Incidencia de las organizaciones sociales en la formulacin de polticas pblicas en Mxico

Jorge Ernesto Hernndez Snchez* En el presente documento se ensaya una propuesta conceptual y categrica, para el estudio de la incidencia de las organizaciones sociales en la formulacin de las polticas pblicas. Dicha propuesta es posible, a partir de la distincin del tipo de relaciones generales, que establecen las organizaciones del Tercer sector, con otras del sector gubernamental y del sector privado o lucrativo; y de las relaciones particulares que establecen las organizaciones sociales con las organizaciones pblico-estatales, en el campo de las polticas pblicas. Palabras clave: organizaciones sociales, polticas pblicas, relaciones generales y particulares, inclusin, incidencia. 1. Organizacin social. Concepto En general, una organizacin, materialmente, es un cuerpo cohesionado de dos o ms individuos, que se unen y actan para cumplir objetivos comunes a si mismos, y por los cuales se organizan1. Y subjetivamente, los objetivos de la organizacin contienen el cuerpo de ideas, deseos y aspiraciones que cohesionan a los miembros de dicha organizacin, en un contexto tempoespacial especfico. En particular, los objetivos que tienen las organizaciones sociales, son de diversa ndole, pero de carcter social, esto es: que pueden basar su unin en relacin con la unidad en

Documento libre, proyecto de investigacin para el Centro de Investigacin y Planeacin Urbana y Metropolitana, A.C. (CIPLAM, A.C.).Mxico D.F., septiembre de 2011.
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Licenciado en Administracin con rea de concentracin en Gestin y Asuntos Pblicos, maestrante en Planeacin y Polticas Metropolitanas por la Universidad Autnoma Metropolitana, con estudios en Ciencias Polticas y Administracin Pblica por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. La organizacin supone una estructura organizativa jerrquica (vertical), o no-jerrquica (horizontal). Supone, una divisin del trabajo entre sus integrantes, un sistema de membresas, reglas internas, y por supuesto un objetivo u objetivos comunes que cumplir.
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un tema social (educacin, campo, derechos humanos, cuidado del ambiente, y muchos ms), por unidad de un sector de la sociedad (estudiantil, sindical, urbano, rural, por ejemplo), o por los intereses comunes, dados en el territorio que habitan en lo cotidiano (vecinos, colonos, o organizaciones municipales, por ejemplo). La literatura disponible (Butcher, 2001; Thiery, 2006; Nohlen, 2006), seala en lo general, por la va negativa de diferenciacin decir lo que algo es, a partir de lo que no es-, que los objetivos de una organizacin social no pueden ser los de una organizacin de lucro (obtencin de plusvala), y ni de una organizacin poltica (mantener el gobierno en el Estado). Por ello, se les identifica en el llamado Tercer sector.
Cuadro 1. Comparativo de las tres principales categoras macro-sociolgicas de la sociedad

Tipo de organizacin Carcter de los objetivos Organizacin social ndole social Organizacin de Obtencin de plusvala lucro Organizacin poltica

Categora macro-sociolgica Tercer Sector o Sociedad Civil Sector privado o lucrativo gubernamental o pblico

Mantener el gobierno en el Sector Estado estatal

Fuente: Elaboracin propia

2.

Propuesta para el estudio de la incidencia de las acciones de las organizaciones sociales

La incidencia de las organizaciones sociales, en general, puede ser estudiada a partir de la naturaleza de las acciones que realiza para materializar sus objetivos en el entorno, y del tipo de relaciones sociales que resultan. La relacin social que tienen las organizaciones sociales con otros actores sociales (individuales o sociales), pueden ser al menos de tres tipos distintos: de colaboracin, ofensivas o defensivas. El primer tipo de relacin, tiene como naturaleza la actividad de colaboracin con otros individuos, otras organizaciones, otros grupos o conglomerados -de todos tipos-. Las segundas tienen como naturaleza, el ataque para la obtencin o aumento de la participacin en campos en donde los encuentran restringidos por otros actores, y que consideran de vital importancia. Y las del ltimo tipo, tienen la naturaleza de defensa de sus campos de accin o beneficio, que son transgredidos o de latente

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transgresin, por actividades de otros actores (individuales o sociales) acciones de ofensa por parte de otros actores-. Como en toda tipologa los casos puros son con fines categricos, y comparativos.
Cuadro 2. Esquema propuesto para el estudio de la incidencia de las organizaciones sociales, a partir de la naturaleza de las relaciones sociales que generan

Tipo general de relacin Colaborativa Ofensiva Defensiva

Caracterizacin de la naturaleza las relaciones que tienen Colaboracin con individuos, otras organizaciones, grupos o conglomerados -de todos tipos-, para su autodeterminacin. Obtencin o aumento de la participacin en campos o asuntos, los cuales encuentran restringidos por otros actores, y que consideran de vital importancia para su autodeterminacin. Defensa de sus campos de accin o beneficio, que son transgredidos o de latente transgresin, por actividades de otros actores (individuales o sociales)

Fuente: Elaboracin propia

3. Las polticas pblicas en Mxico En teora, y en general, las polticas pblicas se realizan en Estados democrticos (Lasswell, 1993). Esto implica que en todas sus etapas (Aguilar, 1993): a) situacin problemtica, b) eleccin de agenda, c) eleccin y aplicacin de los medios de solucin, y d) evaluacin de la ejecucin, las polticas que realiza el gobierno son en conjunto con los ciudadanos en lo individual o en sus organizaciones-, y esto es lo que en esencia diferencia a las polticas pblicas de las polticas gubernamentales (Baza y Valenti, 1993)2. El carcter democrtico de las polticas pblicas, entendidas en stricto sensu (Lasswell), hacen inherente la participacin de las organizaciones sociales y/o los individuos en todas las etapas. Sin embargo, en Mxico -en este caso particular-, las polticas pblicas slo en su denominacin han sustituido a las polticas gubernamentales y a las polticas de estado, al grado que ya no se distinguen las diferencias, sealando que todas las polticas como acciones de gobierno, lato sensu (polices)- son pblicas. Dicha sustitucin no ha sido as, en lo sustancial: la participacin de los ciudadanos (en los individuos y/o en sus
Una perspectiva ms avanzada, es que pudiera llegarse a decir, derivado de la realidad: que los ciudadanos establecen las acciones que ejecutar el gobierno. Y no como hasta ahora indica la teora poltica descriptiva y prescriptiva - derivada de la realidad-: que es buen gobierno el que se acuerda -toma en cuenta a- de los ciudadanos.
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organizaciones) en sus etapas. En el caso mexicano, se pueden caracterizar a las polticas pblicas como incipientes o de nula inclusin social. Dado el panorama, casi general, de baja o nula inclusin de las organizaciones sociales (y de los ciudadanos en lo individual), y desde un punto de vista de cientfico progresista, el estudio de la incidencia de las organizaciones sociales es fundamental para coadyuvar en su inclusin e impacto, en todas las etapas del modelo de poltica pblica (policy process).

4. El tipo de relaciones de las organizaciones sociales y las organizaciones pblicoestatales en la formulacin de polticas pblicas La formulacin de polticas pblicas, como una de las etapas del policy process, refiere a la identificacin de los recursos disponibles (eficiencia), la racionalidad tcnica (eficacia) y la factibilidad poltica (legitimidad), para la realizacin del proyecto de la articulacin de estos tres elementos, o lo que equivale al diseo de la poltica a implementarse. Como se ha sealado, para el caso mexicano, en cualquiera de las etapas de la poltica pblica3 se encuentran niveles incipientes, bajos, o nulos de inclusin de las organizaciones sociales; y por ende, la incidencia de estas se encuentra en un nivel bsico o nulo. Situacin coincidente, en el contexto de nuestro pas, donde los gobiernos operan con la aplicacin del enfoque de gobernabilidad 4, pero no de gobernanza 5. Por esto, la caracterstica fundamental en el estudio de la incidencia en las polticas pblicas en lo general, y en la etapa de la formulacin en particular, son los niveles de inclusin de las organizaciones de la sociedad civil, adems de los grados de knowledge of y kowledge on que poseen. En el presente documento, slo nos enfocamos a la caracterizacin esquemtica de los tipos de relaciones que se establecen entre las organizaciones sociales y las organizaciones pblico-estatales.

Dada la caracterizacin que tiene el trmino poltica pblica en nuestro pas, que no distingue entre polticas gubernamentales y polticas de estado, en el presente documento poltica pblica se referir a cualquier accin de gobierno (Vase el apartado 3 del presente).
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La gobernabilidad supone que la preocupacin principal del gobierno es la legitimidad que este presenta frente a los gobernados, sin que estos ltimos tengan que participar para obtener dicha gobernabilidad.
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La gobernanza supone que el gobierno realiza sus acciones con grandes niveles de inclusin de la sociedad que gobierna. Se dice que son acciones en conjunto del gobierno y la sociedad civil.
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Ahora bien, de acuerdo al esquema propuesto, para el estudio de la incidencia de las organizaciones sociales a partir del tipo de relaciones que mantienen con otros actores o sujetos (apartado 2 del presente), en el caso de las polticas pblicas, la ubicacin de los actores con los que se relacionan, es el primer paso, y la caracterizacin del tipo de relaciones que se establecen es el siguiente para realizar la valoracin de la incidencia, a travs de la inclusin. As bien, tenemos que dado que las polticas pblicas son, en general, actos de gobierno, se entiende que el principal actor con el que se relacionan las organizaciones sociales en el campo de las polticas pblicas son: las organizaciones pblico-estatales. Sin embargo, de manera secundaria, y segn los casos, tambin se realizan relaciones con organizaciones de lucro, u otras organizaciones sociales, y de manera ms intensa y/o directa, pero estas relaciones por cuestin de tiempo y espacio no se abordan en este documento. El tipo particular de relaciones que se realizan entre las organizaciones sociales y las organizaciones pblico-gubernamentales, en el campo de la poltica pblica, pueden ser: de mandato, limitado, o de cooptacin. En el primer tipo, las organizaciones sociales establecen una relacin de mandato (ofensivo) sobre las organizaciones poltico-estatales. Este caso supone un alto grado de organizacin de los integrantes de la organizacin social, en lo cualitativo y cuantitativo; lo que permite que su inclusin en la formulacin de polticas, sea muy alta6. El segundo tipo de relacin, es de tipo limitado (defensivo), dado que las formas, mecanismos y aspectos de la inclusin de la organizacin social, es determinada por las organizaciones pblico-estatales7. Es decir, que las reglas, formas y modos de inclusin son establecidos por las organizaciones del sector pblico-estatal, y los resultados de dicha inclusin estn sesgados. Finalmente, el ltimo tipo de relacin, es la de cooptacin o subordinacin (derivada de la colaboracin). Esta relacin, supone la anulacin de la incidencia de la organizacin social en la formulacin de polticas pblicas. Pues, a partir del momento de la cooptacin o
Esta relacin es ofensiva, pues supone la movilizacin de un alto grado de knowledge of y de knowledge on por parte de la organizacin social, para su inclusin e incidencia en la formulacin de polticas pblicas.
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Esta relacin es de defensa, pues supone que por los grados bajos de knowledge of y de knowledge on por parte de la organizacin social, sta slo pueda reaccionar para la defensa de los asuntos y campos de su inters, y no posea una tctica especfica para la solucin de su problemtica.
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subordinacin de las organizaciones sociales a las organizaciones pblico-estatales, se elimina el carcter de incidencia social de las acciones de las primeras, dado que desde ese momento las acciones de estas ltimas se encaminan a mantener el poder de las organizaciones pblico-estatales8. Tambin, a partir de ese momento se extingue la organizacin social, para convertirse en un apndice u organizacin staff de las organizaciones pblico-estatales.
Cuadro 3. Niveles de incidencia de las organizaciones sociales en el campo de las polticas pblicas, a partir del tipo general y particular de relaciones que establecen con las organizaciones pblico-estatales

Tipo de relacin general

Ofensiva

Tipo de relacin particular

Mandato

Caracterizacin de las relaciones que establecen

Las organizaciones sociales establecen una relacin de mandato sobre las organizaciones poltico-estatales, al establecer las reglas, formas y modos de inclusin en el campo de las polticas pblicas. Tienen un alto grado de knowledge of y de knowledge on. Las reglas, formas y modos de inclusin de las organizaciones sociales, son establecidos por las organizaciones del sector pblico-estatal. Las organizaciones sociales tienen un bajo grado de knowledge of y de knowledge on. Las acciones de las organizaciones sociales se encaminan a mantener el poder de las organizaciones pblico-estatales. Se extingue la organizacin social, y se convierte en una organizacin staff de las pblico-estatales.

Niveles de incidencia
Alta

Defensiva

Limitado

Baja

Colaboracin

Cooptacin o subordinacin

Nula

Fuente: Elaboracin propia

Este tipo de relacin, en la teora social ya se ha caracterizado como relaciones clientelares, donde ambos tipos de organizaciones se utilizan de manera mutua, y generalmente, se realiza con las cpulas caciquiles de las organizaciones sociales.
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Bibliografa Aguilar, Luis F. (1993), Estudio introductorio, en Aguilar, Luis F. (ed.), Problemas pblicos y agenda de gobierno, Porra, Mxico. Baza, Fernando y Valenti, Giovanna (1993), Hacia un enfoque amplio de poltica pblica, en Revista de Administracin Pblica (RAP), Mxico, N.84, Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP). Butcher, Jacqueline (2001), Fortalecimiento de la sociedad civil en Mxico: nuevos actores o nuevas actitudes?, en Penso, Cristina y Font, Isabel (Coords.), Polticas sociales y nuevos actores, Serie Administracin, UAM-A, Mxico. Lasswell, Harold D. (1993), La orientacin hacia las polticas pblicas, en Luis F. Aguilar (ed.). El estudio de las polticas, Mxico, Porra. Martinelli, Jos Maria (2008), Legitimidad y cambio social, en Vargas, Germn (ed.), Polticas pblicas de nueva generacin. Una visin crtica, Universidad Autnoma Metropolitana- Iztapalapa, Mxico. Nohlen, Dieter (2006), Organizaciones No Gubernamentales, en Nohlen, Dieter. Diccionario de ciencia poltica. Teoras, mtodos, conceptos, Porra-El Colegio de Veracruz, Mxico.