UNIVERSITATEA DE STAT DIN REPUBLICA MOLDOVA

DEPARTAMENTUL ADMINISTRAREA AFACERILOR

Facultatea: Științe Economice

REFERAT

la disciplina Instituțiile și mecanismele în administrația publică

program Management, anul I de studii

Tema “Impactul descentralizării administrative asupra calității servciilor

prestate populației”

Elaborat:

Natalia NICOLAU

Masterandă anul I

Învățământ cu frecvență redusă

gr. 123

Chișinău, 2022
 Cuprins:
1. Introducere
2. Cadrul instituţional al procesului de descentralizare
administrativă
 În ultimele două decenii, problema descentralizării administrației publice a fost pe larg
abordată dat fiind faptul că, Republica Moldova s-a dezmembrat din U.R.S.S. și a apărut
necesitatea adaptării administrației publice la noile condiții socioeconomice. În tandem cu
această problemă de la bun început a fost și problema asigurării autonomiei locale, proces care s-
a dovedit a fi anevoios pentru Republica Moldova. Importanța descentralizării și a asigurării
autonomiei locale a administrației publice este la fel de actuală astăzi cum era și în anii `90 ai
secolului trecut, or descentralizarea în sensul adevărat, precum și asigurarea autonomiei locale
încă nu s-au realizat pe deplin [8, p. 161].

Condițiile social-politice, economice și culturale sunt într-o dinamică permanentă, ele se

schimbă zilnic, iar aceasta atrage după sine schimbări în toate domeniile vieții. Prin urmare, dacă
vorbim de domeniul administrativ al statului, el este supus unor schimbări obiective care se
impun pentru a facilita viața cetățenilor.

Statul nu mai este singura colectivitate teritorială recunoscută, ci alături de acesta, și

colectivitățile teritoriale locale sunt persoane juridice de drept public politico-teritoriale, având
capacitate proprie de drept public și interese publice proprii, distincte de interesele publice ale
statului. Ele dispun de autorități administrative proprii pentru satisfacerea acestor interese
publice, precum și de mijloace materiale, financiare și umane necesare [8, p. 162].

Evoluţiile economice, sociale şi politice din ultimii ani în Republica Moldova au pus în
evidenţă necesitatea unei reforme profunde şi reale în domeniul administraţiei publice, în special
al celei locale. Programul de activitate al Guvernului stabileşte în mod clar că „Apropierea
Republicii Moldova de Uniunea Europeană se poate produce doar în condiţiile unui stat în care
structurile puternic ierarhizate sînt înlocuite cu structuri descentralizate, transparente şi dinamice,
întemeiate pe supremaţia legii, a drepturilor şi libertăţilor civile. Guvernul va asigura corelarea
reformei administraţiei centrale cu cea a administraţiei locale şi transferul de competenţe către
autorităţile publice locale, inclusiv în domeniul finanţelor publice. Descentralizarea puterii şi
abilitarea autorităţilor publice locale cu puteri reale vor avea o contribuţie majoră şi la
dezvoltarea veritabilă a regiunilor, desconcentrînd şi activitatea economică pe întreg teritoriul
Republicii Moldova”. )))))))

În cadrul descentralizării administrative, statul nu-și mai asumă singur sarcina administrării,
ci o împarte în anumite cote, cu alte categorii de persoane juridice de drept public, care în cazul
Republicii Moldova sunt reprezentate de raioane, municipii, orașe, comune și sate. În fond,
diferitele definiții consacrate descentralizării nu vin în contradicție unele cu altele, ci reflectă mai
devreme semnificațiile atribuite raportului dintre stat și colectivitățile locale, prezentându-le ca o
structură particulară de organizare a statului, ca un fel „de a fi al statului” [5, p. 12].

Descentralizarea nu este un scop în sine, ci o metodă de a furniza servicii publice mai eficiente,
în corespundere cu cerinţele şi preferinţele beneficiarilor. Nici un sistem centralizat nu poate
răspunde varietăţii nevoilor comunităţilor locale la fel de bine ca autorităţile locale. Totodată,
structurile guvernului îşi vor păstra, în cele mai multe domenii, doar atribuţii de reglementare,
inspecţie şi control [10, p. 12].

Așa cum menționează prof. Aurel Sîmboteanu, procesul de modernizare a

administraţiei publice din Republica Moldova a fost însoţit pe parcursul anilor de multe
controverse, condiţionate de evoluţia flotantă a gradului de democratizare a societăţii şi de
nivelul scăzut al coeziunii forţelor proeuropene. Totuși dânsul consideră că, pe parcursul anilor
s-au produs totuşi transformări serioase în sfera administraţiei publice. S-a elaborat şi este pus în
aplicare un cadru legislativ adecvat unui sistem democratic de administraţie publică. S-au produs
schimbări semnificative în optimizarea structurii şi funcţiilor administraţiei publice centrale şi
locale prin delimitarea competenţelor între aceste niveluri ale administraţiei publice, se
întreprind unele acţiuni privind descentralizrea administraţiei publice [7, p. 17].

Strategia naţională de descentralizare (în continuare – Strategie) este principalul

document de politici în domeniul administraţiei publice locale, care determină mecanismele
naţionale în domeniul descentralizării şi asigurării unei autonomii locale autentice pentru
autorităţile administraţiei publice locale.
Prezenta Strategie stabileşte obiectivele şi sarcinile pe termen mediu  (3–5 ani) în
vederea implementării priorităţii de descentralizare a puterii şi asigurării autonomiei locale, în
corespundere cu principiile Cartei Europene a Autonomiei Locale (în continuare – Carta
Europeană), care a fost ratificată de Republica Moldova la 16 iulie 1997.
Conceptul şi obiectivele politicii de descentralizare sînt conforme cu experienţa
ţărilor europene, corespund aspiraţiei de integrare europeană şi acordurilor bilaterale Republica
Moldova – Uniunea Europeană.
Elaborarea prezentei Strategii a derivat din necesitatea planificării strategice a
procesului de descentralizare, pentru a consolida capacităţile autorităţilor administraţiei publice
locale, a îmbunătăţi managementul şi calitatea serviciilor publice prestate cetăţenilor.
La elaborarea Strategiei s-a ţinut cont de cadrul normativ şi de cadrul de politici
existente, de realizările şi lacunele politicilor strategice implementate anterior, de exigenţele
impuse în procesul integrării europene, de principiile de bună practică, legate de criteriile de
preaderare la comunitatea europeană şi, concomitent, de particularităţile specifice de dezvoltare
ale autorităţilor administraţiei publice locale din Republica Moldova.
În scopul coordonării integrate a procesului de planificare strategică şi sectorială în
domeniile pasibile descentralizării, prevederile Strategiei au fost corelate cu documentele de
politici relevante, cu reforma administraţiei publice centrale, cu alte reforme ce reprezintă o
continuitate operaţională a acţiunilor Strategiei naţionale de dezvoltare.
În sensul prezentei Strategii sînt utilizate şi dezvoltate noţiunile definite în Legea
nr. 435-XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativă, a cărei aplicare a fost
condiţionată de existenţa documentelor de politici care să stabilească etapele distincte de
implementare a procesului de descentralizare administrativă în Republica Moldova [4, p. 1];
În Republica Moldova, procesul de descentralizare se desfăşoară în baza celor mai
bune practici internaţionale, precum şi în baza documentelor ONU/PNUD pentru a contribui la
sporirea participării publice, în special a grupurilor vulnerabile, eliminarea discriminării reale,
creşterea implicării femeilor în viaţa politică, socială şi economică – toate acestea reunite într-o
metodologie numită Abordarea pe Baza Drepturilor Omului (ABDO) (Abordarea integratoare a
egalităţii de gen şi abilitării femeilor sunt analizate într-o anexă separată). ABDO este o metodă
de abordare de integrare a conţinutului tratatelor internaţionale cu privire la drepturile omului în
activităţi de dezvoltare, cu scopul de a asigura rezultatele pozitive în promovarea drepturilor
omului în practică. Conceptul a fost elaborat de către specialişti în baza experienţei de dezvoltare
la nivel global.

Strategia de descentralizare include patru principii bazate pe drepturile omului: participare,

nediscriminare, transparenţă şi responsabilizare. Ca urmare, procesul descentralizării în
Republica Moldova urmăreşte, alături de alte obiective, şi promovarea drepturilor omului pentru
indivizi şi comunităţi, incluziunea socială a grupurilor vulnerabile sau marginalizate şi
asigurarea, în cadrul procesului de dezvoltare, a şanselor egale şi demnităţii pentru toţi.

Descentralizarea administrativă presupune câteva condiții prealabile:

1) recunoașterea unei categorii de interese locale, distincte de cele naționale, adică statul
încetează a mai fi singura colectivitate teritorială recunoscută și unica persoană juridică de drept
public [6, p. 44];

2) colectivitățile teritoriale locale organizate potrivit legii în două sau mai multe niveluri sunt
persoane morale de drept public politico-teritoriale, având capacitate de drept public și interese
publice proprii, distincte de cele ale statului [6, p. 44];
3) calitatea de persoană juridică a colectivității locale atrage după sine deținerea de resurse și
patrimoniu propriu, de autonomie financiară, elemente indispensabile în vederea satisfacerii
intereselor generale ale comunității locale [6, p. 44];

4) desemnarea prin vot universal a autorității reprezentative, căreia colectivitatea locală îi va

încredința administrarea treburilor sale publice [6, p. 44];

5) independența autorităților publice reprezentative locale în vederea gestionării chestiunilor de

interes local prin adoptarea de acte juridice necesare realizării atribuțiilor ce le revin conform
legii [6, p. 44];

6) exercitarea unui control de stat asupra legalității realizării autonomiei locale [6, p. 44].

Descentralizarea administrativă reprezintă un proces continuu, progresiv, care evoluează

odată cu extinderea capacităţii administrative a unităţilor administrativ-teritoriale, în vederea
gestionării eficiente a serviciilor publice aflate în responsabilitatea acestora [10, art. 9].
Descentralizarea administrativă are la bază următoarele principii:
a) principiul autonomiei locale, care presupune garantarea dreptului şi capacităţii efective a
autorităţilor publice locale de a reglementa şi gestiona, conform legii, sub propria lor
responsabilitate şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice [3, art.
3];
b) principiul subsidiarităţii, care presupune exercitarea responsabilităţilor publice de către
autorităţile care sînt cel mai aproape de cetăţeni, cu excepţia cazurilor în care intervenţia
autorităţilor de nivel superior prezintă avantaje evidente ce rezultă din volumul şi natura
responsabilităţilor şi din necesitatea de a asigura eficacitatea acţiunii publice [3, art. 3];
c) principiul echităţii, care presupune garantarea unor condiţii şi oportunităţi egale tuturor
autorităţilor publice locale pentru a-şi atinge obiectivele în realizarea competenţelor lor [3, art.
3];
d) principiul integrităţii competenţelor, care presupune că orice competenţă atribuită
autorităţilor publice locale trebuie să fie deplină şi exclusivă, exercitarea acesteia nu poate fi
contestată sau limitată de o altă autoritate decît în cazurile prevăzute de lege [3, art. 3];
e) principiul corespunderii resurselor cu competenţele, care presupune corespunderea
resurselor financiare şi materiale alocate autorităţilor publice locale cu volumul şi natura
competenţelor ce le sînt atribuite pentru a asigura îndeplinirea eficientă a acestora [3, art. 3];
f) principiul solidarităţii financiare, care presupune susţinerea financiară de către stat a
celor mai slab dezvoltate unităţi administrativ-teritoriale, în special prin aplicarea unor
mecanisme de repartizare financiară echitabilă [3, art. 3];
 g) principiul dialogului instituţional, care presupune informarea şi consultarea de către stat,
în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin
structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sînt legate de
procesul descentralizării administrative [3, art. 3];
 h) principiul parteneriatului public-privat, public-public, public-civil, care presupune
garantarea unor posibilităţi reale de cooperare între guvern, autorităţile locale, sectorul privat şi
societatea civilă [3, art. 3];
i) principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, care presupune, în
limitele competenţelor ce le revin, obligativitatea realizării unor standarde minime de calitate
stabilite de lege la prestarea serviciilor publice şi de utilitate publică de care sînt responsabile [3,
art. 3].
Cancelaria de Stat este responsabilă de elaborarea şi implementarea politicii de
descentralizare administrativă, avînd următoarele competenţe:
a) elaborează strategii şi politici generale de descentralizare administrativă, financiară şi
patrimonială [3, art. 14];
b) asigură, în comun cu autorităţile de specialitate ale administraţiei publice centrale şi cu
structurile asociative ale autorităţilor publice locale, coordonarea tehnică şi monitorizarea
procesului de descentralizare administrative [3, art. 14];
c) colaborează cu Ministerul Finanţelor în elaborarea politicii de descentralizare financiară;
d) colaborează cu alte ministere şi autorităţi administrative centrale la elaborarea şi
implementarea strategiilor de descentralizare administrative [3, art. 14];
e) colectează, în comun cu Ministerul Finanţelor, cu alte ministere şi autorităţi
administrative centrale, cu autorităţile administraţiei publice locale, date statistice necesare
fundamentării şi estimării impactului politicilor de descentralizare administrativă [3, art. 14];
f) elaborează, analizează şi actualizează, de comun acord cu alte ministere şi cu alte
autorităţi administrative centrale, precum şi cu structurile asociative ale autorităţilor
administraţiei publice locale, standardele minime de cost şi de calitate ale serviciilor publice şi
de utilitate publică [3; art. 14];
g) monitorizează aplicarea de către autorităţile administraţiei publice locale a standardelor
minime de calitate la prestarea serviciilor publice şi de utilitate publică [3; art. 14];
h) asigură lucrările de secretariat ale comisiei paritare pentru descentralizare [3; art. 14];
i) avizează, potrivit legii, iniţiativele şi proiectele de acte normative privind
descentralizarea administrativă şi financiară, precum şi delegarea de competenţe de la autorităţile
de specialitate ale administraţiei publice centrale către autorităţile publice locale [3; art. 14].
 Competenţele descentralizate – reprezintă responsabilităţi care sînt transferate
administraţiei publice locale, unor autorităţi care sînt alese, autonome şi au legitimitate
democratică pentru a furniza servicii publice conform nevoilor şi preferinţelor specifice/locale
ale beneficiarilor într-un cadru reglementat de către administraţia publică centrală. În această
situaţie APL se bucură de autonomie în managementul şi furnizarea acestor competenţe – APC
nu mai poate folosi instrumente directe de management şi decizie, ci numai instrumente
indirecte: elaborarea de politici publice specifice, standarde de calitate obligatorii, oferirea de
stimulente şi penalităţi (în special financiare), monitorizare, control, aplicarea legii şi evaluare.

Din punct de vedere administrativ, descentralizarea reprezintă un principiu eficient de

gestionare a intereselor locale deoarece se referă la afacerile locale și nevoile locale, iar agenții
însărcinați cu gestiunea lor cunosc bine nevoile și condițiile locale, deci ei pot rezolva cel mai
bine și cel mai eficient aceste probleme. În același context ținem să menționăm însă că
descentralizarea administrativă nu are un caracter absolut. Ea se manifestă cu respectarea
Constituției și a legilor, fără a contraveni interesului public național. Pentru apărarea intereselor
publice statale, pentru apărarea legalității, autoritățile administrative ale statului dispun de un
drept de tutelă administrativă, care se exercită asupra existenței organului tutelat sau asupra
activității acestuia. Acest drept are anumite limite într-o societate democratică [3; p. 14]. Carta
Europeană „Exercițiu Autonom al Puterii Locale” menționează în art. 8 că „controlul
administrativ asupra autorităților locale trebuie să fie exercitat cu respectarea proporționalității
între amploarea intervenției autorității de control și importanța intereselor pe care ea le apără” [1;
p. 3].

Pe lângă multitudinea actelor normative adoptate până în prezent, care mai mult sau mai puțin
reglementau descentralizarea administrativă, Strategia de reformă a administrației publice
aprobate prin Hotărîrea Guvernului nr. 911 din 25 iulie 2016 pentru anii 2016 – 2020
atenționează chiar în partea 106 întroductivă despre faptul că reforma administraţiei publice este
o precondiţie pentru realizarea oricărei alte reforme în orice sector şi pentru implementarea
angajamentelor importante asumate prin Programul de activitate al Guvernului Republicii
Moldova 2016-2018. Astfel, conform pct. 25 al Strategiei către anul 2020 administraţia publică
din Republica Moldova va fi eficientă, eficace şi responsabilă la toate nivelurile, va servi doar
intereselor cetăţenilor utilizînd eficient resursele financiare şi va aplica proceduri transparente şi
conforme standardelor europene, devenind astfel un catalizator important al dezvoltării continue
şi durabile a ţării. În prezent, Guvernul recunoaște că autorităţilor locale de nivelul al doilea −
consiliile raionale din Republica Moldova au scopuri funcţionale care nu sunt importante pentru
furnizarea serviciilor, scopul lor principal fiind de a aloca resurse şi transferuri financiare de la
stat către autorităţile de nivelul întâi, intervenind în elaborarea şi implementarea politicilor
locale. Raioanele şi-au asumat în practică un rol de nivel ierarhic superior în raport cu autorităţile
locale de nivelul întîi, chiar dacă acest rol nu este prevăzut în legislaţie şi nu corespunde deja
realităţilor existente. În ultimii ani raioanelor le-au fost încredinţate responsabilităţi funcţionale
în administrarea unor servicii sociale importante: managementul reţelei şcolare şi coordonarea
unor servicii de asistentă socială. În acelaşi timp, noul sistem al finanţelor publice locale ia
puterea pe care raioanele o aveau în a aloca resurse financiare, deoarece stabileşte cote fixe de
partajare a impozitelor, formule clare de echilibrare bugetară, şi permite alocarea directă a
fondurilor de la stat către autorităţile locale. [9; pag 105-106]

În pofida numărului relativ mare de programe, strategii şi planuri de acţiuni, problema

descentralizării administrației publice rămâne să fie actuală. Astfel, Guvernul îşi propune
reconstruirea cadrului administraţiei publice locale pe principii europene, de autonomie şi
responsabilitate, printr-un parteneriat eficient cu autorităţile publice locale, implementarea
descentralizării în domenii-cheie şi cu impact social, precum educaţia, asistenţa socială etc.,
pentru ca asistenţa statului să fie acordată prin intermediul autorităţilor locale. Formal, sau din
punct de vedere legal, autorităţile administrației publice locale din Republica Moldova dispun de
o autonomie declarată deplină, însă, în realitate, aceasta este limitată, parţial din cauza ingerinţei
administrației publice centrale în activitatea lor cotidiană, din cauza resurselor financiare proprii
aflate sub limita necesităţii, a căror lipsă este însoţită şi de o organizare administrativ-teritorială
excesiv de fragmentată, şi parţial din cauza unei capacităţi instituţionale şi administrative
insuficiente. Prin reformele promovate, Guvernul își propune:

1) ajustarea cadrului instituţional şi a celui legal intern la legislaţia europeană şi la recomandările

UE, la prevederile Cartei Europene;

2) eliminarea dezechilibrelor regionale;

3) consolidarea autonomiei şi democraţiei locale [9; pag 107].

Reforma desecentralizării ar fi necesară inclusiv pentru îmbunătățirea calității cunoștințelor,

practicilor și deprinderilor funcționarilor publici din Moldova întru prestarea serviciilor publice
mult mai eficient decât se face în present [9; pag 108].
Concluzii:

1. În Republica Moldova, precum şi în multe alte ţări aflate în tranziţie, descentralizarea unor
servicii publice şi transferul unor responsabilităţi/competenţe nu au fost efectuate în paralel cu
transferarea resurselor necesare pentru îndeplinirea lor, fapt ce a condus la apariţia unor
pronunţate dezechilibre verticale în finanţare. Ca urmare, exercitarea acestor atribuţii este
dificilă, iar uneori chiar imposibilă pentru UAT mici sau cu bugete cu potenţial redus. Totodată,
lipseşte mecanismul care ar garanta UAT resursele financiare necesare pe termen mediu şi lung
pentru îndeplinirea responsabi-lităţilor/competenţelor transferate de către stat [9, pag. 5].

2. Legislaţia şi practica administrativă a Republicii Moldova nu stabilesc în mod clar care sînt
diferenţele fundamentale dintre serviciile descentralizate, cele desconcentrate şi cele delegate.
Există însă tendinţa multor instituţii ale APC de a considera, în practică, serviciile/instituţiile
descentralizate la nivel raional ca fiind servicii/instituţii desconcentrate, asupra cărora ele pot
influenţa şi pot exercita în mod direct şi voluntar autoritatea managerială, fapt confirmat şi de
diverse rapoarte de analiză a situaţiei generale în sectorul public din Republica Moldova [9, pag.
5].

3. O administrație publică descentralizată și autonomă are numeroase și foarte interesante

avantaje: aceasta apropie procesele decizionale de cetățeni, sporește democrația,
responsabilitatea și controlul democratic; permite participarea publică, adoptarea deciziilor
devine flexibilă; serviciile se pot adapta potrivit situației, necesităților și așteptărilor
comunităților; standardele 107 și principiile Cartei Europene a Autonomiei Locale se aplică mai
bine în administrația publică locală [11, pag. 106-107].
 BIBLIOGRAFIE

1. Carta Europeană: Exerciţiul autonom al puterii locale, Strasbourg,1993. „Administrarea

Publică”, revistă metodico-ştiinţifică, 1997, nr. 4.

2. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 911 din 25.07.2016 pentru aprobarea Strategiei
privind reforma administrației publice pentru anii 2016 – 2020.

3. Legea Nr.435 din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativă, publicat 02.03.2007 în

Monitorul Oficial Nr. 29-31, art. 91, cu modificările ulterioare din 22.01.2021.

4. Legea Nr.68 din 05.04.2012 pentru aprobarea Strategiei naționale de descentralizare și a

Planului de acțiuni privind implimentarea Strategiei naționale de descentralizare pentru anii
2012-2018.

5. Mocanu V., Munteanu I., Popa V. De la centralism spre descentralizare. Cartier administrativ.
Chișinău, 1998.

6. Nicola I., Managementul serviciilor publice locale. All Beck, București, 2003.

7. Sîmboteanu Aurel, Reforma administraţiei publice în Republica Moldova din perspectiva

Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană, în Revista Administrarea Publică, nr. 3, Chișinău,
2014.

8. Șavga A., Descentralizarea administrativă în contextul reformării administrativ-teritoriale a

Republicii Moldova, Administrarea publică, nr.4, 2017.

9. Tatiana Castrașan, Descentralizarea administrativă în contextul implimentării Startegiei de

reformă a administrației publice pentru anii 2016-2020 din Republica Moldova, pag 103-109.

10.http://descentralizare.gov.md/pageview.php?l=ro&idc=267&t=/CE-ESTE-
DESCENTRALIZAREA.