Aprobacin de proyectos especficos; b) Establecimiento de prioridades para el financiamiento de proyectos aprobados; c) Supervisin y "control" de la ejecucin del plan en sus diversas etapas. Un aspecto fundamental en la ejecucin de planes econmicos, es la estricta coordinacin de los programas de inversin, tanto de los organismos del sector pblico como de las industrias clave del sector privado. En teora, ningn proyecto del sector pblico debera iniciarse, bien que pertenezca al gobierno central, a las empresas pblicas o a los gobiernos locales, sin la previa aprobacin del rgano central encargado de planear el desarrollo. En los pases socialistas sta es una de las funciones ms importantes de la agencia central de planeacin; de igual modo, algunos gobiernos de pases occidentales han centralizado la funcin de coordinacin de inversiones y asignacin de prioridades. Las atribuciones conferidas a la Tesorera britnica son un ejemplo de esta ltima instancia: En principio, debe obtenerse aprobacin especfica de la Tesorera en los casos siguientes: 1) Para cualquier nuevo proyecto, aun cuando no implique un gasto adicional en el presupuesto del Departamento o Ministerio correspondiente. 2) Toda propuesta que implique un gasto adicional, para un proyecto que la Tesorera aprob ya.
8 Iridian Economic Planning, in its Broader Setting, Gunnar Myrdal, conferencia publicada por el gobierno de la India. Planning Economic Development, J. P. Lewis, E. Hagen (ed.), Irwin, 1963.

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3) Proyectos a largo plazo que comprometan al gobierno a invertir fondos durante varios aos. 4) Proyectos que envuelvan particular dificultad. 9 Todo parece indicar que una comisin de planeacin, que dependa directamente del jefe del gobierno y localizada en forma independiente de las Secretaras o departamentos de Estado, estar en condiciones favorables para centralizar las funciones de coordinacin de inversiones y establecimiento de prioridades. La centralizacin de esas funciones sera una instancia en la cual la comisin de planeacin estara actuando con autoridad decisiva y no slo con facultades de asesoramiento. Por lo que concierne a la direccin de los proyectos aprobados, tal vez no debera facultarse a la comisin de planeacin para actuar con autoridad operativa de ninguna clase. La razn es que, simplemente, no estara capacitada para hacerlo ni contara con la experiencia y el personal requerido. Sin embargo, el intercambio de informacin y las consultas sobre el desenvolvimiento de la ejecucin del plan, se estableceran regularmente a varios niveles, con cada una de las Secretaras que tomaran parte en la ejecucin de los mismos. La carencia de facultades de direccin, por parte de la agencia de planeacin, no significa que sta se encuentre libre de la responsabilidad de evaluar el progreso en la ejecucin del plan. De hecho, la agencia no podr continuar con su tarea de planeacin sin la evaluacin constante de resultados, el sealamiento de retrasos y obstculos y la formulacin de recomendaciones alternativas para corregir las desviaciones. En opinin de los expertos de las Naciones Unidas, se debe conceder mxima importancia a la tarea de disear un sistema adecuado de informes peridicos, que permitan apreciar los resultados obtenidos y sirvan de base para hacer los necesarios ajustes del plan.10 Algunos pases con experiencia en planeacin econmica, han decidido establecer organizaciones independientes de la agencia de planeacin, encargadas de evaluar el progreso en la ejecucin del plan. En Paquistn, la supervisin de la ejecucin del plan ha sido conferida a un organismo nuevo, La Divisin de Proyectos, que opera bajo la autoridad del Comit Econmico del gabinete y en colaboracin con los ministerios centrales, los gobiernos provinciales y, desde luego, la propia Comisin de Planeacin. n
9 Mackenzie y Grove: op. cit., p. 395. 10 Naciones Unidas: Administrative Aacliitiery for Planning in t/ie ECAFE Regin' Economic Bulletin for Asia and the Far East, vol. XII, nm. 3, diciembre de 1961. 11 Government of Pakistn, Plannig Commission; The Second Five Ye/ir Pian (960-1965), vol. I, cap. VI, Karachi, 1960.

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El seor Jruschiev, en su informe anual al Comit Central del Partido Comunista de la Unin Sovitica, en noviembre de 1962, propuso la formacin de una organizacin mixta, en la que interviniera el Estado y el partido, cuya funcin sera comprobar la ejecucin de las polticas administrativas y econmicas en todos los niveles.12 Una organizacin independiente, cuya responsabilidad exclusiva sea la supervisin, parece ser solucin aceptable en aquellos sistemas en los que la agencia de planeacin tenga la doble funcin de formular los planes y ponerlos en ejecucin. El sentido comn exige, en verdad, que la agencia de planeacin no sea juez y parte en la realizacin de sus tareas. Sin embargo, en aquellos pases en los cuales el rgano planeador opera fundamentalmente como un grupo de asesora, la creacin de una organizacin distinta cuyo objeto fuese la evaluacin de resultados acarreara duplicacin de actividades, creando, adems, una demanda adicional de personal tcnico, de suyo siempre escaso. La existencia de dos organizaciones independientes, una para la planeacin y otra para la evaluacin de los planes, no ha sido siempre satisfactoria. El establecimiento de una seccin especial dentro del organismo de planeacin, cuya funcin fuese la mediacin de los resultados del plan, podra ser una frmula aceptable en aquellos sistemas en que el rgano de planeacin no est engranado totalmente a la maquinaria administrativa del gobierno.
III. DISCUSIN DE PROPOSICIONES CONCRETAS.

Conviene precisar, con toda claridad, que al hacer referencia a un organismo de planeacin econmica, se incluyen con frecuencia dos ideas distintas. Por una parte, se piensa en el grupo de expertos encargados del trabajo tcnico y, por otra, en el organismo responsable de dirigir y orientar al equipo tcnico. En Mxico, los antecedentes 13 que existen en esta materia, han dado origen a una cierta confusin, pues, en general, no se concibe un rgano de planeacin sino como un grupo de expertos, sin que, aparentemente, se conceda importancia a la necesidad de un organismo tcnico-poltico que acte como coordinador de las tareas de planeacin y como gua del trabajo de los tcnicos. Los diversos rganos de planeacin del sector pblico, que han sido creados dentro del aparato gubernamental en distintas pocas, han estado integrados exclusivamente por tcnicos. A diferencia de otros pases, en Mxico los diversos comits y comisiones con funciones de pla12 Artculo en The Guardian; Londres, 20 de noviembre de 1961. is Miguel S. Wionczek, op. cit.

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neacin, se han organizado siempre al nivel de expertos. En esto radica, a nuestro juicio, la debilidad estructural que ha afectado el funcionamiento de esas instituciones. Por la naturaleza misma de sus funciones, un rgano de planeacin acta en dos esferas de actividad diferentes: en el campo tcnico y en el terreno tcnico-poltico. Parecera conveniente que el rgano de planeacin estuviese constituido en dos niveles: las oficinas tcnicas por una parte, y el rgano encargado de la direccin del equipo tcnico y de la coordinacin de funciones con el resto del sector pblico, por otra. Parece difcil aceptar la idea de la creacin de un grupo de tcnicos, constituidos en comit, que en adicin a sus tareas tcnicas haga frente a los delicados manejos polticos que exige una empresa conjunta de esta naturaleza. Todo indica como muy recomendable que, por encima del grupo de expertos de la planeacin, exista una autntica comisin planeadora, de la cual formen parte los principales funcionarios de la administracin pblica. Este es el mecanismo administrativo utilizado con xito en un gran nmero de pases, y sera, tambin, la solucin ms recomendable para el nuestro. En resolucin, la propuesta concreta es crear un rgano integrado por tcnicos de alta calificacin, orientados en su tarea por una comisin de planeacin constituida por los titulares de las Secretaras interesadas y otros funcionarios de la ms elevada jerarqua. Como es natural, la comisin de planeacin sera responsable, exclusivamente, ante el titular del Poder Ejecutivo. Fcilmente puede comprenderse que un organismo de esta naturaleza, hara las veces de gabinete o consejo de ministros para asuntos econmicos. En los sistemas constitucionales de tipo parlamentario, la creacin de una comisin de planeacin como la que aqu se propone, no resulta indispensable, porque el consejo de ministros o el gabinete son instrumentos de coordinacin y discusin de las propuestas de los expertos. El caso ms sealado es el francs: Pierre Mass, que encabeza al grupo de expertos, es responsable directamente ante el presidente del consejo de ministros, pero las propuestas formuladas por el comisariado, como se denomina la oficina tcnica, deben ser aprobadas por el consejo antes de ser sometidas a la opinin pblica y al Parlamento. Tomando en cuenta las experiencias de la Secretara de la Presidencia, valdra la pena replantear la cuestin de cules podran ser las ventajas y las desventajas, derivadas del establecimiento de un organismo central de planeacin como una Secretara de Estado. En favor de una Secretara encargada de la planeacin se argumenta que sera un organismo que, al formar parte del aparato de la administracin pblica, asegurara su participacin en las varias tareas de la ejecucin del plan. Se evitara la posibilidad de que las tareas de la planeacin quedaran a cargo de un organismo de asesoramiento, sin apoyo poltico real

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y sin la jerarqua necesaria para influir efectivamente sobre las decisiones econmicas de las ms altas autoridades polticas. Una Secretara encargada de la planeacin tendra a su favor, adems, estar acorde con la tradicin de la administracin pblica en nuestro pas. Algunas de las objeciones, a la idea expresada antes, son de tipo organizativo, en tanto que otras ms bien son consideraciones de poltica administrativa. En primer trmino, debemos insistir sobre la nocin de la planeacin econmica, que, en su aspecto administrativo, significa bsicamente coordinacin de decisiones. Ahora bien, en un rgimen constitucional de tipo presidencial, donde no funciona el gabinete de ministros como instrumento de coordinacin de la poltica econmica gubernamental al ms alto nivel, es necesario crear otros instrumentos que faciliten esa coordinacin y que releven al titular del Poder Ejecutivo, cuando menos en parte, de tan pesada carga. Es claro que la creacin de una Secretara, encargada de la planeacin, no facilitara la coordinacin buscada. Sera muy difcil pensar que un conjunto de secretarios de Estado (particularmente aquellos titulares de dependencias que tradicionalmente han gozado de fuerza poltica y prestigio tcnico), habran de acudir al llamado del titular de la supuesta Secretara de Planeacin, para coordinar sus esfuerzos, sometiendo sus planes a la aprobacin o desaprobacin de un colega, con la misma autoridad y jerarqua. Dentro de esta misma lnea de pensamiento, es fcil imaginar que, de existir una Secretara encargada de la planeacin, la responsabilidad por el xito o el fracaso de los planes de desarrollo econmico y social recaeran, naturalmente, sobre los funcionarios titulares de esa dependencia. Sin embargo, localizar la responsabilidad del plan sera muy perjudicial para la operacin misma de planear, porque es obvio que su responsabilidad es compartida por el sector pblico en su conjunto y en ltima instancia por las autoridades polticas del pas, incluyendo, desde luego, el Poder Legislativo. Finalmente, es necesario subrayar que un secretario de Estado que manejara las cuestiones de planeacin, se vera arrastrado al juego poltico cotidiano que es parte inevitable de tan alta investidura. El riesgo est en que la planeacin econmica pierde su carcter de instrumento imparcial de la administracin pblica en su conjunto. Sostiene otra opinin, que este organismo debe ser una comisin de alto nivel presidida, preferentemente, por el titular del Poder Ejecutivo y de la cual formen parte, obligatoriamente, los titulares de aquellas dependencias del sector pblico directamente responsables del manejo de cuestiones econmicas. Repetimos, una de las soluciones ms aceptables al problema organizativo, apuntado en un principio, es la de integrar las oficinas de planea-

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cin no como una Secretara especial y menos an como dependencia de alguna de las ya existentes, sino como un rgano de elevada jerarqua de doble nivel oficinas tcnicas y comisin propiamente dicha, que dependa directamente de la Presidencia. Este mtodo parece tener las ventajas de la organizacin ministerial, evitando sus principales fallas; sin embargo, en materia de administracin pblica, es siempre difcil hablar de "la mejor solucin" a los problemas, pues, como anteriormente se ha sealado, la respuesta que dentro de un cierto contexto institucional puede parecer eficaz, en otro ambiente es posible que resulte inoperante.

PARTE

III

La reforma administrativa: otro enfoque

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Reflexiones sobre el propsito y el mtodo de la reforma administrativa1
INTRODUCCIN.

Este trabajo se propone demostrar que la orientacin bsica de la reforma administrativa, debera ser la obtencin de un aumento general en la productividad de todo el sector pblico federal ms bien que intentar modificaciones a la estructura del aparato administrativo, pues el existente se ha formado de acuerdo a las necesidades del desarrollo econmico del pas, a partir de la consolidacin de la Revolucin Mexicana. La reforma administrativa en Mxico debe revestir caractersticas distintas a las que distinguen las de los pases en vas de desarrollo; habra de semejarse ms a los programas de reorganizacin, que para medir y elevar la eficiencia en el uso de los recursos han puesto en vigor algunos pases industrializados. Se intenta definir los problemas administrativos que a juicio del autor son ms graves y que exigen solucin urgente. Ellos son: las cuestiones de la administracin del personal, la necesidad de mejorar la coordinacin general en toda la maquinaria del gobierno y la organizacin del trabajo.
I. EL ATRASO RELATIVO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA

Es inobjetable la afirmacin generalmente aceptada de que los procedimientos y mtodos de la administracin pblica mexicana son obsoletos y no estn a tono con el avance de la tcnica en otros campos de actividad. Sin embargo, conviene precisar los alcances de esa proposicin, a fin de poder establecer, de manera general, los objetivos ms amplios que podra proponerse una reforma a la administracin pblica de Mxico.
i Este trabajo fue originalmente publicado en la Revista Comercio Exterior, Tomo XVI, noviembre de 1966, p. 823.

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Si se estudia la estructura de la administracin pblica federal tal como operaba en los primeros aos del presente siglo despus de las importantes reformas introducidas entre los aos de 1890 y 1896 por el gobierno del general Daz podr notarse que no hay diferencias sustanciales con el aparato administrativo que funciona actualmente en Mxico: algunas supresiones y agregados; estos ltimos, generalmente, con la tendencia a crear dos Secretaras de Estado donde antes slo exista una (cuadro 1). En realidad, como puede apreciarse en el cuadro citado, en 1966 operan slo cinco Secretaras de Estado que no tienen antecedentes inmediatos en la organizacin del aparato gubernamental de la poca porfirista: las de Recursos Hidrulicos, del Trabajo y Previsin Social, del Patrimonio Nacional, de Agricultura y Ganadera, y de la Presidencia de la Repblica. Cabe agregar, tambin, en este primer nivel jerrquico del Ejecutivo Federal, a los departamentos de Estado de Asuntos Agrarios y Colonizacin, y de Turismo, de los que tampoco existen antecedentes en los gobiernos prerrevolucionarios. La observacin anterior hace pensar que la administracin pblica central (se le podra llamar as para distinguirla del sector paraestatal) ha sido la nica entre las estructuras jurdicas vigentes a principios del siglo que no sufri transformaciones de fondo al consolidarse la Revolucin Mexicana. El hecho de que el nmero y la composicin de los organismos que integran el ncleo central del Poder Ejecutivo Federal haya variado muy poco en los ltimos 50 aos no sera, por s mismo, un ndice de atraso de la administracin pblica, si no fuera por la grave circunstancia de que los mtodos y procedimientos administrativos empleados se han desarrollado a un ritmo considerablemente ms lento que los avances tcnicos en otros campos de actividad econmica. Los procedimientos y sistemas obsoletos y la dificultad para que las funciones de la administracin pblica central se adapten a las exigencias de un rpido crecimiento econmico y social, son responsables de la baja eficiencia y productividad con la que evidentemente opera el aparato gubernamental. La tesis central de este trabajo es que el atraso relativo de la administracin pblica tiene su origen, no tanto en una inadecuada estructura general de la administracin pblica, sino en el uso de procedimientos y sistemas atrasados, a todos los niveles del aparato gubernamental. La consecuencia inmediata de este estado de cosas es, para decirlo nuevamente, la baja productividad resultante. Una prueba de que el meollo del problema administrativo no es la existencia de una estructura general inadecuada, sino la operacin ineficiente de los organismos existentes, se encuentra en los desarrollos experimentados por el sector paraestatal. Este sector ha jugado un papel decisivo en la creacin de la infraestructura econmica del pas, lo que pone de

CUADRO 1 TRES MOMENTOS EN LA EVOLUCIN DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA FEDERAL * 1891-1896 Gobierno del Distrito Federal Secretara de Gobernacin Secretara de Relaciones Exteriores Secretara de Hacienda Pblica y Comercio Secretara de Guerra y Marina Secretara del Consejo Superior de Salubridad Secretara de Justicia e Instruccin Pblica Secretara de Fomento Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas 1917-1921 Gobierno del Distrito Federal Secretara de Gobernacin Secretara de Relaciones Exteriores Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Secretara de Guerra y Marina Departamento de Salubridad Pblica Secretara de Educacin Pblica Secretara de Fomento Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas 1958-1966 " Departamento del Distrito Federal Secretara de Gobernacin Secretara de Relaciones Exteriores Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Secretara de la Defensa Nacional Secretara de Marina Secretara de Salubridad y Asistencia Secretara de Educacin Pblica Secretara de Industria y Comercio Secretara de Comunicaciones y Transportes Secretara de Obras Pblicas Secretara de Recursos Hidrulicos Secretara de Agricultura y Ganadera Secretara de Trabajo y Previsin Social Secretara del Patrimonio Nacional Secretara de la Presidencia de la Repblica.

* No incluye el subsector paraestatal, integrado por organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. ** Adems del Departamento del Distrito Federal, en el primer nivel jerrquico del Poder Ejecutivo operan los de Turismo y Asuntos Agrarios y Colonizacin.

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relieve la capacidad del sector pblico para ejecutar programas y proyectos de gran complejidad tcnica. La importancia del subsector paraestatal integrado por organismos descentralizados y empresas de participacin estatal dentro del sector pblico federal, puede medirse por las cifras presupustales que indican la proporcin del ingreso total y del gasto total que corresponde a ese subsector. Infortunadamente slo existen datos para el ao de 1965, en el que por primera vez algunos organismos descentralizados y empresas de participacin estatal integraron su presupuesto al del Gobierno Federal.8 El total de ingresos de la Federacin ascendi en ese ao a 64 282 millones de pesos, de los cuales 35 780 o sea el 55.7%, correspondi a ingresos directos del Gobierno Federal y 28 501, equivalentes al 44.3%, fueron ingresos de los organismos y empresas. Por otra parte, el gasto efectivamente ejercido en ese mismo ao fue de 64 019 millones de pesos, de los cuales 36715, o sea 57.4%, correspondi al gasto directo del Gobierno Federal, y 27 303.9, equivalente al 42.6%, a los organismos descentralizados y empresas propiedad del Gobierno Federal. 3 Sin embargo, el cmputo de los gastos de los organismos descentralizados incluidos en la cuenta de la Hacienda Pblica del Gobierno Federal, comprende slo 21 organismos de un total de 417 (aunque esos 21 organismos deben representar ms de dos terceras partes del gasto total del subsector). Si se incluyera el gasto de todos los organismos y empresas del Estado, la proporcin se invertira a favor de estos organismos. Un dato adicional que tiende a confirmar la anterior aseveracin se encuentra en la Ley de Ingresos de la Federacin para 1966. En ella se prevn ingresos totales por un monto de 49 235 millones de pesos (no incluye la colocacin de emprstitos) , de los que 42.7% son los ingresos presupustales directos del Gobierno Federal, y 57.3% los de los organismos descentralizados. Es posible afirmar, sin lugar a dudas, que los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, constituyen las instituciones ms dinmicas dentro del panorama completo del sector pblico federal y estatal de Mxico. Una proposicin generalmente aceptada es la que atribuye a las polticas y programas de inversin del sector pblico federal, la ob2 Esta disposicin se aplica a los siguientes organismos descentralizados y empresas: Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Caminos y Puentes Federales de Ingreso y Servicios Conexos, Instituto Nacional de la Vivienda, Lotera Nacional, Instituto Mexicano del Seguro Social, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, Compaa de Luz y Fuerza del Centro, S. A., Industrial Elctrica Mexicana, S. A. de C. V., Nueva Compaa Elctrica Chpala, S. A., Compaa Elctrica Morelia, S. A., Compaa Elctrica Manzanillo, S. A., Compaa Elctrica Guzmn, S. A., Compaa Hidroelctrica Occidental, S. A., Ferrocarril del Pacfico, S. A. de C. V., Ferrocarril Chihuahua-Pacfico, S. A., Ferrocarriles Unidos de Yucatn, S. A., Aeronaves de Mxico, S. A., y Compaa Nacional de Subsistencias Populares. 3 Dictamen de la Comisin de Presupuestos y Cuenta de la Cmara de Diputados, relativo a la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal por el ejercicio fiscal 1965. Noviembre de 1966.

EL PROPSITO Y EL MTODO DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA

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tencin de un ritmo satisfactorio de desarrollo econmico, en las ltimas dcadas; no hay duda que los instrumentos ejecutores de tales polticas y programas han sido, en un grado considerable, los organismos descentralizados y empresas del Estado. Ahora bien, los organismos descentralizados y empresas propiedad del Estado son, desde el punto de vista de la doctrina y de la prctica de la administracin pblica mexicana, una aportacin reciente (cuadro 2). Resulta claro, entonces, que la comparacin de la administracin pblica central de principios de siglo con la actual, sin tomar en cuenta al sector paraestatal, es incompleta y puede dar origen a conclusiones equivocadas.
II. EL OBJETIVO GENERAL DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA.

En estas condiciones puede afirmarse que la estructura general del sector pblico federal incluyendo el ncleo administrativo central, y los organismos y empresas del Estado han cumplido satisfactoriamente su tarea de impulsores del desarrollo econmico y social de Mxico. Un ejemplo sencillo puede ilustrar mejor lo que se quiere decir aqu. Muchos pases en vas de desarrollo han tropezado con dificultades para mantener una tasa elevada de crecimiento econmico, por carecer de adecuados mecanismos financieros de promocin para el desarrollo, mediante los cuales se capten recursos internos y externos, y se canalicen hacia programas con una alta prioridad en trminos de desarrollo. En Mxico, la Nacional Financiera, S. A., ha llevado al cabo esa tarea con todo xito; la institucin ha sido objeto de estudios cuidadosos por la OCED organizacin que agrupa a los pases industrializados y propuesta como modelo de banco de desarrollo para otros pases. 4 El problema general del sector pblico de Mxico no es, entonces, uno de estructura inadecuada o incompleta; ms bien se trata de la necesidad de elevar la eficiencia y la productividad del funcionamiento, a todos los niveles, del aparato institucional existente. En este sentido es plenamente correcto hablar de una reforma administrativa de fondo, es decir, que afecte todas las operaciones del sector pblico, y que busque elevar la eficiencia general del aparato gubernamental. Los diversos diagnsticos formulados sobre la problemtica de la administracin pblica de Mxico apuntan en la direccin arriba indicada. 5
4 Foreign Skills and Technical Assistance in Economic Development, Angus Maddison (Investigador del Centro de Desarrollo de la OCED) , The OCED Observer, No. 22, junio de 1966. 5 Vanse, por ejemplo, las opiniones de diversos expertos y capitanes de industria publicadas en El Sol de Mxico, por el seor Alardo Prats, noviembre 6 al 15 de 1966.

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III. EXPERIENCIAS RECIENTES EN PASES DESARROLLADOS.

Mxico ha alcanzado un grado de desarrollo econmico y social, que exige modificaciones administrativas de naturaleza distinta de aquellas que son necesarias a los pases de menor desarrollo relativo. No es el caso de crear una maquinaria administrativa para el desarrollo, pues, como se dijo, esto es lo que se ha conseguido en los aos posteriores a la consolidacin de la Revolucin Mexicana, con el rpido desenvolvimiento del sector de organismos descentralizados y empresas de propiedad estatal. Se trata, para sealarlo una vez ms, de elevar al mximo posible el aprovechamiento de los recursos tcnicos, financieros y humanos de que dispone el sector pblico. Es sintomtico el hecho de que en el momento presente, algunos pases industrializados han emprendido estudios y reformas administrativas que tienen la finalidad general de elevar la productividad de sus respectivos aparatos gubernamentales.
IV. EL PROGRAMA SOBRE PRODUCTIVIDAD AMERICANO. DEL GOBIERNO NORTE-

El aumento considerable del gasto pblico de Estados Unidos, motivado por su intervencin en la guerra de Vietnam y por los programas de bienestar social del gobierno del presidente Johnson, ha hecho surgir una aguda preocupacin entre los altos funcionarios del gobierno de ese pas, por el problema de la relativamente baja productividad del sector gubernamental, tanto por lo que ve a los recursos destinados a diversos programas, como por lo que hace a las operaciones del aparato administrativo. El seor Elmer B. Staats, subdirector de la importante Oficina del Presupuesto, despus de sealar que "el nuevo inters del gobierno en la medicin de la productividad, es parte del clima de innovacin administrativa que el gobierno del presidente Johnson se ha propuesto" escribe: El mejoramiento de la productividad merece particular atencin, porque permite abatir los costos sin necesidad de reducir las metas de los programas. Se espera que las dependencias y organismos sigan haciendo frente a la creciente carga de trabajo, mediante expedienes distintos al de la contratacin de ejrcitos de empleados. Esto significa que se har nfasis en la reorganizacin administrativa, la simplificacin del trabajo, la eliminacin de sucesivos niveles de revisin, el automatismo, y otros mtodos de mejoramiento de la administracin. Ms que antes se har hincapi en la planeacin a largo plazo y las estimaciones de costos. Ello significa, asimismo, que existe la disposicin para invertir en la

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investigacin sobre innovaciones y mejoramientos en el proceso administrativo, para conseguir progresos sustanciales en la administracin innovaciones en las tcnicas para el establecimiento de objetivos y la evaluacin de los resultados del mismo modo que en el campo cientfico y tecnolgico se ha logrado el rompimiento de barreras. La medicin de la productividad es slo uno de los instrumentos que existen en este nuevo arsenal de la guerra contra el desperdicio... quiero aclarar que la medicin de la productividad es un instrumento positivo, no negativo. No existe la intencin de emplearlo como una forma de apresurar implacablemente el ritmo de trabajo, como una forma de imponer la tirana de la regla de clculo sobre los empleados. Una mejor productividad es un indicio del progreso alcanzado en la organizacin de los recursos y los esfuerzos, y, en ese sentido solamente, es un auxiliar til para los altos funcionarios. Utilizado junto con otras tcnicas para mejorar la administracin, puede contribuir enormemente al progreso general de la administracin pblica. Esa es la meta que nos hemos propuesto.6

En otra parte de ese mismo trabajo, el profesor Staats se preocupa por aclarar que la medicin de la productividad no debe confundirse con la medicin del trabajo. La intencin de quienes han propuesto el programa para elevar la eficiencia del Poder Ejecutivo de Estados Unidos, es intentar la medicin de los cambios en la productividad de todos los recursos de organizacin y no slo la de los humanos. La inspiracin original de ese programa surgi en el Departamento de Defensa. Las modernas tcnicas administrativas empleadas por el Departamento mencionado, han sido estudiadas cuidadosamente no slo por otras dependencias gubernamentales sino por las grandes empresas privadas. En un estudio publicado recientemente por la Harvard Business Review, se exploran las experiencias del Departamento de Defensa y, como una leccin derivada de las mismas, se proponen seis medidas de carcter general que pueden contribuir eficazmente a elevar la productividad de las organizaciones. Esas medidas son: a) La responsabilidad fundamental de los altos funcionarios de cualquier organismo, es la asignacin correcta de recursos limitados entre diversos programas elegidos previamente. b) Los administradores deben integrar los presupuestos anuales en el marco de la planeacin a largo plazo, conforme a un programa tambin anual.
<> Productivity Measurement in the Federal Government, Elmer B. Staats, The Journal of Industrial Engineering, Volumen XVII, No. 3, 1965.

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c) Los administradores deben aplicar procedimientos de investigacin de operaciones y principios de anlisis de sistemas, con base en tcnicas matemticas, a los problemas complejos de poltica y estrategia. d) La planeacin y el anlisis sistemtico de programas puede mejorarse siguiendo una secuencia lgica rigurosa. e) Para la planeacin, la ejecucin y el control de proyectos complicados deben usarse diagramas lgicos de secuencia de tareas (mtodos del camino crtico, tcnicas de evaluacin y revisin de programas, etc.). f) En organizaciones muy grandes, los "centros de decisin" son instrumentos tiles para elevar la eficiencia en las tareas de revisin y aprobacin de programas. 7 La metodologa propuesta para la actual reorganizacin administrativa del Gobierno norteamericano, contrasta con la utilizada unos aos antes por la Comisin para la Organizacin de la Rama Ejecutiva del Gobierno (mejor conocida con el nombre de Comisin Hoover). El mtodo seguido por la mencionada Comisin consisti en el tradicional procedimiento del anlisis de funciones. Ese enfoque de la reforma administrativa fue hasta cierto punto limitado, pues no atenda al problema fundamental de la medicin cuantitativa de la productividad. Esa omisin no impidi que los trabajos de la Comisin Hoover culminaran en una larga serie de recomendaciones, muchas de las cuales fueron aceptadas y puestas en ejecucin de inmediato. La naturaleza de los trminos de referencia bajo los que operaba la Comisin, fue uno de los factores determinantes del mtodo empleado; otro, desde luego, el escaso desarrollo de las tcnicas cuantitativas de administracin. Los trminos de referencia eran: 1) Estudiar la forma de limitar los gastos a la ms baja cantidad posible, sin que se afecte la operacin eficiente de los servicios, actividades y funciones esenciales. 2) Eliminar la duplicacin y la yuxtaposicin de los servicios, actividades y funciones. 3) Lograr la consolidacin de servicios, actividades y funciones similares. 4) Abolir servicios, actividades, y funciones no necesarias para la conduccin eficiente de la administracin. 5) Definir y limitar las funciones, los servicios y las actividades ejecutivas.
1 Six Business Lessons from the Pentagon, DonaJd J. Smalter y Rudy L. Ruggles, Jr., Harvard Business Review, marzo-abril, 1966.

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Para llevar adelante el anlisis funcional y la reorganizacin, la Comisin Hoover sigui un enfoque institucional, estudiando dependencia por dependencia. Cuando algn grupo de actividades al que el gobierno conceda especial importancia estaban distribuidas entre varias dependencias, la Comisin se apartaba del enfoque institucional para analizar horizontalmente esas actividades dispersas, mtodo que podra denominarse sectorial. De este modo se estudiaron ocho dependencias, tratando sus problemas de manera independiente, y quince sectores o grupos de actividad. El procedimiento seguido consisti en hacer, primero, una descripcin minuciosa de la estructura de la organizacin existente; segundo, evaluar crticamente esa estructura; tercero, proponer recomendaciones para mejorar la organizacin; y, cuarto, presentar un "organigrama" de cmo debera establecerse la nueva estructura. 8
V. EL CASO DEL SERVICIO CIVIL BRITNICO.

El Gobierno de Gran Bretaa ha concedido siempre una particular importancia a las cuestiones administrativas y de personal. Esta preocupacin ha sido la razn del prestigio bien ganado del Servicio Civil Britnico. Las primeras reformas administrativas de importancia en ese pas, datan de mediados del siglo pasado. En el ao de 1854, con base en las recomendaciones de un famoso informe conocido con el nombre de TrevelyanNorthcote, se cre el servicio civil permanente de altos funcionarios. Tal sistema permiti impedir que los frecuentes cambios polticos se reflejaran en movimientos del personal de la administracin pblica. Tambin de aquella reforma data el establecimiento de un sistema uniforme para la asignacin y pago de salarios y emolumentos. Finalmente, la reforma de 1854 estableci la Comisin del Servicio Civil institucin que habra de tener el ms grande impacto en la evolucin posterior de la administracin pblica britnica cuyo objetivo fue y sigue siendo llevar a cabo, centralizadamente, la seleccin tcnica de empleados y funcionarios para todas las oficinas gubernamentales.9 Entre los aos de 1914 y 1918 se cre un Comit de Reorganizacin cuya aportacin ms sealada fue la creacin de tres grandes categoras o "clases generales" de servidores pblicos, ligadas estrechamente a los niveles educativos del pas: la categora de empleados, a la que no puede ingresarse sin haber terminado la educacin elemental; la de ejecutivos,
8 The Hoover Commission Report: U. S. Commission on Organization of the Executive Branch of the Government. McGraw-Hill Book Company, Inc. Nueva York. The Spirit of British Administration, C. H. Sisaon, Faber and Faber Limited, Ltd., Londres 1, 1959 (captulo II).

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que est abierto a los graduados del liceo o la secundaria; y la de funcionarios o administradores. Esta ltima categora, formada por universitarios de alto nivel acadmico, ha llegado a constituir una lite tcnica, de gran competencia y capacidad.10 Entre las diversas medidas de reorganizacin que se adoptaron al trmino de la guerra, destaca la creacin de nuevas categoras de empleados pblicos. Se establecieron tres grupos adicionales que son: los profesionistas, los especialistas y los cientficos. En aos recientes estas categoras han ganado en importancia dentro de la estructura general del Servicio Civil Britnico. La atencin constante a los problemas administrativos ha quedado de manifiesto una vez ms: fue creada una nueva comisin para el anlisis de problemas administrativos, llamada Comit Fulton (an no ha presentado su informe final). La idea bsica que inspira el trabajo de la Comisin es el problema de la baja eficiencia de la maquinaria gubernamental. La tnica general de las preocupaciones de la Comisin puede descubrirse en los comentarios de un experto que sigue de cerca los trabajos: Apae de los impuestos, lo que ms critican los hombres de negocios es la ineficiencia paralizante de la administracin gubernamental. "Se maneja con criterio de oficina de gobierno", es la descripcin comn de las empresas que son notoriamente poco dinmicas, en las cuales los ascensos parecen depender de la edad y de la antigedad, y donde los procedimientos para tomar decisiones son lentos. Sin embargo, tanto el gobierno como la industria llevan a cabo la misma actividad administracin y no hay razn para que exista un abismo entre ambos. Es cierto que el Servicio Civil no tiene como funcin obtener utilidades, pero, como ha dicho el Dr. A. Earle, director de la London Business School, en otros aspectos determinacin de objetivos, obtencin y anlisis de informacin, formulacin de decisiones y ejecucin de las mismas a travs de otras personas las dos esferas son muy similares. An ms, muchas dependencias gubernamentales necesitan usar modernas tcnicas de administracin investigacin de operaciones, estudios del comportamiento y otras tanto o ms que la propia industria."

10 Mackenzie and Grove, op. cit.

n Why isn't the civil seruice more like industry, Geoffrey Owen, The Financial Times, Londres, noviembre 10 de 1966.

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V!. EL MARCO GENERAL DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA.

La leccin que puede derivarse de las experiencias relatadas, es que el problema administrativo de Mxico debe enfrentarse con un enfoque y una metodologa cuyo propsito sea no slo el anlisis funcional de la administracin, sino aprovechar el notable desarrollo de las modernas tcnicas administrativas para conseguir que la eficiencia general de los organismos del gobierno se eleve. En uno de los ms importantes sealamientos de su segundo Informe de Gobierno, el Presidente de la Repblica fij los lincamientos de la reforma a la administracin pblica que su gobierno se propone iniciar. A pesar de su necesaria generalidad, tales directrices no dejan lugar a dudas sobre la amplitud y los alcances de la reorganizacin que se prev. Es posible afirmar, entonces, que el mtodo y los propsitos sugeridos a lo largo de este trabajo, no rebasan los criterios sealados en el Informe. El Presidente dijo: A los espectaculares avances logrados en muchos aspectos, no corresponde un proporcional progreso de la ya muy compleja y extensa maquinaria administrativa, acorde con los grandes adelantos por la moderna tcnica de la administracin. No puede negarse que las entidades oficiales han podido conducir con xito las tareas, pero es evidente tambin que la organizacin resulta obsoleta y viejos y gastados sus sistemas. Nos proponemos iniciar una reforma a fondo de la administracin pblica, que sin tocar nuestra estructura jurdico-poltica tal como la consagra la Constitucin, logre una inteligente y equilibrada distribucin de facultades entre las diversas dependencias del poder pblico; precise sus atribuciones, supere anticuadas prcticas y procedimientos. En resumen, se trata de hacer una administracin pblica moderna, gil y eficaz, que sirva mejor al pas. No es labor para unas semanas o para unos meses; es una tarea de estudio y preparacin que abarcar aos, como ha sucedido en otras naciones que han emprendido trabajos similares. Requiere del concurso de todos, tanto de los particulares como de los servidores pblicos.12 Una reforma administrativa de la magnitud prevista en los lincamientos presidenciales transcritos da origen a la necesidad de jerarquizar los grandes grupos de problemas a estudiar, con el objeto de establecer un marco de referencia al ulterior diagnstico detallado.
i'2 Segundo Informe de Gobierno al H. Congreso de la Unin. Revista Comercio Exterior. Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A. Mxico, septiembre de 1966, p. 649.

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En primer lugar se ocurre preguntar quin va a llevar a cabo la reforma administrativa. Es obvio que en una reforma como la que se entrev, la participacin de todos los organismos del sector pblico federal (a todos los niveles y en cada una de las etapas del cambio) es esencial. De esto no hay duda. Empero, aludimos aqu al organismo rector o inspirador de la reforma; la entidad que debe sealar las orientaciones generales a las que el resto del sector pblico habr de ajustarse. Aparentemente, no parece haber inconveniente tcnico de importancia para que una Secretara de Estado se hiciese cargo de esta tarea directora. Sin embargo, resulta difcil concebir una secretara en el papel de juez y parte. No parecera conveniente pedir a una secretara la valuacin fra y crtica de la eficiencia y utilidad de sus propias funciones, dentro del esquema general de la administracin. Por otra parte, aun dando por supuesta la buena disposicin de las otras dependencias del Estado, necesariamente se generara cierta resistencia a poner en ejecucin cambios bsicos emanados de una entidad jerrquicamente al mismo nivel; y, desde luego, los acuerdos de esa dependencia no se aceptaran con el mismo entusiasmo que si se hubiese participado, en un plan de igualdad, en su formulacin. De all que lo ms conveniente pueda ser, tal vez, la creacin de un organismo independiente, ad hoc, integrado por expertos de la ms alta calificacin tcnica y con amplia experiencia administrativa, que colectivamente sean responsables directos ante el titular del Poder Ejecutivo y nombrados por l. Ello garantizara la independencia de puntos de vista, el prestigio tcnico, y el necesario respaldo poltico. Un organismo que formara parte integral de alguna dependencia en lo particular, aun cuando fuese de carcter colegiado, correra el riesgo de ver obstaculizada su labor por problemas de jerarqua y de competencia. El control y evaluacin del progreso de la reforma probablemente debera recaer en una Secretara de Estado, tal vez la de la Presidencia de la Repblica. Otra cuestin fundamental es meditar sobre la tarea que toca desempear a aquellos sobre quienes eventualmente recaiga la responsabilidad de iniciar la reforma administrativa. Es indispensable evitar la tentacin de lanzarse a la elaboracin, y ms an a la ejecucin, de programas concretos de reorganizacin, antes de concluir la labor fundamental, que no es otra que sealar el sentido de la reforma administrativa, su orientacin bsica, sus alcances, en una palabra, la filosofa del cambio. Un buen punto de partida para iniciar las reflexiones en torno a este problema, consiste en contestar a la pregunta siguiente: Qu tipo de aparato administrativo necesitar Mxico en los prximos 15 20 aos? Qu caractersticas debe tener la estructura administrativa de un pas que para el ao de 1980 tendr, segn las estimaciones ms confiables, 73 millones de habitantes, y una economa altamente diversificada?

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Vil. TRES PROBLEMAS BSICOS. A) Administracin del personal.

Un primer grupo de ideas rectoras de la reforma tendrn que estar relacionadas, probablemente, con la mejor integracin del personal de funcionarios y empleados al servicio del Estado. La reforma debe crear las condiciones adecuadas para garantizar que, en el futuro, el mejor talento tcnico y profesional disponible en el pas se sentir atrado hacia una carrera dentro de la administracin. Semejante propsito no debe conseguirse mediante niveles de remuneracin que creen distinciones injustificadas o peor an, que sean germen de una tecnocracia prepotente. Los reformadores necesitarn implantar medidas que tiendan a crear un ambiente que permita desarrollar al mximo la iniciativa de los individuos; que contrapongan, frente al principio tradicional de la administracin unipersonal y centralizada, el del trabajo en equipo y la delegacin de autoridad y responsabilidades; que establezcan un clima de trabajo estimulante y competitivo; que, en fin, transformen la administracin pblica en una entidad capaz de conferir el ms alto prestigio a quienes trabajen para ella, y en consecuencia, atraiga y retenga a los mejores. Por otra parte, es indispensable sentar las bases para crear un servicio permanente de funcionarios pblicos, tanto con el objeto de evitar que los cambios de gobierno echen por la borda experiencia y conocimientos acumulados, como para conseguir que aqullos encuentren en la carrera administrativa atractivos suficientes que los inciten a brindar sus mejores esfuerzos desinteresada y seguramente. Asimismo, la reforma de la administracin del personal debe establecer criterios generales, de aplicacin en todo el aparato administrativo federal, en materia de reclutamiento y seleccin de personal. El establecimiento de un organismo central de seleccin del personal libre de posibles influencias polticas es indispensable para elevar la calificacin de los cuadros de funcionarios y empleados. No se puede seguir con una contratacin catica, que no siempre tiene en cuenta factores objetivos para la eleccin, y sin un control central, que discierna las consecuencias de una elevada tasa de aumento en la contratacin de empleados pblicos. En esta rea de integracin del personal, ocupara un lugar de primera importancia la necesidad de crear una clasificacin sistemtica de las diversas categoras de empleados y funcionarios vlida en toda la administracin central que haga posible la aplicacin uniforme de polticas y tcnicas de administracin personal.

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Huelga decir que estas medidas deben tener correspondencia en el Presupuesto General de Egresos, que hoy en da, como es sabido, est muy lejos de reflejar lo que efectivamente ocurre en esta materia.
B) La coordinacin general.

En el rea de la organizacin administrativa los mayores esfuerzos deben dirigirse a resolver el problema de la coordinacin; especialmente si se lleva adelante el propsito declarado de poner en ejecucin un plan de desarrollo econmico a mediano plazo. El grupo de expertos que tenga a su cargo la concepcin general del programa de reforma, no debera pasar por alto un enfoque global del problema de la coordinacin, que contemple el aparato del Poder Ejecutivo en conjunto. Al ms alto nivel, es decir al nivel de los titulares de las Secretaras y departamentos de Estado, la ausencia de la prctica de reuniones de gabinete, tiene como resultado depositar ntegramente la pesada carga de la coordinacin de las polticas gubernamentales en el titular del Poder Ejecutivo. A ello se agrega la tarea agobiante que representa mantener responsabilidad directa de un gran nmero de organismos pblicos, en adicin a las propias Secretaras y departamentos de Estado. Nada parecera impedir, dentro de la actual organizacin institucional del Poder Ejecutivo, que se estableciera la prctica de acuerdos colectivos manteniendo el principio de responsabilidad individual que seran un eficaz instrumento de coordinacin, all donde sta es ms compleja y, a la vez, necesaria, es decir, en el mbito de las polticas generales de gobierno. En el nivel intermedio, parecera muy conveniente seguir explorando la utilidad de prcticas tales como las llamadas comisiones intersecretariales.
C) Organizacin del trabajo.

En materia de organizacin del trabajo, la reforma tal vez debera proponerse conseguir un cambio de actitud, en todas las entidades del sistema, respecto de la adaptacin y uso de las modernas tcnicas de administracin y organizacin. En efecto, los organismos gubernamentales no slo no deben ir a la zaga del sector privado en la aplicacin de tcnicas modernas destinadas a elevar la productividad del trabajo y simplificar sistemas y procedimientos y racionalizar las decisiones sino que han de actuar como pioneros en este campo, impulsando el uso de mtodos avanzados, propiciando la investigacin para la adaptacin de esas herramientas y difundiendo sus experiencias a los restantes sectores de la economa. Hoy en da, parece que las prcticas administrativas dentro del sector pblico salvo excepciones notables llevan un retraso considerable en relacin

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con los sistemas de los que ya se dispone. La contribucin verdaderamente til del grupo de expertos, a este respecto, sera no tanto formar unidades tcnicas a las que se les encomiende el problema, sino ms bien, como se dijo, crear el nimo y disposicin favorables a la idea de que los cambios de sistemas y procedimientos, y el uso de tcnicas modernas es indispensable.

CUADRO 2 EVOLUCIN DEL SECTOR PARAESTATAL DE MXICO. PRINCIPALES ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS, EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL Y COMISIONES, INSTITUTOS Y JUNTAS DEPENDIENTES DEL GOBIERNO FEDERAL 1920-1940 Petrleos Mexicanos Talleres Grficos de la Nacin Ferrocarril de Sonora-Baja California Ferrocarril del Sureste Aeronaves de Mxico, S. A. Productora e Importadora de Papel, S. A. de C. V. Banco de Mxico, S. A. Nacional Financiera, S. A. Almacenes Nacionales de Depsito, S. A. Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A. Junta Directiva de Puertos Libres Mexicanos Ferrocarriles Nacionales de Mxico 1941-1950 Guanos y Fertilizantes de Mxico Industria Nacional Qumico Farmacutica, S. A. de C. V. y de P. E. Altos Hornos de Mxico, S. A. Ayotla Textil, S. A. Maz Industrializado, S. A. Comisin Federal de Electricidad Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A. de C. V. Banco Nacional del Ejrcito y la Armada, S. A. de C. V. Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas, S. A. Nacional Distribuidora y Reguladora ** Compaa Importadora y Exportadora, S. A. (CEIMSA) * Instituto Mexicano del Seguro Social Comisin Lerma-Chapala-Santiago Juntas Federales de Agua Potable Juntas Federales de Mejoras Materiales 1951-1960 Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril, S. A. Diesel Nacional, S. A. Fbricas de Papel Tuxtepec, S. A. de C. V. Industrial de Abastos, S. A. de C. V. Siderrgica Nacional, S. A. Ferrocarril Chihuahua al Pacfico, S. A. Ferrocarril del Pacfico, S. A. de C. V. Banco Nacional de Crdito Agrcola, S. A. Banco Nacional de Crdito Ejidal, S. A. de C. V. Consorcio del Seguro Agrcola Integral y Ganadero, S. A. Compaa Nacional de Subsistencias Populares, S. A. ISSSTE (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado) Instituto Mexicano del Caf Instituto Nacional de la Vivienda Instituto Politcnico Nacional Comisin del Papaloapan Comisin del Ro Balsas Comisin del Ro Fuerte Comisin del Ro Grijalva Juntas Locales de Caminos 1961-19GO Compaa de Luz y Fuer/a del Centro, S. A. Caminos y Puentes Federales de Ingreso y Servicios Conexos Aeropuertos y Servicios Auxiliares Banco Nacional Agropecuario Instituto Mexicano de Investigaciones tecnolgicas Instituto Nacional de Proteccin a la Infancia Compaa Operadora de Teatros Comisiones Forestales (en 18 Estados de la Repblica) Comit para el Desarrollo Econmico de la Pennsula de Baja California Programa Nacional Fronterizo

* La clasificacin se ha hecho con base en la fecha en que por primera vez los organismos se incorporaron al patrimonio general del Estado y no de acuerdo con la ltima ley vigente que rige sus operaciones. De un total de 417 organismos de distinta naturaleza incluidos en el Directorio, se seleccionaron los 60 ms importantes. ** Disueltos. FUENTE: Secretara del Patrimonio Nacional, Directorio General de Organismos Descentralizados, Empresas de Participacin Estatal, Establecimientos Pblicos, Comisiones, Juntas e Institutos Dependientes del Gobierno Federal. Mxico, septiembre, 1964.

PARTE

IV

Reforma administrativa sectorial y regional

1968

7
La reforma administrativa en el sector agropecuario1

INTRODUCCIN

En el esquema de la poltica desarrollista que sustentan la mayora de los gobiernos latinoamericanos, la promocin y el fomento industrial han sido objeto de atencin sostenida y preferente a lo largo de las ltimas dcadas. La prioridad otorgada a la industria se ha manifestado no slo en erogaciones ms cuantiosas para obras bsicas, que han facilitado y concedido aliento a las inversiones privadas, sino en el perfeccionamiento de la capacidad administradora y constructora de la organizacin estatal que opera en el dominio industrial. Los ministerios de obras pblicas u organismos similares, y los ministerios de industria, han conseguido trabajar, en lo general, bajo condiciones de creciente eficiencia. Asimismo, la posicin negociadora de los industriales frente al Estado, que es ms fuerte que la de otros grupos sociales, ha sido usada entre otras finalidades para presionar sobre ste y conseguir que destine mayores recursos, y que mejore sus procedimientos administrativos, a modo de conseguir, precisamente, el mximo aliento a la actividad industrial privada. Los resultados de aplicar una poltica preferente de fomento industrial son, en el caso de Mxico, bastante obvios y suficientemente conocidos. Se ha conseguido un rpido crecimiento en esta esfera de actividad econmica y, paralelamente, se ha acelerado el proceso de urbanizacin de la poblacin. La conjuncin de estos dos procesos desemboca en un desarrollo econmico que ha sido fundamentalmente un desarrollo urbano. Por otro lado, algunos rubros de la economa notablemente el agropecuario han visto disminuir la importancia relativa de su participacin en el conjunto
1 Este trabajo fue publicado originalmente en Revista del Mxico Agrario, Confederacin Nacional Campesina, 1968, p. 75.

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DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN

PBLICA EN MXICO

de la actividad econmica, al paso que la proporcin de trabajadores dedicados a tales rubros no ha disminuido a la misma velocidad. Ello equivale a decir que los ingresos de los trabajadores agrcolas, en promedio, aumentan ms lentamente que los ingresos de los trabajadores dedicados a otras labores. Empero, durante los ltimos tiempos, en la mayora de los pases latinoamericanos particularmente en Mxico economistas y altos funcionarios gubernamentales han sealado la necesidad de otorgar mxima prioridad al fomento del sector agropecuario. En primer trmino por la injusticia social implcita en el crecimiento no armnico de los ingresos de los varios sectores de la fuerza de trabajo; despus, para conjurar el peligro de la formacin de un "cuello de botella" o estrangulamiento que impida el desarrollo ulterior de toda la economa, originado en los bajos ingresos de los trabajadores del campo que forman una parte sustancial de la fuerza de trabajo ocupada.
I. NECESIDAD DE MODERNIZACIN EN LA ADMINISTRACIN PUBLICA SECTORIAL.

La prioridad que el gobierno de Mxico concede al desarrollo de las actividades agropecuarias se traduce en muy diversas manifestaciones al nivel de la definicin de polticas generales. Sin embargo, esas declaraciones de poltica, no siempre conducen a la formulacin y ejecucin de programas y proyectos que efectivamente aumenten la productividad y los ingresos de la mayora de los trabajadores del campo, especialmente de los ejidatarios. Una de las razones que han impedido que la prioridad actual que se concede al desarrollo del sector agropecuario resulte en cambios ms rpidos para beneficio de los campesinos, es la falta de coordinacin y la relativamente baja eficiencia administrativa de algunas instituciones y organismos que operan en este sector. Es probable que el seor Presidente de la Repblica, estuviese aludiendo preferentemente a las instituciones que operan en el sector agropecuario aunque no, sin duda, de manera exclusiva cuando seal la necesidad de una reforma administrativa que modernizara los mtodos y sistemas del aparato gubernamental federal. En este contexto, adquiere especial significacin el documento dado a conocer por el Secretario de la Presidencia de la Repblica, en el que se sealan las bases de lo que ser la reforma y modernizacin administrativas. En el documento se dice:

LA REFORMA

ADMINISTRATIVA EN EL SECTOR AGROPECUARIO

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El Gobierno Federal tiene el firme propsito de moderni/ar la administracin pblica, hacindola gil y eficaz para servir mejor los intereses del pas. Y ms adelante: En los trabajos de la reforma administrativa, que cubrir los diversos sectores, se otorga actualmente la mxima prioridad al agropecuario con el propsito de mejorar los mecanismos de coordinacin que permitan una accin inmediata, para elevar en forma significativa la productividad y el ingreso de las mayoras campesinas. 2
II. CRITERIO BSICO DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN EL SECTOR AGROPECUARIO.

Las anteriores orientaciones sirven de estmulo para reflexionar en torno a algunos problemas que plantea la reforma administrativa en el sector agropecuario. En primer lugar, es evidente que a pesar del indudable inters que merece y que ha despertado la reforma administrativa en los medios acadmicos y polticos, no se ha incurrido en el error de otorgar una importancia injustificada a esta medida de carcter instrumental. La existencia de una maquinaria administrativa que funcione adecuadamente, es factor indispensable para que las decisiones bsicas se transformen en medidas prcticas que sean implantadas con eficiencia, pero de ningn modo puede ser sustituto de una doctrina agraria y menos an de la voluntad poltica para ponerla en ejecucin. En Mxico, la reforma o modernizacin administrativa en el sector agropecuario no puede tener un carcter neutral, es decir, proponerse como objetivo per se el mejoramiento de la productividad y la eficiencia administrativa. Tal vez esa actitud se justificara tratndose de organizaciones que administran los servicios pblicos, empero, en el sector agropecuario la reforma debe orientarse y servir los propsitos de la doctrina agraria. Esto quiere decir que todas las modificaciones institucionales, de procedimiento o de sistema, habrn de tomar en consideracin, en primer trmino, el beneficio inmediato de los ejidatarios y los pequeos agricultores. Sea que se trate de la simplificacin de la tramitacin de cuestiones de tenencia de la tierra; sea que se decida atacar el problema del costo de la administracin del crdito pblico destinado al campo; que se piense en fortalecer la capacidad de formulacin y ejecucin de proyectos agropecuarios por parte de diversas instituciones; perfeccionar los servicios de extensin
2

Martnez Manautou Emilio, op. cit.

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DIEZ AOS DE PLANIFICACIN

Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

agrcola o cualquier otra rea de operacin, la modernizacin administrativa habr de propender al mejoramiento directo de la economa ejidal y la del pequeo propietario. Cabe sealar aqu otro criterio de carcter general que tal vez valdra la pena no perder de vista en ningn momento. La manera como han evolucionado las condiciones econmicas y sociales en que se realiza el trabajo ejidal, apuntan hacia la necesidad y conveniencia de fomentar nuevos sistemas de explotacin de la economa ejidal, que permitan el uso amplio y productivo de insumos y tcnicas agrcolas modernas. Todo parece indicar que el principal factor limitante para implantar la utilizacin de tales insumos y tcnicas es la inadecuada distribucin de la tenencia ejidal en muchas zonas y su manifestacin inmediata: la excesiva divisin de los fundos ejidales. Por ello es imprescindible que la modernizacin administrativa cree mecanismos institucionales suficientemente flexibles que funcionen por igual dentro del actual esquema individual de produccin ejidal o en el marco de nuevas formas de trabajo colectivo, hacia las cuales seguramente se habr de evolucionar en el futuro cercano. Sera lamentable que el gran esfuerzo que conlleva la reforma administrativa en el sector agropecuario no tomara en cuenta las diversas alternativas que se abren a la poltica ejidal en los prximos diez o veinte aos, mismas que apuntan en direccin de tres metas de carcter general; hacia formas colectivas de produccin; hacia la transformacin de las actuales relaciones entre los productores agrcolas y los intermediarios comerciales, y hacia la planificacin de la produccin agropecuaria a nivel nacional. 3 La reforma administrativa debe estar precedida de una consulta amplia sobre las etapas inmediatas que han de caracterizar a la Reforma Agraria, que permita conocer las ideas de los organismos polticos de los campesinos, de los acadmicos e investigadores y de los funcionarios pblicos que tienen en sus manos el diseo de la poltica agropecuaria a corto plazo. Lo anterior equivale a decir que la reforma administrativa en este sector debe servir a los propsitos de la Reforma Agraria y desenvolverse paralelamente a ella.
III. PRIMER PROBLEMA GENERAL: GRADO DE DESCENTRALIZACIN.

Una de las caractersticas ms significativas de la administracin pblica de Mxico en el sector agropecuario, es aquella que se podra denominar
3 Hay quienes han considerado otras posibles alternativas; vase por ejemplo: El Problema Agrario Actual, Ramn Fernndez y Fernndez, Mesa Redonda organizada por la Facultad de Derecho de la UNAM, marzo 14 de 1968; en el peridico El Da se atribuyen al mencionado conferenciante los conceptos siguientes: "Debe legalizarse la venta de parcelas ejidales para combatir al minifundismo".

LA REFORMA ADMINISTRATIVA

EN EL SECTOR AGROPECUARIO

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la constelacin institucional del sector. En efecto, adicionalmente a la Secretara del ramo, y al Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin, operan directamente en este campo cuando menos otra Secretara de Estado la de Recursos Hidrulicos varios organismos descentralizados CONASUPO y ANDSA y algunas empresas e instituciones estatales que trabajan en todo el pas, como son los tres grandes bancos agrcolas nacionales, y el de comercio exterior. Todas ellas son instituciones de primera magnitud, cuya naturaleza administrativa desde el punto de vista de la formulacin de polticas es mixta, porque no podra negarse que aun cuando son bsicamente ejecutores de la poltica agraria y agropecuaria, salvo la Secretara del ramo, sus decisiones operativas son lo suficientemente autnomas como para modificar o influir en tales polticas. En torno a estas instituciones de primera magnitud, para continuar con el smil, gira una amplia serie de otras organizaciones y empresas de segunda importancia, en diverso grado de conexin jerrquica y administrativa con las primeras. En este respecto la administracin pblica de Mxico se asemeja a la de otros pases latinoamericanos. En efecto, se ha sealado que: La estructura tradicional de administracin pblica del sector agrcola en Amrica Latina es muy descentralizada, en especial porque este sector incluye un gran nmero de organismos autnomos que desempean tareas ejecutivas. Su coordinacin financiera se efecta a travs de los crditos presupuestarios del Ministerio de Hacienda, pero la coordinacin tcnica se hace difcil por la falta de relaciones administrativas claras entre los rganos ejecutivos y las unidades correspondientes del ministerio de Agricultura. 4 Ante la situacin descrita anteriormente, lo primero que cabra pensar, tal vez, sera que el nmero de organismos actuando en el sector es mayor al ptimo, y que el grado de descentralizacin administrativa es excesivo. Empero, una conclusin de esa naturaleza slo se justificara tras de un estudio detallado del cuadro de funciones que cumplen todas esas unidades. Semejante estudio pondra de relieve si es que existe yuxtaposicin de funciones, o duplicacin de actividades, o si las tareas que ahora realizan dos organismos no seran ms eficientemente desempeadas por uno solo. Todo indica que en el sector agropecuario se requiere un grado mayor de descentralizacin que en otros sectores de la administracin pblica; por ejemplo, la administracin financiera. Mas es cierto que una estructura institucional demasiado pesada y compleja, es un serio obstculo para que se acte con dinamismo en todo el sector. La determinacin del grado ptimo
* Comisin Econmica para la Amrica Latina (CEPAL): Administracin de la Planificacin Sectorial; St ECLA/Conf. 30/L. 8, febrero de 1968.

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de descentralizacin en el sector agropecuario, habra de ser uno de los objetivos inmediatos que la modernizacin administrativa se propondra. Para la determinacin de esa cuestin no parece ser suficiente el planteamiento tradicional que establece la dicotoma entre la centralizacin de las decisiones de poltica y descentralizacin de la ejecucin. Habra que matizar esa proposicin introduciendo el concepto del llamado "complejo o ncleo administrativo central de direccin", que algunos estudiosos de la planeacin econmica han desarrollado. En materia de administracin de la planificacin econmica y social, ha sido usual que se recomiende la concentracin de las funciones de planificacin en una sola unidad, que es el rgano central de planificacin o su equivalente. Sin embargo, la observacin de los resultados alcanzados en diversos pases indica que no necesariamente es este tipo de estructura el nico o el ms apropiado en todas las circunstancias. Para decirlo con las palabras de un reconocido experto:
En muchos pases ha nacido ya la ilusin del rgano central de planificacin. Esta ilusin se anida en los mitos ampliamente difundidos y profundamente arraigados de la omnipotencia central, y ayuda a propagarlos. Segn estos mitos cualquier organizacin o sistema social es dirigido por un solo individuo, o por un grupo pequeo que simplemente da rdenes que otros tienen que obedecer.

Y ms adelante:
Para contrarrestar la ilusin del rgano central de planificacin, hay que aplicar el principio siguiente al encarar la base orgnica que se ha de dar a la planificacin nacional: La planificacin efectiva del desarrollo exige un ncleo de organizaciones del gobierno central que cumplan varias funciones, no slo en el sentido de suministrar servicios de personal especializado y general, sino tambin en el sentido de ser fuente de liderazgo nacional, de administracin financiera, y de estudio y resolucin de problemas crticos". 5

Vale la pena pensar hasta qu punto es vlido trasladar el concepto del ncleo administrativo central de direccin al mbito de la planificacin econmica sectorial. Parecera, que en el caso del sector de la administracin agropecuaria de Mxico s lo es, porque se aproximara ms al modo como opera la maquinaria gubernamental mexicana. Habra quienes pudieran sealar el hecho de que en la administracin pblica de Mxico existe un alto grado de centralizacin de las decisiones al nivel del titular
5 Administracin de la Planificacin del Desarrollo Econmico; Principio y Falacias, Bertram B. Gross, ONU. ST/TAO/W/32. 1968.

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del Poder Ejecutivo. Esto es, sin duda, cierto. Empero, en ese caso se trata de las decisiones bsicas, fundamentales, en los mbitos poltico, econmico y social. Nadie habr de negar que el poder para instrumentar los objetivos primarios a travs de polticas especficas, se distribuye entre un considerable nmero de centros de decisin. Lo anterior quiere sugerir la idea de que al presentarse el problema de la conveniencia de centralizar la formulacin de las polticas agraria y agropecuaria, como parte de la modernizacin administrativa en el sector, no debe pensarse en funcin de un esquema piramidal de organizacin con un nmero muy reducido de centros de decisin en la cspide, de los cuales emanan las directrices que el resto de la pirmide institucional habr de realizar. Ms bien habra que mantener mejorndolo sustancialmente el actual sistema que presupone varios centros de decisin, cada uno de los cuales contribuye, en cierta medida, a la formulacin del conjunto de la poltica agraria y agropecuaria. El mejoramiento habra de consistir tanto en que se perfeccionara el proceso mismo de la formulacin de polticas, es decir, el proceso decisorio, cuanto que se elevara considerablemente el grado de coordinacin entre los diversos centros de decisin. Ahora bien, es ampliamente conocido el hecho de que la coordinacin administrativa slo es posible conseguirla en torno a un factor catalizador, que no necesariamente conlleva el establecimiento de organismos de coordinacin tales como juntas o comits intersecretariales, etc. Los elementos de coordinacin en la administracin pblica suelen ser los programas y aun los proyectos especficos, que atraen los esfuerzos conjuntos de varias dependencias y que presuponen una accin concertada plurilateral. La coordinacin eficaz se obtiene mediante el concurso de programas bien elaborados.
IV. SEGUNDO PROBLEMA GENERAL: LA CAPACIDAD DE FORMULAR PROGRAMAS Y PROYECTOS.

La modernizacin del sector agropecuario de Mxico habr de proponerse como otra meta fundamental, elevar sustancialmente la capacidad de los diversos organismos, por igual secretaras, departamentos de Estado y organismos descentralizados para formular programas y proyectos. La posibilidad de conseguir un incremento significativo a corto plazo de la productividad en el campo, depende de los volmenes de inversin que el sector pblico pueda canalizar hacia el mismo; lo que a su vez est condicionado por la capacidad de la maquinaria administrativa para formular el suficiente nmero de programas y proyectos viables. Huelga decir que de poca trascendencia sera la determinacin del gobierno de asignar

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un volumen significativamente mayor de recursos al campo, si no existiese la estructura administrativa que pudiese aprovechar tales recursos de manera ptima. La evidencia disponible tiende a indicar que en la administracin agropecuaria del pas se presenta, precisamente, el problema de una baja capacidad administrativa para absorber recursos de inversin. A la luz de esta proposicin puede explicarse el hecho en apariencia contradictorio, de que no obstante las declaraciones provenientes de los ms altos niveles en el sentido de que el sector agropecuario tiene prelacin, el monto de la inversin pblica en este dominio es notoriamente ms bajo que en otros renglones de la economa.6 No parecera exagerado insistir de nuevo en la atencin preferente que ha de requerir la consideracin de este problema, dentro del esquema de modernizacin del sector de la administracin que nos ocupa. En las palabras de un experto:
El mejoramiento de la administracin de proyectos puede resultar en una contribucin significativa al proceso de desarrollo nacional. Esto es cierto ya sea que los proyectos se consideren parte integral de un plan de desarrollo econmico y social, o como esquemas individualmente concebidos para el logro de propsitos especficos. La falta de proyectos bien concebidos es un obstculo al proceso general de planeacin nacional. Si se carece de proyectos, la planeacin permanecer demasiado general y agregada como para permitir que pueda verificarse la validez de sus supuestos, y proporcionar bases concretas para su ejecucin". 7

En el estudio citado se sealan las etapas ms importantes de la administracin de proyectos sobre las que conviene actuar, ellas son: a) concepcin; b) formulacin; c) anlisis y evaluacin; d) aprobacin; e) ejecucin; f) informacin y control; g) transicin a la administracin normal; h) evaluacin de los resultados. Sin duda alguna se ha dado un paso de importancia en esta materia, con la implantacin del sistema llamado de "anualizacin de los programas de inversiones" que consiste en que:
6 Martnez Manautou, Emilio: op. cit.: "Las inversiones programadas para 1968" mayores en 11.4% que las de 1967 ascienden a 24500 millones de pesos, que con la intencin sealada (conjugar el crecimiento econmico con el desarrollo social) , se han distribuido como sigue: fomento agropecuario y pesquero, 3200 millones (13.1%); fomento industrial, 9 650 millones (39.4%); transportes y comunicaciones, 5 630 millones (23%) ; obras de beneficio social, 5 550 millones (22.6%), y obras y equipos de administracin y defensa, 470 millones (1.9%). ? Public Administration Divisin (UN): Some aspects of administraron o) projects within the context of development planning. ST/ECLA/Conf. 30/L. 13, 1968.

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. . .aun cuando se proyectan a plazos mayores, slo se autorizan las inversiones que es factible llevar a cabo cada ao de acuerdo con la capacidad de las entidades del sector pblico. Con ello se elimina la posibilidad de diferir la ejecucin de obras que por falta oportuna de proyectos, ausencia de estudios econmicos, o trmites para la obtencin de financiamientos, tenan que realizarse en aos posteriores al de su aprobacin, lo que limitaba los efectos de la inversin pblica e impeda obtener sus beneficios en la forma prevista debido al retraso en la ejecucin de las obras. 8 Otra ventaja de este procedimiento consiste en que ahora podr determinarse con mayor precisin la capacidad relativa de cada dependencia para poner en ejecucin los programas aprobados.
V. PROBLEMAS ESPECFICOS PRIORITARIOS.

En prrafos anteriores se discutieron algunos objetivos generales que habra de proponerse la modernizacin administrativa. Estos objetivos abarcan toda la estructura institucional en direccin horizontal. Al mismo tiempo, el proceso de modernizacin debe actuar sobre un grupo de procedimientos que preocupan directamente a los campesinos, porque lesionan o benefician sus intereses de manera inmediata. Estos procedimientos administrativos se desarrollan verticalmente a todos los niveles de la estructura administrativa. Parecera que cuatro son los sistemas que habran de recibir tratamiento prioritario: El de tramitacin agraria, el de extensin agrcola, el de comercializacin de productos bsicos y el de otorgamiento de crdito. En la prctica estos sistemos son de una gran complejidad administrativa y, salvo el caso de la comercializacin de productos bsicos, carecen de unidad funcional y orgnica, puesto que intervienen en cada caso numerosas instituciones con procedimientos propios. No es un secreto para nadie que existen ejemplos de trmites agrarios que se han extendido por ms de dos dcadas, y que el promedio de duracin de las resoluciones de dotacin es de casi diez aos. Igualmente, para sealar otra instancia, si bien sera explicable que los campesinos protestasen por la insuficiencia del crdito, no parece admisible que la falta de oportunidad en un prstamo ya otorgado sea una queja ms o menos frecuente. Los ejemplos de este tipo podran multiplicarse. En fin, cada uno de estos sistemas requiere una revisin de fondo con el auxilio de las modernas tcnicas de anlisis de sistemas.
Martnez Manautou, Emilio: op. cit.

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El municipio como fuerza de desarrollo1
INTRODUCCIN

En este trabajo se proponen bsicamente dos reas de reflexin: la de la ubicacin del Municipio en el contexto de la programacin regional, como premisa terica, y la del anlisis de las recientes experiencias en materia de colaboracin intermunicipal registradas en el Estado de Mxico. Deseamos subrayar, desde un principio, que las experiencias que se analizan no pretenden constituir una innovacin en materia de funciones municipales. Se han propuesto, solamente, intensificar el empleo de los mecanismos institucionales existentes para que el fortalecimiento del Municipio sea la base adecuada del ejercicio de su libertad y autonoma tradicionales.
I. EL MUNICIPIO EN EL CONTEXTO DE LA PROGRAMACIN REGIONAL.

No es ste, evidentemente, el foro ms apropiado para la discusin de las premisas de teora econmica de la programacin regional del desarrollo. Sin embargo, parece indispensable hacer referencia al contenido bsico de sta, como punto de partida del anlisis del Municipio como fuerza de desarrollo. El planteamiento del desarrollo regional no sugiere, en rigor, algo distinto del desarrollo nacional: se trata slo de un enfoque diferente de la misma cuestin, de un matiz que se imprime en su tratamiento, para
i Conferencia sustentada en la Asamblea de Desarrollo Regional, organizada por el IEPES, Aguascalientes, 1970.

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que ese desarrollo nacional se realice tomando en cuenta las diferencias que se observan entre las distintas regiones que integran el Pas. El estudio del desarrollo regional no es el anlisis de las partes que integran el todo del desarrollo nacional. Incluso el enfoque de que son "desarrollos" complementarios resulta ya inexacto. Se trata solamente de enfoques yuxtapuestos, en unidad indisoluble, para identificar y resolver los problemas del desarrollo econmico y social. En general, la concepcin del desarrollo regional supone un nfasis en las diferencias entre regiones para modificarlas en trminos de necesidades nacionales y de lincamientos de poltica a nivel nacional. En Mxico, a las consideraciones estrictamente productivas, que atienden la integracin de las regiones en trminos de la explotacin de los recursos y de las caractersticas de los mercados, se agregan con el enfoque regional consideraciones estratgicas para el logro de los objetivos distributivos de la poltica econmica. En las Administraciones revolucionarias, en efecto, el enfoque regional persigue ante todo la eliminacin de los desequilibrios regionales, y se propone como un criterio de orientacin de la poltica econmica que atene y resuelva diferencias entre distintas regiones, tal como se orienta tambin a atenuar las diferencias entre clases o grupos de la poblacin. La programacin, por otra parte, como modo racional de enfrentar el desarrollo econmico que paulatinamente se constituye en forma de gobierno de nuestro Pas, significa sobre todo una orientacin consciente de la accin pblica al logro de los objetivos nacionales. La programacin econmica regional significa, por tanto, la decisin de incorporar a la accin del Estado, en forma consciente y racional, consideraciones regionales que cumplan un doble objetivo: de produccin, por una parte, para que las necesidades nacionales puedan ser atendidas mediante el uso diferenciado de los recursos con que cuenta cada regin del Pas; y de distribucin, por otra parte, para conseguir que el desarrollo sea armnico y equilibrado entre las distintas regiones. De este modo, la programacin regional del desarrollo se refiere inevitablemente a cuestiones de orden nacional, integrndose al sistema general de programacin del desarrollo, y a cuestiones de orden local, para atender de manera apropiada las necesidades de los habitantes de cada regin. Aunque hace falta, sin duda, unificar los sistemas de regionalizacin del Pas, los disponibles resultan evidentemente tiles para la promocin del desarrollo. Con base en ellos, es posible obtener informacin bsica sobre las caractersticas de las distintas regiones del Pas, tanto para la explotacin racional de sus recursos como para la atencin de las necesidades especficas de cada una. Tal informacin sirve de base para la formulacin de lincamientos de poltica a nivel nacional, fundada en un

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sistema de prioridades que jerarquice las necesidades nacionales, y para emprender acciones concretas, a nivel local, que modifiquen las condiciones que acentan las desigualdades entre regiones. En todo caso, tales sistemas de regionalizacin pueden servir de parmetros de la accin pblica y guiar las acciones de algunas entidades pblicas federales, pero no pueden fundamentar la promocin directa del desarrollo, cuya organizacin debe basarse en la divisin poltica del Pas. La Constitucin General de la Repblica, en efecto .concede a la Federacin facultades especficas relacionadas con el desarrollo nacional, pero reserva a los Estados y Municipios las principales acciones de promocin del desarrollo. A la Federacin compete el planteamiento de objetivos de poltica que han de perseguir Estados y Municipios, en funcin de los intereses de la Nacin, pero a stos corresponde, sin restricciones, la tarea de atender directa y adecuadamente las necesidades de los habitantes, la actividad fundamental de promover el desarrollo econmico y social. Como fuerza de desarrollo, el Municipio se asienta en la base de una pirmide, que a travs de las relaciones intermunicipales (estatales) e interestatales (federales) se plantea la unificacin de los esfuerzos de los mexicanos para programar y organizar su propio desarrollo. Con la divisin poltica que establece los Municipios, se definen tambin los rganos pblicos encargados de programar y promover el desarrollo local y los mecanismos institucionales conforme a los cuales tales acciones se integran a nivel regional, estatal y nacional, en la programacin del desarrollo econmico y social.
II. MECANISMOS INSTITUCIONALES DE PROGRAMACIN REGIONAL, A NIVEL INTERMUNICIPAL (UN ESTUDIO DE CASO). A) Mecanismos institucionales existentes.

En el Estado de Mxico, la ley establece las reas en que los Municipios y el Estado suman sus esfuerzos al cumplir funciones especficas, y define los mecanismos institucionales a travs de los cuales se instrumenta tal colaboracin. En materia electoral, los funcionarios de los Municipios tienen obligaciones especficas como auxiliares del Registro Estatal de Electores y para el cumplimiento de las leyes federales y estatales relativas a las elecciones. En materia de obras pblicas y privadas, las leyes respectivas establecen diversas formas de colaboracin entre los Municipios y el Estado, especialmente en lo relativo a la va pblica, el fraccionamiento de terrenos, la

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realizacin de obras por cooperacin y la proteccin de nuevas construcciones. . ' En materia agropecuaria, la colaboracin Municipal con el Estado y con la Federacin abarca aspectos informativos, legales y econmicos. Los Municipios, en efecto, deben proporcionar informacin a las agencias estatales y federales de agricultura y ganadera; han de vigilar la aplicacin de las leyes vigentes en estas materias (en especial para la conservacin de los recursos naturales, la aplicacin de normas sanitarias y el trnsito de ganado); y deben participar activamente en la promocin del desarrollo agropecuario, contribuyendo de diversas maneras a la realizacin de programas estatales y federales en este aspecto. En materia turstica, los Municipios colaboran activamente con las dependencias estatales y federales a cargo de la promocin de esta actividad, tanto mediante su informacin a las mismas y la vigilancia del cumplimiento de las leyes respectivas, como mediante el fomento o impulso del turismo en sus territorios. En materia educativa, los Municipios comparten con los Estados y la Federacin las obligaciones que la Constitucin establece al respecto. Diversos mecanismos institucionales permiten a los Municipios asumir esta responsabilidad, bien mediante la organizacin y sostenimiento de escuelas municipales (que deben sujetarse a reglamentos federales y estatales), como mediante la promocin del establecimiento de escuelas organizadas por el Gobierno de la Federacin o el del Estado. De especial importancia es la participacin de los Municipios en materia de alfabetizacin, y, en el Estado de Mxico, la que desempean en la fundacin y sostenimiento de escuelas secundarias por cooperacin. En materia industrial, comercial y artesanal, se han establecido en el Estado de Mxico mecanismos especficos para la colaboracin entre los Municipios y el Gobierno del Estado, a travs de su Direccin de Promocin Industrial, Comercial y Artesanal, cuyas funciones se vinculan directamente a cooperar con los Municipios y encauzar sus promociones. En materia de seguridad pblica y trnsito, las funciones de la Direccin de Seguridad Pblica y Trnsito del Gobierno del Estado concurren con las de los Municipios en cuanto al uso de calles y va pblica en general, de tal manera que en este campo Estado y Municipios integran prcticamente una sola organizacin que atiende tales funciones. En materia laboral, diversas prescripciones legales establecen modalidades especficas de la colaboracin de los presidentes y jueces menores municipales con la Junta de Conciliacin y Arbitraje.

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En materia de salubridad, el Cdigo Sanitario del Estado de Mxico asigna responsabilidades especficas a los Municipios, que se cumplen en estrecha relacin con los Servicios Coordinados de Salubridad y Asistencia Pblica del Estado y con las actividades de la Secretara de Salubridad y Asistencia. En materia de defensa, las funciones estatales y federales guardan estrecha relacin con las de las Juntas Municipales de Reclutamiento, asociadas al cumplimiento de la Ley del Servicio Militar Nacional. En material legal y administrativa, un amplio conjunto de disposiciones define responsabilidades comunes y formas de colaboracin del Estado y los Municipios, con expresiones institucionales y orgnicas.
B) Experiencias recientes en el Estado de Mxico.

La presente Administracin del Estado de Mxico se ha propuesto dar el ms alto dinamismo posible a los mecanismos institucionales existentes para la colaboracin entre los Gobiernos Municipales y el del Estado. Se trata, en lo fundamental, de dar cabal vigencia a la tradicin de libertad y autonoma del Municipio en Mxico con un impulso vigoroso a su desarrollo. Los esfuerzos que realiza el Gobierno del Estado se han orientado consistentemente a fortalecer la vida del Municipio, reforzando su capacidad de organizacin y operacin, mejorando sus finanzas y aprovechando las ventajas de una colaboracin estrecha. Los 120 Municipios que integran el Estado de Mxico constituyen una muestra completa de las diferencias existentes entre los Municipios de todo el Pas. Junto a los cuatro Municipios predominantemente urbanos que han registrado durante la ltima dcada el crecimiento demogrfico ms acelerado de la Repblica y un notable desarrollo industrial, se encuentran en el Estado de Mxico algunos de los Municipios ms atrasados del Pas, con escasos recursos y las ms graves carencias. Este gnero de desequilibrios ha sido fuente de serias dificultades en el desarrollo e impone crecientes tensiones polticas y sociales en el Estado. En este contexto, la actual Administracin del Estado consider indispensable concentrar buena parte de sus esfuerzos en la promocin del desarrollo a nivel municipal. Al mismo tiempo que se coordinan esfuerzos con la Federacin y que los recursos estatales se canalizan a la atencin de las necesidades ms urgentes, se tom la decisin de aprovechar cabalmente los mecanismos institucionales disponibles para que una colaboracin fructfera entre el Estado y los Municipios pudiese traducirse rpidamente en una realidad operativa.

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1. EL SEMINARIO DE INFORMACIN MUNICIPAL En primer trmino, se procedi a organizar un Seminario de Informacin Municipal, destinado a proporcionar a los Ayuntamientos recin constituidos las informaciones bsicas necesarias para el cumplimiento de sus funciones y a darles a conocer los programas del Gobierno del Estado para emprender una activa colaboracin. El Seminario se desarroll del 17 al 19 de diciembre de 1969, con la asistencia de 360 funcionarios municipales y de los principales funcionarios del Gobierno del Estado. Los resultados del Seminario fueron sumamente alentadores. A la colaboracin orgnica entre el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos que de ese modo se puso en marcha, se agreg la oportunidad de establecer contactos personales entre los distintos funcionarios que pronto empezaron a fructificar. El solo hecho de iniciar un dilogo abierto con los funcionarios del Estado, ha permitido a los Ayuntamientos emprender sus gestiones ante ellos con mayor facilidad y conocimientos. El Seminario, en definitiva, sent las bases para que el Estado y los Municipios pudiesen proceder a una efectiva programacin regional del desarrollo efectiva. El conocimiento de los planes estatales permiti a los Municipios encauzar sus propios programas y desat un proceso de interaccin tendiente a ajustar, simultneamente, ambos grupos de planes. Fue posible definir los campos en que el Gobierno del Estado puede ocuparse con sus propios recursos y con apoyo de la Federacin de atender necesidades municipales, y aquellos en que los programas deben ser emprendidos independientemente por los Municipios, con o sin la colaboracin estatal. 2. LA LEY DE HACIENDA MUNICIPAL. Al considerar que la mejor manera de respetar la libertad y autonoma municipales consiste en robustecer sus finanzas, se promovi ante la Legislatura del Estado una nueva Ley de Hacienda Municipal, cuyas consecuencias para la economa municipal ya se estn dejando sentir. Hasta cierto punto, la nueva Ley fue producto del Seminario y constituy una respuesta a las cuestiones que en l se plantearon. En la nueva Ley, se eliminaron restricciones a la tributacin de los Municipios que no les permitan aprovechar el desarrollo de las empresas establecidas en ellos, se renunci a algunos derechos estatales que pasaron a robustecer la Hacienda Municipal y se establecieron diversas disposiciones que dan mayor agilidad y eficacia a la Administracin Municipal.

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3. EL FINANCIAMIENTO DE OBRAS MUNICIPALES

Con el mismo objetivo de robustecer la economa municipal y para atender necesidades urgentes de la poblacin, la presente Administracin del Estado tom medidas para auxiliar a los Municipios en el financiamiento de obras productivas. Por conducto de la Direccin General de Hacienda, el Gobierno del Estado ha estado promoviendo la obtencin de crditos para los Municipios, y esta gestin centralizada est reportando considerables ventajas. En primer trmino, de este modo ha sido posible encuadrar las obras municipales en el marco de la programacin del desarrollo, de un modo sencillo pero eficaz. Al promover iniciativas para la realizacin de obras en los Municipios, o al recibir las solicitudes de financiamiento que stos presentan espontneamente, el Gobierno del Estado tiene la oportunidad de ubicarlos en el contexto de la programacin regional, analizando junto con los Municipios las prioridades de las obras que se pretende realizar. En segundo lugar, tanto para el desarrollo de proyectos como para las gestiones financieras (bsicamente ante el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S. A.) el Gobierno del Estado puede prestar un eficaz apoyo a los Municipios, que a menudo carecen de los recursos econmicos y de la capacidad operativa indispensables para tales actividades. Finalmente, en la realizacin misma de las obras el Gobierno del Estado puede concertar los esfuerzos de varios Municipios, para abatir los costos de obras semejantes que se realizan en una misma regin. Conviene sealar que en todo este proceso los Municipios conservan sus facultades de decisin para la contratacin de los crditos y la realizacin de las obras. Si bien el Gobierno del Estado ha de otorgar su aval para que se realicen estas operaciones, afectando sus participaciones en impuestos federales, no condiciona el otorgamiento del aval a su intervencin directa y mide su colaboracin en trminos de las necesidades y deseos de los Municipios. 4. PROGRAMAS DE CONSTRUCCIN. En diversos programas estatales para la realizacin de obras pblicas, como los de caminos, viviendas, escuelas, electrificacin y otros conceptos, el Gobierno del Estado ha promovido un dilogo constante con los Municipios para ajustar los planes, tcnicamente elaborados, a las necesidades concretas de cada Municipio. Se trata, ante todo, de traducir en una realidad operativa las diversas formas de colaboracin intermunicipal que puede existir en esos programas, pero tambin de darles un contenido social concreto que responda a las exigencias de la poblacin.

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El sistema nacional de prioridades, como el estatal, pueden ser atendidos de muy diversas maneras. La calendarizacin de las obras, sus especificaciones tcnicas y sus condiciones operativas puede determinarse conforme a diversas alternativas eficaces. En la seleccin de alternativas, el esfuerzo de la actual Administracin se orienta de manera fundamental a incorporar los criterios de las Autoridades Municipales, que pueden aportar elementos de juicio de importancia decisiva. 5. EL SEMINARIO PARA TESOREROS MUNICIPALES Como otra forma de colaboracin intermunicipal, el Gobierno del Estado ha organizado un Seminario para Tesoreros Municipales, que persigue la unificacin y compatibilizacin de procedimientos administrativos en todo el Estado para el adecuado manejo de las finanzas pblicas. Asimismo, tiene por objeto proporcionar a los Municipios informaciones tiles para ese fin, con base en la experiencia estatal, y obtener de ellos elementos sobre sus problemas administrativos especiales. 6. EL MANUAL DE ADMINISTRACIN MUNICIPAL En cierta forma como resultado del intercambio de opiniones celebrado en el Seminario de Informacin Municipal y para estimular el funcionamiento armnico de los Municipios, el cumplimiento de sus funciones y su colaboracin con el Gobierno del Estado, se edit un "Manual de Administracin Municipal". El Manual cumple la intencin del Gobierno del Estado de Mxico de "presentar en forma sencilla, para facilitar la labor de los miembros y funcionarios de los Ayuntamientos, las normas bsicas que rigen sus actividades. . . Ausente de ideas acadmicas, se renen (en el Manual) las disposiciones ms usuales en el cotidiano trabajo de los Ayuntamientos". El contenido bsico del Manual es el siguiente: a) El Municipio (resea histrica y fundamentacin jurdica) ; b) El Municipio en el Estado de Mxico (naturaleza, constitucin y funciones de los Ayuntamientos). c) Instructivos municipales. d) Colaboracin de las autoridades municipales con el Gobierno del Estado y los organismos descentralizados estatales. e) Promocin municipal. f) Apndices sobre la Bandera y el Himno Nacionales, el Escudo del Estado de Mxico y su ereccin. g) Leyes vigentes en el Estado de Mxico.

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El Manual est sirviendo ya a todos los Municipios del Estado, para la realizacin de sus actividades, y se espera que con su experiencia se enriquezca paulatinamente.
III. CONCLUSIONES

Las recientes experiencias de la actual Administracin del Estado de Mxico han puesto de manifiesto que el Municipio constituye la base operativa principal para la programacin del desarrollo regional. Al mismo tiempo, no se ha observado la necesidad de establecer nuevos mecanismos institucionales para instrumentar esa programacin o la colaboracin orgnica a nivel intermunicipal, pues se ha demostrado que los existentes pueden dar cabida apropiada a los esfuerzos que es preciso desarrollar. Desde luego, no se trata de mecanismos que operen automticamente. Parece indispensable realizar una intensa actividad de promocin, sostenida con firmeza y vigor, entre otras cosas porque en muchas ocasiones los mecanismos existentes haban dejado de funcionar con eficacia. La experiencia reciente, empero, indica que ello no se debi a las deficiencias de los propios mecanismos, sino a la ausencia de una promocin adecuada. Al ponerlos en funcionamiento con dinamismo, tanto los Gobiernos Municipales como el del Estado han logrado avances muy importantes. Con el fortalecimiento decidido de los Municipios, con el cabal respeto de su autonoma a travs de una intensa colaboracin orgnica, el Gobierno del Estado ha podido acelerar considerablemente sus programas de desarrollo. Los Municipios, por su parte, han encontrado de este modo una ruta fructfera para multiplicar sus esfuerzos y modificar los trminos de su relacin con los dems Municipios, con el Estado y con la Federacin. Su fuerza potencial como promotores del desarrollo est comenzando a traducirse en una realidad.

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La reforma administrativa en los Estados1
INTRODUCCIN

El presente trabajo tiene como propsito explorar la validez de una proposicin de carcter administrativo relacionada con las actuales preocupaciones de reforma administrativa. Esa propuesta se resume del modo siguiente: La administracin pblica de las entidades federativas puede constituirse en un factor de desarrollo econmico regional. Para su anlisis la proposicin mencionada se ha descompuesto en varios elementos: a) El desarrollo econmico de Mxico ha sido desequilibrado. Se entiende por ello que las diversas regiones del Pas se encuentran en grados muy distintos de desenvolvimiento. En consecuencia, un objetivo de la poltica econmica nacional es la disminucin de tales desequilibrios regionales. b) El Gobierno Federal ha intentado combatir el desequilibrio regional haciendo uso de dos instrumentos diferentes, a saber: los planes de desarrollo interestatales, por un lado, y el desarrollo por regiones econmicas definidas sobre la base de cuencas hidrolgicas. c) El xito conseguido en la aplicacin de los planes interestatales ha sido nulo; por el contrario, el desarrollo regional a base de cuencas hidrulicas ha tenido un xito limitado. d) No obstante lo anterior, el desequilibrio econmico regional en Mxico se ha acentuado; es necesario buscar medidas adicionales que proi Este trabajo fue presentado en el Ciclo de Conferencias sobre Reforma Administrativa y Desarrollo, organizado por el Instituto de Administracin Pblica, Mxico, 2 de abril de 1971. Se public originalmente en la Revista Comercio Exterior, Volumen XXI, p. 1088, diciembre de 1971.

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picien la eliminacin de esos desajustes. La administracin pblica de las entidades federativas, modernizada y fortalecida por una tesorera poderosa, debe ser un factor decisivo para conseguir un mejor equilibrio regional, a pesar de que las regiones econmicas no coincidan, por lo general, con las fronteras poltico-administrativas de los Estados. e) El Gobierno Federal debe modificar enfoques y procedimientos en sus relaciones con las entidades federativas; los Gobiernos Estatales deben ser vistos como el instrumento ptimo de desarrollo regional. En los siguientes prrafos se desenvuelven las consideraciones anteriores.
I. PREOCUPACIN POR EL CRECIMIENTO ECONMICO EQUILIBRADO

Los ltimos aos han visto un progresivo inters del Gobierno en incorporar el objetivo del crecimiento equilibrado como elemento de su poltica de desarrollo econmico. Pero este inters se ha acentuado en el presente, tal vez por la tendencia, que el crecimiento del pas ha experimentado, de grandes desproporciones regionales y estatales, comprobada por estudios recientes.2 As el candidato presidencial seal en sus discursos: "Nos proponemos atacar con la mxima atencin y energa los problemas de las regiones, de la provincia mexicana, para disipar los grandes contrastes que hoy distinguen desfavorablemente a muchas y amplias zonas de la Repblica, para que no haya varios Mxicos, sino uno slo: el Mxico del desarrollo rpido y equilibrado, en camino hacia sus ms altos objetivos de bienestar e independencia". 3 Otras muestras de la preocupacin anterior en la presente administracin se encuentran frecuentemente: "Las reformas administrativas, deben orientarse de acuerdo con las metas y programas que persigue el pas en esta etapa de desarrollo y que, por lo tanto, han de contribuir a la descentralizacin econmica y a la elevacin de la productividad, entre otros objetivos". *
2 Vase: Desarrollo Desigual de Mxico: 1900-1960; K. Albrechtsen, R. Domnguez y D. Murayama. Centro de Estudios Econmicos y Demogrficos, El Colegio de Mxico, 1970 (mimeo) . The Mexican Revolution: Federal Expenditures and Social Change Since 1910; James Wilkie. University of California Press, Berkeley y Los Angeles, 1970, segunda edicin, revisada, pp. 246-257. 3 Vase: Todos en Mxico, Reuniones Nacionales de Estudio, discursos Lie. Luis Echeverra Alvarez, 1970. pp. 132 y 166. Reunin Nacional de Estudio para el Desarrollo Regional de Aguascalientes. * Vase: Acuerdo del Poder Ejecutivo que establece las bases para la promocin y coordinacin de las reformas administrativas del sector pblico federal. Diario Oficial de la Federacin del 28 de enero de 1971.

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Los lincamientos expuestos por el Secretario de Hacienda como normativos del proyecto de presupuesto de egresos de la federacin para 1971: "4o. Que se incluyan las medidas necesarias para que la poltica fiscal y la inversin pblica tengan fuerza suficiente para dirigir el crecimiento de la economa, y que el gasto que se proponga a la consideracin de la H. Cmara de Diputados, tienda a un desarrollo econmico equilibrado para una mejor distribucin del ingreso, evite el alza injustificada de los precios y coadyuve para mantener las polticas monetarias y de intercambio con el exterior".5 La iniciativa de Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejercicio 1971: "En resumen, la inversin del sector pblico seguir ampliando la infraestructura econmica y social, supliendo las deficiencias y omisiones de la inversin privada, y asegurando el adecuado desenvolvimiento de los renglones estratgicos que tiene a su cargo. En su distribucin tendr particular importancia el crear un mayor nmero de empleos, sobre todo en el sector rural, y conseguir un desarrollo ms equilibrado, tanto en trminos geogrficos como en las actividades econmicas". 6
II. PLANES INTERESTATALES.

Se dijo en la introduccin, que uno de los instrumentos usados por el Gobierno Federal para conseguir el desarrollo econmico ha sido los planes interestatales. Mencionaremos los principales: el Plan del Sureste de 1962, que comprenda a Chiapas, Tabasco y Oaxaca y el Plan de Yucatn de 1960, que abarcaba a Campeche, Quitana Roo y Yucatn. A travs de estos planes se buscaba agregar a los criterios tradicionales de jerarquizacin de inversiones, el concepto de prioridades regionales, y se consider conveniente efectuar la planeacin regional por grupos de Estados. Se requera que la Secretara de la Presidencia coordinara las acciones de los gobiernos estatales con la federacin, y todas las acciones de las diversas Secretaras en cada Estado. Se esperaba que la coordinacin de polticas de las Secretaras de Estado a nivel regional, sera el primer paso para la coordinacin a nivel nacional. La idea de planes interestatales, que tuvo su nacimiento en la antigua Direccin de Planeacin de la Secretara de la Presidencia, encontr reflejo
5 Vase: Revista Comercial Exterior, enero 1971, pp. 26. 6 Iniciativa de Ley que present el Ejecutivo al H. Congreso de la Unin el 15 de diciembre de 1970.

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en el llamado proyecto de Ley que crea la Comisin Nacional de Planificacin. Al debatirse en el Senado de la Repblica la iniciativa, la perspicacia poltica de los senadores la transform en proyecto de Ley Federal de Planificin. Ese proyecto nunca se aprob. Los planes interestatales, tcnicamente superiores, no se ejecutaron. Las dificultades polticas y administrativas que la labor descrita implica, mantuvieron dentro de los escritorios de los expertos aquellos proyectos. Empero, aportaron una experiencia positiva: a saber no menospreciar la sensibilidad poltica de los Gobiernos Estatales. Parece claro que este tipo de planeacin regional no operar en el futuro inmediato, salvo aquellos proyectos interestatales para tratar problemas especficos, como el Plan Huicot y el Plan del Desierto. El primero abarca la zona Huichol, Cora y Tepehuana, y el segundo las zonas ridas del pas, por lo que las similitudes de las zonas comprendidas son notorias. Estn encaminados a promover el desarrollo, beneficiando regiones donde ms se ha concentrado la pobreza, e incorporar a la riqueza nacional la potencialidad de esas zonas.
III. LAS CUENCAS HIDROLGICAS.7

Los intentos serios de desarrollo regional, se han realizado mediante la creacin de comisiones ejecutivas que operan sobre cuencas hidrolgicas. El propsito que se persigue es el de aprovechar la riqueza natural de esas cuencas para construir en ellas presas, canales de riego, obras de contencin de inundaciones, revestimiento de canales, perforacin de pozos profundos, construccin de sistemas de aspersin, construccin de redes de atarjeas, actividades de conservacin del suelo, construccin y mejoramiento de caminos vecinales, obras de electrificacin, construccin de escuelas, campaas sanitarias, urbanizacin de poblados, centros de experimentacin de semillas, establecimiento de viveros, construccin y rehabilitacin de plantas avcolas, porcinas, etc. etc. 8 Las comisiones de las cuencas hidrolgicas se crearon a semejanza de ciertos organismos descentralizados, para realizar programas especficos que no encajaban claramente dentro de las dependencias gubernamentales existentes. En trminos de la tradicin administrativa mexicana, la autonoma de esas comisiones, en particular en sus primeros aos, ha sido amplia.
i Los comentarios descriptivos de este apartado se basan principalmente en dos trabajos, a saber: Desarrollo Econmico Regional, David Barkin y Timothy King, Siglo XXI, Editores, S. A., Mxico 1970. The Papaloapan Project, Thomas T. Poleman, Standford University Press, California, 1964. 8 Coordinacin de los Organismos Oficiales de Fomento Econmico Regional. Reunin Nacional de Estudio para el Desarrollo Regional, Lie. Jos Herrera Domnguez, IEPES, 1970.

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Sus limitaciones no fueron de tipo administrativo, aunque quiz hoy en da s lo sean, sino de carcter presupuestal. Los observadores extranjeros, empero, piensan lo contrario, es decir, que su autonoma ha sido limitada puesto que responden directamente ante la Secretara de Recursos Hidrulicos. Estas comisiones representan un mecanismo administrativo para asignar fondos y ejecutar programas de inversiones en gran escala en unas cuantas regiones aisladas del pas. La elevacin de rendimientos agrcolas, por un lado, y la generacin de energa para el establecimiento de industrias por el otro, seran la base del nuevo auge econmico regional. Empero las comisiones ejecutivas de las cuencas han tenido, sobre todo en sus primeros aos, un objetivo mucho ms ambicioso, el del desarrollo social y econmico total de las zonas. En efecto, comprendan los proyectos la creacin de nuevos centros de poblacin, la construccin de vas de comunicacin en los tramos navegables de los ros, puertos fluviales, martimos y areos, carreteras, ferrocarriles y lneas telegrficas y telefnicas. A partir de la Segunda Guerra Mundial e inspirados, en cierta medida, en la famosa "Autoridad del Valle del Tennessee", surgieron en Mxico las comisiones por cuencas hidrolgicas; stas han sido: Comisin Comisin Comisin Comisin Comisin Comisin Comisin Comisin del Papaloapan (enero de 1947) del Tepalcatepec (mayo de 1947) del Ro Fuerte (junio de 1951) del Grijalva (junio de 1951) del Sistema Lerma-Chapala-Santiago (noviembre de 1950) Hidrolgica de la Cuenca del Valle de Mxico. de la Cuenca del Ro Panuco. del Ro Balsas (1960)

Obviamente una caracterstica atractiva de estas organizaciones, es la posibilidad que ofrecen para trabajar en varios Estados simultneamente, y para coordinar los esfuerzos de las diferentes Secretaras. En algunos casos, las comisiones han asimilado la autoridad sobre inversiones regionales que eran la responsabilidad de otras Secretaras o de gobiernos estatales. Sin embargo, la coordinacin de las funciones de otros organismos que trabajan en la misma regin es problemtica, debido a que la comisin no puede exigir, sino slo estimular tal cooperacin, y carece de los recursos para realizar por s misma las funciones de otros organismos si esos llegaran a rehusar su cooperacin. El cuadro No. 1, proporciona informacin sobre la inversin de las comisiones de las cuencas hidrolgicas. Estas cifras no incluyen todos los gastos pblicos dentro de una cuenca, slo aquellos que se canalizan a travs de las mismas comisiones.

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Trataremos en un poco de mayor detalle las comisiones ms importantes. La Comisin del Papaloapan establecida en 1947 fue el inicio de un nuevo enfoque del problema del desarrollo regional. El modelo que se tom fue la "Autoridad del Valle de Tennessee", pero sin su autonoma, aunque el campo de responsabilidad de la comisin era ms amplio. Si bien se inici con gran fuerza, actualmente el proyecto se encuentra sin terminarse en un estado de suspensin, con un presupuesto menor que la quinta parte del mayor que tuvo, apenas adecuado para la conservacin de los trabajos ya construidos. El Cuadro No. 1 muestra en trminos financieros cmo disminuyeron las actividades de la comisin despus de 1958. El balance de resultados de la Comisin del Papaloapan, en lo que toca a su efecto equilibrador del crecimiento, ha sido hecho por algunos estudios en trminos inusitadamente crticos. Al hablar de la comisin se la llama:
".. .un monumento a la inhabilidad del Gobierno mexicano para planear algo que perdure de una administracin a otras futuras, y un ejemplo perfecto de proyectismo, la tendencia a proclamar la intencin de realizar grandes proyectos, pero de fracasar para terminarlos con xito. Quizs esto sea una exposicin un poco ruda de las cosas . . . pero es cierto que lo logrado es muy limitado. El proyecto ha contribuido algo al progreso econmico de Mxico. Pero en trminos del objetivo de descentralizacin regional, los resultados han sido desalentadores". 9

Los mismos investigadores aludidos manifiestan que al intentar evaluar los efectos combinados de los proyectos del Papaloapan y del Grijalva, se pone en claro que dos dcadas de cuantiosa inversin en la regin del Golfo slo han tenido un efecto muy limitado en trminos de la descentralizacin en la localizacin de la actividad econmica.10 Es la opinin general de los estudiosos del problema, que las desigualdades regionales se encuentran tan profundas, casi, como antes. " Ver Cuadro 3.

David Barkin y Timothy Ring, op. cit. pp. 103 y 104. 10 Ibid, p. 108. 11 Ensayo Analtico Metodolgico de Planeacin Interregional en Mgico, Ricardo Carrillo Arronte, 1969, pp. 13-35; La Planeacin Hidrulica en el Valle de Mxico, dentro de las Planeaciones regionales del Pas, Ing. Jos Ramos Magaa, Reunin Nacional de Estudio para el Desarrollo Regional, IEPES, 1970; Relacin entre la Federacin, los Estados y los Municipios para la Implantacin de un Programa Nacional de Desarrollo Regional, Lie. Adolfo Lpez Romero. Ibid; James Wilkie, op. cit. p. 205; K. Albrechtsen, R. Domnguez y D. Murayama, op. cit.; Mxico y su Poltica Hidrulica, Jos Hernndez Tern, 1967, p. 35.

CUADRO 1 GASTOS POR LAS COMISIONES DE LAS CUENCAS HIDROLGICAS 1947-1964 (Millones de pesos) Papaloapau Aos
1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964

Grijalva

A precios corrientes
7.8 16.0 21.0 37.5 77.9 111.6 115.1 99.7 9. 66 88.9 8. 90 102.8 40.8 2. 43 30.0 21.1 23.7 20.0

A precios A precios A precios de 1960a/corrientes de 1960 a/

18.6 35.8 43.5 7. 09 122.3 167.4 174.9 137.6 117.9 103.1 9. 88 110.0 42.8 2. 43 29.7 205 22.5 19.8

Tepalcatepcc Fuerte (incl. Balsas) A precios A precios A precios A precios corrientes de 1960 a/corrientes de 1960 a/
2.4 11.5 14.1 16.8 20.7 27.3 27.7 25.7 32.5 30.6 38.3 33.2 19.9 26.6 10.9 22.3b/ 53.9b/ 54.4b/ 5.7 25.8 29.3 31.8 32.5 4. 09 42.0 35.5 3. 96 35.5 4. 25 35.5 20.9 26.6 10.8 21.6 51.2 52.2

5.5 9.9 13.6 26.3 28.0 34.8 24.3 57.9 49.4 269 4. 412.3 135.0

8.4 13.7 16.6 30.5 31.1 37.2 25.5 57.9 48.9 239.5 391.7 129.6

29 . 38.0 111.6 144.1 121.9 6. 02 35.7 20.0 32.9 23.2 25,3 42.0 62.2

3.8 57.8 154.0 175.8 141.4 66.8 38.2 21.0 32.9 23.0 2. 45 39.9 59.7

Total

1 023.8

1 360.4

1043.9

1 030.6

468.8

579.9

720.0

838.8

a/ Gastos corrientes ajustados por el ndice de precios para la inversin pblica, Manual de estadsticas, bsicas, Banco de Mxico. b/ Incluye gastos para toda la cuenca del Balsas. Para la cuenca delTepalcatepec exclusivamente, los gastos corrientes en 1962 fueron 13.9 millones, para 1963, 13.8 millones y para 1964, 10.4 millones. David Barkin y Timothy King, Desarrollo Econmico Regional, Siglo XXI Editores, 1970, pg. 97.

CUADRO 2 ESTADO DE MXICO

ESTRUCTURA DE EGRESOS (miles de pesos)

1965
2/ Egresos Netos 3/ Gastos Corrientes 4/ Gastos de Capital I/ 2/ 3/ 4/
294 798 612 183 527 633 111 270 979

1966
352 903 243 225 878 407 127 024 836

1967
410 863 386 263 791 594 147 071 792

1968
519 507 467 292 360 824 227 146 643

1969
609 211 846 435 153 565 174 058 281

1970
767 418 993 476 037 000 291 381 993

1 9 7 1 I/
800 000 000 498 150 768 301 849 232

Cifras presupustales. (Estimadas para 1971. Los anteriores aos son cifras realizadas) . Egresos Brutos menos Resultado en Operacin y Cuentas de movimientos compensados. Gastos Administrativos ms transferencias. Obras Pblicas y de Fomento ms Deuda Pblica. Fuente: Estados Financieros del Gobierno del Estado.

Nota: Comprese el monto de inversiones del Estado de Mxico con los gastos efectuados por las Comisiones de las cuencas hidrolgicas. Ver Cuadro 1.

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CUADRO 3 DIFERENCIAS REGIONALES EN MATERIA DE EGRESOS Presupuesto de Egresos 1970 $ Noroeste Norte Noreste Pacfico Sur Centro-Occidente Centro-Sur Golfo de Mxico Pennsula Yucatn TOTAL 908,566.088 1.160,649.971 230,000.000 346,616.555 1.016,700.105 4.459,504.663 503503.359 212529.364 8.838,070.105 Poblacin-1970 (Datos preliminares) Presupuesto per cpita 1970 $ 271.52 181.53 159.91 67.13 98.42 279.65 * 109.91 190.53 182.93

3.346,245 6.393,853 1.438,350 5.163524 10.329,746 15.946,615 4579,959 1.115,446 48.313,438

*/ El ingreso presupuesta! per cpita del Estado de Mxico con base en un ingreso total de 670 millones para el ejercicio de 1970 resulta de $176.54. NOTA: Se utiliz la divisin en zonas geoeconmicas que establece el Sr. ngel Bassols Batalla en el libro La Divisin Econmica Regional de Mxico, pp. 182-183. FUENTE: Oficina de Informacin de asuntos econmicos de los Estados y Territorios.

El xito limitado del mtodo de las cuencas hidrolgicas para el desarollo regional equilibrado, debe analizarse bajo dos enfoques conceptualmente distintos. Por un lado, se trata de la estrategia empleada, es decir, el tipo de empresa acometida. Por el otro, del instrumento administrativo utilizado, y que en nuestro caso, es de mayor inters. Algunos mencionan que la estrategia general es incorrecta, toda vez de que es poco probable que un esquema basado en la agricultura atraiga por s solo a la industria. Adems, el enfoque es demasiado parcial al no considerar suficientemente las interrelaciones de otros sectores, necesarias para lograr un desarrollo balanceado, y se considera que la agricultura tiene efectos en cadena hacia atrs y hacia adelante ms limitados que otras actividades para lograr un foco de desarrollo integral y no meramente sectorial. 12 Parece ser que la conclusin final, es que se requiere de una estrategia ms positiva en los proyectos de las cuencas hidrolgicas para lograr el desarrollo de las regiones atrasadas. Por lo que respecta a nuestro inters, pensamos que el cauce administrativo que ha sido utilizado, no es el ptimo. Quiz parecera un tanto
12 La Estrategia del Desarrollo Econmico, A. O. Hirschman, Fondo de Cultura Econmica de Mxico, 1961. Ver tambin Rich Lanas and Poor, Gunnar Myrdal, New York Harper, 1957, pp. 23-38; Ing. Jos Ramos Magaa, op. cit.

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inconsistente buscar la descentralizacin econmica, utilizando un cauce centralizador como lo es la administracin pblica federal. Resulta obvio que dentro del marco de polticas de descentralizacin deba contemplarse el instrumento de la administracin pblica estatal. Tomar un mecanismo distinto, sin seguir las fronteras estatales, es exponerse a que la realidad poltica muestre su rechazo, como lo ha hecho con anterioridad. Adems encontrar las determinaciones comunes que identifiquen a una regin es tarea nada fcil; con frecuencia las zonas son, o muy grandes o muy pequeas, por lo que el utilizar las zonas polticas puede resultar ms conveniente. Las administraciones pblicas estatales, como mecanismos de desarrollo regional, tienen ventajas muy importantes. Pueden lograr una mayor participacin de los habitantes de la localidad, a travs de los municipios, de los diputados locales, de las organizaciones de agricultores y otras semejantes. La comunicacin social que as puede lograrse es muy positiva para provocar el inters personal, el conocimiento necesario, y un sentido de pertenencia de los habitantes respecto de los proyectos que se realicen.
IV. LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA REGIONAL. PARA LA PLANEACION

En la medida en que es preciso poner distinto nfasis en las orientaciones de la planeacin regional, resulta indispensable adaptar el aparato administrativo que ha de instrumentarlas, a nuevas directrices de poltica. No es suficiente establecer orientaciones regionales en las decisiones de inversin del sector pblico federal. Para conseguir resultados, una poltica slida de desarrollo regional exige organismos permanentes de promocin, que puedan realizar sus tareas con un pleno conocimiento de las necesidades de cada regin, para vincular los proyectos, federales, estatales y municipales, por una parte, y del sector privado, por la otra, a las condiciones y orientaciones del desarrollo nacional. Las tareas de promocin del desarrollo regional han sido impulsadas, de manera principal, por el sector pblico federal, y si bien se ha planteado explcitamente la necesidad de establecer corrientes de informacin y decisin de la periferia al centro, en la prctica estos flujos de informacin y decisin han reflejado las desigualdades existentes, sin contribuir a corregirlas. Ello, sin duda, se debe en parte a la debilidad tcnica de los aparatos administrativos del sector pblico estatal y municipal, que agregados a los factores econmicos, polticos y sociales generales, han impedido la coordinacin operativa de los mltiples esfuerzos realizados. En estas condiciones, parece haber llegado el momento, en el desarrollo nacional, en que la promocin a nivel regional puede y debe apoyarse en el aparato

LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN LOS ESTADOS

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administrativo de los gobiernos estatales, como instrumento central de la planeacin regional, aunque se mantengan otros dispositivos tendientes al mismo fin, y se tomen medidas para reforzarlos tcnicamente y corregir sus deficiencias tradicionales. Diversas razones concurren a fortalecer este punto de vista.
A) Marco Jurdieo-Poltieo

La Constitucin General de la Repblica concede a la federacin facultades especficas relacionadas con el desarrollo nacional, pero reserva a los Estados y municipios las principales acciones de promocin del desarrollo. A la federacin compete el planteamiento de objetivos de poltica de orden nacional, a los que han de sujetarse Estados y municipios en funcin de los intereses de la Nacin, pero a stos corresponde, sin restricciones, la tarea de contribuir a la atencin directa y adecuada de las necesidades de los habitantes, o sea la actividad fundamental de la promocin del desarrollo econmico y social. A nivel federal, con el manejo de las relaciones interestatales se plantea la unificacin de los esfuerzos de los mexicanos para programar y organizar su propio desarrollo. Pero con la divisin poltica que establecen los Estados y los municipios, se definen tambin los rganos pblicos encargados de programar y promover el desarrollo local, y los mecanismos institucionales conforme a los cuales tales acciones se integran a nivel regional, estatal y nacional, en la programacin del desarrollo econmico y social. Si los esfuerzos de planeacin regional se organizan slo al nivel federal, no solamente se descuidan como se han descuidado necesidades locales de la ms alta prioridad, sino que todos los proyectos enfrentan restricciones jurdicas, polticas y econmicas, presentndose problemas de coordinacin, duplicaciones e incluso esfuerzos contradictorios, muchas veces insalvables. En la medida en que se haga descansar la poltica de desarrollo regional en las administraciones de los Estados, ser posible instrumentar ms adecuadamente los planes nacionales, apoyndolos en los regionales y coordinndolos con ellos. De este modo, entre otras cosas, ser posible asegurar que los proyectos mismos correspondan no slo a las necesidades, sino tambin a las capacidades de cada regin, evitando que los proyectos organizados con la tecnologa y criterios de la federacin se conviertan en enclaves de alto desarrollo en un contexto general de atraso.
B) Criterios de Regionalizacin.

Se han propuesto, en Mxico y en otros pases, mltiples metodologas de regionalizacin para la promocin del desarrollo. Los enfoques pura-

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DIEZ AOS DE PLANIFICACIN

Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

mente econmicos han sufrido serias crticas, sobre la base de que descuidan el sentido general, social y poltico, que tiene necesariamente el desarrollo y de que el xito de los programas a que sirven determina la desaparicin de las regionalizaciones as preparadas. En Mxico, entre los intentos de disear una regionalizacin general, apoyada no slo en elementos econmicos sino tambin en aspectos ecolgicos, polticos, sociales y de otra ndole, destaca el trabajo del profesor ngel Bassols, que dividi el pas en 8 grandes zonas y ms de 100 regiones econmicas. Adems, diversas dependencias gubernamentales, a nivel federal y estatal, emplean distintos sistemas de regionalizacin para propsitos especficos, referidos al uso de los recursos naturales, las comunicaciones y otros aspectos. Sin embargo, tales esquemas de regionalizacin no pueden sustituir la organizacin administrativa que corresponde a la divisin poltica del pas, por muy tiles que sean como base de informacin. En primer trmino, definir una zona para promover su desarrollo implica su desaparicin con el xito del programa. Esto significa que la reorganizacin basada solamente en criterios econmicos y sociales carece de la permanencia que exige un esfuerzo sostenido para corregir las desigualdades regionales. Por otra parte, los rganos administrativos creados en funcin de planes regionales, tanto por su carcter provisional y limitado como por otras razones, no pueden enlazar adecuadamente sus actividades con las regiones colindantes, producindose desfasamientos en el seno de cada entidad federativa por la falta de coordinacin entre rganos federales y administraciones estatales. Estos problemas de coordinacin no pueden resolverse adecuadamente mientras la capacidad de decisin de tales rganos administrativos (cuando existen como tales, a nivel regional), o de sus representantes (cuando se trata de delegados regionales de rganos federales), est decisivamente restringida por los organismos centrales. A menudo, los planes regionales se desarrollan con "ejecutores" de decisiones de los rganos centrales, y mientras stos carecen de informacin y posibilidades reales de adaptar los planes a las necesidades y caractersticas locales, aqullos no poseen la capacidad de decisin indispensable para realizar tales ajustes. La divisin poltica que conforma la integracin de las entidades federativas, posee las caractersticas de estabilidad y permanencia que se requieren para mantener un esfuerzo sostenido destinado a atenuar las desigualdades, y poseen, asimismo, el poder de decisin indispensable para atender las condiciones regionales con polticas y planes flexibles.

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C) Las Administraciones Estatales como Instrumento de Desarrollo.

Para que las administraciones estatales se conviertan en organismos efectivamente promotores del desarrollo regional, es preciso tomar mltiples medidas tanto a nivel federal como al estatal. No obstante las dificultades implcitas, es el camino a seguir. En el Gobierno Federal, precisa introducir cambios de fondo en la orientacin de sus polticas de inversin, a fin de que los criterios de decisin sobre la asignacin de recursos den suficiente prioridad a objetivos distributivos. No se trata, simplemente, de preferir proyectos "ptimos" para regiones atrasadas; es preciso que se establezcan normas generales sobre el empleo de los recursos del sector pblico federal, orientadas a canalizar recursos a las zonas atrasadas, independientemente del nivel de "optimizacin" de cada proyecto. Asimismo, es preciso reorganizar los centros de decisin en la ejecucin de programas federales. Aunque al ms alto nivel se seguirn tomando las decisiones sobre la orientacin general de cada programa, es preciso dotar a los responsables directos de su ejecucin, ubicados en las distintas regiones, de poder de decisin suficiente para instrumentar ajustes en los programas. Para ello, y para resolver los problemas de coordinacin entre distintos programas federales en una misma regin, sera necesario establecer mecanismos operativos que organizasen los esfuerzos federales y estatales, en torno a los cuadros bsicos de la administracin de cada entidad. Si los ejecutores de programas federales quedan agrupados en un solo cuerpo de decisin, en la cual participan los funcionarios de las administraciones estatales, ser posible integrar adecuadamente los esfuerzos de unos y otros, adaptndolos a las necesidades regionales. En cuanto a los gobiernos estatales, parece indispensable, sin duda, avanzar ms aceleradamente, en extensin y en profundidad, en los planes de reforma administrativa que la mayor parte de ellos han emprendido. Slo con un aparato gil, suficientemente informado y con la flexibilidad indispensable, ser posible coordinar realmente los programas federales y los estatales en una efectiva promocin del desarrollo regional. Entre las diversas medidas de reforma administrativa que pueden emprenderse, destacan dos. En primer trmino una reforma fiscal a fondo, que implique la revisin de la totalidad de la legislacin fiscal. Tal reforma, obviamente, debe ir acompaada de la adopcin de los ms avanzados procedimientos de administracin tributaria. En segundo lugar, los gobiernos estatales, necesitan fortalecer considerablemente su capacidad de generacin de proyectos, pues buena parte de los problemas observados hasta ahora se deben a que los organismos federales han tenido la mayor parte de la iniciativa en cuanto a la promocin

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de nuevos proyectos. Es preciso, por ello, que los gobiernos de los Estados sean capaces de plantear constantemente proyectos que requieren la participacin federal y de concertar internamente los esfuerzos que los apoyarn. No sera posible, aqu, analizar en detalle las mltiples medidas administrativas que integraran este nuevo enfoque, cuya definicin e instrumentacin finales, adems debern corresponder a un proceso de estudio y negociacin entre todos los rganos polticos y administrativos involucrados. Conviene subrayar, empero, que el conjunto de medidas que se tomen han de corresponder a la necesidad urgente de establecer un tejido administrativo apropiado para la aplicacin efectiva de los concepciones regionales del desarrollo, de sentido distributivo, que forman ya parte explcita de los grandes objetivos nacionales. Apoyarse para ello en los gobiernos estatales, hacer de sus aparatos administrativos los ncleos bsicos de la promocin regional, alrededor de los cuales se integren y ejecuten los programas federales, resulta una decisin operativa y urgente para todo el pas. Una consideracin final permite aclarar las posibilidades que en los prximos aos presentan las administraciones estatales en comparacin con las cuencas hidrolgicas como mecanismos de inversin pblica regional. Como puede verse en los cuadros 1 y 2, el monto del gasto de capital del Gobierno del Estado de Mxico en los ltimos aos, representa dos o tres veces ms que el monto de las inversiones totales realizadas en un solo ao por cualquiera de las comisiones de cuencas hidrolgicas. Esto significa que los principales estados federales de la Repblica estn en posibilidad ya de invertir en programas de desarrollo, montos anuales superiores a los que se contemplan para las comisiones de las cuencas hidrolgicas. La conclusin que podra desprenderse de la anterior consideracin, es que el Gobierno Federal debe apoyar directamente con recursos financieros y tcnicos los programas de inversin estatales, en lugar de crear formas paralelas de inversin. En los prrafos anteriores se ha sealado que a pesar de la relativa debilidad administrativa y tcnica de muchas entidades federativas, su organizacin y aparato gubernamental son superiores a las comisiones que por su propia naturaleza resultan precarias.
V. UN EJEMPLO CONCRETO.

En forma sucinta se mencionan las principales medidas de reforma administrativa emprendidas por el Gobierno del Estado de Mxico a partir de septiembre de 1969: un nmero elevado de las medidas que aqu se sealarn no son, en lo fundamental, dispositivos que pudieran considerarse

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EN LOS ESTADOS

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de tipo administrativo en su intencin primaria. Son medidas de poltica econmica que tienen un reflejo inmediato en la estructura de la maquinaria gubernamental.
A) Cambios en el sector de las Finanzas Pblicas:

a) Se form la comisin de reforma fiscal para la revisin de la legislacin de la materia. Entraron en vigor los siguiente nuevos textos fiscales: Cdigo Fiscal del Estado de Mxico Ley de Hacienda del Estado de Mxico Ley de Hacienda Municipal Ley de Catastro. Ley para el Control de los Organismos Descentralizados en el Estado de Mxico.13

b) Se cre el Centro de Cmputo y Automatizacin del Gobierno del Estado de Mxico para el clculo y procesamiento de estadsticas fiscales y patrones de causantes. c) Se modific la estructura programtica del presupuesto de egresos del Estado y se estableci un sistema de control presupuestal automtico. d) Se cre un sistema de control de organismos descentralizados.14 e) Se cre un sistema de crdito y financiamiento para los Ayuntamientos del Estado. f) Se llev a cabo el levantamiento catastral urbano por medios aerofotogramtricos y se cre la oficina tcnica del catastro.
B) Cambios en el Sector Agropecuario.

a) Se cre la Comisin de Desarrollo Agrcola y Ganadero del Estado de Mxico (DAGEM) que tiene la organizacin completa del sector agrcola, ganadero, pecuario y forestal y que representa la coordinacin de todas las entidades estatales y federales en ese campo. b) Se cre el organismo denominado PROTINBOS que es Protectora e Industrializados de Bosques con el propsito de llevar
13 Gaceta del Gobierno del 30 y 31 de diciembre 1970. H Reglamentos para el Control de Organismos Descentralizados, Gaceta del Gobierno, 6 de enero de 1971.

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a cabo una enorme tarea de reforestacin invirtiendo en esa accin los productos que se obtengan de la explotacin razonable del bosque.1S c) Se cre la oficina de Proyeccin Agrcola con el propsito de centralizar toda la informacin tcnica del sector agropecuario y formular planes de trabajo para ese mismo sector. Se establecieron las bases para obtener una estadstica agrcola continua.
C) Cambios en el Sector de Inversiones y Obras Pblicas:

a) Se reorganiz la Direccin de Comunicaciones y Obras Pblicas para llevar adelante programas de inversin del orden de 500 millones de pesos anuales. b) Se cre el sistema de control de inversiones por procedimientos automticos. c) Se cre la Constructora del Estado de Mxico para que un solo contratista, empresa propiedad del Estado, llevara a cabo la mayor parte de las inversiones de la Entidad.
D) Cambios en el Sector Promotor del Desarrollo Social.

a) Se cre el organismo descentralizado AURIS. Instituto de Accin Urbana e Integracin Social.le con objeto de promover e intervenir en forma intensa y decidida en todas las acciones tendientes al desarrollo y mejora de la vivienda popular, incluyendo las acciones derivadas de la expropiacin de zonas ejidales que forman parte de los centros urbanos.
E) Cambios en la Interrelacin con los Municipios.

5-.1
a) Se celebraron seminarios de informacin y estudio para autoridades y funcionarios de los Ayuntamientos. b) Se prepar y edit un manual de administracin municipal. c) Se proporciona asesora a los Ayuntamientos, principalmente en el campo del financiamiento de las obras y servicios municipales a travs de una nueva oficina de promocin municipal.
15 Gaceta del Gobierno, 3 de enero de 1970. i Gaceta del Gobierno del 3 de enero de 1970.

LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN LOS ESTADOS

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F) Cambios en las interrelaciones con el Gobierno Federal.

a) Se coordin la accin de las dependencias federales y estatales en materia de promocin agrcola, centralizando las funciones de direccin de las delegaciones de la Secretara de Agricultura y Ganadera y de la Direccin General de Agricultura del Estado, en una sola unidad administrativa. b) Se centraliz igualmente en una sola unidad administrativa la direccin de las dependencias federal y estatal en materia de turismo. c) Se sustituyeron las gerencias regionales de Recursos Hidrulicos con influencia en zonas especficas del Estado, en una sola gerencia para toda la entidad federativa, con participacin de las autoridades estatales en la materia.
G) Cambios en el Sector Administrativo propiamente dicho.

a) Se vienen aplicando tcnicas avanzadas para la seleccin y asignacin de los recursos humanos, principalmente en materia de exmenes psicotcnicos y anlisis y valuacin de puestos. b) Se opera un programa permanente de capacitacin al personal del sector pblico en todos los niveles, incluyendo el de altos funcionarios del Gobierno del Estado. c) Se cre un grupo de organizacin y mtodos encargado de llevar a cabo una revisin integral de los mtodos y procedimientos de trabajo y de elaborar manuales de operacin.

PARTE

La Reciente Reforma Administrativa en el Gobierno Federal

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ltimos desarrollos*
I. EVALUACIN INICIAL DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA DURANTE 1964-1970.
I. SENTIDO Y ORIENTACIN DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA

Al iniciarse la administracin federal 1964-1970, se reconoci en forma explcita la necesidad de coordinar las mltiples acciones del sector pblico para acelerar el proceso de desarrollo econmico. La reforma administrativa como objetivo de poltica fue planteada desde el principio como un proceso dilatado y complejo: "es una tarea de estudio y preparacin que abarcar aos", seal el Presidente de la Repblica. Esta tarea tena que partir de un diagnstico del estado de la administracin pblica, a fin de orientar los esfuerzos en el sentido de las necesidades prioritarias y los problemas ms graves. La reforma administrativa surgi en el contexto de la programacin econmica. El planteamiento inicial, reforzado a medida que avanzaron los trabajos, seal que toda reforma administrativa tena que referirse a un programa de accin. El programa, a su vez, no sera otra cosa que la formulacin de las actividades a realizar para lograr los objetivos de desarrollo econmico y social asociados a las necesidades nacionales. En la medida en que estas necesidades se haban modificado y su orden de prelacin era distinto, la administracin pblica tena que adaptarse a ellas, tanto en su estructura como en sus procedimientos.
El presente captulo fue redactado teniendo a la vista las extensas notas preparadas por el seor licenciado Gustavo A. Esteva Figueroa, quien no slo es un reconocido estudioso de estas cuestiones, sino participante muy destacado en los trabajos de reforma administrativa durante 1964-1970.

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II. EL RGANO COORDINADOR DE LA REFORMA: LA COMISIN DE ADMINISTRACIN PUBLICA (CAP).

Para coordinar los esfuerzos de reforma administrativa, se cre la Comisin de Administracin Pblica. No tom la forma de un organismo multi secretarial, porque era preciso contar previamente con un diagnstico, que sistematizara los esfuerzos, y con un programa, que sirviera de parmetro y gua de la reforma. Se ubic en la Secretara de la Presidencia, porque a sta se haban encomendado las tareas de organizacin de un sistema central de planeacin. Por acuerdo presidencial, en efecto, en marzo de 1965 la Secretara de la Presidencia solicit a todas las entidades pblicas la infor macin que servira de base a las actividades de programacin durante el perodo 1964-1970, los lincamientos de poltica de cada una, los problemas nacionales y regionales que trataran de resolver, las metas por alcanzar, los medios y recursos finacieros que requeriran para lograrlas, y las necesidades de la poblacin que atenderan. Mediante el anlisis y discusin de los in formes proporcionados por las entidades, se procedi a formular el Programa de Accin del Sector Pblico para el perodo 1966-1970, revisado y complementado posteriormente a travs de diversos mecanismos de programa cin y coordinacin. Este programa habra de servir de base para la reforma administrativa. La CAP qued integrada por funcionarios de la Secretara de la Presi dencia (a nivel de Directores) y expertos en administracin pblica, en el papel de asesores. Su tarea inicial, la de formular un diagnstico del estado de la administracin pblica, significaba ante todo analizar en qu medida sta era capaz de llevar a cabo el Programa de Accin que se haba trazado y proponer medidas de reforma administrativa para que los pudiese ejecutar con mayor agilidad y eficacia. Para normar sus actividades, se sealaron a la Comisin los siguientes objetivos: "determinar la ms adecuada estructura de la administracin pblica y las modificaciones que debern hacerse a su organizacin, a fin de coordinar mejor sus actividades y acelerar el proceso de desarrollo econmico y social del pas; introducir las tcnicas modernas de organizacin administrativa que resulten convenientes para alcanzar ese objetivo y lograr una mejor capacitacin del personal gubernamental". x
III. LAS ACTIVIDADES DE LA COMISIN DE ADMINISTRACIN PUBLICA

La CAP elabor, al cabo de meses de detenido estudio de la situacin y antecedentes del sector pblico, un informe sobre la Reforma de la
i Secretara de la Presidencia, La Planeacin en Mxico, Mxico, 1969, p. 19.

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DESARROLLOS

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Administracin Pblica Mexicana.2 El informe comprenda bsicamente los siguientes puntos: anlisis del funcionamiento de las dependencias del Ejecutivo Federal y del sector paraestatal; los sistemas de coordinacin general del gobierno; la utilizacin de los elementos materiales de la administracin; la eficacia de la administracin de personal; el aspecto administrativo de la programacin de las actividades del sector pblico; los sistemas de elaboracin del presupuesto federal y la reforma en que la administracin pblica atiende a los diversos sectores de la actividad econmica y social. En el propio informe se propusieron principios fundamentales que deberan regir las reformas a la administracin pblica y los mecanismos para ejecutarlas. En cuanto al fondo, el Informe puso de manifiesto la necesidad de emprender la reforma a partir del anlisis de los problemas que afectan simultneamente a diversas entidades del sector pblico que cubren campos de actividad bsica para el desarrollo econmico y social. De esa manera, se incorporaron criterios programticos y sectoriales a las tareas de la reforma. De otro lado, se seal la necesidad de actuar simultneamente en dos frentes: el de los problemas de coordinacin en todo el sector pblico (cuestiones de eficacia en el logro de los objetivos establecidos) y el de los problemas que afectan a cada entidad, en su funcionamiento administrativo (cuestiones de eficiencia interna de las entidades pblicas). De este modo, se plantearon dos tipos de actividades: las que podran llamarse de "macro-reformas", relativas al funcionamiento general del sector pblico, y las de "micro-reformas", o sea, las de los medios tcnicos, materiales o humanos empleados por cada entidad pblica en el cumplimiento de sus funciones. En cuanto a la forma, se propusieron diversos instrumentos. En primer trmino, grupos de estudio encargados de analizar materias especficas y formular proposiciones que habran de presentarse a las autoridades pertinentes, para su decisin o informacin. Estos grupos quedaran integrados por expertos en la materia y funcionarios de las dependencias involucradas, bajo la coordinacin del Secretariado Tcnico de la CAP. En segundo lugar, grupos de trabajo encargados de estudiar los problemas especficos de coordinacin de las entidades concurrentes a un campo de actividad del sector pblico y de proponer soluciones a los mismos. Estos grupos, tambin coordinados por el Secretariado Tcnico de la CAP, estaran integrados por representantes de las entidades involucradas en cada sector de la programacin. Los grupos de trabajo serviran de antecedente y fundamentacin de mecanismos sectoriales de participacin en la programacin, que podran proceder al planteamiento y ejecucin de macro-reformas adminis2 Secretara de la Presidencia, documento indito, 1965.

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trativas o proponer en forma conjunta las que requiriesen autorizacin del Jefe del Ejecutivo o cambios en la legislacin. Entre los mltiples grupos de estudio que se integraron, a diversos niveles tcnicos y operativos, destacan por su importancia y avances los siguientes: los de reformas en los mecanismos de la programacin y el presupuesto; los de anlisis y codificacin de las estructuras de organizacin y las bases jurdicas de las entidades pblicas; y los de estudio de los recursos materiales (adquisiciones, almacenes e inventarios; locales y equipos), de los recursos humanos y de la planificacin administrativa (correspondencia, archivo, organizacin y mtodos). Las actividades sectoriales de la reforma se concentraron en el sector agropecuario y forestal, en virtud de su prioridad en la poltica econmica general. En junio de 1968, por acuerdo presidencial, la Secretara de la Presidencia propuso la creacin de un mecanismo "para obtener la adecuada coordinacin de las actividades agropecuarias" a las principales entidades con atribuciones en este campo: Secretaras de Agricultura y Ganadera, Recursos Hidrulicos y Hacienda y Crdito Pblico, Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin, Banco Nacional Agropecuario, S. A., Banco Nacional de Crdito Agrcola, S. A., Banco Nacional de Crdito Ejidal, S. A., Compaa Nacional de Subsistencias Populares, S. A., y Guanos y Fertilizantes de Mxico. 3 El grupo de trabajo se integr con representantes de todas esas dependencias, coordinados por el Secretariado Tcnico de la CAP, en las siguientes subcomisiones: metas fsicas de produccin y consumo; regionalizacin y zonificacin; tenencia de la tierra; organizacin de productos minifundistas; crdito y seguro; conservacin de recursos; investigacin y asistencia tcnica; comercializacin y almacenamiento; produccin y aprovechamiento de insumos; desarrollo ganadero, desarrollo forestal e inversiones pblicas. El mtodo propuesto para los trabajos de las subcomisiones comprendi los siguientes puntos: el sealamiento del propsito que perseguira cada subcomisin; el anlisis de la situacin y problemas del tema de cada una; las tareas que habran de realizarse para proponer reformas y la metodologa para la presentacin de sus conclusiones.4 Las subcomisiones se reunieron peridicamente durante ms de un ao y rindieron sus dictmenes, que incluyeron el sealamiento de los principales problemas detectados y una opinin conjunta sobre sus soluciones. Con base en las conclusiones de ese grupo de trabajo, la CAP plante proposiciones globales y por esferas de actividad, as como un programa de accin. La ms importante de sus recomendaciones, que se puso en
3 Documento ledo en el Saln de los Estados, Palacio Nacional, Mxico, el 27 de junio de 1968. * Secretara de la Presidencia, documento indito.

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prctica de inmediato, fue la integracin de un Mecanismo de Participacin para la Programacin del Sector Agropecuario, con representantes de las entidades que tomaron parte en el grupo de trabajo y los de Almacenes Nacionales de Depsito, S. A., y la Aseguradora Nacional Agrcola y Ganadera, S. A. Para su adecuado funcionamiento, se definieron dos niveles de operacin: representantes del ms alto nivel ejecutivo de las entidades concurrentes integraron un Cuerpo Colegiado para tomar decisiones, con base en los estudios y recomendaciones de un Secretariado Tcnico, formado por tcnicos de la Secretara de la Presidencia, con la asesora directa de la Secretara de Agricultura y Ganadera y la participacin sistemtica y constante de representantes tcnicos de las entidades.5 El mecanismo de participacin funcion hasta el trmino del perodo gubernamental 1964-1970 y adems de los avances a que se hace referencia ms adelante contribuy directamente a la formulacin de recomendaciones de reforma administrativa que se hicieron llegar a la siguiente administracin.
IV. PRINCIPALES RESULTADOS

La Comisin de Administracin Pblica funcion desde su creacin como catalizador de las medidas de reforma administrativa. Pero los avances logrados no se contrajeron a sus actividades. Acaso la principal medida de su eficacia radique en el alto nivel de participacin de numerosas entidades en las tareas, medidas y planes asociados a la reforma administrativa. Por su nmero y alcances, resulta imposible presentar aqu una enumeracin completa de todas ellas. Conviene destacar, empero, las ms importantes, sobre todo por la medida en que sirvieron de antecedente a las acciones de la administracin del licenciado Luis Echeverra Alvarez.
A) Reformas en los mecanismos de programacin

Ninguna actividad de reforma administrativa recibi ms atencin que la relativa a los mecanismos de la programacin. Con apoyo en los avances de pasadas administraciones, se registraron otros en torno al sistema central de planeacin. Ese sistema, al que concurren todas las entidades pblicas, centraliza sus decisiones en la Comisin Intersecretarial encargada de la formulacin de Planes de Desarrollo Econmico y Social. 6 Para fortalecerla, se cre la Subcomisin de Inversin-Financiamiento, en la que se combinaron las funciones de autorizacin de inversiones de la Secretara de la Presidencia
5 Secretara de la Presidencia, CAP, Recomendaciones de Reforma Administrativa en el Sector Agropecuario, documento indito, 1970. 8 Ver infra. pp.

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y de financiamiento de la de Hacienda. La Subcomisin oper como un mecanismo gil para evaluar y coordinar proyectos de inversin pblica y programar adecuadamente su ejecucin y el flujo de recursos correspondientes. Para la elaboracin del Programa de Accin del Sector Pblico 19661970, se cre en el seno de la Secretara de la Presidencia la Comisin de Programacin del Sector Pblico, que analiz y proces la informacin proporcionada por todas las entidades pblicas y la someti a un proceso de discusin y negociacin. Con la concurrencia de numerosas entidades, coordinadas por la Secretara de la Presidencia, se integr la Comisin de Estudios del Territorio Nacional y Planeacin. Este organismo, adems de eliminar duplicaciones y superposiciones en las actividades de identificacin de los recursos nacionales como base de la planeacin, logr avances de la mayor importancia en este campo. Desarroll su propia metodologa e integr los equipos tcnico, material y humano para llevar a cabo un estudio sistemtico del territorio nacional, con una evaluacin de sus recursos orientada a la planeacin y organizacin de las acciones pblicas. En general, se procedi a perfeccionar los sistemas de informacin para la planeacin: los de elaboracin y coordinacin de programas de inversin; los de su evaluacin, autorizacin y vigilancia; y los del control de su ejecucin. El acuerdo de marzo de 1965, para la formulacin del Programa de Accin del Sector Pblico 1966-1970, estimul y sistematiz las tareas de programacin en todas las entidades y estableci canales operativos para su coordinacin e integracin. La creacin de la Subcomisin de Inversinfinanciamiento cuya mecnica ha servido ya de modelo para otros pases enfrent operativamente el desfasamiento tradicional entre las entidades planificadoras y las financieras, creando un mecanismo para la decisin conjunta y simultnea sobre los proyectos de inversin pblica. La CETENAP reforz considerablemente el sistema de informacin para la planeacin. En conjunto, estas reformas operaron como catalizadores y encauzadores de numerosos avances en la programacin econmica y la reforma administrativa. Fueron complementadas con los mecanismos de participacin que se mencionan ms adelante.
B) Reformas en la mecnica presupuesta! del sector pblico 7

Cinco aos de prolongados esfuerzos en el estudio del sistema presupuestal permitieron consolidar recomendaciones tcnicas basadas tanto en
7 Secretara de la Presidencia, documentos inditos de la Direccin del Plan General del Gasto Pblico.

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anlisis tericos como en la experimentacin concreta de nuevos procedimientos. En primer trmino, se procedi a estudiar las condiciones de operacin de la mecnica presupuestal del sector pblico. El diagnstico respectivo mostr que el sistema responda bsicamente a las necesidades de control y vigilancia de los fondos pblicos, en que se bas su diseo original, pero era ya inadecuado para fines de programacin. Se analizaron, en consecuencia, las caractersticas, ventajas y posibilidades de aplicacin de diversas tcnicas presupustales, llegndose a la conclusin de que la ms adecuada era la de presupuesto por programas y actividades. En anlisis de gabinete, se realizaron estudios para adaptar la tcnica a las condiciones operativas del sector pblico mexicano, mediante aplicaciones al caso del Programa Nacional de Alfabetizacin de la Secretara de Educacin Pblica. Los resultados obtenidos fundamentaron la ampliacin del experimento, intentndose la aplicacin de la tcnica a cuatro dependencias de la Secretara de Agricultura y Ganadera. Ante la conclusin de que el mtodo podra ser de gran utilidad tanto para la programacin econmica como para la reforma administrativa, se plante que la transformacin de la mecnica presupuestal se iniciase en el sector agropecuario, y concretamente en la Secretara de Agricultura y Ganadera, por su prioridad en el contexto de las necesidades nacionales. Aunque se mantuvo vigente el sistema presupuestal anterior, se emprendi la formulacin del presupuesto por programas y actividades para 1970 en 23 dependencias de la Secretara de Agricultura y Ganadera, que abarcaban ms del 90% de sus operaciones. Ese presupuesto fue empleado como referencia para las autorizaciones presupustales de ese ao, especialmente en lo relativo a las inversiones piiblicas. Las experiencias obtenidas, adems, permitieron formular el de 1971 con ms rigor tcnico y alcance administrativo. En conjunto, las tareas realizadas pusieron de manifiesto la conveniencia de emprender la transformacin de la mecnica presupuestal del sector pblico en el sentido de la tcnica de presupuesto por programas. Al mismo tiempo, mostraron la viabilidad de su aplicacin, crearon una infraestructura tcnica para ello y adiestraron a numerosas personas en la tarea de su instrumentacin. Fue posible, asimismo, con base en el anlisis de experiencias prcticas, evaluar los enfoques y mecanismos a travs de los cuales podra instrumentar la tcnica en todo el sector pblico.
C) Los mecanismos de participacin para la programacin

El tradicional vaivn de la centralizacin a la descentralizacin en la programacin econmica y la reforma administrativa del sector pblico

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adopt formas imaginativas y eficaces durante el perodo 1964-1920 aunque en parte tuvieron todava carcter experimental. A nivel global, funcionaron los siguientes mecanismos: Comisin Intersecretarial para la formulacin de Planes Nacionales de Desarrollo (Presidencia y Hacienda y Crdito Pblico); Comisin de Administracin Pblica (Presidencia en la coordinacin y todo el sector pblico); Subcomisin de Inversin-Financiamiento (en el seno de la Comisin Intersecretarial mencionada); Comisin de Estudios del Territorio Nacional y Planeacin (centralizada en aspectos ejecutivos en Presidencia, con participacin de todas las entidades con funciones relativas); Comisin de Programacin (Presidencia en la coordinacin y todo el sector pblico); y Comisin especial para el Control de Contratos de Obras Pblicas (Presidencia y Hacienda). A nivel sectorial, operaron los siguientes mecanismos: del Sector Agropecuario y Forestal; de Inversiones en Infraestructura Rural; de Adiestramiento y Capacitacin Agropecuaria; Comisin de Estudio del rea Metropolitana del Valle de Mxico (Presidencia, Departamento del Distrito Federal y Estado de Mxico); Grupo de Estudio de Infraestructura Turstica (Presidencia, Hacienda y Banco de Mxico). Los tres primeros funcionaron con la participacin de las entidades del sector agropecuario ya mencionadas. No todos los mecanismos operaron en forma constante. Algunos tuvieron funciones operativas concretas: la Subcomisin de Inversin-Financiamiento, por ejemplo, canaliz en la prctica las decisiones sobre inversiones pblicas. Otros tuvieron funciones de consulta y asesora. Otros, finalmente, combinaron ambos tipos de funciones. Acaso el mecanismo de mayor significacin general, por las experiencias que acumul, sea el del sector agropecuario. Con base en las recomendaciones de las subcomisiones del grupo de estudio, el Secretariado Tcnico del mecanismo procedi a plantear proposiciones concretas que reflejaban la opinin conjunta de las entidades involucradas sobre problemas especficos. Estas proposiciones fueron llevadas al seno del Cuerpo Colegiado, que tom decisiones concretas, debidamente coordinadas, para la realizacin de acciones conjuntas. Puede destacarse, entre ellas, la asociada a planes para hacer frente a la sequa, tanto en el sentido de programas de emergencia como en el de una accin institucional permanente para atender los problemas de las zonas ridas. En las decisiones de este mecanismo se encuentran, sin duda, antecedentes de la Comisin Nacional de Zonas ridas constituida posteriormente.

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D) Estudios de aplicacin general en el sector pblico

Los grupos de estudio y los integrantes del Secretariado Tcnico de la CAP, con la participacin de numerosos tcnicos y funcionarios, elaboraron diversos trabajos de aplicacin general en el sector pblico. En algunos casos, se trata de documentos informativos, cuyo valor principal radica en la compilacin sistemtica y la presentacin ordenada de elementos jurdicos o administrativos que se encontraban dispersos. En otros, se trata de anlisis tcnicos y recomendaciones operativas para la solucin uniforme y sistemtica de problemas administrativos concretos. Entre los principales estudios se encuentran los siguientes: 1) MANUAL DE ORGANIZACIN DEL GOBIERNO FEDERAL 1969-1970 Publicado por la Secretara de la Presidencia a finales de 1969, se elabor "con el propsito de ofrecer una informacin completa, sencilla y permanentemente actualizada de los principales aspectos de la estructura orgnica (del Gobierno Federal), las funciones que se han atribuido a las distintas entidades que lo integran, las relaciones de coordinacin y dependencia que guardan entre s y sus respectivos mbitos de autoridad y responsabilidad", (p. XV) Para cada entidad, tanto del sector centralizado como del paraestatal, ofrece un resumen de los Antecedentes de las dependencias; de su Legislacin, incluyendo los principales ordenamientos de los cuales se derivan sus Atribuciones; de su Estructura Orgnica y de las Funciones que cada entidad realiza para cumplir sus atribuciones. Se describen las principales unidades que integran cada dependencia hasta el nivel de Direccin o su equivalente, incluyendo el organograma respectivo. Aunque de carcter informativo, el documento se encuadra claramente en el contexto de la reforma administrativa. Ofrece, bsicamente, un informe del estado que guardaba la administracin pblica mexicana en 1969. Fue, con toda evidencia, un documento catalizador de reformas. Ya en su elaboracin, el solo hecho de ordenar los materiales de entidades llev a muchas de ellas a introducir cambios en su estructura o funcionamiento, que se reflejaron en el Manual. Una vez publicado, sirvi como material de referencia para emprender estudios o proponer cambios y fue el punto de partida de mltiples planes de reforma administrativa. 2) PRONTUARIO DE DISPOSICIONES JURDICAS PARA LAS SECRETARAS DE ESTADO Publicado por la Secretara de la Presidencia en 1970 tuvo por objeto revisar y codificar las disposiciones jurdicas que regulan la actividad de las

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entidades del sector pblico federal, a fin de depurarlas, actualizarlas y complementarlas. El trabajo, realizado con la participacin de todos los directores jurdicos de las entidades pblicas federales, logr satisfacer una vieja necesidad de informacin sobre las bases jurdicas de la accin pblica. La proliferacin de leyes, reglamentos, decretos y acuerdos, dispersas en el tiempo y en las unidades administrativas, constitua fuente de errores, confusiones, duplicidades, superposiciones, conflictos de atribuciones, etc. El documento elaborado constituye slo un punto de partida, que debe complementarse una revisin formal que en orden de prioridad proceda al anlisis del sistema jurdico del gobierno federal y presente recomendaciones. Pero logr ya superar una de las etapas ms difciles de esta tarea. 3) MANUALES DE ADQUISICIONES, ALMACENES E INVENTARIOS Elaborados con la participacin de los funcionarios responsables de las entidades pblicas, fueron publicados por la Secretara de la Presidencia en 1970. Contienen proposiciones para implantar sistemas homogneos de almacenes, adquisiciones e inventarios. Adems de servir de base para medidas centralizadas en estos campos, tomadas posteriormente, estos manuales permiten orientar los esfuerzos de reforma administrativa de cada entidad. 4) LOCALES Y EQUIPO Se realizaron estudios tcnicos tendientes a fundamentar una poltica del sector pblico en cuanto al uso, adquisicin, renta, construccin, conservacin y disposiciones y caractersticas de los bienes inmuebles que emplea el sector pblico, as como en lo relativo al uso y aprovechamiento de equipos (computadoras, maquinaria de construccin, transportes, etc.). Los estudios llegaron hasta el planteamiento de lineamientos generales y comprenden un diagnstico de la situacin en esta materia. 5) RECURSOS HUMANOS Se elabor un diagnstico general sobre los aspectos humanos de la administracin pblica, con base en el cual podra ya jerarquizarse la problemtica de la administracin de personal y formular las alternativas ms viables para la implantacin de sistemas integrales. Los trabajos realizados contaron con la colaboracin de funcionarios responsables de las entidades, organizados en comits tcnicos consultivos. 6) CORRESPONDENCIA Y ARCHIVO Los estudios permitieron proponer un sistema uniforme e integral para el manejo de la comunicacin escrita (archivo y correspondencia), consi-

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derando por separado las funciones de los archivos administrativos y los histricos. El proyecto presentado comprendi aspectos estructurales y de presupuesto. 7) ORGANIZACIN Y MTODOS El Secretariado Tcnico de la CAP estimul la creacin de unidades de organizacin y mtodos en diversas entidades pblicas, contribuy a reforzar las existentes y edit varias guas tcnicas para uniformar y perfeccionar su operacin. El pliego de mortaja En las postrimeras del perodo 1964-1970 de acuerdo con instrucciones explcitas del presidente, todas las entidades pblicas se avocaron a la preparacin de informes que condensaran sus experiencias, evaluaran los resultados de sus esfuerzos y presentaran recomendaciones de poltica o accin. Estos informes, cuyo objeto central era abastecer de informacin a la nueva administracin sobre lo ocurrido en la que terminaba, dieron en llamarse "pliegos de mortaja". Su clara funcin de enlace entre dos administraciones gubernamentales, reflejo de la estabilidad institucional, fue cubierta en muy amplia medida, a pesar de las diferencias en la calidad de los estudios producidos: abrieron una coyuntura prctica para aprovechar las experiencias acumuladas. En materia de reforma administrativa, se encomend a la CAP preparar el "pliego de mortaja". Adems de la compilacin de informes y estudios elaborados a lo largo de su actividad, la CAP condens en un documento sus principales experiencias y present recomendaciones especficas. 8 "Se recomienda dijo la CAP que forme parte de los lincamientos de poltica de la administracin pblica para el prximo sexenio la continuacin de los trabajos de reforma administrativa para el desarrollo econmico y social. . . La continuidad de las etapas permitira aprovechar la informacin, los estudios y la metodologa que han dado base a las proposiciones formuladas, a los programas cumplidos y los instrumentos creados". Apndices del documento dejan constancia de las tareas realizadas, de los estudios que fundamentaron la creacin de los mecanismos de reforma, de los anlisis que llevaron a proposiciones especficas. En el cuerpo del documento, "como bases para programar los trabajos de reforma administrativa", se presentan recomendaciones en los siguientes aspectos: i) Mejoras en el mecanismo de planeacin, incluyendo: Reformas a la Ley de Secretaras y Departamento de Estado;
8 Secretara de la Presidencia, documento indito, 1970.

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Iniciacin de trabajos que permitan implantar sistemas de programas simultneos de accin y su financiamiento (Presupuesto por programar) ; Mejorar los mecanismos de participacin existentes y crear otros complementarios (se proponen: subcomisin para preparar, elaborar e implementar presupuestos por programa; mecanismo para revisar los sistemas de informacin y control contable: mecanismo para mejorar el sistema de informacin para la programacin; mecanismos de participacin para elaborar programas sectoriales) . ii) Acciones generalizadas a todas las dependencias del sector pblico. Las recomendaciones abarcan los siguientes aspectos: Reformas macroadministrativas: sistema jurdico, sistema de recursos materiales (adquisiciones, almacenes e inventarios; locales; equipos) ; sistema de recursos humanos; sistema de planificacin administrativa (correspondencia y archivo; organizacin y mtodos). Reformas microadministrativas, cuya promocin se propone a travs de las unidades de organizacin y mtodos y una unidad central de reforma administrativa que podra asesorarlas. iii) Integracin de programas por sector de actividad. Se formulan recomendaciones generales sobre su necesidad y caractersticas. El "pliego de mortaja" explic a la siguiente administracin, las razones subyacentes en las reformas implantadas. Adems, le transmiti sus experiencias y conclusiones sobre aquellas otras que no fue posible poner en marcha. Esto ltimo resulta, acaso, de mayor trascendencia que aquello. Los avances concretos logrados de 1964 a 1970 en las principales tareas que se emprendieron fueron limitados: la transformacin del sistema central de planeacin, a travs de mecanismos de participacin y otros instrumentos; la modificacin de la mecnica presupuestal del sector pblico, a travs de la tcnica de presupuesto por programas y actividades; y el desarrollo de estudios, tcnicas y metodologas para la implantacin de reformas macro y microadministrativas, no tuvieron, evidentemente, la extensin y alcances que se plantearon originalmente. Pero su valor como experiencias concretas de reforma, en la superacin de obstculos y dificultades, resulta innegable. Como seal el Presidente Daz Ordaz desde un principio: la reforma administrativa "no es una labor para vinas semanas o para unos meses: es una tarea de estudio y preparacin que abarcar aos, como ha sucedido en otros pases que han emprendido trabajos similares". Es indudable que lo

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realizado bajo su administracin sent bases tcnicas y operativas de importancia para la realizacin de cambios de gran alcance, en esa tarea permanente que es la reforma administrativa del sector pblico.

II. LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN LOS PRIMEROS MESES DEL RGIMEN DEL LIC. LUIS ECHEVERRA
I. OBJETIVOS DE CAMPAA EN MATERIA DE ADMINISTRACIN PUBLICA

"He pensado en la continuacin de una reforma administrativa que ha proyectado el patriota presidente Daz Ordaz" dijo el candidato Luis Echeverra el 27 de enero de 1970, apenas tres meses despus de su lanzamiento. Con esa frase, en el contexto del discurso correspondiente y de la campaa en general, se defina un aspecto central de la posicin del nuevo rgimen ante la reforma administrativa: la conviccin de la necesidad de realizar cambios administrativos y el planteamiento de que stos habran de darse dentro de la estabilidad institucional del pas, sin perder un enlace indispensable con la administracin que terminaba. A lo largo de la campaa, fueron configurndose objetivos de reforma administrativa que seguramente se desprendieron como fruto de un diagnstico de conjunto del estado de la administracin pblica mexicana. Tal diagnstico comprendera tres aspectos fundamentales: la estructura general de la organizacin administrativa, los mecanismos y procedimientos de la administracin y las actitudes humanas de funcionarios, tcnicos y empleados del aparato estatal que afectan su funcionamiento administrativo.
A) Opiniones sobre la estructura de la administracin

Se reconoci, en la campaa, que la rigidez tradicional de la administracin pblica haba generado una paulatina desadaptacin de sta a las cambiantes necesidades del desarrollo econmico y social. Se plante, por ello, la urgencia de realizar cambios bsicos en la organizacin administrativa, para que sin romper el marco jurdico administrativo del aparato estatal cumpliese ms adecuadamente las funciones que le competen. En este contexto, se puso nfasis especial en las cuestiones de la centralizacin y se fue perfilando una concepcin conforme a la cual se lograse instrumentar una efectiva descentralizacin, tanto para la eficiencia interna del sector pblico como para dar facilidades en sus gestiones a la poblacin.

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Las siguientes citas ilustran, aunque sea brevemente, estas concepciones: "Edificar una estructura social ms justa. . . supone. . . una planeacin coordinada de los esfuerzos e inversiones del sector pblico y del sector privado. . . Entendemos la planeacin como un proceso tcnico que no vulnere nuestro sistema constitucional de libertades" (Mxico, D. F., 15 de noviembre de 1969). "Debemos alejarnos de la improvisacin y el azar. . . sobre todo en la Administracin Pblica. Esto corresponde a un concepto moderno de planeacin: . . . la consideracin vertebrada y jerarquizada de los problemas generales de Mxico y de los particulares de cada regin y de cada entidad federativa, a efecto de prorratear mejor, con un criterio ms creador, los recursos econmicos y humanos de que en un futuro inmediato dispongamos" (Tepic, Nay., 8 de diciembre de 1969) . "Entre algunos aspectos del espritu nacional que debemos renovar, est el de desterrar la improvisacin como un sistema de trabajo;... el Mxico moderno requiere de la organizacin de todos los elementos que armnicamente jerarquizados sean el mejor instrumento de nuestros propsitos" (La Paz, B. C., 16 de diciembre de 1969). De la Federacin al Municipio debe vertebrarse la accin, con un sentido de coordinacin y eficacia. "Nuestro rgimen constitucional establece una federacin de Estados. Es una organizacin en que cada uno conserva, s, su independencia, su soberana, pero comparte propsitos nacionales que conduce la propia federacin. Se comparten responsabilidades, y cuando logramos, entre todas las entidades federativas de todo el pas y el Gobierno Federal, armonizar estudios y soluciones, obtenemos eficaces avances en la vida pblica de Mxico" (Temozn, Yuc., 22 de febrero de 1970). "Nos proponemos coordinar los esfuerzos de todas las entidades, en todos los niveles de la responsabilidad gubernamental, para que el municipio pueda irse liberando por s mismo de las trabas tradicionales que han imposibilitado, obstruccionado o simplemente detenido su desenvolvimiento" (Len, Gto., 28 de noviembre de 1969). "Tenemos que hacer ahora un gran esfuerzo de imaginacin para formular planes en que pongamos en juego todos los recursos humanos y econmicos que existen en el pas, para lograr la solucin de los principales problemas que nos aquejan. Formular planes coordinados, jerarquizados, de inversiones y de desarrollo, que quizs sean el marco de circunstancias dentro del cual podamos en Mxico dar un serio, un slido, un audaz paso hacia adelante" (Campeche, Camp., 13 de febrero de 1970). "Pienso que un aspecto esencial de una reforma administrativa a fondo, ser la descentralizacin en el manejo de asuntos pblicos" (Huatusco, Ver., 27 de enero de 1970).

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B) Sealamiento de necesarias reformas en los procedimientos

Al mismo tiempo que la reestructuracin paulatina y ordenada de la administracin pblica, conforme a los lincamientos de la planeacin econmica y la descentralizacin administrativa, se plante explcitamente la necesidad de reformar los procedimientos del aparato estatal. Se trataba con ello de darle mayor eficiencia en sus actividades y de facilitar al pblico la realizacin de sus gestiones y trmites. "Tenemos que hacer una diaria rectificacin de viejos o recientes procedimientos". "Es preciso aumentar cada da el fruto del esfuerzo humano mediante la aplicacin de los procedimientos ms avanzados" (Tuxtla Gutirrez, Chis., 6 de febrero de 1970). "Padecemos, hace siglos, esa centralizacin que hace. . . que los ciudadanos tengan que ocurrir, perdiendo tiempo y dinero, a hacer largas esperas a oficinas pblicas, teniendo que regresar luego. . . gastados y desilusionados . . . a esperar, durante mucho tiempo, a veces infructuosamente, que sus asuntos sean resueltos" (Huatusco, Ver., 27 de enero de 1970).
C) Conveniencia de que haya cambio en las actitudes

Pocos aspectos recibieron tanto nfasis en la campaa como la necesidad de un cambio en las estructuras mentales. En materia de reforma administrativa, ello se expres de manera muy concreta en las mltiples referencias a la conducta de los funcionarios pblicos como a la de la poblacin frente a la administracin pblica. . . "Cuando se habla de la necesidad de reformas en las estructuras. . . pienso en la necesidad, en Mxico, de un cambio en las estructuras mentales" (Morelia, Mic.h., 23 de noviembre de 1969). ". . .sobre todo, haciendo que en los cuadros superiores del Gobierno, se de un continuo testimonio de desinters en el trabajo y de espritu de servicio" (Guaymas, Son., 5 de enero de 1970). "Pienso que el prximo gobierno de Mxico y los siguientes deben estar integrados por personas de autntica vocacin de servicio. . . Una actitud que debemos exigirnos los servidores pblicos, de total entrega al servicio pblico" (Autobs Ignacio Allende, 19 de noviembre de 1969). Los funcionarios pblicos "debern entregarse a sus tareas con una gran pasin de servicio dentro de lo humano, sin lmite de tiempo, con desinters, con alteza de miras, proyectando sus mejores cualidades a su trabajo" (Guaymas, Son., 5 de enero de 1970) .

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II. PRINCIPALES CAMBIOS ADMINISTRATIVOS DEL NUEVO RGIMEN

Al momento de redactar estas notas resulta an prematuro cualquier intento de evaluacin de los cambios administrativos introducidos por el nuevo rgimen. Cualquier intento de clasificarlos, incluso, corre el riesgo de traicionar su sentido general. Los cambios han comprendido bsicamente los siguientes puntos: nuevos organismos federales; cambios en la estructura interna de las dependencias del Gobierno Federal; creacin de comisiones de coordinacin (a diversos niveles) ; nueva legislacin en materia de administracin pblica; instrumentacin de planes especficos de desarrollo; medidas de reforma en procedimientos especficos o en los mecanismos de instrumentacin de reformas administrativas; y cambios en reas de actividad. El nmero de medidas de reforma administrativa tomados en este corto lapso resulta impresionante. A reserva de evaluar, en su lugar y momento, los objetivos especficos que persiguieron en el contexto de una nueva estrategia de pol/tica econmica y social, parece conveniente agruparlas, con fines meramente enunciativos y descriptivos, en una clasificacin tcnicamente ortodoxa que corresponde a los temas trazados en la campaa: reformas a la estructura organizativa de la administracin pblica, para adaptarla a las necesidades del desarrollo; reformas a los procedimientos administrativos, para hacerlos ms eficaces y giles; y reformas en las actitudes humanas, para dar a la administracin pblica un sentido social y a la actividad de los funcionarios pblicos una autntica vocacin de servicio.
A) Nuevos Organismos y mecanismos de participacin.

1) Comisin Nacional de Zonas ridas. 2) Comisin Nacional de la Industria Azucarera. 3) Fideicomiso para el Estudio y Fomento de Conjuntos, Parques y Ciudades Industriales en las Entidades Federativas. 4) Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa. 5) Comisin Nacional Coordinadora de Puertos. 6) Juntas Coordinadoras de Puertos. 7) Instituto Mexicano de Comercio Exterior. 8) Plan Huicot. 9) Comisin Intersecretarial Transitoria, para dictaminar sobre las obras de reparacin y acondicionamiento del Palacio Nacional. 10) Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la Vivienda Popular.

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11) Comisin Tcnica de Bienes Culturales. 12) Comisin de Estudios del Lago de Texcoco. 13) Comisin para el Aprovechamiento de Aguas Salinas. 14) Comisiones Agrarias Mixtas. 15) Comisin Nacional Tripartita, para colaborar con el Gobierno en el Anlisis, Estudio y Planteamiento de los Problemas que afectan el Desarrollo del pas. 16) Comit Promotor del Desarrollo del Estado de Yucatn. 17) Comisiones Internas de Administracin (CIDAS) de las Dependencias, los Organismos y las Empresas Pblicas. 18) Unidades de Organizacin y Mtodos (UOMS) para asesorar tcnicamente a los titulares de las entidades gubernamentales en materia de Reforma Administrativa. 19) Unidades de Programacin (UPS) para auxiliar tcnicamente a los titulares de todas las entidades gubernamentales en materia de programacin y de informacin econmica y social y cuidar, en el seno de las CIDAS. que los programas de reforma se adecen a los programas de las dependencias. 20) Comisin Coordinadora y de Control del Gasto Pblico. 21) Comisin Consultiva Intersecretarial para revisar la constitucin de fideicomisos bancarios en las zonas prohibidas al dominio de extranjeros, en las costas y fronteras. 22) Centro Nacional de Capacitacin Administrativa del ISSSTE. 23) Comits Consultivos de inversiones en los sectores de Energticos, Comunicaciones y Transportes y Agrcolas. 24) Comits Tcnicos Consultivos para la reforma administrativa de los Sistemas de Organizacin y Mtodos, Archivo y Correspondencia, Codificacin y Anlisis de Normas Jurdicas, Informacin y Estadstica, Adquisiciones, Almacenes, Unidades de Sistematizacin de Datos y de Recursos Humanos.
B) Reorganizaciones internas de las distintas entidades pblicas.

1) Secretara de Educacin Pblica. Desaparecieron: La Subsecretara General y la Subsecretara de Asuntos Culturales. Se crearon: Ja Subsecretara de Educacin Primaria, la Subsecretara de Planeacin y Coordinacin Educativa, la Subsecretara de Cultura Popular y Educacin Extraescolar y el Consejo Nacional de Recursos Humanos y Relaciones Industriales. La Subsecretara de Enseanza Tcnica y Supe-

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rior absorbi tambin la Promocin y Coordinacin de la Educacin Media en todo el pas. 2) Secretara de Recursos Hidrulicos. Desaparecieron: las Subsecretaras "A" y "B" y se crearon la Subsecretara de Construccin, la Subsecretara de Operacin y la Subsecretara de Planeacin. 3) Secretara del Trabajo. Desaparecieron: Las Subsecretaras "A" y "B". Se crearon: la Subsecretara del Trabajo y la Subsecretara de Previsin Social; la Direccin de Asuntos Jurdicos Consultivos, el Instituto del Trabajo y las Escuelas de Capacitacin en Trabajo Social. 4) Secretara de Gobernacin. Desapareci: el Departamento de Previsin Social. Se cre: la Direccin de Servicios Coordinados. 5) Secretara de Industria y Comercio. Desaparecieron: Las Subsecretaras "A" y "B". Se crearon: la Subsecretara de Industria, la Subsecretara de Comercio y la Subsecretara de Pesca. Se integr una Comisin de Adquisiciones, dependiente de la Oficiala Mayor. 6) Secretara de la Presidencia. Desaparecieron: la Direccin de Planeacin, la Direccin del Gasto Pblico y la Direccin de Legislacin e Informe Presidencial. La Direccin Jurdico Consultiva absorbi las funciones de registro de legislacin. Se crearon: las Direcciones de Estudios Econmicos y la de Estudios Administrativos. 7) Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin. Se crearon: la Secretara General de Organizacin y Fomento Ejidal y la Secretara General Jurdica. 8) Departamento del Distrito Federal. Se crearon: la Secretaras Generales "A", "B", "C" y "D", la Comisin de Planificacin del Distrito Federal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y las Juntas de Vecinos. Se comenz a descentralizar la administracin del Distrito Federal en dieciseis delegaciones. 9) Se llev a cabo una depuracin preliminar y reestructuracin de la Polica Judicial y de las agencias del Ministerio Pblico en el Distrito y Territorios Federales. 10) Se moderniz la Legislacin Carcelaria, en lo que respecta a la administracin de las crceles y al tratamiento que se da a los prisioneros.

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11) Se cre en el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin la infraestructura orgnica necesaria para instrumentar la aplicacin de la nueva Ley de Reforma Agraria, incluyendo una unidad para sistematizacin de datos. La nueva legislacin agraria renueva y simplifica el trmite para dotacin o restitucin de tierras a campesinos. 12) Se fusionaron en una sola las Direcciones de Polica y Trnsito del Departamento del Distrito Federal y se sometieron a una depuracin y reorganizacin. 13) Se hicieron en la Procuradura de Justicia del Distrito y Territorios Federales los movimientos necesarios para integrar los rganos encargados de instrumentar las reformas al Cdigo Penal en materia de accidentes de trfico. 14) Secretara de Comunicaciones y Transportes. Se estableci: la Subsecretara de Radiodifusin. 15) Secretara de Obras Pblicas. Se cre: la Subsecretara "B" y las Direcciones Generales de Caminos de Mano de Obra, y de Obras Urbanas. Tambin se establecieron las Comisiones de Planeacin de la Infraestructura del Transporte, del Desarrollo Urbano del Pas, de Capacitacin, y de Caminos Alimentadores y Aeropistas. 16) Secretara de Salubridad y Asistencia. Se instaur: la Subsecretara de Mejoramiento del Ambiente. 17) Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Se crearon: la Subsecretara de Investigacin y Ejecucin Fiscal y las Direcciones de Inspeccin de Impuestos Especiales y de Vigilancia y Notificacin que dependern de la primera. Asimismo quedaron adscritas a esta Subsecretara las Direcciones Generales de Aduanas y del Registro Federal de Automviles. Tambin fue creada la Direccin de Programacin y Descentralizacin Administrativa.
C) Reformas a la legislacin.

1) Se establecieron legalmente las bases para la promocin y coordinacin de las reformas administrativas del Sector Pblico Federal, as como las necesarias para coordinar y propiciar la programacin del Sector Pblico Federal, otorgando atribuciones al respecto a las distintas dependencias en lo particular y a la Secretara de la Presidencia en lo general y comn a varias entidades pblicas. Se emiti una nueva Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin es-

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tatal, que define con mayor precisin las atribuciones al respecto de la Secretara del Patrimonio Nacional. 2) Se emiti la nueva Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal. 3) Se promulg la Ley Orgnica del Ejrcito y la Fuerza Area Mexicanos. 4) Fue promulgada la Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos y el Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional, en el ramo del Petrleo, en materia de petroqumica. 5) Se reform la legislacin aplicable a: la Auditora Fiscal; al Centro de Investigacin y Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional; al Patronato de Obras e Instalaciones del propio Instituto; al Centro Nacional de Enseanza Tcnica Industrial; al Banco de Mxico; al Instituto Mexicano del Seguro Social; a la Comisin Nacional de Fruticultura y al Banco Nacional de Comercio Exterior.
III. ENFOQUE GENERAL DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA.

La multitud de medidas que se han enumerado, y otras muchas de diversa importancia que se han tomado a nivel macro y micro administrativo, pretenden responder a una visin de conjunto, orientada a una transformacin ms o menos profunda de la administracin pblica. Parece evidente que las medidas tomadas en los primeros nueve meses de la nueva administracin corresponden a un diagnstico de la administracin pblica que se plante en el perodo inmediato anterior a la toma de posesin. El 28 de enero de 1971 la necesidad de llevar a la prctica la reforma administrativa como una accin sistemtica se expres en un acuerdo del Jefe del Ejecutivo Federal en el que se establecen las bases, objetivos y polticas generales para la promocin y coordinacin de las reformas administrativas. Del contenido de este acuerdo cabe destacar los siguientes aspectos de la concepcin en que se apoya: 1) En la actual etapa del desarrollo es indispensable optimizar el uso de los recursos del sector pblico y para ello introducir reformas en sus estructuras y sistemas administrativos, as como seleccionar y capacitar debidamente al personal que le presta servicios. 2) La reforma administrativa ha de realizarse en funcin de los programas de desarrollo. 3) Las reformas sern llevadas a cabo por unidades ad hoc en las entidades pblicas (principio de descentralizacin) y su promocin y coordinacin quedar a cargo de la Secretara de la Presidencia (principio de centralizacin).

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Una vez sentadas las bases de la reforma, y al habrsela vinculado con el programa de desarrollo, el 11 de marzo de 1971 el Ejecutivo Federal expidi un acuerdo para la creacin de unidades de programacin, corno organismos gemelos de los de reforma que atiendan este aspecto. El funcionamiento conjunto de las unidades a cargo de las tareas de reforma administrativa se puso pblicamente de manifiesto por primera vez en la reunin que celebraron en junio de 1971 los jefes de las unidades de organizacin y mtodos del sector pblico federal, en la cual se plantearon los aspectos mnimos que debern cubrir los programas internos de reforma de cada entidad. Esos programas de reformas habrn de comprender los siguientes puntos: 1) Instrumentacin de los organismos de reforma administrativa (creacin de la Comisin Interna de Administracin, la Unidad de Programacin y la Unidad de Organizacin y Mtodos de cada entidad). 2) Programacin (determinacin de objetivos, metas y programas). 3) Revisin de la organizacin (precisar objetivos, revisar funciones y estructurar y formular manuales de organizacin). 4) Revisin y actualizacin de las disposiciones legales y reglamentarias. 5) Revisin y adecuacin de los procedimientos bsicos de trabajo. 6) Promocin de la descentralizacin operativa. 7) Perfeccionamiento de las aptitudes y actitudes de los servidores pblicos (con programas de capacitacin y adiestramiento, de divulgacin y sensibilizacin, de motivacin e incentivacin, y de estudios de anlisis y valuacin de puestos y calificacin de mritos). 8) Determinacin de polticas para el mejor aprovechamiento de los recursos materiales (con prioridad en lo relativo a estudios de la rentabilidad de equipos de alto costo y la construccin, arrendamiento y localizacin de los edificios y locales destinados a los servicios pblicos). 9) Mejoramiento de los servicios de atencin al pblico. 10) Proposicin de reformas macro-administrativas. La situacin general de los avances de la reforma puede resumirse en este aspecto con los siguientes datos. En mayo de 1971 la Secretara de la Presidencia inform que de los 42 organismos federales que realizan coordinadamente las reformas, se haban emprendido en 30 de ellos antes de 1969; se realizaban a esa fecha 28 programas de reforma y se tenan en proyecto otros 37.8 Como ha sealado Ral Martnez Almazan, si se considerara que las 42 entidades que comprende el proceso de reformas deben realizar un
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Secretara de la Presidencia, en memorndum indito de mayo de 1971.

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minimo de 8 programas cada una, los trabajos realizados en el proceso comprenden solamente el 28.3% del total de programas por realizar. Pero "no obstante la lentitud en el proceso de reforma, es alentador considerar que si durante el perodo 1966-69 se realizaron 30 programas, en rueos de dos aos se estn desarrollando 18, encontrndose en proyecto 7 ms".10 Un factor limitante de los avances se encuentra, sin duda, en la disponibilidad de personal tcnico, pues las unidades a cargo de la instrumentacin de la reforma no han podido hasta la fecha integrar adecuadamente sus equipos humanos.
IV. LA CONSIDERACIN ESTRATGICA FUNDAMENTAL: REFORMAS EN LAS ACTITUDES

Ms all de la enumeracin y descripcin de medidas y programas de trabajo, los cambios que pueden resultar de mayor trascendencia en materia de reforma administrativa se asocian a las modificaciones en las actitudes dentro de la administracin pblica. Por otra parte, se trata de una transformacin en los esquemas mentales, en las concepciones en que se apoya el servicio pblico y en las actitudes ante el trabajo por parte de los funcionarios. De otra parte, se trata de modificar los procedimientos concretos para la realizacin de las funciones pblicas: eliminar la improvisacin y el azar, como se seal en la campaa, mediante la introduccin de tcnicas de programacin; y aplicar conscientemente, a todos los niveles, principios de coordinacin que multipliquen la participacin de los servidores pblicos en el proceso de toma de decisiones y enlacen la actividad de las unidades que por razones tcnicas o formales se encuentran separadas. Como ya se ha indicado, an es prematura toda evaluacin sobre las consecuencias de estos cambios. Pero debe registrarse la esperanza de que en el seno formal de las reformas (acuerdos, decretos, disposiciones administrativas, programas de trabajo) se est operando un cambio de la ms alta importancia en el aspecto central de toda reforma administrativa, en el comportamiento de los hombres que tienen a su cargo la administracin pblica. Por su ndole, la profundidad de estos cambios y su significacin ltima no pueden descubrirse ni someterse al mismo gnero de anlisis que las medidas especficas en la organizacin o los procedimientos. Pero es evidente que stas tendran efectos muy limitados si no fuesen acompaados de esa otra transformacin de gran alcance que parece caracterizar los esfuerzos de reforma administrativa del actual rgimen.
W Ral Martnez Altnazn, La Reforma Administrativn en Mxico 1970-7!, documento an indito.

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III. DESCRIPCIN DE ALGUNOS DE LOS NUEVOS ORGANISMOS MAS IMPORJANTES

l. CREACIN DE LA COMISIN NACIONAL DE LAS ZONAS RIDAS.

El 5 de diciembre de 1970 se expidi el decreto que crea la Comisin Nacional de las Zonas ridas. Aprobado apenas unas horas despus de la toma de posesin de la nueva administracin, el decreto se apoy en estudios previos: "Mi experiencia de funcionario mexicano seal el Presidente en la primera sesin del Consejo Directivo de la Comisin, un largo viaje por todo el pas que incluy las regiones a que el Decreto se refiere, el contacto con distinguidos tcnicos mexicanos, todo ello me permiti, antes del da primero del presente mes, llegar a redactar el Decreto que despus, ya con base legal, pude expedir". n El Decreto prolonga esfuerzos anteriores, como se precisa en sus considerandos: "la misma preocupacin de rehabilitar y desarrollar las regiones ridas se hizo sentir ya bajo anteriores administraciones, que emprendieron programas diversos, destinados a resolver problemas especficos".12 Como ya se ha indicado, el Mecanismo de Participacin para la Programacin del Sector Agropecuario se avoc concretamente al estudio de estos problemas en las postrimeras del rgimen del Lie. Daz Ordaz. El artculo 3o. del Decreto establece las atribuciones de la Comisin en los siguientes trminos: 1) Evaluar y recopilar toda la informacin pertinente acerca de dichas zonas (las ridas), tanto por entidades federativas como a nivel nacional, inventariando los recursos humanos y naturales con que cuentan; 2) Realizar, por lo que respecta a las zonas ridas, estudios sobre las principales actividades que en ellas se desarrollan; tecnologa utilizada, sistemas de produccin, infraestructura, servicios pblicos, comunicaciones, rgimen de crdito, precios de los productos y costos de produccin, actividades complementarias y, en general, todos aquellos que sean conducentes al desarrollo de estas regiones; 3) Promover y coordinar ante las diversas dependencias oficiales los trabajos de desarrollo aprobados para las zonas ridas; 4) Promover la organizacin de los productos regionales y sectoriales para favorecer la obtencin de crditos, subsidios y precios adecuados a la
u Presidencia de la Repblica, El Gobierno Mexicano, Mxico, 1, 1/31 de diciembre de 1970, p. 128. 12 Diario Oficial, Mxico, 5 de diciembre de 1970.

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produccin, por medio de la venta directa o la industrializacin de los productos, a travs de la propia organizacin de productores; 5) Promover la participacin directa de los habitantes de las zonas mencionadas en los programas de desarrollo y en la ejecucin de las tareas que se emprendan, llevando a cabo, para ello, la divulgacin de la informacin tecnolgica necesaria; El artculo 4o. establece el Consejo Directivo de la Comisin, cuya presidencia recaer en la persona que designe el Presidente de la Repblica y del cual formarn parte los subsecretarios designados por los titulares de los ramos de Industria y Comercio, Agricultura y Ganadera, Obras Pblicas, Recursos Hidrulicos y Salubridad y Asistencia; un Secretario General del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin; los subdirectores generales del Instituto Nacional de Comercio Exterior y del Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la Vivienda Popular, en cuanto estn integrados estos organismos, y un representante de cada uno de los gobiernos de Baja California Sur, Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo Len, Tamaulipas, San Luis Potos, Zacatecas, Durango e Hidalgo. La creacin de la Comisin se fundamenta en el hecho de que la atencin de los complejos problemas a que se refiere "no puede llevarse a cabo por una o varias instituciones pblicas actuando aisladamente, sino que es preciso promover y coordinar el concurso de los ms variados y sostenidos esfuerzos y recursos" (Considerando 4o.) . La Comisin responde esencialmente a una necesidad de coordinacin: 8 entidades pblicas y 11 estatales concurren a ella, para integrar sus esfuerzos en la solucin de problemas que son fuente y consecuencia de desequilibrios en el desarrollo nacional.
II. REORGANIZACIN DE LA INDUSTRIA AZUCARERA.

El 17 de diciembre de 1970 el Presidente de la Repblica seal: "Ayer aprob la elevacin del precio del azcar. . . Tuvimos que atender a la solucin de una larga crisis, que produjo un endeudamiento que tendr que pagar el pueblo de Mxico porque los precios eran artificiales. El incremento justificado de los salarios en los ingenios, el costo de la produccin, el costo del manejo, venan haciendo que se mantuviera un precio artificial del azcar y que paralelamente ya no hubiera estmulo para los productores de caa de azcar. . . El panorama previsible era el de tener que recurrir, en poco tiempo, no solamente a privarnos de las

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exportaciones, sino tambin que tendramos que importar azcar a precios mucho mayores que los que ahora se producen en Mxico".13 Se elev el precio del azcar. Pero no fue una medida aislada, sino una parte ms aunque bsica de un programa de reorganizacin de la industria azucarera. Para coordinar e instrumentar este programa, el 18 de diciembre de 1970 se expidi el decreto que crea la "Comisin Nacional de la Industria Azucarera" como organismo descentralizado responsable de "dirigir y coordinar armnicamente los diversos aspectos que en materia de azcar competen al sector pblico". 14 En el artculo 4o. del Decreto se establecen las siguientes atribuciones de la Comisin: 1) Planear el desarrollo de la industria azucarera, tomando en cuenta las necesidades actuales y futuras de la demanda interna y del mercado internacional. 2) Procurar la elevacin en la productividad de la industria azucarera nacional, mediante el aprovechamiento integral y adecuado de los recursos humanos, fsicos, y financieros, y la introduccin de tcnicas modernas de produccin. 3) Asegurar la adecuada distribucin interna y externa de la produccin de azcar, alcohol y mieles incristalizables, mediante el establecimiento y ejecucin de polticas comerciales coordinadas y eficientes. 4) Vigilar la calidad y posicin competitiva de los productos de la industria azucarera. 5) Propiciar, a travs de la Financiera Nacional Azucarera, S. A., y en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, el financiamiento de la industria en volmenes y condiciones adecuados para estimular la inversin productiva que requiere el desarrollo de la industria. 6) Establecer un organismo para la administracin y manejo de los ingenios propiedad del sector pblico o administrados por este, de conformidad con la poltica general que la propia Comisin formule. 7) Organizar un cuerpo de planeacin y de estudio e investigacin tecnolgica de las actividades azucareras con vistas a propiciar su sano crecimiento. 8) Organizar comits asesores que representen, respectivamente, a los industriales azucareros, a los campesinos caeros y a los trabajadores de la industria azucarera.
13 Presidencia de la Repblica, El Gobierno Mexicano, Mxico 1, 1/31 de diciembre de 1970, p. 131. H Diario Oficial, Mxico, 18 de diciembre de 1970.

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En el artculo 5o. se establece la Junta de Gobierno de la Comisin integrada en la siguiente forma: Secretario de Industria y Comercio; Secretario de Agricultura y Ganadera; Secretario de Hacienda y Crdito Pblico; Director General de la Financiera Nacional Azucarera, S. A.; Director General de la Unin Nacional de Productores de Azcar, S. A.; Director de la entidad; un Vocal Ejecutivo y un Secretario. En la Comisin concurren, por tanto, todas las entidades pblicas con atribuciones en materia azucarera y el principal organismo representante de los productores, para coordinar las actividades pblicas y privadas de tal modo que aseguren una sana evolucin de la industria.
III. CONSTITUCIN DE UN FIDEICOMISO PARA ESTUDIOS Y FOMENTO DE CONJUNTOS, PARQUES Y CIUDADES INDUSTRIALES.

Como parte de la poltica de fomento industrial y en especial para la descentralizacin, "que es un objetivo importante de la poltica de fomento de las industrias que el gobierno realiza", el 24 de diciembre de 1970 se constituy un fideicomiso, a cargo de Nacional Financiera, S. A., para la creacin de conjuntos, parques y ciudades industriales. El Comit Tcnico y de Distribucin de Fondos del fideicomiso tendr las siguientes funciones: 1) Determinar las poblaciones donde se promovern conjuntos, parques o ciudades industriales conforme a las polticas del Gobierno Federal. 2) Sugerir los tipos de industrias que se fomentarn en los conjuntos, parques y zonas. 3) Promover la participacin de los gobiernos y de las asociaciones de empresarios, as como de las empresas interesadas. 4} Promover ante los Ejecutivos Federal y Estatales, las obras de infraestructura que se requieran o el complemento de las existentes, en las reas que sean seleccionadas. 5) Promover en los conjuntos industriales, integrados principalmente por pequeas y medianas industrias, tecnologa, asesoramiento y financiamiento, as como auxilio y servicios comunes. 6) Estudiar y sugerir a quien corresponda las operaciones de compraventa de terrenos y ejecucin de obras de todo tipo, as como el otorgamiento de financiamientos, relacionados con el desempeo del fideicomiso. 7) Administrar los programas y realizar todas las operaciones activas y pasivas de crdito necesarias para el cumplimiento de sus funciones, ya sea directamente o por cuenta de terceros. 8) Formular los presupuestos anuales de gastos del fideicomiso.

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9) Las dems que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico oyendo la opinin de la de Industria y Comercio seale conforme a los recursos de que se disponga.15 El Comit estar integrado por representantes de las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, Industria y Comercio, Obras Pblicas, Presidencia, Recursos Hidrulicos, del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin y de Nacional Financiera, S. A. Se invitar a participar en el Comit a la Confederacin de Cmaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos y a la Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio, as como a los gobernadores de las entidades federativas interesadas. A la coordinacin que supone esa integracin del Comit, se agrega una declaracin explcita, en el texto del Acuerdo, sobre la vinculacin del fideicomiso a otras actividades pblicas y privadas: "En los programas de inversiones del sector pblico, se estudiar la posibilidad de crear conjuntos industriales o de propiciar su desarrollo. Los estudios se harn en coordinacin con el fideicomiso. Se invitar a los particulares a estudiar sus programas de inversin en coordinacin con el fideicomiso, con la misma finalidad". Se trata, por tanto, de un mecanismo promocional que organiza esfuerzos nacionales de fomento industrial, conforme a los lincamientos de poltica de la nueva estrategia de poltica econmica.
IV. CREACIN DEL CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGA.

Una preocupacin sistemticamente reiterada en la campaa del candidato presidencial culmin en la ley que cre, el 29 de diciembre de 1970, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, como organismo descentralizado "asesor y auxiliar del Ejecutivo Federal en la fijacin, instrumentacin, ejecucin y evaluacin de la poltica nacional de ciencia y tecnologa".16 Entre las principales funciones del Consejo se establecieron las siguientes: 1) Fungir como asesor del Ejecutivo Federal en la planeacin, programacin, coordinacin, orientacin, sistematizacin, promocin y encauzamiento de las actividades relacionadas con la ciencia y la tecnologa, su vinculacin al desarrollo nacional y sus relaciones con el exterior. 2) Ser rgano de consulta obligatoria para las dependencias del Ejecutivo Federal, organismos descentralizados y empresas de participacin
16 Diario Oficial, 24 de diciembre de 1970. 16 Diario Oficial, Mxico, 29 de diciembre de 1970.

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estatal, en materia de inversiones o autorizacin de recursos a proyectos de investigacin cientfica y tecnolgica, educacin superior, importacin de tecnologa, pago de regalas, patentes, normas, especificaciones, control de calidad y en general, en todo lo relacionado para el adecuado cumplimiento de sus fines. 3) Asesorar en su materia a los gobiernos de los estados y territorios de la federacin, a los municipios, as como a las personas fsicas o morales en las condiciones que en cada caso se pacten. 4) Elaborar programas indicativos de investigacin cientfica y tecnolgica . . . 5) Promover la ms amplia intercomunicacin y coordinacin entre las instituciones de investigacin y de enseanza superior, as como entre ellas, el Estado y los usuarios de la investigacin. 6) Fomentar y fortalecer las investigaciones bsicas tecnolgicas y aplicadas que se necesiten. . . 7) Canalizar recursos adicionales hacia las instituciones acadmicas y centros de investigacin. . . 8) Promover la creacin de nuevas instituciones de investigacin y proponer la constitucin de empresas que empleen tecnologas nacionales para la producin de bienes y servicios. 13) Formular y llevar a cabo un programa nacional controlado de becas, y concederlas directamente, as como intervenir en las que ofrezcan otras instituciones pblicas nacionales, o los organismos internacionales y gobiernos extranjeros en los trminos de las convocatorias correspondientes. 14) Actuar como coordinador de la cooperacin tcnica que se pacte con los organismos internacionales y gobiernos extranjeros, a solicitud de la Secretara de Relaciones Exteriores. 17) Fomentar programas de intercambio de profesores, investigadores y tcnicos, con otros pases. 18) Promover cursos o sistemas de capacitacin, especializacin y actualizacin de conocimientos en ciencia y tecnologa. 26) Investigar en forma directa exclusivamente sobre la investigacin misma. . . La Junta Directiva tendr ocho miembros permanentes: los Secretarios de Educacin Pblica (Presidente) . Industria y Comercio, Hacienda y Crdito Pblico, Agricultura y Ganadera y Salubridad y Asistencia, el Rector de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, el Director General del Instituto Politcnico Nacional y el Director General del propio Consejo.

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La creacin del Consejo responde, fundamentalmente al "imperativo nacional de llevar adelante, con firmeza y determinacin, una poltica cientfica y tecnolgica acorde con las prioridades que se adopten en la satisfaccin de las necesidades del pas". Se entrecruzan, de hecho, mltiples objetivos de poltica y acciones pblicas y privadas en la creacin de este organismo: de educacin, de independencia econmica, de fomento agrcola e industrial. En general, se trata de enfrentar cuestiones bsicas del desarrollo, aprovechando las experiencias, positivas unas, frustradas otras, que acumularon administraciones anteriores: desde la fundacin del Consejo Nacional de la Educacin Superior y de la Investigacin Cientfica, en 1935, o la Comisin Impulsora y Coordinadora de la Investigacin Cientfica, en 1942, hasta el Instituto Nacional de Investigacin Cientfica, en 1950 y sus reformas en 1961. Como subray el Secretario de Comunicaciones y Transportes en su exposicin ante la Cmara de Diputados, el nuevo Consejo se ubic en el contexto general del desarrollo: "La investigacin cientfica no puede concebirse aislada de la estructura social, econmica, poltica y cultural de una nacin". Y se concibe como un instrumento de promocin: "La ciencia y la tecnologa son factores bsicos del desarrollo general y herramientas esenciales en su aceleramiento". 17
V. CREACIN DE LA COMISIN NACIONAL COORDINADORA DE PUERTOS Y DE LAS JUNTAS COORDINADORAS DE PUERTOS.

El 29 de diciembre de 1970 se expidi la Ley que crea la Comisin Nacional Coordinadora de Puertos "con el objeto de coordinar en los puertos martimos y fluviales las actividades y servicios martimos y portuarios; los medios de transporte que operen en ellos, as como los servicios principales auxiliares y conexos de las vas generales de comunicacin para su eficiente operacin y funcionamiento". 1S Como seal el Secretario de la Presidencia, en la exposicin correspondiente en la Cmara de Senadores, "no se trata de que esta Comisin sea un organismo descentralizado y que descentralice, por servicio, las funciones de dependencias del Ejecutivo. No se trata, tampoco, de una desconcentracin de autoridad, sino de una coordinacin de facultades y funciones. . . (La iniciativa) constituye un enrgico llamado del ciudadano Presidente de la Repblica a las dependencias gubernamentales y a las organizaciones de trabajadores y patronos portuarios, a que coordinen sus actividades y logren hacer ms eficaz el funcionamiento de los puertos".19
17 El Da, Mxico, 18 de diciembre de 1970. 18 Diario Oficial, Mxico, 29 de diciembre de 1970. 19 El Nacional, Mxico, 16 de diciembre de 1970.

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No se atribuyeron a la Comisin facultades adicionales a las que ya posea el sector pblico. La Comisin "ser el rgano encargado de coordinar en los puertos el ejercicio de las atribuciones que correspondan a las diversas dependencias del Ejecutivo Federal" en las materias a que corresponde la Ley que la crea. La preside la Secretara de la Presidencia, por ser sta, "ante todo, una Secretara de coordinacin de funciones". 20 Tendr representantes de las Secretaras de Agricultura y Ganadera, Comunicaciones y Transportes, Gobernacin, Hacienda y Crdito Pblico, Industria y Comercio, Marina, Patrimonio Nacional, Salubridad y Asistencia y del Trabajo y Previsin Social, del Departamento de Turismo, y de los siguientes organismos: Instituto Mexicano de Comercio Exterior, Petrleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Almacenes Nacionales de Depsito, Compaa Nacional de Subsistencias Populares y Puertos Libres Mexicanos. Asimismo, "se invitar a participar en la Comisin con voz y voto, a cuatro representantes que designen de comn acuerdo las organizaciones de trabajadores portuarios, cualquiera que sea su personalidad jurdica; un representante de la Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio; un representante de la Confederacin de Cmaras Industriales; un representante de la Confederacin de Asociaciones de Agentes Aduanales de la Repblica Mexicana; un representante de las empresas autorizadas de autotransporte de servicio pblico federal; un representante designado de comn acuerdo entre la Asociacin Nacional de Importadores y Exportadores de la Repblica Mexicana y el Consejo Nacional de Usuarios del Transporte para el Comercio Exterior; un representante de los navieros nacionales de altura: un representante de los navieros de cabotaje; un representante de los agentes consignatarios de buques y un representante de la Confederacin Nacional de Cooperativas", (texto del Decreto). La Comisin actuar en los puertos por medio de Delegados Coordinadores auxiliados por Juntas Coordinadoras y Comisiones Consultivas. La sola enumeracin de los integrantes de la Comisin hace ver la complejidad del problema de coordinacin a que se hace frente con esta medida. Se trata de un caso de concurrencia mltiple, en que ningn rgano ejecutivo a menos que chocase con toda la estructura de la administracin poda enfrentar directamente el problema. Se opt, por ello, por un mecanismo operativo, de coordinacin y participacin, que aglutine los esfuerzos pblicos y privados en trminos de las necesidades reales y las condiciones operativas de los servicios portuarios.

20 Declaracin del Secretario de la Presidencia, citado en el Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A. Mxico; la poltica econmica del nuevo Gobierno. Mxico, 1971, p. 208.

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VI. CREACIN DEL INSTITUTO MEXICANO DE COMERCIO EXTERIOR.

El 31 de diciembre de 1970 se promulg la Ley que crea el Instituto Mexicano de Comercio Exterior, como entidad coordinadora del esfuerzo nacional, pblico y privado, en materia de promocin y fomento de las exportaciones mexicanas. En el artculo 2o. de la Ley, se establecen las atribuciones del Instituto, entre las que destacan las siguientes: 1) Fomentar el comercio exterior del pas, en todos sus aspectos; 2) Estudiar y proyectar polticas, planes y programas en materia de comercio exterior, y someterlos a la consideracin del Presidente de la Repblica, a travs del Secretario de Industria y Comercio; 3) Ser el instrumento de coordinacin de las actividades de los sectores pblico y privado que participan en el comercio exterior. Para este efecto coordinar sus propias actividades con las Secretaras y Departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal; 6) Promover la asociacin de productores, comerciantes, distribuidores y exportadores, a fin de estimular y promover el incremento del comercio exterior; 7) Realizar investigaciones para identificar, cualificar y cuantificar, los productos y servicios nacionales que puedan tener demanda en el exterior; 9) Realizar una labor permanente de difusin en el mercado internacional de los productos nacionales para crear, extender e intensificar su demanda en las mejores condiciones; 10) Colaborar con la Secretara de Industria y Comercio en la fijacin de las normas de calidad de los productos destinados a la exportacin, y en la vigilancia de su debido cumplimiento, de acuerdo con el reglamento y disposiciones que se expiden al efecto; 17) Promover la exportacin de artculos artesanales; 18) Impulsar la exportacin de productos semimanufacturados y manufacturados. 19) Organizar la participacin del pas en ferias y exposiciones comerciales que se realicen en otras naciones; 20) Organizar y dirigir en el exterior, temporal o permanentemente, ferias y exposiciones comerciales de productos nacionales, as como establecer o autorizar centros de exhibicin de artculos exportables. 40) Formular y mantener actualizado el Registro Nacional de importadores y exportadores.

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En el artculo 5o. de la Ley se establece el Consejo de Administracin del Instituto, que estar integrado por un representante de cada una de las siguientes Secretaras de Estado: Industria y Comercio, Relaciones Exteriores, Hacienda y Crdito Pblico, Agricultura y Ganadera. Comunicaciones y Transportes, Marina y Patrimonio Nacional; y por un representante de cada una de las siguientes instituciones: Banco Nacional de Comercio Exterior, Banco de Mxico, Confederacin de Cmaras Industriales, Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio, Cmara Nacional de la Industria de Transformacin, Asociacin Nacional de Importadores y Exportadores de la Repblica Mexicana. El hecho de que participen en el Instituto entidades pblicas (siete secretaras de Estado y dos instituciones nacionales de crdito) y los principales organismos representativos de la iniciativa privada, refleja la intencin de evitar Ja dispersin de esfuerzos en materia de comercio exterior. Se trata de organizar y encauzar los esfuerzos nacionales en esta materia, a fin de enfrentar, mediante la participacin conjunta de todos los sectores involucrados, los problemas del comercio exterior de Mxico a partir de su base (la estructura productiva) y a travs de todos los mecanismos nacionales e internacionales con los que est vinculado.
Vil. PUESTA EN MARCHA DEL PLAN HUICOT

El 22 de julio de 1970 los gobernadores de Durango, Jalisco, Nayarit y Zacatecas constituyeron el Comit Interestatal para el Desarrollo de la Sierra Occidental, con objeto de promover el desarrollo de los grupos humanos del rea Huicot. Base del acuerdo fue la Operacin Huicot, que desde 1965 haba emprendido el Plan Lerma de Asistencia Tcnica para atender a los grupos huicholes, coras, tepehuanes y mestizos Huicot, habitantes de la zona ms abrupta de la Sierra Occidental. El Comit inici un Programa de Accin Inmediata, a cuyo desarrollo decidi contribuir el Gobierno Federal en 1971 mediante un mecanismo de coordinacin y participacin de diversas entidades pblicas, que recibi el nombre de Plan Huicot. Con la intervencin directa del Presidente de la Repblica, acudieron al auxilio de los habitantes del rea Huicot las Secretaras de la Presidencia, Agricultura y Ganadera, Obras Pblicas, Salubridad y Asistencia y Educacin Pblica, el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin, la Compaa Nacional de Subsistencias Populares, el Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas, el Instituto Nacional de Desarrollo de la Comunidad Rural y la Vivienda Popular, la banca oficial y otras entidades pblicas.

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El Plan Huicot se gest en las primeras semanas de la nueva administracin y fue puesto en marcha por el Presidente de la Repblica el 19 de diciembre de 1970. Se plante en esa fecha que seis meses despus se celebrara una reunin de trabajo para evaluar los resultados del Plan en ese lapso, o sea, el desarrollo del Programa de Accin Inmediata y de los estudios necesarios para planear acciones a mediano y largo plazo.21 Al celebrarse esa reunin de trabajo el 9 de julio de 1971, se pudo apreciar. . . que el programa se ha cumplido ntegramente". ^ En esa etapa, las acciones principales se refirieron a cuestiones de tenencia de la tierra, tiendas CONASUPO, aeropistas y caminos, agua potable, centros de salud, construccin de albergues y escuelas y otras acciones. En el propio mes de julio se dio forma al programa para el resto de 1971 y prosiguieron los estudios para la configuracin de los planes a mediano y largo plazo. Se ha planteado, al respecto, la conveniencia de crear un organismo ad hoc, propuesta que se ha sometido a estudio. Desde el punto de vista administrativo, debe destacarse que la organizacin del Plan Huicot constituye una experiencia del mayor inters por su mecnica operativa: se trata de un programa de accin coordinada que en cierta manera se llev a cabo fuera de un marco formal e institucional estricto. Puede describirse, ms bien, como la concurrencia funcional y operativa de entidades pblicas federales y gobiernos estatales, dentro del marco de sus facultades y atribuciones, en torno a un programa bien definido con objetivos especficos a corto plazo. Del desarrollo mismo del programa, como fruto del anlisis de las experiencias, podr o no derivarse una organizacin formal que lleve el Plan ms adelante. Por lo pronto, se han cubierto las metas inmediatas que se plantearon, mediante la coordinacin gil y eficaz de las acciones pblicas, respetando los marcos institucionales existentes y evitando la improvisacin y la dispersin de los esfuerzos.
VIII. CREACIN DEL INSTITUTO NACIONAL PARA EL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD RURAL Y DE LA VIVIENDA POPULAR.

El 20 de febrero de 1971 se promulg la Ley que crea el INDF.CO, en sustitucin del Instituto Nacional de la Vivienda, para actuar en un mbito ms amplio y con mayores facultades y recursos.
-l Banco Nacional de Comercio Exterior, Mxico; la Poltica Econmica del Nuevo Gobierno, Mxico, 1971, pp. 77 y sigs.; Primer Congreso Nacional de Desarrollo y Comercio Exterior (SIC, IMCE, CONAFINDRE) , Ponencias sobre planes y organismos de desarrollo regional, Lie. Rodolfo Rueda Enrfquez, Plan Huicot, Mxico, 1971, tomo V; Presidencia de la Repblica, El Gobierno Mexicano, No. 4, lo./31 de marzo de 1971, pp. 28 y 82, y No. 8, lo./31 de julio de 1971, p. 55 y sigs. -- Presidencia de la Repblica, El Gobierno Mexicano, No. 8, lo./31 de julio de 1971, p. 62.

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"El Instituto participar en las tareas de desarrollo de la comunidad rural y de vivienda popular que efecten las entidades federales y descentralizadas, coordinndolas y sealando las normas a que han de sujetarse; propiciar la construccin de viviendas populares y la regeneracin de las zonas de tugurios; promover formas de trabajo y cooperacin colectiva con obras de mejoramiento colectivo en las poblaciones pequeas, y, en general, fomentar el mejoramiento ambiental y sanitario de las comunidades rurales".:23 El Instituto funcionar como un organismo pblico descentralizado, con un Director General que formar parte de un Consejo de Administracin, con seis consejeros, cuyo presidente ser el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico.24 La creacin del INDECO corresponde a una estrategia de desarrollo que comprende mltiples medidas de reforma administrativa en ese mbito de accin. La transformacin del INV en el INDECO significa sobre todo reforzar los instrumentos para el desarrollo de la comunidad y para la construccin de viviendas populares.
IX. PUESTA EN MARCHA DEL PLAN LAGO DE TEXCOCO

El 21 de julio de 1971 el Presidente de la Repblica puso en marcha el Plan Lago de Texcoco. De esta manera, se cerr una etapa que comprendi casi un cuarto de siglo de estudios y esfuerzos y se abri otra de accin concreta y coordinada. El 19 de marzo de este ao, por acuerdo presidencial, se haba creado una Comisin de Estudios del Lago de Texcoco, de tipo ntersecretarial y transitorio, que se ocupara de la formulacin del Plan. La Comisin parti de los estudios que aos atrs haba realizado la Comisin del Lago de Texcoco y cont con la colaboracin de un abultado nmero de tcnicos de instituciones federales, estatales y privadas. El 10 de junio de 1971, un decreto del Jefe del Ejecutivo modific los lmites del vaso del Lago de Texcoco, a fin de poder llevar a cabo las obras necesarias para un adecuado rgimen hidrulico. Unos das despus, el 23 de junio de 1971, se expidi un acuerdo presidencial conforme al cual se aprueba el Plan Lago de Texcoco y las recomendaciones de la Comisin de Estudios creada el 19 de marzo. Las obras sern realizadas conjuntamente por las Secretaras de Recursos Hidrulicos y Agricultura y Ganadera, con las intervenciones correspondientes de las de Presidencia y Hacienda y
23 Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A., Mxico; La poltica econmica del nuevo gobierno, Mxico, 1971, pp. 82-83. 24 Diario Oficial, Mxico, 20 de febrero de 1971.

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Crdito Pblico para la autorizacin de las inversiones y la obtencin de su financiamiento. El Plan requerir una inversin total de 563 millones de pesos y el programa de actividades se prolongar durante 21 aos, hasta la regeneracin total de la zona de Texcoco. 25
X. CREACIN DE LA COMISIN NACIONAL TRIPARTITA

El 17 de mayo de 1971 se llev a cabo una junta con la participacin de representantes del Gobierno Federal y de los sectores obrero y empresarial para la constitucin de la Comisin Nacional Tripartita. Se trataba, a travs de ese mecanismo, de crear un foro apropiado para la expresin de los intereses de obreros y empresarios, que desembocara en la definicin de polticas realistas que el Gobierno Federal pudiese traducir en medidas de Estado. La Comisin qued integrada por diez representantes del sector obrero, diez del sector empresarial y cinco funcionarios federales. Se formaron seis comisiones de estudio: Inversiones, Productividad y Descentralizacin Industrial; Desempleo y Capacitacin de los Recursos Humanos; Industrias Maquiladoras y Exportaciones; Caresta de la Vida; Vivienda Popular y Contaminacin Ambiental. El Secretario del Trabajo seal el 23 de junio que "la lucha por la mejora de los mexicanos a travs de lo que se llama la lucha de clases no se mediatiza por esta Comisin Nacional Tripartita, sino que se reconoce y se vuelve orgnica".26 El lo. de julio, el Presidente de la Repblica se refiri al tema en los siguientes trminos: ". . .nos est sealando un mtodo sencillo, democrtico y gil de trabajo que ya no habremos de detener. . . Pienso que debemos mantener con todos los sectores privados esta relacin gil tal vez nica en el mundo con un sentido democrtico, muy a la mexicana, que nos hace encontrar caminos de resolucin para nuestros problemas. .. Con los empresarios, con los lderes obreros, (estamos) . . . encontrando con rapidez mejores medios para el trato adecuado de los asuntos; tanto de aquellos asuntos sobre los que se tiene la posibilidad de encontrar frutos inmediatos, como de otros. . . que slo a travs de muchos aos se lograr que haya soluciones perdurables". S7

25 Presidencia de la Repblica, El Gobierno Mexicano, Mxico, No. 4, lo./31 de marzo de 1971, pp. 159-161, y No. 8, lo./31 de julio de 1971, pp. 116-124. -6 Presidencia de la Repblica, El Gobierno Mexicano, No. 7, lo./30 de junio de 1971, p. 165. 2T Presidencia de la Repblica, El Gobierno Mexicano, No. 8 lo./30 de julio de 1971, pp. 11-12.

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XI. CREACIN DE LA COMISIN COORDINADORA Y DE CONTROL DEL GASTO PUBLICO.

En enero de 1971 se tom la resolucin de integrar la Comisin Coordinadora y de Control del Gasto Pblico con el propsito central de reforzar los mecanismos de programacin del gasto pblico. La Comisin, integrada por representantes de las Secretaras de la Presidencia, Patrimonio y Hacienda y Crdito Pblico, en ejercicio de las atribuciones que les corresponden a estas dependencias, debe formular proposiciones sobre el gasto pblico que comprendan aspectos de la programacin y control del mismo y de la reforma administrativa. Aprovechando las experiencias de la Subcomisin de Inversin-Financiamiento, se trata de aplicar mtodos de trabajo semejantes para el gasto corriente y los subsidios. A partir de planteamientos programticos, a niveles global y sectoriales, la Comisin propondr polticas y elementos de la integracin del gasto pblico, de las formas de controlarlo y de los cambios que deben introducirse en la administracin para ajustara a los programas. Se ha incluido entre las tareas ce la Comisin la de avanzar en los estudios y disposiciones para la implantacin general del sistema de presupuesto por programas en todo el sector pblico. Aparentemente, la Comisin tiene un carcter consultivo, ms que operativo, aunque las dependencias representadas en ella tienen facultades suficientes para instrumentar sus conclusiones. Puede entenderse, por ello, que se trata de un rgano de coordinacin que se basa en la comunicacin entre diversas dependencias para integrar puntos de vista comunes sobre las cuestiones del gasto pblico.
XII. NUEVA LEY SOBRE CONTROL DE ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS.

El 31 de diciembre de 1970 se promulg la Ley para el Control por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, que sustituye a la que estaba vigente desde 1965. La nueva ley ampla considerablemente el mbito del control de los organismos descentralizados. Por una parte, se crean mecanismos que permiten lograr una coordinacin mayor dentro del subsector paraestatal y con el Gobierno Federal, de tal modo que sea posible orientar el sector pblico en conjunto en trminos de programas de desarrollo. Por la otra,

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se fortalecen los mecanismos para el control y vigilancia de las operaciones de estas entidades pblicas. De acuerdo con la nueva ley, la Secretara del Patrimonio Nacional "controlar y vigilar la operacin de los organismos y empresas... por medio de la auditora permanente y de la inspeccin tcnica, para informarse de su marcha administrativa; procurar su eficiente funcionamiento econmico y correcta operacin; verificar el cumplimiento de las disposiciones que dicte la Secretara de la Presidencia en materia de vigilancia de las inversiones y con las normas que para el ejercicio de sus presupuestos seale la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico". La Secretaria del Patrimonio "deber revisar los sistemas de contabilidad, de control y de auditora interna y externa, revisar los estados financieros mensuales y anuales y vigilar el cumplimiento de los presupuestos y programas anuales de operacin". La ley crea, adems, una serie de mecanismos de control que operar la propia Secretara del Patrimonio. s
XIII. LA REFORMA EDUCATIVA: UN CASO ESPECIAL

En su discurso de toma de posesin, el Presidente de la Repblica anunci que su administracin emprendera una vasta reforma educativa. "Nada de lo que Mxico ha logrado hasta el presente puede explicarse sin la obra educativa realizada por sus gobiernos. . . Hagamos de cada aula un agente dinmico del cambio social, del progreso cientfico y del desarrollo econmico . .. Que surja de la escuela la nacin que ambicionamos ser. Una autntica reforma educativa exige revisar, profunda y permanentemente, los objetivos, los conceptos y las tcnicas que guan la docencia. Desconfiemos de los cambios espectaculares y las decisiones arbitrarias. La reforma que iniciaremos no ser fruto de una imposicin burocrtica. Surgir de cada aula y estar fundada en la veracidad y en el dilogo. ^ Un ao antes, durante la campaa, el candidato haba sealado: "Si el pueblo me lleva a la Presidencia de la Repblica, en las primeras semanas de mi ejercicio constitucional propondr al pas un cambio radical de estructuras educativas... Si vamos a proponer reformas al sistema educativo nacional en todos sus aspectos, habremos de considerar desde los primeros escalones de la enseanza primaria, hasta los ms elevados doctorados universitarios; vamos a tomar en cuenta desde las primeras enseanzas para las destrezas artesanales, hasta los elevados estudios de los institutos tcnicos; vamos a tratar de ligar orgnicamente, con la colaboracin libre, sin com28 Diario Oficial, Mxico, 31 de diciembre de 1970. 29 Presidencia de la Repblica, El Gobierno Mexicano, 1, 1/31 de diciembre de 1970, p. 21.

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pulsiones, de todos los sectores, los puntos de vista de la educacin estatal con los de las instituciones autnomas". 30 La reforma educativa es una cuestin poltica, econmica y social, cuyo anlisis rebasa el marco que se ha trazado a este trabajo. Pero es tambin una cuestin administrativa. En los textos citados, se apuntan ya los lincamientos generales conforme a los cuales se ha desatado el proceso. Se trata, fundamentalmente, de "reducir la distancia entre la escuela y la realidad y poner el sistema educativo, especialmente en los campos de la educacin tcnica y el adiestramiento para el trabajo, al servicio de los objetivos generales del desarrollo. Se pretende pasar de la educacin elitista, cuyos beneficiarios son casi siempre los individuos pertenecientes a los grupos de altos ingresos, a una educacin ntimamente ligada con las necesidades del desarrollo de la que se beneficien todos los estratos de la sociedad mexicana". 31 La reforma no puede darse por imposicin burocrtica. Ante todo, el problema central parece encontrarse en la falta de recursos. "A pesar de su elevado monto, los recursos que invertimos en educacin son insuficientes", ha reconocido el Presidente de la Repblica. Y no parece haber posibilidad alguna de que el Estado cuente, a corto plazo, con los recursos que haran falta, con los necesarios, por ejemplo, para atender a dos millones y medio de nios que carecen de escuela y ocupar a 25,000 maestros sin empleo. Pero hay, adems, muchas otras razones de que la reforma no pueda ser burocrtica: la autonoma de las universidades, la existencia de instalaciones educativas privadas de las que no puede prescindirse, la naturaleza misma de la reforma, asociada a actitudes humanas y relaciones sociales, y muchas ms. La reforma se ha desatado, principalmente, en el sentido de la promocin social y la coordinacin de esfuerzos. Se trata de lograr una participacin general de todos los sectores sociales en la integracin de un sistema educativo que corresponda a las actuales necesidades del pas. Se trata de apoyar y coordinar formal o informalmente los esfuerzos de instituciones acadmicas, semioficiales o privadas, federales, estatales o municipales, elementales o superiores, pedaggicas o de investigacin. Se trata de alentar los estudios, crticas y proposiciones que pueden contribuir a trazar los programas de reformas. Se trata de aprovechar las experiencias acumuladas y vincularlas a las nuevas realidades, a las actitudes y planteamientos de las nuevas generaciones. Se trata, reiter el Presidente el 27 de septiembre de 1971, de que la "reforma educativa sea no solamente un redescubrimiento de la realidad social, de su crecimiento y de sus sincrnicas carencias y afa30 Universidad de Guadalajara, Jal., 29 de noviembre de 1969. 31 Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A. Mxico; la poltica econmica del nuevo gobierno, Mxico, 1971, p. 86.

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nes de progreso y de justicia, sino tambin el mirar ms de cerca la realidad de cada una de las instituciones educativas y sus perspectivas concretas, regionales, con estrecha vinculacin con el mbito humano, geogrfico y econmico en que desarrollan sus tareas". ^ La reforma educativa, con tales enfoques, supone necesariamente un proceso de descentralizacin. Este proceso ya se ha puesto en marcha. Comprende cambios internos en la Secretara de Educacin Pblica, multiplicacin de instituciones de enseanza tcnica asociadas a necesidades regionales, apoyo decidido a los centros de educacin superior de provincia y muchas otras. "Las universidades de provincia van a la vanguardia en la reforma educativa", seal el Presidente en el discurso recin citado. En ellas descansa en medida muy considerable el esfuerzo, como centros catalizadores de la reforma a nivel regional. Pero este proceso debe incluir necesariamente, una descentralizacin de gran alcance del sistema educativo federal. El 24 de septiembre de 1971, el Secretario de Educacin critic el "gigantismo" de la dependencia a su cargo, calificndolo como "uno de los absurdos administrativos ms graves". "En la Secretara, seal, "estamos manejando el 60 por ciento de todas las plazas federales y consideramos la descentralizacin educativa una necesidad nacional, tanto en1 lo acadmico como en lo administrativo". ^ No ha habido cambios espectaculares. No puede haberlos. Pero al muy amplio nmero de medidas especficas que se han tomado, econmicas, administrativas o pedaggicas, se agregan planteamientos formales que apuntan soluciones concretas de gran alcance. Un proceso efectivo de descentralizacin de la Secretara de Educacin Pblica, por ejemplo, aunque inevitablemente complejo y dilatado, podra resultar en progresos inmediatos de la reforma. No se necesitan, para emprenderlo, cambios radicales e inciertos; bastan medidas con decisin poltica y eficiencia administrativa. La cuestin es evidentemente compleja. La reforma educativa significa, en realidad, una transformacin profunda, poltica y social, a la que correspondan cambios econmicos y administrativos. Es un proceso de interrelaciones mltiples en que todo el camino est erizado de obstculos.

te El Da, Mxico, 'S de septiembre de 1971. u Excelsior, Mxico, 25 de septiembre de 1971.

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A manera de conclusin: Administracin Pblica 1982

INTRODUCCIN

En el decenio al que se refieren los artculos que han sido presentados en este volumen, los polticos y administradores que trabajan en el Gobierno Federal llevaron a cabo una serie de cambios y adaptaciones al aparato burocrtico que presentan en conjunto un abigarrado panorama. Se requiere una visin coherente que permita discernir en qu medida han conseguido el propsito que les dio origen o hasta qu punto se han nulificado unos a otros, dejando los niveles de coordinacin y de eficiencia sin modificacin. Alguien debe hacer ese intento. En las presentes lneas de resumen final se ensaya una visin de lo que deber ser la Administracin Pblica de Mxico en 2 3 lustros ms. No se trata de indicar los objetivos por alcanzar ni determinar si las medidas tomadas llevarn o no a conseguirlos. La intencin es ms bien delinear un modelo administrativo basado en unas pocas variables. He aqu, lo que la imaginacin del autor sugiere que habr de ser la Administracin Pblica de Mxico en sus principales rasgos durante la dcada de los aos ochenta.
I. CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA DEL PRIMER NIVEL.

Las funciones del titular del Poder Ejecutivo y la estructura del nivel primario del aparato gubernamental, es decir, de los Secretarios de Estado y otros altos funcionarios sufrirn una transformacin profunda. El Presidente se habr liberado de su carga pesada de trabajo que consista en la operacin diaria de la Administracin y podr destinar su tiempo a gobernar o sea a decidir sobre las cuestiones ms generales de la poltica econmica y social, y a modelar las caractersticas futuras de la Nacin.

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Los Secretarios de Estado tendrn responsabilidad poltica personal de sus actos de gobierno. Se habr dejado atrs la prctica de solicitar y a veces obtener acuerdos frecuentes con el titular del Poder Ejecutivo. Tendrn acceso al Presidente de la Repblica en dos ocasiones nicamente: en las reuniones colectivas de gabinete que semanalmente se llevarn a cabo en la oficina del Presidente y en los acuerdos de excepcin, escogidos por el propio Presidente para conocer con detalle la marcha de alguno de los grandes asuntos pblicos encomendados al despacho de cada ministro. Tocar a su fin la poca clebre del culto a la personalidad administrativa del Presidente de la Repblica. Se hace referencia no al culto de las alabanzas y elogios, que no es el ms perjudicial, sino a la carga inconmensurable que representaba el manejo personal de la maquinaria burocrtica y la toma de decisiones administrativas de todo tipo que los altos funcionarios eludan para dejarlas en manos del Presidente, en el entendimiento de que as fortalecan la autoridad y la imagen de la Presidencia. Esto ocurra por dos razones: primero, porque la organizacin constitucional atribua una funcin primordialmente administrativa a los Secretarios de Estado, quienes en la prctica quedaban exentos de toda obligacin de responder polticamente de sus actos, ante el Congreso y la opinin pblica. En segundo lugar, porque se lleg a creer ciegamente en el principio de que para actuar con criterio "poltico", era necesario que la voluntad y los actos de un alto funcionario apareciesen como el ms fiel reflejo de la voluntad presidencial. En la dcada de 1980 Mxico tendr 70 75 millones de habitantes. La complejidad de la sociedad en general y de la Administracin Pblica en particular sern tales que los Secretarios se habrn transformado en Ministros de Estado, es decir, respondern en trminos polticos por las grandes reas de funciones que conciernan a su encargo. El Presidente de la Repblica slo decidir las cuestiones de excepcin, con la ptica del plazo largo. A la altura y nivel de la Presidencia de la Repblica no podrn tomarse decisiones que afecten el manejo diario de la Administracin Pblica aunque as se pretendiese. Los altos funcionarios carentes ya del mando abrigador y seguro del Presidente de la Repblica, harn frente a la responsabilidad que conllevan sus propias decisiones. A nadie se le ocurrir atribuir la totalidad de sus xitos administrativos a la accin del Presidente, actitud que inconscientemente, pero en forma por dems perjudicial, haca pensar a contrario sensu que todas las decisiones y acontecimientos negativos eran obra tambin del Presidente. No surgir un parlamentarismo a la manera clsica. Ser un sistema ministerial dentro de un marco realmente presidencialista. Quienes en el futuro lo estudiarn habrn de compararlo con el diseado por el General Charles de Gaulle para la 5a. Repblica Francesa. Sus rasgos fundamen-

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tales sern: la formacin de un autntico gabinete con reuniones semanales; la responsabilidad poltica de los Secretarios de Estado sobre sus propias decisiones, a quienes habr de llamrseles legtimamente Ministros de Estado; la consolidacin de la prctica constitucional que faculta al Poder Legislativo para tomar cuentas a los Ministros y la creacin de los secretarios permanentes.
II. LOS SECRETARIOS PERMANENTES Y LOS MINISTROS DE ESTADO.

Como consecuencia de la transformacin de los antiguos secretarios en Ministros de Estado, se crear la institucin de los secretarios permanentes. Sern funcionarios del ms alto nivel tcnico-administrativo que voluntariamente se apartarn de la poltica activa para dedicarse ntegramente a la tarea de alcanzar el mayor grado de eficiencia en la implantacin de los objetivos y programas que en cada rea respectiva escoja el ministro. La accin ministerial no ser ya "manejar" o administrar una Secretara de Estado, sino disear polticas, formular proyectos e impulsar con vigor los programas que se presenten como opciones ptimas; sern juzgados por su capacidad para decidir con iniciativa y por su habilidad para sacar adelante proyectos completos. El manejo de los ministerios y departamentos ser la funcin de los secretarios permanentes. Estos funcionarios tendrn una larga experiencia administrativa en diversas reas de la funcin pblica; sern oficiales de carrera, alrededor de los cuales se crearn equipos de trabajo de relativa inamovilidad. Los ministros podrn, entonces, dedicar la parte del tiempo sobrante a preparar sus intervenciones ante la Cmara de Diputados y la memoria de labores que la antigua doctrina constitucional mexicana, ahora nuevamente en vigor, exigir.
III. EL SERVICIO CIVIL DE ALTO NIVEL.

En cada ministerio el secretario permanente ser la cabeza de un servicio civil de administradores y tcnicos de la ms alta calificacin. El servicio civil permanente y de carrera, para altos niveles de la burocracia federal y estatal se habr convertido en una realidad operante. Una de las caractersticas que distinguirn a ese servicio civil en la dcada de los aos ochenta, misma que se convertir en un requisito sine qua non del servicio ser la actualizacin tcnica a la que peridicamente se habrn de someter tales funcionarios. Los avances tecnolgicos en general y particularmente los relacionados con la administracin por computadoras, acortarn cada vez ms su perodo de obsolecencia. Ello obligar a que cada 5 aos los funcionarios del servicio civil recurran a los cursos de actualizacin en

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las academias y las universidades nacionales o extranjeras, debindose separar por lo menos un ao de su encargo. El servicio civil habr terminado para siempre con la infecunda especializacin. No seguirn las barreras profesionales que impiden la buena marcha de la Administracin Pblica. Nada har pensar que al ministerio de Agricultura y Ganadera por ejemplo, debern admitirse preponderantemente agrnomos en los niveles altos de la burocracia; ni tampoco mdicos nicamente en el Ministerio de la Salud; ni maestros nada ms para el Ministerio de Educacin, etc. Los ms aptos e inteligentes alumnos egresados de las universidades y tecnolgicos del pas tendrn acceso al servicio civil permanente, indistintamente de cualquiera de sus ramas. El servicio civil, junto con la ctedra, conllevarn el mayor prestigio como actividades profesionales. El hecho de ser admitido a los altos niveles de la burocracia federal y estatal, ser el ms claro reconocimiento de la capacidad tcnica, profesional y humana de un hombre o una mujer. El servicio civil permanente ser el instrumento ms poderoso para terminar con el absurdo desperdicio de talento que significa excluir de los altos niveles administrativos a las mujeres profesionales. De hecho el servicio civil estar integrado mayoritariamente por mujeres, para poder destinar a los tcnicos varones de reconocida competencia al campo propicio de la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico. Se terminar el sigilo y consecuentemente el caos en cuanto a la escala de remuneracin y compensacin que recibe la alta burocracia; al pas no le costar sumas necesariamente elevadas la honradez y competencia de tales funcionarios. Naturalmente la organizacin interna de los ministerios habr de regirse estrictamente por el concepto de mrito al que aluden los investigadores de la Administracin Pblica. Empero, ministros fuertes y polticamente bien dotados evitarn los peligros que a la meritocracia y a la tecnocracia se les atribuyen. Habr una autntica vuelta al humanismo como filosofa de gobierno. Ser un verdadero renacimiento humanista, porque previamente se experimentar la indispensable y necesaria etapa del tecnicismo administrativo. Nadie propalar una filosofa humanista de gobierno cuando de hecho se viva en una gran pobreza tcnica. El regreso a la filosofa que considera prioritariamente a los valores superiores del espritu, en contraste con un "simple" materialismo, supone que ya se alcanz abundancia relativa y bienestar material; de otro modo el humanismo como principio de gobierno, es demagogia.

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IV. LA INFORMACIN Y LA DEMOCRACIA.

La aceptacin por parte de los ministros de Estado de su responsabilidad poltica, la confrontacin permanente de los actos de los ministros ante la representacin popular y la elevacin de los niveles culturales de la opinin pblica, exigirn que termine para siempre el sigilo en la Administracin Pblica. No se tolerar ni dentro ni fuera de la administracin el secreto como forma de gobierno. La creacin de un sistema central de estadsticas, adscrito al ministerio de Estado que har las veces de oficina presidencial de asesoramiento, evitar rivalidades y suspicacias. La elevada calificacin tcnica de los burcratas encargados de la operacin de las estadsticas, permitir tener informacin cuantitativa, precisa y confiable. El funcionario, el investigador y el ciudadano comn no necesitarn hacer pesquisas personales para obtener datos sobre cualquier aspecto de la funcin pblica. Una poderosa oficina de documentacin gubernamental, con sus propios sistemas de divulgacin, colocada en relativa cercana administrativa a las oficinas centrales de estadsticas, permitir conocer el pensamiento y la poltica del gobierno en todos sus aspectos. Los ministros se sentirn obligados a expresar por escrito, por lo menos una vez al ao, hacia donde quieren llevar su funcin para que la opinin pblica pueda hacer evaluaciones y los ciudadanos un verdadero gobierno de participacin y de co-gestin. Se habr invertido la posicin antigua respecto de la informacin: censurable, criticable habr de ser la falta de explicacin, el silencio. Lo que dar calidad poltica y fuerza a un ministro ser la adopcin de posturas definidas frente a la opinin pblica del pas, la aceptacin ntegra de su responsabilidad. Los tecncratas acumularn informacin, los polticos la harn llegar a la opinin pblica de manera tal que sta pueda de alguna forma genrica manifestar su preferencia ante las opciones. El pas no habr de admitir que algunos pocos informados o supuestamente informados tomen decisiones econmicas que afecten el rumbo de la nacin, sin responder en trminos polticos por esas mismas decisiones, Menos an se aceptar la supuesta capacidad superior de la burocracia para decidir lo que le conviene saber o no al ciudadano sobre las grandes cuestiones de su pas. El ciudadano tendr en sus ministros y representantes al Congreso, a los hombres a quienes corresponder evitar los excesos de los tecncratas. A estos ltimos tocar llevar la administracin pblica a un nivel de eficacia y de racionalidad que no se encontrar en otros sectores del pas. Los ojos de las organizaciones privadas, corporativas, empresariales y

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sindicales estarn siempre atentos a lo que ocurra en las entraas del servicio civil, porque ah se darn cita los hombres ms competentes y enterados en materia de administracin y computacin. El servicio civil permanente tendr como una de sus principales funciones introducir cambios y transformaciones. Surgir a la vida de la administracin pblica como un refinado instrumento tcnico, capaz de promover y de aceptar cambios sociales radicales. Habr de sugerirlos a los ministros y de encontrar la frmula para implantarlos. La informacin abundante y confiable que sin interrupcin fluir del sector gubernamental a la opinin pblica sobre la marcha de la administracin, ser el fundamento de la futura participacin poltica de los ciudadanos. El formidable desarrollo de los medios de comunicacin masiva har posible volver al gobierno fundado en la discusin en el agora. Ser un gobierno realmente de participacin: se llegar a la gestin colectiva.
V. LA CENTRALIZACIN Y LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVAS.

La dcada de los aos ochenta contemplar con satisfaccin un fenmeno aparentemente contradictorio: la centralizacin rigurosa frente a la ms amplia devolucin o descentralizacin administrativa. Como reliquia para investigacin habr quedado aquel aparato de la administracin federal caracterizado por la multiplicidad de organismos que operan en la misma rea. No ms confusin entre organismos que definen objetivos y polticas y aquellos que las ejecutan. No ms instituciones diferentes que desempean funciones similares, ni la inversa. Surgir un ncleo central de ministerios que concentren rigurosa y absolutamente la formulacin de polticas, la elaboracin de directrices, el diseo de los grandes programas, en una palabra, de planificacin. Los rganos de ejecucin tendrn campos de accin perfectamente definidos; la incoordinacin y la duplicidad se combatirn mediante programas de conjunto. Los ministerios de Estado que formarn parte del gabinete, pues otros no formarn, aunque reducidos en nmero tal vez, sern verdaderos ncleos concentradores de decisin sobre directrices generales. De otra parte, la descentralizacin por regiones, que es una de las formas ms completas de desconcentracin, estar perfectamente establecida. No por regiones econmicas supuestamente identificadas por los tcnicos. La descentralizacin ser a travs de los gobiernos estatales. Al nivel de cada regin, es decir de cada entidad federativa, los ministerios de Estado tendrn organismos ejecutores mixtos, es decir, con participacin de los gobiernos estatales en los que delegarn la ms amplia autoridad para tomar decisiones operativas. En algunas instancias los ministerios de Estado dele-

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garn funciones de ejecucin y operacin de los programas, en los organismos correspondientes de las entidades federativas. Los grandes ministerios del Gobierno Federal operarn como oficinas de planificacin y de control para las reas en las que la descentralizacin acte. Sus organismos estatales o los propios gobiernos de los Estados sern las partes ejecutoras de la poltica federal.
VI. LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS.

En la dcada de los aos ochenta habr terminado definitivamente la primera fase de evolucin de ese extraordinario fenmeno administrativo del presente siglo que son los organismos descentralizados y las empresas pblicas. Ya no actuarn con independencia absoluta, con libertad plena para su labor administrativa y financiera. Los ministros de Estado sern responsables de la poltica general implcita en la actuacin de los organismos descentralizados pero de una manera personal y directa y no a travs de ineficaces consejos de administracin. Los directores de esos organismos a su vez habrn de responder inmediata, personalmente, no slo ante el Presidente de la Repblica y sus respectivos ministros, sino ante el Congreso. No darn cuenta de la formulacin de su poltica general, pues se supone que no toca a ellos elegirla, pero s de la operacin y la administracin diaria de la empresa que dirigen. La informacin que obligatoriamente sometern ante el Congreso los directivos de las empresas, permitir juzgar sobre la eficacia con la que se desempean y cuando resulte que estn operando a bajos niveles el director y su ministro harn frente al propio Congreso de la Unin. Se habrn establecido criterios de medicin que no dejen lugar a duda sobre el desarrollo de las labores de las empresas pblicas. Se crearn mecanismos de informacin al pblico que le permitan conocer el resultado de la medicin. Algunos grandes organismos pblicos no operarn ya como descentralizados, porque en realidad nunca lo fueron; se transformarn en autnticos ministerios de Estado. Los que si lo son tendrn siempre la perspectiva de ser entregados al manejo del Sector privado si no demuestran su capacidad para operar al ms alto nivel de racionalidad econmica o social.
Vil. LAS RELACIONES FEDERACIN-ESTADOS

Algunas entidades federativas, hacia final de la dcada de novecientos ochenta habrn alcanzado un alto grado de desarrollo econmico y pre-

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ponderancia poltica. Otras estarn en vas de lograrlo. El gobierno federal transformar profundamente su actitud respecto de los Estados federados. Se iniciar el fenmeno de la devolucin al que se aludi antes. Es decir, se entregar a los gobiernos estatales el manejo de recursos y de funciones que ellos pueden operar con mayor eficacia. Se asignarn a los Estados, obligatoriamente, recursos financieros destinados a la inversin procedentes del presupuesto federal. Las erogaciones resultantes se guiarn slo por criterios generales establecidos por los ministerios federales. Disminuir la influencia que para canalizar recursos a una u otra entidad federativa tienen las gestiones de los ministros y de los gobernadores. La asignacin de recursos federales se har sobre la base de un anlisis riguroso de costo-beneficio, sujeto a lincamientos predeterminados, claros y conocidos. El sistema fiscal federal no ampliar sus campos de accin en detrimento de los erarios de las entidades federativas. No se crear una comisin nacional o federal de planificacin. El ncleo central del gobierno federal, integrado por los principales ministerios de Estado, ser aprovechado como rgano central de planificacin, para toda la nacin, estas funciones caern sobre los principales ministerios de Estado. Las entidades federativas ajustarn sus planes de accin, por conveniencia pero voluntariamente, al conjunto de directrices emanadas de los ministerios. Los gobiernos estatales tendrn en los ministerios federales, unidades de planificacin y de control del ms alto nivel tcnico a los que podrn acudir para satisfacer sus propias necesidades de programacin. La asistencia tcnica y la transmisin de conocimientos tecnolgicos ser brindada por los ministerios del gobierno federal a los gobiernos estatales en una escala muy amplia. Ser una de las ms trascendentes tareas de los ministros. Los gobiernos de las entidades sern los instrumentos de desarrollo regional ms importante. Salvo en el caso de grandes proyectos pblicos multi-estatales, la accin equilibradora del desarrollo regional correr a cargo de los gobiernos estatales.
VIII. EL AUTOMATISMO.

Hacia el final de la prxima dcada se habr consolidado la revolucin administrativa generada por la computacin electrnica dentro del sector pblico. Sin erogar sumas mucho mayores a las que actualmente se destinan al procesamiento electrnico y a la computacin, la administracin pblica federal y estatal operar mediante procedimientos electrnicos la mayor parte de sus sistemas burocrticos. Se incluye entre tales procedimientos el de la sistematizacin de informacin para tomar decisiones y controlarlas.

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En el rea del procesamiento electrnico de datos el servicio civil federal y estatal tendrn una elevada capacitacin. Los polticos y los administradores comprendern cabalmente el uso de esos instrumentos y ejercern estrecha supervisin sobre los mismos. Se habr reconocido que la computacin electrnica aplicada a la administracin es algo demasiado importante para dejarlo en manos de los expertos. La Administracin Pblica de Mxico habr creado su propia tecnologa aplicativa en esta materia.
IX. LA PLANIFICACIN ECONMICA.

Renacer la idea de la planificacin econmica a nivel nacional. Sin esa planificacin el pas correr el ms grande riesgo de disminuir su ritmo de crecimiento. La tesis de la planificacin econmica y social subsistir bsicamente con las mismas caractersticas que hoy tiene, pero se abandonar la idea de sobreponer un organismo formulador y ejecutor de planes en adicin a la administracin pblica federal. El ncleo central de ministerios federales importantes constituir el organismo de planificacin nacional. Los planes nacionales sern el conjunto coherente de directrices y normas emanadas de los ministerios y sancionados por el Presidente de la Repblica. No habr ya planes experimentales; se habrn eliminado los planes piloto.
X. LA REFORMA ADMINISTRATIVA.

Cuando estas decisiones polticas se hayan tomado, se iniciar la reforma administrativa.

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